Lehrbuch Der Sozialpolitik Lampert Althammer

Springer-Lehrbuch
Jörg W. Althammer • Heinz Lampert
Lehrbuch der Sozialpolitik

9., aktualisierte und überarbeitete Auflage
Jörg W. Althammer Heinz Lampert
Lehrstuhl für Wirtschafts- und Lauf/Pegnitz, Deutschland
Unternehmensethik
Katholische Universität
Eichstätt-Ingolstadt
Ingolstadt, Deutschland
ISSN 0937-7433
ISBN 978-3-642-31890-0 ISBN 978-3-642-31891-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-642-31891-7
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Lektorat: Margit Schlomski
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Vorwort
Das vorliegende Lehrbuch ist das Ergebnis langjähriger Beschäftigung mit der So-
zialpolitik in Forschung und Lehre. Es stellt – nach einer knapp gehaltenen wissen-
schaftstheoretischen, wissenschaftsprogrammatischen und wissenschaftssystemati-
schen Grundlegung – im ersten Teil die Geschichte der neuzeitlichen deutschen staat-
lichen Sozialpolitik in ihren Grundzügen und im zweiten Teil ihre Entwicklungsten-
denzen, ihre Ergebnisse sowie die Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik
dar. Im dritten Teil werden die sozialpolitischen Einzelbereiche nach Zielen, Instru-
menten, Trägern, Wirkungen und aktuellen Problemen abgehandelt. Der vierte Teil
enthält einen zusammenfassenden Überblick über das System der staatlichen Sozi-
alpolitik und behandelt die Erfolge und die Reformnotwendigkeit des Sozialstaats.
Ein Überblick und die Bilanz staatlicher Sozialpolitik schließen das Lehrbuch ab.
Die vorliegende neunte Auƀage wurde gegenüber den früheren Auƀagen inhalt-
lich grundlegend überarbeitet. Der Aufbau des Lehrbuchs und die detaillierte Dar-
stellung der institutionellen Ausgestaltung staatlicher Sozialpolitik wurden beibe-
halten, alle gesetzlichen Grundlagen und statistischen Angaben wurden vollständig
aktualisiert. Auch die relativ ausführliche Darstellung der Geschichte staatlicher So-
zialpolitik wurde übernommen. Im Vergleich zu früheren Auƀagen wird nun jedoch
stärker auf die sozialwissenschaftliche Theorie Bezug genommen. Damit sollen den
Lesern die theoretischen Grundlagen vermittelt werden, die erforderlich sind, um die
Wirkungsweise sozialstaatlicher Maßnahmen zu erkennen und sozialpolitische Re-
formen kritisch zu würdigen. Der Grad der formalen Darstellung bewegt sich dabei
auf einem Niveau, wie es mittlerweile in jedem sozialwissenschaftlichen Bachelor-
Studium vermittelt wird.
Des Weiteren wurde die Literatur aktualisiert. Die einschlägige Literatur ist so-
weit berücksichtigt, wie es mit dem Charakter eines Lehrbuches verträglich ist. Die
in den Fußnoten und am Ende der jeweiligen Kapitel angegebenen Literaturquellen
sollen eine Brücke zu der mittlerweile breiten Grundlagenliteratur (einschl. sozialge-
schichtlicher, politikwissenschaftlicher und soziologischer Arbeiten) und zu solchen
Veröffentlichungen schlagen, die sich mit den wichtigsten aktuellen sozialpolitischen
Problemen auseinandersetzen.
VI Vorwort
Die vorliegende Neuauƀage des Lehrbuchs hat sich verzögert, da nach der Fertig-
stellung des Manuskripts mehrere Gesetzesinitiativen bekannt wurden, die die Quali-
tät des Sozialstaats erheblich beeinƀussen werden. Dazu zählen die Einführung eines
allgemeinen, ƀächendeckenden Mindestlohns, eine umfassende Reform der gesetz-
lichen Pƀegeversicherung und Änderungen bei der Rentenversicherung und im Be-
reich der Familienpolitik. Diese Vorhaben wurden in das Lehrbuch aufgenommen,
soweit sie zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Manuskripts absehbar waren.
Ich bedanke mich bei den Mitarbeitern des Lehrstuhls für Wirtschafts- und Un-
ternehmensethik der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt, insbesondere bei
Herrn Maximilian Sommer, Frau Sophia Mücke und Herrn Jakob Schäuble für ihre
Assistenz bei der Überarbeitung dieses Lehrbuchs. Ein besonderer Dank gilt Frau
Margit Schlomski für die gründliche Durchsicht des Manuskripts.
Ingolstadt im Mai 2014 Jörg Althammer

Inhaltsverzeichnis
Hinweise zur Benutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX
Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Teil I Einführung
1 Wissenschaftstheoretische, wissenschaftsprogrammatische und

wissenschaftssystematische Grundlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.1 Deſnition und Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . 3
1.1.1 Deſnition staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.1.2 Die Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . 4
1.2 Sozialpolitik als wissenschaftliche Disziplin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2.1 Die Aufgaben der Sozialpolitik als Wissenschaft . . . . . . . . 8
1.2.2 Deſnition der Sozialpolitik als Wissenschaft . . . . . . . . . . . 14
1.2.3 Zur Stellung der Sozialpolitik im System wissenschaftlicher
Disziplinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Teil II Geschichte der deutschen staatlichen Sozialpolitik
2 Die Arbeiterfrage des 19. Jahrhunderts als auslösende Ursache

neuzeitlicher staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.1 Die Lebensumstände der Arbeiterschaft im 19. Jahrhundert . . . . . 19
2.2 Die Entstehung und quantitative Bedeutung des Proletariats . . . . . 24
2.3 Die Ursachen der sozialen Frage im 19. Jahrhundert . . . . . . . . . . . 26
2.3.1 Die vorindustrielle Armut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.3.2 Die Bevölkerungsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.3.3 Die Verwirklichung des freiheitlichen Rechtsstaates . . . . . 28
2.3.4 Die Bauernbefreiung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.3.5 Die Gewerbefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
VIII Inhaltsverzeichnis
2.3.6 Die Trennung von Kapital und Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

2.3.7 Arbeitsmarktverfassung und Arbeitsmarktlage . . . . . . . . . . 34
2.3.8 Neue Arbeits- und Lebensformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2.4 Die sozialpolitischen Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.5 Die Einstellung führender Kreise zur Arbeiterfrage . . . . . . . . . . . . 41
3 Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

3.1 Sozialreformer und Sozialrevolutionäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.1.1 Sozialreformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.1.2 Sozialrevolutionäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.2 Soziale Bewegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.2.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.2.2 Sozialistische, christliche und liberale Bewegungen und
Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
3.2.3 Die Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.2.4 Die Genossenschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
4 Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung in Deutschland . . . . 67

4.1 Die Anfänge der Sozialgesetzgebung bis zur Entlassung Bismarcks
(1839 - 1890) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.1.1 Wirtschaftlicher und politischer Hintergrund . . . . . . . . . . . 68
4.1.2 Die Sozialgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4.1.3 Charakteristische Merkmale der staatlichen Sozialpolitik . 73
4.2 Die Sozialgesetzgebung unter Wilhelm II. (1890 - 1918) . . . . . . . . 74
4.3 Die Sozialgesetzgebung in der Weimarer Republik (1918 - 1933) 79
4.4 Die Sozialgesetzgebung im Dritten Reich (1933 - 1945) . . . . . . . . 87
4.4.1 Politischer und wirtschaftlicher Hintergrund . . . . . . . . . . . . 87
4.5 Die Sozialgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland
(1949 - 2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.5.1 Politischer und wirtschaftlicher Hintergrund . . . . . . . . . . . . 92
Inhaltsverzeichnis IX
Teil III Theoretische Grundlegung der staatlichen Sozialpolitik
5 Entwicklungstendenzen und Hauptergebnisse staatlicher

Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
5.1 Entwicklungstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
5.1.1 Von der staatsautoritären, repressiven, schichtspeziſschen
Schutzpolitik zur Gesellschaftspolitik des demokratischen
und sozialen Rechtsstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
5.1.2 „Verdichtung“ sozialpolitischer Akte, Verrechtlichung,
Institutionalisierung und Zentralisierung der Sozialpolitik 126
5.1.3 Die Tendenz gesellschaftlicher Egalisierung . . . . . . . . . . . . 127
5.1.4 Die Konzentration der Sozialpolitik auf die im
Erwerbsleben tätigen Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
5.2 Hauptergebnisse der staatlichen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
6 Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . 133

6.1 Grundzüge einer Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher
Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
6.2 Marktversagen als Ursache staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . 140
6.2.1 Meritorische Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
6.2.2 Öffentliche Güter und externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
6.2.3 Marktmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
6.2.4 Privatwirtschaftlich nicht versicherbare Risiken . . . . . . . . . 142
6.2.5 Informationsasymmetrien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
6.3 Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik . . 143
6.3.1 Grundlagen einer Theorie der Entwicklungsbedingungen . 144
6.3.2 Das Determinantensystem staatlicher Sozialpolitik . . . . . . 146
6.3.3 Die Wirkungen alternativer Ausprägungen der
Primärdeterminanten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
6.3.4 Die Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher
Sozialpolitik im Lichte empirischer Analysen . . . . . . . . . . 155
6.4 Anhang zu Kapitel 6: Negativselektion auf Versicherungsmärkten 159
Teil IV Systematische Darstellung der Bereiche sozialpolitischen Handelns
7 Arbeitnehmerschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
7.1 Deſnition, Notwendigkeit und Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
7.2 Einzelbereiche des Arbeitnehmerschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
7.2.1 Arbeitszeitschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
7.2.2 Betriebs- oder Gefahrenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
7.2.3 Lohnschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
7.2.4 Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses . . . . . . . . . . . . . . . 181
7.3 Sonderschutz für bestimmte Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
X Inhaltsverzeichnis
7.4 Träger und Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

8 Arbeitsmarktpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
8.2 Die Transformation des freien, unvollkommenen Arbeitsmarktes
in den institutionalisierten, organisierten Markt . . . . . . . . . . . . . . . . 193
8.3 Einzelbereiche der Arbeitsmarktpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
8.3.1 Arbeitsmarktausgleichspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
8.3.2 Arbeitsmarktordnungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
8.3.3 Beschäftigungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
9 Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

9.2 Ausgestaltung der Betriebs– und Unternehmensverfassung . . . . . . 227
9.2.1 Die Ausgestaltung der Betriebsverfassung . . . . . . . . . . . . . 227
9.2.2 Die Ausgestaltung der Unternehmensverfassung . . . . . . . . 235
9.2.3 Erfahrungen und Kontroversen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
9.3 Gesamtwirtschaftliche (überbetriebliche) Mitbestimmung . . . . . . . 240
10 Das System der sozialen Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

10.1 Deſnition, Notwendigkeit und allgemeine Aufgabe . . . . . . . . . . . . 245
10.2 Gestaltungsprinzipien und Strukturmerkmale von Systemen
sozialer Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
10.2.1 Kernprinzipien: Versicherung – Versorgung – Fürsorge . . . 248
10.2.2 Organisationsprinzipien sozialer Sicherung . . . . . . . . . . . . . 249
10.2.3 Arten und Ausgestaltung der Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . 253
10.2.4 Finanzierungsarten und Finanzierungsverfahren . . . . . . . . . 255
10.2.5 Überblick über das System sozialer Sicherung in der
Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
10.3 Einzelbereiche sozialer Sicherung in der Bundesrepublik . . . . . . . 258
10.3.1 Die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) . . . . . . . . . . . 258
10.3.2 Die Pƀegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
10.3.3 Die gesetzliche Unfallversicherung (UV) . . . . . . . . . . . . . . 282
10.3.4 Die gesetzliche Rentenversicherung der Arbeiter und der
Angestellten (GRV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
10.3.5 Staatlich geförderte zusätzliche private Altersvorsorge . . . 301
10.3.6 Die Beamtenversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
10.3.7 Sonstige Alterssicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
10.3.8 Die Arbeitslosenversicherung (ALV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
10.4 Weiterer Reformbedarf im System sozialer Sicherung . . . . . . . . . . 310
Inhaltsverzeichnis XI
11 Soziale Grundsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

11.1 Deſnition, Notwendigkeit und generelles Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
11.2 Empfängergruppen, Prinzipien und Instrumente der sozialen
Grundsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
11.2.1 Prinzipien der sozialen Grundsicherung . . . . . . . . . . . . . . . 317
11.2.2 Grundsicherung für Arbeitsuchende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
11.2.3 Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
11.2.4 Soziale Sicherung für Asylbewerber . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
11.3 Probleme und Reformoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
12 Familienpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
12.1 Deſnition, Notwendigkeit und generelles Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
12.1.1 Deſnition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
12.1.2 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Familienpolitik . . . . . 331
12.2 Instrumente der Familienpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
12.2.1 Normen des Familien- und Arbeitsrechts . . . . . . . . . . . . . . 335
12.2.2 Normen des Einkommensteuerrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
12.2.3 Familienpolitisch orientierte Transferleistungen . . . . . . . . . 341
12.2.4 Familienpolitische Leistungen im Rahmen der Sozialen
Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
12.2.5 Familienpolitik im Bereich Wohnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
12.2.6 Ausbildungsförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
12.2.7 Kinder- und Jugendhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
12.2.8 Sonstige familienpolitische Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . 348
12.3 Das Gewicht familienpolitischer Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
12.4 Entwicklungstendenzen und aktuelle Probleme der Familienpolitik 350
13 Vermögenspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
13.1 Deſnition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
13.2 Vermögensbildung und Vermögensverteilung in der
Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
13.2.1 Vermögensverteilung und Vermögensbildung seit 1950 . . 357
13.2.2 Die Ursachen der Vermögensungleichverteilung . . . . . . . . 365
13.2.3 Die Vermögenspolitik in der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . 367
13.3 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Vermögenspolitik . . . . . . . . . . 376
13.3.1 Die gesellschaftspolitisch zentrale Bedeutung der
Vermögensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
13.3.2 Die Vermögensquellen und die Verteilung der Chancen
zum Vermögenserwerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
13.3.3 Erfolgschancen einer Vermögenspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 379
13.4 Instrumente der Vermögenspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
13.4.1 Vermögensbestandspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
13.4.2 Vermögensbildungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
13.5 Anhang zu Kap. 13: Die Kreislauftheorie der
Einkommensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
XII Inhaltsverzeichnis
14 Die Sozialpolitik der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

14.1 Deſnition, Ziele und Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
14.1.1 Deſnition und Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
14.1.2 Prinzipen Europäischer Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
14.2 Instrumente, Träger und Organe Europäischer Sozialpolitik . . . . . 390
14.2.1 Träger und Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
14.2.2 Instrumente supranationaler Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . 392
14.3 Die Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . 395
14.4 Zentrale Probleme einer gemeinsamen Sozialpolitik in der
Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
15 Finalziele, Prinzipien und Träger der staatlichen Sozialpolitik im

Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
15.1 Finalziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
15.2 Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
15.2.1 Das Solidaritätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
15.2.2 Das Subsidiaritätsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
15.2.3 Das Prinzip der Selbstverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
15.2.4 Die Interdependenz zwischen Solidarität, Subsidiarität und
Selbstverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
15.2.5 Das Prinzip sozialer Selbstverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
15.2.6 Das Prinzip der Ordnungskonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
15.3.1 Nationale Träger und Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
15.3.2 Internationale Organe und supranationale Träger . . . . . . . . 419
16 Bilanz der staatlichen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

16.1 Die Wirkungen staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
16.1.1 Wirkungen auf die Lebenslage der Individuen und der
Privathaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
16.1.2 Einzelwirtschaftliche Wirkungen auf die Unternehmen . . . 424
16.1.3 Gesamtwirtschaftliche Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
16.1.4 Gesellschaftliche Wirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
16.3 Erfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
16.3.1 Gesellschafts- und sozialpolitische Erfolge . . . . . . . . . . . . . 433
16.3.2 Positive wirtschaftliche Effekte der Sozialpolitik . . . . . . . . 435
16.4 Deſzite und Fehlentwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
16.4.1 Deſzite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
16.4.2 Fehlentwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
16.5 Herausforderungen und ungelöste Aufgaben der Sozialpolitik im
Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
16.5.1 Die erste Herausforderung: Der demograſsche Wandel . . 449
16.5.2 Die zweite Herausforderung: Der Einƀusses der
Globalisierung auf das System sozialer Sicherung . . . . . . . 454
Inhaltsverzeichnis XIII
16.5.3 Weitere ungelöste Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

16.6 Reform, Umbau und Konsolidierung des Sozialstaates . . . . . . . . . . 459
16.6.1 Reformfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
16.6.2 Grundlagen für eine Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
16.6.3 Reformziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
16.6.4 Reformprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
16.6.5 Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
Personenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
Abbildungsverzeichnis
2.1 Die Entwicklung der wöchentlichen Bruttoreallöhne in Industrie

und Landwirtschaft in Deutschland 1820 bis 1900 . . . . . . . . . . . . . . 22
2.2 Die anomale Reaktion des Arbeitsangebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.3 Das Monopson am Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1 Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung im 19. Jh. . . . . . . . . . 43
4.1 Indikatoren zur Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung

1950-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
6.1 Primäre und sekundäre Determinanten sozialpolitischer

Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
6.2 Einkommensnutzenfunktion eines risikoaversen Individuums . . . . . 160
6.3 Versicherungsentscheidung bei zustandsabhängigen Einkommen . . 161
6.4 Trennendes Versicherungsgleichgewicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
6.5 Negativselektion auf Versicherungsmärkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
T4.1 Bereiche der Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
7.1 Angezeigte Arbeitsunfälle absolut und je 1 000 Vollarbeiter 1950

bis 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
8.1 Stilisierter Verlauf der Beveridge-Kurve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

8.2 Die Beveridge-Kurve für Deutschland 1960-2012 . . . . . . . . . . . . . . 198
8.3 Ausgewählte Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik . . . . . . . . 202
8.4 Lohnpolitischer Verteilungsspielraum und Ausschöpfungsgrad . . . 208
8.5 Monopol, Monopson und kompetitives Gleichgewicht . . . . . . . . . . . 213
10.1 Gestaltungsprinzipien und Finanzierungsformen der Risikovorsorge 247

10.2 Belastung von Mini- und Midi-Jobs mit
Sozialversicherungsbeiträgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
10.3 Stilisierte Wirkungsweise von Umlage- und
Kapitaldeckungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
XVI Abbildungsverzeichnis
10.4 Das System der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung 267

10.5 Empfängerinnen und Empfänger von Hilfe zur Pƀege (in 1 000) . . 279
10.6 Entwicklung des Rentenniveaus vor Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
11.1 Arbeitsangebotseffekte der sozialen Grundsicherung . . . . . . . . . . . . 324

11.2 Arbeitsangebotseffekte einer Transferleistung mit Freibeträgen . . . 326
12.1 Armutsgefährdungsquote (in vH) nach Haushaltstyp 2010 . . . . . . . 334

12.2 Steuerliche Wirkung des Splittingverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
12.3 Der duale Familienleistungsausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
13.1 Vermögensbildung im Lebenszyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

13.2 Förderung der Vermögensbildung (in Mrd. e) . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
15.1 Träger und Organe der staatlichen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 413
16.1 Die Wirkungen des Systems sozialer Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . 423

16.2 Entwicklung der Bevölkerung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
Tabellenverzeichnis
2.1 Beschäftigtenstruktur nach Wirtschaftsbereichen . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.2 Erwerbstätige im Deutschen Reich im Jahr 1895 . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.3 Die Verteilung der Bevölkerung im Deutschen Reich und in der
Bundesrepublik Deutschland auf Gemeindegrößenklassen 1852 –
2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.1 Stimmenanteile und Abgeordnetenmandate der SPD im Deutschen

Reichstag 1871 – 1912 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.2 Die Mitgliederentwicklung der Gewerkschaften 1869–1919 . . . . . . 61
3.3 Zeittafel zur Geschichte der sozialen Bewegungen . . . . . . . . . . . . . . 64
4.1 Wirtschaftliche Kennziffern für das Deutsche Reich 1850–1913 . . . 69

4.2 Wirtschaftliche Kennziffern für das Deutsche Reich 1913–1938 . . . 81
4.3 Zeittafel sozialpolitischer Gesetze und Verordnungen . . . . . . . . . . . 109
5.1 Periodisierte Zeittafel grundlegender sozialpolitischer Gesetze . . . . 120
6.1 Determinantensysteme staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 154
7.1 Die Entwicklung der wöchentlichen und jährlichen Arbeitszeit in

Deutschland 1860 bis 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
7.2 Kündigungsfristen gem. § 622 BGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
8.1 Mindestlöhne in ausgewählten Ländern des Euroraums . . . . . . . . . . 218

8.2 Die Wirkungen eines staatlichen Mindestlohns bei vollständiger
Konkurrenz und im Fall des Monopsons auf dem Arbeitsmarkt . . . 219
8.3 Die gesamtſskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . 221
10.1 Die Leistungen des Systems sozialer Sicherung in Deutschland . . . 259

10.2 Versicherungspƀichtgrenzen, Beitragsbemessungsgrenzen (in e je
Monat) und Beitragssätze in der Sozialversicherung seit 1970 . . . . 260
XVIII Tabellenverzeichnis
10.3 Die Leistungsausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung 1950

bis 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
10.4 Leistungsbezieher der sozialen Pƀegeversicherung nach Art der
Unterbringung und Pƀegestufen (2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
10.5 Leistungen der Pƀegeversicherung 2014 (monatlich in e) . . . . . . . 276
10.6 Rentenzahlbeträge und Entgeltpunkte nach Geschlecht . . . . . . . . . . 298
10.7 Staatliche Förderung der privaten Altersvorsoge in epro Jahr . . . . 302
11.1 Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen der sozialen

Grundsicherung 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
11.2 Regelbedarf zur Sicherung des Lebensunterhalts . . . . . . . . . . . . . . . 318
11.3 Empfänger und Leistungsausgaben nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
12.1 Indikatoren des sozialen Wandels der Familie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

12.2 Steuerbelastung bei Getrennt- und Zusammenveranlagung . . . . . . . 338
12.3 Elterngeld und Elterngeld plus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
12.4 Berechnung des Unterhaltsvorschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
12.5 Ehe- und familienbezogene Leistungen und Maßnahmen 2010 . . . . 351
12.6 Die Entwicklung des Kindergeldes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
13.1 Bestandteile des Vermögens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

13.2 Bestandteile des Vermögens (in Mrd. e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
13.3 Bestandteile des Vermögens (in Mrd. e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
13.4 Brutto- und Nettovermögen privater Haushalte in Deutschland 2013
(in e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
13.5 Portfoliostruktur der privaten Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
13.6 Entwicklung der Verteilung des Nettovermögens pro Person . . . . . . 364
13.7 Besteuerung von Schenkungen und Erbschaften . . . . . . . . . . . . . . . . 382
15.1 Einrichtungen der Träger der Freien Wohlfahrtspƀege in

Deutschland 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
16.1 Die Sozialleistungsquote 1871 bis 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426

16.2 Markteinkommen und verfügbare Einkommen sowie
deren Ungleichverteilung in Deutschland 1991 bis 2009
(äquivalenzgewichtet in e) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
16.3 Entwicklung der Armutsrisikoquote in Deutschland . . . . . . . . . . . . . 439
16.4 Entwicklung des öffentlichen Gesamthaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
16.5 Die voraussichtliche Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland
von 1999 bis 2050 in Prozent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Hinweise zur Benutzung
Zur Zitierweise der Literatur. Auf den Seiten 469 ff. beſndet sich ein umfassendes
Literaturverzeichnis. Daher kann die im Text, in Fußnoten und am Ende der Kapi-
tel des systematischen Teils angegebene Literatur verkürzt zitiert werden, d. h. unter
Angabe des Verfassernamens, des Jahres der Veröffentlichung und – soweit erforder-
lich – der Seitenzahl. Wenn zwei oder mehrere in einem Jahr veröffentlichte Arbei-
ten eines Verfassers benutzt worden sind, sind sie durch Kleinbuchstaben kenntlich
gemacht (z.B. Nell–Breuning, 1968a). Nur einmal zitierte, sehr spezielle Arbeiten
wurden nicht in das Literaturverzeichnis aufgenommen. Diese Quellen werden in
den entsprechenden Fußnoten vollständig zitiert.
Zur Zitierweise der Gesetze. Die zitierten Gesetze sind bei der erstmaligen Nen-
nung mit ihrem vollem Titel und dem Tag bzw. dem Jahr der Verabschiedung an-
gegeben (z.B. Betriebsverfassungsgesetz 1972), bei weiteren Nennungen ist für die
häuſger angesprochenen Gesetze die amtliche Abkürzung verwendet worden (z.B.
BetrVG). Die Erläuterung der Abkürzungen ſndet sich im Abkürzungsverzeich-
nis S. XXI ff. Bei Gesetzen mit umständlichen Bezeichnungen werden die amtli-
chen Kurztitel verwendet (z. B. statt „Gesetz zur Dämpfung der Ausgabenentwick-
lung und zur Strukturverbesserung in der gesetzlichen Krankenversicherung“: Kran-
kenversicherungskostendämpfungsgesetz (KVKG)). Zahlreiche Gesetze werden im
Laufe der Jahre geändert. Die in dieser Auƀage verwendete Rechtslage bezieht sich
auf den Januar 2014 und wird bald überholt sein. Hier ist es die Aufgabe des Le-
sers, die jeweils geltende neueste Fassung eines Gesetzes heranzuziehen. Eine zu-
verlässige Quelle hierfür stellt das Internetportal des Bundesjustizministeriums unter
http://www.gesetze-im-internet.de dar. Die Entscheidungen des Bundesverfassungs-
gerichts, die in fortlaufend nummerierten Bänden veröffentlicht werden, werden wie
in der rechtswissenschaftlichen Literatur üblich zitiert, z. B. „BVerfGE 35,79“. Da-
bei gibt die erste Zahl die Bandnummer, die zweite Zahl die Seitenzahl an.
Zu den Tabellen. Eine größere Zahl von Tabellen soll langfristige Entwicklungen
verdeutlichen. Deshalb werden nur Jahresdurchschnittswerte für 5-Jahres-Perioden
oder nur Werte für jedes 5. bzw. 10. Jahr ausgewiesen. Verständlicherweise kann das
XX Hinweise zur Benutzung
in den Tabellen enthaltene Zahlenmaterial nicht vollständig, sondern nur in Bezug

auf seine wichtigsten Inhalte interpretiert werden, so dass die Vervollständigung der
Interpretation dem Leser überlassen bleibt.
Zur Aktualisierung von Daten. Sozialleistungen (Anspruchsvoraussetzungen und
Höhe der Leistungen) werden häuſg geändert. Bestimmte Regelungen ändern sich
jährlich (Versicherungspƀichtgrenzen und Beitragsbemessungsgrenzen). Nicht we-
nige der in diesem Buch angeführten Daten – es sind Daten und Rechtsnormen nach
dem Stand vom 1. Jan. 2014 – werden daher bald überholt sein, zumal die Ent-
wicklung den Gesetzgeber im Zusammenhang mit dem unvermeidbaren Umbau des
Sozialstaates auch in den nächsten Jahren zu einer Vielzahl von Gesetzesänderungen
zwingt. Da aber für die behandelten Sozialleistungsarten die einschlägigen Rechts-
quellen und zudem am Ende der Kapitel des systematischen Teils die laufend er-
scheinenden Materialquellen für die verschiedenen Bereiche angegeben sind, kann
der Leser die Daten im Bedarfsfall selbst aktualisieren.
Zum Personenverzeichnis. Im Personenverzeichnis sind nicht alle im Buch erwähn-
ten Personen, insbes. nicht alle Verfasser der zitierten Literatur enthalten, sondern
nur Personen, die in einem bestimmten Aussagenzusammenhang als Akteure (z.B.
Otto von Bismarck oder Ernst Abbé oder als Urheber eines bestimmten Gedankens
(z.B. Hans Achinger oder Oswald von Nell-Breuning) eine Rolle spielen.
Abkürzungsverzeichnis
a.a.O. am angegebenen Ort

Abb. Abbildung
Abs. Absatz
AG Aktiengesellschaft
Alv Arbeitslosenversicherung
Anm. Anmerkung
ArbZG Arbeitszeitgesetz
Art. Artikel
Auƀ. Auƀage
Aug. August
AZO Arbeitszeitordnung
Bd(e). Band (Bände)

BABl. Bundesarbeitsblatt
BAföG Bundesausbildungsförderungsgesetz
BetrVG Betriebsverfassungsgesetz
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl. Bundesgesetzblatt
BIP Bruttoinlandsprodukt
BMA Bundesminister(ium) für Arbeit
und Sozialordnung
BMAS Bundesminister(ium) für Arbeit
und Soziales
BMFJ Bundesministerium für Familie und Jugend
BMFuS Bundesminister(ium) für Familie und Senioren
BMFSFJ Bundesminister(ium) für Familie, Senioren Frauen und Jugend
BMG Bundesministerium für Gesundheit
BMGS Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
BMJFFG Bundesminister(ium) für Jugend, Familie,
Frauen und Gesundheit
BMJFG Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit
BMW Bundesministerium für Wirtschaft
XXII Abkürzungsverzeichnis
BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

BRD Bundesrepublik Deutschland
BSP Bruttosozialprodukt
BT Drs. Bundestagsdrucksache
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung
bzw. beziehungsweise
ca. cirka
dass. dasselbe
DDR Deutsche Demokratische Republik
ders. derselbe
Dez. Dezember
DGB Deutscher Gewerkschaftsbund
d.h. das heißt
dies. dieselbe(n)
Diss. Dissertation
DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (Berlin)
DM Deutsche Mark
e Euro
EG Europäische Gemeinschaft(en)
ehem. ehemalig
EStG Einkommensteuergesetz
EU Europäische Union
EVS Einkommens– und Verbrauchsstichprobe
EWG Europäische Wirtschaftgemeinschaft
EWU Europäische Währungsunion
f. und folgende Seite

FA Finanzarchiv
Febr. Februar
ff. und mehrere folgende Seiten (bzw. Jahre)
FLA Familienlastenausgleich
Fn. Fußnote
GATT General Agreement on Tariffs and Trade

GewO Gewerbeordnung
GG Grundgesetz
GKV Gesetzliche Krankenversicherung
GRV Gesetzliche Rentenversicherung
HdSW Handwörterbuch der Sozialwissenschaften

HdStW Handwörterbuch der Staatswissenschaften
Abkürzungsverzeichnis XXIII
HdWW Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft

HGB Handelsgesetzbuch
Hg. Herausgeber
hg. herausgegeben
HJbWGP Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts–
und Gesellschaftpolitik
i.d.F. in der Fassung

i.e.S. im engeren Sinn
IG Industriegewerkschaft
i.J. im Jahre
insbes. insbesondere
i.w.S. im weiteren Sinn
Jan. Januar
JbNöSt Jahrbücher für Nationalökonomie
und Statistik
Jg. Jahrgang
Jh. Jahrhundert
Kap. Kapitel
KnRV Knappschafts(renten–)versicherung
KV Krankenversicherung
Lit. Literatur
Mio. Million(en)
MitbestG Mitbestimmungsgesetz
Mrd. Milliarde(n)
mtl. monatlich
NF Neue Folge
Nov. November
Nr. Nummer
NSDAP Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei
NSV Nationalsozialistische Volkswohlfahrt
o.J. ohne Jahr

Okt. Oktober
o.O. ohne Ort
rd. rund
RGBl. Reichsgesetzblatt
RM Reichsmark
RRG Rentenreformgesetz
XXIV Abkürzungsverzeichnis
RVO Reichsversicherungsordnung
RV Rentenversicherung
RVA Rentenversicherung der Arbeiter
RVAng Rentenversicherung der Angestellten
s. siehe
S. Seite
SED Sozialistische Einheitspartei Deutschlands
Sept. September
SGB Sozialgesetzbuch
sog. sogenannt
Sp. Spalte
Stat. BA Statistisches Bundesamt
Stat. Jb. Statistisches Jahrbuch für die
Bundesrepublik Deutschland
Stat. Tb. Statistisches Taschenbuch
StL Staatslexikon. Recht, Wirtschaft, Gesellschaft
SVSP Schriften des Vereins für Socialpolitik
SVR Sachverständigenrat (zur Begutachtung
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung)
TVG Tarifvertragsgesetz
u.a. und andere/unter anderem

UV Unfallversicherung
v.a. vor allem

vgl. vergleiche
v.H. von Hundert
WSI Wirtschafts– und Sozialwissenschaftliches

Institut der Gewerkschaften
Z Ziffer
z.B. zum Beispiel
z.T. zum Teil
Teil I
Einführung
1
Wissenschaftstheoretische,
wissenschaftsprogrammatische und
wissenschaftssystematische Grundlegung
1.1 Definition und Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik
1.1.1 Definition staatlicher Sozialpolitik
Trotz zahlreicher Versuche, den Bereich der Sozialpolitik zu deſnieren, ist dieser
Begriff bis heute umstritten geblieben.1 Das wird aus zwei Gründen vermutlich auch
so bleiben. Denn zum einen ist jede Deſnition eines Politikbereichs immer mit be-
stimmten Wertungen verbunden. Dies gilt unabhängig davon, dass eine Deſnition
nur eine beschreibende und analytische Funktion hat. Denn es macht einen Unter-
schied, ob Sozialpolitik als Politik für die Arbeiter oder für wirtschaftlich Schwa-
che deſniert wird, ob sie als eine Politik des Ausgleichs gruppenspeziſscher wirt-
schaftlicher Schwäche oder als eine auf die umfassende Verwirklichung von Freiheit
und Gerechtigkeit gerichtete Gesellschaftspolitik aufgefasst wird. Zweitens verän-
dern sich die Ziele und Instrumente staatlicher Sozialpolitik in Abhängigkeit vom
Wandel sozialer und gesellschaftlicher Strukturen (vgl. dazu Kapitel 2 bis 4 dieses
Lehrbuchs). Entsprechend diesem Wandel der Gruppen, auf die sich Sozialpolitik
richtet, der Ziele, der Instrumente und der Träger der Sozialpolitik ändert sich auch
der Inhalt des Begriffs.
Wegen des gesellschaftlichen Wandels haben Deſnitionen der Sozialpolitik, die
aus der Sozialpolitik vergangener oder gegenwärtiger Gesellschaften abgeleitet sind
und auf bestimmte soziale Gruppen oder bestimmte Ziele, Instrumente und Träger
abstellen, nur eine räumlich und zeitlich begrenzte Gültigkeit. Fast alle auf die in-
dustrielle Arbeitswelt des 19. und des frühen 20. Jh. bezogenen Deſnitionen der So-
zialpolitik sind auf entwickelte Industriegesellschaften nicht mehr anwendbar (Lam-
pert, 1980, S. 5). Wenn man die Mängel geschichtsgebundener Sozialpolitikbegriffe
vermeiden und eine Deſnition entwickeln will, die sowohl Allgemeingültigkeit be-
anspruchen kann, als auch frei von normativ wirkenden Inhalten ist, muss man – im
Anschluss an Borght (1904, S. 1) und Zwiedineck-Südenhorst (1911, S. 38) – von
1 Zur Interpretation dieser Diskussion und zur einschlägigen Lit. bis 1970 vgl. Klein-
henz 1970. Vgl. auch Frerich 1996, S. 3. ff.
J. W. Althammer, H. Lampert, Lehrbuch der Sozialpolitik,

