Inwieweit kann Lobbying durch Transparenz

demokratischer gestaltet werden?

Chancen und Restriktionen des Europischen Transparenzregisters
HAUSARBEIT










Samuel Decker
Matrikelnummer: 6245734
Hauptfach: Politikwissenschaft
Bachelor of Arts, 3. Semester
Grindelallee 76, 20146 Hamburg
0176 26019737
saddecker@googlemail.com
Hamburg, den 19. Februar 2012
Direkte und Reprsentative Demokratie
Dr. Christine Landfried
Vergleichende Regierungslehre
WS 2011/12
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Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung ... 3
2. Lobbyismus in der Europischen Union . 4
3. Lobbying aus demokratietheoretischer Sicht

3.1. Korporatismus und Pluralismus ... 7
3.2. Reprsentativitt und Gleichheit.... 7
4. Transparenz aus demokratietheoretischer Sicht... 11
5. Transparenz in der Europischen Union.. 13
6. Fazit und Ausblick16
7. Literaturverzeichnis...18




















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1. Einleitung
Mit der fortschreitenden Verlagerung gesetzlicher Entscheidungskompetenzen auf die
Europische Union wuchs das Ausma von Interessengruppen, die Einfluss auf ihre
Gesetzgebungsprozesse nehmen, kontinuierlich an. Schtzungen sprechen von 15.000
bis 25.000 Lobbyisten, im Umfeld der EU-Institutionen ttig sind (vgl. Weidenfeld
2010: 145). In der wissenschaftlichen Debatte wurde Lobbyismus bereits als fnfte
Gewalt (vgl. Leif/Speth: 2006) bezeichnet, was dessen Einflussstrke, aber auch funk-
tionale Rolle im politischen Prozess dokumentiert. Eine Vielzahl kritischer Arbeiten
beschftigt sich mit den demokratietheoretischen Implikationen, die die Einflussnahme
nicht gewhlter Interessensaggregate auf politische Entscheidungen mitfhrt (vgl. An-
dersen/Burns 1996, Decker 2002, Greven 2007). In einer Umfrage der Eurobarometers
beurteilten lediglich 9% der Befragten die EU als hinreichend transparent, was darauf
hindeutet, dass auch die nicht-akademische ffentlichkeit Bedenken gegenber lobbyis-
tischer Einflussnahme hegt (vgl. Eurobarometer 2011: 13).
Die Europische Union ist zwischenzeitlich auf Ihre Kritiker eingegangen und bemht
sich um Transparenz. So wurde im Jahr 2005 die Europische Transparenzinitiative
gestartet, seit Juni 2011 fhren Kommission und Parlament ein gemeinsames Lobbyre-
gister, genannt Europisches Transparenzregister (vgl. EK 2012a). Auch der Vertrag
von Lissabon setzt auf die Grundstze der Partizipativen Demokratie, auf den Dialog
mit der Zivilgesellschaft und baut dabei ihre Transparenzpflichten aus, explizit mit
dem Anspruch, die EU demokratischer zu gestalten (vgl. EU 2012, VAEU 2009: Art.
15).
Doch inwiefern erhht Transparenz die demokratische Qualitt? Welche Verbindung
besteht zwischen Lobbying, Transparenz und Demokratie? Die vorliegende Hausarbeit
untersucht, inwieweit Lobbying nach demokratietheoretischen Kriterien durch Transpa-
renz legitim gestaltet werden kann. Die Europische Kommission und die in ihr stattfin-
denden Lobbying- und Einflussprozesse dienen dabei als abhngige Variable, die durch
das Europische Transparenzregister als unabhngige Variable beeinflusst werden sol-
len. Zunchst wird das Lobbying in der EU aus empirischer und demokratietheoreti-
scher Sicht beleuchtet. Dabei werden Reprsentativitt und Gleichheit als Kriterien de-
mokratischen Lobbyings abgeleitet, anhand derer die demokratiegefhrdenden Implika-
tionen des Lobbying in der EU dargelegt werden. Anschlieend wird Transparenz bzw.
das Transparenzregister theoretisch und praktisch auf seine Auswirkungen auf die Re-
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prsentativitt und Gleichheit des Lobbyings untersucht. Dabei zeigt sich, dass Transpa-
renz eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Bedingung zur Demokratisierung
des Lobbyings in der EU ist. Transparenz allein kann die EU nicht demokratischer ma-
chen und stt an prinzipielle Schranken.
Da kaum Vorarbeiten zu Transparenz als politikwissenschaftlichen Untersuchungsge-
genstand existieren, ist die Arbeit explorativer Natur und hat das Ziel, einen fundierten
Theoriezusammenhangs zwischen Lobbying, Transparenz und Demokratie zu erarbei-
ten. Die politikwissenschaftliche Relevanz einer solchen Theorie ergibt sich vor dem
Hintergrund des nicht mehr ignorierbaren Einflusses, den politische Netzwerke und
Lobbyorganisationen im Prozess kollektiv verbindlichen Entscheidens einnehmen. Ge-
rade die EU ist auf eine Weise in Abhngigkeit nicht-etatistischer Interessensreprsenta-
tion geraten, die das Verhltnis von Staat und Brger nachhaltig verndert und die De-
mokratietheorie vor neue Herausforderungen stellt. Aus soziologischer Perspektive hat
simultan ein Partizipationswandel eingesetzt, der die etablierten Parteien zurcklsst
und neuartige Formen der Mitsprache sucht (vgl. Merkel 2011: 25). Beides deutet da-
rauf hin, dass der traditionelle Zusammenhang (Nanz/Steffek 2005: 79) zwischen
politischer Partizipation, parlamentarischer Demokratie und demokratischer Legitimitt
zunehmend unterminiert wird. Unter diesen neuen Rahmenbedingungen nach normativ
gehaltvollen Formen berstaatlichen Regierens zu suchen, ist das bergeordnete Er-
kenntnisinteresse dieser Arbeit.

