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DIRK MESSNER

Die Transformation von Staat und Politik im Globalisierungsprozeß

Wenn Begriffe » Karriere machen« , so reflektiert dies oft ein- schneidende Veränderungen in der Welt. » Globalisierung« ist ein solcher Begriff, der neue Rahmenbedingungen für die Zukunft von Staat und Politik signalisiert. Begriffe wie » inter- national« und » internationale Beziehungen« wurden Ende des 18. Jahrhunderts mit dem Aufstieg der Nationalstaaten ge- bräuchlich. Der Terminus » Globalisierung« taucht 1961 erst- mals in einem englischsprachigen Lexikon auf; seit den 80er Jahren wird » Globalisierung« zu einem Kernbegriff in der sozialwissenschaftlichen Diskussion. Anthony Giddens (1997:

85) definiert Globalisierung als die » Intensivierung weltweiter sozialer Beziehungen, durch die entfernte Orte in solcher Weise miteinander verbunden werden, daß Ereignisse am einen Ort durch Vorgänge geprägt werden, die sich an einem viele Kilometer entfern- ten Ort abspielen, und umgekehrt« . Die trennende Bedeutung von (nationalstaatlichen) Grenzen wird ausgehöhlt, die Bedeu- tung politischer, ökonomischer und sozialer grenzüberschrei- tender Aktivitäten für nationale Gesellschaften erhöht sich, und räumliche Distanzen verlieren an Bedeutung, so daß immer mehr Ereignisse weltweit gleichzeitig wahrgenommen und mit immer kürzeren Verzögerungen an unterschiedlichen Orten der Welt wirksam werden können. Motoren dieses Prozesses sind:

die Eigendynamik der Märkte; neue Technologien, die den Aufbau globaler Produktions- netzwerke und die Funktionsfähigkeit der internationalen Finanzmärkte gewährleisten; schließlich

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die » Kommunikationsrevolution« , die einen Übergang von der Industrie- zur Wissens- und Informationsgesellschaft einleitet (vgl. den Beitrag von Eßer). Die Ausdehnung und Verdichtung lokal-national-globaler Beziehungsnetzwerke führt sicher nicht zu einer Weltgesell- schaft im Sinne einer » Mega-Nationalgesellschaft« (Beck 1997:

31) mit einer Weltregierung an der Spitze. Die skizzierten Entwicklungstrends setzen jedoch ganz sicher die etablierten Institutionen, Regelwerke und eingespielten Mechanismen der Politik in den nationalen Gesellschaften unter enormen An- passungsdruck (vgl. den Beitrag von Altvater). Franz-Xaver Kaufmann (1997: 12) warnt angesichts der Globalisierung vor Prozessen sozialer Desintegration, wenn er

schreibt: » Der Nationalstaat war die historisch wohl letzte und umfangreichste Form eines die Menschen in allen Lebensbezügen

umfassenden Gemeinwesens, in dem (

kollektive Wohl plausibel in einem gemeinsamen Sinnzusammen- hang vermittelt werden konnte. Im Zuge von Internationalisierung, Globalisierung und Transnationalisierung werden diese Grenzen unscharf, und eben deshalb der gesellschaftliche Zusammenhang fragwürdig.« Auch Ralf Dahrendorf (1997: 15), der das Ende des sozialdemokratischen Jahrhunderts vielfach beschworen hatte, fürchtet nun eine » wilde und erbarmungslose Globalisie- rung« , die nur noch den Gesetzen der Konkurrenz folgt, zu- nehmend größere gesellschaftliche Gruppen überfordert und daher zum Ausschluß » einer beträchtlichen Zahl von Menschen« aus der Gesellschaft führen könnte. Das hieße aber, so Dah- rendorf, » daß eine solche Gesellschaft nicht mehr überzeugend verlangen kann, daß ihre Mitglieder sich an die Regeln von Recht und Ordnung halten« – sich verschärfende innergesellschaftli- che Konflikte und die Gefährdung des sozialen Zusammenhal- tes wären die Folge. Schwingt hier vielleicht die Sehnsucht eines Liberalen nach den sozialen Integrationsleistungen der von ihm lange scharf kritisierten westlichen Wohlfahrtsstaaten mit?

das individuelle und das

)

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Nimmt man diese Warnungen von zwei Intellektuellen wahr, die keineswegs zu den notorischen Kassandra-Rufern ihrer Zunft gehören, so müssen im Übergang zum 21. Jahr- hundert dringend Strategien entwickelt werden, um die Glo- balisierung institutionell einzubetten und politisch zu gestal- ten. Verharren Institutionen und Politik in den etablierten Strukturen und Formen der Arbeitsteilung, wird zunehmen- des Politikversagen die Folge sein.

Der Nationalstaat als Fixpunkt des politischen Koordinatensystems

Der Nationalstaat ist weiterhin Dreh- und Angelpunkt unseres politischen Koordinatensystems. Ein Blick auf die Überschrif- ten der » internationalen Seiten« jeder anspruchsvollen Tages- zeitung bestätigt dies: Da werden die Beziehungen zwischen den USA und Japan auf eine harte Probe gestellt, Rußland und China beschließen eine strategische Allianz, die Handelsbezie- hungen zwischen Deutschland und Brasilien sollen verbessert werden. Ein zweiter Blick auf die ausgewählten Seiten unserer Tageszeitungen vermittelt ein komplexeres Bild von der Welt- politik am Ende des 20. Jahrhunderts. Die Europäische Union (EU) verbietet den Export britischen Rindfleisches, der Inter- nationale Währungsfonds (IWF) legt die Grundzüge der von den Währungs- und Finanzturbulenzen in Asien betroffenen Länder fest und schnürt dafür Kreditpakete zur Überwindung der Wirtschaftskrisen, und die global agierende Nicht-Regie- rungsorganisation (Non-Governmental Organization, NGO) Greenpeace verhandelt mit dem multinationalen Unternehmen British Petroleum über die Entsorgung von Ölplattformen. Internationale Medienkonzerne wie CNN tragen entscheidend dazu bei, welche Themen die Weltöffentlichkeit und damit die Weltpolitik beschäftigen, und Ted Turner, der Besitzer von

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CNN, unterstützt die Arbeit der Vereinten Nationen (UN) mit einer Spende von einer Milliarde US-$, während die US- Regierung nicht willens ist, ihre Schulden bei den UN endlich zu tilgen. Aus diesem Panorama lassen sich zwei wichtige Trends he- rauslesen, die einen tiefgreifenden Wandel der Weltpolitik anzeigen, welche lange als Staatensystem organisiert war. Erstens sind in der internationalen Politik die Nationalstaaten längst nicht mehr unter sich. Sie müssen sich die globale Sze- nerie mit immer mehr global players der dynamisch wachsen- den globalen Wirtschaftswelt und einer entstehenden global engagierten Gesellschaftswelt teilen: Multinationale Unter- nehmen, inter- und supranationale Organisationen, Nicht- Regierungsorganisationen und Einzelpersonen mischen sich zunehmend in die globale Politik ein. Die monozentrische Machtstruktur rivalisierender Nationalstaaten innerhalb des internationalen Systems transformiert sich in eine polyzentri- sche Machtverteilung (Rosenau 1990). Zweitens werden die Trennungslinien zwischen Innen- und Außenpolitik immer unschärfer. Über transnationale Bezie- hungen mischen sich Akteure von außen in die » inneren An- gelegenheiten« der Nationen ein; aufgrund ökonomischer Verflechtungen lassen sich Krisen kaum mehr auf ein Land beschränken; die Verdichtung von Kommunikation und Ver- kehr vernetzt Ökonomien und Gesellschaften immer enger miteinander; nationale Gesellschaften, Regionen, Kommunen werden zunehmend durch die Auswirkungen von Entschei- dungen betroffen, die an weit entfernten Orten getroffen wur- den; ein Vielzahl von Umweltproblemen sind a priori globaler Natur und daher nur durch gemeinsames Handeln über nati- onale Grenzen hinweg lösbar. Der Nationalstaat zieht Gren- zen, Globalisierungsprozesse und globale Phänomene zerset- zen und durchlöchern sie. In der Welt- und Außenpolitik ging es bisher vor allem um die Durchsetzung und Absicherung nationaler Interessen, um Hegemonie, Friedenssicherung und internationale Stabilität durch Abschreckung sowie um die

