Lehmbruch - Text Tutzing 3-1

Lehmbruch - Text Tutzing 3-1.doc 23.08.201213.09.
2011 1 / 18
Gerhard Lehmbruch
Die Entwicklung der vergleichenden Politikforschung und die Entdeckung der
Konkordanzdemokratie eine historisch-institutionelle Perspektive

Ob die Konkordanzdemokratie nicht ein Demokratietyp der Vergangenheit sei, wurde ich
schon 1967 gefragt, nachdem ich meine Schrift Proporzdemokratie verffentlicht hatte.
Und als ich einige Jahre spter den von mir damals so genannten liberalen Korporatismus
als neuen Steuerungsmodus beschrieb, wurde wieder eingewendet, ob die hier beschriebenen
Entwicklungen nicht ihren Zenith schon berschritten htten. Arend Lijphart mit seiner
consociational democracy und Philippe Schmitter mit seinem new corporatism sahen sich
seinerzeit hnlichen kritischen Rckfragen ausgesetzt. Nun knnte man sich ein wenig
anmaend auf das berhmte Diktum Hegels berufen, da die Eule der Minerva erst mit
der einbrechenden Dmmerung ihren Flug beginnt. Aber die so beschriebenen
Regelsysteme haben sich dann doch als relativ langlebig erwiesen. Sonst wre man ja wohl
kaum auf das Tagungsthema gekommen
Ich mchte nun nicht direkt auf die damit gestellte Frage eingehen, denn dazu wird es hier ja
eine ganze Reihe von Einzelbeitrgen geben. Vielmehr mchte ich der hier beabsichtigten
Diskussion einen theoriegeschichtlichen Rckblick auf die Entdeckung der Konkordanz-
demokratie in der politikwissenschaftlichen Komparatistik voranstellen. Dabei will ich vor
allem der Frage nachgehen, welchen Stellenwert die damals von mir gleichzeitig mit einigen
anderen eingefhrten Konzeptualisierungen in der Entwicklung unseres Faches, insbesondere
der vergleichenden Politikforschung gehabt haben. Von einer Entdeckung spreche ich, weil
unser Ausgangspunkt gewisse empirische Beobachtungen in einer Reihe von Lndern waren,
die herkmmlicherweise nicht im Brennpunkt der Aufmerksamkeit der vergleichenden
Politikwissenschaft standen und in deren hergebrachtem Interpretationsraster eher als
fragwrdige Abweichungen gelten muten. Solche Beobachtungen, die noch dazu auf den
ersten Blick recht heterogen wirken konnten, versuchten wir nun mit neuen theoretischen
Konzeptualisierungen auf einen begrifflichen Nenner zu bringen: Konkordanzdemokratie
oder consociational democracy.
Fr mich selbst nahm meine Entdeckungsreise ihren Ausgang in der ersten Hlfte der 1960er
Jahre, als die brgerliche Regierungsmehrheit von Ludwig Erhard ihren Rckhalt in der
ffentlichen Meinung verlor und eine Diskussion ber eine Groe Koalition aufkam. Unter
anderem hatte die SPD den nicht unumstrittenen Bundesprsidenten Lbke
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wiedergewhlt, weil sie offenbar vermutete, er wre der Bildung einer solchen Koalition nicht
abgeneigt. ber solche strategischen berlegungen haben sich manche Leitartikler dann ein
wenig echauffiert, und in diesem Zusammenhang wurde gerne abschtzig auf sterreich und
seine schwarz-rote Koalition verwiesen, die seit 1948 das Land regierte. Die wurde in den
westdeutschen Medien weithin kritisch beurteilt und gerne mit der abwertend gemeinten
Vokabel Proporzdemokratie abgestempelt.
Derlei Beobachtungen veranlaten mich im Jahre 1966, ein vervielfltigtes Manuskript in
Umlauf zu bringen, das ursprnglich betitelt war: Amicabilis Compositio. Zum Regierungs-
system in politischen System mit Proporzexekutive. Diese umstndliche berschrift war natrlich
hochgradig erklrungsbedrftig und dem Verstndnis meiner Intentionen nicht sehr frderlich, weil
amicabilis compositio eine allenfalls Frhneuzeithistorikern gelufige Formel aus dem
Westflischen Religionsfrieden war. Doch als dann der Tbinger Verleger Hans Georg Siebeck
sich dafr interessierte, diesen Text in seiner traditionsreichen spter leider eingestellten
Reihe Recht und Staat in Geschichte und Gegenwart zu verffentlichen, kam ich auf den
Gedanken, jene pejorativ besetzte Vokabel als Titel zu whlen und damit anders zu
interpretieren. Das sollte nicht nur grere Aufmerksamkeit wecken, sondern auch eine
Klischeevorstellung korrigieren, die in den Medien im Umlauf war. Da Proporz-
demokratie nur eine vordergrndige Beschreibung war, war mir damals durchaus bewut.
Deshalb habe ich den Terminus spter durch den aus der Schweiz kommenden Begriff der
Konkordanzdemokratie ersetzt, der implizit auch eine Erklrung fr die beschriebenen
Phnomene anzubieten schien.
Nun hat die Diskussion ber den speziellen Fall der hier subsumierten politischen Systeme
hinaus aber auch eine weitergehende Wendung genommen und dabei, wie ich meine, einiges
zur Theoriebildung in der politikwissenschaftlichen Komparatistik beigetragen. Die strkste
Breitenwirkung haben in dieser Hinsicht die Beitrge von Arend Lijphart gewonnen, der ja
durch seine nachfolgenden Publikationen in der internationalen Fachdiskussion weitaus
prsenter war, als ich das damals gewesen bin, und der seinen Ansatz dann so
weiterentwickelte, da er auch anschlufhig zum behavioristisch-quantifizierenden
mainstream in der vergleichenden Politikforschung besonders der USA wurde..
Ich habe Arend Lijphart 1967 in Brssel auf dem siebenten Weltkongre der International
Political Science Association (IPSA) kennengelernt, als wir in einer Arbeitsgruppe (panel) die
ersten Fassungen unserer jeweiligen Theorie einem greren Publikum ffentlich vorstellen
konnten. Initiatoren dieser Arbeitsgruppe waren vier renommierte Kollegen, die etliche Jahre
zuvor ein Projekt The Politics of the Smaller European Democracies mit Frdergeldern aus
der Ford-Foundation gestartet hatten, nmlich Stein Rokkan, Robert Dahl, Hans Daalder und
Val Lorwin. Rokkan hatte auf Umwegen eine Kopie meines Manuskripts Amicabilis
compositio erhalten und schlug daraufhin Daalder vor, mich zu dieser Arbeitsgruppe
einzuladen.