2. Lobbyismus in der Europischen Union
Wird Politik verstanden als Kommunikation zur Vorbereitung, Durchfhrung und Um-
setzung kollektiv verbindlicher Entscheidungen, ist die gezielte Beeinflussung von Ent-
scheidungen immer schon fester Bestandteil von Politik (vgl. Patzelt 2007: 22). Auch
das Phnomen des Lobbying reicht zurck bis in die Frhphase der parlamentarischen
Demokratie (vgl. Buholzer 1998: 6). Das professionelle Lobbying in seinen heutigen
Ausmaen ist jedoch ein vergleichsweise junges Phnomen und entwickelte sich auf
europischer Ebene in den 80er Jahren, seit dem sukzessive mehr und mehr Kompeten-
zen auf die europischen Institutionen bertragen wurden (vgl. Karr 2007: 143,
Coen/Richardson 2011: 5). Dieser Prozess hlt bis heute an und wird durch den Vertrag
von Lissabon weiter forciert (vgl. Karr 2007: 177).
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Dabei liegt weder auf ffentlicher Seite noch innerhalb der Wissenschaft eine allgemein
anerkannte Definition von Lobbying vor. Die Europische Kommission etwa zhlt alle
Einfluss nehmenden Organisationen zur Zivilgesellschaft und bezeichnet den Prozess
der Einflussnahme insgesamt als Lobbying (vgl. EK 2012b). In dieser Hausarbeit wird
Lobbying enger definiert als nicht ffentliche Form der legalen Einflussnahme auf poli-
tische Entscheidungsprozesse durch nicht gewhlte Interessenvertretungen (vgl. Priddat
2009: 64). Damit grenzt sich Lobbying einerseits von den nicht ffentlichen illegalen
Formen der Einflussnahme ab, gemeinhin bezeichnet als Korruption, und andererseits
von ffentlichkeitsorientierten Strategien, die zumeist ber massenmediale Intermedire
transportiert werden (vgl. Kriesi et al. 2010: 231ff). Eine Realdefinition von Lobbying
umfasst die die bermittlung von Schreiben, Informationsmaterialien und Positionspa-
pieren an exekutive oder legislative Stellen, die Teilnahme an offiziellen Konsultations-
prozessen, den direkten personalen Kontakt mit Entscheidungstrgern sowie die direkte
Mitarbeit in Ausschssen und Komitees (vgl. ebd.).
Um einen berblick ber die unterschiedlichen in der EU vertretenen Interessen zu be-
kommen, wird folgende Darstellung von Weidenfeld (2010: 146) bernommen. Es han-
delt sich um eine Zusammenstellung aus Daten des European Public Affairs Directory
aus dem Jahr 2006.
Art der Interessensvertretung Anzahl
Europische Interessensvertretungen (Dachverbnde) 4413
Vertreter einzelner Unternehmen 299
Nationale Interessensverbnde 125
Gemeinntzige Interessensgruppen 432
Handelskammern 41
Nationale arbeitgeber- bzw. Industrieverbnde 37
Think Tanks 104
Gewerkschaften 24
Spezialisierte Anwaltskanzleien 106
Beratungsunternehmen 156
Presseagenturen 40
Medienvertretungen 360
Regionalvertretungen 199