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Herstellung von Machtgleichgewichten. In den nationalen Gesellschaften stand die Ausgestaltung des Gemeinwesens und die politische Problemlösung durch die souveränen und demokratisch legitimierten Nationalstaaten im Mittelpunkt. Diese Trennung in Innen und Außen führt in der » neuen Ära des Globalismus« (Kaiser 1995: 498) zu einem stetigen Verlust an politischer Steuerungsfähigkeit. Eine Krise der National- staaten sowie der Politik könnte die im nationalen Rahmen organisierten Demokratien bedrohen. Sie gründen sich auf Übereinstimmung zwischen denen, die an Prozessen der demokratischen Legitimation beteiligt sind, und denen, die von den so legitimierten Entscheidungen betroffen sind (Scharpf 1996: 13). Die politischen und institutionellen Mecha- nismen zur Lösung globaler, grenzüberschreitender Probleme sind unterentwickelt. Aufgrund der sich verdichtenden inter- nationalen Interdependenzen und des zunehmenden Prob- lemdrucks globaler Fragen müssen sich die Nationalstaaten daher tiefgreifend verändern. Die Politik muß entlang der Achse lokal-global reorganisiert werden, um zu verhindern, daß die Gesellschaften immer stärker durch eigendynamische Sach- und Systemlogiken beherrscht werden. Global Gover- nance wird zu einer der großen Herausforderungen des nächsten Jahrhunderts.

Die Zukunft des Nationalstaates und der Politik – vier Sichtweisen

Über die Zukunft des Nationalstaates und der Politik sowie tragfähige Strategien zur politischen Gestaltung der Globali- sierungsprozesse herrscht in der sozialwissenschaftlichen Diskussion keineswegs Einigkeit. Vier Sichtweisen lassen sich unterscheiden:

1. Abschied vom Nationalstaat: Mit der Globalisierung se- hen einige Beobachter den » Abschied vom Nationalstaat«

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eingeläutet – so zum Beispiel Edgar Grande (1997), der mal ein Fragezeichen anfügt, dann wieder darauf verzichtet. Innerhalb der Gruppe derer, die von einem weitgehenden Bedeutungs- verlust des Nationalstaates ausgehen, lassen sich wiederum drei divergierende Deutungsmuster unterscheiden:

Edgar Grande (1996, 1997) ist zuversichtlich, daß die politi- schen Handlungsspielräume, die im Globalisierungskontext auf nationaler Ebene verloren gehen, auf europäischer Ebe- ne zurückgewonnen werden können, wenn der Prozeß der europäischen Integration zielstrebig vorangetrieben wird. Ähnlich optimistisch argumentiert Jessica T. Mathews (1997), die jedoch ganz andere Hoffnungsträger ausmacht, die das Vakuum, das der Nationalstaat hinterläßt, ausfüllen sollen: Vor allem nicht-staatliche Akteure und die globale Zivilgesellschaft werden (wohl etwas voreilig) zu den handlungsmächtigen global players der Zukunft hochstili- siert. Jean-Marie Guéhenno (1995) stimmt zwar ebenfalls in den Abgesang auf den Nationalstaat ein, sieht jedoch mit dessen Niedergang auch den » Tod der Politik« und das » Ende der Demokratie« gekommen, die er beide nur im nationalstaat- lichen Rahmen für organisierbar hält. 2. Der Nationalstaat bleibt aufgrund des Mangels an tragfähi- gen Alternativen und der Schwäche supranationaler Struktu- ren zentraler Ort der Politik bei generellem Verlust politischer Steuerungsfähigkeit. Wolfgang Streeck (1997, vgl. auch seinen Beitrag für den vorliegenden Band) konstatiert einen spürbaren Substanzverlust nationalstaatlicher Politik, insbesondere infol- ge der ökonomischen Globalisierung, kann jedoch keine ernst- haften Ansätze ausmachen, durch staatsähnliche Strukturen auf internationaler Ebene verlorengegangene Handlungsspiel- räume wiederzugewinnen. Er sieht daher keine Alternative zur Verteidigung des nationalen Monopols auf öffentliche Gewalt mit dem Ziel der Zivilisierung des globalen Kapitalis- mus. Der demokratische Nationalstaat könnte, so Streeck (1997: 325), » das einzige [sein], das wir haben, und gleichzeitig viel

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weniger als notwendig wäre, um eine globale Ökonomie sozial, und vielleicht auch wirtschaftlich, lebensfähig zu machen« . 3. Internationale Organisationen, Multilateralismus und ei- ne kooperative Außenpolitik als Antwort auf die Globalisie- rung: Von Theoretikern auf dem Feld der Außenpolitik, die die veränderte Dynamik der Weltpolitik und die globalen Verflechtungszusammenhänge als politische Herausforderung wahrnehmen, wird die wachsende Bedeutung des Multilate- ralismus konstatiert und eine stärker kooperativ ausgerichtete Außenpolitik eingefordert. Oft wird funktionalistisch von grenzüberschreitenden Interdependenzbeziehungen auf quasi automatisch » nachwachsende« internationale Regulierungen geschlossen (Corbey 1995). Die Nationalstaaten, die ihre zwi- schenstaatlichen Beziehungen intensivieren, multilaterale Re- gime auf- und ausbauen und so » die Bündelung von Teilen der Souveränität (und ihr Interdependenzmanagement) klug weiterent- wickeln« (Kaiser 1995: 509), bleiben in dieser Perspektive die zentralen politischen Akteure; die oben beschriebenen » neuen Akteure« der Weltpolitik kommen kaum vor. In diesen Kon- zepten werden darüber hinaus zwei Problemkontexte unter- belichtet: Erstens werden die Rückwirkungen der Globalisie- rungsprozesse auf die nationalstaatlich organisierte Politik unterschätzt; Anpassungs- und Veränderungsbedarf wird primär jenseits des Nationalstaates ausgemacht. Durch » mehr Multilateralismus« soll die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Nationalstaates und der Politik wiederhergestellt werden. Ausgeblendet werden die tiefgreifenden Veränderungen der Institutionen der Nationalstaaten, weil die bisherige Innen- und Außenpolitik auf eine neue Art und Weise miteinander verknüpft werden müssen, die im Rahmen der bestehenden institutionellen Strukturen (zum Beispiel der nach » innen« oder » außen« orientierten Ministerien) kaum möglich ist. Traditionelle Innen- und Außenpolitik müssen sich letztlich in ein neu entstehendes Global Governance-System transformie- ren, in dem von der lokalen bis zur globalen Ebene politische Steuerungsversuche und Beiträge zur Lösung inter- und