DOI 10.1007/978-3-642-31891-7_1, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2014
4 1 Wissenschaftstheoretische Grundlegung
konkreten Zielen, Grundsätzen, Objekten, Mitteln und Trägern der Sozialpolitik ab-
strahieren und von den raum- und zeitunabhängigen Zielen praktischer Sozialpolitik
ausgehen. Es handelt sich um zwei Zielrichtungen, nämlich erstens um die Verbesse-
rung der wirtschaftlichen Lage und der sozialen Stellung von Personen und sozialen
Gruppen, die in einer Gesellschaft absolut oder relativ, d. h. im Vergleich zu ande-
ren, als wirtschaftlich oder sozial schwach gelten, und zweitens um die Sicherung
der wirtschaftlichen Lage für den Fall des Eintritts existenzgefährdender Risiken für
diejenigen, die nicht in der Lage sind, auf sich gestellt für diese Risiken Vorsorge zu
treffen.
In diesem Sinne lässt sich praktische Sozialpolitik deſnieren als jenes politische
Handeln, das darauf abzielt,
• die wirtschaftliche und soziale Stellung von wirtschaftlich oder sozial absolut
oder relativ schwachen Gesellschaftsmitgliedern durch den Einsatz geeigneter
Mittel im Sinne der in einer Gesellschaft verfolgten gesellschaftlichen und so-
zialen Grundziele (freie Entfaltung der Persönlichkeit, soziale Sicherheit, soziale
Gerechtigkeit, Gleichbehandlung) zu verbessern und
• den Eintritt wirtschaftlicher oder sozialer Schwäche im Zusammenhang mit dem
Auftreten existenzgefährdender Risiken zu verhindern.
Diese Deſnition macht deutlich, dass die Sozialpolitik im Wesentlichen zwei
Aufgaben hat: die Absicherung gegen existenzgefährdende Risiken einerseits und
die Verteilung von Einkommen, Vermögen und sozialen Positionen in einer Gesell-
schaft andererseits. Sie kann – wenn es um die Sozialpolitik einer bestimmten Epo-
che oder einer bestimmten Gesellschaftsordnung geht – durch die Konkretisierung
der Ziele, der Grundsätze, der Objekte, der Träger und der Mittel der jeweiligen So-
zialpolitik inhaltlich konkretisiert werden.
Im Sozialstaat der Bundesrepublik Deutschland erfolgt die Absicherung des Erw-
erbseinkommens über die Sozialversicherung. Die Sozialversicherung ist - gemessen
an der Höhe der Einkommensleistungen - der quantitativ bedeutsamste Bereich staat-
licher Sozialpolitik. Neben der Sozialversicherung umfasst die Sozialpolitik auch
Instrumente der Einkommens- und Vermögensumverteilung sowie der Grundsiche-
rung. Schließlich zählen zur Sozialpolitik auch rechtliche Maßnahmen wie der Ar-
beitnehmerschutz, die Arbeitsmarktpolitik und die Ausgestaltung der Betriebs- und
Unternehmensverfassung.2
Neben der staatlichen Sozialpolitik gibt es die internationale und supranationale
Sozialpolitik (vgl. dazu S. 419 ff.) sowie die von den Unternehmungen getragene
betriebliche Sozialpolitik.
1.1.2 Die Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik
Häuſg wird die Auffassung vertreten, Sozialpolitik sei ein für kapitalistische Syste-
me charakteristischer Bereich der Politik, der das Wirtschaftssystem für breite Ge-
2 Diese Bereiche gehen über die o. a. Deſnition der Sozialpolitik hinaus, stellen aber doch
politische Handlungsbereiche dar, die für die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozia-
len Lage bestimmter Bevölkerungsgruppen eine große Bedeutung haben.
1.1 Deſnition und Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik 5
sellschaftsschichten erträglicher und dadurch überlebensfähig machen soll (Sozial-

politik als „Reparaturbetrieb“ bzw. als „Lazarettstation“ des Kapitalismus). Diese
Auffassung ist jedoch wissenschaftlich nicht haltbar. Deshalb soll zunächst die Not-
wendigkeit staatlicher Sozialpolitik allgemein erörtert werden, bevor die Gründe für
die neuzeitliche Sozialpolitik in entwickelten Gesellschaften etwas ausführlicher be-
handelt wird.
Die von zahlreichen Wissenschaftlern3 vertretene Auffassung, die staatliche So-
zialpolitik beginne mit den Maßnahmen zur Verbesserung der Lage der Industrie-
arbeiterschaft in den sich industrialisierenden Gesellschaften zu Anfang des 19. Jh.
ist nur zu rechtfertigen, wenn man einschränkend von der neuzeitlichen Sozialpoli-
tik spricht. Denn soziale Konƀikte, die Anlass für eine Politik des gesellschaftlichen
Ausgleichs waren, gab es zu allen Zeiten der Menschheitsgeschichte. Dass es eine
staatliche Sozialpolitik lange vor der Entstehung des Kapitalismus gab, ist darauf
zurückzuführen, dass eine Politik des sozialen Ausgleichs in allen Gesellschaften
notwendig wird, in denen es eine „Soziale Frage“ gibt. In Anlehnung an Ferdinand
Tönnies4 lässt sich eine soziale Frage deſnieren als die Existenz von Unterschieden
in den politischen, persönlichen oder wirtschaftlichen Rechten sowie in den Verfü-
gungsmöglichkeiten über wirtschaftliche Güter (Einkommen und Vermögen) zwi-
schen sozialen Gruppen (Schichten, Ständen, Klassen), die als so groß empfunden
werden, dass sie
• den inneren Frieden und damit die Existenz der Gesellschaft bedrohen oder
• von den Trägern politischer Macht als nicht vertretbar angesehen werden.
Soziale Fragen und daraus resultierend sozialpolitische Maßnahmen gab es be-
reits in der Antike. Die sozialen Fragen dieser Staaten hatten ihre Ursache in den
starken Klassengegensätzen, die teilweise so ausgeprägt waren, dass sie sich in Auf-
ständen entluden.5
Auch im mittelalterlichen Europa gab es sowohl im landwirtschaftlichen als auch
im gewerblichen Bereich soziale Probleme und zahlreiche Maßnahmen staatlicher
Sozialpolitik. Nach Friedrich–Wilhelm Henning, der in seiner Geschichte des vor-
industriellen Deutschland auch die sozialpolitischen Einrichtungen und die für be-
stimmte Perioden charakteristischen Konzepte darstellt, kann spätestens vom 15. Jh.
an von einer staatlichen Sozialpolitik in Deutschland gesprochen werden.6
Besonders akut und groß wurde der Bedarf an staatlicher Sozialpolitik jedoch
mit Beginn des Industriezeitalters. Die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik im
Industriezeitalter ergab sich im Grunde aus der Lösung der sozialen Frage der vor-
industriellen Gesellschaft. Diese soziale Frage hatte darin bestanden, dass die per-
3 Z. B. von Albrecht 1955, S. 17 ff.; Preller 1970, 1. Halbbd., S. 1.
4 Tönnies 1907, S. 7.
5 Vgl. dazu den Überblick bei Lampert 1980, S. 26 ff. und die ausführlichen Darstellungen
bei Frerich/Frey 1996b, Bd. 1, 1996.
6 Henning 1994, insbes. S. 174, S. 229 ff. und S. 286 ff. Vgl. ferner die Darstellung sozialer
Spannungen und sozialpolitischer Maßnahmen in verschiedenen europäischen Ländern im
Handbuch der europäischen Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Bd. 2 (Kellenbenz 1980,
passim) und Bd. 3 (W. Fischer u. a. 1986, passim).
sönlichen Freiheitsrechte, die politischen Rechte, die Besitz-, Berufs- und Bildungs-
rechte zwischen den Klassen bzw. Ständen höchst ungleich verteilt waren. Durch
Leibeigenschaft, Erbuntertänigkeit und Zunftzwang bestanden für die überwiegen-
de Mehrheit der Bevölkerung einseitige soziale, wirtschaftliche und persönliche Ab-
hängigkeitsverhältnisse. Diese soziale Frage wurde grundsätzlich gelöst, als im Zuge
der allmählichen Verwirklichung der Ideen der Aufklärung und des Liberalismus die
Zünfte, die Leibeigenschaft und die Hörigkeit aufgehoben und statt dessen allgemei-
ne Vertragsfreiheit, Freizügigkeit und die Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl
eingeführt wurden (vgl. dazu S. 28 f.).
Die angeführten Maßnahmen, durch die eine jahrhundertlange politische, rechtli-
che und wirtschaftliche Abhängigkeit sozialer Gruppen beendet wurde, begünstigten
im Zusammenwirken mit anderen Faktoren jedoch die Entstehung einer neuen sozia-
len Frage, der „Arbeiterfrage“. Darunter versteht man die Tatsache, dass eine schnell
wachsende Schicht persönlich freier Menschen, die eigentums- und besitzlos war
und daher zur Sicherung ihres Lebensunterhaltes auf die vertragliche Verwertung
ihrer Arbeitskraft angewiesen war, unter menschenunwürdigen wirtschaftlichen und
sozialen Bedingungen am Rande des physischen Existenzminimums lebte. Diese ge-
sellschaftliche Schicht war sozial ausgegrenzt und (im 19. Jh.) politisch ohnmächtig
(vgl. dazu S. 30 ff.). Deshalb war für die Arbeiterschaft zunächst die formale persön-
liche Freiheit mit materialer Unfreiheit verknüpft. Die besitz- und vermögenslosen
Arbeiter waren gezwungen, jede sich bietende Arbeitsgelegenheit unabhängig von
den Arbeitsbedingungen zu akzeptieren. Des Weiteren war ihre Existenz im Falle
von Arbeitslosigkeit oder Erwerbsunfähigkeit bedroht.
Die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik ergab sich unmittelbar aus der
Schutzlosigkeit der Arbeiter im Falle des Eintritts der dieser Risiken. Weitere Grün-
de waren die gesundheitsschädlichen, extrem langen Arbeitszeiten, die gesundheits-
gefährdenden Arbeitsplatzbedingungen, der rücksichtslose Arbeitseinsatz von Kin-
dern, Jugendlichen und Frauen sowie das Wohnungselend.
Die soziale Frage als Arbeiterfrage (die sogenannte „klassische“ soziale Frage)
wurde in den letzten zwei Jahrhunderten durch den Auf- und Ausbau des Sozial-
staats, also des Arbeitnehmerschutzes, der Sozialversicherung und der Arbeitsmarkt-
politik, weitgehend gelöst.
Dies bedeutet aber nicht, dass eine staatliche Sozialpolitik in hoch entwickelten
Gesellschaften überƀüssig wäre. Die Notwendigkeit sozialpolitischer Maßnahmen
in entwickelten Gesellschaften ist auf vier Gründe zurückzuführen:
• Erstens: Zahlreiche Gesellschaftsmitglieder sind überhaupt nicht oder nur sehr
begrenzt in der Lage, ihre Existenz durch Arbeitsleistungen und den damit ver-
bundenen Erwerb von Ansprüchen an das System sozialer Sicherung zu sichern.
Beispiele für derartige sozial schwache Gruppen sind geistig oder körperlich Be-
hinderte, chronisch Kranke und Personen ohne ausreichende beruƀiche Qualiſ-
kation.
• Zweitens: Für die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung ist weiterhin das Ar-
beitseinkommen die wesentliche Existenzgrundlage. Diese Existenzgrundlage
wäre bei Eintritt vorübergehender oder dauernder Erwerbsunfähigkeit oder bei
1.1 Deſnition und Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik 7
Auftreten unplanmäßiger Ausgaben durch Krankheit, Arbeitslosigkeit, Unfall,

Invalidität und Alter gefährdet, wenn nicht gesellschaftliche Sicherungseinrich-
tungen bestünden.
• Ein dritter Grund für die Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik auch in hoch-
entwickelten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften liegt in der Tatsache,
dass wirtschaftliche Entwicklung – unabhängig vom Gesellschafts- und Wirt-
schaftssystem – gleichbedeutend ist mit einem Wandel wirtschaftlicher und so-
zialer Strukturen. Industrielle Entwicklungsprozesse stellen – wie Joseph Alois
Schumpeter (1950, S. 134 ff.) treffend formuliert hat – Prozesse „schöpferischer
Zerstörung“ dar. Diese Prozesse sind mit Anpassungslasten verbunden, die sich
aus der Entwertung von Sachkapital, dem Untergang von Unternehmen, der Ent-
wertung von Humanvermögen, der Freisetzung von Arbeitskräften sowie den
Kosten der räumlichen und beruƀichen Mobilität ergeben.7
Diese Anpassungslasten des wirtschaftlichen und sozialen Wandels treffen letzt-
lich immer einzelne Gesellschaftsmitglieder und bestimmte soziale Gruppen,
wenn auch – je nach Vermögenslage, Einkommensverhältnissen, Bildungsstand
und Qualiſkation – in unterschiedlichem Ausmaß. Aus der Existenz derartiger
Anpassungslasten ergeben sich als sozialpolitische Aufgaben:
1. die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme zur Verringerung der individu-
ellen Anpassungslasten sowie
2. die Sicherung einer als gerecht angesehenen Verteilung der Anpassungslasten
in der Gesellschaft. Die sozial gerechte Verteilung dieses Anpassungskosten
ist eine notwendige Voraussetzung für die gesellschaftliche Akzeptanz des
Strukturwandels.
Sozialpolitik wird somit für moderne Gesellschaften zu einer notwendigen Be-
dingung wirtschaftlicher Entwicklung, weil sie die Flexibilität und die Mobilität
des Systems erhöht, die soziale Akzeptanz der Entwicklungs- und Strukturwand-
lungsprozesse sichert und darüber hinaus beachtliche wirtschaftsgrundlagenpo-
litische und stabilitätspolitische Effekte hat (vgl. dazu Kapitel 9, S. 421 ff.).
• Ein vierter, staatliche Sozialpolitik begründender Tatbestand liegt in der gesell-
schaftspolitischen Zielsetzung, die Chancen zur Verwirklichung materialer Frei-
heit gleichmäßiger zu verteilen und mehr soziale Gerechtigkeit herzustellen. Die-
ses Ziel wird durch eine gleichmäßigere Verteilung der Chancen für den Erwerb
von Bildung, Einkommen und Vermögen sowie durch eine Verringerung nicht
leistungsgebundener Einkommens- und Vermögensunterschiede realisiert. Diese
gesellschaftspolitische Zielsetzung hat in Staaten, die sich – wie die Bundes-
republik in den Art. 20 und 28 GG – zum Sozialstaatsprinzip bekennen, hohes
Gewicht. Das Sozialstaatsprinzip verpƀichtet den Staat, im Rahmen der ver-
fassungsmäßigen Ordnung und der wirtschaftlichen Möglichkeiten für alle Ge-
sellschaftsmitglieder die materiellen Voraussetzungen für die Wahrnehmung der
Grundrechte auf persönliche (materiale) Freiheit, freie Entfaltung der Persön-
lichkeit, Freiheit der Berufs- und der Arbeitsplatzwahl, Gleichberechtigung und
Chancengleichheit zu schaffen (vgl. dazu Heinig 2012 und Blüm/Zacher 1989).
7 Vgl. zu dieser Problematik in marktwirtschaftlichen Systemen v.a. Heimann 1963, S. 122.

Die Orientierung der Sozialpolitik am Sozialstaatsprinzip bewirkt in Verbindung

mit der permanenten Veränderungen der sozialen Verhältnisse, dass ein gesell-
schaftlicher Bedarf an sozialpolitischen Maßnahmen auch in entwickelten Öko-
nomien besteht.8
Letztlich liegt die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik darin begründet,
dass jede Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung – sei sie feudalistisch, ständestaat-
lich, liberal, sozialistisch oder sonst wie ausgestaltet – ein System einer bestimmten
Verteilung von politischen, persönlichen und wirtschaftlichen Rechten, insbes. von
Dispositionsbefugnissen über wirtschaftliche Güter (Boden, Sachkapital, Arbeitsver-
mögen, Konsumgüter bzw. Kaufkraft) darstellt. Diese teils natürlich, teils rechtlich
bedingten Unterschiede in den Dispositionsbefugnissen und Dispositionsmöglich-
keiten bewirken Unterschiede in den Möglichkeiten zur freien Entfaltung der Per-
sönlichkeit und in der materialen individuellen Freiheit, die entsprechend den in der
Gesellschaft verfolgten Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit beeinƀusst werden
müssen.
Freiheit und Gerechtigkeit sind die beiden Ziele, die in jeder Gesellschaft als
oberste Orientierungswerte politischer Gestaltung gelten. Dabei braucht uns an die-
ser Stelle der Leerformelcharakter dieser Ziele, das Problem ihrer Deſnition und
ihrer Operationalisierbarkeit nicht zu beschäftigen9. Wesentlich ist, dass ohne eine
politische Gestaltung der Gesellschaft Ungleichheiten auftreten, die den gesetzten
Zielen von Freiheit und Gerechtigkeit widersprechen.
1.2 Sozialpolitik als wissenschaftliche Disziplin

1.2.1 Die Aufgaben der Sozialpolitik als Wissenschaft
a) Erkenntnistheoretische Grundlagen
Ebenso problematisch wie die Deſnition des Gegenstandsbereichs „Sozialpolitik“

ist die Bestimmung der Sozialpolitik als wissenschaftliche Disziplin. Denn wissen-
schaftliche Erkenntnis soll auf die Ermittlung der Wahrheit gerichtet sein. Die Aufga-
be der Wissenschaft ist es, die Realität zu erklären, die komplexe Wirklichkeit durch-
schaubar zu machen und Lösungen für gesellschaftliche Probleme zu entwickeln.
Die Aufgabe der Sozialwissenschaften ist es, Erkenntnisse über die gesellschaftli-
che Wirklichkeit zu gewinnen, die objektiv, d. h. allgemein gültig sind. Diese Ziel-
setzung setzt eine intersubjektive Überprüfbarkeit der wissenschaftlichen Aussagen
voraus. Eine wissenschaftliche Aussage gilt als allgemein gültig, wenn – ausgehend
von bestimmten Prämissen und bei Anwendung der Regeln der Logik – die Über-
prüfung durch verschiedene Personen zu denselben Ergebnissen führt. Durch dieses
8 Der Sozialrechtler Hans F. Zacher spricht in diesem Zusammenhang von dem immanen-
ten Gesetz, „daß Sozialpolitik als eine letzte, integrale Konzeption unerfüllbar ist“ und
„daß eine durchgreifende Beruhigung der Sozialpolitik nicht eintreten kann“ (Zacher, 1977,
S. 157 f.).
9 Vgl. zu den Inhalten der Begriffe Freiheit und Gerechtigkeit Lampert 1990a und 1992a.
1.2 Sozialpolitik als wissenschaftliche Disziplin 9
Kriterium intersubjektiver Überprüfbarkeit werden normative Aussagen (Werturtei-

le) als unzulässig aus wissenschaftlichen Aussagenzusammenhängen ausgeschlos-
sen. Denn Werturteile sind Aussagen, die bestimmte Gegebenheiten oder Verhal-
tensweisen von religiösen, ethischen, politischen oder sonstigen Standpunkten aus
positiv oder negativ bewerten. Daher ist der Wahrheitsgehalt, die Gültigkeit solcher
normativer Aussagen, nicht intersubjektiv nachprüfbar.
Werturteile könnten nur dann Allgemeingültigkeit erlangen, wenn sie von allen
Gesellschaftsmitgliedern als verbindliche Normen akzeptiert würden. Dies ist in mo-
dernen und pluralen Gesellschaften jedoch nicht mehr möglich. Aus dieser Einsicht
folgt die Forderung nach werturteilsfreien wissenschaftlichen Aussagen.10 Diese auf
dem Prinzip der Werturteilsfreiheit und dem Kriterium intersubjektiver Überprüfbar-
keit wissenschaftlicher Aussagen beruhende Wissenschaftsauffassung wird als „kri-
tischer Rationalismus“ bezeichnet (Popper 2005 und Popper 2003).
Der kritische Rationalismus - der auch von den Verfassern dieses Lehrbuchs
vertreten wird - ist in der wissenschaftlichen Sozialpolitik umstritten. Gegen diese
Wissenschaftsauffassung werden i. W. vier Einwände vorgebracht, die jedoch auf
Fehlinterpretationen des Prinzips der Werturteilsfreiheit zurückgehen.
Ein erster Einwand macht geltend, dass eine werturteilsfreie Wissenschaft un-
möglich sei, weil schon die Wahl eines Erkenntniszieles und der Untersuchungs-
methode eine wertende Entscheidung darstellt. Tatsächlich ist unbestritten, dass im
„Vorraum“ wissenschaftlicher Arbeit, in der „Wertbasis“, subjektive Wertungen un-
vermeidlich sind. Aber diese Wertungen widersprechen nicht dem Postulat nach
Werturteilsfreiheit der Wissenschaft, weil die Wertmaßstäbe für die Auswahl der
Erkenntnisziele und der Forschungsmethode nicht in die Beantwortung der aufge-
worfenen Fragen eingehen.
Ein zweiter Einwand lautet, die Forderung nach werturteilsfreier Wissenschaft
bedeute einen Verzicht auf Realitätsnähe und auf wissenschaftliche Unterstützung
der Politik, weil im Erfahrungsobjekt der Sozialwissenschaften Werthaltungen, Wer-
tungen und Werte eine große Rolle spielen. Dazu ist zu sagen, dass der kritische
Rationalismus Analysen von Werthaltungen, Wertungen und Werten, insbesonde-
re von politischen Zielen, keineswegs ausschließt. Aber auch solche Analysen von
Werten setzen keine Werturteile innerhalb des wissenschaftlichen Aussagensystems
voraus. Denn wenn normativ Gültiges, wenn Werte und Bewertungen Objekt empiri-
scher Untersuchungen werden, verlieren sie für die Untersuchung ihren normativen
Charakter. Das normativ Gültige wird nicht als „gültig“, d. h. nicht als Handlungsan-
weisung oder als Forderung behandelt, sondern als „seiend“ (Weber, 1988, S. 531).
Ein dritter, gewichtiger Einwand stellt darauf ab, dass das Prinzip der Wert-
urteilsfreiheit die Erkenntnismöglichkeiten stark einschränkt, weil vielfältig verur-
sachte Erscheinungen, wie sie im ökonomischen und sozialen Bereich vorherrschen,
10 Vgl. dazu v. a. Max Weber, Die Objektivität sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer

Erkenntnis (1904) und ders., Der Sinn der Wertfreiheit der soziologischen und ökono-
mischen Wissenschaften (1917), beide abgedruckt in Max Weber 1968. Vgl. auch Al-
bert 1991. Eine übersichtliche Darstellung der Werturteilsproblematik ſndet sich bei Klein-
henz 1970, S. 17 ff.
nicht wertfrei analysiert werden können. Das gilt z.B. besonders für Diagnosen und
Prognosen.11 Die exakte Erklärung einer Situation würde die Erfassung aller sie be-
wirkenden Ursachen und des Gewichtes dieser Ursachen voraussetzen. Solche exak-
ten und vollständigen Erklärungen sind oft aus Zeitgründen, aus Kostengründen und
wegen nicht beschaffbarer (statistischer) Informationen über die Realität nicht mög-
lich, so dass aus der Vielzahl möglicher Ursachen bestimmte Wirkungsmechanismen
aufgrund von Vermutungen herausgehoben werden müssen. Aber dadurch beruhen
sozialwissenschaftliche Analysen auf Selektion und subjektive Wertung. Eine Lö-
sung dieses Problems liegt im sogenannten „erweiterten“ Wissenschaftsprogramm
(Giersch, 1991, S. 46 ff.). Es lässt innerhalb des wissenschaftlichen Aussagensystems
Wertungen zu unter der Voraussetzung, dass diese Wertungen in Form von Hypo-
thesen oder persönlichen Bekenntnissen eingeführt und deutlich erkennbar gemacht
werden, so dass der Anschein objektiv gültiger Aussagen vermieden wird.
Ein vierter Einwand schließlich verweist auf die Gefahr, dass sich der am Prin-
zip der Werturteilsfreiheit orientierende Wissenschaftler zum wertneutralen Werk-
zeug jeden politischen Systems machen lasse und seiner staatsbürgerlichen Verant-
wortung nicht gerecht werden könne. Auf diesen Einwand ist zu erwidern, dass der
kritische Rationalismus erstens die freie Entscheidung eines Wissenschaftlers, ei-
nem bestimmten System zu dienen oder nicht, nicht in Frage stellt und zweitens
keinem Wissenschaftler politisches Engagement verbietet. Der kritische Rationalis-
mus verlangt nur, die Rolle des Wissenschaftlers von der des politisch engagierten
Staatsbürgers zu trennen. Damit soll verhindert werden, dass politisches Engage-
ment wissenschaftlich verbrämt wird und dass die Politik mit dem Attribut der wis-
senschaftlichen Fundierung ausgestattet und somit gegen Kritik immunisiert wird.
Ein Sonderstatus des Wissenschaftlers auf der Bühne politischer Entscheidungen ist
sachlich nicht zu rechtfertigen, denn die politische Qualiſkation eines Wissenschaft-
lers ist nicht besser und nicht schlechter als die anderer mündiger Bürger. In einer
demokratischen Gesellschaftsordnung sollte daher für politische Entscheidungen die
Stimme des Wissenschaftlers nicht mehr Gewicht haben als die anderer Staatsbürger.
b) Aufgaben und Probleme der praktischen Sozialpolitik als Determinanten der

Aufgaben der wissenschaftlichen Sozialpolitik
Um die Hauptaufgaben der wissenschaftlichen Sozialpolitik abzuleiten, gehen wir

von den Merkmalen (sozial-)politischen Handelns aus. Politisches Handeln lässt sich
deſnieren (vgl. dazu Kleinhenz 1970, S. 61 ff.) als ein Handeln, das
1. auf Zweckmäßigkeitsüberlegungen beruht und bewusstes, planvolles, zielorien-
tiertes Handeln ist;
2. getragen wird von Institutionen, die mit öffentlicher Verantwortung und dem
Monopol der Anwendung legitimer physischer Gewalt sowie mit dem Recht
11 Vgl. dazu die ausführliche Problembehandlung bei H. Giersch/ K. Borchardt, Diagnose und
Prognose als wirtschaftswissenschaftliche Methodenprobleme, SVSP, NF, Bd. 25, Berlin
1962 und E. v. Beckerath/ H. Giersch/H. Lampert, Probleme der normativen Ökonomik
und der wirtschaftspolitischen Beratung, SVSP, NF, Bd. 29, Berlin 1963.
ausgestattet sind, für die gesamte Gesellschaft verbindliche Entscheidungen her-

vorzubringen;
3. leitende Tätigkeit im Sinne freier Entscheidung zwischen Handlungsalternativen
ist – im Gegensatz zu ausführendem Handeln.
Allgemein formuliert ist politisches Handeln darauf gerichtet, eine bestimmte Si-
tuation S1 in eine Situation S2 überzuführen. Eine solche Änderung setzt zunächst
den Entschluss voraus, etwas zu tun oder – wenn zu erwarten ist, dass sich ein ge-
wünschter Zustand in einem angemessenen Zeitraum von selbst einstellt – zu un-
terlassen. Dieser Entschluss wiederum muss, da politisches Handeln der Intention
nach zweckgerichtetes, planvolles Handeln ist, auf der begründeten Vermutung be-
ruhen, dass eine erstrebte Situation S2 einer tatsächlichen Situation S1 vorzuziehen
ist. Dieses Ergebnis bedingt eine genaue Kenntnis von S1 und eine möglichst präzise
Vorstellung vom erstrebenswerten Zustand S2 .
Von den Merkmalen und Phasen (sozial-)politischen Handelns ausgehend, kann
man die Aufgaben der Wissenschaft von der (Sozial-)Politik in folgende Aufgaben-
bereiche untergliedern: Lageerfassung, Lagebewertung und Diagnose.12
Lageerfassung, Lagebewertung und Diagnose
Ausgangspunkt politischen Handelns ist eine Lageerfassung (z. B. der Lebensum-

stände Alleinerziehender, bestimmter Rentnergruppen oder Arbeitsloser). Der La-
geerfassung muss sich eine Bewertung dieser Lage anschließen, damit entschieden
werden kann, ob die Lage verändert werden soll. Dieser Lagebewertung muss eine
Ermittlung der Ursachen der als änderungsbedürftig eingeschätzten Situation folgen,
um Ansatzpunkte für Maßnahmen zu ermitteln.
Entwicklungsprognose
Da sich bestimmte erstrebte Situationen möglicherweise aufgrund autonomer Ent-

wicklungen ohne politische Eingriffe einstellen können (z. B. eine Verringerung der
Arbeitslosigkeit durch einen konjunkturellen Aufschwung) und da zwischen dem
Zeitpunkt der Entscheidung zum Handeln und dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens
von Instrumenten Zeit verstreicht, in der sich wiederum die Lage verändern kann, ist
im Anschluss an die Lagebewertung eine Entwicklungsprognose erforderlich. Erfor-
derlich sind vor allem Prognosen der Bevölkerungsentwicklung, der Einkommens-
entwicklung, der Sozialstruktur und der Konjunktur.
Zielanalyse
Da die Änderungsbedürftigkeit von Zuständen nur aufgrund von normativen Vorga-

ben, von Zielen, festgestellt werden kann, ist die Erfassung und Kenntnis der Ziele
der Sozialpolitik besonders bedeutsam.
Im Zusammenhang mit der Analyse sozialpolitischer Ziele stellen sich mehrere
wissenschaftliche Aufgaben, nämlich:
12 Vgl. dazu Streit 2005 sowie Altmann 2007.
1. die Abklärung der Entstehung sozialpolitisch wirksamer Zielsetzungen;

2. die Interpretation von Zielen, die, soweit sie abstrakt formuliert sind, inhaltlich
konkretisiert werden müssen. Beispiele für interpretationsbedürftige Ziele sind
die soziale Gerechtigkeit, die soziale Sicherheit oder der soziale Friede. Die Auf-
gabe besteht aber nicht darin, Ziele als Vorgabe für die Politik zu deſnieren,
sondern darin, mögliche Zielinhalte aufzudecken und Deſnitionsvorschläge zu
machen;
3. die Operationalisierung und – nach Möglichkeit – Quantiſzierung von Zielen;
4. die Analyse der zwischen sozialpolitischen Zielen und der zwischen sozialpoli-
tischen und anderen, z. B. wirtschaftspolitischen, Zielen bestehenden Zielbezie-
hungen. Ziele können in einer Konƀikt-, in einer Komplementaritäts-, aber auch
in einer Neutralitätsbeziehung stehen;
5. die Herausarbeitung der in einer bestimmten Gesellschaft verfolgten Zielsyste-
me und die Überprüfung solcher Zielsysteme auf Konsistenz und Vollständig-
keit.
Analyse von Trägersystemen
Wenngleich politisches Handeln letztlich staatliches oder staatlich sanktioniertes

Handeln ist, müssen die Träger politischen Handelns nicht notwendig staatliche In-
stitutionen sein. Entscheidend ist, dass die Träger der Politik fähig sind, ihren Willen
notfalls auch gegen den Willen derjenigen durchzusetzen, die durch politische Maß-
nahmen benachteiligt werden. Einkommens- und Vermögensumverteilungen, die Er-
hebung von Steuern und Umweltschutzmaßnahmen beispielsweise wären ohne die
Möglichkeit politischer Macht nicht durchsetzbar.
Die Notwendigkeit der Absicherung politischer Maßnahmen durch die Möglich-
keit des Einsatzes von legitimer Gewalt gilt auch für nichtstaatliche Träger der So-
zialpolitik, soweit ihnen der Staat sozialpolitische Befugnisse delegiert hat, wie z.B.
den Sozialpartnern und den Verbänden der freien Wohlfahrtspƀege.
Die Analyse sozialpolitischer Trägersysteme, die in der Regel aus vielen Ele-
menten bestehen, umfasst insbes. folgende Aufgaben:
1. die Untersuchung der Verteilung sozialpolitischer Entscheidungsbefugnisse auf
die Träger politischer Verantwortung unter dem Aspekt der Beteiligung der Ge-
sellschaftsmitglieder am Prozess der sozialpolitischen Willensbildung;
2. die Untersuchung der Rationalität der sozialpolitischen Aufgabenverteilung in
Bezug auf die für ausgewogene Entscheidungen erforderlichen Informationen
nach Umfang und Vollständigkeit, in Bezug auf die Informationsauswertung,
die Qualität der Entscheidungen und die Durchführung der Maßnahmen sowie
schließlich in Bezug auf die Kontrolle des Erfolgs sozialpolitischer Maßnahmen;
3. die Analyse von Möglichkeiten und Problemen der Kooperation zwischen Trä-
gern der Sozialpolitik.
Instrumentenentwicklung und Instrumentenanalyse
Die Zielerreichung setzt voraus, dass geeignete Instrumente verfügbar sind. Dabei
ist es wichtig, im Sinne des Rationalprinzips Mittel einzusetzen, die es erlauben,
bei gegebenem Aufwand das erstrebte Ziel soweit wie möglich zu realisieren bzw.
einen gegebenen Zielerreichungsgrad mit möglichst geringem Aufwand und unter
Vermeidung negativer Nebenwirkungen zu erreichen. Daraus ergeben sich folgende
Aufgaben:
1. die Entwicklung neuer und die Verbesserung bekannter sozialpolitischer Instru-
mente. Beispiele für neu entwickelte Instrumente sind die im Jahr 1957 ein-
geführte dynamische Rente, das 1974 eingeführte Konkursausfallgeld oder das
2007 eingeführte Elterngeld;
2. die Überprüfung von Instrumenten auf ihre Eignung zur Zielerreichung; die-
se Überprüfung erstreckt sich auf die Mitteleignung unter folgenden Aspekten:
Zielkonformität und Nebenwirkungen; die Zeitdauer zwischen Mitteleinsatz und
Wirksamwerden des Instruments; die Dosierbarkeit und die Veränderbarkeit des
Instruments sowie die Verträglichkeit des Instruments mit dem Gesellschafts-
und Wirtschaftssystem (Systemkonformität);
3. die Untersuchung der Kosten des Mitteleinsatzes.
Erfolgskontrolle
Es ist ein Gebot der politischen Rationalität, zu kontrollieren, in welchem Umfang,

mit welchem Aufwand und mit welchen Nebenwirkungen der Einsatz von Instru-
menten zum erstrebten Ziel geführt hat. Dies ist zum einen erforderlich um grund-
sätzlich festzustellen, ob ein Ziel erreicht worden ist, zum anderen aber auch, um zu
prüfen, ob das eingesetzte Instrument verbessert werden kann.
Systemanalysen
Die bisher herausgestellten Aufgaben der Sozialpolitik als Wissenschaft beziehen

sich auf einzelne Phasen der Politik (Vorbereitungs-, Entscheidungs-, Durchfüh-
rungs-, Kontrollphase) bzw. auf einzelne Elemente sozialpolitischer Systeme (Trä-
ger – Ziele – Mittel). Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen können aber
auch gesamte sozialpolitischen Systeme, also das gesamte System von Trägern, Zie-
len und Instrumenten sein. In diesem Zusammenhang stellen sich folgende Aufga-
ben:
1. die Darstellung und Analyse realer Systeme (z. B. Darstellung des Systems der
Sozialpolitik in der Bundesrepublik);
2. die Darstellung und Analyse von Leitbildern, d. h. von gedachten Systemen der
Sozialpolitik (z. B. die Darstellung der Sozialpolitik im Rahmen des Leitbildes
der Sozialen Marktwirtschaft);
3. der Vergleich realer sozialpolitischer Systeme (z. B. der Vergleich der Sozialpo-
litik der Bundesrepublik Deutschland mit der Sozialpolitik der USA);
4. der Vergleich sozialpolitischer Leitbilder;
5. der Vergleich eines realen sozialpolitischen Systems mit seinem Leitbild.
1.2.2 Definition der Sozialpolitik als Wissenschaft
Aufgrund der Überlegungen im vorhergehenden Abschnitt lässt sich die Sozialpoli-

tik als Wissenschaft wie folgt deſnieren: Sozialpolitik ist die grundsätzlich wissen-
schaftsautonome und systematische Analyse realer und gedachter Systeme, Syste-
melemente und Probleme der Sozialpolitik mit dem Ziel, mit Hilfe frei wählbarer
wissenschaftlicher Methoden objektive, d. h. intersubjektiver Überprüfung standhal-
tende, Erkenntnisse über praktiziertes sozialpolitisches Handeln und über mögliche
Handlungsalternativen zu gewinnen.
1.2.3 Zur Stellung der Sozialpolitik im System wissenschaftlicher Disziplinen
Viele Ökonomen betrachten die Sozialpolitik als eine Teildisziplin der Wirtschafts-
wissenschaften, eine Spezialdisziplin der Wirtschaftspolitik oder der Finanzwissen-
schaft. Andere sehen die Sozialpolitik in einer sehr engen Beziehung zur Soziologie
und der Politikwissenschaft. Das Problem der Einordnung der Sozialpolitik in die
Sozialwissenschaften soll hier angesprochen werden, weil diese Einordnung auch
Ausdruck von der Einstellung zu den Notwendigkeiten, Möglichkeiten und Ansatz-
punkten sozialpolitischer Maßnahmen ist und Auswirkungen auf diese Einstellungen
haben kann.
Die Beziehungen zwischen Sozialpolitik und Wirtschaftswissenschaft sind be-
sonders eng, weil die Entwicklung der neuzeitlichen Sozialpolitik mit der Indus-
trialisierung zusammenfällt und weil zahlreiche Berührungspunkte und Überschnei-
dungen im Bereich der Ziele und Mittel bestehen. Leopold v. Wiese spricht von der
Sozialpolitik als der „Tochter der Nationalökonomie“. Das Ziel der Verbesserung
der Lebensbedingungen schwacher Gruppen ist in vielen Fällen durch eine Verbesse-
rung der wirtschaftlichen Lebensbedingungen, diese wiederum durch eine Beeinƀus-
sung der Wirtschaftsordnung, des Wirtschaftsprozesses und der Wirtschaftsstruktur
erreichbar. Eines der zentralen Ziele der Sozialpolitik, soziale Sicherheit, wird u. a.
durch Vollbeschäftigungs-, Stabilisierungs- und Wachstumspolitik angestrebt. Wirt-
schaftliches Wachstum sichert und erweitert die ökonomische Basis der Sozialpo-
litik. Die Erreichung eines anderen sozialpolitischen Hauptzieles, nämlich sozialer
Gerechtigkeit, lässt sich durch eine Politik angemessenen und stetigen Wachstums
sowie durch eine konsequente Wettbewerbspolitik und der Eliminierung von Nicht-
Leistungseinkommen nachhaltig fördern. Die wirtschaftspolitischen Grundziele so-
ziale Sicherheit, soziale Gerechtigkeit und sozialer Friede sind auch Hauptziele der
Sozialpolitik.
Umgekehrt sind bestimmte Ziele der Sozialpolitik auch Ziele der Wirtschafts-
politik: der Schutz der Arbeitskraft aller Arbeitnehmer, das Ziel der Erhaltung der
Gesundheit und das Ziel der Verbesserung der beruƀichen Qualiſkation sind Zie-
le der Wirtschaftsgrundlagenpolitik. Die auf die Sicherung und Verbesserung der
Gesundheit und der Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer gerichtete Sozialpolitik ist
gleichzeitig Wachstumspolitik, weil sie auf die Verbesserung der Struktur und der
Qualität eines elementaren Wachstumsfaktors zielt.
Trotz dieser vielfältigen und engen Verƀechtungen zwischen Wirtschaftspoli-

tik und Sozialpolitik wäre es verfehlt, die praktische Sozialpolitik als Teilbereich
der Wirtschaftspolitik und die Sozialpolitikwissenschaft als eine ausschließlich wirt-
schaftswissenschaftliche Disziplin aufzufassen. Denn erstens sind Wirtschafts- und
Sozialpolitik nur partiell deckungsgleich und zweitens reichen die Methoden der
Wirtschaftswissenschaften zu einer vollständigen Erfassung, Analyse und Lösung
sozialpolitischer Probleme nicht aus (vgl. dazu Kleinhenz 1970, S. 46 ff.).
Eine nur partielle Deckungsgleichheit zwischen Wirtschaftspolitik und Sozialpo-
litik besteht sowohl in Bezug auf die Adressaten als auch in Bezug auf die Ansatz-
punkte der Politik. „Objekte“ der Sozialpolitik sind wirtschaftlich oder sozial schwa-
che Personenmehrheiten, also Teile der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung, aber
auch Teile der wirtschaftlich inaktiven Bevölkerung. Adressaten der Wirtschaftspoli-
tik dagegen sind alle Träger wirtschaftlicher Entscheidungen (Erwerbstätige, Konsu-
menten usw.). Während die Wirtschaftspolitik auf die Beeinƀussung wirtschaftlicher
Größen zielt, ist die Sozialpolitik zwar auch, aber eben nicht nur auf die Beeinƀus-
sung der wirtschaftlichen Lebensbedingungen gerichtet. Die soziale Schwäche geis-
tig oder körperlich Behinderter, Obdachloser und sozial labiler Menschen lässt sich
überdies nicht mit wirtschaftspolitischen oder wirtschaftlichen Mitteln beheben.
Dass wirtschaftswissenschaftliche Methoden zu einer vollständigen Erfassung,
Analyse und Lösung sozialpolitischer Probleme nicht ausreichen, sondern dass sol-
che Probleme interdisziplinär angegangen werden müssen, zeigt sich an vielen Fra-
gestellungen. Fragen der Arbeitszeitverkürzung z. B. sind wegen ihrer Auswirkun-
gen auf die Arbeitsproduktivität und die Beschäftigungskosten ein ökonomisches
Problem, aufgrund ihrer gesundheitlichen Wirkungen ein medizinisches Problem
und aufgrund ihrer Wirkungen auf das Freizeitverhalten eine sozialpädagogische
Frage. Für die Familienpolitik sind Ökonomen, Soziologen, Psychologen und Päd-
agogen sachlich zuständig. Deshalb ist die wissenschaftliche Sozialpolitik auf inter-
disziplinäre Zusammenarbeit angewiesen. Es wäre insofern verfehlt, sie ausschließ-
lich oder überwiegend als wirtschaftswissenschaftliche Disziplin aufzufassen.
Umgekehrt darf die Bedeutung der ökonomischen Analyse für die Sozialpolitik
auch nicht unterschätzt werden. Sozialpolitische Maßnahmen beanspruchen ökono-
mische Ressourcen und verändern die Rahmenbedingungen privaten Wirtschaftens.
Sie beeinƀussen die Bereitschaft der Betroffenen, Arbeit anzubieten und sich ei-
genverantwortlich gegen bestimmte Risiken abzusichern. Die ökonomische Theorie
liefert das Instrumentarium, mit dessen Hilfe diese Effekte sozialpolitischer Maßnah-
men analysiert werden können. Wenn in der Sozialpolitik das Wunschdenken nicht
die Realität weit hinter sich lassen soll, muss der Tatsache Rechnung getragen wer-
den, dass auch in entwickelten Gesellschaften ein ökonomischen Problem besteht,
d. h. dass die Mittel, die für die Erreichung politischer Ziele zur Verfügung stehen,
nach wie vor knapp sind.
Teil II
Geschichte der deutschen staatlichen Sozialpolitik

2
Die Arbeiterfrage des 19. Jahrhunderts als auslösende
Ursache neuzeitlicher staatlicher Sozialpolitik
Die Arbeiterfrage des 19. Jh. lässt sich vereinfacht umschreiben als die sozialpoliti-
sche Problematik, die sich aus den wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen
Lebensumständen der in Deutschland im 19. Jh. entstehenden Schicht der Industrie-
arbeiter ergab.1 Mit den Bemühungen um die Lösung dieser Problematik begann die
Entwicklung der neuzeitlichen staatlichen Sozialpolitik.
2.1 Die Lebensumstände der Arbeiterschaft im 19. Jahrhundert

Der persönlich freie, anderen Klassen rechtlich gleichgestellte Arbeiterstand des ka-
pitalistischen Zeitalters ist ein geschichtliches Novum. Es wurde durch die Verwirk-
lichung des freiheitlichen Rechtsstaates (vgl. dazu S. 28 ff.) geschaffen. Denn in der
vorkapitalistischen Zeit gab es nur zwei Grundformen der Arbeitsverfassung: „Ent-
weder war der arbeitende Mensch Eigentümer der Produktionsmittel – dann war er
frei, oder der arbeitende Mensch war nicht Eigentümer der Produktionsmittel und
produzierte für fremden Ertrag – dann war er unfrei“ (Michel 1960, S. 116). Erst das
kapitalistische System verknüpfte die Freiheit der Person mit dem Nichteigentum an
Produktionsmitteln und der Nichtbeteiligung am Ertrag der Produktion. Damit trat
nach Götz Briefs ein völlig neues Moment in die Geschichte, das er als das „Aben-
teuer des Kapitalismus“ bezeichnete. Dieses Abenteuer besteht darin, dass eine „im
Eigentum nicht verwurzelte Schicht, die langsam zur Mehrheit der Erwerbstätigen
anwächst, Freiheitsrechte im weitesten Umfang genießt [...] Die Lohnarbeiterschaft
des kapitalistischen Zeitalters ist nachweisbar der erste Fall in der Geschichte, wo
Freiheit und Eigentum für den größten Teil der erwerbstätigen Bevölkerung ausein-
anderklaffen. Das ist der Kern des kapitalistischen Abenteuers. Diese Kombination
von persönlicher Freiheit und Nichteigentum hat in den Anfängen der kapitalisti-
1 Vgl. dazu Tennstedt 1981, S. 47 ff. (für die erste Hälfte des Jh.), S. 113 ff. (für die Jahrhun-
dertmitte) und S. 151 ff. (für das letzte Drittel des Jh.). Eine Übersicht über die einschlägige
Lit. ſndet sich bei Wehler 1966.