Die vier Kollegen wollten mit ihrem SED project bei den Arbeiten des Committee on
Comparative Politics aus den fnfziger Jahren (1954-1963) anknpfen, dessen Chairman
Gabriel Almond gewesen war, dies aber mit einer kritischen Wendung. Denn Almond (und
das CCP) hatten es zwar unternommen, programmatisch die berlieferte und leicht
angestaubte Subdisziplin Comparative Government zu erneuern, aber ihr Ansatz hatte zwei
markante Schwchen. Die eine war seine ausgeprgt modernisierungstheoretische
Perspektive, die zudem einen krypto-normativen US-Bias hatte. Die andere Schwche bestand
darin, da jener Erneuerungsversuch den traditionellen geographischen Fokus der lteren
stark deskriptiv verfahrenden amerikanischen Comparative Government-Tradition auf
einige groe europische Lnder nicht in Frage stellte. Das Projekt ber die kleineren
europischen Demokratien wollte nun diese Engfhrung aufbrechen, weil fr den Norweger
Rokkan, den Niederlnder Daalder, den amerikanischen Belgienspezialisten Lorwin und auch
fr Robert Dahl deutlich war, da der US-Bias des CCP wichtige Dimensionen ausblendete.
Dankwart Rustow ein Sohn des Soziologen Alexander Rstow hatte schon 1956 einen
Aufsatz verffentlicht mit dem provokant gemeinten Titel: Scandinavia: Working Multiparty
Systems (in Sigmund Neumanns Sammelband Modern Political Parties). Damit wollte er
die in der lteren Komparatistik verbreitete Vorstellung in Frage stellen, da stabile
Demokratien am ehesten unter den Bedingungen einen Zweiparteiensystems funktionieren
knnten. Das Projekt ber die kleinen europischen Demokratien hatte dann eine hnliche
Storichtung. Zwar ist damals an Publikationen aus dem SED-Projekt zunchst nicht viel
herausgekommen. Die Arbeitsgruppe auf dem Brsseler Kongre stie dann aber eine
Diskussion an, die ber die Konzeptualisierungen des CCP deutlich hinausfhrte.
Hier erlaube ich mir einen anekdotischen Rckblick: Ich kannte bis dahin keinen der
Teilnehmer von Daalders Arbeitsgruppe, aber alle hatten ihre Referate brav vorweg
ausgearbeitet, und jeder bekam dann das Pckchen mit dem gesammelten Papers. Unter
denen war eines von einem Autor namens Lijphart, damals Assistant Professor in Berkeley.
Nachdem ich das gelesen hatte, sagte ich zu meiner Frau leicht entsetzt: Um Gottes Willen, da
steht ja was ganz hnliches drin, wie bei mir! Jahre spter trafen wir beide in den
Sommerferien das Ehepaar Lijphart in der Schweiz beim Ehepaar Jrg Steiner. Und bei dieser
Gelegenheit erzhlte Lijpharts Frau, da bei ihnen ganz hnlich gewesen. Als er die
Kongresspapiere bekam, habe Arend gesagt: Um Gottes Willen, da ist ein Deutscher, bei
dem steht ja ganz hnliches drin, wie bei mir. Das ist ein in der Sozialwissenschaft sicherlich
nicht besonders hufige Fall der parallelen Entdeckung einer mglichen Konzeptualisierung.
(Bei mir blieb das brigens nicht der einzige derartige Fall. Im Jahre 1975 war ich zu einer
Konferenz in Genf eingeladen und brachte ein Paper ber den neuen Korporatismus mit, das
ich erstmals im Jahr zuvor bei einem IPSA Roundtable in Jerusalem vorgelegt hatte. Im
selben Jahr 1974 war aber ein Aufsatz von Philippe Schmitter erschienen, der damals
Gastprofessor in Genf war und an der Tagung teilnahm. Ich hatte diesen Aufsatz Still the
Century of Corporatism zu diesem Zeitpunkt noch nicht gelesen, aber einige der Tagungs-
teilnehmer kannten ihn schon und kommentierten gleich die engen Berhrungspunkte unserer
Texte. So stellten Philippe Schmitter und ich damals im Gesprch fest, da wir dieselbe
Fragestellung mit hnlicher Storichtung bearbeiteten, und beschlossen spontan noch auf
dieser Tagung, dazu ein Joint Venture zu starten. Man kann das in der Literatur nachlesen,
denn daraus sind ja zwei Sammelbnde hervorgegangen.)
Um nun aber auf den IPSA-Kongre von 1967 zurckzukommen: Wie gesagt, wollten sowohl
Arend Lijphart als auch ich damals in unseren Referaten den bislang dominierenden Ansatz
des amerikanischen Committee on Comparative Politics in einigen zentralen Punkten in Frage
stellen. Zwar teilten wir einen guten Teil ihrer Prmissen, aber wir kritisierten insbesondere
Almonds modernisierungstheoretisch begrndete Einordnung Kontinentaleuropas (als
fragmentierte politische Kultur) und schlugen einige wichtige Modifikationen vor. Dafr
lieferte dann die eigentlich sehr disparate Gruppe von Lndern, die wir dem Konstrukt
Konkordanzdemokratie oder consociational democracy zugeordnet haben, die
durchschlagenden Fallbeispiele. Man kann also die Entdeckung der Konkordanzdemokratie
auf diesen Kongress von 1967 datieren.
Unser Konzeptualisierungsversuch hat vor allem die sehr hohe normative Bewertung von
Subsystemdifferenzierung bei Almond in Frage gestellt. In seiner Sicht zeichneten sich die
entwickelten Demokratien (also die USA) durch eine sehr ausgeprgte Differenzierung von
Subsystemen wie insbesondere Parteien und Verbnden aus. Wenn bestimmte Parteien und
Gewerkschaften oder Parteien und Religionsgemeinschaften eng miteinander verknpft
waren, dann mangelte es dem politischen System an jener internen Ausdifferenzierung, die
fr Almond ein Merkmal entwickelter politischer Systeme war. Das Konstrukt der
Subsystemdifferenzierung war in der systemtheoretischen Variante der amerikanischen
Diskussion ein zentrales Element des Systemvergleichs. Und ein Spezifikum der
Konkordanzdemokratie waren ja nun die engen Verflechtungen zwischen dem Parteiensystem
und dem Verbndesystem (mit einem aus den Niederlanden stammenden Begriff als
Versulung bezeichnet), also die geringe Subsystemdifferenzierung. Wie man damals in
den Niederlanden von den weltanschaulichen zuilen (Sulen) sprach, so in sterreich von
den beiden groen Lagern, die das sterreichische Verbandswesen durchdrangen oder
strukturierten.