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Bei dieser Akteursvielfalt sind drei wesentliche Merkmale festzuhalten: Erstens gibt es
einen hohen Anteil direkter Interessensvertretungen, was der gngigen Vorstellung der
Interessensbndelung durch Lobbyorganisationen zuwiderluft. Zweitens gibt es zahl-
reiche Dienstleister, die Lobbying im Interesse ihrer Klienten anbieten, was fr den ho-
hen Grad an Professionalisierung des Lobbyings in Brssel spricht. Drittens gibt es ein
starkes quantitatives bergewicht an wirtschaftlichen Interessen. Das Verhltnis priva-
ter zu ffentlichen Interessen betrgt etwa 3:1 (vgl. Karr: 149).
Adressaten des Lobbying sind alle Organe der Europischen Union, insbesondere aber
die Kommission, das Parlament, der Rat und der Europische Gerichtshof (vgl. ebd.:
155). Die Kommission wurde lange als wichtigstes Ziel fr Lobby-Aktivitten angese-
hen, doch durch die Aufwertung des Parlamentes im Zuge der Vertrge von Maastricht
und Lissabon ergibt sich ein differenzierteres Bild (vgl. Bowen 2011: 34). In der An-
fangsphase des Gesetzgebungsprozesses ist die Kommission der wichtigste Anlauf-
punkt; hier werden unterschiedliche Ideen und Standpunkte eingeholt und in Gesetzes-
vorschlge umgewandelt (vgl. ebd.). Wenn der Vorschlag dem Parlament vorgelegt
wurde, kann der weitere Verlauf des Gesetzgebungsprozesses von der Kommission
nicht mehr kontrolliert werden und die Legislativorgane Parlament und Rat rcken in
den Fokus des Lobbying (vgl. ebd., Karr 2007: 104ff). Erst im Umsetzungsprozess wird
die Kommission wieder relevant, ebenso wie der Europische Gerichtshof (vgl. ebd.).
Um das Lobbying in der Kommission zu beleuchten, muss zunchst deren Gesamtorga-
nisation in den Blick genommen werden. Die Kommission gliedert sich hierarchisch in
drei unterschiedliche Verwaltungsebenen. Das Kollegium der 27 Kommissare bildet die
obere Ebene, der pro Kommissar ein Kabinett untergeordnet ist, in dem bis zu neun be-
ratende Beamte ttig sind und die Schnittstelle zur dritten Ebene bilden, dem eigentli-
chen Verwaltungsapparat (vgl. Weidenfeld 2010: 133f). Dieser besteht aus 37 General-
direktionen, die jeweils einzelne Themenfelder oder Aufgaben bearbeiten und Kontakt
mit den thematisch verwandten Ausschssen des Parlaments bzw. Formationen des Rats
unterhalten (vgl. Bowen 2011: 23). Insgesamt zeigt sich, dass das meiste Lobbying in
den unteren Verwaltungseben abluft, in denen der Gesetzgebungsprozess seinen An-
fang nimmt und noch nicht durch formale Festlegungen vorbestimmt ist (vgl. ebd.: 25f).
In dieser ersten Phase der Policy-Formulierung richtet die zustndige Generaldirektion
zumeist eine oder mehrere Konsultativkomitees ein, in die private Interessensvertreter
offiziell eingeladen werden (vgl. ebd.). Auch wenn die Beschlsse der Konsultativkomi-
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tees nicht bindend sind, liegt hier ein besonders wichtiger Zugangspunkt fr Lobbying
(vgl. ebd.: 30).
Die Einberufung von Konsultativkomitees ist eine von drei Mglichkeiten, mit denen
die Kommission die zu Ihr durchdringenden Lobby-Einflsse mitgestalten kann. Die
zweite Mglichkeit besteht in der direkten finanziellen Frderung von Interessensorga-
nisationen, die sich allein im Umweltbereich im Jahr 2009 auf ber 8,5 Mio. Euro belief
und insgesamt zu etwa 60% zivilgesellschaftsnahen Organisationen zugutekommt (vgl.
Bowen 2011: 27, Boin/Marchesetti 2010: 28ff). Die dritte Mglichkeit fr die Kommis-
sion das Lobbying zu moderieren, unter die auch das Transparenzregister fllt, ist die
Schaffung von prozeduralen Regeln fr den Konsultationsprozess (vgl. Bowen 2011:
27ff.).
An dieser Stelle wird deutlich, dass die Kommission nicht nur einer Vielzahl von ein-
flussnehmenden Interessen ausgesetzt ist, sondern auch aktiv auf diese zugeht und in
ihre Rechtssetzungs- und -durchsetzungsverfahren einbindet. So spricht Bowen (2011:
22) in spieltheoretischer Tradition von einer Tauschbeziehung zwischen ffentlichen
und privaten Akteuren, bei der die Kommission Informationen und Legitimitt erhlt
und dafr Zugang gewhrt. Auch wenn diese Annahmen aus unterschiedlichen Grnden
problematisch sind, ist der systemische Charakter des Lobbying in der Europischen
Kommission hervorzuheben (vgl. Bowen 2011: 33, Michalowitz 2007: 40)
.
3. Lobbying aus demokratietheoretischer Sicht

3.1.Korporatismus und Pluralismus
Zur Beschreibung der Interaktion zwischen Staat und Interessensgruppen etablierten
sich seit Mitte der 1950er Jahre zwei gegenstzliche Modelle: Korporatismus und Plura-
lismus. Sie entstanden in deskriptiver Absicht, um angesichts der Herrschaft der Ver-
bnde (Eschenburg 1955) in Deutschland bzw. in Auseinandersetzung mit Washing-
tons Lobbyismuskultur angemessene Analysekriterien zu generieren (Michalowitz
2007: 30). Doch Korporatismus und Pluralismus sind nicht rein beschreibende Konzep-
te, sondern transportieren auch normative Grundelemente der Demokratietheorie.

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Im Korporatismus bindet der Staat wichtige gesellschaftliche Gruppen ber hierarchisch
organisierte Dachorganisationen, die in ihrem Bereich ber ein Reprsentationsmonopol
verfgen, aktiv in die Politikformulierung ein (vgl. ebd.: 32, Karr 2007: 53f). Die Inte-
ressensvermittlung folgt der Logik eines kooperativen Verhandlungsprozesses, in des-
sen Verlauf sich Interessen erst formieren, aufeinander abstimmen und schlielich in ein
Gemeinwohlkonzept mnden, das mehr ist als die bloe Summe aller Einzelinteressen
(vgl. Leif/Speth: 2006: 13, Karr 2007: 49). Damit nimmt der Korporatismus wichtige
Elemente des Republikanismus auf, indem er die Logik der Kooperation, des Dialoges
und eines substanziellen, formulierbaren Gemeinwohls gegen den Liberalismus vertei-
digt, der sich in Form des Pluralismus dem Phnomen der privaten Interessensorganisa-
tion annimmt.