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transnationaler Probleme koordiniert und gebündelt werden. Zweitens neigen die » Multilateralisten« zu einem impliziten Steuerungsoptimismus. Zumindest werden Steuerungs- und Koordinationsprobleme, die zum Beispiel Streeck mit guten Argumenten betont und mit denen er seine grundsätzliche Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit supranationaler Institutionen begründet, selten thematisiert. 4. Transformation der Politik in der Global Governance- Architektur: Global Governance umfaßt mehr als die Summe der Aktivitäten der Nationalstaaten, ergänzt um einen sich verdichtenden Multilateralismus (Commission on Global Governance 1995; Messner/Nuscheler 1996). Die Nationalstaa- ten bleiben die zentralen politischen Akteure – entgegen dem vielstimmigen Chor derjenigen, die bereits den » Abschied vom Nationalstaat« kommen sehen. Sie müssen sich jedoch transformieren. Der Nationalstaat büßt seine Rolle als » allmächtiger und allzuständiger Problemlöser« tendenziell ein. Der demokratisch legitimierte Rechtsstaat bleibt jedoch die entscheidende Instanz, die das Gemeinwohlinteresse wahrzunehmen hat. Wer sonst sollte darüber wachen, daß gesellschaftliche Gestaltungsaufgaben wahrgenommen und soziale Lasten sowie ökonomische Kosten gesellschaftlicher Veränderung möglichst gerecht verteilt werden, eine tragfähi- ge öffentliche Infrastruktur gewährleistet bleibt und die Macht organisierter Partikular-interessen begrenzt wird? Aber die Rolle des Nationalstaates verändert sich drastisch: Die Früh- erkennung von Problemen, die Erarbeitung von Lösungsalter- nativen sowie die Implementierung von Politiken müssen in vielen Problemfeldern » nach oben« (also auf die internationale Ebene, an multilaterale und supranationale Organisationen) delegiert werden. Regionale Integrationsprojekte werden weltweit an Bedeutung gewinnen und Aufgaben übernehmen, die bisher den Nationalstaaten oder den Vereinten Nationen zugeschrieben wurden. Die Global Governance-Architekur muß auf leistungsfähigen » regionalen Kernen« aufbauen. Die Europäische Union ist hier – trotz aller Probleme und Hemm-

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nisse – auf dem Weg der Überwindung nationaler Engstirnig- keiten und der Verdichtung kooperativer Politik das fortge- schrittenste Laboratorium für » regional governance« in der Global Governance-Archi-tektur. Das Ordnungsprinzip der nationalen Souveränität wird Schritt für Schritt durch ein System wechselseitiger Abhängigkeiten und Verwundbarkei- ten abgelöst. Zugleich gewinnen die lokalen und regionalen Ebenen in- nerhalb des Nationalstaates an Bedeutung, und nicht- staatliche Akteure übernehmen Funktionen, die bisher dem Staat zugeschrieben wurden. In vielen Politikbereichen muß der Staat mit gesellschaftlichen Gruppen (wie Sozialverbän- den, Kammern, Gewerkschaften, Wissenschaft) gemeinsame Problemlösungsstrategien entwickeln, weil das Wissen um Wirkungszusammenhänge sowie Implementations- und Kon- trollkapazitäten breit gestreut ist. Konturen einer Netzwerkge- sellschaft entstehen, in der der Nationalstaat Scharnier- und Integrationsfunktionen nach innen und außen wahrnimmt und in der auch nicht-staatliche Institutionen und Privatunterneh- men Verantwortung für die Entwicklung des Gemeinwesens übernehmen müssen, wenn Konflikte und Krisen entschärft und gelöst werden sollen (Messner 1995).

Die Transformation der Politik gestalten

In der Global Governance-Architektur müssen angesichts grenzüberschreitender und globaler Probleme auf unter- schiedlichen Handlungsebenen entlang der Lokal-Global- Achse Lösungsstrategien entwickelt und – soweit möglich – aufeinander bezogen werden (vgl. Schaubild 1). Die Bündelung von Problemlösungsansätzen über die Handlungsebenen hinweg verlangt ein hohes Maß an internationaler Monitoring- Kompetenz und an Koordinationsfähigkeit sowie grenzüber- schreitende Kommunikation und Lernbereitschaft. Den Natio-

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Schaubild 1: Handlungsebenen und Akteure in der Global Governance-Architektur

UN-Organisationen Regionale Integrati- onsprojekte (EU, NAFTA, etc. ) Nationalstaaten Lokale Politik
UN-Organisationen
Regionale Integrati-
onsprojekte
(EU, NAFTA, etc. )
Nationalstaaten
Lokale Politik

Private Global Players

- Multinationale Konzerne

- Medien

- Internationale Banken

Internationale Regime

- Medien - Internationale Banken Internationale Regime Nationale und globale Zivilgesellschaft - NGOs -

Nationale und globale Zivilgesellschaft

- NGOs

- Interessenvertretungen

- Wissenschaft

nalstaaten wird in diesem Kontext insbesondere die Rolle des » Interdependenzmanagers« zukommen. Die politischen Insti- tutionen sind üblicherweise auf die Bearbeitung geographisch eingegrenzter Probleme ausgerichtet: Lokale Institutionen sind vor allem für die Lösung lokaler, nationale Institutionen für die Regulierung nationaler Probleme zuständig usw. Diese Strukturen versagen oder stellen Hemmnisse dar, wenn Prob- leme zum Beispiel weltweit verursacht werden (Wäldervernich-tung), es daher internationaler Konventionen und Regeln bedarf (internationale Waldkonvention) und zugleich lokale Maßnahmen notwendig sind (zum Beispiel Wiederaufforstung). Zur Überwachung und Sanktionierung derartiger Regelungen sind lokale, nationale und internatio- nale Monitoring-Systeme, rechtsverbindliche Konventionen und eine internationale Gerichtsbarkeit vonnöten. Nur so lassen sich globale und lokale Krisen überwinden. In der Global Governance-Architektur müssen zunehmend mehr Probleme, die quer zu den räumlich strukturierten poli-

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tischen Institutionenlandschaften entstehen und wirken, auf diversen Handlungsebenen bearbeitet werden. So auch in der Klimapolitik: Es existieren Klimaschutzmaßnahmen, die inter- national abgestimmt werden müssen (zum Beispiel völker- rechtliche Vereinbarungen über Emmissionsminderungsziele); es gibt andere Klimaschutzmaßnahmen, die besser internatio- nal abgestimmt werden sollten, wo dies aber nicht zwingend notwendig ist (zum Beispiel Energiesteuern); und es verblei- ben auch weiterhin vielfältige Spielräume für Maßnahmen, die keiner internationalen Abstimmung bedürfen (zum Beispiel Wärmedämmung für Gebäude, Abwärmenutzung im indus- triellen Bereich, Tempolimits). Ein interessantes Beispiel für neue Formen globaler Politik sind die internationalen Verhandlungen zum Verbot von Personenminen. Der Verhandlungsprozeß wurde wesentlich durch nordamerikanische Nicht-Regierungsorganisationen angestoßen, denen es gelang, eine internationale Kampagne zu entfachen und die Weltöffentlichkeit für dieses Thema zu interessieren. Das Ende 1997 im Rahmen der Regierungsver- handlungen beschlossene Dokument, das ein Verbot der Mi- nen festschreibt, wurde zunächst von wichtigen Regierungen (zum Beispiel der USA und Rußlands) nicht unterschrieben. Die Vergabe des Friedensnobelpreises von 1997 an die Initia- torin der privaten Kampagnen zur Ächtung der Personenmi- nen erhöhte die Legitimation der NGOs und ihren politischen Einfluß. Bill Clinton und Boris Jelzin sahen sich zu der Erklä- rung genötigt, ihre Beschlüsse noch einmal zu überdenken. Damit ist noch nicht der Erfolg dieses Prozesses gesichert, aber eine neue Qualität von Politik in der Weltgesellschaft zeichnet sich ab. Politik wird in immer stärker horizontal und vertikal ver- netzten Strukturen stattfinden: Netzwerkstrukturen in und zwischen Gesellschaften gewinnen an Bedeutung, hierarchi- sche Steuerung durch eine Politikinstanz wird zur Ausnahme; das Konzept nationalstaatlicher Souveränität wird perforiert durch Systeme geteilter Souveränitäten; das internationale