20 2 Die Arbeiterfrage als Ursache staatlicher Sozialpolitik
schen Entwicklung schwere Missstände mit sich gebracht. Die bürgerliche Freiheit
war gewiss gegeben, aber umso härter lastete die wirtschaftliche Abhängigkeit.“2
Wesentliches Merkmal des persönlich freien, mit dem Recht auf Freizügigkeit,
freie Berufs- und Arbeitsplatzwahl sowie mit dem Recht auf Arbeitsvertragsfreiheit
ausgestatteten Arbeiters, des Proletariers,3 war seine Eigentumslosigkeit,4 die ihn
zwang, zur Sicherung seiner und seiner Familie Existenz seine Arbeitskraft fortlau-
fend zu veräußern. Die Eigentumslosigkeit war auch der Grund dafür, dass die Exis-
tenz der Arbeiter und ihrer Familien im Falle des vorübergehenden oder dauernden
Verlustes der Arbeitsfähigkeit bzw. der Arbeitsgelegenheit bedroht war, weil soziale
Sicherungseinrichtungen fehlten. Der durch die Eigentumslosigkeit bewirkte Zwang
zur dauernden Reproduktion des Arbeitsverhältnisses – der das Wesen der Prole-
tarität ausmacht – führte in Verbindung mit der Verfassung und der Lage auf den
Arbeitsmärkten sowie in Verbindung mit dem Stand des Arbeitsrechts (vgl. S. 34 ff.)
zu folgenden fünf Missständen:
1. Die Arbeitszeiten waren überlang und gesundheitsschädlich. Sie erlaubten kei-
ne Freizeit zur Regeneration. Die wöchentliche Arbeitszeit betrug in der deut-
schen Industrie 1860/70 78 Stunden, 1885/90 72 Stunden und 1900/05 noch 60
Stunden5. Der Grund für die Länge der täglichen und wöchentlichen Arbeitszeit
war ein Arbeitskräfteüberschuss, der wegen der daraus resultierenden niedrigen
Löhne und wegen der Konkurrenz um die knappen Arbeitsplätze die Arbeiter zu
maximalen Arbeitszeiten zwang.
2. Nicht nur Männer, sondern auch Frauen und Kinder standen unter Arbeitsan-
gebotszwang, weil das Arbeitseinkommen eines Alleinverdieners i. d. R. zur Si-
cherung der Existenz der Familie nicht ausreichte. Frauen- und Kinderarbeit sind
zwar keine Produkte des Industrialismus, nahmen aber in dieser Zeit an Schärfe
zu. Frauen und Mütter mussten nämlich mit der Entstehung des Fabriksystems
zusätzlich zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Hausfrau und Mutter der Er-
werbsarbeit außerhalb des Hauses nachgehen, die vorgeschriebenen langen Ar-
beitszeiten auf sich nehmen und auch zur Nachtarbeit bereit sein. Das Neue an
der Kinderarbeit war erstens, dass die Kinder nicht mehr im Schutze der Eltern,
sondern unter Anleitung fremder Personen arbeiten mussten, zweitens, dass sie
sich der strengen Disziplin der Fabrikarbeit unterwerfen mussten und drittens,
dass für sie die gleichen Arbeitsbedingungen galten wie für die Erwachsenen.
2 G. Briefs, Der Sündenfall in das Privateigentum, Frankfurter Allgemeine Zeitung v.

16.07.1960.
3 Vgl. zum Begriff „Proletarier“ Lampert 1980, S. 38.
4 Zur Einkommensverteilung als Ursache zur Entstehung von Klassengesellschaften und als
Ursache der Entstehung sozialer Fragen vgl. Schmoller 1918, passim. Ferner Briefs 1926,
insbes. S. 146: „So gliedert die grundsätzliche Verfassung der freien Volkswirtschaft infol-
ge der Tatsache, dass Besitz und Nichtbesitz sich gegenüberstehen, die Gesellschaft in zwei
unterschiedliche Schichten, für deren jede die freie Verkehrswirtschaft einen ganz anderen
wirtschaftlichen und sozialen Sinn und Inhalt hat.“
5 Vgl. Hoffmann/Grumbach/Hesse 1965, S. 213 f.
2.1 Die Lebensumstände der Arbeiterschaft im 19. Jahrhundert 21
In der ersten Hälfte des 19. Jh. begannen Kinder gewöhnlich im 8. bis
9. Lebensjahr mit der Arbeit, teilweise aber auch schon früher. Kinder arbei-
teten nicht nur in Textil- und anderen Verbrauchsgüterindustrien, sondern auch
im Bergbau, wo sie unter Tage als Streckenhüter, aber auch zum Transport der
Kohle–Karren eingesetzt wurden. In Preußen arbeiteten 1850 32 000 Kinder im
Alter von 8 bis 10 Jahren täglich 10 bis 14 Stunden in Fabriken.
3. Die wirtschaftlich abhängigen Arbeitnehmer mussten die seinerzeit gegebenen
Arbeitsbedingungen und die praktizierte Art und Weise der persönlichen Be-
handlung durch Arbeitgeber und Vorgesetzte akzeptieren, wenn sie ihre Exis-
tenzgrundlage nicht verlieren wollten. Die Umweltverhältnisse am Arbeitsplatz
(Licht- und Luftverhältnisse, Lärm, sanitäre Bedingungen) und Gesundheits- so-
wie Unfallschutzvorrichtungen ließen aufgrund fehlender bau-, gewerbe- und
gesundheitspolitischer Vorschriften und aufgrund des Kapitalmangels elemen-
tare gesundheitliche Bedürfnisse der Arbeitnehmer in kaum vorstellbarer Weise
außer Acht.6 Die persönliche Behandlung der Arbeiter durch ihre Vorgesetzten
verstieß häuſg gegen die Menschenwürde und ließ die Arbeiter ihre wirtschaft-
liche Abhängigkeit und die Minderschätzung durch Vorgesetzte spüren (vgl. Rit-
ter/Kocka 1982, S. 144 und S. 161 ff.).
4. Die Arbeitsverträge konnten jederzeit ohne Einhaltung von Kündigungsfristen
gelöst werden (employment at will). Die Arbeitnehmer hatten also nicht einmal
von einem Tag zum anderen die Gewissheit, ihre Existenz sichern zu können.
5. Die meisten Arbeitseinkommen waren zunächst überwiegend Existenzmini-
mumlöhne, wenngleich die Industrialisierung in der zweiten Hälfte des 19 Jh. zu
einem Anstieg der realen durchschnittlichen Arbeitseinkommen und damit zu
Verbesserungen der materiellen Lebensbedingungen der Arbeiterschaft führte.
Nach den vorliegenden Quellen7 stiegen die realen Arbeitseinkommen ab etwa
1869 wie in Abb. 2.1 dargestellt.
Trotz des Anstiegs der Reallöhne blieb „im ganzen das Einkommen der Arbeiter
aus ihrer Arbeit in bescheidenen und nicht für alle Wechselfälle des auf sich selbst
gestellten Arbeiters ausreichenden Grenzen“ (van der Borght 1923, S. 18). Die Frau-
enlöhne machten etwa 50 bis 66 % der Männerlöhne aus, „wobei fraglich ist, ob
die geringere Leistung bei gleicher Art der Tätigkeit oder traditioneller Einƀuss die
Hauptursache ist; überwiegend ist doch wohl die Ursache, daß den Frauen eine leich-
tere Tätigkeit zugewiesen wird, sowie daß sie an vielen Stellen sich in größerer Zahl
anbieten und außerdem sich dem Lohndruck weniger widersetzen“ (Schmoller 1918,
S. 268). Eine spezielle soziale Problematik ergab sich aus bestimmten Lohnzahlungs-
formen. Manche Arbeitgeber beglichen ihre Lohnschuld mit Zahlungsanweisungen,
die die Empfänger selbst bei oft vom Wohnort entfernten Banken oder Handelshäu-
sern einzuziehen hatten. Dabei handelte es sich oftmals um Forderungen des Arbeit-
gebers, die der Arbeiter dann einzutreiben versuchte. Eine weitere weit verbreitete
6 Vgl. dazu Herkner 1922, Bd. 1, S. 23 f. sowie Kuczynski 1972, S. 368 ff.
7 Henning 1997, S. 27 f.; Kuczynski 1972, S. 295 ff.; Schmoller 1918, S. 260; Bry 1960,
S. 71 f.
100 Reallohnindex
(1900=100) 97
90
86
80
70
69
(1898)
60
1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900
Abb. 2.1. Die Entwicklung der wöchentlichen Bruttoreallöhne in Industrie und Landwirtschaft
in Deutschland 1820 bis 1900
Quelle: Kuczynski 1962, S. 302.
Form war die Entlohnung nicht in bar, sondern durch Waren aus der eigenen Pro-
duktion des Unternehmens (Trucksystem). Hermann Korner schreibt im Jahr 1865:
„Eine andere Gruppe prellender Arbeitgeber machte ihre Verbindlichkeiten in ’Waa-
renzahlungen’ ab; sie gaben ihnen Anweisungen auf Spezerei-, Victualien- und an-
dere Kleinhandlungen, in denen sich die Arbeiter statt baaren Geldes mit stickigem
Mehl, angefaulten Kartoffeln, krätzigem Kaffee, abgelegenem Speck, ranziger But-
ter, schadhaften Schuhen und dergleichen mehr segnen mußten [...] Eine dritte Weise
der Lohnzahlung bestand darin, daß der Fabrikant einen Teil seiner Zahlung in so-
genannten, ’fehlerhaften Fabrikaten’ abmachte, und in Waaren eigener Fabrik, die er
nicht alle füglich mit seinem en gros auf die Märkte oder Messen oder auch nicht in
Commissionssendungen ins Ausland bringen konnte. Der arme Arbeiter oder seine
Frau lief dann damit aller Orten herum, um hier ein seidenes Tuch oder Kleid mit
verschwommenem Druck, dort eine Weste oder einen Shawl mit schadhaften Fäden
an den Mann zu bringen“ (Körner 1865, S. 389).
Die wirtschaftliche und soziale Lage der Arbeitnehmer war vor der Einführung
sozialpolitischer Maßnahmen nicht nur durch den Arbeitsangebotszwang und die
daraus resultierenden Folgen geprägt, sondern auch durch das Fehlen von Siche-
rungseinrichtungen im Falle eines vorübergehenden oder dauernden Verlustes des
Arbeitseinkommens durch Arbeitslosigkeit, Krankheit, Unfall, vorzeitige Erwerbs-
unfähigkeit, Alter und Tod. Zwar gab es zahlreiche kleine, berufs- und branchenge-
bundene lokale Kassen zur Unterstützung von Kranken, Arbeitsunfähigen, Witwen
und Waisen. Diese Kassen standen aber nur Mitgliedern mit relativ sicheren und – für
die damalige Zeit – hohen Wochenlöhnen offen. Fabrikarbeiter und Tagelöhner konn-
ten die Beiträge nicht aufbringen (Tennstedt 1981, S. 35). Sie waren im Falle der Not
2.1 Die Lebensumstände der Arbeiterschaft im 19. Jahrhundert 23
auf die kärgliche Armenunterstützung der Gemeinden angewiesen, soweit überhaupt

Unterstützung gewährt wurde (Tennstedt 1981, S. 78 ff.). Lebens- und Existenzangst
müssen deshalb ständige Begleiter der Arbeiterschaft gewesen sein.
Da im 19. und im beginnenden 20. Jh. privates Vermögen oder ein hohes Ein-
kommen eine Voraussetzung für den Erwerb von Bildung und damit für beruƀichen,
wirtschaftlichen und sozialen Aufstieg waren, war Proletarität erblich. Daran konnte
zunächst auch die Einführung der allgemeinen (Volks-) Schulpƀicht in Verbindung
mit der Unentgeltlichkeit des Schulbesuches und dem Kinderarbeitsverbot nichts än-
dern, wenngleich die Einführung der allgemeinen Schulpƀicht (in Preußen im Jahre
1825) in ihrer Bedeutung kaum überschätzt werden kann: sie beseitigte das Anal-
phabetentum, hob den allgemeinen Bildungsstand und war im Grunde genommen
der Anfang vom Ende eines jahrhundertealten Vorrechts der Angehörigen der jeweils
führenden Schichten auf Bildung.
Ein weiterer Missstand war das Wohnungselend. Die Ursache der Wohnungsnot
in den industriellen Ballungszentren war – neben der wirtschaftlichen Schwäche der
Arbeiter – vor allem die Binnenmigration aus den ländlichen Gebieten in die Städte.
Auch hier reicht unsere Phantasie kaum aus, um sich die Verhältnisse realistisch
vorzustellen.8 Die Überbelegung sanitär und hygienisch unzureichend ausgestatteter
Wohnungen zu ständig steigenden Mieten war an der Tagesordnung.9
Die Arbeiterschaft musste aber nicht nur mit den beschriebenen materiellen Le-
bensumständen zurechtkommen, sondern auch die Missachtung durch die bürgerli-
che Gesellschaft ertragen. Zwar brachte das 19. Jh. „den handarbeitenden Klassen die
persönliche Freiheit, die Gleichstellung in Bezug auf Ehe, Eigentum, Freizügigkeit,
Berufswahl, Vertragsfreiheit mit den übrigen Klassen“ und schuf „formell und recht-
lich, deſnitiv und allgemein einen freien Arbeiterstand“ (Schmoller 1918, S. 193).
De facto aber wurden die Arbeitnehmer als Angehörige einer als minderwertig an-
gesehenen Unterschicht behandelt. Das äußerte sich nicht nur in der Bevormundung
der Arbeiter durch die Fabrikanten, die den Arbeitern vorschrieben, wie sie sich in
Bezug auf Eheschließung, Kindererziehung, Wareneinkauf, Wirtshausbesuch, Lek-
türe, politische Betätigung und Vereinsleben zu verhalten hatten, sondern das fand
seinen Niederschlag auch in zahlreichen Äußerungen der Angehörigen bürgerlicher
Schichten.10 Am deutlichsten kam die fehlende Bereitschaft führender Schichten,
8 Vgl. dazu Herkner 1922, S. Bd. 1, S. 49 ff.; van der Borght 1923, S. 386 ff.; Verein für
Socialpolitik (Hg.), Die Wohnungsnot der ärmeren Klassen in deutschen Großstädten und
Vorschläge zu deren Abhilfe, SVSP, Bd. XXX, Leipzig 1886.
9 In deutschen Großstädten mussten die Arbeiter 15 bis 30 % ihres Einkommens für die Mie-
te aufwenden. Noch 1895 gab es in Berlin 27 471 Einzimmerwohnungen mit 6 und mehr
Bewohnern. Im gleichen Jahr wurden in Berlin 79 435 Personen mit einer Schlafstelle ge-
zählt, d. h. Personen, die nur über eine Schlafstelle in einem fremden Haushalt verfügten.
Vgl. dazu Herkner 1922, S. Bd. 1, S. 50.
10 Vgl. z. B. Krupp, „Ein Wort an meine Angehörigen“ in: Schraepler 1996, S. 99 ff. sowie C.
F. Freiherr v. Stumm–Halberg, Das System „Stumm“, in: Schraepler 1996, S. 104 ff.
die Arbeiterschaft als politisch gleichberechtigte gesellschaftliche Gruppe in die Ge-

sellschaft zu integrieren, zum Ausdruck erstens in der massiven und langanhalten-
den Abwehr der wirtschaftlichen und politischen Bestrebungen der Arbeiterklasse
durch die Arbeitgeber und deren Interessenverbände,11 zweitens in der Bekämp-
fung der Selbsthilfebestrebungen der Arbeiterschaft von Seiten des Staates durch
Koalitionsverbote (vgl. dazu S. 54 f.), drittens in der Bekämpfung der politisch–
konstitutionellen Arbeiterbewegung durch den Staat (vgl. dazu S. 59 f.) und viertens
in der Existenz des Dreiklassenwahlrechtes in Preußen bis zum Jahre 1919.
2.2 Die Entstehung und quantitative Bedeutung des Proletariats

Keimzelle der ersten Generation der Industriearbeiterschaft sind die „Deklassierten
und Enterbten der Ständeordnung“ (Weddigen 1957, S. 13): entlassene Soldaten, ab-
gedankte Ofſziere, verarmte Kleinbauern, die Insassen von Armen- und Waisenhäu-
sern, Landstreicher und Bettler.12
Die genannten Unterschichtangehörigen – vor allem die Landstreicher und Bett-
ler, die einen außerordentlich hohen Prozentsatz der Gesamtbevölkerung gebildet
haben müssen – wurden durch Polizeiverordnungen zur Arbeit in den Manufakturen
gezwungen, die bereits in der zweiten Hälfte des 17. Jh. entstanden. Dies hatte nicht
nur den Zweck, diese Menschen durch Arbeit zu „nützlichen“ Mitgliedern der Ge-
sellschaft zu erziehen. Durch diese Maßnahmen sollten auch die Manufakturen, die
wegen ihrer Betriebsweise und wegen der an die Arbeitskräfte gestellten Anforde-
rungen unter Arbeitskräftemangel litten, mit Arbeitskräften zu versorgen.13 Zum Teil
wurden Manufakturen in den Zucht-, Arbeits-, Armen- und Waisenhäusern betrieben
(Michel 1960, S. 55 f.).
Eine zweite Quelle der Industriearbeiterschaft waren die Arbeiter der unter der
Konkurrenz der Fabrikbetriebe zusammenbrechenden Betriebe der Hausindustrie
und des Handwerks.
Dritte Quelle war die Landbevölkerung. Der aufgrund steigender Bevölkerungs-
dichte und aufgrund des Eigentums- bzw. des Erbrechtes vom Bodenbesitz ausge-
schlossenen ländlichen Bevölkerung blieb gar keine andere Wahl, als in der ländli-
chen Hausindustrie zu arbeiten oder in die Städte zum gewerblichen Proletariat ab-
zuwandern. Die Abwanderung vom Land wurde durch Unzulänglichkeiten der Bau-
ernbefreiung verstärkt (vgl. dazu S. 30 f.).
Die für die Entwicklung der Industriearbeiterschaft entscheidende Quelle war je-
doch die Bevölkerungsexplosion im 19. Jh. (vgl. dazu S. 26 ff.). Die Zahl der Indus-
triearbeiter und ihr Anteil an der erwerbstätigen Bevölkerung waren Mitte des 19. Jh.
11 Vgl. dazu Herkner 1922, S. Bd. 1, S. 427 ff.
12 Vgl. dazu Briefs 1926, S. 182 ff., Fischer 1982 und Tennstedt 1981, S. 25 ff.
13 Im Gegensatz zur Hausindustrie (Verlagssystem), bei der die Produktion dezentralisiert in
zahlreichen kleinen, getrennten Werkstätten, der Absatz aber großbetrieblich durch einen
Unternehmer (Verleger) erfolgte, waren Manufakturen größere, unter Leitung eines Unter-
nehmers stehende Produktionsstätten, in denen die Arbeit vornehmlich Handarbeit blieb,
also im Gegensatz zur Fabrik die Maschinenarbeit noch nicht dominierte.
2.2 Die Entstehung und quantitative Bedeutung des Proletariats 25
noch vergleichsweise gering. Wie Tabelle 2.1 zeigt, belief sich zur Jahrhundertmitte
der Anteil der in Industrie und Handwerk Beschäftigten bei einer Gesamtbeschäf-
tigtenzahl von rd. 15 Mio. auf 25,2%. Infolgedessen belief sich auch die Zahl der
Industriearbeiter auf weniger als ein Viertel der Beschäftigten, also auf weniger als
rd. 3,5 Mio. Dagegen waren rd. 50 % der Erwerbstätigen noch in der Landwirtschaft
beschäftigt. Erst gegen Ende des Jahrhunderts stieg der Anteil der in Industrie und
Handwerk Beschäftigten auf etwas mehr als ein Drittel aller Beschäftigten, nämlich
auf rd. 8 Mio., an. Erst nach der Jahrhundertwende übertraf die Zahl der in der In-
dustrie Beschäftigten die in der Landwirtschaft Beschäftigten.
Die soziale Struktur der Erwerbstätigen gegen Ende des vorigen Jahrhunderts
lässt sich aus Tabelle 2.2 ablesen. Danach gehörten 1895 zwei Drittel aller Erwerbs-
tätigen oder rd. 12,8 Mio. Menschen zur Arbeiterklasse, nur 3,3% oder rd. 0,6 Mio.
waren Angestellte, 28,9% aller Erwerbstätigen oder 5,4 Mio. waren Selbständige.
Bei der Darstellung der Lebensumstände der Arbeiterschaft und bei der Darstel-
lung der Herkunft des Proletariats sind wir bereits auf einige Ursachen der Arbei-
terfrage gestoßen, wie z. B. die Verwirklichung des freiheitlichen Rechtsstaates, die
Verfassung und Lage der Arbeitsmärkte und die Bevölkerungsentwicklung. Diese
und andere Hauptursachen der sozialen Frage als Arbeiterfrage sollen im folgenden
Abschnitt systematisch dargestellt und in ihrer Bedeutung skizziert werden.
Tabelle 2.1. Die Struktur der Gesamtbeschäftigung nach Wirtschaftsbereichen 1849-1925
Periode Land- und Bergbau und Dienstleistungen Beschäftigte

Forstwirtschaft, Salinen, Industrie einschl. häusl. insgesamt
Fischerei und Handwerk Dienste und
Verteidigung
in % in % in % in 1.000
(1) (2) (3) (4) (5)
1848/58 54,6 25,2 20,2 15.126
1861/71 50,9 27,6 21,5 16.450
1872/79 49,1 29,1 21,8 19.416
1880/84 48,2 29,8 22,0 19.992
1885/89 45,5 32,3 22,2 21.302
1890/94 42,6 34,2 23,2 22.651
1895/99 40,0 35,7 24,3 24.277
1900/04 38,0 36,8 25,2 26.043
1905/09 35,8 37,7 26,5 28.047
1910/13 35,1 37,9 27,0 30.243
1925 31,5 40,1 28,4 31.033
Quelle: W. G. Hoffmann 1965, S. 35.

Tabelle 2.2. Die Erwerbstätigen (ohne häusliche Dienste, Verwaltung und freie Berufe) im
Deutschen Reich nach Sektoren und der Stellung im Beruf im Jahr 1895
Sektor Erwerbstätige Von den Erwerbstätigen waren

in 1 000 in Prozent
Selbständige Angestellte Arbeiter
(1) (2) (3) (4) (5)
Landwirtschaft, Forst-
8 293 31,0 1,2 67,8
wirtschaft, Fischerei
Industrie einschl. Bergbau
8 281 24,9 3,2 71,9
Baugewerbe und Handwerk
Handel und Verkehr 2 339 36,1 11,2 52,7
einschl. Gaststätten
Zusammen 18 913 28,9 3,3 67,8
Quelle: Hohorst/Kocka/Ritter 1978, S. 66 und S. 69.
2.3 Die Ursachen der sozialen Frage im 19. Jahrhundert

2.3.1 Die vorindustrielle Armut
Wenngleich die soziale Frage in ihrer speziſschen Ausprägung als Arbeiterfrage ein
Produkt des industriellen Zeitalters ist, so darf doch nicht verkannt werden, dass die
Lebenslage großer Teile der Bevölkerung im vorigen Jahrhundert „der letzte Ausläu-
fer der alten, vorindustriellen Armut“ war. Für die Jahrhundertwende vor der Indus-
trialisierung lässt sich eine derart weit verbreitete Armut nachweisen, dass es völlig
falsch wäre, die soziale Frage des 19. Jh. ausschließlich als ein Ergebnis der industri-
ellen Revolution zu sehen (Fischer 1982, S. 56). Vielmehr hat gerade die industrielle
Produktionsweise die Voraussetzungen dafür geschaffen, Armut als Massenerschei-
nung zum Verschwinden zu bringen und Wohlstand für breite Bevölkerungsschichten
zu ermöglichen. Allerdings gibt es auch – wie zu zeigen sein wird – wirtschaftssys-
temspeziſsche Bedingungen, welche die soziale Frage als Arbeiterfrage verursach-
ten und zunächst Armut und Not breiter Schichten verschärften.
2.3.2 Die Bevölkerungsentwicklung
Eine wesentliche Ursache für die Entstehung der Arbeiterfrage war die massive Be-
völkerungszunahme in Europa im 18. und 19. Jhd. Die Bevölkerung Europas be-
lief sich nach Schätzungen um 1750 auf etwa 150 Mio. Einwohner, um 1800 auf
etwa 175, um 1850 auf etwa 265 und um 1900 auf etwa 400 Mio. Personen (Al-
brecht 1955, S. 19). Wenn diese Schätzungen zutreffen, wuchs die Bevölkerung in
der zweiten Hälfte des 18. Jh. um rd. 15 % und in der ersten sowie in der zweiten
Hälfte des 19. Jh. um jeweils rd. 50 %.
2.3 Die Ursachen der sozialen Frage im 19. Jahrhundert 27
Im Deutschen Reich wuchs die Bevölkerung von 24,8 Mio. 1816 auf 36,1 Mio.
i.J. 1855, also um 45,6 %, und bis 1910 auf 64,5 Mio., also um 78,7 %.14 Das Be-
völkerungswachstum ist auf steigende Geburtenzahlen, mehr noch aber auf eine Ver-
minderung der Sterblichkeit als Folge des medizinischen Fortschritts zurückzufüh-
ren. Als Ursache werden jedoch auch politische Maßnahmen, nämlich die Bauern-
befreiung und die Aufhebung des Zunftzwanges, angesehen. Denn beide Ereignisse
führten zur Aufhebung von Ehehindernissen und damit zu früheren und zahlreiche-
ren Eheschließungen. Vor der Bauernbefreiung war für die abhängigen Bauern die
Zustimmung des Gutsherrn Voraussetzung für eine Ehe. Und in den Zunftordnun-
gen vieler Städte war geregelt, dass der Nachweis eines den Familienunterhalt ge-
währleistenden Einkommens als Voraussetzung für eine Heirat zu erbringen war.
Aber auch die mit der bäuerlichen Befreiung erfolgende Entlassung der Landarbei-
ter aus der Sorgepƀicht der Gutsherren hat zur Bevölkerungsvermehrung beigetra-
gen, da nach dem Wegfall der Fürsorgepƀicht im Rahmen der Leibeigenschaft die
auf sich selbst gestellten Landarbeiter darauf angewiesen waren, zu ihrer Alterssi-
cherung Kinder aufziehen (Engels/Sablotny/Zickler 1974, S. 17).
Nach wie vor noch unzureichend erforscht ist der Zusammenhang zwischen Be-
völkerungswachstum und Industrialisierung. Ob und inwieweit die einsetzende wirt-
schaftliche Entwicklung das Bevölkerungswachstum mit verursachte und inwieweit
die Bevölkerungsentwicklung die wirtschaftliche Entwicklung stimulierte, ist schwer
zu beurteilen. Sicher ist nur, dass der Ende des 18. Jh. einsetzende Bevölkerungszu-
wachs ohne das hohe wirtschaftliche Wachstum nicht hätte anhalten können, weil
erst die neuen Produktionsmethoden der deutlich gestiegenen Bevölkerung eine Le-
bensbasis gaben. Ähnliche Prozesse lassen sich heute in vielen Schwellenländern be-
obachten. Auch hier fallen die wirtschaftliche Anlaufperiode (die Phase des take-off
im Sinne der wirtschaftlichen Phasentheorie von W. W. Rostow) und ein deutliches
Bevölkerungswachstum zusammen.
Neben der Bevölkerungsentwicklung waren auch die Binnenwanderung und die
Verstädterung Ursachen für die Entstehung der sozialen Frage. beide Prozesse zogen
sowohl das städtische Wohnungselend als auch eine soziale Entwurzelung breiter
Bevölkerungskreise nach sich. Über die Verteilung der Bevölkerung nach Gemeinde-
größenklassen und damit indirekt über die Binnenwanderung informiert Tabelle 2.3.
Zwischen 1871 und 1925 änderte sich das Verhältnis zwischen Land- und Stadt-
bevölkerung grundlegend. 1871 lebten noch 3/4 der Bevölkerung in Landgemeinden
und Landstädten (Städte bis zu 5 000 Einwohner), die städtische Bevölkerung mach-
te nur 1/4 der Gesamtbevölkerung aus. Schon 1925 lebten weniger als die Hälfte
der Bevölkerung in Landgemeinden, ein größerer Teil in der Stadt, wobei vor allem
der Anteil der Bevölkerung in Städten mit über 100 000 Einwohnern stieg. Dieser
Verstädterungsprozess setzte sich – wie sich an der Tabelle 2.3 ablesen lässt – bis
in die Gegenwart fort, wobei aber seit 1950 vor allem der Anteil der Bevölkerung
in Klein- und Mittelstädten wuchs. Dieser Verstädterungsprozess erhöhte den Wohn-
raumbedarf in den Städten außerordentlich und führte zu einem starken Anstieg der
Mietpreise.
14 Stat. BA, Bevölkerung und Wirtschaft 1872 bis 1972, Stuttgart 1972, S. 90.
Tabelle 2.3. Die Verteilung der Bevölkerung im Deutschen Reich und in der Bundesrepublik
Deutschland auf Gemeindegrößenklassen 1852 – 2000
Jahr Von der Gesamtbevölkerung lebten in % in Gemeinden mit...Einwohnern

weniger als 2.000 5.000 20.000 100.000
2.000 ländliche bis 5.000 bis 20.000 bis 100.000 u. mehr
Bevölkerung Landstädte Kleinstädte Mittelstädte Großstädte
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
1852 67,3 13,1 11,0 6,0 2,6
1871 63,9 12,4 11,2 7,7 4,8
1900 46,2 11,5 13,4 11,8 17,1
1925 35,6 10,8 13,1 13,7 26,8
1950 28,9 13,6 16,0 14,2 27,3
1970 18,4 11,2 19,1 18,7 32,6
2000a 7,5 9,7 25,3 26,5 30,8
a Aufgrund der Gemeindegebietsreformen in einigen Bundesländern nach 1970 sind die
Werte für 2000 nur bedingt mit denen der Vorjahre vergleichbar.
Quelle: W. G. Hoffmann 1965, S. 178; Stat. Jb. 1971, S. 69; Stat. Jb. 2002, S. 56.
Der Verstädterungsprozess war gleichzeitig überwiegend ein Prozess der Bin-

nenwanderung, die in den 70er Jahren des 19. Jahrhunderts einsetzte. Bis zum Ersten
Weltkrieg war diese Binnenwanderung im Wesentlichen eine Ost-West-Wanderung.
Ost- und Westpreußen, Pommern, Schlesier und Polen wanderten in den Berliner
Raum und in das Ruhrgebiet. Diese Wanderung war eindeutig ökonomisch verur-
sacht. Das Ziel der Migranten war es, ihre Existenz zu sichern und ihre wirtschaftli-
che Situation zu verbessern. Teilweise die Migration auch durch Anwerbungen von
Unternehmungen, vor allem des Bergbaues, gefördert.
Neben dem Prozess der Binnenwanderung lief ein beachtlicher Auswanderungs-
prozess ab, der sich zu 90% auf Nordamerika richtete. 1851 bis 1900 wanderten 4,4
Mio. Deutsche nach Übersee aus (Stolper/Borchardt/Häuser 1966, S. 26 f.).
Die skizzierten Wanderungsbewegungen setzten persönliche Freiheit und Freizü-
gigkeit voraus. Beide Grundrechte, die für uns heute selbstverständlich sind, wurden
im Zuge der Durchsetzung des freiheitlichen Rechtsstaates verwirklicht.
2.3.3 Die Verwirklichung des freiheitlichen Rechtsstaates
Die Verwirklichung des freiheitlichen Rechtsstaates ist die große historische Leis-
tung des politischen Liberalismus (Schnabel 1964, S. 138). Der Liberalismus führte
zur Einführung von Freiheitsrechten und – gemäß der Lehre von John Locke (1632 –
1704) und Charles de Montesquieu (1689 – 1755) – zur Durchsetzung der Gewalten-
teilung, d. h. zur Trennung zwischen gesetzgebender, verwaltender und richterlicher
Gewalt. Der Grundrechtskatalog des Liberalismus, der „durch fast alle Verfassungen
der Welt getragen worden ist, wo immer man einen Rechtsstaat errichten wollte“
(Schnabel 1964, S. 166), umfasste:15
• die Freiheit und Unverletzlichkeit der Person,
• den Schutz vor willkürlicher Verhaftung,
• Sicherheit des Eigentums,
• Religions-, Vereins-, Versammlungs-, Rede- und Pressefreiheit,
• die Gleichheit der Staatsbürger vor dem Gesetz,
• der Zugang zu allen Ämtern nach Maßgabe der Befähigung und
• das Petitions-, Wahl- und Stimmrecht.
Der wirtschaftliche Liberalismus führte auch in Deutschland zur Durchsetzung
von Freiheitsrechten. In Preußen wurde 1807 die Bauernbefreiung eingeleitet, 1808
in den preußischen Städten erstmals ein fast allgemeines,16 gleiches, direktes und ge-
heimes Wahlrecht für Männer und 1810 die Gewerbefreiheit eingeführt. 1842 wurde
preußischen Staatsbürgern die nahezu uneingeschränkte Niederlassungsfreiheit ein-
geräumt. 1869 wurde das Koalitionsverbot aufgehoben.
Während für die Wahl zum preußischen Abgeordnetenhaus von 1849 bis 1918
das Dreiklassenwahlrecht galt,17 wurde 1871 für die Wahlen zum Reichstag das all-
gemeine, gleiche, direkte und geheime Wahlrecht eingeführt.
Trotz retardierender Momente,18 die die Entwicklung Deutschlands zum freiheit-
lichen und demokratischen Rechtsstaat verzögerten, bleibt festzuhalten, dass – wie
im Einzelnen noch zu zeigen sein wird – die Entwicklung im 19. Jh. in den ka-
pitalistischen Wirtschaftsgesellschaften erstmals in der Menschheitsgeschichte un-
abhängig von Stand und Besitz persönliche Freiheit für alle und Gleichheit aller
vor dem Gesetz gebracht hat. Diese durch die französische Revolution beschleu-
nigte Entwicklung bedeutete den endgültigen Zusammenbruch der jahrhunderteal-
ten Feudalordnung und des monarchistischen Ständestaates.19 Allerdings blieben
die persönliche Freiheit – „verstanden als Recht jedes Einzelnen, seine Beziehun-
gen zu seinen Mitmenschen auf der Basis freiwilliger und individueller Verträge zu
regeln“ (Lütge 1966, S. 415) – und die Rechtsgleichheit vielfach formale Rechte.
Dadurch wurde der wirtschaftliche Liberalismus zu einer Ursache der sozialen Fra-
15 Eine Ausnahme stellt die Bismarcksche Reichsverfassung dar, die auf einen Grundrechts-
katalog verzichtete.
16 Die Wahlberechtigung setzte Immobilienvermögen oder ein Jahreseinkommen von mehr
als 200 Talern voraus.
17 Das Dreiklassenwahlrecht bedeutet, dass die Wähler ein nach ihrer Steuerleistung unter-
schiedliches Stimmengewicht hatten. Das Dreiklassenwahlrecht ist eine Form des Zensus-
wahlrechts.
18 Vgl. zu den restaurativen Tendenzen nach den Freiheitskriegen der Jahre 1776 bis 1815
und zu konservativen Bewegungen F. Schnabel 1964, Bd. 3, S. 26 ff. und S. 34 ff.
19 Vgl. zur Rolle der französischen Revolution für die Entwicklung des sozialen Rechtsstaa-
tes und der Sozialpolitik Lampert 1989 und AcemoŅglu/Robinson/Rullkötter 2013, Kap. 10
sowie die dort angegebene Lit.
ge des 19. Jahrhunderts. Mit der alten Ordnung zerbrachen auch ihre Arbeits- und
Lebensformen sowie ihre sozialen Sicherungseinrichtungen. Für die Mehrheit der
Bevölkerung blieb zunächst persönliche Freiheit noch mit wirtschaftlicher Unfrei-
heit, die formale Gleichheit der Rechte mit gravierende faktischen Ungleichheiten in
den Möglichkeiten persönlicher wirtschaftlicher, beruƀicher Entwicklung und Ent-
faltung verbunden. Zudem wurden bestimmte Befreiungsakte, wie z. B. die Bauern-
befreiung, nur halbherzig durchgeführt.
Nachdem ein volles Jahrtausend lang im Leben der abendländischen Völker die
Autorität der durch sich selbst bestehenden erblichen Herrschaften und dann die Au-
torität der Verwaltungstätigkeit der absoluten Monarchie geherrscht hatte, wurde im
19. Jh. „die Freiheit Grundnorm gesellschaftlichen Verhaltens“, aber nicht die Frei-
heit einzelner bevorzugter Stände, sondern „die Freiheit des Individuums in Verbin-
dung mit der Rechtsgleichheit“ (Schnabel 1964, Bd. 6, S. 9 f.).
2.3.4 Die Bauernbefreiung
Die in den deutschen Ländern zwischen 1765 und 1850 schrittweise vollzogene Bau-
ernbefreiung20 hat hat eine bestimmte soziale Frage gelöst. Durch sie wurden die
strengen wirtschaftlichen, sozialen und persönlichen Abhängigkeiten unfreier und
leibeigener Bauern aufgehoben.
Die Bindungen der Bauern vor der Bauernbefreiung waren rechtlicher und wirt-
schaftlicher Art. Die personenrechtlichen Bindungen bestanden
• in persönlicher Unfreiheit bis hin zur Beschränkung der Freizügigkeit,
• in Beschränkungen der Verfügungsgewalt der Bauern über den Boden und
• in Hoheitsrechten, die – wie die Polizeigewalt und die Patrimonialgerichtsbar-
keit – oft nicht vom Landesherrn, sondern von Inhabern grund– und leibherrli-
cher Rechte ausgeübt wurden.
Die wirtschaftlichen Verpƀichtungen bestanden darin, Naturalleistungen (Getreide,
tierische Produkte usw.) und Hand-, Spann- und Baudienste zu erbringen und Gesin-
dezwangsdienst zu leisten. Gesindezwang bedeutete, dass die Bauernkinder Arbeiten
im Betrieb oder im Haushalt des Grundherren zu leisten hatten.
Eine wesentliche sozialpolitische Konsequenz des Feudalsystems war die ge-
sellschaftliche Immobilität der Bauern. Diese Immobilität ergab sich aus der ein-
geschränkten Freizügigkeit sowie aus den eingeschränkten Möglichkeiten, Bildung
zu erwerben und einen Beruf zu ergreifen. Außerdem wurden die Einkommen der
Landbevölkerung aufgrund der umfangreichen Verpƀichtungen zu Naturalabgaben
und Dienstleistungen stark eingeschränkt. Im Bereich der im Nordosten und Osten
Deutschlands herrschenden Gutsherrschaft, bei der der Gutsherr auf seinem Territo-
rium auch einen Teil landesherrlicher Hoheitsrechte ausüben konnte, entsprach „die
Lage der erbuntertänigen Bauern faktisch (wenn auch nicht im Rechtssinn) der von
Sklaven“ (Borchardt 1972, S. 32).
20 Zur Bauernbefreiung allgemein vgl. Lütge 1956, Bd. 1, S. 658 ff. und Schnabel 1964, Bd. 2,
S. 89 ff. und 1964, Bd. 4, S. 106 ff.
Unter der „Bauernbefreiung“ versteht man jene Maßnahmen, „die die Absicht
verfolgten, alle überkommenen grund-, guts-, leib-, gerichts- und schutzherrlichen
Bindungen sowie alle Beschränkungen der wirtschaftlichen und rechtlichen Verfü-
gungsfreiheit herrschaftlicher Instanzen [...] zu beseitigen“ (Lütge 1956, S. 658). Die
Bauernbefreiung vollendete die Auƀösung des tausendjährigen Feudalsystems und
einer tausendjährigen Agrarverfassung. Aufgrund von Unvollkommenheiten in der
Durchführung wurde die Bauernbefreiung jedoch zu einer der Ursachen der sozialen
Frage als Arbeiterfrage.
Im Rahmen dieses Lehrbuchs kann nicht auf die einzelnen Schritte der Bauern-
befreiung, auf ihren zeitlichen Ablauf und auf Unterschiede zwischen den deutschen
Ländern eingegangen werden. Festgehalten sei nur, dass in Preußen der entscheiden-
de Schritt zur Bauernbefreiung durch das Edikt vom 9. Okt. 1807 getan wurde, das
die Untertänigkeit der bäuerlichen Bevölkerung unter die Gutsherren aufhob. Die
Frage der Entschädigung der Gutsherren für die wegfallenden Hand- und Spann-
dienste und für die entfallenden Naturalabgaben blieben zunächst offen und wurden
nach Abschluss der Befreiungskriege nur unzureichend gelöst. Insofern gelang die
Befreiung der Bauernschaft nur teilweise. Viele der aus der Leibeigenschaft entlas-
senen Bauern mussten sich übermäßig verschulden und die gewonnene persönliche
Freiheit mit wirtschaftlicher und sozialer Verelendung erkaufen. Die hohe Verschul-
dung der Landbevölkerung und das Fehlen von bäuerlichen Kreditorganisationen
führten zum sog. „Bauernlegen“. Darunter versteht man den Aufkauf landwirtschaft-
licher Flächen von nicht konkurrenzfähigen und überschuldeten Bauern durch Guts-
und Großgrundbesitzer. Dieser Prozess wurde durch eine Agrarkrise zu Beginn des
19. Jh. verstärkt.21
Die aus ihren traditionellen Bindungen und Ordnungen geworfene Bevölkerung
war mit der Entlassung aus dem persönlichen Abhängigkeitsverhältnis auch aus der
Sorgepƀicht des Dienstherrn entlassen worden. An die Stelle der Sorgepƀicht durch
den Dienstherren trat die persönliche Selbstverantwortung. Die einzige Ressource,
über die die befreiten und „gelegten“ Bauern zur Erfüllung dieser Sorgepƀicht ver-
fügten, war der Einsatz ihrer Arbeitskraft in der industriellen Produktion.
Dass die Bauernfrage die eigentliche soziale Frage jener Zeit darstellt, macht u. a.
der Vortrag des Vorsitzenden des „Centralvereins für das Wohl der arbeitenden Klas-
sen“ aus dem Jahre 1857 deutlich. Wilhelm Lette bezeichnete in diesem Vortrag als
Volksklassen, die sich ohne einen ihre Existenz vollständig sichernden Besitz haupt-
sächlich durch die Anwendung ihrer körperlichen Kräfte ernähren, in erster Linie die
Landarbeiter, in zweiter Linie die gewerblichen Arbeiter, worunter er Dienstboten,
Wäscherinnen, Näherinnen, Handwerksgehilfen verstand, und erst in dritter Linie
die eigentlichen Fabrikarbeiter, die sich nach Lette überall im Aufstieg beſnden und
höheren Verdienst bei geringerer Arbeitszeit als früher erreichen.22
Als Auswirkungen der Bauernbefreiung sind – abgesehen von den bereits er-
wähnten – festzuhalten:
21 Vgl. zu diesen negativen Folgen der Bauernbefreiung F. Schnabel 1964, Bd. 4, S. 106 ff.
und Lütge 1966, S. 439 ff.
22 Zitiert nach Achinger 1979, S. 11.
• die Schaffung der Voraussetzungen für eine Ausdehnung der landwirtschaftli-