Der Pluralismus verweist den Staat auf eine passive Rolle; er hat als Drehkreuz einzel-
ner Partikularinteressen ber deren fairen Wettstreit und Waffengleichheit zu wachen.
Schon vor dem Vermittlungsprozess feststehende Prferenzen treten auf einem unbe-
grenzten Markt der Interessen in Wettbewerb zueinander und fhren schlielich zu ei-
nem Politikergebnis, das als empirisch abzulesendes, a posteriori entstandenes Ge-
meinwohl interpretiert werden kann (vgl. Michalowitz 2007: 30, Karr 2007: 53f). So
wiederholt der Pluralismus in der Politik das, was der Liberalismus in der konomie
bereits im 18. Jahrhundert theoretisch bewerkstelligt hatte: Die moralische Aufwertung
des Individualinteresses als konstitutivem Element bei der prozessualen Entstehung des
Gemeinwohls mit dem Marktmechanismus als Ermglichungsbedingung.




Empirische Arbeiten deuten darauf hin, dass auf die EU beide Paradigmen in Teilen
zutreffen, und die Beziehung zwischen Interessensgruppen und der EU am ehesten als
komplexes Netzwerk aus Einfluss- und Konsultationsprozessen zu konzeptualisieren ist
(vgl. Karr 2007: 153f). Der Fokus liegt im Folgenden jedoch nicht auf der Richtigkeit
der Modelle selbst, sondern der Richtigkeit der empirischen Vorannahmen, welche
Korporatismus und Pluralismus treffen, um die theoretische Integration nicht gewhlter
Interessensreprsentationen bewerkstelligen und deren Legitimitt voraussetzen zu kn-
nen. Dies soll im Folgenden genauer untersucht werden.


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3.2.Reprsentativitt und Gleichheit
Der Korporatismus geht davon aus, dass die einbezogenen Interessensgruppen alle
wichtigen Teile der Bevlkerung abdecken und an ihrer statt sprechen knnen. Die
normative Prmisse des Korporatismus ist die empirische Geltung von Reprsentativitt
(vgl. Michalowitz 2007: 32f). Der Pluralismus macht die individuelle Freiheit zur nor-
mativen Grundbedingung und muss daher die Gleichheit der Empirie berlassen, indem
er allen Interessensgruppen gleiche Chancen einrumt, im politischen Wettbewerb er-
folgreich zu sein. Lobbying kann dann als demokratiegefhrdend eingestuft werden,
wenn die Vorannahmen beider Modelle der Interessensintegration nicht erfllt sind und.
Die Bedingung der Reprsentativitt spaltet sich in drei Bereiche. Erstens muss die in-
terne Reprsentativitt, also die Rechenschaftspflicht der Interessensvertreter gegenber
den Vertretenden thematisiert werden. Viele Studien betonen den elitren Charakter der
europischen Interessensorganisationen und deren Unfhigkeit, ihre Untersttzer an der
Politikgestaltung zu beteiligen (vgl. Warleight 2001, Freise 2008). Eine stille Zivilge-
sellschaft (vgl. Kaelble 2005: 279) habe sich in Brssel etabliert, die sich aufgrund
ihrer Abhngigkeit von EU-Geldern kaum als unabhngiger Anwalt ihrer Gruppe oder
ihrer Sache engagieren knne (ebd.). Bei Unternehmenslobbying scheint die Reprsen-
tativitt zunchst evident, doch da keine direkte Verbindung zwischen Unternehmenser-
folg und Entlohnung der Angestellten besteht, muss sie auch hier mit einem Fragezei-
chen versehen werden.
Der zweite Bereich betrifft die etatistische Reprsentationsfunktion des Staates gegen-
ber seinen Brgern. Wenn bereits in den frhesten Phasen des Gesetzgebungsprozesses
nicht gewhlte Interessen Einfluss auf die Politikformulierung nehmen, stellt sich die
Frage, wer berhaupt noch fr ein konkretes Politikergebnis verantwortlich gemacht
werden kann (vgl. Karr 2007: 172). Hier wird ein allgemeines Problem der EU, nmlich
lange Legitimationsketten und mangelnde Zurechenbarkeit, durch Lobbying noch for-
ciert (vgl. ebd.: 173f).
Der dritte Bereich grenzt bereits an das Gleichheitskriterium an und fragt danach, wie
reprsentativ die Summe aller Interessensvertretungen fr die Summe aller Interessen
ist. Auch diese Frage kann empirisch nicht erschpfend beantwortet werden, doch das
bergewicht an Unternehmensinteressen ist ein mehrfach elaborierter Befund (vgl. Van
Schendelen 2002: 193, 197, Karr 2007: 149ff). Rein quantitativ gesehen machen Unter-
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nehmensinteressen etwa zwei Drittel aller offiziell gelisteten Interessensvertretungen
aus (vgl. Karr 2007: 149). Auch innerhalb der der Wirtschafts- und Geschftsinteressen
besteht ein Geflle zwischen autoreprsentativen transnationalen Konzernen, und den
europischen Verbnden, die fr ganze Geschftszweige sprechen und nur schwieriger
Zugang zur EU finden (vgl. ebd.).
Die privilegierte Position von Wirtschafts- und Geschftsinteressen wird auch beim
pluralistischen Analysekriterium der Gleichheit deutlich. Hier stehen die Bedingungen
im Vordergrund, die Einflussnahme ermglichen. Sie lassen sich nach einer Angebots-
und einer Nachfrageseite differenzieren.
Eine wichtige angebotsseitige Ermglichungsbedingung bildet die (finanzielle) Res-
sourcenausstattung der Interessensorganisationen, die ausgesprochen ungleich zwischen
ffentlichen und privaten Interessen verteilt ist (vgl. ebd.: 163). Beispielsweise werden
die hochprofessionellen, aber teuren Dienste der Public-Affairs-Agenturen und An-
waltskanzleien in Brssel fast ausschlielich von transnationalen Konzernen und Frei-
handelsassoziationen genutzt (vgl. ebd.: 149). Eine schwer empirisch abzulesende Er-
mglichungsbedingung besteht in der grundstzlichen Organisierbarkeit der Interessen.
Mancur Olsen (1965) hatte in seiner Logik des kollektiven Handelns aufbauend auf
der Spieltheorie dargelegt, dass sich ffentliche Interessen grundstzlich gegen eine
Selbstorganisation sperren und in ihrer Durchsetzung auf institutionalisierte Anreizsys-
teme angewiesen sind. Die anhaltende Unterreprsentation von NGOs trotz der EU-
Frdermanahmen und die Notwendigkeit dieser Frdermanahmen scheinen Olsons
Theorem zu besttigen (vgl. Karr 2007: 152f).
Auf der Nachfrageseite ergeben sich ebenfalls Disproportionalitten. So fragt die
Kommission vor allem hochspezielles Technik- und Expertenwissen nach, das individu-
elle Firmen besser bereitstellen knnen als normativ argumentierende NGOs (vgl. ebd.:
156). Insbesondere die Generaldirektion Unternehmen und Industrie, die allgemein die
meiste Aufmerksamkeit des Lobbying auf sich zieht, konsultiert hauptschlich Unter-
nehmensvertreter, die entsprechendes Insiderwissen bereithalten (vgl. Bowen 2011:
32f). Auch Reputation ist ein wichtiges Zugangsgut fr Interessensorganisationen. Das
wird teilweise belegt durch die Feststellung, dass auf nationaler Ebene erfolgreiche Inte-
ressensorganisationen auch auf der europischen Ebene den meisten Zugang genieen
(vgl. Kriesi et al. 2010: 227). Ein Sonderfall von Reputation ist Legitimitt, auf die sich
vor allem ffentliche Interessen sttzen knnen und insbesondere vom Europischen
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Parlament nachgefragt wird, in dem auch allgemeine Themen und transeuropische Per-
spektiven Anklang finden (vgl. Karr 2007: 156f).
Zusammenfassend muss festgehalten werden, dass sich hinsichtlich der Reprsentativi-
tt ein quantitatives bergewicht an Unternehmensinteressen zeigt, das sich in Bezug
auf das Gleichheitskriterium auch qualitativ in einem differenziellen Zugang zu EU-
Institutionen niederschlgt. Welche Rolle kann Transparenz hier spielen?