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System der Staatenwelt wird überlagert durch eine Mehrebe- nen-Struktur der Global Governance-Architektur, in der eine Vielzahl privater und öffentlicher Akteure agiert. Die Trans- formation der Politik in diese Richtung ist längst im Gange; die Herausforderung besteht darin, in diesem Prozeß durch gezielte Beiträge zur Herausbildung eines leistungsfähigen Global-Governance-Systems die Handlungsspielräume von Politik erneut zu erweitern (Messner/Nuscheler 1997).

Herausforderungen für Global Governance

Gerade weil die Steuerungsressourcen zur Lösung drängender Probleme (wie der Klimaproblematik, der Beschäftigungskri- sen, des Bevölkerungswachstums) in den Gesellschaften und zwischen ihnen breit auf unterschiedliche Akteursgruppen gestreut sind, werden Kooperationsbereitschaft, Kompromiß- fähigkeit und die Suche nach » fairen Lösungen« grundlegend für die Funktionsfähigkeit von Politik in der » Ära des Globa- lismus« : Während Shareholder-Ideologien fröhliche Urstände feiern, » neoliberale Vordenker« den ungehinderten (sprich:

nicht politisch regulierten) Wettbewerb zwischen den Natio- nen als Fortschrittsmotor bejubeln und im realen Globalisie- rungsprozeß – wovor Dahrendorf zurecht warnt – Kulturen der Kooperation und des Konsenses leicht zerrieben werden können, liegt es auf der Hand, daß ein weiterer Verlust politi- scher Steuerungsfähigkeit nur durch ein Mehr an transnatio- naler Kooperation kompensiert werden kann. Dabei sind Partizipation, Kooperation und sozialer Ausgleich in diesem Argumentationszusammenhang nicht in allererster Linie Werte an sich, sondern vor allem Mittel effektiver und effi- zienter Problemlösung in einer immer interdependenteren Welt. Global Governance wird vor drei schwierigen Herausfor- derungen stehen:

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Schaubild 2: Problemdimensionen von Global Governance

Herausforderungen

- effektive Problembearbeitung

- Demokratie/Legitimation

- soziale Integration in Gesellschaften und Lern- partnerschaften zwischen Gesellschaften

Mehrebenenpolitik in der Global Governance-Architektur - Demokratieprobleme - Verhandlungsprobleme -
Mehrebenenpolitik in der Global
Governance-Architektur
- Demokratieprobleme
- Verhandlungsprobleme
- Koordinationsprobleme
- Kohärenzprobleme
Komplexe Akteurskonstellationen - Macht - Vetopositionen - multiple Interessenkonstellationen
Komplexe Akteurskonstellationen
- Macht
- Vetopositionen
- multiple Interessenkonstellationen

Kernprobleme der Netzwerksteuerung in der Global Governance-Architektur

- Trend zur Einigung auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“

- Vetopositionen

- Funktionale und kognitive Blockaden

- Problem: Verteilungs-Kriterien zu bestimmten

- „endlosen“Verhandlungen

- Externalisierungen von Kosten zu Lasten Dritter/ schwacher Akteure

Erstens müssen in unterschiedlichen Politikfeldern entlang der Achse lokal-global angemessene und tragfähige institutio- nelle Strukturen und Problemlösungsmechanismen entwickelt werden, um die Effektivität von Politik in der Global Gover- nance-Architektur zu gewährleisten. Hier sind institutionelle und prozedurale Innovationen notwendig. Zweitens stellt sich die Frage nach der Transformation der Demokratie im Globalisierungsprozeß. Ein schwieriges Di- lemma zeichnet sich ab: Die Legitimation der Demokratie ist bedroht, wenn der demokratische Nationalstaat angesichts der zunehmenden Zahl grenzüberschreitender Probleme an Handlungsfähigkeit verliert. Die Delegation von Souveränität an anonyme, undurchschaubare inter- oder supranationale

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Organisationen kann aber ebenfalls Legitimationsdefizite nach sich ziehen. Es ist aussichtslos, Grundprinzipien westlicher Demokratiemodelle, die im nationalstaatlichen Kontext funk- tionieren und verankert sind, auf die komplexe Global Gover- nance-Architektur zu übertragen (Scharpf 1996). Lothar Brock hat in seinem Beitrag für diesen Band wichtige Ansatzpunkte für Mechanismen demokratischer Legitimation der Politik im globalen Kontext entwickelt. Drittens stellt sich die Frage, wie in einer interdependenten Welt soziale Integration möglich ist, also gesellschaftliche Bindekräfte mobilisiert und stabilisiert werden können. Prin- zipiell werden Gesellschaften durch drei Integrationsweisen, die sich komplementär ergänzen, zusammengehalten (Kaufmann 1997). Die Reproduktion der Integrationsmodi ist unter den Bedingungen der Globalisierung keineswegs gesi- chert, und sie müßten im Gefüge der Global Governance- Architektur erst verankert werden. Gesellschaften werden erstens durch gemeinsam geteilte, substantielle und prozedu- rale Normen und Werte zusammengehalten. Mögliche Äqui- valente wären im globalen Kontext die Menschenrechte sowie Maßstäbe für die Findung globaler Problemlösungen, die von allen Beteiligten als fair und gerecht angesehen werden. Die schwierigen Diskussionen um die Reduktionsfahrpläne für klimagefährdende Stoffe im Rahmen der Klimaverhandlungen in Berlin (1996) und Kyoto (1997) haben unterstrichen, wie wichtig gerade der letztgenannte Punkt ist. Demokratische Gesellschaften werden zweitens durch ihre Rechtsordnungen integriert, die Gleichheitsgrundsätzen folgen, Teilhaberechte festschreiben und wechselseitige Erwartungen stabilisieren. Die Stärkung globaler Rechtsstaatlichkeit und die Weiterent- wicklung des Völkerrechts ist dementsprechend ein Imperativ, um in der Global Governance-Architektur die Herrschaft des Rechts gegen die im internationalen System noch vorherr- schende Dominanz der Mächtigen durchzusetzen. Plurale Gesellschaften werden drittens durch dichte Kommunikati- onsnetze, vielfältige intermediäre Strukturen und Gemein-

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schaftsbildung auf der Grundlage wechselseitiger moralischer Anerkennung der Mitmenschen als Gleiche, trotz ihrer Ver- schiedenheit, integriert. Im globalen Maßstab muß die » Kultur der Belehrung« , die zum Beispiel noch oft die internationale Entwicklungszusammenarbeit kennzeichnet, durch eine » Kultur des gemeinsamen Lernens« abgelöst werden. Interna- tionale Dialoge und Mechanismen globaler Solidarität müssen ausgebaut werden. Dabei wird mit dem Begriff des Dialogs das Verschiedene und mit dem Begriff der Solidarität das Gemeinsame im Verhältnis zwischen den Menschen, Gesell- schaften und Kulturen thematisiert (Kaufmann 1997: 12).