chen Produktion,
• eine starke Differenzierung der bäuerlichen Gruppen, die auf die unterschied-
liche Ausgangsbasis und auf unterschiedliches Leistungsvermögen der Bauern
zurückzuführen ist, und schließlich
• die Freisetzung zahlreicher Arbeitskräfte durch die Entstehung bzw. Vergröße-
rung der ländlichen Arbeiterschaft.
Aus den Reihen dieser freigesetzten Arbeitskräfte rekrutierte sich die Fabrikar-
beiterschaft, v. a. die Gruppe der ungelernten Arbeiter.
2.3.5 Die Gewerbefreiheit
Unter Gewerbefreiheit23 versteht man das für jedermann gegebene Recht, bei Er-
füllung bestimmter sachlicher Voraussetzungen jeden Produktionszweig in jedem
Umfang mit jeder Produktionstechnik eröffnen und betreiben zu können.
Wie die Bauernbefreiung, so war auch die Einführung der Gewerbefreiheit so-
wohl ein Ergebnis der Durchsetzung des Freiheitsgedankens als auch ein Produkt
wirtschaftlicher Zweckmäßigkeitsüberlegungen. Den endgültigen Durchbruch der
Gewerbefreiheit in Preußen brachte das Gewerbesteueredikt vom 28. Okt. 1810: das
Recht der Ausübung jeden Gewerbes wurde lediglich an die Lösung eines Gewer-
bescheines gebunden, Zulassungsregelungen wurden nur für wenige Berufe (z. B.
Ärzte, Apotheker, Gastwirte) beibehalten.
Die Bedeutung der Einführung mehr oder minder beschränkter Gewerbefreiheit
liegt in der endgültigen Überwindung von Zunftordnungen und damit in der Eröff-
nung eines Weges zu wirtschaftlichem Wachstum. Die Sprengung des Zunftwesens,
das die wirtschaftliche Entwicklung vom Mittelalter bis ins 19. Jh. beherrscht hatte,
bedeutete im Einzelnen:
1. die Aufhebung von Beschränkungen der Zahl der Handwerksbetriebe, der Gesel-
len und der Lehrlinge und damit die Aufhebung von Produktionsbeschränkun-
gen, die vorher bei gegebener stationärer Technik im Wege der Beschränkung
der Einsatzmengen des Faktors Arbeit möglich waren;
2. die Aufhebung der Bindung der Gewerbetreibenden an die von der Zunft geneh-
migten Produktionsmethoden und Produktionstechniken;
3. die Aufhebung der Beschränkungen hinsichtlich des Rohstoffbezuges, der Ab-
satzwege und der Absatzmethoden;
4. die Herstellung gleicher formaler wirtschaftlicher Rechte für alle.
Mit dem Abbau der Zunftbeschränkungen konnten traditionelle Technologien,
wie sie für eine stationäre Wirtschaft charakteristisch sind, durch rationellere Pro-
duktionsverfahren ersetzt werden. Der Innovationswettbewerb mobilisierte wirt-
schaftliche Fähigkeiten und Begabungen und induzierte ein dynamisches Wirt-
schaftswachstum. Nur dadurch war es möglich, die schnell wachsende Bevölkerung
23 Vgl. dazu Henning 1997, S. 59 ff.; Lütge 1966, S. 445.

mit wirtschaftlichen Gütern zu versorgen. Dieser dynamische Wettbewerb war je-

doch auch von negativen Effekten begleitet. Zahlreiche Gesellen nutzten die Chance,
sich wirtschaftlich zu verselbständigen. Die Zunahme der Klein- und Alleinmeister
führte in einigen Gewerben zu ruinöser Konkurrenz, wodurch das Industrieproletari-
at weiter vergrößert wurde. Betroffen waren vor allem das Schumacher- und Schnei-
derhandwerk sowie die Wollweber. Von einer „Übersetzung“ und Proletarisierung
des gesamten Handwerks als Folge der Einführung der Gewerbefreiheit kann jedoch
nicht die Rede sein.24
Die Wettbewerbslage von Teilen des Handwerks verschlechterte sich, als mit der
ab 1870 beschleunigten Industrialisierung die Überlegenheit der Großbetriebe auf-
grund der neuen Produktionstechniken und der Massenfertigung mehr und mehr zur
Geltung kam. Größere Teile der Handwerksmeister und Handwerksgesellen wurden
gezwungen, Industriearbeiter zu werden. Während die abgewanderten Bauernsöh-
ne und Landarbeiter das Hauptkontingent der ungelernten Industriearbeiter stellten,
rekrutierte sich aus dem Handwerk die Facharbeiterschaft der Industrie.
2.3.6 Die Trennung von Kapital und Arbeit
Für ein kapitalistisches System ist charakteristisch, dass die Eigentumsrechte an den
Produktionsmitteln bei privaten Eigentümern liegen und dass diese durch Arbeitsver-
träge Arbeitskräfte in ihren Dienst stellen. Den Kapitaleignern oder ihren Vertretern
steht nicht nur die Dispositionsbefugnis über das Kapital und (im Rahmen der Ar-
beitsverträge) über die Arbeitskräfte zu, sondern auch das Verfügungsrecht über die
Arbeitsprodukte und den damit erzielten Ertrag. Diese Trennung von Kapital und Ar-
beit erwies sich als eine Mitursache der sozialen Frage. Denn der Arbeitnehmer war
zwar ein formal freier und gleichberechtigter Verhandlungspartner des Arbeitgebers
und besaß die Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl sowie die Arbeitsvertrags-
freiheit. De facto hatte er aber auf den Arbeitsmärkten des 19. Jh. die eindeutig unter-
legene Verhandlungsposition. Er hatte das Recht, „jeden Preis für seine Arbeitskraft
zu verlangen, den er im freien Spiel von Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt
durchsetzen konnte. „Er besaß“, wie Walter Weddigen treffend formuliert, „alle nur
erdenklichen Freiheiten, einschließlich derjenigen, zu hungern und zu verhungern,
wenn er seine Arbeitskraft am Arbeitsmarkt nicht oder nur zu unzureichenden Prei-
sen absetzen konnte, oder wenn ihm (diese) seine Arbeitskraft infolge von Alter oder
Krankheit verloren ging.“ (Weddigen 1957, S. 14)
Die Tatsache, dass das Kapital in den ersten Jahrzehnten der industriellen Ent-
wicklung der Engpassfaktor war, während unqualiſzierte Arbeitskräfte im Überƀuss
vorhanden waren, bewirkte im Zusammenhang mit der Trennung von Kapital und
Arbeit, dass im ersten Jahrhundert der Industrialisierung primär Kapitalinteressen
berücksichtigt wurden, während die Interessen der Arbeitnehmer – wie z.B. das
Interesse an erträglichen Arbeitszeiten, an nicht gesundheitsgefährdenden Arbeits-
platzbedingungen, an existenzsichernden Löhnen, an menschenwürdiger Behand-
24 Borchardt 1972, S. 51. Vgl. auch die ausführlichen Darstellungen der Expansions- und
Schrumpfungstendenzen in einzelnen Gewerbezweigen bei Bechtel 1956, S. 216 bis 230.
lung – vernachlässigt wurden. Diese Interessen wurden erst in dem Maße durch-
setzbar, in dem die politischen Organisationen der Arbeitnehmer die gesetzlichen
Grundlagen wirtschaftlicher Tätigkeit in den Parlamenten mit beeinƀussen konnten
und in dem diese Gesetzgebung wirtschaftlich durch Wachstum abgesichert werden
konnte. So ist die bürgerliche Rechtsordnung des 19. Jh. in Verbindung mit der Ar-
beitsmarktverfassung und Arbeitsmarktlage jener Zeit eine wesentliche Ursache für
die Entstehung der Arbeiterfrage.
2.3.7 Arbeitsmarktverfassung und Arbeitsmarktlage
Die Arbeitsmärkte waren bis zur Anerkennung der Tarifautonomie und der Einfüh-
rung staatlicher Arbeitsmarktpolitik, durch die die Märkte transparenter und die Ar-
beitskräfte mobiler gemacht wurden, hochgradig unvollkommen und unorganisiert
(vgl. zur Arbeitsmarktverfassung Kleinhenz 1979).
Die in den Anfangsphasen der Industrialisierung in Deutschland, d. h. bis 1870/
1880 gezahlten niedrigen Löhne25, die bei extrem langen, über 60 Wochenstunden
liegenden Arbeitszeiten erarbeitet werden mussten, sind auf mehrere Faktoren zu-
rückzuführen:
1. auf die Tatsache, dass auf zahlreichen Arbeitsmärkten das arbeitsangebot stärker
zunahm als die Nachfrage nach Arbeit. Verlässliche Quellen über die Arbeitslo-
sigkeit vor 1895 existieren zwar nicht.26 Das Wachstum der Beschäftigtenzahlen
im Vergleich zum Bevölkerungswachstum sowie die bis 1860 stark steigenden
Zahlen der Auswanderung sowie statistische Angaben über Beschäftigung und
Arbeitslosigkeit in einzelnen Wirtschaftszweigen deuten jedoch auf erheblich
Arbeitsangebotsüberschüsse hin.27
2. Der zunehmende Einsatz von Maschinen setzte zunächst Arbeitskräfte frei, die
nur begrenzt Arbeit ſnden konnten: einmal wegen mangelnder Kenntnisse und
Fähigkeiten und zum anderen wegen des hohen Imports ausländischer, vor allem
englischer, aber auch belgischer und französischer Investitionsgüter und wegen
des Einsatzes ausländischer Facharbeiter in der Investitionsgüterindustrie.
25 Die Beschäftigung zu existenzminimalen Löhnen betraf die Mehrzahl der ungelernten Ar-
beitskräfte. Für Facharbeiter wird für das 19. Jahrhundert allerdings Angebotsknappheit
festgestellt (F. Schnabel 1965, Bd. 6, S. 69 ff.). Diese wird auch dadurch belegt, dass
zahlreiche Industriebetriebe ausländische Ingenieure, Meister, Vorarbeiter und Facharbeiter
eingestellt hatten und die erforderlichen Fachkräfte im Betrieb ausbildeten. Daher waren
die Facharbeiterlöhne – verglichen mit den Löhnen der angelernten und ungelernten Indus-
triearbeiter, der Tagelöhner und der Landarbeiter – „enorm hoch“ (Herkner 1922, Bd. 1,
S. 443 f.).
26 Vgl. zur Arbeitslosigkeit in der 2. Hälfte des 19. Jh. Kuczynski 1962, S. 253 ff.; Borchardt
1976, S. 248 f. sowie S. 270 f.
27 Die Zahl der Beschäftigten nahm 1850 bis 1871 um 0,65 % jahresdurchschnittlich zu (W. G.
Hoffmann 1965, S. 91), während das Bevölkerungswachstum in den Jahren 1820 bis 1850,
das das Arbeitsangebot für die Periode 1850 bis 1871 mitbestimmte, jahresdurchschnittlich
zwischen 0,9 und 1,4 % lag (errechnet nach Stat. BA, Bevölkerung und Wirtschaft 1872 bis
1972, Stuttgart 1972, S. 90).
3. Eine weitere Ursache der niedrigen Löhne lag in der anomalen Reaktion des
Arbeitsangebotes auf unorganisierten Arbeitsmärkten. Im Gegensatz zu Güter-
märkten, auf denen eine Verringerung des Preises i. d. R. einen Angebotsrück-
gang induziert, reagiert das Angebot auf den Arbeitsmärkten bei sehr niedrigen
Löhnen mit einer Ausweitung der angebotenen Menge (vgl. Abb. 2.2). Wenn
sich der Lohnsatz in der Nähe des Existenzminimums (w) beſndet, wird der
Haushalt bei einem weiteren Lohnrückgang vermehrt Arbeit anbieten, um die
Existenz der Familie zu sichern. Sofern dies nicht mehr durch die Arbeit des
(männlichen) Alleinverdieners geschehen kann, müssen Frauen und auch Kin-
der ihre Arbeitskraft anbieten.28 Dies ist eine der Ursachen für die (unfreiwillige)
Frauenerwerbstätigkeit und die Kinderarbeit im 19. Jahrhundert.

Abb. 2.2. Die anomale Reaktion des Arbeitsangebots
4. Da die Arbeitsmärkte unorganisiert waren – gewerkschaftliche Organisation

wurde das ganze 19. Jh. hindurch verboten und bekämpft – stand ein atomis-
tisches Arbeitsangebot einer begrenzten Anzahl von Unternehmen gegenüber,
die Arbeit nachfragten.Dies führte zum Problem der sog. „monopsonistischen
Ausbeutung“.
28 Theoretisch bedeutet dies, dass der Einkommenseffekt einer Lohnsatzänderung den Sub-
stitutionseffekt dominiert.
Das Monopson am Arbeitsmarkt
Unter einem Monopson versteht man eine Marktsituation, bei welcher der Preis für
den Nachfrager kein Datum ist, sondern eine Funktion der von ihm nachgefragten
Menge. Bezogen auf den Arbeitsmarkt bedeutet das, dass sich das Unternehmen
einem mit der Beschäftigungsmenge L steigenden Lohnsatz w(L) konfrontiert sieht.
w(L) bezeichnet den Lohnsatz, der für eine bestimmte Beschäftigungsmenge L zu
bezahlen ist; w(L) ist somit die Inverse der Arbeitsangebotsfunktion. Ein mit der
Lohnhöhe steigendes Arbeitsangebot kann sich ergeben, wenn ein Unternehmen als
Alleinnachfrager einer bestimmten Qualifikation von Arbeit auftritt bzw. wenn mehrere
Unternehmen einer Branche ein Kollektivmonopson bilden. Weitere Gründe sind die
Existenz von Mobilitäts- und Suchkosten am Arbeitsmarkt.
Bezeichne R(L) = p · y(L) die Erlöse des Unternehmens, so ergibt sich der Ge-
winn des Unternehmens in Abhängigkeit von der eingesetzten Beschäftigungsmenge
(S (L)) durch
S (L) = R(L) − w(L) · L.
Setzt man die Bedingung erster Ordnung
wS wR w w(L)
= − [w(L) + · L]
wL wL wL
gleich Null, so erhält man als Bedingung für die optimale Faktoreinsatzmenge
w R(L) w w(L)
= w(L) + · L.
wL wL
Die linke Seite dieser Gleichung ist das Grenzerlösprodukt (GEP) des Faktors Arbeit.
Sie gibt an, wie sich die Erlöse des Unternehmens verändern, wenn die Beschäfti-
gungsmenge um eine Einheit erhöht wird. Das Grenzerlösprodukt repräsentiert so-
mit den „ökonomischen Wert“ des Faktors Arbeit. Die rechte Seite repräsentiert die
Grenzausgaben (GA) für diesen Faktor. Diese Grenzausgaben setzen sich zusam-
men aus dem Lohnsatz w, der für jeden neu einzustellenden Arbeitnehmer zu zah-
len ist, und dem Lohnanstieg, der allen bereits beschäftigten Arbeitnehmern zugute
kommt. Die Grenzausgaben des Faktors Arbeit übersteigen somit den Marktlohn-
satz. Die Optimalitätsbedingung lässt sich unter Verwendung der Lohnelastizität des
Arbeitsangebots (HL,w = ww wL · wL ) in eine ökonomisch gut interpretierbare Form umfor-
mulieren:
w R(L)
wL −w −1
= HL,w
w
Wie die Gleichung zeigt, ist die Differenz zwischen Grenzerlösprodukt der Arbeit und
Marktlohnsatz – die sog. „monopsonistische Ausbeutung“ – indirekt proportional zur
Elastizität des Arbeitsangebots: je elastischer das Arbeitsangebot auf Lohnänderun-
gen reagiert, umso geringer fällt die monopsonistische Ausbeutung aus et vice versa.
Dieses Ergebnis ist in Abb. 2.3 illustriert.

Abb. 2.3. Das Monopson am Arbeitsmarkt
Das Arbeitsmarktgleichgewicht bei vollständiger Konkurrenz wird durch die Allokation

A repräsentiert. In diesem Fall wird die Beschäftigungsmenge Lk nachgefragt, und der
Lohnsatz wk entspricht dem Grenzerlösprodukt des Faktors Arbeit. Das Marktgleich-
gewicht im Monopsonfall wird durch die Allokation C wiedergegeben. Ein Vergleich
der kompetitiven Lösung mit der Allokation im Monopson zeigt, dass bei unvollständi-
ger Konkurrenz ein geringerer Marktlohn gezahlt wird (wm < wk ) und weniger Arbeits-
kräfte beschäftigt werden (Lm < Lk ). Der Arbeitsmarkt ist dennoch „geräumt“, d. h.
dass jeder Arbeitnehmer, der bereit ist, zum herrschenden Marktlohnsatz wm seine
Arbeitskraft anzubieten, auch eine Beschäftigung findet. Es liegt also keine unfreiwil-
lige Arbeitslosigkeit vor. Die monopsonistische Ausbeutung wird durch die Differenz

zwischen dem Grenzerlösprodukt (w ) und dem Marktlohnsatz (wm ) repräsentiert.
Literatur
Die Analyse monopsonistisch verfasster Arbeitsmärkte geht zurück auf J. Hicks, The
Theory of Wages, London 1932 und J. Robinson, The Economics of Imperfect Com-
petition, London 1969. Eine umfassende Analyse unvollständiger Arbeitsmärkte fin-
det sich bei Manning 2003, Monopsony in Motion. Imperfect Competition in Labor
Markets, Princeton 2003.
Gegen Ende des 19. Jahrhunderts hat sich die Arbeitsmarktlage deutlich entspannt.
In den 25 Jahren zwischen 1890 und 1914 gab es bei den gewerkschaftlich organi-
sierten Arbeitnehmern 3 bis 3,5 % Arbeitslose mit einer durchschnittlichen Dauer
der Arbeitslosigkeit von etwa 14 Tagen. Darüber hinaus waren seinerzeit im Deut-
schen Reich 2,5 Mio. Ausländer beschäftigt. Praktisch herrschte also Vollbeschäf-
tigung. Die Reallöhne haben sich von 1871 bis 1913 verdoppelt, die meisten Men-
schen haben also eine fühlbare Wohlstandssteigerung erlebt, wenngleich Armut und
Ausbeutung noch immer fühlbar waren (Borchardt 1972, S. 66 f.).
2.3.8 Neue Arbeits- und Lebensformen
Mit dem Fabriksystem entstanden neue Arbeits- und Lebensformen, die den Wider-
stand einer in ihrer ganzen Lebensweise noch vorkapitalistischen Gesellschaft her-
vorriefen.29 Die Mehrzahl der Handwerker und der hausindustriellen Kleinmeister
wehrte sich gegen eine Produktionsweise, „die alle hergebrachten und durch Jahr-
hunderte bewährten Erzeugungsmethoden außer Kraft zu setzen drohte“; daher „re-
krutierte sich die erste Generation von Fabrikarbeitern fast ausschließlich aus den
am wenigsten angesehenen sozialen Elementen: verarmten Kleinbauern, entlasse-
nen Soldaten, Insassen von Armen- und Waisenhäusern“ (Jantke 1955, S. 21). Die
große Mehrzahl der Arbeitskräfte war zur Arbeit in der Fabrik weder bereit noch
fähig (Schnabel 1964, Bd. 6, S. 84). Neu im Bereich der Arbeits- und Lebensformen
waren:
1. die Trennung von Arbeits- und Lebensraum;
2. die industriellen Produktionstechniken und die damit verbundenen neuen Ar-
beitsorganisationen;
3. das Fehlen neuzeitlicher sozialer Verbände und ausreichender sozialer Siche-
rungseinrichtungen;
4. die aus Arbeitnehmersicht negativen Ausprägungen früh- und hochkapitalisti-
scher freier Arbeitsverträge.
Während in der bäuerlich-handwerklichen Welt Arbeits- und Lebensraum identisch
waren und die Familie eine auch lokal konzentrierte wirtschaftliche Gemeinschaft
bildete, wurde durch das Fabriksystem der Arbeitsraum vom Lebensraum getrennt
und die Familie lokal und beruƀich auseinandergerissen. Damit begann ein Prozess
der Zerstörung jahrhundertealter Wirtschafts- und Lebensformen, ein Prozess sozia-
ler Desintegration. Die Arbeit in einer Lebensgemeinschaft, in der der Einzelne ge-
borgen war, wurde durch die Arbeit in einem Zweckverband abgelöst, der vertraglich
begründet, rein wirtschaftlich bestimmt, unpersönlich und stets von der Auƀösung
durch Kündigung bedroht war.
Anpassungsprobleme entstanden auch durch die industrielle Arbeitsteilung, die
abwechslungsreiche handwerkliche Arbeiten durch monotone Tätigkeiten an Pro-
duktteilen erstzte.30
Industrielle Produktionstechnik, Großbetrieb und kapitalistischer Wettbewerb
bedingten eine rationale Arbeitsorganisation und verlangten eine strenge Unterord-
29 Michel 1960, S. 60. Vgl. auch S. Pollard, Die Fabrikdisziplin in der industriellen Revoluti-
on, in: W. Fischer/G. Bajor (Hg.) 1967, S. 159 ff.
30 Vgl. dazu auch Abbé 1921, S. 27 ff., der als Folge der neuen Produktionsform die Ver-
kümmerung der Freude an der Arbeit, den Verlust der Möglichkeit zu eigener Initiative,
vorzeitige Ermüdung durch Eintönigkeit und geistige Abstumpfung beklagt.
nung unter die technisch–organisatorischen Anforderungen des Werkvollzugs. Be-

triebsdisziplin und eine streng hierarchische Gliederung des Betriebes führten zu
einer zunächst als fremd empfundenen Anonymisierung des Arbeitsvollzugs. Diese
Anonymisierung zeigte sich auch darin, dass sich zwischen den anordnenden, dis-
positiven Faktor und die ausführende Arbeitskraft der Arbeitszettel, die schriftliche
Anweisung, die Kontrolluhr schoben. Die Unternehmensleitung bestimmte über den
Einsatz der Arbeitskräfte. Diese Fremdbestimmung der Arbeit und die entpersön-
lichten Beziehungen im Betrieb wirkten auf die Haltung der Arbeitenden zurück,
zumal sich die Organisation des Betriebs von der Spitze der Hierarchie bis zum
Werkmeister nach militärischem Vorbild vollzog, wie Götz Briefs gezeigt hat. „Der
streng liberale Eigentumsbegriff, der den Betrieb als das erweiterte Haus ansah und
die Betriebsbelegschaft nach dem Gesichtspunkt des Herrn-im-Haus dirigierte, ver-
band sich vielfach mit der militärischen Führungs– und Begriffsideologie zu einem
zwar sachlich wirkungsvollen, aber Protesthaltung und seelische Widerstände ent-
fesselnden Betriebsmilitarismus.“31
Zu diesen Belastungen kamen als weitere Belastung die der Bauernbefreiung und
der Auƀösung der Zünfte folgende Zerstörung sozialer Verbände und sozialer Siche-
rungseinrichtungen sowie soziale Umschichtungen. Arnold Gehlen beschreibt diese
Problematik wie folgt: „Die seit Jahrhunderten steigende und mit der Industrialisie-
rung großartig weitergetriebene Komplizierung des sozialen Aufbaues und Gefüges
hat eine sehr große Zahl von Menschen nicht nur von der Urproduktion abgeschichtet
und zu Städtern gemacht, sie hat sie darüber hinaus in so hochgradig indirekte, ver-
wickelte und überspezialisierte Funktionen hineingenötigt, daß die moralische und
geistige Anpassung an diese Situation, man möchte sagen: daß die Erhaltung des
sozialen Gleichgewichtes im einzelnen zu einer schwer lösbaren Aufgabe geworden
ist“ (Gehlen 1972, S. 39).
Die durch die Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl, durch die regionale
Freizügigkeit und die Notwendigkeit der Existenzsicherung ausgelöste Binnenwan-
derung zerriss für viele die Bindungen an Heimat und Verwandte, an Tradition und
Religion. Der damit verbundene Verlust an sozialer und geistiger Orientierung wog
um so schwerer, als das an den Zielpunkten der Wanderung, nämlich in den Städten,
ansässige Proletariat selbst noch keine neuen Lebensformen entwickelt, noch keine
Neuorientierung und noch keinen Ersatz für die verlorenen Einrichtungen sozialer
Sicherheit gefunden hatte.
Zu den neuen, von den Arbeitern negativ empfundenen Arbeits- und Lebensfor-
men gehörte auch der freie Arbeitsvertrag, durch den die Sachkapitaleigentümer die
Arbeitskräfte in ihren Dienst stellten. Im 19. Jh. war er ein unentwickeltes Rechts-
institut, das in Verbindung mit der seinerzeitigen Arbeitsmarktlage (vgl. dazu S. 34)
die soziale Lage der Arbeiter verschlechterte.
Im Mittelpunkt des bürgerlichen Rechts des 19. Jh. stand der Schutz des Ei-
gentums an Sachen, während das wichtigste Eigentum des Arbeiters, seine Arbeits-
31 Briefs 1934, S. 120 f. Zur kapitalistischen Arbeitsorganisation vgl. auch Michel 1953,
S. 117 ff. sowie Ritter/ Kocka 1974, S. 140 ff. und die dort auf den Seiten 144 ff. abge-
druckten zeitgenössischen Dokumente.
kraft, rechtlich kaum geschützt war. Da es noch keine kollektiven Arbeitsverträge

gab, konnten die Unternehmer die Individualverträge an den Minimalforderungen
des Grenzanbieters ausrichten. Der Grundsatz der sozial gerechtfertigten Kündigung
war noch nicht entwickelt, das Arbeitsverhältnis jederzeit kündbar. Die Arbeitneh-
mer waren daher von ständiger Unsicherheit bedroht.
Die absolute Vertragsfreiheit ermöglichte den Unternehmern auch die Anwen-
dung des Trucksystems (vgl. dazu S. 22). Aufgrund des Überangebotes an Arbeit
konnten sich die Unternehmer jeder über die Zahlung von Arbeitsentgelt hinausge-
henden sozialen Verpƀichtung entziehen.
2.4 Die sozialpolitischen Aufgaben

Die mit der Arbeiterfrage gestellten sozialpolitischen Aufgaben ergeben sich un-
mittelbar aus den im Abschnitt 2.1 dieses Kapitels beschriebenen Lebensumständen
der Arbeiter. Im Einzelnen stellten sich folgende Aufgaben (ohne Bewertung ihrer
Dringlichkeit):
1. die Schaffung der Voraussetzungen für die Erhaltung und Sicherung der Existenz
der eigentumslosen, unter Angebotszwang stehenden Arbeitskräfte durch
• die Abschaffung gesundheits- und entwicklungsgefährdender Arbeitsbedin-
gungen, insbes. für Kinder, Jugendliche und Frauen,
• die Verringerung der Unfall- und Gesundheitsgefahren in den Betrieben,
• die Sicherung pünktlicher und korrekter Lohnzahlung,
• die Schaffung von Arbeitsmarktbedingungen, die mindestens ein zur Fris-
tung der Existenz ausreichendes Arbeitseinkommen ermöglichen,
• die Schaffung von Sicherungseinrichtungen gegen die wirtschaftlichen Ri-
siken von Unfall, Krankheit, vorzeitiger Berufs– und Erwerbsunfähigkeit,
altersbedingter Erwerbsunfähigkeit und des Verlustes des Ernährers,
• die Schaffung von Sicherungseinrichtungen für den Fall des Eintritts von
Arbeitslosigkeit;
2. die Schaffung einer Arbeits- und Betriebsverfassung, die der Würde des Men-
schen entspricht und die Berücksichtigung elementarer Interessen der Arbeit-
nehmer gegenüber den Kapitalinteressen gewährleistet;
3. die Schaffung ausreichenden und sanitären sowie gesundheitlichen Mindestbe-
dingungen genügenden Wohnraumes zu tragbaren Mieten;
4. die soziale und politische Integration der neu entstandenen Schicht der Arbeiter
in die Gesellschaft.
Die Dringlichkeit der Lösung dieser Aufgaben wurde von verschiedenen ge-
sellschaftlichen Gruppierungen unterschiedlich eingeschätzt. Führende Kreise ver-
schärften die soziale Frage und verzögerten ihre Lösung durch ihre Einstellung zu
diesem Problem.
2.5 Die Einstellung führender Kreise zur Arbeiterfrage 41
2.5 Die Einstellung führender Kreise zur Arbeiterfrage
Zahlreiche zeitgenössische Dokumente belegen, dass viele Staatsmänner, Parlamen-

tarier, Verwaltungsbeamte, Unternehmer und Angehörige des Adels und der Geist-
lichkeit die in der Arbeiterfrage enthaltene soziale Problematik ignorierten oder ihre
Bedeutung unterschätzten.
Mehr noch als die Klasse der Unternehmer, die ebenfalls einen langen und hart-
näckigen Kampf um die rechtliche und gesellschaftliche Anerkennung in Staat und
Gesellschaft hatten ausfechten müssen, musste sich die Arbeiterschaft „in den meis-
ten Staaten lange Zeit hindurch gegen Anschauungen wehren [...], die ihre Wurzel
in rechtlich und wirtschaftlich längst verƀossenen Zuständen besaßen [...] Und die
Staatsgewalt, auf welche die Arbeiter anfangs keinerlei Einƀuss besaßen, streckte
nur zu oft vor dem Spruche der Gesellschaft die Waffen.“32
Zum Teil war die Einstellung herrschender Gruppen gegenüber der Arbeiter-
schaft durch die Auffassung geprägt, die Arbeiterschaft sei eine geistig und politisch
unreife, erziehungsbedürftige Klasse, die dem „Brotherrn“ für die Arbeitsgelegen-
heit zu Dank und über die Arbeit hinaus zu Gehorsam verpƀichtet sei,33 die Teilnah-
me an politischen Entscheidungen aber Sachverständigeren überlassen solle.
Zwei gravierenden sozialen Problemen jener Zeit wurde von Aristokraten und
Bürgern erzieherische Funktion zugeschrieben: Lange Arbeitszeiten hätten erziehe-
rischen Wert, weil sie die Arbeiter von Müßiggang und Laster fernhalten. Niedrige
Löhne seien ein Mittel zur Stärkung des Arbeitswillens und geeignet, Trunksucht
und Trägheit hintanzuhalten.34
Große Teile der führenden gesellschaftlichen Schichten, vor allem die preußi-
sche Aristokratie und das Bildungsbürgertum, lehnten eine staatliche Sozialpolitik
weitgehend ab.35 Sie wurde von vielen nur als notwendiges Übel betrachtet, das dem
Schutz der bestehenden Staats- und Gesellschaftsordnung dienen sollte. Daher war
die Sozialpolitik der 50er Jahre des 19. Jh. „nach ihrer inneren Begründung Interes-
senpolitik der Arrivierten zum Schutze der bestehenden Ordnung vor den Ansprü-
chen der von unten nachdrängenden Bevölkerungsschichten. Sie wirkte sich zwar
materiell zu deren Gunsten aus, ſndet aber qualitativ und quantitativ ihre Grenze
im Schutzbedürfnis der etablierten Ordnungskräfte“ (Volkmann 1968, S. 93 f.). Die-
se Motivation großer Teile staatlicher Sozialpolitik zeigt sich auch an der Tatsache,
dass nicht die Anregung des preußischen Kultusministers Karl von Altenstein i. J.
1818, ein Kinderschutzgesetz zu erlassen, zur Einleitung gesetzgeberischer Initia-
32 Herkner 1922, Bd. 1, S. 115. Schmoller schrieb 1874 (wiedergegeben in Schraepler 1996,
S. 68): „Die öffentliche Meinung ist der Arbeiterfrage bei uns noch sehr wenig gerecht
geworden. Hauptsächlich von der Seite her, welcher die soziale Bewegung zunächst Un-
annehmlichkeiten für den ruhigen beharrlichen Gang des Geschäftslebens machte, ist sie
überwiegend voreingenommen gegen den Arbeiterstand.“
33 Vgl. dazu Abbé 1921, S. 40 ff.; Herkner 1922, Bd. 1, S. 14 ff. und S. 427 ff.
34 Michel 1953, S. 60 und S. 92 sowie Jantke 1955, S.4.
35 Von Schönberg, in Schraepler 1996, S. 58 ff.; Volkmann 1968, S. 26 f.; Briefs 1926, S. 154:
„Das Bürgertum hat zeitweise das hier liegende Problem nicht einmal erkannt, viel weniger
mit geeigneten Mitteln es zu lösen erstrebt.“
tiven zur Regelung der Kinderarbeit führte, sondern erst ein Bericht des General-
leutnants August Wilhelm von Horn i. J. 1828, der als Folge der Kinderarbeit in den
Industriebezirken einen Rückgang der Militärtauglichkeit konstatiert hatte.
Wie es in Deutschland erst militärischer Argumentation bedurft hatte, um das
Problem der Kinderarbeit einer gesetzlichen Regelung zuzuführen, so ist es auch ein
Makel der vielfach bewunderten Sozialpolitik Bismarcks, dass sie primär staatspo-
litisch motiviert und nur Ergänzung einer gegenüber der Arbeiterschaft repressiven
Innenpolitik war (vgl. dazu ausführlich S. 54 f. und S. 59 f.). Die deutsche Sozialpoli-
tik trat „als wohlfahrtsstaatlicher Kontrapunkt zur polizeistaatlichen Unterdrückung
ins Leben;... gewiß hatte sie Wohlfahrt zum Zweck; aber sozusagen nur beiläuſg
um der Betroffenen, ursächlich und bestimmend nur der konservativen Ordnung des
Reiches willen...“ (Hentschel 1991, S. 9 f.).
Die Umstände, unter denen die deutsche staatliche Sozialpolitik entstand, haben
das sozialpolitische Klima auf Jahrzehnte hinaus verschlechtert.36 Denn die breite
Masse der Arbeiterschaft musste den Kampf der führenden Kreise gegen Sozial-
demokratie und Gewerkschaften als Klassenkampf empſnden, der von oben gegen
sie geführt wurde (Rüstow 1959, S. 13) und dazu dienen sollte, ihnen die politische
Gleichstellung, politischen Einƀuss, autonome Interessenvertretung, gesellschaftli-
che Aufwertung zu versagen. Für sie war die sozialpolitische Gesetzgebung das
Zuckerbrot zur Peitsche.
Dass es auch ganz anders geartete Einstellungen zur sozialen Frage und den Mög-
lichkeiten ihrer Lösung gab, wird das Kapitel 3 zeigen.
36 Vgl. dazu Rüstow 1959, S. 15: „Dieser Mißbrauch der Sozialpolitik durch Bismarck zu
sehr hintergründigen und taktischen Zwecken hat die ganze Einstellung der Arbeiterschaft
zur Sozialpolitik vergiftet und wirkt bis heute teils bewußt, teils unbewußt höchst verhäng-
nisvoll nach, nicht zuletzt auch in der klassenkämpferischen Tradition der Gewerkschaf-
ten... Es ist ein Ruhmestitel der deutschen Arbeiterschaft und ein Beweis ihres Mutes, ihrer
Mannhaftigkeit, ihrer Opferbereitschaft, daß sie darauf nicht hereinſel, daß sie ihren Ge-
werkschaften, ihrer Partei treu blieb, was sich dann darin zeigte, daß nach der endlichen
Aufhebung des Zuchthausgesetzes im Jahre 1890 der steile Aufschwung der SPD und der
Gewerkschaftsbewegung begann.“
3
Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung
Die folgende Darstellung der zahlreichen Triebkräfte der sozialpolitischen Entwick-

lung gibt einen Überblick, welche gesellschaftlichen Gruppen die deutsche Sozialpo-
litik beeinƀussten und entwickelten und welche Konzepte, Ideen und Zielsetzungen
dabei eine Rolle spielten. Natürlich muss im Rahmen eines Lehrbuches eine solche
Darstellung unvollständig bleiben. Insbesondere ist eine abgesicherte Beurteilung
des Gewichts einzelner Triebkräfte nicht möglich.
Die Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung lassen sich in Persönlichkeiten
und soziale Bewegungen unterteilen. Diese Untergliederung negiert nicht den engen
Zusammenhang zwischen einzelnen Persönlichkeiten – wie z.B. Kolping, Schulze-
Delitzsch, Marx – und sozialen Bewegungen.
Einen Überblick über die im Folgenden dargestellten Triebkräfte gibt die Abbil-
dung 3.1.

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Abb. 3.1. Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung im 19. Jh.