4. Transparenz aus demokratietheoretischer Sicht
Der Transparenzbegriff verfgt in den Politik- und Verwaltungswissenschaften ber
eine lngere Tradition, ist jedoch nicht einvernehmlich definiert. In dieser Hausarbeit
wird politische Transparenz definiert als staatliches Handeln, das die unverflschte und
unmittelbare Dokumentation des eigenen Vollzugs der ffentlichkeit zugnglich macht
und sich dabei auf seine Rechenschaftspflicht gegenber den Brgern sttzt. Diese De-
finition schliet staatliche Werbung und Kommunikation zur besseren Nachvollzieh-
barkeit der Gesetzesarbeit aus, da der Staat hier bereits interpretative Vorarbeit leistet.
Es handelt sich explizit um eine direkte Einsehbarkeit staatlichen Handelns durch die
Regelungsbetroffenen, die Parallel zur eigentlichen politischen Kommunikation ab-
luft.
Es lassen sich grob zwei Anwendungsgebiete von Transparenz unterscheiden: Interne
Transparenz bezieht sich auf alle Ablufe, Entscheidungen und Entscheidungsfindungs-
prozesse innerhalb des Staates. Dazu gehren Gesetzesbeschlsse, Dokumente, Proto-
kolle und (Video-) Aufzeichnungen von Sitzungen und Ausschssen ebenso wie Infor-
mationen zur internen Organisation, Arbeitsweise und Vergtung. Externe Transparenz
bezieht sich dagegen auf die Interaktion des Staates mit seiner Umwelt und umfasst
damit z.B. internationale Vertrge, den Prozess ihrer Aushandlung, die Kommunikation
mit Medien, Beratungsinstitutionen oder Interessensvertretern usw.
Das in dieser Hausarbeit thematisierte Transparenzregister zhlt zur letzteren Kategorie
und beinhaltet theoretisch die Erfassung von allen Einfluss nehmenden Lobbyorganisa-
tionen sowie deren nhere Beschreibung und Lokalisierung im Politikprozess. Ein theo-
retisches Lobbyregister, mit dem dessen wichtigsten Elemente und maximale Mglich-
keiten gezeigt werden sollen, knnte wie folgt aussehen: Es verfgt ber eine klare De-
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finition dessen, was registriert werden soll. Die Interessensorganisationen haben wenig
Mglichkeiten, ihren eigentlichen Charakter hinter unscharfen Kategoriebezeichnungen
zu verdecken. Die Registrierung ist zudem verpflichtend und wird bei Nichteinhaltung
sanktioniert. Die Registrierung umfasst die Angabe des Lobbyisten, dessen Organisati-
on und unter Umstnden den Auftraggeber dieser Organisation. Die Finanzierungs-
quellen der Interessensorganisation werden ausfhrlich in feinen Stufengren darge-
legt. Beratungsfirmen und Public-Affairs-Agenturen mssen die Einnahmen durch das
Lobbying-Geschft przise darlegen ebenso wie den Anteil, den ihre Klienten den Ein-
nahmen beisteuern. Vor allem Unternehmen mssen darlegen, welche Ausgaben sie
fr Lobbying ttigen. Sehr wichtig ist die przise und umfassende Angabe ber die Zie-
le des Lobbying, welche das Themenfeld, die Institution und die genaue Gesetzesinitia-
tive benennen, die ins Auge gefasst werden. Von konstitutiver Bedeutung ist die aktive
berwachung der richtigen, vollstndigen und fristgerechten Registrierung durch eine
unabhngige Kontrollinstanz. Diese kann wirkungsvolle negative Sanktionen verhn-
gen, wie etwa durch Entzug der Zugangskarte oder Geldbuen. Zustzlich knnen posi-
tive Sanktionen angewandt werden, etwa die Versorgung mit Informationen zum Ge-
setzgebungsprozess und privilegierten Zugangsmglichkeiten (vgl. Homburg 2008:
640f, Pross 2007: 3-40, Obradovic 2011: 298-336).
Zur Ergrndung der demokratietheoretischen Implikationen dieses Lobbyregisters wer-
den die oben dargelegten Variablen Reprsentativitt und Gleichheit herangezogen. Es
zeigt sich, dass ein theoretisches Transparenzregister mit maximalen Vorschriften vor
allem Einblick in die Reprsentativitt der Interessensvertretung gewhrt. Der Lobbyist
kann auf seinen Prinzipal zurckgefhrt werden und umgekehrt. Die Herkunft der Fi-
nanzierung ermglicht Rckschlsse auf Interessenseinflsse, die offiziell nicht ange-
geben werden. Die Ziele des Lobbying ermglichen ein Abbild der Rechenschafts-
pflicht des Lobbyisten gegenber den Geldgebern. In Bezug auf die Gleichheit ermg-
licht die Offenlegung der Finanzierungsquellen einen unmittelbaren Vergleich der fi-
nanziellen Strke unterschiedlicher Interessen und gesellschaftlicher Gruppen, ebenso
wie die Ausgaben fr das Lobbying. Doch Gleichheit wird, wie oben gezeigt, nicht nur
durch Ausstattung mit Ressourcen determiniert, sondern auch durch das Vorhandensein
von Zugangsgtern wie speziellem Wissen oder Reputation. Daher liegt hier eine wich-
tige Schwachstelle unseres theoretischen Transparenzregisters: Es erfasst das Angebot
des Lobbying seitens der Interessensorganisationen, nicht jedoch die Nachfrage nach
ihnen und ihre tatschliche Einbindung in den Gesetzgebungsprozess.
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Die Differenzierung der demokratietheoretischen Kategorien Reprsentativitt und
Gleichheit fhrt uns damit vor eine wichtige Grundkenntnis dieser Arbeit: Demokrati-
sches Lobbying erfordert nicht nur die Reprsentativitt der Interessen und die Gleich-
verteilung von Ressourcen und Organisationsfhigkeit, sondern auch die gleiche Chan-
ce auf eine Stimme im faktischen Einflussprozess auf die Entscheidenden. Hier zeigt
sich ein Grundproblem des Pluralismus, politischen Einfluss als etwas Substanzielles zu
konzeptualisieren, das durch mglichst offene staatliche Institutionen zur Geltung ge-
bracht werden msse. Dabei bersieht er den eigentlichen Konstruktionsprozess von
Einfluss im Prozess der Einflussnahme selbst (vgl. Priddat 2009: 18ff). Wenn durch die
Verwaltung oder das Reprsentationsorgan Zugangsgter nachgefragt werden, die sich
erst dadurch auszeichnen, das manche Interessensorganisationen sie haben und manche
nicht, liegt hier eine prinzipielle Restriktionsbedingung demokratischen Lobbyings.
Diese theoretischen berlegungen sollen nun am Beispiel der EU veranschaulicht wer-
den.