Strukturdeterminanten von Global Governance

Sollte sich eine » wilde und erbarmungslose Globalisierung« durchsetzen, vor der Dahrendorf warnt, drohen die Hand- lungsspielräume für eine gestaltende Gesellschaftspolitik immer enger zu werden. Außerdem besteht die Gefahr sich wechselseitig verstärkender Abwärtsspiralen: weltweite Steu- ersenkungswettläufe und daraus resultierende Fiskalkrisen der Staaten, Deregulierungswettläufe, Lohn-, Sozial- und Umweltdumping. Global Governance ist ein analytischer Rahmen, um die Transformation der Politik im Globalisie- rungsprozeß zu rekonstruieren, vor allem aber auch ein nor- matives Konzept, um auf Kooperation und Interessenaus- gleich basierende Strategien gegen die » Entmachtung der Politik« zu entwickeln. Es gibt gute Gründe dafür, daß aus der Vermehrung und Bewußtwerdung globaler Risiken auch gemeinsame Interessen und Initiativen zu ihrer Bewältigung erwachsen. Folgende Einsichten können die Kooperationsbe- reitschaft in der Weltgesellschaft befördern:

Zunehmende und sich verdichtende räumliche, zeitliche und kausale Interdependenzen in der Weltgesellschaft füh-

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ren zu wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen Ländern, Regionen und Akteursgruppen. Einseitig auf Wettbewerb und die Durchsetzung von Ei- geninteressen orientierte Strategien in Politik und Wirt- schaft weisen eine begrenzte Reichweite auf und bergen er- hebliche Risiken, da sich Erfolg bzw. Mißerfolg kaum vor- hersehen lassen. Es besteht generell eine hohe Unsicherheit, die für alle beteiligten Akteure aus der Eigendynamik ungesteuerter Systeme – wie den internationalen Finanzmärkten, der Lo- gik des globalen Standortwettbwerbs oder der technologi- schen Entwicklung – resultiert. Um handlungsleitend sein zu können, muß ein normativ orientiertes Global Governance-Konzept um die Einflußfakto- ren (und auch Fallstricke) wissen, die die Dynamik globaler Politik bestimmen und » politische Möglichkeitsräume« eröff- nen oder auch verengen. In Schaubild 3 werden sechs sich wechselseitig beeinflussende Determinanten skizziert, die es erlauben, die Komplexität der Global Governance-Problematik zu strukturieren.

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Schaubild 3: Strukturdeterminanten von Global Governance

Problemtypen

- globale öffentliche Güter

- grenzüberschreitende Probleme

- globale (Krisen-) Phänomene

- globale Interdependenzprobleme

- Systemwettbewerb

- Komplexität der Global-Governance-

Typologie » globaler Probleme«

Leitbilder

kooperatives Global Governance-

Architektur - - - - - - -
Architektur
-
-
-
-
-
-
-

Management globaler

Im Rahmen der Globalisierungsdiskussion wird oft sehr all-

-

Projekt

„pooled interdependence“

Interdependenzen

gemein von einer Zunahme » globaler Probleme« gesprochen

-

nationalstaatliche Interessenpolitik

sequentielle Interdependenz

-

regionale Blockbildung

reziproke Interdependenz

und eine Verlagerung nationalstaatlicher Handlungskompe- tenzen auf übergeordnete Handlungsebenen eingefordert. Übersehen wird dabei, daß divergierende Problemtypen un-

Handlungsorientierunge

Macht

terschieden werden

n der Akteure

Tausch- und Aushandlungs-

können, die sehr unterschiedliche Anfor-

Machtvakuum/ polyzentrisches

internationales System

derungen an die Politik in der

-

orientierung (Pareto-Optimum)

Konfrontationsorientierung

Global Governance-Architektur

asymmetrische Machtstrukturen

Veto-Macht

stellen. Spezifische Problemtypen erfordern spezifische Lö-

-

-

gemeinsame Problemlösungs-

Stärke privater/ wirtschaftlicher Macht

orientierung (Kaldor-Optimum)

sungsstrategien: Jeweils unterschiedliche Akteure sind invol-

Interessenkonstellationen

viert, Aktivitäten auf unterschiedlichen Handlungsebenen entlang der Lokal-Global-Achse erforderlich, problemspezifi-

-

-

-

konvergierende Interessenkonstellationen

konfliktive Interessenkonstellationen

Indifferenz

- komplementäre Interessen

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sche institutionelle Arrangements und Innovationen notwen- dig. Generell lassen sich sechs Problemtypen unterscheiden:

1. » Global goods and bads« – » globale öffentliche Güter« : Ange- sprochen sind hier zum einen Probleme mit weltweiter Di- mension (zum Beispiel Klimaveränderungen, Ozonloch, vo- ranschreitende Wüstenbildung, Bedrohung der Biodiversität, Weltfrieden), bei denen es um den Schutz globaler Güter geht. Die Probleme können durch einige Akteure ausgelöst oder verschärft werden (zum Beispiel CO 2 -Ausstoß der Industrie- länder), übersetzen sich jedoch in weltumspannende Gefähr- dungen. Zum anderen verlangt die Globalisierung der Öko- nomie, insbesondere der Kapitalmärkte, danach, weltumspan- nende Regeln zur Stabilisierung der Weltwirtschaft zu entwickeln. Zur institutionellen Einbettung der » global goods and bads« bedarf es einerseits internationaler Regime und verbindlicher Konventionen (wie zum Beispiel des erfolgrei- chen Montrealer Protokolls zum Schutz der Erdatmosphäre), um weltweit verbindliche Regeln (wie Reduktionsfahrpläne für Fluorchlorkohlenwasserstoffe/FCKWs) und Strategien festzulegen. Andererseits sind in der Regel vielfältige Aktivi- täten auf allen Ebenen der Global Governance-Architektur notwendig, um die internationalen Vereinbarungen umzuset- zen (zum Beispiel Programme zur Steigerung der Energieeffi- zienz, um die Klimaproblematik zu entschärfen) und zu ü- berwachen. » Global commons-Probleme« tangieren die Welt- gemeinschaft als Ganzes, verlangen ein hohes Maß an internationaler Kooperation und machen in vielen Bereichen weltweite Ordnungspolitik notwendig. Fortschritte sind, wie zum Beispiel die Klimaverhandlungen in Berlin und Kyoto gezeigt haben, aufgrund der oft komplexen Interessenkons- tellationen und der hohen Zahl der Beteiligten schwierig und langwierig – aber, wenn der Problemdruck von zentralen Akteuren wahrgenommen wird, auch möglich, wie die Ver- einbarungen zum Schutz der Atmosphäre zeigen. 2. Grenzüberschreitende Probleme: Phänome wie Migration (zum Beispiel Arbeitsmigration im Rahmen der EU), die Ver-