Wie tiefgreifend die sterreichische Gesellschaft noch vor einem halben Jahrhundert durch
die Lagerbildung strukturiert oder genauer gesagt: segmentiert war, wurde mir 1967
anschaulich vor Augen gefhrt durch ein groes Jubilumsdefil des fnfundsiebzig Jahre
zuvor gegrndeten ASK auf der Wiener Ringstrae. Das Akronym ASK bezeichnete den
Arbeiterbund (seit 1971 bezeichnenderweise Arbeitsgemeinschaft!) fr Sport und
Krperkultur in sterreich, eine der wichtigsten Organisationen des sozialistischen Lagers
oder der roten Reichshlfte, wie man in Anlehnung an den staatsrechtlichen
Sprachgebrauch der alten Doppelmonarchie zu sagen pflegte. In diesem Festzug marschierten
nicht nur die Verbnde der sozialistischen Turner oder Schwimmer, da trugen auch die
sozialistischen Schachspieler riesige Schachbretter hinter roten Fahnen, nicht zu vergessen ein
ASK-Reitverein, zu Pferd in Turnierkleidung mit Reitkappen und gleichfalls wehenden
roten Fahnen. Das war ein faszinierendes Anschauungsmaterial fr eine politische Kultur, die
auch Freizeitaktivitten wie das Schachspiel und den Reitsport nach weltanschaulichen
Grundberzeugungen segmentierte. Zwar wurde mir zu jener Zeit von einzelnen
Interviewpartnern gesagt, da sich die ideologische Kohsion der Lager ansatzweise
aufzulockern beginne. So nannte ein fhrender Reprsentant der sozialistischen Seite
Vertreter der Wiener Arbeiterkammer in der Parittischen Kommission und spter
stellvertretender Nationalbankdirektor als ein signifikantes Indiz fr den beginnenden
Wandel, da es in seinem (roten) ASK-Tennisclub einen praktizierenden Katholiken
gbe: Der kme nur deshalb zu ihnen, weil fr ihn der Weg zum nchsten Tennisclub der
Schwarzen drei Kilometer weiter und deshalb beschwerlicher sei.
Wie ich schon sagte, galt solche Lagerbildung oder Versulung und die daraus angeblich
resultierende fragmentierte politische Kultur als ein besonders prgnantes Beispiel fr in
der Almondschen Terminologie niedrige Ausdifferenzierung des politischen Systems oder
niedrige Autonomie der Subsysteme, und die wurde in dieser analytischen Perspektive als
dysfunktional bewertet. Und weil Almonds systemanalytischer Ansatz zudem
modernisierungstheoretisch aufgeladen war, erschien die in nicht wenigen europischen
Lndern zu beobachtende Lagerbildung in der system- und modernisierungstheoretischen
Perspektive der Almondschule als vormodern. Sowohl Lijphart als auch ich haben nun
insbesondere auch das Konzept der fragmentierten politischen Kultur ins Visier genommen
und bezweifelt, da sie notwendigerweise dysfunktional sei und einen Modernisierungs-
rckstand anzeigen msse. Vielmehr knne Fragmentierung unter bestimmten Bedingungen
politisch beherrschbar gemacht werden. Und um diese Bedingungen zu erforschen, wollten
wir die Lnder untersuchen, die so etwas schaffen.
Einen ersten Begriff davon bekam ich seinerzeit in sterreich im Gesprch mit einem
fhrenden Sozialdemokraten, der in der schwarz-roten Koalition lange Justizminister gewesen
war. Um mir einen Eindruck von den Orten des politischen Geschfts zu geben, nahm der
mich damals zu einem langen Gesprch in die Konditorei Sluka am Wiener Rathausplatz mit,
nahe dem Parlament. Nicht nur sei das Tortenangebot dieses Hauses dem von Touristen
berlaufenen Demel berlegen (was nach meinen letzten Eindrcken auch heute noch
zutrifft), sondern das Sluka sei auch ein ganz wichtiger Ort fr die parlamentarischen
Kommunikationsprozesse. (Man kann denn auch heute im Internet auf der Homepage des
Sluka noch lesen: Die Bundesprsidenten von Dr. Karl Renner bis Dr. Kurt Waldheim, die
Bundeskanzler und Bundesparteiobmnner von Dr. Alfons Gorbach bis zu Dr. Wolfgang
Schssel, die Wiener Brgermeister von Dr. Theodor Krner bis Dr. Michael Hupl lieen
und lassen sich die weit ber sterreichs Landesgrenzen hinaus bekannten Kstlichkeiten,
u.a. die Sluka-Torte im unvergleichlichen Ambiente unter den Grnderzeitarkaden
schmecken.) Und wie hier Politik gemacht werde sagte mir mein Gesprchspartner ,
htten die Beteiligten als Funktionre der Gewerkschaften, der Arbeiterkammer oder der
Wirtschaftskammer in den Tarifverhandlungen gelernt und dann aus der Sozialpartnerschaft
in den Parlamentarismus bernommen. Die Lagerbildung, mit der engen Verflechtung von
Parteien und ihnen nahestehenden Verbnden, war also die Voraussetzung fr die
Aushandlungsprozesse einer sozialpartnerschaftlich abgesicherten Wirtschafts- und
Sozialpolitik, fr die sterreich damals ein besonders ausgeprgtes Fallbeispiel war.
Auf eine bemerkenswerte Parallele stie ich in jenen Jahren in der Schweiz: Der
Landammann also Regierungschef des Kantons Appenzell-Auerrhoden lud mich
damals zum Essen in das vorzgliche Berner Restaurant Della Casa ein, dessen
Miteigentmerin die berhmte Sopranistin war, und bevor er mich in die Geheimnisse der
direktdemokratischen Erntscheidungsprozesse in seiner Heimat einweihte, stellte er mir dieses
Lokal als einen der Treffpunkte fr die informelle politische Kommunikation der Schweizer
Parlamentarier vor.
Diese anekdotischen Beobachtungen flechte ich hier sein, weil sie mir damals sehr schnell
klar gemacht haben, da Konkordanzdemokratien sich durch eigentmliche
Kommunikationsnetzwerke auszeichnen. Sie legten die Hypothese nahe, da die
berbrckung von tief verwurzelter Versulung oder kultureller Segmentierung davon
abhngt, da die Fhrungsgruppen der rivalisierenden Lager stabile face-to-face-
Beziehungen aufgebaut haben. Das kann dann auch mit erklren helfen, da
Konkordanzdemokratie am ehesten in kleinen Lndern entstehen konnte, in denen sich eine
solche Kommunikationsstruktur relativ zwanglos zu entwickeln vermochte.
Soviel zu den empirischen Beobachtungen, von denen meine eigene Konzeptualisierung der
Konkordanzdemokratie ihren Ausgang nahm. Man kann unser Problem auch um einiges
abstrakter mit einem analytischen Ansatz umreien, der damals seine Karriere begann:
Almond propagierte nmlich ein Marktmodell der Politik, bei dem votes in exchange for
policies ausgetauscht werden. Das war einerseits stark inspiriert von Talcott Parsons
Demokratietheorie, aber man kann da natrlich auch an die Economic theory of democracy
von Anthony Downs denken. Ich wei nicht, ob Almond 1956 schon diese Arbeit von Downs
gekannt hat (sie wurde im selben Jahr in Stanford als Dissertation angenommen), aber es ist
eine interessante Parallele, dass dieses Marktmodell im selben Jahr an zwei verschiedenen
Stellen auftauchte. Demgegenber lassen sich die Positionen von Lijphart und mir auf den
Nenner bringen, da wir ein Verhandlungsmodell der Demokratie zu Grunde legten, dessen
Akteure die Fhrungsgruppen politischer Organisationen waren. Auch ein solches
Verhandlungssystem funktioniert mit Tauschprozessen, aber nicht auf der Ebene der
individuellen Whlerentscheidungen, sondern auf der eines versulten Parteien- und
Verbndesystems.