5. Transparenz in der Europischen Union
Whrend die EU lange fr ihre vllige Abwesenheit von Transparenzpflichten und
Lobbyregulierungen kritisiert wurde, markiert die Europische Transparenzinitiative
einen deutlichen Bewusstseinswandel (vgl. Karr 2007: 165). Sie wurde von Siim Kallas,
dem Vizeprsident der Kommission in die Wege geleitet und am 9. November 2005
offiziell beschlossen (vgl. EK 2012a). Im Grnbuch der ETI vom 3. Mai 2006 wurden
deren Ziele systematisiert und Leitlinien fr eine weitere Diskussion ber die Lobbying-
Regulierung erarbeitet (vgl. ebd.). Im Jahr 2008 verabschiedete die Kommission einen
Ethikkodex im Umgang mit Lobbyisten und ein Lobbyregister, beides auf freiwilliger
Basis (ebd.). Am 11. Mai 2011 schlielich wurden die bis dahin getrennten Lobbyregis-
ter der Kommission und des Parlaments zusammengelegt und zum Europischen Trans-
parenzregister umgetauft (vgl. ebd.). Der Rat wurde aufgefordert, sich mglichst bald
dem gemeinsamen Register anzuschlieen (EP 2011a).
Das Europische Transparenzregister wird im Folgenden anhand der oben eingefhrten
Kriterien analysiert und anschlieend auf seine Implikationen bezglich Reprsentativi-
tt und Gleichheit hin untersucht (vgl. alle Punkte EU 2011).