44 3 Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung
3.1 Sozialreformer und Sozialrevolutionäre

Unter Sozialreformern werden Persönlichkeiten verstanden, die soziale Änderungen
durch Modiſkationen der gegebenen Gesellschaftsordnung erstrebten, unter Sozial-
revolutionären dagegen jene Personen, die die gegebene Ordnung als untauglich an-
sahen, die soziale Frage zu lösen und die daher die Ordnung von Grund auf ändern
wollten.
3.1.1 Sozialreformer
Sozialreformer ſnden sich in der Gruppe der Unternehmer, bei Vertretern der Kir-
chen, Hochschullehrern sowie unter Beamten und Parlamentariern.
a) Unternehmer
In der ersten Hälfte des 19. Jh. mussten die Unternehmer gegenüber Adel, Hand-
werk, Landwirtschaft, Beamtenschaft und Bürgertum um gesellschaftliche Aner-
kennung ringen. Sie entstammten i. d. R. nicht den traditionsreichen und vermögen-
den Adelsfamilien, sondern mussten sich ihre wirtschaftliche und gesellschaftliche
Stellung durch Fleiß und Sparsamkeit erarbeiten. Die erste Unternehmergenerati-
on entstammte dem Verlagswesen (Unternehmer, die in Heimarbeit produzieren lie-
ßen) oder waren mit bescheidenem Kapital ausgerüstete Kleinmeister, persönlich
anspruchslos, vielfach rücksichtslos gegen sich und andere. Gegenüber den Arbei-
tern akzeptierten sie neben der Pƀicht zur Lohnzahlung keine weiteren sozialen Ver-
pƀichtungen (Jantke 1955, S. 21). Scharfer Konkurrenzkampf, Kapitalmangel und
Absatzschwierigkeiten erschwerten die Entwicklung sozialer Einstellungen. Ange-
sichts der vergleichsweise guten Lage der Industriearbeiter gegenüber den Landar-
beitern und den Tagelöhnern schien zahlreichen Unternehmern Sozialpolitik über-
ƀüssig (Herkner 1922, Bd. 1, S. 442). Dennoch kennt die deutsche Sozialgeschichte
zahlreiche Unternehmerpersönlichkeiten, die sich sehr bald nach der einsetzenden
Industrialisierung mit betrieblichen und außerbetrieblichen sozialen Problemen be-
schäftigten und sozialpolitische Programme verwirklichten. „Es wird [...] kaum eine
soziale Reform entdeckt werden können, an deren Zustandekommen nicht auch Ar-
beitgeber [...] beteiligt gewesen wären“ (Herkner 1922, Bd. 1, S. 454).
Einen guten Einblick in die sozialpolitischen Aktivitäten von Unternehmern ver-
mitteln die Biographien über Ernst Abbé1 , Robert Bosch2 , Heinrich Freese3 , Wilhelm
1 (1840–1905), Spinnereiarbeitersohn, habilitierter Physiker, begründete mit Schott die Je-
naer Glaswerke zur Herstellung optischen Glases und wurde 1875 stiller Gesellschafter der
Firma Carl Zeiß. Nach dem Tode von Zeiß errichtete er 1889 die Carl-Zeiß-Stiftung. Er
beschäftigte sich u. a. ausführlich mit Problemen des Arbeiterschutzes, der Gewinnbeteili-
gung der Arbeiter, den Möglichkeiten der Verkürzung des Arbeitstages und den Aufgaben
von Arbeiterausschüssen. Vgl. zu Ernst Abbé: Auerbach 2011; Rohr 1940.
2 (1861–1942), Ingenieur und Begründer der Bosch GmbH, führte für seine Arbeiter schon
1906 den Acht-Stunden-Tag und 1908 den freien Samstagnachmittag ein. Vgl. dazu
Heuss 1986: Heuss 1986 – Robert Bosch.
3 (1853–1944), Holzpƀaster- und Jalousiefabrikant, führte in seiner Fabrik 1888 eine Ge-
winnbeteiligung der Arbeitnehmer und schon 1892 den 8–Stunden–Tag ein. Vgl. auch
3.1 Sozialreformer und Sozialrevolutionäre 45
von Funcke4 , Franz Haniel5 , Friedrich Harkort6 , Freiherr von Heyl7 , Alfred Krupp8 ,
Wilhelm Oechelhäuser9, Richard Roesicke10 , Johannes Schuchard11, und Freiherr
Carl Ferdinand von Stumm-Halberg12.
Freeses sozialpolitische Schriften: Die Gewinnbeteiligung der Angestellten, 1904; Die kon-
stitutionelle Fabrik, 1909; Nationale Bodenreform, 1926.
4 (1820–1896), Mitinhaber der Schraubenfabrik Funcke und Hueck in Hagen, richtete eine
Arbeiterunterstützungskasse mit vielseitigen Leistungen ein und baute Belegschaftswoh-
nungen. Vgl. dazu Köllmann 1982: Köllmann 1982 – Funcke, Bernhard Wilhelm.
5 (1779–1868), Pionier des Ruhrbergbaues, entwickelte das Unterstützungswesen der Gute-
hoffnungshütte. Vgl. dazu Spethmann 1956.
6 (1793–1880), Begründer der mechanischen Werkstätte Harkort & Co., die u.a. die ersten
in Deutschland konstruierten Dampfmaschinen herstellte (das Unternehmen war ein Vor-
läufer der DEMAG). Seit 1830 war er Mitglied des Westfälischen Provinziallandtages. Er
forderte ein Kinderarbeitsverbot, die Festlegung maximaler Arbeitszeiten, den Bau von
Arbeitersiedlungen, die Gründung von Kranken- und Invaliditätsversicherungen, die Ver-
besserung des Schulsystems und die Gründung von Konsumvereinen. Vgl. zu Friedrich
Harkort Berger/Meister 1926 sowie Heuss 1983: Heuss 1983 – Friedrich Harkort.
7 (1792–1858), Lederindustrieller in Worms, führte in seiner Firma eine durch die Firma
unterstützte Arbeiterkrankenkasse sowie 1858 einen Pensionsfonds für arbeitsunfähig ge-
wordene Werksangehörige ein. Vgl. dazu Kriegbaum 1982.
8 (1812–1887), begründete schon 1836 in seinem Werk eine Betriebskrankenkasse, 1858
eine Arbeiterpensionskasse. 1868 gründete er zur Verbilligung der Lebenshaltung der Ar-
beiter eine ſrmeneigene Konsumanstalt. In den Jahren 1863–1874, also in nur 11 Jahren,
ließ er 3 277 Werkswohnungen für 16 700 Menschen bauen. Die Werkswohnungen blieben
im Eigentum des Unternehmens, sie wurden erheblich unter den ortsüblichen Sätzen an
verheiratete Arbeitnehmer vermietet. Für unverheiratete Arbeitnehmer wurden Logier- und
Kosthäuser gebaut. In Verbindung mit dem Wohnungsbau wurden eine Reihe von Volks-
schulgebäuden errichtet und der Gemeinde überlassen. Krupp war bemüht, hohe Löhne
zu zahlen und Entlassungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Vgl. zu Alfred Krupp: Ber-
drow 1961, Hauenstein 1983 sowie Köhne-Lindenlaub 1982.
9 (1820–1902), Großindustrieller in Dessau, gründete den Verein der Anhaltlichen Arbeitge-
ber, der Sozialleistungen über den gesetzlichen Rahmen hinaus anstrebte. Seit 1888 gab er
die „Deutsche Arbeiterzeitung“ heraus. Vgl. dazu Geldern 1971
10 (1845–1903), Linksliberaler im Reichstag und Brauereiindustrieller in Dessau, formulierte
als seine sozialpolitischen Grundsätze: „Energische Opposition gegen jede Verschlechte-
rung der Lebenshaltung der minder wohlhabenden Klassen, zielbewußte Fortführung der
Sozialreform, volle Gleichberechtigung aller Stände und Klassen, Entlastung der schwä-
cheren und Belastung der stärkeren Schultern auf dem Gebiet des Steuerwesens.“ Vgl.
dazu Escher 2003.
11 (1782–1855), Bonner Textilunternehmer, der für ein Kinderarbeitsverbot und gegen das
Trucksystem auftrat. Brachte 1837 als Abgeordneter des Rheinischen Provinziallandtages
einen Antrag zum Verbot der Kinderarbeit ein, der angenommen wurde. Vgl. dazu Köll-
mann 1958: Köllmann 1958 – Johannes Schuchard.
12 (1836–1901), saarländischer Industrieller und freikonservativer Reichstagsabgeordneter.
Im norddeutschen Reichstag brachte er 1869 einen Antrag auf Einführung einer allgemei-
nen Alters– und Invalidenversicherung ein. Im Deutschen Reichstag stellte er die Frage
des Arbeiterschutzes, die Arbeiterfrage überhaupt, immer wieder zur Diskussion. Er beein-
Die sozialpolitischen Konzeptionen der Unternehmer bewegten sich zwischen

zwei Polen, die durch Alfred Krupp und Freiherr von Stumm-Halberg einerseits und
Ernst Abbé andererseits repräsentiert wurden.
Krupp und v. Stumm-Halberg waren Vertreter eines patriarchalischen, antidemo-
kratisch-autoritären, sozial-feudalistischen Unternehmertums. Sie anerkannten ei-
nerseits soziale Verpƀichtungen gegenüber der Belegschaft und schufen großzügi-
ge soziale Einrichtungen. Andererseits vertraten sie in feudaladeliger Manier einen
rigorosen „Herrn-im-Haus“-Standpunkt, verlangten Disziplin und Gehorsam, glaub-
ten das Recht zu haben, ihre „Angehörigen“ auch außerhalb des Betriebes bevor-
munden zu können und verwehrten den Arbeitnehmern nicht nur betriebliche Mit-
spracherechte, sondern wollten sie politisch unmündig halten. Um das gewünsch-
te Verhalten zu erzwingen, scheuten sie vor Drohungen und Repressalien, wie z.B.
Entlassungen, nicht zurück. Sie bekämpften die Bildung von Arbeitervereinen, die
Gewerkschaften und die Arbeiterparteien.13
Demgegenüber war Ernst Abbé – seiner Zeit vorauseilend – Repräsentant ei-
ner demokratischen, gemeinschaftsbezogenen, an der Idee des sozialen Rechtsstaates
ausgerichteten sozialpolitischen Konzeption. Selbstbestimmungsrechte auch für Ar-
beiter, Wahrung der Menschenwürde, das Recht auf politische Betätigung der Arbei-
ter, betriebliche Mitbestimmungsrechte und das Recht auf Gewinnbeteiligung waren
für ihn Selbstverständlichkeiten. Entsprechend gestaltete er die Zeiß-Stiftung aus.14
b) Vertreter der Kirchen und christliche Sozialreformer
Dass sich Vertreter der christlichen Kirchen mit der sozialen Frage auseinander setz-
ten und sozialreformerische Programme entwickelten, ist naheliegend. Erstens for-
derten das Gebot der Nächstenliebe und die für christliches Denken ebenfalls zen-
trale Idee der sozialen Gerechtigkeit das Engagement der Kirchen. Zweitens waren
die Kirchen aus ihrer Aufgabe der Seelsorge heraus aufgerufen, sich mit den Wir-
kungen der industriellen Revolution und des sozialen Elends auf Lebensgewohnhei-
ten, Familie, Sitte, Moral und Glauben auseinander zu setzen. Schließlich gebot der
Selbsterhaltungstrieb den Kirchen sozialpolitische Aktivität. Die der Industrialisie-
rung parallel laufende Ausbreitung antireligiöser sozialistischer Ideen, die Gefahr
revolutionärer Entwicklungen und die einsetzende Entfremdung zwischen Arbeiter-
schaft und Kirchen bedeuteten eine Gefährdung der Existenz der Kirchen als Insti-
tution.15
Vor allem die evangelische Kirche war Staatskirche und nach Auffassung und
Interessen den staatstragenden Schichten eng verbunden. „Jeder Angriff von irgend-
einer Seite auf den bestehenden Staat und die bestehende Gesellschaft mußte von der
ƀusste maßgebende Regierungsmitglieder und Kaiser Wilhelm II. im Sinne seiner sozial-
politischen Vorstellungen. Vgl. dazu Hellwig 1936.
13 Vgl. dazu Schraepler 1996, S. 99 ff. und S. 104 ff. sowie Herkner 1922, Bd. 1, S. 428.
14 Vgl. dazu das bei Abbé 1921, S. 262 ff. abgedruckte Stiftungs–Statut.
15 Das Gewicht dieses Motivs ist für die sozialpolitischen Aktivitäten der Kirchen als Institu-
tion und für die Entstehung christlich-sozialer Bewegungen sehr hoch einzuschätzen. Vgl.
dazu Bredendiek 1953, S. 22 sowie Brakelmann 1971, S. 111 ff.
Kirche als Angriff auf sie selbst empfunden werden. Und in der Tat sah der größte
Teil der Theologen und Staatsmänner der ersten Jahrhunderthälfte Staat und Kirche,
Gesellschaft und Kirche in einem Schicksalsbündnis vereinigt“ (Brakelmann 1971,
S. 111). Gegenüber den revolutionären Ideen der Aufklärung und des Liberalismus
entwickelten Theologen und Juristen in der Zeit der Restauration der Jahre 1815
bis 1860 eine christlich-konservative Staatslehre, nach der Revolution von Grund
auf moralisch verwerƀich, Ausdruck des Unglaubens und des Ungehorsams, eine
Emanzipation von der gottgewollten Ordnung und daher sündig sei. Demgegenüber
wurde der geschichtlich gewachsene, bewährte, organisch aufgebaute und von einem
Fürsten von Gottes Gnaden geleitete Ständestaat als gottgefällig angesehen.
Vertreter der evangelischen Kirche appellierten zwar an die Besitzenden, ihren
sozialen Verpƀichtungen gerecht zu werden und engagierten sich – wie z. B. Johann
Hinrich Wichern – intensiv beim Aufbau kirchlicher Hilfswerke. Ihnen war jedoch
durch ihre Bindung an die kirchliche Gesellschaftslehre die Möglichkeit genommen,
die soziale Lage unvoreingenommen zu diagnostizieren und eine staatliche Sozial-
politik als Therapie zur sozialen Frage einzufordern.
Diese Feststellung gilt auch für die sozialpolitisch wohl bedeutendste Persön-
lichkeit der evangelischen Kirche, Johann Hinrich Wichern (1808 bis 1881),16 den
Begründer der „Inneren Mission“. Dieses Sozialwerk stellte Kinderkrippen, Sonn-
tagsschulen, Heime für verwahrloste Kinder, Vereine zur Betreuung Strafentlasse-
ner, Armenvereine, Krankenanstalten, Altersheime sowie Heime für körperlich und
geistig Behinderte zur Verfügung. Entsprechend der Auffassung, Hauptursache der
sozialen Frage sei die Abkehr vom Christentum, erwartete Wichern ihre Lösung von
einer sittlichen Erneuerung des Volkes, der Missionierung des Inneren.17
Kein Vertreter der Kirche, aber ein christlicher Sozialreformer war Victor Aimé
Huber (1800 - 1869),18 der durch seine Darlegung der Notwendigkeit einer Gesell-
schaftsreform für die evangelisch-soziale Bewegung den Schritt in die Sozialpoli-
tik vollzog (Brakelmann 1971, S. 150). Lange vor Hermann Schulze-Delitzsch und
Friedrich Wilhelm Raiffeisen, nämlich schon 1849, propagierte Huber die Idee der
genossenschaftlichen Selbsthilfe sowohl als Instrument zur Verbesserung der ökono-
mischen Lage der Arbeiterschaft wie auch als Mittel sozialer Integration. 1865 for-
16 Vgl. zu Wichern: Gerhardt 1931 sowie Brakelmann 1971, S. 119 ff.

17 Vgl. dazu Schraepler 1996, S. 33 und S. 134 ff. sowie die Denkschrift Wicherns: „Die Inne-
re Mission der deutschen evangelischen Kirche, eine Denkschrift an die Deutsche Nation,
verfaßt von J. H. Wichern“, wiedergegeben in: F. Mahling (Hg.), Johann Hinrich Wicherns
gesammelte Schriften, Bd. 3, Hamburg 1902.
18 Vgl. zu Huber: Paulsen 1956; Bredendiek 1953, S. 69 ff.; Brakelmann 1971, S. 141 ff.
derte er eine Gewinnbeteiligung der Arbeitnehmer.19 Politisch hielt er jedoch am ab-

soluten Königtum fest. Die politisch-demokratische Arbeiterbewegung lehnte er ab.
Herausragende Triebkraft sozialpolitischer Entwicklung im Bereich der katholi-
schen Kirche20 war Wilhelm Emmanuel Freiherr von Ketteler (1811 - 1877), Bischof
von Mainz.21 Er gilt als sozialer Erwecker der deutschen Katholiken und als geistiger
Vater zahlreicher christlich–sozialer Vereine (Weddigen 1957, S. 22). In einer großen
Rede anlässlich des Deutschen Katholikentages in Mainz im Jahre 1848, in sechs im
Mainzer Dom im gleichen Jahr gehaltenen Predigten zu den „großen sozialen Fragen
der Gegenwart“ und in seiner 1864 erschienenen Schrift „Die Arbeiterfrage und das
Christentum“ fanden seine sozialen und sozialpolitischen Auffassungen ihren Nie-
derschlag. Als praktisches Mittel zur Hilfe für den Arbeiterstand empfahl Ketteler
christliche Krankenhäuser, Armenhäuser und Invalidenanstalten. Er trat für Lohner-
höhungen, Gewinnbeteiligung, Verkürzung der Arbeitszeit, die Gewährung von Ru-
hetagen, ein Verbot der Fabrikarbeit schulpƀichtiger Kinder und eine Abschaffung
der Fabrikarbeit der Mütter und Mädchen ein. In der Gründung von Produktivgenos-
senschaften, d.h. von Unternehmungen, deren Geschäftsanteile in jeweils gleicher
Höhe von den in der Unternehmensführung gleichberechtigten Arbeitern gezeich-
net werden, sah er ein Instrument der Verbesserung der Lage des Arbeiterstandes.
Er betonte das Koalitionsrecht der Arbeiter und die Pƀicht des Staates zur sozialpo-
litischen Intervention, insbes. die Notwendigkeit einer Arbeiterschutzgesetzgebung,
wie auch die Notwendigkeit einer auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhenden Selbst-
hilfe der Arbeiter. Ketteler gab der Zentrumspartei maßgebliche Impulse für ihre
im Reichstag vertretene Sozialpolitik. Die deutsche Sozialgesetzgebung der 1880er
Jahre erfolgte unter starker Beteiligung seiner Schüler Georg Freiherr von Hertling,
Franz Hitze und anderer Zentrumsmitglieder (Bredendiek 1953, S. 233 f.). Durch
seine Neuformulierung der katholischen Soziallehre gewann er Bedeutung für die
katholisch–soziale Bewegung jener Zeit in ganz Europa. Nicht zuletzt gab er Anre-
gungen, die in die 1891 erschienene Enzyklika „Rerum novarum“ von Leo XIII. ein-
19 Der Kern seiner Begründung lautet: „Es verbinden sich zwei Faktoren, einerseits Kapital
mit Inbegriff der Unternehmung und Leitung, andererseits die Arbeit zu einer gemeinsa-
men Produktion, wozu jeder der beiden gleich unentbehrlich ist; und nachdem das Produkt
fertig wird, wird der Arbeiter mit seinem Lohn ein für allemal abgefunden, während der
Kapitalist nicht bloß die Zinsen seines Kapitals, sondern, wenn er zugleich der leitende
Unternehmer ist, auch den ausschließlichen Besitz des ganzen Produktes und den Gewinn
seiner Verwertung davonträgt. Man braucht nur einmal die Rechtfertigung dieses Verfah-
rens ernstlich zu versuchen, um sich zu überzeugen, daß darin keine Spur sittlicher und
verständiger Berechtigung oder Billigkeit ist. Diese fordert unbedingt und selbstverständ-
lich, daß erstlich dem Kapital seine Zinsen, zweitens jeder Arbeit ihr Lohn nach ihrem ehr-
lichen Marktpreise und ihrer praktischen Bedeutung, drittens jeder Arbeit wie dem Kapital
ein verhältnismäßiger Anteil an dem gemeinschaftlichen Erzeugnis und seiner Verwertung
zugemessen werde.“ (Zitiert nach Brakelmann 1971, S. 147).
20 Zum Einƀuss katholischer Persönlichkeiten und des Katholizismus auf die Sozialpolitik
vgl. Rauscher 1981, Heitzer 1991 und Hürten 1991.
21 Zu Ketteler vgl. Bredendiek 1953, S. 213 - 283; Jostock 1965, S. 41 - 60, sowie Wilhelm
Emmanuel Freiherr von Ketteler, Die Arbeiterfrage und das Christentum, 1. Auƀ., 1864.
gegangen sind. Mit dieser ersten Sozialenzyklika wurde eine Vielzahl von Stellung-
nahmen der römischen Kurie zu sozialen Fragen eröffnet.22 Auch Ketteler verkannte
zunächst die sozialpolitische Bedeutung des Staates. Zur Lösung der sozialen Frage
gebe es nur den Weg, die Arbeiter mit Hilfe der Kirche in den Stand zu versetzen,
sich durch Selbsthilfe aus ihrer Lage zu befreien. Die soziale Frage sei „Arbeiterer-
nährungsfrage“ (Schraepler 1996, S. 21) und die Lage der Arbeiter eine Folge des
Abfalles vom Christentum.23 Erst in seinen letzten Jahren sprach er sich für eine
staatliche Sozialpolitik aus (vgl. Küppers 2011).
Als bedeutende Vertreter der katholischen Kirche verdienen Adolf Kolping (1813
- 1865),24 und Franz Hitze (1851 - 1921),25 Erwähnung. Kolping war Kaplan und Be-
gründer der nach ihm benannten Gesellenvereine. Diese Vereine sollten jungen, un-
verheirateten Handwerksgesellen in der Kolping-Familie ein Heim öffnen und ihnen
moralischen Halt, aber auch die Möglichkeit zu beruƀicher und persönlicher Wei-
terbildung geben. Franz Hitze war ebenfalls katholischer Geistlicher und Begründer
des Verbands „Arbeiterwohl“ (1880), der ersten praktisch–sozialen Organisation der
deutschen Katholiken. Später (1884 - 1921) wurde er Mitglied der Zentrumsfrak-
tion des Deutschen Reichstages und Professor für christliche Gesellschaftslehre in
Münster. In beiden Funktionen entfaltete er zahlreiche sozialpolitische Aktivitäten.
c) Universitätslehrer
Noch ehe sich die soziale Frage in Gestalt der Arbeiterfrage erkennbar als ein Mas-
senproblem darstellte, nämlich bereits 1835 und 1837, machten zwei der katholi-
schen Kirche nahestehende Gelehrte auf die aufziehende soziale Problematik auf-
merksam: Franz Xaver von Baader und Franz Joseph Ritter von Buß.
22 Bislang liegen acht Sozialenzykliken der katholischen Kirche vor: „Rerum novarum“ Leo
XIII (1891), „Quadragesimo anno“ Pius XI. (1931), „Mater et magistra“ Johannes XXIII.
(1961), „Populorum progressio“ Paul VI. (1967), „Laborem exercens“ (1981), „Sollicitudo
rei socialis“ (1987) und „Centesimus annus“ (1991) Johannes Paul II. sowie „Caritas in
veritate“ Benedikt XVI. (2009). Vgl. zur Einƀussnahme der katholischen Kirche auf die
soziale Entwicklung das „Kompendium der Soziallehre der Kirche“, hgg. vom Päpstlichen
Rat für Gerechtigkeit und Frieden 2004.
23 „Die von uns bisher besprochenen Ursachen der dermaligen Lage der Arbeiter sowie die
Bösartigkeit der aus diesen Ursachen hervorgegangenen Wirkungen und Folgen haben ih-
ren wesentlichen und tiefsten Grund im Abfall vom Geiste des Christentums, der in den
letzten Jahrhunderten stattgefunden hat.“ Ketteler, Die Arbeiterfrage und das Christentum,
3. Auƀ., Mainz 1864, S. 104.
24 Zu Kolping vgl. Franz 1922 sowie Schnabel 1965: Schnabel 1965 – Deutsche Geschichte
im neunzehnten Jahrhundert, Bd. 7, S. 256 ff. und Kolping 1849.
25 Vgl. zu Hitze Mueller 1928 sowie Müller 1965, S. 86 ff. sowie folgende Schriften von Hit-
ze: Die soziale Frage und die Bestrebungen zu ihrer Lösung, Paderborn 1877; Kapital und
Arbeit und die Reorganisation der Gesellschaft, Paderborn 1880; Die Arbeiterfrage und die
Bestrebungen zu ihrer Lösung, Mönchen–Gladbach 1905; Zur Würdigung der deutschen
Arbeiter–Sozialpolitik, Mönchen–Gladbach 1913.
Franz Xaver von Baader (1765 - 1841),26 seit 1826 Philosophieprofessor, emp-
fahl, den Proletariern das Recht der Repräsentation in den Ständeversammlungen
durch von Priestern wahrgenommene Advokatien einzuräumen.
Ein Sozialreformer, der die soziale Frage als erster vor einem öffentlichen Fo-
rum, nämlich 1837 in der Badischen Zweiten Kammer, zur Diskussion gestellt hatte,
war der Freiburger Jurist Franz Joseph Ritter von Buß (1803 - 1878).27 Er kam aus
ärmlichen Verhältnissen und wurde 1863 geadelt. Er forderte Hilfskassen mit Arbeit-
geberbeiträgen für Kranke und Unfallgeschädigte, ein Truckverbot, eine vierteljähr-
liche Kündigungsfrist, eine Beschränkung der Arbeitszeit der Kinder, ein Verbot der
Kinderarbeit bis zu einem bestimmten Alter, ein Verbot der Nachtarbeit sowie der
Sonn- und Feiertagsarbeit, eine Beschränkung der Arbeitszeit Erwachsener auf 14
Stunden täglich, eine Fabrikaufsicht, Unfallverhütungsvorschriften, die Einsetzung
von Fabrikinspektoren, eine fachlich bessere Schulung der Arbeiter und die Einrich-
tung eines eigenen Arbeits– oder Wirtschaftsministeriums. Buß, Präsident des ersten
Deutschen Katholikentages 1848, hat den Klerus zu sozialer Aktivität aufgerufen.
Er sah den Fabrikarbeiter als Leibeigenen des Fabrikherrn und der Maschine, dessen
politische Stellung er als „trostlos“bezeichnete.
Es ist in diesem Überblick nicht möglich, die Diagnosen und die Therapievor-
schläge auch nur der bedeutendsten Wissenschaftler wiederzugeben, die sich – wie
Johann Carl Rodbertus–Jagetzow (1805 - 1875),28 Lorenz von Stein (1815 - 1890)29
und Albert Schäffle (1831 - 1905)30 – intensiv, überwiegend als Wissenschaftler, aber
auch politisch engagiert, mit der sozialen Frage und ihren Lösungsmöglichkeiten
auseinander setzten.
Eine bedeutende Triebkraft der staatlichen Sozialpolitik wurde der 1872 gegrün-
dete „Verein für Socialpolitik“, der unter anderen von Lujo Brentano (1844 - 1931),31
Wilhelm Roscher (1817 - 1894),32 Gustav Schmoller (1838 - 1917),33 Gustav Fried-
rich von Schönberg (1839 - 1908)34 und Adolph Wagner (1835 - 1917)35 gegründet
worden war. Mit seinen Anregungen und jährlichen Kongressen, Enquêten und Ver-
öffentlichungen hat dieser Verein die deutsche Sozialpolitik der Folgezeit wesentlich
26 Vgl. zu Baader Sauter 1925 sowie Schnabel 1965: Schnabel 1965 – Deutsche Geschichte
im neunzehnten Jahrhundert, S. 250 ff. und Jantke 1955, S. 56 ff.
27 Vgl. dazu Lange 1955 sowie Schnabel 1965: Schnabel 1965 – Deutsche Geschichte im
neunzehnten Jahrhundert, Bd. 7, S. 252 ff.
28 Vgl. dazu S. Wendt, Johann Carl Rodbertus-Jagetzow, in: HdSW 1956, Bd. 9, S. 21 ff.
sowie Jantke 1955, S. 81 ff. und Ramm 1972.
29 Vgl. dazu E. v. Beckerath/N. Kloten, Lorenz von Stein, in: HdSW 1959, Bd. 10, S. 89 ff.
sowie Jantke 1955, S. 76-81.
30 Vgl. dazu F. K. Mann, Albert Schäfƀe, in: HdSW 1956, Bd. 9, S. 103 f. sowie – zur Bedeu-
tung und den sozialpolitischen Schriften Schäfƀes – Herkner 1922, Bd. 2, S. 173.
31 Vgl. dazu C. Brinkmann, L. Brentano, in: HdSW 1959, Bd. 2, S. 410 f.
32 Vgl. dazu C. Brinkmann, Wilhelm Roscher, in: HdSW 1956, Bd. 9, S. 41 ff.
33 Vgl. dazu C. Brinkmann, Gustav Schmoller, in: HdSW 1956, Bd. 9, S. 135 ff.
34 Zu Brentano, Roscher, Schmoller und Schönberg vgl. Müssiggang 1968.
35 Vgl. dazu R. Stucken, Adolph Wagner, in: HdSW 1961, Bd. 11, S. 470 ff.
beeinƀusst.36 Gustav Schmoller z.B. kritisierte 1874 in seinem Aufsatz „Die soziale
Frage und der Preußische Staat“ in den Preußischen Jahrbüchern die Einstellung der
leitenden parlamentarischen und der Regierungskreise gegenüber der sozialen Frage,
die Politik für die Besitzenden und gegen die Besitzlosen, den Einƀuss des Kapitals
auf Gesetzgebung und Verwaltung. Er meinte: „[...] den Gefahren der sozialen Zu-
kunft kann nur durch ein Mittel die Spitze abgebrochen werden: dadurch, daß das
König– und Beamtentum, daß diese berufensten Vertreter des Staatsgedankens, die-
se einzig neutralen Elemente im sozialen Klassenkampf, versöhnt mit dem Gedan-
ken des liberalen Staates, ergänzt durch die besten Elemente des Parlamentarismus,
entschlossen und sicher die Initiative zu einer großen sozialen Reformgesetzgebung
ergreifen und an diesem Gedanken ein oder zwei Menschenalter hindurch unverrückt
festhalten...“ (Schraepler 1996, S. 70 f.).
Welche sozialpolitische Triebkraft das von Schmoller als berufenster Vertreter
des Staatsgedankens apostrophierte Beamtentum darstellte, wurde bereits angespro-
chen. Die Mehrzahl der Beamten und der Parlamentarier stand der sozialen Frage
verständnislos gegenüber und sperrte sich gegen soziale Reformen. Dennoch gab es
einige, die – als Ausnahmen die Regel bestätigend – die Zeichen der Zeit erkannten
und Reformvorschläge unterbreiteten.
d) Beamte und Parlamentarier
Der erste preußische Beamte, der scharfe Kritik an den sozialen Verhältnissen übte
und einen bahnbrechenden Vorschlag machte, dürfte der – allerdings einƀusslose –
Regierungssekretär Ludwig Gall (1794 - 1863)37 gewesen sein. Bereits 1825 veröf-
fentlichte er die Grundgedanken einer Vollbeschäftigungspolitik durch kreditſnan-
zierte Infrastrukturinvestitionen. Auch im höheren Beamtentum sind verdienstvolle
Sozialreformer zu ſnden, so z.B. der preußische Kultusminister Karl Freiherr von
Altenstein (1770 - 1840),38 der sich ebenso wie der preußische Handelsminister Au-
gust Freiherr von der Heydt (1801 - 1874)39 um die Kinderschutzgesetzgebung und
ebenso wie der spätere Handels- und Gewerbeminister Hans Hermann Freiherr von
Berlepsch (1843 - 1926)40 um den Arbeiterschutz verdient gemacht hat. Berlepsch
begründete auch die „Gesellschaft für Sozialreform“, um sich gegen die Bestrebun-
gen einƀussreicher Unternehmer zu wenden, die die sozialpolitische Reformarbeit
zum Stillstand bringen wollten.
36 Boese 1939, S. 3. Zur Wirksamkeit des Vereins vgl. auch Conrad 1906. Bis 1921 gab der
Verein 159 Bände sozialwissenschaftlicher Arbeiten heraus.
37 Vgl. Singer 1894 und Zinn 1969
38 Vgl. dazu Kuhl 1924. Altenstein war 1808 - 1810 preußischer Finanzminister, 1817 - 1838
Kultusminister. Er hat neben der Gründung der Universität Bonn und dem Ausbau der Uni-
versitäten Berlin, Breslau und Halle das Verdienst, die Schulpƀicht 1825 auf das gesamte
Staatsgebiet ausgedehnt und das Volksschulwesen ausgebaut zu haben.
39 Vgl. dazu Bergengruen 1908. Von der Heydt war 1849 - 1862 Minister für Handel, Gewerbe
und öffentliche Arbeiten.
40 Vgl. dazu Trappe 1934. Berlepsch war 1890 - 1896 preußischer Minister für Handel und
Gewerbe.
Otto Fürst von Bismarck (1815 - 1898)41 und einer Reihe seiner Mitarbeiter in
den Ministerien, die ihn gegen viele Widerstände unterstützten, kommt das Verdienst
zu, mit dem Unfallversicherungsgesetz, dem Krankenversicherungsgesetz sowie dem
Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz eine systematische staatliche Sozialpoli-
tik eingeleitet zu haben.
Warum sich größere Teile der etablierten Schichten, nämlich des Adels, des Bür-
gertums, der Beamtenschaft, lange Zeit gegen eine staatliche Sozialpolitik sträubten,
wird durch die folgenden Abschnitte deutlich, die zeigen, dass die Furcht vor der
Begünstigung sozialrevolutionärer Konzepte den Willen und den Mut zu Sozialre-
formen lähmte.
3.1.2 Sozialrevolutionäre
Die maßgeblichen Persönlichkeiten, die in Deutschland wirksam werdende sozialre-

volutionäre Konzepte entwickelten, sind Karl Marx und Friedrich Engels. Vorläufer
waren Wilhelm Weitling (1808 - 1871),42 der bedeutendste Vertreter des deutschen
Frühsozialismus, und Moses Heß (1812 - 1875).43
Friedrich Engels (1820 - 1895),44 der eine der eindrucksvollsten Schilderungen
der Lage der arbeitenden Klasse im vorigen Jahrhundert verfasst hat, und Karl Marx
(1818 - 1883)45 wurden zu Begründern des wissenschaftlichen Sozialismus, zu Agi-
tatoren und Organisatoren eines klassenbewussten Proletariats. Sie gewannen mit der
schon im kommunistischen Manifest des Jahres 1848 enthaltenen Ideologie großen
Einƀuss auf die soziale und sozialpolitische Entwicklung.
Das Manifest forderte zum Umsturz der Gesellschaft auf: „Das Proletariat, die
unterste Schicht der jetzigen Gesellschaft, kann sich nicht erheben, nicht aufrichten,
ohne daß der ganze Überbau der Schichten, die die ofſzielle Gesellschaft bilden, in
die Luft gesprengt wird.“ „Der nächste Zweck der Kommunisten ist derselbe wie
der aller übrigen proletarischen Parteien: Bildung des Proletariats zur Klasse, Sturz
der Bourgeoisie–Herrschaft, Eroberung der politischen Macht durch das Proletariat.“
Daher war der erste Satz des kommunistischen Manifests „Ein Gespenst geht um in
Europa – das Gespenst des Kommunismus“ für die Bodenbesitzer, die Unternehmer,
den Adel, das Bürgertum und die Kirchen keine leere Drohung. In allen Gruppie-
rungen, die etwas von der Marx’schen Ideologie übernommen hatten oder auch nur
diesen Verdacht erweckten, wurden Kristallisationskerne einer marxistischen, revo-
lutionären Arbeiterbewegung gesehen. Im Manifest kündigte Marx nicht nur die Ab-
schaffung des bürgerlichen Eigentums an, er prognostizierte auch, dass Deutschland
im Mittelpunkt der Revolution stehen werde. „Auf Deutschland richten die Kommu-
nisten ihre Hauptaufmerksamkeit, weil Deutschland am Vorabend einer bürgerlichen
41 Vgl. zu Bismarck aus den zahlreichen Biographien: Eyck 1941-44, 3 Bde. sowie Momm-
sen 1959.
42 Vgl. dazu Th. Ramm, Wilhelm Weitling, in: HdSW 1961, Bd. 11, S. 603 f. sowie Brakel-
mann 1971, S. 53 ff.
43 Vgl. dazu Zlocisti 1921 sowie Brakelmann 1971, S. 55.
44 Vgl. dazu G. Stavenhagen, Friedrich Engels, in: HdSW 1961, Bd. 3, S. 223.
45 Vgl. dazu F. Engels/I. Fetscher/H. Peter, Marx, in: HdSW 1961, Bd. 7, S. 185 ff.
3.2 Soziale Bewegungen 53
Revolution steht [...] Die Kommunisten verschmähen es, ihre Einsichten und Ab-
sichten zu verheimlichen. Sie erklären es offen, daß ihre Zwecke nur erreicht werden
können durch den gewaltsamen Umsturz aller bisherigen Gesellschaftsordnungen.
Mögen die herrschenden Klassen vor einer kommunistischen Revolution zittern. Die
Proletarier haben nichts in ihr zu verlieren als ihre Ketten. Sie haben eine Welt zu
gewinnen.“
In dieser revolutionären Ideologie liegt wohl der Hauptgrund dafür, dass in
Deutschland lange Zeit versucht wurde, alle Formen der Arbeiterbewegung zu un-
terdrücken, dass auch die sozialdemokratische Partei mit dem Sozialistengesetz (vgl.
dazu S. 54 f.) bekämpft wurde und dass man den Arbeitern die politische Mündigkeit
so lange abstritt. Dennoch ist gerade die Arbeiterbewegung die ausschlaggebende
Triebkraft der sozialpolitischen Gesetzgebung geworden.
3.2 Soziale Bewegungen

3.2.1 Überblick
Zur ausschlaggebenden Triebkraft der sozialen und sozialpolitischen Entwicklung
in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts wurde die Arbeiterbewegung.46 Sie
bestand aus zwei Strömungen:
1. aus der politisch-konstitutionellen Arbeiterbewegung, zu deren bedeutendster
Organisation die Sozialdemokratische Partei Deutschlands wurde; politisch-
konstitutionelle Arbeiterbewegungen zielen primär auf die Erringung politischer
Rechte und politischer Mitwirkungsmöglichkeiten;
2. aus den korporativ-solidarischen Zusammenschlüssen der Arbeiter zu Gewerk-
schaften sowie zu Produktiv- und Konsumgenossenschaften; korporativ-solida-
rische Zusammenschlüsse zielen primär auf die Verbesserung der wirtschaftli-
chen Lage der Mitglieder.
Während die Organisationen der Sozialistischen Bewegung – die Sozialdemokrati-
sche Arbeiterpartei Deutschlands und die sozialistischen, die sogenannten „freien“
Gewerkschaften – reine Arbeiterbewegungen waren, waren andere Triebkräfte der
sozialpolitischen Entwicklung auch, aber nicht nur Arbeiterbewegungen. Insbeson-
dere die christliche soziale Bewegung, die die christlichen Arbeitervereine und die
christlichen Gewerkschaften hervorbrachte, fand organisatorischen und ſnanziellen
Rückhalt auch bei anderen sozialen Gruppen, nämlich in der Beamtenschaft, bei An-
gehörigen des selbständigen Mittelstandes, aber auch bei gläubigen industriellen Ar-
beitgebern und bei den Kirchen. Die liberale soziale Bewegung – zu denken ist vor
allem an die von Friedrich Naumann begründete nationalsoziale Bewegung und an
die Gesellschaft für Sozialreform – ist ebenso wenig wie die landwirtschaftliche und
gewerbliche Genossenschaftsbewegung Arbeiterbewegung, leistete aber beachtliche
Beiträge zur sozialpolitischen Entwicklung.
46 Vgl. zu den sozialen Bewegungen in Deutschland die Überblicksdarstellungen bei
Herkner 1922, Bd. 2 sowie Heimann 1980: Heimann 1980 – Soziale Theorie des Kapi-
talismus, S. 139 ff. und Kocka 1983.
3.2.2 Sozialistische, christliche und liberale Bewegungen und Parteien
Da in den deutschen Bundesstaaten bis 1848 die Bildung politischer Vereine und
die Koalitionsbildung verboten waren, konnte sich bis zu diesem Zeitpunkt auf deut-
schem Boden keine politische Arbeiterbewegung entwickeln. Die seit den 30er Jah-
ren teils unter dem Einƀuss liberaler fortschrittlicher Kreise, teils auf Initiative von
Gesellen und Arbeitern entstandenen Arbeitervereine, die katholischen Gesellenver-
eine und die evangelischen Arbeitervereine waren auf die Vermittlung von Bildung,
auf solidarische Selbsthilfe und die Pƀege der Geselligkeit ausgerichtet. Sie wurden
teilweise zu Vorläufern von Arbeiterparteien und Gewerkschaften.47
Der erste, von Stephan Born (1824 - 1898) 1848 unternommene Versuch, durch
Zusammenfassung lokaler Arbeitervereine in der „Allgemeinen Deutschen Arbeiter-
verbrüderung“ eine eigenständige politische Arbeiterbewegung zu initiieren, schei-
terte. Die „Arbeiterverbrüderung“ wurde 1854 durch Bundesgesetz verboten. Nur
unpolitische und konfessionelle Arbeitervereine konnten bestehen bleiben. Der Weg
zur Gründung von Arbeiterparteien wurde erst frei, als 1861 in Sachsen und 1869
durch die Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes das Koalitionsverbot aufge-
hoben wurde.
a) Die Sozialistische Arbeiterpartei Deutschlands
Die 1875 gegründete Sozialistische Arbeiterpartei war von diesem Zeitpunkt an im