Insgesamt halte ich es fr einen wichtigen Ertrag der seinerzeitigen Diskussion, dass mit der
Entdeckung des Konzepts der consociational democracy oder Konkordanzdemokratie die
modernisierungstheoretisch begrndeten Stilisierungen des CCP fragwrdig geworden waren.
Fr mich kam aber noch ein anderer Argumentationsstrang hinzu, der von der damaligen
deutschen Parlamentarismusdiskussion seinen Ausgang nahm und im Ergebnis eine hnliche
Storichtung hatte: Westdeutschland kannte seit der Wiederherstellung der Demokratie
intensive verfassungspolitische Auseinandersetzungen ber den deutschen Parteien-
parlamentarismus, und die hatten eine relativ lange Vorgeschichte: Im Zentrum stand dabei
die Entgegensetzung der deutschen Erfahrungen mit dem Parlamentarismus seit dem 19.
Jahrhundert mit dem Westminstermodell, also einer stark stilisierten Vorstellung vom
britischen Parlamentarismus. Ein viel zitiertes Gegenmodell stellte das Vielparteiensystem
Frankreichs in der III. und IV. Republik dar (das auch Gegenstand meiner unverffentlicht
gebliebenen Dissertation gewesen war). Die Disziplin der Comparative Politics nach dem
Zweiten Weltkrieg schon vor dem Aufstieg der Systemtheoretiker war ganz stark
bestimmt durch die traumatische Erfahrung der Krise der europischen Demokratien in den
1930er Jahren. Gerade die amerikanischen Komparatisten waren ja zum Teil europischer
Herkunft oder hatten zumindest intensive europische Erfahrungen. Fr sie war jene
historische Erfahrung eine theoretische Herausforderung von enormem Gewicht: Wie konnte
es zu dieser Krise kommen? Wie kam es insbesondere zu der Regression von freiheitlich
organisierten Verfassungsstaaten zu totalitren oder zumindest autoritren Regimen? Das
war ja nicht nur ein spezifisch deutsches Problem, weil diese Tendenzen auch in anderen
europischen Lndern zu beobachten waren.
Eine starke Strmung in der deutschen Politikwissenschaft, wie sie sich nach dem zweiten
Weltkrieg konstituierte, ging damals diese Frage an, indem sie als Gegenmodell die Vorzge
des englischen Parlamentarismus herauszuarbeiten suchte. England als verfassungspolitisches
Modell ist natrlich ein altehrwrdiger Topos, aber es wurde im Laufe der Zeit in ganz
unterschiedlichen theoretischen Perspektiven in Anspruch genommen. In der deutschen
Parlamentarismusdiskussion am Ende der wilhelminischen Periode gab es zuerst eine hchst
eigentmliche Argumentationslinie, die der elsssische Staatsrechtler Robert Redslob 1918 in
seinem Buch ber Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten
Form eingefhrt hatte und die in ihren Konsequenzen dann recht fatal wurde. Redslob stellte
den echten einem unechtem Parlamentarismus gegenber. England reprsentierte fr ihn
den ersten Typus, der sich nach seiner Lesart durch das uneingeschrnkte Recht des
Staatsoberhaupts zur Parlamentsauflsung auszeichnete. Das Frankreich der III. Republik, in
dem das Auflsungsrecht des Prsidenten obsolet geworden war, stellte sein Musterbeispiel
fr den zweiten Typus dar, der sich durch die charakteristische Instabilitt der Regierungen
auszeichnete. Redslobs Theorie wurde im Verfassungsausschuss der Weimarer National-
versammlung sehr ernsthaft diskutiert und hat dann einen erheblichen Beitrag fr die
eigentmliche Konstruktion der Reichsverfassung geleistet, vor allem fr den Dualismus von
Reichsprsidenten und Reichskanzler und fr das Recht des Reichsprsidenten zur
Parlamentsauflsung. Redslob war dabei einer eigentmlichen verfassungstheoretischen
Tradition der franzsischen Staatsrechtslehre verpflichtet, die der starken Stellung des
Parlaments kritisch gegenberstand, und blieb einer Englandinterpretation verhaftet, die im
Grunde den englischen Parlamentarismus vor 1834 vor Augen hatte also vor der Krise, die
das eigenstndige Recht des Monarchen zur Parlamentsauflsung diskreditierte. Da dieser
Anspruch sptestens mit Robert Bagehots Neuinterpretation der englischen Verfassung auch
theoretisch berholt war, hatte man in der von Redslob reprsentierten Schule nicht zur
Kenntnis genommen.
Das Debakel der Weimarer Republik hat dann jenen Argumentationsstrang diskreditiert. Mit
dem Grundgesetz ging man in Westdeutschland einen ganz anderen Weg als ein Jahrzehnt
darauf Frankreich beim bergang zur V. Franzsischen Republik. (Deren Verfassung liee
sich durchaus in die von Redslob reprsentierte verfassungstheoretische Tradition einreihen,
die Maurice Duverger spter als orleanistisch charakterisiert hat.) Doch das politische
System Grobritanniens wurde bei uns nun in einer ganz anderen Interpretation zum
Parlamentarismusmodell stilisiert: Zweiparteienwettbewerb und parlamentarische
Verantwortung der Regierung galten jetzt als seine einander korrespondierenden
Grundprinzipien, und das britische Wahlsystem (die Mehrheitswahl) als die institutionelle
Voraussetzung. Diese Vorstellung war schon in der Weimarer Republik in der
verfassungspolitischen Diskussion entwickelt worden so insbesondere von Ferdinand A.
Hermens, und noch bevor Hermens aus der amerikanischen Emigration nach Deutschland
zurckkam, wurde sie auch ganz stark von Dolf Sternberger (mit der Forschungsgruppe
Sternberger in Heidelberg) aufgenommen. Zustzlich fand dieses Modell dann eine
theoretische politkonomische Begrndung in dem berhmten Buch von Joseph Schumpeter
Capitalism, socialism, and democracy (im englischen Original 1943 publiziert). In der
westdeutschen Politikwissenschaft blieb das die verfassungspolitisch dominierende Doktrin
um 1950 bis in die 1960er Jahre hinein; einen Niederschlag fand sie insbesondere in zwei viel
diskutierten Gutachten zur Wahlrechtsreform (die allerdings praktisch folgenlos blieben).