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Definition Die Definition von Lobbying bleibt vage. Allerdings hlt das Regis-
ter 13 unterschiedliche Definitionen bereit, die eine przise Einord-
nung der Interessensorganisationen ermglicht.
Registrierung Die Registrierung hat freiwilligen Charakter. Die Registrierung wird
seitens des Parlaments jedoch mit einer Zugangskarte positiv Sank-
tioniert. Der Zugang zur Kommission ist dagegen nicht zwingend
von der Registrierung abhngig. Es mssen sowohl Lobbyorganisa-
tion als auch die verantwortliche Person eingetragen werden, nicht
jedoch etwaige Auftraggeber.
Finanzierungsquellen Beratungsfirmen mssen entsprechend der Einnahmen durch das
Lobbying in Stufengren den Anteil ihre Klienten an diesen Ein-
nahmen angeben. Bei Einnahmen zwischen 500.000 und 1.000.000
etwa muss der Klientenanteil in Stufengren von 100.000 ange-
geben werden. Die Klienten selbst mssen jedoch nicht genannt
werden.
Nichtregierungsorganisationen mssen ihr Gesamtbudget mit den
wichtigsten Einnahmequellen aufschlsseln und Angaben ber er-
haltene EU-Frderungen machen, andere Finanzquellen jedoch
nicht.
Ausgaben fr Lobbying Die Unternehmen und Verbnde mssen die Ausgaben, die sie fr
Lobbying aufwenden, schtzen und angeben.
Ziele des Lobbying Es wird die Angabe der wichtigsten Legislativvorschlge, die im
vorangegangenen Jahr (ebd.) eingebracht wurden, gefordert.
berwachung Die berwachung der Einhaltung der Registrierungsvorschriften
erfolgt durch ein gemeinsames Sekretariat von Parlament und
Kommission. Dieses wird erst ttig, wenn eine konkrete Beschwer-
de eingereicht wurde.
Sanktionierung Der wiederholte Versto gegen die Bestimmungen des Registers
wird im schlimmsten Fall mit einem zweijhrigen Entzug der Zu-
gangskarte zum Parlament geahndet.
Bei Benutzung des Registers werden positive Sanktionen eingesetzt,
wie etwa regelmige Benachrichtigungen per Mail ber den Ver-
lauf des Gesetzgebungsprozesses.

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Hinsichtlich der Reprsentativitt erlaubt dieses Register dank unterschiedlicher Defini-
tionen die Einordnung der Art der Interessensvertretung, ffentliche und private Interes-
sen knnen relativ einfach unterschieden werden. Der Lobbyist selbst kann auf seine
Organisation zurckgefhrt werden, die ihrerseits ihr Ttigkeitsfeld ausweist. Aller-
dings werden bergeordnete Auftraggeber weder bei der Registrierung, noch bei Offen-
legung der Finanzquellen ersichtlich, weshalb auch kein Abgleich zwischen vorgebli-
chem Lobbying-Ziel und tatschlicher Rechenschaftsplicht mglich sind. Zur Bestim-
mung des Gleichheitsgrades unter den vertretenen Interessen erlauben die Angaben
bzgl. Finanzierungsquellen und Ausgaben fr Lobbying im Zusammenhang mit dem
Organisationstyp und dem Lobbying-Ziel Rckschlsse auf die ungleiche Ressourcen-
ausstattung der unterschiedlichen Interessen.
Die Glaubwrdigkeit der Rckschlsse der Inhalte des Lobbyregisters auf Reprsentati-
vitt und Gleichheit stehen jedoch unter dem Vorwand, dass alle Interessensgruppen
eingetragen sind und deren vielfltigen Angaben gem der Vorgaben des Registers
hinreichend sind. Genau das kann jedoch aufgrund der Freiwilligkeit des Registers und
der passiven Rolle des berwachungsorgans nicht gewhrleistet werden.
Die oben eingefhrte These, dass die Gleichheit des Lobbying im Hinblick auf Zu-
gangsgter durch eine Registrierung nicht nur nicht gewhrleistet, sondern auch nicht
abgebildet werden kann, wird durch das Europische Transparenzregister bestrkt: Die
Sanktionsmanahmen beziehen sich lediglich auf den Zugangspass zum Parlament, und
lassen die Kommission und ihre Konsultationsverfahren daher unberhrt. Die Kommis-
sion konsultiert in erster Line wirtschaftsnahe Interessensorganisationen oder Unter-
nehmensvertreter, wie in Kapitel 3.2. gezeigt wurde, da sie das Zugangsgut spezialisier-
tes Wissen besitzen, mit dem sich nicht alle Interessen ausstatten knnen.
Insgesamt werden also drei Dinge deutlich: Erstens ist das Europische Transparenzre-
gister nicht umfassend genug, um eine volle Operationalisierbarkeit von Reprsentativi-
tt und Gleichheit leisten zu knnen. Zweitens dokumentiert ein Lobbyregister prinzipi-
ell nicht die Nachfrageseite im Politikprozess und deren aktive Einbindung von Lobby-
isten. Das fhrt drittens zu der Schlussfolgerung, dass das Europische Transparenzre-
gister per se keine Demokratisierung des Lobbying bewerkstelligt, dafr die notwendi-
gen Voraussetzungen schafft, dabei aber an systemische Grenzen stt: Ein Lobbyregis-
ter kann die Herkunft und Verteilung der nicht ffentlichen Einflussnahme dokumentie-
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ren, nicht jedoch die Einflussnahme selbst ffentlich machen. Lobbying behlt damit,
auch bei weitreichenden Transparenzpflichten, einen intransparenten Kern.