19. Jh. die einzige deutsche Arbeiterpartei. Sie geht auf den 1863 unter Führung von
Ferdinand Lassalle (1825 - 1864) gegründeten „Allgemeinen Deutschen Arbeiter-
verein“ und auf die 1869 von August Bebel (1840 -1913) und Wilhelm Liebknecht
(1826 - 1900) gegründete „Sozialdemokratische Arbeiterpartei“ zurück. Das sog.
Gothaer Programm erstrebte die Demokratisierung von Staat und Gesellschaft durch
Aufklärungsarbeit und durch Eroberung der Mehrheit im Parlament mit den Mitteln
der bürgerlichen Demokratie. Es war daher nicht revolutionär–marxistisch. Sowohl
die beiden deutschen Arbeiterparteien als auch ihre Vereinigung kamen überhaupt
fast ohne jede Mitwirkung von Marx und Engels zustande (Grebing 1981, S. 65).
Die Partei wuchs so stark – sie erreichte bei der Reichstagswahl des Jahres 1877
mit fast 500.000 Stimmen 12 Mandate –, dass Bismarck meinte, die Entwicklung
der Partei durch das „Gesetz zur Abwehr der gemeingefährlichen Bestrebungen der
Sozialdemokratie“ (Sozialistengesetz) bremsen zu müssen. Das vom Reichstag 1878
verabschiedete und mehrmals verlängerte Gesetz blieb bis 1890 in Kraft.
„Das Gesetz und insbes. seine Handhabung schossen über das berechtigte Ziel
der Unterdrückung gemeingefährlicher Ausschreitungen weit hinaus. Es wurden
einfach alle selbständigen Arbeiterorganisationen, politische sowohl wie wirt-
schaftliche, zerstört, die Presse unterdrückt, das Versammlungsrecht aufs Äußers-
te beschränkt. Wo der kleine Belagerungszustand eingeführt wurde, wies man die
leitenden Persönlichkeiten der Partei aus; zuweilen mit ausgesuchter Härte“
(Herkner 1922, Bd. 1, S. 365). Während der Geltungsdauer des Gesetzes sollen etwa
47 Vgl. dazu Grebing 1981, S. 40 ff. sowie Brakelmann 1971, S. 84 ff. und S. 186 ff.
Tabelle 3.1. Stimmenanteile und Abgeordnetenmandate der SPD im Deutschen Reichstag

1871 – 1912
Jahr Stimmen Mandate Differenz in

in 1 000 in % absolut in % Prozentpunkten
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
1871 125 3,0 2 0,5 - 2,5
1874 352 6,8 9 2,3 - 4,5
1877 493 9,1 12 3,0 - 6,1
1878a 437 7,6 9 2,3 - 5,3
1881 312 6,1 12 3,0 - 3,1
1884 550 9,7 24 6,0 - 3,7
1887 763 10,1 11 2,8 - 7,3
1890 1 427 19,7 35 8,8 - 10,9
1893 1 787 23,3 44 11,1 - 12,2
1898b 2 107 27,2 56 14,0 - 13,2
1903 3 011 31,7 81 20,3 - 11,4
1907 3 259 28,9 43 10,8 - 18,1
1912 4 250 34,8 110 27,7 - 7,1
a Auƀösung des Reichstags nach dem Attentat von Dr. Nobeling auf den Kaiser, die in der
Erwartung erfolgte, ein neu gewähltes Parlament werde ein Ausnahmegesetz für die Sozi-
aldemokratie annehmen, nachdem eine erste Vorlage der Reichsregierung, unter anderem
wegen juristischer Unzulänglichkeiten, mit 251 gegen 57 Stimmen abgelehnt worden war.
b Verlängerung der Wahlperiode von 3 auf 5 Jahre.
Quelle: Vogel/Nohlen/Schultze 1971, S. 290 ff.
1 500 Personen zu Gefängnis– und Zuchthausstrafen verurteilt, 900 Personen aus-

gewiesen und zahlreiche andere zur Emigration gezwungen worden sein. Es wurde
das Erscheinen von 155 periodischen und 1 200 nicht periodischen Druckschriften
verhindert (Herkner 1922, Bd. 2, S. 366).
Das Sozialistengesetz musste bei den Sozialisten eine Enttäuschung hervorrufen,
aus der – wie Bebel selbst bekennt – „von Haß und Erbitterung erfüllte Staatsfeind-
schaft“ wuchs (Grebing 1981, S. 91). Die ihm zugedachte Aufgabe erfüllte es nicht.
Tabelle 3.1 zeigt, dass der Stimmenzuwachs der Arbeiterpartei nur bei den Wahlen
der Jahre 1878 und 1881 verzögert werden konnte. Ein Vergleich von Stimmenanteil
und Mandatsanteil zeigt übrigens, dass in jeder der Wahlperioden der Mandatsan-
teil – zum Teil ganz erheblich – unter dem Stimmenanteil lag. Diese Benachteili-
gung der SPD war – wie andererseits die Begünstigung der Deutsch-Konservativen
und des Zentrums – sowohl eine Folge des Wahlrechtes als auch eine Folge der
Wahlkreiseinteilung in Verbindung mit dem Bevölkerungswachstum und der Ver-
städterung (vgl. dazu Vogel 1971).
Die Diskrepanz zwischen Stimmenanteil und Mandatsanteil hatte zur Folge, dass
die SPD, die – an den Wählerstimmen gemessen – bereits 1890 die stärkste Partei
war, erst 1912 auch zur stärksten Fraktion des Reichstages wurde.
Obwohl die Partei von ihrer wachsenden parlamentarischen Macht vor 1914 nur
unzulänglich Gebrauch machte – sie fürchtete, „durch ’Kompromisseln’ den ’prinzi-
piellen Standpunkt’ zu verwässern“ (Grebing 1981, S. 105) und durchbrach erstmals
1912 durch eine Koalitionsbildung ihren parlamentarisch-politischen Immobilismus
–, war sie doch allein durch ihre Existenz und ihr Wachstum zu einer Triebkraft der
Entwicklung geworden. Bismarck selbst hat die politische Bedeutung der Arbeiter-
partei bestätigt, als er am 26.11.1884 im Reichstag erklärte: „...wenn es keine Sozial-
demokratie gäbe, und wenn nicht eine Menge Leute sich vor ihr fürchteten, würden
die mäßigen Fortschritte, die wir überhaupt in der Sozialreform bisher gemacht ha-
ben, auch noch nicht existieren und insofern ist die Furcht vor der Sozialdemokratie
in Bezug auf denjenigen, der sonst kein Herz für seine armen Mitbürger hat, ein ganz
nützliches Element“ (Herkner 1922, Bd. 2, S. 107).
Die SPD setzte sich als politische Kraft nicht nur im Reich, sondern auch in den
Landtagen durch (Grebing 1981, S. 105) – mit Ausnahme Preußens, in dem bis 1919
nach dem sogenannten Dreiklassenwahlrecht48 gewählt wurde, dem Prototyp für ein
plutokratisches Wahlrecht, das der direkten Umsetzung sozialökonomischer Macht
in politische Macht diente und insbesondere den Grundbesitzern die parlamentari-
sche Überrepräsentation sicherte.
Das Wachstum der Mandate der Sozialdemokratischen Arbeiterpartei, das eine
Veränderung der sozialen Struktur der Parlamente bewirkte, hatte – in Verbindung
mit Änderungen der sozialen Struktur der führenden Persönlichkeiten auch der ande-
ren Parteien49 – weitreichende Konsequenzen für die sozialpolitische Gesetzgebung.
48 Nach diesem Wahlrecht wurden die „Urwähler“ innerhalb des Urwahlbezirks nach ihren
direkten Staats-, Gemeinde-, Kreis-, Bezirks- und Provinzialsteuern in drei Klassen so ein-
geteilt, dass jede Klasse ein Drittel der Gesamtsumme dieser Steuern, und zwar die erste
die Höchst-, die letzte die Geringst– und die gar nicht Besteuerten umfasst. Die in nicht
geheimer(!) Wahl zu wählenden Wahlmänner wurden gleichmäßig auf die drei Klassen
verteilt. 1849 waren die 3 260 703 Urwähler in Preußen wie folgt aufgeteilt: zur ersten
Klasse gehörten 153 808 = 4,72 % der Wähler, zur zweiten Klasse 409 945 = 12,57 %,
zur dritten Klasse 2 691 950 = 82,56 % der Wähler; vgl. dazu Furtwängler 1956, S. 47.
1903 konnte die SPD mit 18,79 % der Stimmen keinen Kandidaten ins Abgeordnetenhaus
bringen, die Konservativen erreichten mit 19,39 % der Stimmen 32,28 % der Sitze; vgl.
dazu Grebing 1981, S. 106.
49 In den beiden letzten Jahrzehnten des 19. Jh. wurden die überwiegend aus (häuſg adeligen)
Grundbesitzern und Beamten bestehenden Fraktionen im Reichstag und in den Landtagen
durch Unternehmer ergänzt. In den Legislaturperioden 1890 bis 1906 lag der Anteil der Un-
ternehmer an den Reichstagsmandaten zwischen 22,8 % (= 90 Mandate) und 27 % (= 107
Mandate). Nach der Jahrhundertwende ging der Unternehmeranteil im Reichstag, in den
Landtagen und in den Gemeindeparlamenten stark zurück. 1912 - 1918 belief sich der Un-
ternehmeranteil im Reichstag nur noch auf 17,1 % (= 68 Mandate). Vgl. dazu Jaeger 1967
(1. Kap.: „Unternehmer im Parlament“).
b) Christliche soziale Bewegungen und Parteien
ba) Die katholisch–soziale Bewegung und das Zentrum
Ihre entscheidende geistige Prägung erhielt die katholisch–soziale Bewegung50 von

Männern wie Bischof Ketteler, Franz Brandts, Franz Hitze51 , Ludwig Windthorst
(1812 - 1891)52 und Georg Freiherr von Hertling (1843 - 1919).53 Sie brachte die
Gesellenvereine Kolpings, die christlichen Arbeitervereine, die christlichen Gewerk-
schaften (vgl. dazu S. 61), die Zentrumspartei, den „Volksverein für das katholische
Deutschland“ und die Caritas hervor.
Die Arbeitervereine sollten – ähnlich wie die Gesellenvereine – weder ge-
werkschaftliche noch politische Aufgaben wahrnehmen, sondern die Mitglieder re-
ligiös betreuen und sie – entsprechend den Ordnungsvorstellungen der früheren
hierarchisch–patriarchalischen katholischen Soziallehre54 – „von der Klasse zum
Stand“ erziehen. Eine Hauptaufgabe der von Geistlichen geführten Vereine war die
Immunisierung der Mitglieder gegen das Gedankengut des Sozialismus und die Be-
kämpfung des Sozialismus, der ja seinerseits dem Christentum den Kampf angesagt
hatte.
Die Zentrumspartei,55 die zwischen 1874 und 1912 Mandatsanteile in Höhe von
22,9 bis 26,7 % erreichte, entfaltete beachtliche sozialpolitische Aktivitäten Erwäh-
nung verdient, dass das Zentrum das Sozialistengesetz abgelehnt hat.
bb) Die evangelisch-soziale Bewegung
Maßgebliche Träger der evangelisch-sozialen Bewegung waren Johann Hinrich Wi-

chern, Victor Aimé Huber, Rudolf Todt (1839 - 1887) und Adolf Stöcker (1835 -
1909).56
Niederschlag gefunden hat die evangelisch-soziale Bewegung in der Inneren
Mission, in evangelischen Arbeitervereinen und im „Evangelisch–sozialen Kon-
greß“.
50 Vgl. dazu Ritter 1954, Rauscher/Roos 1977 und Heitzer 1991.

51 Vgl. zu Ketteler und Hitze S. 48.
52 Vgl. dazu Seiters 1965, S. 61 ff.
53 Hertling, seit 1882 Professor für Staatswissenschaften in München, war ab 1876 Referent
der Zentrumspartei für die soziale Frage im Reichstag, 1909 - 1912 Fraktionsvorsitzender
des Zentrums, 1912 - 1917 Bayerischer Ministerpräsident und 1917 - 1918 Reichskanzler
und Preußischer Ministerpräsident. Er war außerdem Mitbegründer und erster Präsident der
„Görres-Gesellschaft zur Pƀege der katholischen Wissenschaft“. Vgl. dazu Becker 1981.
54 Vgl. zur katholischen Soziallehre Nell-Breuning 1985, Päpstlicher Rat für Gerechtigkeit
und Frieden (Hg.), Kompendium der Soziallehre der Kirche, Freiburg u.a. 2006 sowie Rau-
scher et al. 2008.
55 Vgl. dazu Grebing 1981, S. 76 ff., Ritter 1954, S. 108 ff. und Beckel 1965.
56 Vgl. zu Wichern und Huber die Literaturangaben S. 47, zu Todt Brakelmann 1971,
S. 250 ff., zu Stöcker ebenfalls Brakelmann 1971, S. 162 ff.
Heinrich Herkner sieht eines der großen Verdienste der evangelisch–sozialen Be-
wegung darin, den konservativen Kreisen in Deutschland die Bismarck’schen Re-
formen annehmbar gemacht zu haben (Herkner, 1922, S. 111, Bd. 2). Die Bewe-
gung, die soziale Reformen auf der Grundlage der bestehenden Gesellschaftsord-
nung erstrebte, eine eigene politische Interessenvertretung der Arbeiterschaft ablehn-
te, Treue gegenüber Kaiser und Reich forderte, die Pƀege eines freundschaftlichen
Verhältnisses zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern auf ihre Fahnen geschrie-
ben hatte und darüber hinaus den katholischen und sozialdemokratischen Einƀuss
auf die Arbeiter und Handwerker abwehren sollte (Grebing 1981, S. 86), fand bei
den Arbeitern nicht viel Anklang.
Noch weniger Anklang bei den Arbeitern fand die von Adolf Stöcker, Hofpredi-
ger von Kaiser Wilhelm I., 1878 gegründete „Christlich–soziale Arbeiterpartei“.57
Größeren Erfolg hatte Stöcker mit dem 1890 gegründeten „Evangelisch–sozialen
Kongreß“, der zwischen 1890 und 1941 auf seinen Versammlungen zentrale und
aktuelle sozialpolitische Fragen behandelte, zu einem Forum des Gespräches zwi-
schen Theologen, Volkswirten, Juristen, Soziologen und Sozialpolitikern wurde und
wesentliche sozialpolitische Anregungen gab.58
c) Die liberale soziale Bewegung
Der Sozial–Liberalismus, wissenschaftlich in England durch John St. Mill, in

Deutschland durch viele Mitglieder des Vereins für Socialpolitik, wie z.B. Lujo Bren-
tano, Wilhelm Lexis, Karl Bücher und Gustav Schmoller vertreten, fand seinen po-
litisch proſliertesten Vertreter auf deutschem Boden vor dem ersten Weltkrieg in
Friedrich Naumann (1860 - 1919).59 Naumann trat konsequent für die Belange der
Arbeiter ein. Er erkannte, dass die Arbeiter nicht Objekt der sozialen Bemühungen
sein wollten, sondern handelndes Subjekt, und verlor die Überzeugung, dass Kirche
und Christentum einen entscheidenden Beitrag zur Lösung der sozialen Frage leisten
könnten. Unter dem Einƀuss Max Webers kam er zu der Auffassung, dass nationale
Macht nach außen eine Voraussetzung für soziale Reformen ist. Industrialisierung
und eine vom Kaisertum geführte Machtpolitik sollten mit sozialen Reformen ein-
hergehen. Er meinte: „Wir brauchen einen Sozialismus, der sich dadurch regierungs-
57 Die Gründe dafür machen die Einleitungssätze des Parteiprogramms erkennbar: „Die
christlich–soziale Arbeiterpartei steht auf dem Boden des christlichen Glaubens und der
Liebe zu König und Vaterland. Sie verwirft die gegenwärtige Sozialdemokratie als unprak-
tisch, unchristlich und unpatriotisch. Sie erstrebt eine friedliche Organisation der Arbeiter,
um in Gemeinschaft mit den anderen Faktoren des Staatslebens die notwendigen prakti-
schen Erfolge anzubahnen. Sie verfolgt als Ziel die Verringerung der Kluft zwischen reich
und arm und die Herbeiführung einer größeren ökonomischen Sicherheit“. Zitiert nach
Brakelmann 1971, S. 167.
58 Vgl. dazu Kretschmar 1972. Teilnehmer an den Kongressen waren u. a. Hans Freiherr von
Berlepsch, Bernhard Harms, Arthur Graf von Posadowsky. Eine führende Rolle im Kon-
greß spielten u.a. Adolf Damaschke, Theodor Heuß, Ludwig Heyde, Hans Luther, Friedrich
Naumann, Gustav Schmoller, Ernst Troeltsch, Adolph Wagner, Max Weber und Leopold
von Wiese.
59 Vgl. zu Naumann Brakelmann 1971, S. 175 ff. und Heuss/Milatz 1968.
fähig erweist, daß er dem Vaterland ein starkes Heer und eine große Schlachtƀotte
gewährt“ (Herkner 1922, Bd. 2, S. 185). „Wer innere Politik treiben will, muß erst
Volk, Vaterland und Grenzen sichern, der muß für nationale Macht sorgen“ (Brakel-
mann 1971, S. 184).
Als der von Naumann 1896 begründete National-soziale Verein bei den Reichs-
tagswahlen 1903 nur einen einzigen Kandidaten in den Reichstag brachte, löste sich
die Partei auf und schloss sich der „Freisinnigen Vereinigung“ an.
Trotz geringer Bedeutung als Triebkraft der sozialen Entwicklung verdient die
Gruppe der sozial-liberalen Bodenreformer als Element der liberalen sozialen Be-
wegung Erwähnung, weil sie sich auf ein bedeutendes konstitutives Merkmal der
Proletarität und auf ein zentrales Problem sozialer Gerechtigkeit konzentrierte: auf
die Eigentumslosigkeit breiter Schichten bzw. die Ungleichverteilung von Grund und
Boden.
Während Franz Oppenheimer (1864 - 1943) in seiner Klassenmonopoltheorie
der Verteilung die verteilungspolitische Bedeutung des Bodenmonopols herausge-
stellt hatte,60 wurde Adolf Damaschke (1865 - 1935) durch die Wiederbegründung
des „Bundes deutscher Bodenreformer“ und durch sein Eintreten für eine Verbesse-
rung der Wohnverhältnisse, für die Erhaltung und Erweiterung des Gemeindegrund-
besitzes, für die Einführung von Bodenwertzuwachssteuern, für eine zweckmäßige
Ausgestaltung der Bauordnungen und für eine planmäßige Kolonisation zur führen-
den Gestalt der deutschen Bodenreformbewegung (vgl. dazu Damaschke 1922).
3.2.3 Die Gewerkschaften
Neben der Arbeiterpartei wurden die freien und die christlichen Gewerkschaften zum
zweiten bedeutenden Element der Arbeiterbewegung und zu einer nicht minder wirk-
samen Triebkraft der Entwicklung.61
Gewerkschaften werden von Götz Briefs zutreffend deſniert als „die freie,
der Absicht nach dauernde, im Innenverhältnis solidarische, nach außen kartella-
rische Interessenverbindung auf abhängiges Einkommen gestellter Sozialgruppen“
(Briefs 1965: Briefs 1965 – Macht und Grenzen der Gewerkschaften, S. 545).
In Deutschland entstanden vier weltanschaulich unterschiedliche gewerkschaft-
liche Gruppierungen, nämlich die sozialistischen oder freien Gewerkschaften, die
christlichen Gewerkschaften, die Hirsch-Duncker’schen und die sogenannten „gel-
ben“ Gewerkschaften.
Die Entstehungsbedingungen der Gewerkschaften waren im Deutschen Reich
kaum günstiger als die der Arbeiterparteien. Bis 1869 waren fast in allen deutschen
Staaten Verabredungen der Arbeiter mit dem Ziel eines gemeinsamen Vorgehens
beim Abschluss von Arbeitsverträgen mit schweren Freiheitsstrafen bedroht wor-
den. Erst nachdem 1861 in Sachsen, 1867 im Norddeutschen Bund und 1869 in der
60 Vgl. dazu Oppenheimer 1922: Oppenheimer 1922 – Großgrundeigentum und soziale Frage
sowie E. Preiser, Oppenheimer, Franz, in: HdSW, Bd. 8, S. 102 ff.
61 Vgl. zu den Gewerkschaften Limmer 1996 und Niedenhoff/Pege 1997.
Gewerbeordnung, die 1872 Reichsrecht wurde, das Koalitionsverbot aufgehoben62

und eine halbherzige Anerkennung der Koalitionsfreiheit Gesetz geworden war,63
waren die rechtlichen Voraussetzungen für die Entstehung von Gewerkschaften ge-
schaffen.64
Über die Periode des Sozialistengesetzes65 (1878 - 1890) retteten sich die Ge-
werkschaften durch die Gründung von Ortsvereinen und durch die Beschränkung
auf die Erörterung beruƀicher Fragen (Bechtel 1956, S. 314). Nachdem die Gewerk-
schaften trotz der rechtlichen Garantie der Koalitionsfreiheit weiter um ihre Aner-
kennung kämpfen mussten,66 brachte die Ablösung der Monarchie durch die Weima-
rer Republik die endgültige Anerkennung der Gewerkschaften. 1918 waren in einem
Abkommen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften67 die Gewerkschaften von
62 § 152 GewO lautete: „Alle Verbote und Strafbestimmungen gegen Gewerbetreibende, ge-
werbliche Gehilfen, Gesellen oder Fabrikarbeiter wegen Verabredungen und Vereinigungen
zum Behufe der Erlangung günstiger Lohn– und Arbeitsbedingungen, insbes. mittels Ein-
stellung der Arbeit oder Entlassung der Arbeiter, werden aufgehoben. Jedem Teilnehmer
steht der Rücktritt von solchen Vereinigungen und Verabredungen frei, und es ſndet aus
letzterem weder Klage noch Einrede statt.“
63 Halbherzig war die Anerkennung, weil § 153 GewO zwar eine Strafe für den Fall vorsah,
dass jemand einen anderen nötigte, sich einer Koalition anzuschließen oder ihn hindern
wollte, von einer Koalition zurückzutreten, nicht aber andererseits auch die Verhinderung
des Beitritts zu einer Koalition oder die Nötigung, aus einer Koalition auszutreten, unter
Strafe stellte. § 153 lautete: „Wer andere durch Anwendung körperlichen Zwanges, durch
Drohungen, durch Ehrenverletzung oder durch Verrufserklärung bestimmt oder zu bestim-
men versucht, an solchen Verabredungen (§ 152) teilzunehmen, oder ihnen Folge zu leisten,
oder andere durch gleiche Mittel hindert oder zu hindern versucht, von solchen Verabre-
dungen zurückzutreten, wird mit Gefängnis bis zu drei Monaten bestraft, sofern nach dem
Allgemeinen Strafgesetz nicht eine härtere Strafe eintritt.“
64 Vgl. zur Entwicklung der Koalitionsfreiheit vgl. Hueck/Nipperdey/Sacker 1970 sowie
Hentschel 1991.
65 Das Sozialistengesetz galt zwar nicht unmittelbar für Gewerkschaften, aber das preußische
Obertribunalgericht hatte Gewerkschaften in die Kategorie politischer Vereine eingeord-
net. Die Zentralverbände wurden daher aufgelöst, ihre Zeitungen verboten. Vgl. dazu Furt-
wängler 1956, S. 15. Dass die sozialistischen Gewerkschaften durch das Sozialistengesetz
betroffen wurden, war allein schon eine Folge der Tatsache, dass viele Führungspersönlich-
keiten der Partei auch Gewerkschaftsmitglieder mit führenden Funktionen waren.
66 Vgl. dazu Brakelmann 1971, S. 100 sowie den Versuch, die gewerkschaftliche Wirksamkeit
durch die sogenannte „Zuchthausvorlage“ zu beschneiden. Ein Gesetzentwurf der Reichs-
regierung vom 26. Mai 1899 hatte den von Wilhelm II. angekündigten Zweck, jeden, „er
möge sein, was er will und heißen, wie er will, der einen deutschen Arbeiter, der wil-
lig wäre, seine Arbeit zu vollführen, daran zu verhindern versucht oder gar zu einem Streik
anreizt“, mit Zuchthaus bis zu drei Jahren, im Falle der Rädelsführerschaft sogar mit Zucht-
haus bis zu fünf Jahren zu bestrafen. Der Reichstag hat die Vorlage abgelehnt. Vgl. dazu
Herkner 1922, Bd. 2, S. 228 f.
67 In der turbulenten Umbruchzeit des Jahres 1918 schlossen die Spitzenverbände der Arbeit-
geber und der Gewerkschaften am 15. Nov. 1918 ein Abkommen, in dem sie sich zu einer
„Zentralarbeitsgemeinschaft“ zusammenschlossen. Dieser Zentralarbeitsgemeinschaft und
damit auch den Gewerkschaften ist es zu verdanken, dass die Revolution im Deutschen
den Arbeitgebern „als berufene Vertreter der Arbeiterschaft“ und als Tarifvertrags-
partei anerkannt worden. Volle Anerkennung als legitimierte Vertreter der Arbeit-
nehmerschaft sowie eine Festigung ihrer Stellung in Staat und Wirtschaft erreichten
die Gewerkschaften durch die Art. 159 und 169 der Weimarer Verfassung, die Tarif-
vertragsordnung vom 23.12.1918, die Schlichtungsverordnung vom 23.12.1918 und
das Betriebsrätegesetz vom 04.02.1920.
Die Mitgliederentwicklung der Gewerkschaften ist in Tabelle 3.2 dargestellt.
Wenngleich die sozialistischen Gewerkschaften – programmatisch – marxistisch–
klassenkämpferisch eingestellt waren und die gleiche ideologische Basis hatten wie
die sozialdemokratische Arbeiterpartei, so waren die Gewerkschaften doch betont
auf ihre Unabhängigkeit bedacht, lehnten jede Bevormundung durch die Partei ab
und schätzten die Erringung der vollen Anerkennung als Tarifvertragspartei höher
ein als das Festhalten am Klassenkampfgedanken (Bechtel 1956, S. 314).
Die christlichen Gewerkschaften verstanden sich als antisozialistische Verbände.
Sie lehnten den Klassenkampfgedanken ab, betonten die Partnerschaft zwischen Ar-
beitgebern und Arbeitnehmern und wollten den Streik nur als letztes Mittel der Aus-
einandersetzung einsetzen. Trotz ihrer antisozialistischen Einstellung wurden aber
auch die christlichen Gewerkschaften von den Unternehmern so schroff abgelehnt
wie die freien Gewerkschaften (Bechtel 1956, S. 315).
Tabelle 3.2. Die Mitgliederentwicklung der Gewerkschaften 1869–1919
Jahr Freie Christliche Hirsch–

Gewerkschaften Gewerkschaften Duncker’sche Gewerk–
schaften
(1) (2) (3) (4)
1869 47 192 30 000
1872 19 695 18 803
1878 56 275 16 525
1887 95 106 53 691
1890 294 551 62 643
1895 255 521 5 500a 66 759
1900 680 427 76 744 91 661
1905 1 344 803 191 690 116 143
1910 2 017 298 316 115 122 571
1913 2 548 763 341 735 106 618
1918 2 866 012 538 559 113 792
1919 7 337 477 1 000 770 189 831
a 1894 gegründet.
Quelle: Hohorst 1978, S. 135 f.
Reich die Grundlagen der Wirtschaft und die Grundlagen der weiteren wirtschaftlichen
Entwicklung nicht zerstörte.
Qualitativ und quantitativ eine ganz andere Rolle als die freien und die christli-
chen Gewerkschaften spielten die liberalen Gewerkschaften, zu denen die Hirsch-
Dunker’schen und die „gelben“ Gewerkschaften zu zählen sind. Die Hirsch–Dun-
ker’schen Gewerkschaften verzichteten auf den Streik, waren auf die Harmonie der
Interessen des Kapitals und der Arbeit bedacht und wollten zu allmählicher friedli-
cher Verbesserung der Lebenshaltung der Arbeiter beitragen. Die gelben oder wirt-
schaftsfriedlichen Gewerkschaften waren im Einvernehmen mit den Arbeitgebern
gegründete betriebsgebundene Gewerkvereine. Ihre Bedeutung war noch geringer
als die der Hirsch–Dunker’schen Gewerkschaften.
Die sozialistischen und die christlichen Gewerkschaften wirkten in dreifacher
Weise als Triebkraft der sozialen und sozialpolitischen Entwicklung:
1. durch ihre Organisations– und Integrationsleistung, die darin bestand, dem geis-
tig und politisch orientierungs– und führungslosem Proletariat die Grundlage zur
Solidarisierung, zur Selbsthilfe und zur Artikulation sowie zur Durchsetzung sei-
nes wirtschafts– und sozialpolitischen Wollens geschaffen zu haben;
2. durch zahlreiche Selbsthilfemaßnahmen, die letztlich sozial und politisch stabi-
lisierend wirkten und Vorbild für staatliche sozialpolitische Maßnahmen wur-
den;68
3. durch arbeitsmarktpolitische und allgemeinpolitische Aktivitäten. Die arbeits-
marktpolitisch bedeutsamste Leistung der Gewerkschaften liegt in der Durch-
setzung ihrer Anerkennung als Tarifvertragspartei und damit in der Ergänzung
und Abstützung des individuellen Arbeitsvertragsrechtes durch das kollektive
Arbeitsvertragsrecht (vgl. dazu S. 209 ff.) sowie in der Transformation der Ar-
beitsmärkte (vgl. dazu S. 193).
3.2.4 Die Genossenschaften
Zu einem bedeutenden Instrument der solidarischen Selbsthilfe und zu einem wirksa-

men Teil der sozialen Bewegung wurden auch die neuzeitlichen Genossenschaften69,
68 Die Selbsthilfemaßnahmen der Gewerkschaften umfassten vor allem folgende Leistungen
für ihre Mitglieder:
a) die Zahlung von Reisegeld und Umzugsunterstützung, wenn eine Reise oder Übersied-
lung durch Arbeitslosigkeit, Streik oder Maßregelung von Arbeitnehmern durch den Ar-
beitgeber verursacht war;
b) die Zahlung von Erwerbslosenunterstützung, die in der Regel vom achten Tag der Ar-
beitslosigkeit an unter der Voraussetzung der Arbeitswilligkeit gewährt wurde;
c) die Zahlung von Krankenbeihilfen und von Sterbegeld;
d) Unterstützung bei von den Gewerkschaften anerkannten Arbeitsniederlegungen und bei
Aussperrungen sowie Bezahlung von Gemaßregelten–Unterstützung;
e) die Gewährung von unentgeltlichem Rechtsschutz;
f) die unentgeltliche Gewährung von Bildungsmitteln und Bildungsmöglichkeiten.
69 Vgl. dazu die folgende allgemeinere Genossenschaftsliteratur: Albrecht 1965: Al-

brecht 1965 – Die soziale Funktion des Genossenschaftswesens, Faust 1977, Grünfeld/
Hildebrand 1929 sowie Zerche/Schultz 2000.
die in Deutschland um die Mitte des vorigen Jahrhunderts entstanden und sich in der
zweiten Jahrhunderthälfte entfalteten. Vor allem die Konsumgenossenschaften, we-
niger dagegen die Produktivgenossenschaften und die Wohnungsbaugenossenschaf-
ten, wurden neben der politischen und der gewerkschaftlichen Organisationsform
zur dritten Form proletarischer Massenorganisationen. Sie waren aber nicht nur In-
strument solidarischer Selbsthilfe für die Arbeiter, sondern in Gestalt gewerblicher
und ländlicher Waren- und Kreditgenossenschaften auch Mittel zur Verbesserung der
durch den kapitalistischen Wettbewerb, industrielle Produktionsweisen und Struk-
turwandel beeinträchtigten wirtschaftlichen Lage von Handwerkern, Händlern und
Landwirten.
In Deutschland wurden Hermann Schulze–Delitzsch (1808 – 1883)70 als Begrün-
der der gewerblichen Genossenschaften und der Kreditgenossenschaften, Friedrich
Wilhelm Raiffeisen (1818 - 1888)71, Victor Aimé Huber (vgl. dazu S. 47) und zahl-
reiche andere Persönlichkeiten Träger der Genossenschaftsbewegung.
Genossenschaften lassen sich deſnieren als freiwillig zustandegekommene, of-
fene Personenvereinigungen, die durch personelle, auf dem Gleichheitsgrundsatz72
und auf dem Grundsatz solidarischer Selbsthilfe beruhende Kooperation durch die
Errichtung und den Betrieb eines gemeinsamen Geschäftsbetriebes das Ziel verfol-
gen, die Mitglieder vor allem wirtschaftlich zu fördern. Da dieses Ziel, die wirt-
schaftliche und soziale Lage wirtschaftlich abhängiger und bedrohter Schichten auch
ein von der staatlichen Sozialpolitik verfolgtes Ziel ist, sind Genossenschaften Trä-
ger sozialpolitischer Aktivitäten.
Konsumgenossenschaften, an denen sich in erster Linie Arbeiter beteiligten, ent-
standen erst in den 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts. 1903 waren im Hamburger
Zentralverband deutscher Konsumvereine 666 Genossenschaften mit 1 597 Vertei-
lungsstellen und 573 000 Mitgliedern zusammengeschlossen. 1928 waren in dem ge-
nannten Verband 1 024 Genossenschaften mit 9 605 Verteilungsstellen und 2 870 000
Mitgliedern verbunden. Dazu kamen noch 276 Genossenschaften mit 2 212 Ver-
teilungsstellen und 790 000 Mitgliedern, die im Kölner Reichsverband deutscher
Konsumvereine zusammengeschlossen waren (Albrecht 1965: Albrecht 1965 – Die
soziale Funktion des Genossenschaftswesens, S. 53 f.).
Ziele der Konsumgenossenschaften waren seinerzeit neben a) der Erhöhung
der Realeinkommen der Arbeiter durch das aufgrund des Großeinkaufs preiswerte
70 Schulze-Delitzsch hatte sich als Abgeordneter der Preußischen Nationalversammlung seit

1848 auf Handwerker– und Arbeiterfragen spezialisiert. Er gründete 1849 in Delitzsch au-
ßer einer Kranken– und Sterbekasse eine Assoziation der Schuhmacher und der Tischler
als Rohstoffbezugs–„Assoziationen“ und 1856 einen „Vorschußverein“, die erste Kreditge-
nossenschaft Deutschlands. Vgl. zu Schulze–Delitzsch Heuss 1956: Heuss 1956 – Schulze-
Delitzsch sowie ders., Schulze–Delitzsch, in: HdSW 1956, Bd. 9, S. 149 f.
71 Raiffeisen ist der Begründer der deutschen landwirtschaftlichen Genossenschaften und hat,
ähnlich wie Schulze–Delitzsch, Kreditgenossenschaften initiiert. Vgl. zu Raiffeisen: Th.
Sonnemann, Raiffeisen, Friedrich Wilhelm, in: HdSW 1964, Bd. 8, S. 668 ff.
72 In der Generalversammlung der eingetragenen Genossenschaft gilt das Prinzip „Ein
Mann – Eine Stimme“, d. h. dass ein Mitglied unabhängig von der wirtschaftlichen Größe
seines Betriebes eine Stimme hat.
Tabelle 3.3. Zeittafel zur Geschichte der sozialen Bewegungen

1833 Gründung des Rauen Hauses in Hamburg–Horn durch Johann Heinrich
Wichern
1845 Friedrich Engels veröffentlicht „Die Lage der arbeitenden Klassen in England“
1845 Kolping gründet katholische Gesellenvereine
1847 Kolping wird Präses des Gesellenvereins in Elberfeld (1850 „Rheinischer
Gesellenbund“)
1848 Wichern: Gründung der „Inneren Mission“
1848 Karl Marx veröffentlicht das „Kommunistische Manifest“
1848 Wilhelm Emanuel von Kettelers Predigten in Mainz über soziale Fragen
1849 Adolf Kolping gründet in Köln katholischen Gesellenverein
1849 Schulze–Delitzsch gründet Genossenschaften
1860 ff. Gründung christlich–sozialer Arbeitervereine (katholisch)
1863 Gründung des Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins unter maßgeblicher
Mitwirkung von August Bebel und Karl Liebknecht in Eisenach (Eisenacher)
1870 Gründung des Zentrums; in ihm wirkten als katholische Sozialpolitiker Georg
von Hertling und Franz Hitze
1872 Gründung des Vereins für Socialpolitik (Kathedersozialisten)
1873 Abschluss des 1. Tarifvertrags (Buchdruckertarif)
1875 Vereinigung der „Lassalleaner“ und „Eisenacher“ zur Sozialistischen
Arbeiterpartei Deutschlands in Gotha (Gothaer Programm)
1877 Gründung des „Zentralvereins für Sozialreform“ durch Rudolf Todt, Rudolf
Meyer, Adolf Stöcker und Adolph Wagner
1878 Gründung der Christlich–Sozialen Arbeiterpartei durch Adolf Stöcker in Berlin
1884 Papst Leo XIII. empſehlt Gründung katholischer Arbeitervereine
1890 Gründung des „Gesamtverbandes Evangelischer Arbeitervereine
Deutschlands“ in Berlin
1891 Sozialenzyklika Leos XIII. „Rerum novarum“
1893 Gründung des Deutschnationalen Handlungsgehilfenverbandes
1894 Gründung der christlichen Gewerkschaften
1896 National–sozialer Verein (Friedrich Naumann)
1899 Gründung der evangelischen Frauenhilfe und des deutsch–evangelischen
Frauenbundes
1899 Gründung des Gesamtverbandes christlicher Gewerkschaften
1901 Gründung der „Gesellschaft für Sozialreform“ durch christliche Sozialpolitiker
1918 Zentralarbeitsgemeinschaft zwischen Unternehmern und Arbeitnehmern
Gütersortiment, b) der Schutz der Arbeiter vor qualitativ und preislich unzulängli-
chen Einzelhandelsangeboten, c) die Erziehung der Mitglieder zu wirtschaftlicher
Haushaltsführung durch strikte Einhaltung des Prinzips der Barzahlung und d) die
Vermeidung von Ausbeutung der Arbeiter durch Einzelhändler, die die aus der Zah-
lungsunfähigkeit der Arbeiter resultierende Notwendigkeit zum Kauf auf Kredit oft
ausnützten und hohe Zinsen verlangten.
Die Produktivgenossenschaften haben in Deutschland kaum Bedeutung erlangen
können, weil sie „innere“ Widersprüche nicht überwinden konnten. Produktivgenos-
senschaften sind Genossenschaften, in denen die Arbeitskräfte in Personalunion Ar-
beiter und Unternehmer sind. In dieser Identität von Mitgliedern als Eigenkapital-
geber und Unternehmer einerseits und Arbeitskraft andererseits liegt die zentrale
essentielle Schwäche dieses Genossenschaftstyps.73
Erfolgreicher als die Produktivgenossenschaften entwickelten sich die Anfang
der 1870er Jahre entstandenen Arbeiter–Wohnungsgenossenschaften, die das Ziel
hatten, die Wohnungsnot (vgl. dazu S. 23 f.) zu mildern. Mit Hilfe der von den Arbei-
tern erworbenen genossenschaftlichen Geschäftsanteile bauten die Wohnungsgenos-
senschaften Häuser, die im Eigentum der Genossenschaft blieben und zu günstigen
Mieten an die Mitglieder vermietet wurden. Der Erfolg der Baugenossenschaften
wurde dadurch gefördert, dass nach der Verabschiedung des Alters- und Invaliden-
versicherungsgesetzes i. J. 1889 Mittel der Alters- und Invalidenversicherung im ge-
nossenschaftlichen Wohnungsbau angelegt werden konnten und angelegt wurden.
Nicht zuletzt deswegen stieg die Zahl der Wohnungsgenossenschaften von 60 i. J.
1890 auf 361 i. J. 1900 und auf 764 i. J. 1908.
73 Vgl. dazu die Kritik der Produktivgenossenschaft durch Oppenheimer 1965: Oppenheimer
1965 – Das Kapital, S. 953 f.
4
Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung in
Deutschland
Die folgende Darstellung der Geschichte staatlicher Sozialpolitik1 verfolgt drei Zie-
le. Sie soll erstens einen Einblick in die sozialen Zustände vermitteln, die sozialpoli-
tisch verändert werden mussten, zweitens Entwicklungslinien und Konzeptionen der
Sozialpolitik erkennen lassen und drittens durch die Darstellung der wesentlichen
Ziele und Instrumente der Sozialpolitik eine systematische Darstellung der Bereiche
sozialpolitischen Handelns vorbereiten. In einer solchen Darstellung sind nicht nur
Sozialgesetze, sondern auch sozialpolitisch relevante Gesetze zu berücksichtigen,
die – wie z.B. das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen – zwar nicht primär
die Lösung sozialpolitischer Probleme zum Ziele haben, aber doch ihrer sozialpoli-
tischen Wirkungen wegen bedeutsam sind.
Eine Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung, die Wert auf Geschlossen-
heit und Vollständigkeit legt, müsste für die Zeit vor der Gründung des Deutschen
Reichs 1871 auf die sozialpolitische Gesetzgebung der deutschen Länder (u.a. Preu-
ßen, Bayern, Sachsen, Baden, Württemberg, Hessen) eingehen. Da aber die Ent-
wicklung in diesen Ländern hinsichtlich der wesentlichen Inhalte übereinstimmend
verlief, kann das bis zur Reichsgründung in der Sozialgesetzgebung besonders aktive
Preußen als repräsentativer Teil Deutschlands behandelt werden.
1 Zur Geschichte staatlicher Sozialpolitik vgl. Henning 1995; Gladen 1974; Tennstedt 1981;
Hentschel 1991 und die einschlägigen Kapitel der „Deutsche(n) Gesellschaftsgeschichte“
von Wehler 2009, Dritter Band (1849 - 1914) und Vierter Band (1914 - 1949). Vgl. zur
Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland insbes. auch Bd. 1 (Von der vorindustriellen
Zeit bis zum Ende des Dritten Reiches), Bd. 2 (Deutsche Demokratische Republik) und
Bd. 3 (Bundesrepublik bis zur Herstellung der Deutschen Einheit) von Frerich 1996. Ähn-
lich wie in diesem Lehrbuch werden in der ausführlicheren und detaillierteren Darstellung
von Frerich/Frey das jeweilige politisch-administrative System sowie die jeweiligen ge-
samtwirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Zusammenhänge berücksichtigt. Vgl.
zur Geschichte der deutschen Sozialpolitik von 1867 - 1914 auch die Quellensammlung
von Born 1966 ff. und zur Geschichte der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Bundesmi-
nisterium für Gesundheit und Soziale Sicherung und Bundesarchiv (Hg.) Geschichte der
Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 (11 Bände), Baden-Baden 2000 ff.