Man kann noch einen Schritt weitergehen und darauf aufmerksam werden, da diese deutsche
Parlamentarismusdiskussion eine eigentmliche Affinitt zu jener Auseinandersetzung bei
den deutschen Historikern vor allem den Sozialhistorikern aufweist, die ber die These
vom Deutschen Sonderweg gefhrt wurde. Hier wie dort hat man nmlich die Entwicklung
der deutschen Demokratie als eine fatale Entgleisung beschreiben wollen, gemessen an dem
kryptonormativen Modell der englisch-amerikanischen politischen Kultur. Eine zeitweise
beraus einflureiche Variante der Sonderwegsthese in der Soziologie war Ralf Dahrendorfs
Gesellschaft und Demokratie in Deutschland (1965), in der sich Dahrendorf insbesondere
an den konkordanzdemokratischen und korporatistischen Elementen in der deutschen Politik
stie. Ich hatte bei der Abfassung der Proporzdemokratie gerade auch diese westdeutsche
Diskussion im Kopf und wollte auf dem Umweg ber die Schweiz und sterreich implizit
jene Vorstellung in Frage stellen, die in der Diskussion der Historiker und dann auch bei
Dahrendorf zum Konstrukt eines deutschen Sonderwegs verdichtet wurde.
So viel zur Entdeckung der Konkordanzdemokratie in der Politikwissenschaft der spten
1960er Jahre. Nun habe ich schon angedeutet, da sich in dieser frhen Literatur zu unserem
Gegenstand bereits ein metatheoretisches Schisma abzeichnete, das ich auf den Nenner
bringen mchte: Hier eine stark sozialtechnologisch orientierte und zugleich behavioristisch-
quantitative Variante der Theorie, dort eine historisch-institutionalistische Variante. Arend
Lijphart hatte seine Prgung als Politikwissenschaftler beim Studium in Yale erfahren, das
damals eine Hochburg der behavioristischen und quantitativ orientierten Komparatistik war.
(Ich werde darauf zurckkommen, da ihn das spter zur typologischen Gegenberstellung
von Konsensus vs.-Majorz (oder Westminster-) Demokratien fhrte). Zudem war bei ihm das
Konzept der consociational democracy von Anfang an sehr stark sozialtechnologisch
aufgeladen. Es ging ihm so interpretiere ich ihn um institutional engineering in dem
Sinne, da institutionelle Konstruktionen tiefgreifende kulturelle Konflikte einhegen knnen,
wenn sich die Eliten nur gewissermaen einen inneren Ruck geben: Konflikte zwischen
Subkulturen lassen sich berbrcken durch Elitenkonsens. (Sein zentrales und nicht
unbestritten gebliebenes historisches Beispiel aus den Niederlanden war der
schulpolitische Pakt von 1917, der den ideologischen Konflikt um die Schulform befrieden
sollte.)
Verfassungstechnologische Vorstellungen, wie sie Lijpharts Ansatz auszeichneten, stehen
natrlich in einer alten Tradition in der Politikwissenschaft und spielten gerade in der
Parlamentarismusdiskussion im 19. und 20. Jahrhundert eine ganz wichtige Rolle. Beispiele
lassen sich leicht anfhren, etwa aus dem Entkolonisierungsproze des britischen Empire, der
von Spezialisten der Verfassungslehre begleitet wurde. Es gibt da zwar einerseits
Erfolgsgeschichten, wie die Einfhrung des Fderalismus in Indien. Aber in anderen Flle n
zeigte sich, wie solche Verfassungstechnologie zu nicht antizipierten Konsequenzen fhren
kann und wie sehr solches institutional engineering der Gefahr des Scheiterns ausgesetzt ist.
Schon bevor Lijphart sein Modell entwickelt hatte, gab es zum Beispiel den Versuch einer
konkordanzdemokratischen Verfassung fr das aus britischer Kolonialherrschaft entlassene
Zypern, bei dem man auf Elemente der osmanischen institutionellen Tradition zurckgriff,
auf das Millet-System mit seiner partiellen Autonomie der Religionsgemeinschaften was
dann aber fatal scheiterte. (Ein ganz hnliches Schicksal knnte Bosnien-Herzegowina
widerfahren.) Das ist ein instruktives Beispiel fr die Schwierigkeiten eines institutional
engineering, das sich an Beobachtungen aus anderen Erfahrungszusammenhngen orientiert.
Lijphart hatte und hat eine groe Affinitt zu diesem traditionsreichen verfassungspolitischen
approach, und er ist in der Folge als consultant herumgereist, den man fragte: Wie kann man
so was beispielsweise in Nordirland machen? Seine Ratschlge blieben nicht berall
unwidersprochen. Ein interessantes Beispiel, bei dem Lijphart als Berater eine prominente
Rolle gespielt hat, war Sdafrika. Er hatte seinerzeit fr konkordanzdemokratische Lsungen
pldiert, und daran erinnerte man sich noch, als ich ein paar Jahre spter auch zu einer
consulting-Mission nach Sdafrika eingeladen wurde, bei der neben dem Politkonomen
Vincent Ostrom der amerikanisch-israelische Fderalismustheoretiker Daniel Elazar eine
magebliche Rolle spielte. Auch die politische Gruppe, die fr unsere Einladung
verantwortlich war, stand zu jener Zeit (es war 1992) eher dem liberalen Flgel der National
Party nahe, aber unsere direkten Gesprchspartner (vor allem aus den Reihen der Schwarzen)
reagierten mitunter recht empfindlich, sobald das Wort consociational democracy fiel.
Lijphart so hrte man dann von dieser Seite habe sich manipulieren lassen von denen,
die die Vorherrschaft der Weien mit neuen ausgetftelten institutionellen Lsungen
zementieren wollten. Das mag ungerecht gewesen sein, doch in unserer Gruppe kamen wir
damals eher zu dem Schlu, da eine solche institutionelle Lsung nicht funktionieren werde.
Ich muss einrumen, dass ich damals zurckgekommen bin mit der beraus pessimistischen
Meinung, das alles knnte eines Tages in einem Blutbad enden. Warum das dann nicht
geschah, das kann ich hier nicht ausfhrlicher diskutieren. Hier mchte ich nur festhalten, da
Sdafrika insofern ein interessanter Testfall geworden ist, als sich nicht die konkordanz-
demokratische Lsung einer Koalition der ethnischen Parteien durchgesetzt hat, sondern das
Modell einer Mehrheitsdemokratie, in der die Chancen fr eine Reprsentation von
ethnischen Minderheitsgruppen nicht sehr ausgeprgt sind.
Ein verfassungstechnologischer Reformoptimismus stt also bei subkultureller
Segmentierung leicht an seine Grenzen. Eine wichtige Rolle kann dabei brigens auch die
Interessenlage anderer Akteure im Staatensystem spielen. Wenn etwa in Zypern das
konkordanzdemokratische Experiment so eklatant gescheitert ist, darf man natrlich nicht
vergessen, welche Rolle hier die Interessen der beiden feindlichen Nachbarn Griechenland
und Trkei spielten.