6. Fazit und Ausblick
In dieser Hausarbeit wurde vor dem Kontext der empirischen Relevanz des Lobbying in
der EU und der Hoffnung auf Transparenz, auf die die EU hierbei setzt, nach dem de-
mokratisierenden Einfluss von Transparenz auf Lobbyismus gefragt. Um mehr Tiefen-
schrfe zu gewinnen, konzentrierte sich die Hausarbeit dabei auf die Europische
Kommission als abhngige, zu demokratisierende Variable und auf das Europische
Transparenzregister als unabhngige Variable. Um die Mastbe zur Prfung der de-
mokratischen Legitimitt des Lobbying zu gewinnen, wurden Pluralismus und Korpora-
tismus auf ihre empirischen Vorannahmen verdichtet, die sie im Dienste ihrer eigenen,
normativen Ansprche implizieren. Diese Vorannahmen Reprsentativitt und
Gleichheit dienten fortan als Bewertungsmastab demokratischen Lobbyings, welches
in der EU aufgrund des berproportionalen Einflusses von Unternehmensinteressen
nicht gegeben ist. Bei der Einfhrung des Transparenzkonzeptes zeigte sich, dass
Transparenz zwar auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen von Reprsentativitt und
Gleichheit hindeuten, sie jedoch nicht selbst determinieren kann. Transparenz bildet den
notwendigen Anfang von demokratischem Lobbying, weil erst Transparenz Rck-
schlsse auf die Demokratizitt des Lobbying erlaubt. Doch Transparenz als Selbst-
zweck kann die demokratische Legitimitt Europas nicht erhhen. Speziell das Europi-
sche Transparenzregister ist als Informationslieferant zur Einschtzung von Reprsenta-
tivitt und Gleichheit zu schwach. Vor allem die Freiwilligkeit der Registrierung kor-
rumpiert das Ergebnis. Es zeigte sich zudem, dass auch ein sehr tiefgreifendes Lobbyre-
gister blind ist fr den eigentlichen Prozess der Einflussnahme. Transparenz kann Lob-
bying nicht demokratisieren, sondern dafr nur Ermglichungsbedingungen schaffen,
die jedoch an den systematischen und empirischen Restriktionen des Transparenzregis-
ters ihre Grenzen finden.
Es ist durchaus mglich, dass das Transparenzregister langfristig verpflichtend wird und
alle Europischen Institutionen ihm beitreten werden (vgl. euractiv 2011). Die Offenle-
gungspflichten knnten weiter verschrft, besser berwacht und umfassender sanktio-
niert werden. Das Register knnte damit zur Ausgangsbasis weiterer Transparenzin-
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strumente werden, wie etwa dem legislativen Fuabdruck, mit dem bereits das Parla-
ment bereits experimentiert (EP 2011b). Das Register wrde damit zu einem Konsulta-
tionswerkzeug, mittels dessen sich die EU-Organe bentigte Experten und Kontextin-
formationen einkaufen und dabei auch auf eine Gleichberechtigung der Interessen
achten knnten. Das knnte in ein Politikmodell mnden, wie etwa Niklas Luhmann
(1983) es vorschlgt, in dem die Kommunikationswege fr die Bildung politischer
Untersttzung und fr die Vertretung von Werten und Interessen hinreichend getrennt
werden (ebd.: 41).
Die Ergebnisse dieser Hausarbeit deuten jedoch darauf hin, dass ein solches Arrange-
ment grundstzlich gegen das demokratische Prinzip der Gleichheit verstoen wrde, da
bestimmte Zugangsgter von ihrer Ungleichverteilung abhngig sind und vor allem die
Administration auf spezialisiertes Expertenwissen setzt und allgemeine Interessen
ausschliet. Die deliberative Demokratietheorie hat auf das Eigenleben der Verwaltung
mit dem Konzept kommunikativer Macht reagiert, das den Pool von Grnden, aus dem
die administrativen Entscheidungen rationalisiert werden mssen, in eigene Regie
nimmt (Habermas 1998: 623). Doch auf europischer Ebene ist das tragende Element
zur Erzeugung kommunikativer Macht ffentlichkeit nur rudimentr entwickelt
(vgl. Statham 2010: 290). Hier knnte ein Grund dafr liegen, weshalb das Lobbying in
der EU im Vergleich zur nationalen Ebene so kritisch betrachtet wird. Es fehlt die fr
moderne Massendemokratien lebensnotwendig gewordene ffentlichkeit, die den Ein-
druck der Volkssouvernitt auch noch aufrechterhlt, wenn die faktische Entschei-
dungsgewalt der Legislative bereits durch die Aufwertung der Exekutive, der Eigen-
mchtigkeit der Verwaltung und den Einfluss von Interessensorganisation in Frage ge-
stellt wird. Lobbying und Verwaltung fllen in gewisser Weise das Vakuum, das durch
die Abwesenheit von europischen Medien und Parteien entsteht, ohne dabei deren
Funktion ersetzen zu knnen (vgl. Karr 2007: 174).
Zuknftige wissenschaftliche Arbeiten knnten sich darauf konzentrieren, die Wech-
selwirkungen zwischen Transparenz und ffentlichkeit nher zu beleuchten. Direkt von
Transparenz auf Demokratie zu schlieen erweist sich als zu groer Schritt, da auf Eu-
ropischer Ebene viele Charakteristika nationalstaatlicher Demokratie abwesend sind.


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