68 4 Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung in Deutschland
Die deutsche Geschichte der Sozialpolitik lässt sich in folgende Epochen eintei-
len, die durch markante Ereignisse voneinander abgrenzbar sind und deren Sozial-
politik charakteristische Merkmale aufweist:2
1. die Zeit von den Anfängen staatlicher Sozialpolitik bis zur Entlassung Bismarcks
(1839 - 1890);
2. die Zeit von der Entlassung Bismarcks bis zum Ende des Ersten Weltkriegs (1890
- 1918);
3. die Zeit der Weimarer Republik (1919 - 1932);
4. die Zeit des Dritten Reiches (1933 - 1945);
5. die Zeit seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland.
Für jede dieser Perioden werden im Folgenden zunächst die wirtschaftlichen und
politischen Bedingungen verdeutlicht, die die Sozialpolitik beeinƀussten, dann wird
die Sozialgesetzgebung beschrieben und anschließend werden die Merkmale heraus-
gestellt, die die Sozialpolitik charakterisierten.
4.1 Die Anfänge der Sozialgesetzgebung bis zur Entlassung

Bismarcks (1839 - 1890)
4.1.1 Wirtschaftlicher und politischer Hintergrund
Das halbe Jahrhundert zwischen 1839 und 1890 umfasst die von Friedrich–Wilhelm
Henning (1995, S. 111 und S. 203) in die Jahre 1835 bis 1873 gelegte „erste Indus-
trialisierungsphase“ und einen Teil der bis 1914 reichenden Phase des „Ausbaues der
Industrie“. Dieses halbe Jahrhundert ist gekennzeichnet durch:
1. den Übergang von der handarbeitsorientierten zur maschinenorientierten Tätig-
keit und den Ausbau des Eisenbahnwesens, des Straßennetzes und der Binnen-
schifffahrtsstraßen. Dies schlug sich in Nettoinvestitionsquoten nieder, die zwi-
schen 6,7 und 11,8 % und nach 1870 gut über 10 % lagen (Tabelle 4.1, Sp. 4);
2. die Zunahme der Beschäftigten von rd. 15 Mio. auf rd. 21 Mio. bei gleichzeiti-
gem Wandel der Beschäftigtenstruktur, nämlich einer Abnahme der in der Land-
wirtschaft Beschäftigten und einer Zunahme der in der Industrie Beschäftigten
(Tabelle 4.1, Sp. 9 und 10);
3. Wachstumsraten des realen Sozialproduktes, die im Fünfjahresdurchschnitt zwi-
schen 0,8 und 4,1 % lagen (Tab. 4.1, Sp. 3) und zu einer Verdoppelung des realen
Sozialproduktes im betrachteten Zeitraum führten (Tab. 4.1, Sp. 2).
2 Vgl. dazu auch Hockerts 2010.

Tabelle 4.1. Reales Nettosozialprodukt, Nettoinvestitionsquote, Wertschöpfungs– und Beschäftigtenstruktur im Deutschen Reich 1850
bis 1913 (Jahresdurchschnittswerte)
Periode Nettosozial- Jahresdurch- Nettoinvesti- Anteil einzelner Sektoren am NSP Beschäftigte

produkt in schnittliche tionsquote
Preisen von Wachstums-
1913 in Mio. rate
RM
Primärer Sekundärer Tertiärer absolut in Primärer Sekundärer
Sektor Sektora Sektorb 1.000 Sektor Sektor
1850/54 10 762 — 7.9 45,2 21,2 33,6
}15 126 }54,6 }25,2
1855/59 11 597 1,6 6,7 44,3 22,7 33,0
1860/64 13 931 4,0 11,0 44,9 23,8 31,3 — — —
1865/69 15 508 2,3 9,5 42,4 26,8 30,8 — — —
1870/74 18 676 4,1 10,9 37,9 31,7 30,4 — — —
1875/79 21 132 2,6 11,1 36,7 32,8 30,5 19 416c 49,1 29,1
1880/84 21 958 0,8 10,3 36,2 32,5 31,3 19 992 48,2 29,8
1885/89 25 661 3,4 11,8 35,3 34,1 30,6 21 302 45,5 32,3
1890/94 29 596 3,1 12,7 32,2 36,8 31,0 22 651 42,6 34,2
1895/99 35 895 4,3 15,0 30,8 38,5 30,7 24 277 40,0 35,7
1900/04 30 070 1,8 13,5 29,0 39,8 31,2 26 043 38,0 36,8
1905/09 45 495 3,3 15,0 26,0 41,9 32,1 28 047 35,8 37,7
1910/13 50 215 2,1 15,5 23,4 44,6 32,0 30 243 35,1 37,9
a Bergbau und Salinen, Industrie und Handwerk.
b Verkehr, Handel, Banken, Versicherungen, Gaststätten, häusliche Dienste, sonstige Dienstleistungen, Verteidigung,Wohnungen.
c 1878/79
4.1 Die Anfänge der Sozialgesetzgebung bis zur Entlassung Bismarcks
Quelle: Hoffmann/Grumbach/Hesse 1965, S. 33, S. 35, S. 104 und S. 105.

69
Die wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Entwicklung staatlicher Sozialpo-

litik waren also nicht ungünstig.
Vor der Reichsgründung gab es trotz der 1848 erfolgenden Entstehung politi-
scher Parteien bis zum Jahre 1863 keine Arbeiterpartei. In den Parlamenten bzw. den
Ständevertretungen der Länder dominierten noch die Adeligen, die Großgrundbe-
sitzer und die Beamten. Selbst Kauƀeute, Gewerbetreibende und Industrielle waren
schwach vertreten (Jaeger 1967, S. 26 ff.). Die politischen Voraussetzungen für die
Entwicklung staatlicher Sozialpolitik waren also ungünstig.
4.1.2 Die Sozialgesetzgebung

Während der ersten Industrialisierungsphase lässt sich eine eindeutige Konzentration
der sozialpolitischen Aktivität des Staates auf Maßnahmen des Arbeitnehmerschut-
zes feststellen. In weitgehender Entsprechung zu der in den Jahren 1802 bis 1847 in
England entwickelten Arbeiterschutzgesetzgebung begann auch die deutsche Sozial-
politik mit einem Arbeitnehmerschutzgesetz, nämlich mit dem am 9.März 1839 er-
lassenen preußischen Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fa-
briken.3 Es wurde 1853 verbessert.4 Wie bereits erwähnt (vgl. S. 41), lag ein wesent-
licher Anstoß zu diesem ersten deutschen sozialpolitischen Gesetz im Rückgang der
Wehrtauglichkeit der aufgrund der Fabrikarbeit gesundheitsgeschädigten Jugendli-
chen.
Eine sachliche Ausweitung des auf den Kinder- und Jugendschutz beschränkten
Arbeitnehmerschutzes hin zu einem allgemeinen Schutz der Arbeitnehmer vor Ge-
fahren, die aus der Arbeitsausübung erwachsen, brachte die Preußische allgemeine
Gewerbeordnung vom 17. Jan. 1845. Sie verpƀichtete die Gewerbetreibenden zur
Rücksichtnahme auf Gesundheit und Sittlichkeit der Beschäftigten. Mit der Ergän-
zung der Gewerbeordnung durch ein Truck–Verbot für Fabrikarbeiter, d.h. ein Verbot
der Entlohnung der Arbeiter durch Waren anstelle von Barlöhnen, begann 1849 der
Lohnschutz.5
Die wesentlichen Vorschriften der von den deutschen Ländern entwickelten Ar-
beitsschutzgesetzgebung wurden in die Gewerbeordnung für den Norddeutschen
3 Das für alle Bergwerke, Fabriken, Poch- und Hüttenwerke geltende Gesetz verbot die Be-
schäftigung von Kindern unter 9 Jahren, verlangte für beschäftigte Jugendliche den Nach-
weis einer dreijährigen Schulausbildung, begrenzte die Arbeitszeit Jugendlicher unter 16
Jahren auf 10 Stunden täglich unter Einschluss einer eineinhalbstündigen Pause und verbot
die Beschäftigung Jugendlicher zwischen 21 Uhr und 5 Uhr sowie an Sonn- und Feiertagen.
4 Das Gesetz, betreffend einige Abänderungen des Regulativs vom 9. März 1839 über die Be-
schäftigung jugendlicher Arbeiter in den Fabriken (Gesetz über Fabrikinspektoren) vom 16.
Mai 1853 erhöhte das Mindestalter für Kinderarbeit von 9 auf 12 Jahre, setzte die Arbeits-
zeit von Kindern zwischen 12 und 14 Jahren auf täglich 6 Stunden fest und sah – entspre-
chend der Erfahrung, dass ohne Gewerbeaufsicht die Durchführung des Arbeiterschutzes
unzulänglich bleiben musste – eine fakultative staatliche Gewerbeaufsicht vor, die 1878
durch das Gesetz zur Abänderung der Gewerbeordnung vom 17. Juli 1878 obligatorisch
gemacht wurde.
5 Verordnung, betreffend die Errichtung von Gewerberäthen und verschiedene Abänderun-
gen der Allgemeinen Gewerbeordnung vom 09. Febr. 1849.
4.1 Die Anfänge der Sozialgesetzgebung bis zur Entlassung Bismarcks 71
Bund vom 21. Juli 1869 aufgenommen und später Reichsrecht. Die Novellierung die-
ser Gewerbeordnung6 brachte erstmals einen besonderen Arbeitsschutz für Frauen,
der die Beschäftigung von Frauen in Bergwerken und an Arbeitsplätzen mit schwers-
ten Arbeitsbedingungen verbot und einen bescheidenen Mutterschutz enthielt.
Während sich der Bereich des Arbeitnehmerschutzes in der ersten Hälfte des
19. Jh. erkennbar entwickelte, gab es bis in die 1880er Jahre kaum nennenswerte
Maßnahmen im Bereich der Armenfürsorge und der sozialen Sicherung.
Vor der Industrialisierung und in der ersten Industrialisierungsphase wurden die
dringlichsten Lebensbedürfnisse durch die kommunale oder kirchliche Armenfür-
sorge sichergestellt. Die Armenfürsorge richtete sich an Personen, die keinen Ar-
beitsvertrag, kein Eigentum und keine Familie hatten. Die Unterstützungen waren so
niedrig, „daß die Bevölkerung in ihrem Bestreben, für sich selbst zu sorgen, nicht läs-
sig wird. Von diesem Gesichtspunkte aus darf die Lage des Unterstützten nicht über
das Niveau des ärmsten selbständigen Arbeiters erhoben werden“ (Tennstedt 1981,
S. 87 f.). Die Leistungen der Armenpƀege, für die die Gemeinden zuständig waren,
waren aber nicht nur aus sozialpädagogischen Überlegungen gering gehalten, son-
dern vor allem, weil die Gemeinden ſnanziell überfordert waren. Das Gesetz über
die Verpflichtung zur Armenpflege vom 31. Dez. 1842, das in Verbindung mit dem
Gesetz über die Aufnahme neu anziehender Personen vom gleichen Tag eine Versor-
gungspƀicht der Ortsarmenverbände nicht mehr erst nach Ablauf einer mehrjährigen
Wartefrist vom Zeitpunkt des Zuzuges an, sondern schon unmittelbar mit der Be-
gründung eines neuen Wohnsitzes eintreten ließ, musste wegen der eingetretenen
Überforderungen der Gemeinden wieder eingeschränkt werden. Daher wurde 1855
die öffentliche Pƀicht zur Armenpƀege von einem einjährigen Aufenthalt am neuen
Wohnort abhängig gemacht.
Eine Sicherung der Arbeiter vor den wirtschaftlichen Folgen einer Krankheit hat-
te man in der Gewerbeordnung von 1845 dadurch zu erreichen versucht, dass die
Gemeinden durch ein Statut jeden am Ort beschäftigten Handwerksgesellen oder
–gehilfen zum Eintritt in eine bestehende Ortskasse zwingen und beitragspƀichtig
machen konnten (Claßen 1962, S. 68 ff.). Damit war der Anfang für die neuzeitli-
che Zwangsversicherung gemacht. Fabrikarbeiter konnten diesen Hilfskassen bei-
treten. Eine entscheidende Neuerung brachte die Verordnung vom 9.Febr. 1849 zur
Änderung der Gewerbeordnung. Sie machte es möglich, durch Ortsstatuten auch
die Arbeitgeber zu Zuschüssen bis zur halben Höhe der Arbeitnehmerbeiträge zu
verpƀichten. Die den Gemeinden eröffneten Möglichkeiten wurden kaum genutzt.
Auch die Verbesserung der gesetzlichen Grundlagen für die Bildung von Hilfskassen
führte zu keiner nennenswerten Sicherung der Arbeiter gegen Notfälle (vgl. Peters/
Leopold 1999).
Als sozialpolitisch relevante Gesetzesnormen ragen in der bis in die 1870er Jah-
re reichenden industriellen Aufbauphase hervor: der in der preußischen Gewerbe-
ordnung von 1845 verankerte Grundsatz der Gewerbefreiheit, die Einführung der
Niederlassungsfreiheit in Preußen 1842 und die Einführung des allgemeinen, direk-
6 Gesetz zur Abänderung der Gewerbeordnung vom 17. Juli 1878.

ten und geheimen Wahlrechts durch Bismarck in die Verfassung des Norddeutschen
Bundes von 1867, das dann in die Reichsverfassung übernommen wurde.
Die Bedeutung der Einführung des allgemeinen, direkten und geheimen Wahl-
rechtes für die Entwicklung der Sozialpolitik ist kaum zu überschätzen. Denn damit
war nicht nur eine erste Anerkennung demokratischer Prinzipien auch in Deutsch-
land verbunden. Sie schuf vielmehr die Möglichkeit für die sozialistischen Parteien,
ihre sozialpolitischen Ziele auf parlamentarischem Weg zu verfolgen und sie durch
die Sozialgesetzgebung schrittweise zu verwirklichen.
Die Erstarkung der Arbeiterbewegung war auch einer der Hauptgründe für den
Aufbau von Sozialversicherungseinrichtungen in den 1880er Jahren – neben der ge-
wachsenen Einsicht in die Notwendigkeit der Verbesserung der sozialen Lage der
Arbeiter. Die Sozialversicherungsgesetzgebung war in der „Kaiserlichen Botschaft“
von Kaiser Wilhelm I. vom 17. Nov. 1881 angekündigt worden. Sie ging aus von der
Überzeugung, „daß die Heilung der sozialen Schäden nicht ausschließlich im We-
ge der Repression sozialdemokratischer Ausschreitungen, sondern gleichmäßig auf
dem der positiven Förderung des Wohles der Arbeiter zu suchen sein werde“.
Den inneren Zusammenhang zwischen der Sozialversicherungsgesetzgebung und
dem Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie („So-
zialistengesetz“) aus dem Jahre 1878 bestätigt nicht nur die Kaiserliche Botschaft
von 1881, sondern auch die Reichstagsrede Bismarcks vom 15. März 1884: „Bei
Einbringung des Sozialistengesetzes hat die Regierung [...] Versprechungen gegeben
dahin, daß als Korollär dieses Sozialistengesetzes die ernsthafte Bemühung für eine
Besserung des Schicksals der Arbeiter Hand in Hand mit demselben gehen sollte.
Das ist meines Erachtens das Komplement für das Sozialistengesetz.“
Die drei Säulen der Sozialversicherung wurden geschaffen durch:
1. das Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter vom 15. Juni 1883;
2. das Unfallversicherungsgesetz vom 06. Juli 1884;
3. das Gesetz, betreffend die Invaliditäts– und Alterssicherung vom 22. Juli 1889.7
Das Krankenversicherungsgesetz unterwarf die gegen Lohn und Gehalt beschäf-
tigten Personen in Industrie, Handwerk, Handel, Binnenschifffahrt und bestimmten
Dienstleistungsbetrieben bis zu einer bestimmten Einkommensgrenze einer Versi-
cherungspƀicht. Die Beiträge – maximal auf 6 % des Arbeitsverdienstes beschränkt –
wurden zu 2/3 von den Arbeitern, zu 1/3 von den Arbeitgebern aufgebracht. Als Min-
destleistungen waren freie ärztliche Behandlung, unentgeltliche Versorgung mit Arz-
neimitteln, Krankengeld vom dritten Tag der Erkrankung an in Höhe von mindestens
50 % des beitragspƀichtigen Lohnes bis zu maximal 13 Wochen und Wöchnerinnen-
unterstützung während mindestens 4 Wochen nach der Niederkunft vorgesehen. Die
Einbeziehung Familienangehöriger war nicht obligatorisch, durch Statut der einzel-
nen Kassen aber möglich.
Das Unfallversicherungsgesetz, im Wesentlichen zunächst auf Industriebetriebe
beschränkt, führte ebenfalls eine Versicherungspƀicht ein. Es zwang die Unterneh-
7 Vgl. zum sozialgeschichtlichen Hintergrund dieser Sozialversicherungsgesetzgebung

Tennstedt 1981 S. 169 - 187 und Wehler 2009.
4.1 Die Anfänge der Sozialgesetzgebung bis zur Entlassung Bismarcks 73
mer, auf ihre Kosten ihre Arbeiter und die Angestellten mit weniger als 2 000 Reichs-
mark Jahreseinkommen in selbstverwalteten Berufsgenossenschaften gegen Unfälle
zu versichern. Die für einzelne Gewerbezweige zuständigen Berufsgenossenschaften
hatten den im Betrieb verunglückten Versicherten oder ihren Hinterbliebenen nach
Ablauf der gesetzlichen Krankenfürsorge eine verdienstbezogene Rente zu gewäh-
ren. Die Berufsgenossenschaften erhielten die Befugnis, Vorschriften zur Verhütung
von Unfällen zu erlassen.
Das Invaliditäts– und Alterssicherungsgesetz machte alle Arbeiter vom 16. Le-
bensjahr an versicherungspƀichtig. Die Mittel der Versicherung wurden durch einen
Reichszuschuss und durch gleich hohe Beiträge der Arbeitgeber und der Versicher-
ten aufgebracht. Ein Rentenanspruch entstand entweder, wenn der Versicherte er-
werbsunfähig wurde8 und fünf Beitragsjahre zurückgelegt hatte oder wenn er das
70. Lebensjahr vollendet und dreißig Beitragsjahre zurückgelegt hatte. Witwen– und
Waisenrenten gab es seinerzeit noch nicht.
Die Leistungen der Kranken-, Invaliditäts- und Alterssicherung waren zwar –
gemessen an den vorhergehenden Zuständen – ein bedeutender Fortschritt, aber in
vielen Fällen zur Existenzsicherung bei weitem nicht ausreichend.
4.1.3 Charakteristische Merkmale der staatlichen Sozialpolitik

Die staatliche Sozialpolitik der Jahre 1839 – 1890 trägt folgende fünf charakte-
ristische Merkmale: sie war erstens quantitativ bescheiden und zweitens prioritä-
tengerecht, drittens Arbeiterpolitik, viertens Schutzpolitik und fünftens repressiv-
staatsautoritär.
Quantitativ bescheiden war sie, weil sie nur geringe Teile der abhängig Beschäf-
tigten erfasste. So erstreckte sich der Arbeitnehmerschutz und die Sozialversicherung
nicht auf alle Schutzbedürftigen, sondern nur auf die Arbeiter. Darüber hinaus waren
die Geldleistungen gering (Hentschel 1991, S. 12).
Als prioritätengerecht kann sie bezeichnet werden, weil die Arbeitnehmerschutz-
politik auf den Schutz der wichtigsten Existenzgrundlage des Arbeiters, seine Ar-
beitskraft, gerichtet war. Dieser Arbeitnehmerschutz konzentrierte sich zunächst auf
die schwächste Gruppe, nämlich die Kinder und Jugendlichen. Erst nachdem ein
bestimmtes Schutzniveau erreicht war, setzten Einkommensersatzleistungen bei vor-
übergehendem oder dauerndem Verlust der Arbeitskraft ein.
Arbeiterpolitik war sie, weil sie nicht auf die Hebung der Lebenslage der
schwächsten Berufsgruppen gerichtet war, sondern auf Berg-, Hütten- und Fabrikar-
beiter, d. h. die gehobenen Arbeiterschichten. Die schwächste Gruppe der Proletarier
blieb ohne jede Unterstützung allein auf die Armenpƀege angewiesen.
Schutzpolitik war sie in einem zweifachen Sinn, nämlich einmal im Sinne des
Existenzschutzes sozial Schwacher, zum anderen aber im Sinne des prophylakti-
schen Schutzes der Gesellschaftsordnung durch eine Politik sozialer Befriedung.9
8 Als erwerbsunfähig galt ein Arbeitnehmer, wenn er nicht mehr als 1/6 dessen verdienen
konnte, was ein vergleichbarer Arbeitnehmer verdiente.
9 „Die Sozialpolitik der 50er Jahre ist eine Politik der Furcht, ’die nicht aus dem Bestreben
hervorgeht, den Armen zu helfen, sondern sie von sich abzuhalten, sich gegen die Anfor-
Repressiv-staatsautoritär war die Sozialpolitik dieser Zeit, weil sie „wohlfahrt-

staatlicher Kontrapunkt zur polizeistaatlichen Unterdrückung“ der Arbeiterschaft
(Hentschel 1983, S. 9 f.), „Komplement für das Sozialistengesetz“10 war. Die maß-
geblich von Bismarck konzipierte Sozialversicherungspolitik, die international Aner-
kennung und Nachahmung fand, hatte neben ihrer Funktion, die Existenz der Arbei-
ter im Falle von Krankheit, Unfall, Invalidität und Alter zu sichern auch die Aufga-
be, die Gesellschafts- und Staatsordnung aufrecht zu erhalten. Dies sollte einerseits
durch die Integration der Arbeiterschaft in Staat und Gesellschaft geschehen, ande-
rerseits durch die Bekämpfung der Bestrebungen der Arbeiterschaft zur Organisation
in Selbsthilfeeinrichtungen und in politischen Parteien. Daher war für die Arbeiter-
schaft die Sozialversicherung das „Zuckerbrot zur Peitsche“ (Rüstow 1959, S. 11).
Nach Alexander Rüstow war die Förderung des Wohles der Arbeiter zwar ernst ge-
meint, „aber in jenem patriarchalischen, paternalistischen Sinn, in dem sich auch
der ostelbische Gutsherr für das Wohl seiner Kätner verantwortlich fühlte, unter der
selbstverständlichen Voraussetzung, daß diese in gottgewollter Weise seine Autorität
untertänig und dankbar anerkannten. Gerade gegen diese Zumutung, sich demütig
in die Rolle der überlagerten und beherrschten Unterschicht zu ſnden – gerade da-
gegen revoltierte der mannhafte Stolz und das Selbstbewußtsein der deutschen Ar-
beiterschaft.“
4.2 Die Sozialgesetzgebung unter Wilhelm II. (1890 - 1918)

In den 25 Jahren zwischen dem Regierungsantritt Wilhelm II. 1888 und dem Beginn
des Ersten Weltkrieges wurde der industrielle Aufbau fortgesetzt. Die Nettoinvesti-
tionsquote erreichte mit Werten zwischen 12,7 und 15,5 % ein höheres Niveau als
je zuvor (vgl. Tabelle 4.1, Sp. 4). Aufgrund jahresdurchschnittlicher Wachstumsra-
ten des realen Sozialprodukts von 2,9 % stieg das reale Nettosozialprodukt von rd.
29 auf rd. 50 Mrd. RM (Tabelle 4.1 Sp. 2 und 3). Die Zahl der Beschäftigten stieg
von rd. 22,6 Mio. auf rd. 30,2 Mio. Der Rückgang des landwirtschaftlichen Sek-
tors und die Zunahme des industriellen Sektors setzten sich fort. Bei einer jährlichen
Wachstumsrate der Beschäftigten von 1,38 % zwischen 1879 und 1913 waren die
Arbeitseinkommen insgesamt um 3,48 % pro Jahr gewachsen, das durchschnittliche
Arbeitseinkommen um jährlich 2,05 % (W. G. Hoffmann 1965, S. 91).
Alles in allem waren damit sehr günstige ökonomische Voraussetzungen für die
Entwicklung der Sozialpolitik gegeben.
derungen der Armen möglichst zu schützen und sich von der Gefahr zu befreien, die uns
durch das Anwachsen des Proletariats in den Städten mehr und mehr entgegentritt’. Sie ist
nach ihrer inneren Begründung Interessenpolitik der Arrivierten zum Schutze der bestehen-
den Ordnung vor den Ansprüchen der von unten nachdrängenden Bevölkerungsschichten.
Sie wirkt sich zwar materiell zu deren Gunsten aus, ſndet aber qualitativ und quantitativ
ihre Grenze im Schutzbedürfnis der etablierten Ordnungskräfte.“ Volkmann 1968, S. 94 f.
10 Bismarck in seiner Reichstagsrede vom 15. März 1884.
4.2 Die Sozialgesetzgebung unter Wilhelm II. 75
Die politische Landschaft hat sich zwischen 1890 und 1918 gründlich verän-
dert. Das Sozialistengesetz lief nach 12jähriger Geltungsdauer am 01. Okt. 1890 aus.
Die Sozialdemokratische Partei erreichte bei den Reichstagswahlen 1890 19,7 % al-
ler Stimmen, 1912 34,8 % aller Stimmen und 27,7 % aller Reichstagsmandate. Sie
war damit nach Stimmen- und Mandatszahl stärkste Partei geworden (vgl. Tab. 3.1,
S. 55). Der Einƀuss der vor 1890 führenden Nationalliberalen Partei und der Kon-
servativen Parteien ging zurück. 1890 ging Bismarcks Reichstagsmehrheit verloren.
Die Spitzenverbände der freien und der christlichen Gewerkschaften, die 1895
zusammen nur 261.021 Mitglieder aufwiesen, verbuchten 1913 2.890.498 Mitglie-
der (vgl. Tab. 3.2, S. 61). In diesen Zahlen deutet sich an, dass die politische Eman-
zipation der Arbeiterschaft letztlich nicht mehr aufzuhalten war, wenngleich es auch
in den Jahren nach 1890 nicht an Versuchen fehlte, der Arbeiterschaft auf dem Weg
zur selbstverantwortlichen, gleichberechtigten Sozialpartei Steine in den Weg zu le-
gen (vgl. dazu S. 78), und wenngleich in der Arbeiterenzyklika „Rerum novarum“
vom 15. Mai 1891, mit der sich erstmals ein Papst in die soziale Auseinandersetzung
eingeschaltet hat, die Vereinigungsfreiheit als Naturrecht interpretiert wurde.
Wilhelm II., der im Gegensatz zu Wilhelm I. eine mit der Unterdrückung der Ar-
beiterschaft gekoppelte Sozialpolitik für verfehlt hielt, den Arbeitern Beweise gu-
ten Willens geben und ihr Vertrauen zur Monarchie zurückgewinnen wollte, richtete
sein Augenmerk auf die Weiterentwicklung des Arbeitnehmerschutzes, der in der
Phase der Entwicklung der Sozialversicherungsgesetze vernachlässigt worden war.
Bismarck, enttäuscht vom politischen Ergebnis seiner sozialpolitischen Arbeit und
überzeugt, dass weitere ſnanzielle Belastungen der Industrie durch die Sozialpolitik
gefährlich seien,11 stemmte sich – erfolglos – gegen die neue Politik. Die sozialpo-
litischen Gegensätze zwischen Kaiser und Kanzler waren nicht der entscheidende,
aber ein mitbestimmender Grund für die Entlassung Bismarcks im Jahre 1890.
Die Absichten Wilhelm II. ſnden sich in zwei programmatischen Erlassen vom
04. Febr. 1890. Im ersten Erlass wurde – ausgehend von der Gefahr einer Beeinträch-
tigung der internationalen Konkurrenzfähigkeit der deutschen Wirtschaft durch die
mit Arbeitsschutzmaßnahmen verbundene Kostenbelastung – die Einberufung einer
internationalen Arbeitsschutzkonferenz angekündigt, die die Arbeitnehmerschutzpo-
litik Deutschlands, Frankreichs, Englands, Belgiens und der Schweiz koordinieren
sollte. Die im März 1890 abgehaltene Konferenz blieb ohne konkretes Ergebnis.
Im zweiten Erlass wurde neben dem Ausbau der Arbeiterversicherungsgesetz-
gebung der Ausbau des Arbeitnehmerschutzes und die Einführung von bestimmten
Mitspracherechten der Arbeiter in den Betrieben angekündigt. Die dem Erlass fol-
gende Novellierung der GewO12 brachte folgende Regelungen:
11 Bismarck kleidete das Problem in die bis in die Gegenwart immer wieder gestellte, wenn
auch jeweils anders formulierte Frage: „Wo ist die Grenzlinie, bis an welche man die In-
dustrie belasten kann, ohne dem Arbeiter die Henne zu schlachten, die ihm die goldenen
Eier legte?“ Zitiert nach Syrup/Scheuble/Neuloh 1957, S. 80.
12 Gesetz, betreffend Abänderung der GewO (Arbeiterschutzgesetz) vom 01. Juni 1891.
1. die Verpƀichtung der Gewerbetreibenden, für die Einrichtungen und Regelun-

gen zu sorgen, die erforderlich sind, um Gefahren für Leben, Gesundheit und
Sittlichkeit von den Arbeitern fernzuhalten;
2. Vollmachten für den Bundesrat zum Erlass von Vorschriften über Gesundheits-
schutz und Arbeitszeiten in besonders gesundheitsgefährdenden Betrieben;
3. eine Erweiterung der Befugnisse der Gewerbeaufsichtsbeamten und die Auswei-
tung der staatlichen Fabrikaufsicht zur Gewerbeaufsicht;
4. eine 24-stündige Sonntagsruhe für die Industrie;
5. ein volles Beschäftigungsverbot für schulpƀichtige Kinder, den 10-Stunden-
Arbeitstag für jugendliche Arbeiter und den 11-stündigen Arbeitstag für Frauen;
6. ein Verbot der Nachtarbeit für Jugendliche und für Frauen;
7. eine Verschärfung des Truck-Verbotes;
8. einen Wöchnerinnenschutz;
9. eine Verpƀichtung der Betriebe zum Erlass von Arbeitsordnungen;
10. die Möglichkeit, in Fabrikbetrieben Arbeiterausschüsse zu bilden, die bei der
Festsetzung der Arbeitsbedingungen gehört werden sollten.
Im Jahre 1900 wurde die GewO erneut novelliert,13 vor allem zugunsten der
Handlungsgehilfen durch Festlegung des Ladenschlusses auf 19.00 Uhr.
Ein Kinderschutzgesetz14 verbot 1903 die Kinderarbeit in einigen Gewerben
gänzlich und begrenzte sie in anderen zeitlich. Eine erneute Novellierung der Gewer-
beordnung15 begrenzte die tägliche Arbeitszeit für Frauen auf 10 Stunden und ver-
besserte den Arbeitszeitschutz für Jugendliche. Der Arbeitnehmerschutz für Heim-
arbeiter wurde mit dem Hausarbeitsgesetz vom 20. Dez. 1911 eingeleitet.
Auch im Bereich der Sozialversicherung wurden weitere Verbesserungen er-
reicht. Neben der Zusammenfassung der einzelnen Versicherungsgesetze zu einem
einheitlichen Gesetzeswerk in der Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1911
ist vor allem die Schaffung einer Sozialversicherung für Angestellte16 gegen Alter,
Berufsunfähigkeit und Witwen- sowie Waisenschaft zu erwähnen. In ihr wurden An-
gestellte mit einem Jahresgehalt zwischen 2.000 und 5.000 Mark pƀichtversichert.
Durch die Einführung der Angestelltenversicherung wurde offenkundig, dass außer
der Arbeiterschaft eine weitere große schutzbedürftige Gruppe der Bevölkerung zum
Schutzobjekt der staatlichen Sozialpolitik geworden war.
Im Gegensatz zu den Angestelltenwitwen erhielten Arbeiterwitwen die 1911 als
neue Leistung eingeführte Witwenrente nur, wenn sie erwerbsunfähig waren. 1916
wurden – eine Folge des Krieges – die Hinterbliebenenrenten erhöht, die Altersren-
tenbezugsgrenze wurde auf 65 Jahre herabgesetzt.
Die Einbeziehung der Angestellten in den Wirkungsbereich der Sozialpolitik
deutete sich bereits an, als dem Gesetz, betreffend die Gewerbegerichte vom 29. Ju-
ni 1890, das für Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern eine
besondere, verbilligte, formfreie Gerichtsbarkeit unter paritätischer Besetzung mit
13 Gesetz, betreffend Abänderung der GewO vom 30. Juni 1900.
14 Gesetz, betreffend Kinderarbeit in gewerblichen Betrieben vom 30. März 1903.
15 Gesetz, betreffend die Abänderung der GewO vom 18. Dez. 1908.
16 Versicherungsgesetz für Angestellte vom 20. Dez. 1911.
4.2 Die Sozialgesetzgebung unter Wilhelm II. 77
Arbeitgeber- und Arbeitervertretern schuf, im Jahre 1904 ein entsprechendes Kauf-

mannsgerichtsgesetz folgte.17
Schon vorher war der Kodiſkation des BGB i. J. 1896, das den Arbeitsvertrag
neu regelte und die wesentliche Quelle für das Recht der Arbeitsverträge wurde,
1897 das Handelsgesetzbuch mit entsprechenden arbeitsvertragsrechtlichen Rege-
lungen für Angestellte gefolgt.
Für die Weiterentwicklung der Sozialpolitik einschneidende Bedeutung gewann
das sogenannte Hilfsdienstgesetz18 aus dem Jahre 1916, das für alle männlichen
Deutschen vom 17. bis zum 60. Lebensjahr eine Hilfsdienstpƀicht vorsah. Mit dem
Hilfsdienstgesetz wurden zwei Bereiche staatlicher sozialpolitischer Aktivität er-
schlossen: die gesetzliche Ausgestaltung der Betriebsverfassung im Sinne sozialpoli-
tischer Ziele und die Ausgestaltung des Arbeitsvertragsrechtes. Während nämlich die
Novelle der GewO i. J. 1891 Arbeiterausschüsse fakultativ eingeführt hatte und 1900
bzw. 1905 Arbeiterausschüsse nur für Bergbaubetriebe zwangsweise eingeführt wur-
den, wurden durch das Hilfsdienstgesetz Arbeiter– und Angestelltenausschüsse in
allen Hilfsdienstbetrieben mit mindestens 50 Beschäftigten obligatorisch gemacht.
Diese Ausschüsse hatten für gutes Einvernehmen zwischen Arbeitgebern und Ar-
beitnehmern zu sorgen und dem Unternehmer Anträge, Wünsche und Beschwerden
in Bezug auf Betriebseinrichtungen, Lohn– und Arbeitsfragen zu unterbreiten.
In Bezug auf die Ausgestaltung des Arbeitsvertragsrechts brachte das Hilfs-
dienstgesetz einen entscheidenden Durchbruch: es enthielt nicht nur eine Anerken-
nung der Koalitionsfreiheit, sondern eine gewandelte Einstellung des Gesetzgebers
zu den Organisationen der Arbeitgeber und der Gewerkschaften. Es sah nämlich vor,
dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer paritätisch vertreten sein sollten:
1. in den Ausschüssen, die über die Frage der Kriegswichtigkeit eines Berufes oder
Betriebes zu entscheiden hatten;
2. in der beim Kriegsamt errichteten Zentralstelle, bei der Beschwerden gegen die
unter 1. genannten Ausschüsse vorzubringen waren;
3. in den Ausschüssen, die Hilfsdienstpƀichtige zum Hilfsdienst heranziehen konn-
ten;
4. in den Ausschüssen, die bei Verweigerung der Zustimmung zum Austritt aus ei-
ner kriegswichtigen Arbeitsstelle durch den Arbeitgeber diese Zustimmung er-
teilen konnten.
Diese Anerkennung der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen trug ei-
ner Entwicklung Rechnung, die sich nach Aufhebung des Sozialistengesetzes be-
schleunigt vollzogen hatte. Die stürmische Entwicklung der Gewerkschaften (vgl.
dazu S. 61) beantworteten die Arbeitgeber mit der Bildung von Arbeitgeberverbän-
den, die sich 1913 in der „Vereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände“ zusam-
menschlossen. Die endgültige Anerkennung der Gewerkschaften als eine den Ar-
beitgebern gleichberechtigte, vollwertige Arbeitsmarktpartei bahnte sich dann an,
17 Gesetz, betreffend die Kaufmannsgerichte vom 06. Juli 1904.