In den Niederlanden wurde Lijpharts Ansatz zur Entstehungsbedingungen von
Konkordanzdemokratie vielfach recht kritisch diskutiert, nicht zuletzt von seinem Frderer
Hans Daalder, einem der einflussreichen Komparatisten jener Zeit, der seiner Herkunft nach
Historiker war. Lijphart wurde von seinen niederlndischen Kritikern unter anderem
vorgeworfen, er habe die Bedeutung der Pazifikation von 1917 falsch eingeschtzt, man
msse viel weiter zurckgehen, wenn man die Genesis der niederlndischen
Konkordanzdemokratie verstehen wolle. Dahinter steckte ein tiefer gehender methodischer
Dissens, eine ausgeprgte Skepsis gegenber dem verfassungspolitischen Voluntarismus des
Liphartschen Ansatzes. Man kann die Kritiker, zu denen eben Daalder und auch ich selbst
gehrten, mit einem spter aufgekommenen Begriff als Historische Institutionalisten
bezeichnen. Der historische Institutionalismus gehr von der Prmisse aus, da history
matters fr die Institutionenbildung. In dieser Perspektive spielt eine kognitive Komponente
eine ganz wichtige Rolle, nmlich die Verarbeitung von akkumulierten historischen
Lernprozessen im kollektiven Bewusstsein, die zur Entdeckung von institutionellen
Befriedungstechniken gefhrt hat. Ich habe solche Lernprozesse seinerzeit in meiner
Proporzdemokratie an den (im einzelnen durchaus unterschiedlichen) Beispielen der
Schweiz und sterreichs beschrieben und erlaube mir, im folgenden einige Elemente dieser
Forschungsperspektive etwas ausfhrlicher zu umreien..
Am instruktivsten mag dafr die Pazifizierung von Konflikten mit religiser Wurzel sein. Die
Schweiz und Deutschland sind hier wohl die ltesten Beispiele. Es wurde ja Bezug
genommen auf den Begriff amicabilis compositio, der aus den Religionsfriedensschlssen des
16./17. Jahrhunderts stammt. (Die bersetzung mit gtliches Einvernehmen, die bei Jrg
Steiner und anderen begegnet, kann dabei irrefhren: compositio heit eher, dass man sich
arrangiert als dass man ein materielles Einvernehmen erzielt). Man arrangiert sich friedlich,
das heit aber nicht, dass man Konsens im Sinne der berstimmung der Positionen
unterstellen muss. In der Schweiz und im Alten Reich ist vielmehr Jahrhunderte lang eine
Technik des Miteinander-Auskommens eingebt worden. Es gibt eine schne Parabel von
Goethe, die so anfngt: In einer Stadt, wo Paritt / Noch in der alten Ordnung steht, / Da, wo
sich nmlich Katholiken / Und Protestanten ineinander schicken / Und, wies von Vtern war
erprobt, / Jeder Gott auf seine Weise lobt, / Da lebten wir Kinder Lutheraner / Von etwas
Predigt und Gesang, / Waren aber dem Kling und Klang / Der Katholiken nur zugetaner: /
Denn alles war doch gar zu schn / Bunter und lustiger anzusehen. Von da aus kam Goethe
dann mit einem Schlenker auf die katholisierenden Neigungen mancher Romantiker, um
denen eines auszuwischen. Fr uns interessant ist aber die bei Goethe noch ganz prsente
Erfahrung der Tradition des Religionsfriedens in Frankfurt, die ihren vielleicht sinnflligsten
Ausdruck in den eigentmlichen Ritualen bei der Kaiserkrnung im Frankfurter Dom fand.
(Vor der Konsekration der Hostie zogen die Vertreter der protestantische n Stnde aus der
Kirche aus, um anschlieend wieder zurckzukehren.).
Erfunden worden ist die konfessionelle Paritt als verfassungspolitische Konstruktion in den
Religionsfriedensschlssen der Schweiz, und das Schweizer Modell ist dann in Deutschland,
zuerst im Augsburger Religionsfrieden, bernommen worden. Bedingung dafr, und da
kommt jetzt der Fderalismus als komplementre Institution hinzu, war das fderative
Gleichgewicht, einerseits zwischen Kaiser und Reichsstnden, und bei diesen dann das
Gleichgewicht der konfessionellen Fraktionen (corpora), des Corpus Catholicorum und des
corpus Evangelicorum. Es gab ein Patt der konfligierenden Religionsparteien, und dieses Patt
fhrte zur Institutionalisierung des Religionsfriedens. hnlich war die Entwicklung zuvor
schon in der Schweiz verlaufen auch da gab es ein Patt der Krfte zwischen den
katholischen und den reformierten Orten (spter Kantone genannt), und das war die
Ursprungsbedingung fr die anschlieende Einbung von institutionellen Techniken des Sich-
Arrangierens.
Mit den beginnenden Demokratisierungsprozessen des 19. Jahrhunderts entwickelte sich
daraus dann das Phnomen der Versulung. Der Begriff stammt aus der niederlndischen
Religionssoziologie. Man kann Versulung als den Versuch beschreiben, die kulturelle
Segmentierung im Zeitalter der beginnenden Massendemokratisierung zu kanalisieren Ein
wichtiges Element war dabei die Entstehung des Vereinswesens, das ja in diesem
Demokratisierungsprozess eine ganz wichtige Rolle spielte. Fr versulte Gesellschaften
charakteristisch wurde dabei das Gleichgewicht der Vereinsstrukturen der weltanschaulichen
Lager. Auch das hat meine Generation noch ganz gut erlebt:
Bei der Entwicklung in sterreich kommen noch weitere Faktoren hinzu. Man wird auch hier
wieder zurckgehen knnen auf den Prozess der Parlamentarisierung, die ausgelst worden ist
durch beginnende Demokratisierung, aber hier hatte man es ja nicht mit religiser
Segmentierung wie in Deutschland oder der Schweiz oder den Niederlanden zu tun. Ein
wichtiges Element war die Entstehung der so genannten wirtschaftlichen Selbstverwaltung:
Bei der Parlamentarisierung in der sterreichischen Reichshlfte seit 1864 griff man nmlich
zunchst zurck auf residuale stndische und fderale Elemente. Man knpfte an bei den
Landtagen der alten Kronlnder, die nie ganz verschwunden waren und seit jeher nach dem
alten stndischen Modell gegliedert waren. Diese Kurien, die seit der Reform die alten
Stnde ablsten, wurden nun zunchst durch eine weitere Kurie ergnzt, die das aufstrebende
Brgertum vertrat, nmlich die (nach dem ursprnglich franzsischen Vorbild) geschaffenen
Handelskammern. Es ist eine langsame Transformation einer alten Verfassungstradition. Das
alte sterreich hatte die Lnderautonomie und die institutionelle Weiterexistenz der
Stndeversammlungen nie ganz aufgegeben. Sie waren zwar politisch marginalisiert worden,
aber man konnte sie reaktivieren. Ich denke, hier ist der Ansatzpunkt fr die eigentmliche
sterreichische Verbindung von Korporatismus einerseits und Fderalismus andererseits. Ein
anderes Element sind eigentmliche Techniken der Machtteilung, die im alten sterreich vor
1918 der Herstellung eines ethnischen Gleichgewichts dienen sollten. Man hat ja zunchst
eine verfassungspolitische Gleichgewichtskonstruktion im Ausgleich mit den Ungarn
entwickelt. Dann aber berief man sich auf die Ausgleichsidee auch im Umgang mit den (vor
allem slawischen) Nationalitten in der sterreichischen Reichshlfte. Whrend man sich in
der magyarischen Reichshlfte damit recht schwer tat (was bis in die Gegenwart des heutigen
Ungarn nachwirkt), entwickelte man in der sterreichischen (zisleithanischen) Reichshlfte
eigentmliche Techniken der Machtteilung zwischen den rivalisierenden Nationalitten
beispielsweise mit festen Anteilen der Tschechen, Polen usw. an Einflu in bestimmten
Ressorts des Regierungs- und Verwaltungsapparats. Ein weiterer signifikanter Schritt begann
kurz vor dem ersten Weltkriegen mit den Reformen der Lnderverfassungen von Mhren und
der Bukowina, bei denen der ethnische Proporz in die Wahlgesetze hineingeschrieben wurde,
indem die Landtagswahl in ethnischen Wahlkreisen stattfinden sollte.