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schmutzung der Nordsee oder der saure Regen übersteigen die Reichweite nationaler Politik, auch wenn sie keine welt- weite Dimensionen annehmen. Sie verlangen ein steigendes Maß an Kooperation und den Willen zur gemeinsamen Prob- lemlösung zwischen Nationalstaaten und beteiligten Akteurs- gruppen. Viele der grenzüberschreitenden Probleme können im Kontext regionaler Integrationsprojekte bearbeitet werden. 3. Globale Phänomene: Unregierbarkeit von Mega-Städten, Krisen hierarchischer Großorganisationen und staatlicher Verwaltungen oder Prozesse zunehmender gesellschaftlicher Fragmentierung sind Probleme, die weltweit auftreten, ohne notwendigerweise durch grenzüberschreitende Interdepen- denzbeziehungen hervorgerufen zu sein. Dieser Typus von Weltproblem kann und muß weiterhin im Rahmen national- staatlicher Politik bearbeitet werden. Es eröffnet sich jedoch ein weites Feld für » Lernpartnerschaften« entlang der » Lokal- Global-Achse« : Erfahrungen anderer Länder und Regionen können systematisch ausgewertet werden, bi- und multilate- rale Pilotprojekte zur Lösung ähnlich gelagerter Probleme wären denkbar; São Paulo, Jakarta, Paris und New York haben in vielen Bereichen untereinander sicherlich mehr Gemein- samkeiten und Ansatzpunkte für gemeinsame Lernprozesse als mit den Klein- und Mittelstädten ihrer Länder (lokal-lokale Zusammenarbeit in der Weltgesellschaft). Zukünftig werden sich die Länder besonders dynamisch entwickeln, die erfolg- reich von den Erfahrungen anderer lernen. Staaten und nicht- staatliche Organisationen haben hier Nachholbedarf gegen- über weltweit agierenden Unternehmen, die Innovationsakti- vitäten und Lernpartnerschaften längst über nationale Gren- zen hinweg aufbauen (vgl. den Beitrag von Meyer-Krahmer). 4. Globale Interdependenzprobleme: Wirtschaftskrisen verur- sachen Verelendungprozesse, die Migrationsströme auslösen können; Umweltkrisen können zu Kriegsursachen werden; Welthandelsströme erhöhen den Wohlstand der Nationen, können aber über steigende Transportbewegungen die Um- weltsysteme überfordern usw. Die Sicherung von Politikkohä-

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renz und das Management von Interdependenzen zwischen Politikfeldern und Problembereichen ist schon im nationalen Rahmen schwierig und unterentwickelt (Messner 1995). Im internationalen Rahmen besteht hier noch größerer Hand- lungsbedarf. Die handlungsmächtigen internationalen Organi- sationen (zum Beispiel die Welthandelsorganisation (WTO) und der Internationale Währungsfonds (IWF)) sind klassische single issue-Organisationen, die sich auf Einzelfragen konzent- rieren und die komplexen Folgewirkungen ihres Handelns kaum berücksichtigen. In den Dokumenten der Weltkonferen- zen der 90er Jahre sind viele dieser Interdependenzprobleme herausgearbeitet worden (Messner/Nuscheler 1996). Von der lokalen bis zur globalen Ebene mangelt es jedoch an Instituti- onen, die an den Schnittstellen zwischen wichtigen Problem- bereichen arbeiten, Wechselwirkungen beobachten, Koordina- tionsfunktionen wahrnehmen und Problemlösungsansätze bün-deln (vgl. zur Umweltpolitik den Beitrag von Simonis). 5. Systemwettbewerb der Nationalstaaten in der Weltwirtschaft:

Die Globalisierung der Ökonomie und weltweite Liberalisie- rungsschübe haben den Systemwettbewerb zwischen den Nationalstaaten verschärft. Nicht nur ökonomische Institutio- nen, sondern auch Sozial- und Umweltregulierungssysteme stehen in der Weltwirtschaft miteinander im Wettbewerb. Wird dieser Wettbewerb nicht institutionell eingebettet, dro- hen Deregulierungs- und Unterbietungswettläufe, die die Weltwirtschaft destabilisieren und soziale sowie umweltpoliti- sche Errungenschaften aushebeln (Altvater/Mahnkopf 1996; Scharpf 1997). Wirtschaftspolitische Antworten müssen auf nationaler, regionaler und multilateraler Ebene entwickelt werden (Messner 1997). In vielen Bereichen bleiben nationale (vor allem produktbezogene) Regulierungen weiterhin mög- lich, in einigen Fällen sind sogar aufgrund der Globalisierung Angleichungen von Regulierungen » nach oben« zu beobachten (zum Beispiel steigende Umweltstandards in exportorientier- ten Entwicklungsländern). Im Rahmen der EU sind eine enge- re wirtschaftspolitische Koordination (zum Beispiel der Mak-

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ropolitiken) sowie Harmonisierungen notwendig: so zum Beispiel der Steuerpolitiken und der Genehmigungsverfahren; denkbar wäre auch eine europäische Konvention, die Unter- grenzen für den Gesamtsozialaufwand im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt pro Kopf festlegt (Scharpf 1997). Auf internationaler Ebene bedarf es weltwirtschaftlicher Ord- nungsrahmen, um die Welthandelsordnung weiterzuentwi- ckeln sowie eine tragfähige Weltfinanz- und eine internatio- nale Wettbewerbsordnung aufzubauen. Erfolgreiche Politiken auf den unterschiedlichen Ebenen der Global Governance- Archi-tektur zur Eingrenzung des Systemwettbewerbs sind angesichts der weltweiten Konkurrenz um Investitionen schwierig. 6. Komplexität der Global Governance-Architektur: Wenn es gelingt, die Transformation der Politik in Richtung einer aus- differenzierten und vielfältig vernetzten Global Governance- Architektur weiterzuentwickeln und so der » Entmachtung der Politik« entgegenzuwirken, wird die Global Governance- Architektur angesichts ihrer Komplexität selbst zum globalen Problem. Grenzen und Fallstricke politischer Steuerung sind im nationalen Kontext gut erforscht, im globalen Maßstab werden sich qualitativ neue und zusätzliche Problemkonstella- tionen herausbilden.

Typen globaler Interdependenz

Sich entlang der Lokal-Global-Achse verdichtende Interde- pendenzbeziehungen sprengen die Reichweite nationalstaatli- cher Politik. Globale Probleme müssen in der Regel in netz- werkförmigen Verhandlungssystemen gelöst werden, weil hierarchische Instanzen nicht in der Lage sind, grenzüber- schreitende Herausforderungen autonom zu bewältigen. In inter- oder auch supranationalen Netzwerken wird die schiere Zahl der beteiligten Akteure zu einem Steuerungs- und Koor- dinationsproblem: Verhandlungen können sehr lange dauern,