Fr den Ursprung dieser Reformprozesse hat mir seinerzeit Karl Deutsch eine
bemerkenswerte Hypothese vorgetragen: Ihr Vorbild knne man bei eigentmlichen
politischen Techniken der Osmanen im Umgang mit den Religionen suchen. sterreich hatte
es nmlich nach der Besetzung von Bosnien-Herzegowina pltzlich mit einer nach den
osmanischen Prinzipien organisierten Gesellschaft zu tun. Die Osmanen hatten eine
spezifische Verfassungstradition, das Millet-System: Die personalrechtliche und
familienrechtliche Autonomie der Religionen des Buches. Alle Religionen, die sich auf das
Alte Testament beziehen, sind in diesem Sinne keine Unglubigen, sondern haben ein
Existenzrecht. Sie drfen zwar keine Kirchtrme bauen (so wie die Moslems in der Schweiz
jetzt keine Minarette), aber sie haben ein hohes Ma an autonomer Gerichtsbarkeit und
dergleichen. Die sterreicher griffen auf dieses System zurck, als sie eine Verfassung fr
das zu Beginn des 20. Jahrhunderts von ihnen annektierte Bosnien-Herzegowina schrieben.
Karl Deutsch zufolge waren es diese Modelle, die dann im Mhrischen Ausgleich und im
Bukowina-Ausgleich aufgegriffen werden. Auf dieselbe Verfassungstradition griffen brigens
auch die Briten auf Zypern zurck, wobei sie freilich die Interessen Griechenlands und der
Trkei nicht ausreichend in Rechnung gestellt haben. Und das Millet-System ist schlielich
der Kern gewesen fr die Konstruktion des alten Libanon. Der Libanon, wie er vor dem
Ersten Weltkrieg existierte, war ja viel kleiner als der heutige Libanon, vor allem die
sunnitischen Elemente im Norden sind erst durch die von den Franzosen vorgenommene
Grenzziehung hereingekommen. Das Millet-System ist die Grundlage der Konstruktionen zur
Pazifizierung der Religionskonflikte, die seit ungefhr 1860 ausgearbeitet wurden, damals
durch das Eingreifen der Gromchte, die jeweils Schutzmacht einer der Konfessionen waren
In der Schweiz, den Niederlande und Belgien spielen noch andere institutionelle Traditionen
herein, nmlich die Erfahrungen kommunaler Autonomie. Das kann ich hier nicht weiter
vertiefen, aber all diese entwicklungsgeschichtlichen Erfahrungsbestnde mu man im Auge
behalten, wenn man die Frage stellt, ob Konkordanzdemokratie ein Demokratietyp der
Vergangenheit sei. In den Konkordanzdemokratien hat sich die tradierte Erfahrung der
politischen Eliten gehalten, dass man mit bestimmten institutionellen Techniken bestimmte
Konflikte besser bewltigen kann als mit einem Majorzmodell.
Schlielich ist noch ein weiterer Aspekt in den Blick zu nehmen, nmlich der Zusammenhang
von Konkordanzdemokratie und Fderalismus. Hier wre wiederum natrlich zu denken an
die Schweiz, sterreich, auch an Deutschland. Man knnte das geradezu auf die Frage
zuspitzen, ob es nicht in diesen Lndern in gewissem Mae auch eine institutionelle
Komplementaritt zwischen konkordanzdemokratischen, korporatistischen und fderativen
Elementen gibt. (Den Begriff der institutionellen Komplementaritt bernehme ich hier aus
der neueren Diskussion ber varieties of capitalism, wo er insbesondere von Peter Hall
entwickelt wurde.)
Soviel zu den entwicklungsgeschichtlichen Voraussetzungen, die in der Perspektive eines
historischen Institutionalismus fr das Verstndnis von Konkordanzdemokratie von
Bedeutung sind. Arend Lijphart ist, wie ich schon angedeutet habe, einen anderen Weg
gegangen. In seinem Buch Democracy in plural societies (1977) erweiterte er den Begriff
consociational democracy zu consensus democracy,; einem Typusbegriff, den er von der
Mehrheits- oder Westminster-Demokratie abhob und fr den er komplexe
Operationalisierungen anbot. In der Konsensusdemokratie ging es nicht mehr nur um die
Voraussetzungen von demokratischer Politik in subkulturell tief gespaltenen oder
segmentierten und versulten Gesellschaften. Vielmehr war Konsensusdemokratie jetzt
der normativ hoch bewertete Regierungsmodus fr alle demokratischen Systeme. Man konnte
damit alle demokratisch regierte Lnder auf einer Skala einordnen, die zwischen jenen beiden
Endpunkten gespannt war, der Konsensus- und der Westminsterdemokratie. Damit wurde
mochte seine Theorie zwar vordergrndig werden anschlufhig zu dem behavioristisch-
quantitativen mainstream, in dem er als Politikwissenschaftler sozialisiert worden war, und
dem ihm ist denn auch ein guter Teil insbesondere der amerikanischen Komparatistik gefolgt.
Mit diesem Hinweis auf die Andererseits blieb der methodologische Status dieser normativ
aufgeladenen Typologie umstritten. Fr die hier im Mittelpunkt stehende Frage, ob
Konkordanzdemokratie ein Demokratietypus der Vergangenheit sei, fhrt diese Diskussion
nicht unbedingt weiter, und deshalb kann ich sie hier auf sich beruhen lassen.,
Abschlieend sei noch auf Verbindungslinien zu zwei weiteren komparatistischen
Diskussionszusammenhngen hingewiesen. Zum einen ist immer wieder einmal auch
der Zusammenhang von Konkordanzdemokratie und Fderalismus zum Thema geworden.