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Verhandlungsblockaden und Vetopositionen mächtiger Ak- teure sind denkbar. Das für Global Governance zentrale » Problem der großen Zahl« (Messner 1995: 216ff.) stellt sich jedoch nicht immer in gleicher Weise. Schon Thompson (1967) hat Ende der 60er Jahre auf drei unterschiedliche Typen von Interdependenz hingewiesen, die für die Diskussion über globale Interdepen- denzen fruchtbar gemacht werden können. In Fällen von » pooled interdependence« geht es um die Ver- ständigung über gemeinsame Standards (coordination by stan- dardization), um Handlungsblockaden zu überwinden. Als Beispiele können technische Normierungsverfahren, Qualitäts- und Umweltstandards gelten, um Unterbietungswettläufe zwischen Unternehmen oder auch Gesellschaften durch die Einigung auf gemeinsame Standards zu verhindern und Transaktionskosten zu senken. In diesem Bereich hat sich in der Weltgesellschaft in den vergangenen zwei Dekaden viel bewegt: Internationale Banken konnten sich auf Mindesteinla- gen verständigen, in der EU wurden viele technische Normen in unterschiedlichsten Wirtschaftssektoren angeglichen, Flug- gesellschaften einigten sich auf international verbindliche Sicherheitsstandards usw. Die Vielzahl der global verbindli- chen technischen Standards ist in einem Werk zusammenge- faßt, das seit Ende der 70er Jahre bis heute von 3.400 auf 20.000 Seiten angewachsen ist (vgl. Zürn 1997: 39). Im Verlauf der Lösung dieser Interdependenzprobleme kann es durchaus harte Konflikte über die Wahl zwischen konkurrierenden Standards geben. Sind jedoch erst einmal verbindliche Regeln und Normen definiert und akzeptiert, können die Akteure auf dieser Grundlage autonom agieren. Interdependenzprobleme dieser Art sind also relativ leicht lösbar, weil sie durch das Aufstellen gemeinsamer Regeln überwunden werden können. Entsprechend sind internationale Initiativen in Feldern, in denen dieser Typus von Interdependenz vorherrscht, weit vorangeschritten.

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Im zweiten Fall geht es um » sequentielle Interdependenz« , zum Beispiel wenn im Rahmen der Klimaverhandlungen Prioritäten hinsichtlich der klimagefährdendsten Stoffe defi- niert und für Ländergruppen unterschiedliche Fahrpläne zur Reduzierung von Emissionen zeitlich aufeinander abgestimmt werden müssen. Eine » coordination by plan« (Koordination durch Aufstellung von Plänen und zeitlichen Abfolgen) kann dazu beitragen, diesen Typus von Interdependenz zu bearbei- ten. Auch in diesem Fall sind langwierige Interessenkonflikte wahrscheinlich, die beteiligten Akteure können jedoch auf der Grundlage der abgestimmten zeitlichen Sequenzen autonom agieren und Maßnahmenpakete entwickeln, um die eingegan- genen Verpflichtungen umzusetzen. Am kompliziertesten sind Fälle » reziproker Interdependenz« . Hier sind die Entscheidungsmöglichkeiten der beteiligten Akteure vom jeweiligen Verhalten der anderen abhängig, denn die Ergebnisse der Handlungen der einen werden zu den Voraussetzungen der Handlungsoptionen der anderen. Dieses Interdependenzmuster stellt hohe Koordinations- und Koope- rationsanforderungen an die beteiligten Akteure, weil es hier nicht ausreicht, sich einmal auf gemeinsame Regeln zu einigen oder Handlungssequenzen zu verabreden: Kontinuierliche Abstimmungsprozesse sind notwendig. Thompson spricht von der Notwendigkeit zur » coordination by mutual adjustment« (Koordination durch eng aufeinander abgestimmte und inei- nandergreifende Strategien). Vieles spricht dafür, daß Wirt- schaftspolitik in der zunehmend globalen Ökonomie in vielen Bereichen auf diesem schwierigen Muster reziproker Interde- pendenz basieren wird: Nur mit einer Vielzahl von Akteuren abgestimmte und verzahnte Strategien auf unterschiedlichen Ebenen der Global Governance-Architektur können zu einer institutionellen Einbettung der Weltwirtschaft beitragen. Gerade in solchen Konstellationen komplexer wechselseitiger Abhängigkeit verfügen Einzelakteure über beträchtliche Veto- und Blockademacht – politische Fortschritte sind also mühse- lig.

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Macht in der Global Goverance-Architektur

Die Chancen, existierende Bausteine zu einer funktionsfähigen Global Governance-Architektur zu erweitern, bleiben abhän- gig von den Machtstrukturen innerhalb der Weltgesellschaft, auch wenn die sich verdichtenden Interdependenzstrukturen eine Streuung von Macht und Verhandlungspotentialen mit sich bringen (so können zum Beispiel ohne die Entwicklungs- länder die zentralen Umweltprobleme nicht gelöst werden). Vier Konstellationen lassen sich unterscheiden:

1. Die Überwindung der Bipolarität und die Schwächung

der hegemonialen Macht der USA im Verlauf der vergange- nen Dekaden haben ein internationales Machtvakuum entste- hen lassen. Die USA können heute Ordnungsfunktionen, die sie zwischen 1945 und Anfang der 70er Jahre wahrgenommen haben, kaum mehr erbringen. Die neue polyzentrische, post- hegemoniale Struktur erschwert Verhandlungsprozesse und

befördert bi- statt multilaterale Lösungen, die internationale Dauerkonflikte zur Folge haben können.

2. Asymmetrische Machtstrukturen in der globalen Politik

führen dazu, daß schwächere Akteure tendenziell für sie sub- optimale Lösungen akzeptieren müssen, während starke Ak- teure in der Lage sind, ihre Interessen umfassender durchzu-

setzen. Dies wirft einerseits Gerechtigkeitsprobleme auf; ande- rerseits wird die Kooperationsbereitschaft schwächerer Ak- teure und deren Bereitschaft zur Teilhabe am Global Governance-Projekt untergraben – und damit die Chance auf kooperative Lösungen für weltumspannende Probleme ver- spielt.

3. Die Klimaverhandlungen in Kyoto vom Dezember 1997

haben gezeigt, daß mächtige Akteure die Lösung globaler Probleme verlangsamen und auch blockieren können – sie verfügen de facto über Veto-Macht. Nur eine zunehmende Verregelung, Verrechtlichung und Demokratisierung der

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internationalen Beziehungen und globaler Politik kann diese vordemokratischen Zustände überwinden helfen. Das oben skizzierte Beispiel der Verhandlungen über ein Verbot von Personenminen zeigt allerdings auch, daß zivilgesellschaftli- cher Druck auf mächtige Akteure erfolgreich sein kann. 4. Bedeutsam ist, daß sich im Prozeß der ökonomischen Globalisierung die Machtpotentiale von den politischen Ak- teuren zu privaten Unternehmen verlagert haben. Ohne deren Beteiligung an und Einbindung in die Global Governance- Architektur ist kooperationsbasierte globale Politik kein aus- sichtsreiches Projekt.

Interessenkonstellationen in der globalen Politik

Global Governance hat gute Chancen, wenn die handlungsre- levanten Akteure primär komplementäre oder gar konvergie- rende Interessen verfolgen. Die Entschärfung der Verschul- dungskrise der Entwicklungsländer in den 80er Jahren, die einen Kollaps des internationalen Finanzsystems verhinderte (aber die Probleme der verschuldeten Länder oft kaum redu- zierte), die Herausbildung der Welthandelsordnung oder auch das rasche Krisenmanagement zur Stabilisierung der seit Ende 1997 in unruhiges Fahrwasser geratenen asiatischen Ökono- mien sind hierfür Beispiele. Wenn globale Probleme durch primär konfliktive Interessenstrukturen bestimmt sind, wer- den umfassende Lösungen unwahrscheinlicher, in jedem Fall schwieriger und langwieriger. Die Schwierigkeiten, die Folgen internationaler Migrationsströme durch internationale Koope- ration und fairen Lastenausgleich zu bewältigen, sind ein Beispiel; die Widerstände gegen die Tobin-Steuer zur Stabili- sierung der internationalen Finanzmärkte (nicht zuletzt von seiten internationaler Banken) oder Lobby-Bollwerke gegen die Einführung von Energiesteuern in der EU stellen weiteres Anschauungsmaterial dar. Politische Fortschritte sind hier nicht unmöglich, demokratische Gesellschaften zeichnen sich