Hier wre wiederum natrlich zu denken an die Schweiz, sterreich, auch an Deutschland.
Man knnte das geradezu auf die Frage zuspitzen, ob es nicht in diesen Lndern in gewissem
Mae auch eine institutionelle Komplementaritt zwischen konkordanzdemokratischen,
korporatistischen und fderativen Elementen gibt. (Den Begriff der institutionellen
Komplementaritt bernehme ich hier aus der neueren Diskussion ber varieties of
capitalism, wo er insbesondere von Peter Hall entwickelt wurde.) Das kann dann bedeuten,
da die Entstehung von Konkordanzdemokratie durch den institutionellen Rahmen des
Bundesstaates begnstigt und da einmal eingewurzelte konkordanzdemokratische
Strukturelemente dadurch dann auch stabilisiert werden.
Zum andern wre hier auf die Verbindungslinien zur Korporatismustheorie hinzuweisen. Ich
habe schon angedeutet, da ich selbst in den Anfngen meiner eigenen Forschungen zur
Konkordanzdemokratie auf die Verhandlungssysteme zwischen Groorganisationen
aufmerksam wurde, die sich in versulten Gesellschaften wie sterreich ausgebildet hatten.
Und meine eigenen ersten Beitrge zur Korporatismusdiskussion haben hier unmittelbar
angeknpft. Man hat nun bekanntlich auch fr diese Theorie des fteren die Frage
aufgeworfen, ob man es hier nicht wiederum mit einem Regelungstypus der Vergangenheit zu
tun habe. Die empirische Evidenz besttigt das nur in begrenztem Mae, und widerum kann
Formatiert: Deutsch (Deutschland)
man fragen, ob wir es nicht auch hier mit institutioneller Komplementaritt zu tun haben,
die in wechselseitiger Stabilisierung resultieren kann. Aber das wre nun ein weiteres groes
Thema, und so mu ich die Frage hier offen lassen.
Normativ aufgeladene Typologie

In subsequent work, Lijphart amended the core concept to draw a line between consensus
and majoritarian democracies, extending the comparative framework to include ten institutions
divided into two dimensions. The executive-parties dimension compared the concentration of
executive power in single party or coalition cabinets, the use of dominant or balanced
executivelegislative
relations, two-party versus multiparty systems, majoritarian or proportional electoral
systems, and pluralist or corporatist interest group systems. The federal-unitary dimension included
unitary or federal systems, unicameral or bicameral legislatures, flexible or rigid constitutions, judicial
review, and central bank independence. Based on this conceptual map and the comparison of 36
democracies, Lijphart argues that consensus democracies have many advantages. Where parties and
politicians representing diverse ethnic communities are included in the governing process, Lijphart
theorizes that segmented societies will more peacefully coexist within the common borders of a single
nation-state, reducing pressures for succession. In this claim, Lijphart cites the conclusions drawn
from early work by W. Arthur Lewis on the failure of Westminster-style democracy when it was
exported to post-colonial West African states.55 For more systematic evidence, Lijphart shows that,
with any prior controls, significantly fewer violent riots and political deaths were recorded in consensus
rather than majoritarian democracies (measured by the executive-parties dimension).56 Consensus
democracies, Lijphart suggests, also have many other benefits, notably in the quality of democracy
(for example by generating a larger proportion of women in elected office, greater party competition,
higher voting turnout, and stronger public satisfaction with democracy), as well as by producing more
successful macro-economic management (in terms of the record of inflation, unemployment, and
economic inequality). As Bogaards notes, in making this argument, the description and classification
of
consociational institutions evolves in Lijpharts work into normative prescriptions of the best type
The strongest charges are that power-sharing regimes which recognize existing community
boundaries assume that ethnic divisions in mass society, such as those between Catholics and
Protestants in Northern Ireland, are intractable and persistent. Understood in this light, the major
challenge becomes how best to reflect and accommodate such social cleavages within the political
system. An alternative constructive perspective emphasizes instead that ethnic identities are not fixed
and immutable; instead they have social meanings which can be reinforced or diluted through political
structures and through elite leadership.62 Donald Horowitz articulated perhaps the most influential
critique by arguing that power-sharing regimes may in fact serve to institutionalize ethnic cleavages,
deepening rather than ameliorating social identities. In particular, he suggests, the lower vote
thresholds characteristic of proportional representation electoral systems provide parties and
politicians representing minority groups with minimal motivation to appeal for voting support outside of
their own community.63 In this context, in deeply divided societies, leaders may use populist rhetoric to
exploit, and thereby heighten, social tensions, ethnic hatred, and the politics of fear. Indeed, moderate
leaders who seek to cooperate across ethnic lines may find that they lose power to counter-elites who
regard any compromise as a sell-out. By failing to provide leaders with an effective electoral incentive
for cross-group cooperation, Horowitz suggests that in the longer term PR may serve to institutionalize
and thereby reinforce ethnic tensions in society, generating greater political instability, rather than
managing and accommodating communal differences.
The clearest illustration of these dangers can be found in the case of the post-Dayton powersharing
arrangements introduced to govern Bosnia and Herzegovina. The division of government
among the Bosniacs, Croats or Serbs was implemented with an intricate set of constitutional
arrangements balanced at every level. Proportional elections for the lower house were held in 1996
where the major leaders of each community mobilized support within each of the three national areas
by emphasizing radical sectarian appeals, and electors cast ballots strictly along ethnic lines. Studies
suggest that after Dayton, subsequent population shifts led to fewer multiethnic communities, not
more64. In this perspective, power-sharing regimes based on formal recognition of linguistic or
religious
groups may magnify the political salience of communal identities, by institutionalizing these cleavages
and by providing electoral incentives for politicians and parties to heighten appeals based on distinct
ethnic identities. Snyder presents a strong argument that in the early stages of democratization, weak
politicians may decide to fan the flames of ethnic hatred and nationalism to build popular support:
Purported solutions to ethnic conflict that take pre-democratic identities as fixed, such as partition,
ethno-federalism, ethnic power-sharing, and the granting of group rights, may needlessly lock in
mutually exclusive, inimical national identities. In contrast, creating an institutional setting for
democratization that de-emphasizes ethnicity might turn these identities towards more inclusive, civic
self-conceptions.65 In this perspective, explicit recognition of ethnic rights may make it more difficult,
not easier, to generate cross-cutting cooperation in society, by reducing the electoral incentives for
elite compromise.66 PR electoral systems, in particular, lower the vote threshold to electoral office; as
a result parties and politicians may be returned to power based on electoral support from one religious
or linguistic minority community, rather than having to appeal to many segments of the broader
electorate.

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