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gerade durch ihre Fähigkeit aus, permanente Konfliktregulie- rung friedlich zu bewerkstelligen. In nationalstaatlichen De- mokratien stehen jedoch Mechanismen zur Findung von Mehrheitsentscheidungen und letztlich entscheidungsfähige Regierungen (in deren » Schatten« Netzwerksteuerung statt- findet) zur Verfügung, während supranationale Lösungen in der Global Governance-Architektur auf Verhandlungsprozes- se angewiesen sind, die komplexeren Regeln gehorchen. Aber nicht nur konfliktive Interessen können effektive glo- bale Politik behindern; auch Gleichgültigkeit handlungsmäch- tiger Akteure gegenüber wichtigen globalen Problemen blo- ckiert Global Governance (» tote Winkel« der Interessenhori- zonte): Die Armut Afrikas ist für die starken global players vielleicht ein moralisches Problem, über diverse Vermittlungs- zusammenhänge könnte es sich aber auch in ein für sie rele- vantes Problem verwandeln (Armut in Afrika oder Osteuropa – Bürgerkriege – Migration nach Westeuropa). Zunächst je- doch bedroht das » globale Problem« der Armut vor allem die davon betroffenen Armen und deren Gesellschaften. Die Indifferenz der Industrieländer gegenüber den globalen Ar- mutsproblemen ist in jedem Falle so groß, daß die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit seit Jahren sinken. Ganz an- ders, wenn die unmittelbaren Eigeninteressen der mächtigen Akteure betroffen sind: Zur Stabilisierung des südkoreani- schen Finanzsystems werden Ende 1997 unter der Ägide des IWF und in Kooperation mit den G 7-Ländern binnen kurzer Frist an die 50 Mrd. US-$ mobilisiert, um den Zusammen- bruch eines wichtigen Wirtschaftspartners, Dominoeffekte in Asien und eine Beeinträchtigung des internationalen Kapital- marktes zu verhindern.

Handlungsorientierungen der Akteure in der Global Governance-Architektur

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Entscheidungsfindungsprozesse in netzwerkförmigen Ver- handlungssystemen der Global Governance-Architektur wer- den nicht nur durch Macht- und Interessenkonstellationen, sondern auch die jeweiligen Handlungsorientierungen der Akteure beeinflußt (Messner 1995: 260ff.). Generell können drei Handlungsorientierungen und Stile der Entscheidungs- findung voneinander unterschieden werden (Scharpf 1991):

Die Tausch- und Aushandlungsorientierung beschreibt die typische egoistische Perspektive, die in der Public Choice- Theorie den Individuen und in der (neo-)realistischen Schule internationaler Beziehungen staatlichen Akteuren zugeschrieben wird. Die Akteure werden hier ausschließ- lich durch ihr individuelles Interessenkalkül geleitet. Die Konfrontationsorientierung impliziert, daß der eigene Nutzen gemessen wird am gegenüber anderen erzielten Vorteil. Es geht also nicht nur um Nutzenmaximierung, wie im Fall der Tausch- und Aushandlungsorientierung, son- dern darum, andere Beteiligte zu » besiegen« . Die Problemlösungsorientierung der Akteure ist auf die Suche nach dem zu erwartenden gemeinsamen Nutzen ausgerich- tet. Die Auswirkungen dieser Handlungsorientierungen auf Ver- handlungsprozesse, die jeweils unterschiedliche Formen von miteinander vernetzten, interdependenten Problemen lösen sollen, können spieltheoretisch rekonstruiert werden (Messner 1995: 151ff.). Im Kern ergeben sich folgende Ergebnisse: Je komplexer und verwobener die Probleme sind, desto wahr- scheinlicher ist es, daß eine individualistische Tausch- und Aushandlungsorientierung der Akteure in » endlosen« Ver- handlungsblockaden mündet. » Endloser« Streit ist wahr- scheinlich, weil alle Seiten zwar an einer Problemlösung inte- ressiert sind, sich jedoch wegen der Beharrung der Akteure auf ihren egoistischen Interessen nicht einigen können (vgl. die Verhandlungen zur Entwicklung einer internationalen Wald- konvention oder einer Biodiversitätskonvention). Eine Kon- frontationsorientierung vereitelt oft bereits gemeinsame Ver-

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handlungen (vgl. zum Beispiel die jahrlange Blockade des Friedensprozesses zwischen Israel und den Palästinensern), kann zur Konfliktverschärfung beitragen und verhindert in jedem Fall die Aussicht auf kooperative und effektive Prob- lemlösung in der Global Governance-Architektur. Ein auf gemeinsame Problemlösung orientierter Entscheidungsfindungs- stil kann demgegenüber dazu beitragen, Verhandlungsblocka- den zu begrenzen und die kollektive Wohlfahrt zu steigern. Nur wenn kooperationswillige und -fähige Akteure darauf ausgerichtet sind, nicht unbedingt ihre, sondern eine für alle Seiten annehmbare oder gar in bezug auf das globale Problem möglichst optimale Lösung durchzusetzen, eröffnet sich ein Weg aus der Konfrontation und endlosen Verhandlungsblo- ckaden. Eine Vielzahl der oben skizzierten Probleme (zum Beispiel die Indifferenz mächtiger Akteure gegenüber wichti- gen Weltproblemen; die Politikblockade durch einseitige Machtpolitik; Probleme, die durch reziproke Interdependenz charakterisiert sind) läßt sich nur überwinden, wenn sich die Akteure auf gemeinsame Problemlösung hin orientieren. Die der (neo-)realistischen Schule der Außenpolitik zugrundelie- gende Ausrichtung an engen nationalen Interessen blockiert die Herausbildung einer leistungsfähigen Global Governance- Architektur.

Die Bedeutung von Leitbildern

Politische Veränderungen basieren nicht nur auf Macht, Inte- ressenkonstellationen und objektiven Problemlagen. Auch Leitbilder, die im politischen Prozeß an Faszination gewinnen und handlungsleitend wirken können, beeinflussen die Dy-

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namik globaler Politik. Die Ostpolitik Willy Brandts, die Ver- söhnungspolitik Nelson Mandelas, die politische Integration Europas nach zwei verheerenden Weltkriegen waren zunächst auch realitätsfern erscheinende Projekte. Ein aktuelles Beispiel für die Kraft von Ideen und Leitbil- dern ist, daß es im Verlauf der letzten Jahre einer unermüdli- chen internationalen Expertengemeinschaft gelungen ist, die Bedeutung von CO 2 -Reduktionen für die Lösung wichtiger Umweltprobleme » in den Köpfen der Menschen« zu veran- kern. Tatsächlich sind in diesem Bereich positive Entwicklun- gen in Bewegung gekommen (vgl. den Einstieg in CO 2 - Reduktionsprozesse infolge der Klimakonferenz in Kyoto). In anderen Bereichen ist es (noch) nicht gelungen, die weltweite Dominanz von Deregulierungskonzepten zu durchbrechen, obwohl es keineswegs sicher ist, daß die Verteilungseffekte und Anpassungzwänge der in Gang gesetzten Klimavereinba- rungen (auch für die mächtigen Industrieländer) geringer ausfallen, als sie es zum Beispiel bei Einführung der Tobin- Steuer auf spekulative Kapitalbewegungen wären (Zürn 1997:

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