18 Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst vom 05. Dez. 1916.
als Arbeitgebervereinigungen und Gewerkschaften i. J. 1918 eine „Zentralarbeits-

gemeinschaft“ ins Leben riefen. Sie traf Vereinbarungen über die Anerkennung der
Gewerkschaften und über den Abschluss von Tarifverträgen, die Gewährleistung der
Koalitionsfreiheit, Vereinbarungen über die Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten,
über die paritätische Verwaltung der Arbeitsvermittlung, über die Errichtung von
Arbeiterausschüssen und über die Wiedereingliederung der Kriegsheimkehrer.
Zur Charakterisierung der Sozialpolitik unter Kaiser Wilhelm II. trennt man zweck-
mäßigerweise zwischen der Zeit vor dem Weltkrieg und den Jahren des Krieges. Für
die Jahre 1890–1913 lassen sich vier Schwergewichte staatlicher Aktivität erkennen:
1. der Ausbau der Arbeitnehmerschutzpolitik;
2. der Ausbau der Sozialversicherung für Arbeiter und die Einbeziehung der An-
gestellten in die Sozialversicherung;
3. die Schaffung der Ansätze für eine Arbeitsgerichtsbarkeit;
4. die Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen für die freiwillige Bildung von
Arbeitnehmerausschüssen.
In den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg reichte der Einƀuss industrieller
und konservativer monarchistischer Kreise noch aus, um den Gesetzgeber vor Ein-
griffen in die Betriebsverfassung und von der Herstellung uneingeschränkter Koali-
tionsfreiheit abzuhalten. Noch gegen Ende des Jahrhunderts wurde versucht, durch
die sogenannte Umsturzvorlage von 1894,19 durch die Preußische Vereinsnovelle
von 189720 und durch die Zuchthausvorlage von 189921 die Entwicklung der Ge-
werkschaften zu wirksamen Vertretungen der Interessen einer politisch mündigen
Arbeiterschaft abzustoppen und der Arbeiterschaft die wirtschaftliche und soziale
Gleichberechtigung vorzuenthalten. „In einer Politik der ’inneren Reichsgründung’
19 Nach dieser Umsturzvorlage sollte mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren bestraft werden, wer
durch Androhung eines Verbrechens den öffentlichen Frieden störte in der Absicht, einen
gewaltsamen Umsturz herbeizuführen oder wer auf einen Umsturz gerichtete Bestrebungen
förderte. Dieselbe Strafe sollte denjenigen treffen, der in einer den öffentlichen Frieden
gefährdenden Weise die Religion, die Monarchie, die Ehe, die Familie oder das Eigentum
durch beschimpfende Äußerungen öffentlich angriff. Der Reichstag lehnte die Vorlage am
11. Mai 1895 ab.
20 Die Preußische Vereinsnovelle, auch als „Kleines Sozialistengesetz“ bezeichnet, wurde
1897 im Preußischen Abgeordnetenhaus eingebracht. Nach ihr sollte die Polizei das Recht
erhalten, Vereine und Versammlungen aufzulösen, wenn in ihnen „anarchistische oder sozi-
aldemokratische, auf den Umsturz der bestehenden Staats- oder Gesellschaftsordnung ge-
richtete Bestrebungen in einer die öffentliche Sicherheit, insbes. die Sicherheit des Staates
gefährdenden Weise“ zutage traten. Die Vorlage wurde vom Abgeordnetenhaus abgelehnt.
21 Der „Gesetzentwurf zum Schutz des gewerblichen Arbeitsverhältnisses“ sah für „Agita-
toren von Streiks, die eine Gefährdung der Sicherheit des Reiches oder eine Gefahr für
Menschenleben oder für das Eigentum mit sich brachten“, Zuchthausstrafen vor. Die Vor-
lage wurde am 20. Nov. 1899 im Reichstag abgelehnt. Vgl. zur Zuchthausvorlage auch
S. 60.
4.3 Die Sozialgesetzgebung in der Weimarer Republik 79
mit stark repressiven Zügen werden die ’vaterlandslosen Gesellen’ unter Aufrechter-
haltung politischer und sozialer Ungleichheit negativ integriert, die Härten des den
’Volkswohlstand’ hervorbringenden kapitalistischen Systems abgemildert und die
Existenz dieses kapitalistischen Systems und der bürgerlichen Gesellschaft stabili-
siert“ (Tennstedt 1981, S. 137).
Diese repressive Sozialpolitik wurde durch den Ersten Weltkrieg beendet: Die
Sicherung der kriegswichtigen Produktion und der Funktionsfähigkeit einer leis-
tungsfähigen Volkswirtschaft während des Krieges schienen nur möglich, wenn den
Arbeitnehmern obligatorische betriebliche Mitspracherechte eingeräumt und wenn
die Gewerkschaften als Arbeitnehmervertretungen voll anerkannt wurden. Mit die-
ser Entwicklung wurde am Ende dieser Periode deutscher Sozialpolitik der Weg zu
einer sozialpolitisch orientierten Ausgestaltung der Betriebsverfassung und zur be-
trieblichen, von Arbeitgebern und Arbeitnehmern mitgetragenen Sozialpolitik frei.
Mit der Anerkennung der Gewerkschaften als der neben den Arbeitgebern gleichbe-
rechtigten Organisation der Arbeitnehmer wurde das Primat der staatlichen Sozial-
politik gebrochen und die Demokratisierung der Sozialpolitik vorbereitet, die in der
Weimarer Republik konsequent fortgesetzt wurde.
4.3 Die Sozialgesetzgebung in der Weimarer Republik

(1918 - 1933)
Ökonomisch lässt sich die Zeit der Weimarer Republik in drei Phasen unterteilen: in
die unmittelbare Nachkriegsperiode von 1919 – 1923, in die „Goldenen 20er Jahre“
1924 – 1928 und in die Zeit der Weltwirtschaftskrise von 1929 – 1933.22
Die Jahre 1919 – 1923 waren durch eine fortschreitende galoppierende Inƀation,
durch ein hohes Niveau der Arbeitslosigkeit und durch eine nur allmähliche Erholung
der deutschen Wirtschaft von den Kriegsfolgen geprägt. Die Arbeitslosigkeit war ei-
ne Folge des Rückstromes deutscher Soldaten auf die Arbeitsmärkte, des Wegfalles
der Rüstungsproduktion, des Zeitbedarfes der Umstellung der Produktionsstruktur
auf eine Friedenswirtschaft und eines nur geringen Wirtschaftswachstums. Die zu-
nächst auf 226 Mrd. Goldmark festgelegten Reparationslasten und andere Auƀagen
des Versailler Vertrages, z.B. die Abtretung Elsaß–Lothringens, der Saar und Ober-
schlesiens,23 sowie die Abtretung von 90 % der deutschen Handelsƀotte und andere
Sachleistungen lähmten die wirtschaftliche Initiative ebenso wie der fortschreiten-
de Währungsverfall. Die an der Entwicklung der Lebenshaltungskosten gemessene
22 Vgl. dazu Henning 1997: Henning 1997 – Das industrialisierte Deutschland 1914, S. 51 ff.;
Hardach 1993, S. 23 ff. und Wehler 2008: Wehler 2008 – Vom Beginn des Ersten Weltkrie-
ges.
23 Diese Gebietsabtretungen bedeuteten einen Verlust von 13 % des Vorkriegsterritoriums,
10 % der Bevölkerung, 15 % des Ackerlandes, 75 % der Eisenerzvorkommen, 44 % der
Produktionskapazität von Roheisen, 38 % der Produktionskapazität von Stahl und 26 % der
Produktionskapazität der Kohle.
Geldentwertung betrug gegenüber dem jeweiligen Vorjahr 1919 = 70, 1920 = 244,
1921 = 65, 1922 = 2420 und 1923 = 1,8 Mio. Prozent.
Eine der gravierendsten sozialen Folgen der Inƀation war die Enteignung der
Geldvermögensbesitzer, vor allem der Inhaber von staatlichen Schuldtiteln, der eine
Begünstigung der Sachwertbesitzer und der Schuldner gegenüberstand. Größter In-
ƀationsgewinner war der Staat, der sich seiner Schuldenlast billig entledigen konnte.
Nach der Stabilisierung der Reichsmark im Oktober 1923 setzte ein von relativ
hohen Investitionsquoten getragenes Wachstum ein, das die Arbeitslosigkeit gegen-
über den unmittelbaren Nachkriegsjahren zurückgehen und die realen durchschnitt-
lichen Arbeitseinkommen bis 1930 stetig ansteigen ließ (vgl. dazu Tabelle 4.2).
Die wirtschaftliche Erholung hielt nicht lange an: in der Zeit der Weltwirtschafts-
krise von 1929 - 1932/33 stieg die Arbeitslosigkeit von Jahr zu Jahr. Das reale Netto-
sozialprodukt und die realen jährlichen Arbeitseinkommen sanken beträchtlich (vgl.
Tab. 4.2, Sp. 4, 5 und 10).
Betrachtet man die Gesamtperiode, dann kann man feststellen, dass die ökono-
mischen Voraussetzungen für eine Weiterentwicklung der staatlichen Sozialpolitik
denkbar ungünstig waren. Denn das Niveau der wirtschaftlichen Aktivität des Jahres
1913 wurde nur in den Jahren 1927 und 1928 leicht übertroffen, in allen anderen
Jahren lag es – zum Teil beachtlich – darunter.
Ungünstig waren auch die politischen Begleitumstände der Sozialpolitik: die No-
vemberrevolution des Jahres 1918, Generalstreiks, Annexionsversuche Polens und
Estlands, ein vom Spartakusbund 1919 entfachter Aufstand, der Kapp–Putsch des
Jahres 1920, kommunistische Aufstände im gleichen Jahr im Ruhrgebiet, in Bay-
ern, in Sachsen und in Thüringen, die Besetzung Düsseldorfs, Duisburgs und von
Ruhrort durch die Franzosen im März 1921, die Besetzung des Ruhrgebietes durch
Frankreich im Januar 1923 und erneute kommunistische Aufstände in Sachsen, Thü-
ringen und Hamburg im November 1923 sowie Hitlers Marsch auf die Feldherrnhalle
erschütterten die Republik.
Eine starke Parteienvielfalt mit Gruppierungen, von denen keine stark genug war,
um sichere Mehrheiten zu bilden, verhinderte partei- und regierungspolitische Stabi-
lität: in den 14 Jahren von 1919 bis 1933 lösten sich 14 Kabinette ab (vgl. dazu v.a.
Bracher 1984).
Während die wirtschaftliche, die außenpolitische und die innenpolitische Kon-
stellation kein günstiger Boden für die Weiterentwicklung der Sozialpolitik waren,
gab es einen für eine Neuorientierung der staatlichen Sozialpolitik entscheidenden
Faktor: den Zusammenbruch der Monarchie und ihre Ersetzung durch die parla-
mentarische Demokratie. Diese Ersetzung einer autoritär-aristokratischen durch eine
demokratisch-republikanische Staatsverfassung brachte einen grundlegenden gesell-
schaftlichen Wandel. Die politisch–gesellschaftliche Spitze mit Kaiser und Fürsten
verschwand; Adel und Ofſzierkorps büßten ihre führende Stellung ein; die maßgeb-
lichen Führungspersönlichkeiten der Parteien, Funktionäre der Gewerkschaften, der
Arbeitgeberschaft und anderer großer Verbände sowie Großindustrielle gewannen
Einƀuss auf die Gesetzgebung. Die im 19. Jh. dominierenden Parteien (die Konser-
vativen, die Nationalliberalen und das Zentrum) verloren an Gewicht.
Tabelle 4.2. Wirtschaftliche Kennziffern für das Deutsche Reich 1913–1938
Jahr mittlere Beschäftigte Arbeitslose Nettosozial- Wachstumsrate Netto- Durchschn. Preisindex für Reales
Bevölkerung ohne produkt zu des Nettosozi- investitions- jährl. Arbeits- den privaten durchschnittl.
Verteidigung Preisen von alprodukts quote einkommen in Verbrauch jährl.
1913 Industrie u. Arbeitseinkom-
Handwerk men
in 1.000 in 1.000 in 1.000 in Mio. RM in % in RM in RM
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
1913 66 978 30 104 52 440 15,6 1 210 100,0 1 210
1922 61 900
1923 62 307
1924 62 697 910 1 393
1925 63 166 30 891 650 46 897 11,5 1 754 140,7 1 247
1926 63 630 29,709 2 010 46 587 - 0,7 7,1 1,790 140,5 1 274
1927 64 023 31 820 1 350 53 108 14,0 15,2 1 939 148,0 1 310
1928 64 393 32 387 1 353 53 950 1,6 12,8 2 093 151,1 1 385
1929 64 739 32 121 1 892 51 694 - 4,2 6,9 2 229 151,9 1 467
1930 65 084 30 338 3 076 49 289 - 4,7 5,7 2 208 144,9 1 524
1931 65 423 27 969 4 520 43 913 -10,9 - 3,1 1 998 131,0 1 525
1932 65 716 25 967 5 575 41 760 - 4,9 - 1,6 1 677 117,7 1 452
1933 66 027 26 540 4 804 47 375 13,4 4,9 1 594 115,4 1 381
1934 66 409 28 684 2 718 52 102 10,0 6,2 1 678 117,6 1 427
1935 66 871 29 939 2 151 58 658 12,6 9,9 1 731 119,8 1 445
60 361a —
1936 67 349 31 262 1 593 66 434a 10,1 1 782 120,9 1 474
1937 67 831 32 592 912 74 053a 11,5 1 845 121,6 1 517
1938 68 558 33 734 430 82 078a 10,8 1 917 123,7 1 550
4.3 Die Sozialgesetzgebung in der Weimarer Republik
aVolkseinkommen in Kaufkraft von 1938; vgl. dazu Statistisches Handbuch von Deutschland 1928–1944, München 1949, S. 600.
Quellen: Spalten (2), (3), (5), (7), (8) und (9): W.G. Hofmann 1965, S. 174, S. 205 f., S. 828, S. 471 u. S. 601. Spalte (4): Kroll 1958, S. 33 u. S. 109,
sowie für die Jahre ab 1933 Stat. Handbuch von Deutschland 1928-1944, 1949, S. 484. Spalten (6) u. (10): eigene Berechnungen.
81
Nach dem Rücktritt von Kaiser und Kanzler am 09. Nov. 1918 und vor Verabschie-
dung der Weimarer Verfassung am 11. Aug. 1919 lag die Staatsgewalt in Händen
eines „Rat(es) der Volksbeauftragten“. Dieser Rat setzte alle durch Verordnungen
während des Krieges eingeschränkten Arbeiterschutzgesetze wieder in Kraft,24 lei-
tete mit einer Verordnung über Erwerbslosenfürsorge vom 13. Nov. die Übertragung
der Arbeitslosenfürsorge von den Gemeinden auf das Reich ein, ordnete die Ein-
führung des Acht–Stunden–Arbeitstages25 an, baute den öffentlichen Nachweis von
Arbeitsgelegenheiten aus26 und sicherte durch Verordnung27 nicht nur die gesetzli-
che Anerkennung der Tarifautonomie der Sozialpartner, sondern machte die verein-
barten Tarife „unabdingbar“ und ermöglichte eine Allgemeinverbindlicherklärung
von Tarifverträgen. Weitere Aktivitäten brachten eine Ausdehnung des Arbeitneh-
merschutzes für besondere Gruppen, nämlich für Schwerbeschädigte,28 stellten die
Landarbeiter rechtlich den übrigen Arbeitnehmern gleich29 und stellten im Handel
die totale Sonntagsruhe her.30
Die Weimarer Verfassung vom 11. Aug. 1919 leitete mit ihren gesellschafts- und
sozialpolitischen Leitsätzen eine Ära sozialstaatlicher und demokratischer Sozialpo-
litik ein.
In Art. 109 wurde die Gleichheit aller vor dem Gesetz deklariert, öffentlich–
rechtliche Vorrechte der Geburt oder Nachteile der Geburt und des Standes wurden
aufgehoben, Adelsbezeichnungen wurde nur noch der Rang von Namensteilen zuer-
kannt. In Art. 151 wurde der Grundsatz der sozialen Gerechtigkeit und der Gewähr-
leistung der Menschenwürde proklamiert.31 Durch Art. 157 wurde der Arbeitneh-
merschutz als besondere Aufgabe des Reiches gekennzeichnet, durch Art. 159 die
Koalitionsfreiheit gesichert. Darüber hinausgehend wurde das Prinzip der gleich-
berechtigten wirtschaftlichen Mitbestimmung in Art. 165 verankert. Als besondere
sozialpolitische Aufgaben wurden die Erhaltung der Gesundheit und der Arbeitsfä-
higkeit, der Mutterschutz (Art. 119), der Jugendschutz (Art. 122) und die Schaffung
eines umfassenden Versicherungswesens „unter maßgebender Mitwirkung der Ver-
sicherten“ (Art. 161) sowie die Förderung und der Schutz des selbständigen Mittel-
standes (Art. 164), der durch die Kriegs- und Inƀationsfolgen zu einer wirtschaftlich
und sozial gefährdeten Schicht geworden war, herausgehoben. Weitere besondere
24 Verordnung über Arbeiterschutz vom 12. Nov. 1918.

25 Anordnung über die Regelung der Arbeitszeit gewerblicher Arbeiter vom 23. Nov. 1918.
26 Anordnung über Arbeitsnachweise vom 09. Dez. 1918.
27 Verordnung über Tarifverträge, Arbeiter- und Angestelltenausschüsse und Schlichtung von
Arbeitsstreitigkeiten vom 23. Dez. 1918.
28 Verordnung über Beschäftigung Schwerbeschädigter vom 09. Jan. 1919 und weitere auf
die Schwerbeschädigten bezogene Verordnungen.
29 Verordnung, betreffend eine vorläuſge Landarbeitsordnung vom 24. Jan. 1919.
30 Verordnung über Sonntagsruhe im Handelsgewerbe und in Apotheken vom 05. Febr. 1919.
31 Art. 151 lautet: „Die Ordnung des Wirtschaftslebens muß den Grundsätzen der Gerechtig-
keit mit dem Ziele der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins für alle entspre-
chen. In diesen Grenzen ist die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen zu sichern.“
sozialpolitische Anliegen waren die Gleichstellung unehelicher mit ehelichen Kin-

dern (Art. 121) und die Beseitigung ſnanzieller Bildungsbarrieren für Kinder aus
wirtschaftlich schwachen Familien (Art. 146).
Die tatsächlichen Aktivitäten des Gesetzgebers waren an dieser Verfassungspro-
grammatik orientiert.
Der Arbeitnehmerschutz wurde – abgesehen von der Einführung des Acht–
Stunden–Arbeitstages 1918 – durch den Schutz Schwerbeschädigter,32 durch zahl-
reiche Schutzverordnungen für besonders gefährdete Arbeitnehmer wie etwa Press-
luftarbeiter33 oder Arbeiter in Glashütten und in Glasschleifereien,34 durch die Wei-
terentwicklung des Mutterschutzes35 in Form eines Beschäftigungsverbotes sechs
Wochen vor und sechs Wochen nach der Niederkunft und in Form eines besonderen
Kündigungsschutzes in dieser Zeit, durch ein Kündigungsschutzgesetz für Angestell-
te36 und schließlich durch die Einführung von Mitwirkungsrechten der Betriebsräte
bei Kündigungen37 ausgebaut.
Im Bereich der Sozialversicherung ist die Schaffung einer reichseinheitlichen
Sozialversicherung für Bergleute anstelle von 110 Knappschaftsvereinen durch das
Reichsknappschaftsgesetz vom 23. Juni 1923 zu nennen. Die Knappschaftsversi-
cherung (KnV) ist die Invaliden-, Alters- und Krankenversicherung für Bergleute.
Da einerseits die Vermögensbestände und Betriebsmittel der Rentenversicherungen
(RV), der Unfallversicherung (UV) und der Krankenversicherung (KV) durch die
Inƀation in Nichts zerronnen waren, andererseits durch die Kriegs- und Nachkriegs-
zeit die Ansprüche gestiegen waren, konnte die Sozialversicherung diesen Ansprü-
chen zunächst nur auf niedrigstem Niveau und nur mit Hilfe von Reichszuschüssen
genügen. Erst ab 1924 konnte „das stehengebliebene, rechtlich–institutionelle Ge-
bäude allmählich wieder mit seinen hergebrachten Prinzipien“ erfüllt werden (Hent-
schel 1991). Mit der Weltwirtschaftskrise geriet das System erneut in größte ſnanzi-
elle Bedrängnis. Daher blieb für eine Weiterentwicklung der sozialen Substanz des
Systems sozialer Sicherung kein Raum. Nur die relativ ungefährdete UV wurde 1925
gründlich umgestaltet, nachdem kurz vorher der Versicherungsschutz auf gewerbli-
che Berufskrankheiten und Wegeunfälle ausgedehnt worden war.38
32 Das Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter vom 12. Jan. 1923 versuchte vor
allem Arbeitsplätze für Schwerbeschädigte sicherzustellen.
33 Verordnung zum Schutze der Preßluftarbeiter vom 28. Juni 1920.
34 Verordnung, betreffend die Beschäftigung von Arbeiterinnen und jugendlichen Arbeitern
in Glashütten, Glasschleifereien und Glasbeizereien sowie Sandbläsereien vom 20. April
1922.
35 Gesetz über die Beschäftigung vor und nach der Niederkunft vom 16. Juni 1927 und Gesetz
zur Abänderung des Gesetzes über die Beschäftigung vor und nach der Niederkunft vom
29. Okt. 1927.
36 Gesetz über den Kündigungsschutz für Angestellte vom 09. Juli 1926.
37 Betriebsrätegesetz vom 04. Febr. 1920.
38 Zweites Gesetz über Änderungen in der Unfallversicherung vom 14. Juli 1925 sowie Ver-
ordnung über Ausdehnung der Unfallversicherung auf gewerbliche Berufskrankheiten vom
12. Mai 1925.
Neu erschlossen und konsequent entwickelt wurde die Arbeitsmarktpolitik. Die

durch die Zentralarbeitsgemeinschaft der Arbeitgeberverbände und der Gewerk-
schaften bejahte, durch Verordnung vom 23. Nov. 1918 erfolgte gesetzliche Anerken-
nung der Tarifautonomie machte kollektivvertragliche Vereinbarungen zur Grundla-
ge für die Gestaltung der Arbeitsverhältnisse und delegierte die Zuständigkeit für
die Lohnpolitik an die Tarifvertragsparteien des Arbeitsmarktes. Gleichzeitig wur-
de das öffentliche Arbeitsnachweiswesen ausgebaut,39 ein Reichsamt für Arbeits-
vermittlung errichtet40 und im Arbeitsnachweisgesetz vom 22. Juli 1922 auch die
Berufsberatung zur staatlichen Aufgabe gemacht. 1927 wurden die Aufgaben der
Berufsberatung, der Arbeitsvermittlung und der Arbeitslosenversicherung (Alv) im
Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 16. Juli 1927 zu-
sammengefasst und der „Reichsanstalt für Arbeit“ übertragen. Damit war die Um-
wandlung des Arbeitsmarktes vom freien, unorganisierten Arbeitsmarkt monopso-
nistischer bzw. oligopsonistischer Prägung in den durch Staat und Gewerkschaften
gebundenen, organisierten Arbeitsmarkt in der Form des bilateralen Monopols bzw.
Oligopols vollzogen (vgl. dazu S. 193 f.).
Als problematisch erwies sich die Möglichkeit der Allgemeinverbindlichkeit von
Tarifverträgen41 in Verbindung mit der Schlichtungsverordnung vom 30. Okt. 1923,
die als Übergangsmaßnahme gedacht war. Da sie im Falle der Nicht-Einigung der
Tarifpartner eine staatliche Zwangsschlichtung vorsah und diese Einigung immer
häuſger nicht erzielt wurde, waren 1928 und 1929 mehr als die Hälfte aller Indus-
triearbeiterlöhne durch Schiedssprüche ſxiert worden (vgl. zu dieser Problematik
Hentschel 1991).
1926 wurde durch das Arbeitsgerichtsgesetz vom 23. Dez. 1926 für Arbeitsstrei-
tigkeiten eine eigene, dreistuſge Gerichtsbarkeit (Arbeitsgerichte – Landesarbeits-
gerichte – Reichsarbeitsgericht) geschaffen.
Auch in der Betriebsverfassungspolitik erzielte die Weimarer Republik Durch-
brüche. Entsprechend dem Auftrag des Art. 165 der Verfassung wurde am 04. Febr.
1920 das Betriebsrätegesetz verkündet, nach dem in Betrieben mit mindestens 20
Arbeitnehmern Betriebsräte zu errichten waren, die die Aufgabe hatten, „die ge-
meinsamen wirtschaftlichen Interessen der Arbeitnehmer dem Arbeitgeber gegen-
über wahrzunehmen“ und „den Arbeitgeber in der Erfüllung der Betriebszwecke zu
unterstützen“. Im einzelnen hatte der Betriebsrat u.a. auf die Abstellung von Be-
schwerden des Arbeiter- und Angestelltenrates hinzuwirken, an der Bekämpfung
der Unfall– und Gesundheitsgefahren im Betrieb, bei der Verwaltung betrieblicher
Wohlfahrtseinrichtungen, bei der Festsetzung der Lohnsätze, der Einführung neuer
Entlohnungsmethoden und bei Kündigungen mitzuwirken.
39 Anordnung über Arbeitsnachweise vom 09. Dez. 1918 und Verordnung über die Pƀicht der
Arbeitgeber zur Anmeldung eines Bedarfs an Arbeitskräften vom 17. Febr. 1919.
40 Verordnung über die Errichtung eines Reichsamtes für Arbeitsvermittlung vom 05. Mai
1920.
41 Gesetz über die Erklärung der allgemeinen Verbindlichkeit von Tarifverträgen vom 23. Jan.
1923.
In Bezug auf die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in allgemeinen wirtschaftli-

chen und sozialen Angelegenheiten waren geringere Fortschritte erzielt worden.42
Neben der Arbeitsmarktpolitik und der Betriebsverfassungspolitik wurde als
weiteres sozialpolitisches Handlungsfeld entsprechend Art. 155 der Weimarer Ver-
fassung die Wohnungspolitik erschlossen. „Reich, Länder und Gemeinden errich-
teten moderne Wohnbauten, die das Aussehen der deutschen Städte veränderten“
(Stolper/Borchardt/Häuser 1966, S. 120). Der Staat stellte neben den billigen ersten
Hypotheken der Bausparkassen, Versicherungsanstalten und staatlichen Hypothe-
kenbanken beträchtliche zweite Hypotheken zu sehr niedrigen Zinssätzen zur Ver-
fügung.43
Im Zuge der Zentralisierung sozialpolitischer Aktivitäten von den Gemeinden
und den Ländern auf den Zentralstaat, die sich schon in der Vereinheitlichung des
Versicherungswesens, des Arbeitsnachweiswesens und der Erwerbslosenfürsorge
gezeigt hatte, wurde auch die Armenpƀege zu einer einheitlichen sozialen Fürsorge
ausgebaut; es wurden Grundsätze über Voraussetzungen, Art und Maß der öffent-
lichen Fürsorge entwickelt.44 Dem Bereich der Fürsorge zuzurechnen ist auch das
1922 verabschiedete Reichsjugendwohlfahrtsgesetz,45 das die Jugendhilfe begrün-
dete, d.h. alle planmäßigen sozialpädagogischen Hilfen für Kinder und Jugendli-
che (Erziehungshilfe, Jugendförderung, Jugendschutz, Jugendgerichtshilfe) (vgl. da-
zu Jordan/Maykus/Stuckstätte 2012).
Die Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929 – 1933 brachte die Einrichtungen der
sozialen Sicherung in eine schwer zu bewältigende Krise. Erschwerungen der An-
spruchsvoraussetzungen, zeitliche und quantitative Leistungskürzungen bis hin zur
Wiedereinführung des Bedürftigkeitsprinzips waren nicht vermeidbar.46
Die Weltwirtschaftskrise ließ die fundamentale Bedeutung der ökonomischen
Absicherung von Sozialleistungsansprüchen, die sozialpolitische Bedeutung wirt-
schaftlichen Wachstums und das politische Gewicht einer geordneten wirtschaftli-
chen Entwicklung erkennen. Wenngleich die wirtschaftliche Entwicklung nur eine
von mehreren Determinanten der politischen Entwicklung ist, so ist doch der Zu-
sammenhang zwischen der Weltwirtschaftskrise und dem Nationalsozialismus un-
42 Aufgrund einer Verordnung über den vorläuſgen Reichswirtschaftsrat vom 04. Mai 1920
wurde ein Reichswirtschaftsrat gebildet. Er bestand aus 326 Mitgliedern, in der Mehrzahl
Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter. 30 Mitglieder waren Vertreter der Verbraucher,
12 waren Wirtschaftssachverständige und weitere 12 waren von der Reichsregierung zu
benennende Personen. Der Rat hatte sozial– und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe zu
begutachten und ein Recht der Vorlage sozial– und wirtschaftspolitischer Gesetzentwürfe.
Der (1934 aufgelöste) Reichswirtschaftsrat blieb allerdings bedeutungslos.
43 Vgl. zur Wohnungsbauleistung 1925-1939 Lampert 1980: Lampert 1980 – Sozialpolitik,
S. 146.
44 Verordnung über die Fürsorgepƀicht vom 13. Febr. 1924 und Grundsätze über Vorausset-
zung, Art und Maß öffentlicher Fürsorgeleistungen vom 04. Dez. 1924.
45 Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 09. Juli 1922.
46 Vgl. zu Einzelheiten Hentschel 1991.
übersehbar.47 Bei Beginn der Krise 1928 hatten die Nationalsozialisten 12 Reichs-
tagsmandate, 1930 waren es 107, im Juli 1932 bereits 230. Analysen der Ergebnisse
der letzten Reichstagswahlen zeigen, dass sich die Wählerschaft der NSDAP aus Tei-
len des konservativ und national ausgerichteten Bürgertums, aus Teilen des ehemals
liberal orientierten Bürgertums, der selbständigen Landwirte und des sonstigen selb-
ständigen Mittelstandes, aus Teilen des unselbständigen Mittelstandes und aus jenen
Teilen der Arbeiterschaft rekrutierte, die unter der Arbeitslosigkeit besonders zu lei-
den hatten, wie Jugendliche und Dauerarbeitslose (vgl. dazu Henning 1997: Henning
1997 – Das industrialisierte Deutschland 1914, S. 135).
Die staatliche Sozialpolitik in der Weimarer Republik ist zum einen charakterisiert
durch den in der Verfassung angekündigten Ausbau der „klassischen“ Bereiche staat-
licher Sozialpolitik: Der Arbeitnehmerschutz wird nach seiner Art (Mutterschutz,
Schwerbeschädigtenschutz, Kündigungsschutz) und nach seinem Umfang, vor al-
lem in Bezug auf die Arbeitszeit, weiterentwickelt, das System der sozialen Siche-
rung wurde durch eine Ausweitung des Unfallschutzes, durch die KnRV und durch
die Einführung der Alv ergänzt.
Zum anderen wurden neue Bereiche der Sozialpolitik erschlossen: erstens die
Arbeitsmarktpolitik, zweitens die Betriebsverfassungspolitik und drittens die Woh-
nungspolitik. Die Arbeitsmarktpolitik ist durch die „gesetzlich-institutionelle Grund-
legung des modernen Arbeitsrechts“ (Hentschel 1991, S. 55) und die Aufwertung
der Sozialpartner zu Trägern der Arbeitsmarkt– und der betrieblichen Sozialpoli-
tik geprägt. Damit wird nicht nur das Prinzip staatlicher patriarchalischer Fürsorge
verdrängt und das staatsautoritäre Prinzip durch das Prinzip der Selbstverwaltung
sozialer Angelegenheiten ergänzt, vielmehr vollzieht sich in der Weimarer Republik
„der Aufstieg der deutschen Arbeiterklasse vom Objekt sozialpolitischer Fürsorge
zur selbstverantwortlichen Sozialpartei“ (Weddigen 1957, S. 29). Die staatliche So-
zialpolitik wurde in Bezug auf ihre Inhalte und in Bezug auf das System der Träger
und der Organe der Sozialpolitik demokratisiert.
47 Vgl. zur Bedeutung der Weltwirtschaftskrise für die politische Entwicklung, insbes. Ma-
son 1993 sowie Bracher 1984, der zeigt, dass auch gegensätzliche sozialpolitische Auffas-
sungen über die Krisenbewältigung zur politischen Krise der Weimarer Republik beitrugen.
Ebenso Teppe 1977, S. 203 ff
4.4 Die Sozialgesetzgebung im Dritten Reich 87
4.4 Die Sozialgesetzgebung im Dritten Reich (1933 - 1945)
4.4.1 Politischer und wirtschaftlicher Hintergrund
Die politischen Grundlagen der Sozialpolitik des Dritten Reiches48 wurden durch die
Übernahme der politischen Macht durch die Nationalsozialisten, die Überwindung
der Weltwirtschaftskrise und die Ersetzung der parlamentarischen Demokratie durch
den totalitären Einparteien- und Führerstaat geprägt.49
Am 30. Jan. 1933 war Adolf Hitler zum Reichskanzler berufen worden. Schon am
24. März wurde vom Reichstag das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich,
das sogenannte Ermächtigungsgesetz, verabschiedet. Nach diesem verfassungsän-
dernden Gesetz konnte die Reichsregierung Gesetze außerhalb des in der Verfassung
vorgesehenen Gesetzgebungsverfahrens verabschieden und Gesetze mit einem von
der Verfassung abweichenden Inhalt erlassen. Jede Einƀussnahme des Parlaments
auf die Gesetzgebung war damit ausgeschlossen. Der Weg zum autoritären, totalitär-
en Führerstaat war bereitet.
Entscheidend für die Zustimmung breiter Kreise zur nationalsozialistischen Po-
litik und für die wirtschaftlichen Erfolge war die Überwindung der Weltwirtschafts-
krise. Aus der Tatsache, dass es unter dem neuen Regime gelang, die Zahl von sechs
Mio. Arbeitslosen im Jan. 1933 um zwei Mio. auf vier Mio. im Dez. 1933 zu verrin-
gern und von Jahr zu Jahr weiter zu senken, sowie aus der Tatsache, dass die Arbeits-
losenquote i. J. 1938 in Deutschland 1,3 % betrug, in den USA aber 18,9 %, in Kana-
da 11,4 %, in den Niederlanden 9,9 %, in Belgien 8,7 % und in Großbritannien 8,1 %
(Hardach 1993, S. 69 und S. 73 f.), erklärt sich zu einem guten Teil die Zustimmung
breiter Volkskreise zum Dritten Reich und seinem Führer. Man mag eine besondere
Ironie der Geschichte darin sehen, dass die Nationalsozialisten wirtschaftspolitische
Früchte jener Republik ernteten, der sie das Grab bereitet hatten. Denn das geistige
Rüstzeug und die Instrumente zur Krisenüberwindung durch Beschäftigungspolitik
waren noch in der Weimarer Republik geschaffen worden.50 Während in den Ar-
beitsbeschaffungsprogrammen i. J. 1933 die Ausgaben für zivile Zwecke gegenüber
den Militärausgaben noch im Vordergrund standen, überstiegen 1934 die Militäraus-
gaben bereits die zivilen Arbeitsbeschaffungsausgaben. Für die Gesamtperiode 1932
bis Sept. 1939 wurden für zivile Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen etwa 7 bis 8 Mrd.
RM aufgewendet (Eisenbahnen 1 Mrd., Wohnungsbau 2,5 Mrd., Autobahnbau 2,5
bis 3 Mrd., landeskulturelle Maßnahmen 1,5 Mrd. RM), für militärische Zwecke al-
lein zwischen dem 1. April und dem 31. Aug. 1939 rd. 60 Mrd. RM, also mehr als
48 Vgl. dazu Hardach 1993, S. 65 ff.; Mason 1993 und Wehler 2008: Wehler 2008 – Vom
Beginn des Ersten Weltkrieges sowie die stark ideologische, aber für das politische Selbst-
verständnis faschistischer Sozialpolitik hochinformative Arbeit des damaligen Reichsar-
beitsministers Seldte 1939.
49 Vgl. dazu insbes. Erbe 1958 sowie Zollitsch 2011.
50 Vgl. dazu die ausführlichen Darstellungen bei Kroll 1958 sowie die übersichtliche Samm-
lung einschlägiger Originaldokumente der Krisenüberwindungsvorschläge bei Bombach/
Ramser 1976.
das Siebenfache (Henning 1997: Henning 1997 – Das industrialisierte Deutschland

1914, S. 153).
Durch die schnelle Überwindung der Krise hatte das Dritte Reich eine für die
Entwicklung der staatlichen Sozialpolitik günstige Ausgangsposition. Der ständige
Rückgang der Arbeitslosigkeit war mit Wachstumsraten des realen Sozialproduktes
verbunden, die über 10 % lagen (vgl. dazu Tab. 4.2).
Von 1935 bis 1938 stieg das Nettosozialprodukt real um 36 % auf 82 Mrd. RM an.
Obwohl die Finanzierung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und der Rüstungs-
ausgaben durch Geldschöpfung nach Erreichen des Vollbeschäftigungsniveaus 1936
inƀatorisch hätte wirken müssen, stiegen die durchschnittlichen Arbeitseinkommen
nicht nur nominal, sondern auch real im Gesamtzeitraum 1933 – 1938 um 12 % an,
weil im Nov. 1936 ein allgemeiner Preisstopp verfügt worden war, der die Vergröße-
rung des Geldvolumens nicht sichtbar werden ließ.
Die nationalsozialistische Sozialpolitik wurde in allen Teilen konsequent auf das po-
litische System und seine Zielsetzungen ausgerichtet.
Die Sozialversicherung51 wurde schon 1934 umgestaltet.52 Im Zuge einer Re-
form, die unter anderem das Ziel der Beseitigung der Nachteile der Zersplitterung
des Versicherungssystems verfolgte, wurde die Selbstverwaltung erheblich einge-
schränkt bzw. aufgelöst und das „Führerprinzip“ eingeführt: Die Versicherungsein-
richtungen erhielten nunmehr einen von der Staatsführung bestimmten Leiter. Das
Versicherungsprinzip wurde aufgeweicht, Mittel der Sozialversicherungen wurden
zweckentfremdet und später sogar dem Wehraufbau zugeführt. Selbst das Ausnah-
merecht der Nationalsozialisten gegen Minderheiten und Andersgläubige sowie die
Vorschriften über die Rassengesetzgebung fanden Eingang in das Sozialversiche-
rungssystem. Die Leistungen der Sozialversicherung wurden an gesundheitspoliti-
schen und bevölkerungspolitischen Zielen orientiert und in einigen Punkten verbes-
sert. In allen Versicherungszweigen wurden gesundheitspolitische Maßnahmen ver-
stärkt und die Ausgaben für Gesundheitsfürsorge und Unfallverhütung beträchtlich
erhöht. Bevölkerungspolitisch orientiert waren wesentliche Verbesserungen in der
Wochenhilfe53 und eine Abstufung der Versicherungsleistungen im Rahmen der Fa-
milienhilfe nach der Kinderzahl.
Eine neue Entwicklung wurde dadurch eingeleitet, dass die Versicherungspƀicht
auch auf bestimmte Selbständige ausgedehnt wurde (Artisten, Hausgewerbetreiben-
de, selbständige Lehrer und Erzieher), das Recht zur freiwilligen Versicherung in
der Invaliden- und Angestelltenversicherung auf alle nichtversicherungspƀichtigen
51 Vgl. zur Sozialversicherung im Dritten Reich die systematische und präzise Darstellung
von Teppe 1977.
52 Gesetz über den Aufbau der Sozialversicherung vom 5. Juli 1934.
53 Gesetz über Wochenhilfe und Genesendenfürsorge in der Krankenversicherung vom 28.
Juni 1935.
Deutschen unter 40 Jahre im In- und Ausland ausgedehnt und 1938 eine eigene Ver-
sicherung für selbständige Handwerker gegen die Risiken des Alters, der Invalidität
und der Witwen- und Waisenschaft geschaffen wurde.54
Der Arbeitnehmerschutz wurde durch Verordnungen zum Gesundheitsschutz,55
durch die Entwicklung von Unfallverhütungsvorschriften, durch das Gesetz über
Lohnschutz in der Heimarbeit vom 08. Juni 1933 und durch das Heimarbeitgesetz
von 1934, das die Sicherung des Entgelts der Heimarbeit zum Ziele hatte,56 und
durch das Jugendschutzgesetz,57 das die Schutzvorschriften für Jugendliche auf das
15. bis 18. Lebensjahr ausdehnte, erweitert.
Die gravierendsten, für das totalitäre System typischsten Änderungen erfolgten
im Bereich der Arbeitsmärkte und der Arbeitsmarktpolitik, für den sich eine totale
Demontage aller demokratischen Einrichtungen feststellen lässt. Schon am 02. Mai
1933 wurden die Gewerkschaftshäuser des Allgemeinen Freien Deutschen Gewerk-
schaftsbundes durch die Nationalsozialistische Betriebszellen-Organisation (NSBO)
besetzt, die Gewerkschaften als freie Arbeitnehmerorganisationen aufgelöst und ihr
Vermögen beschlagnahmt. An die Stelle der Gewerkschaften und der Arbeitgeber-
verbände trat die „Deutsche Arbeitsfront“.58 Mit einer Reihe von Gesetzen,59 vor
allem aber mit dem Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit vom 20. Jan. 1934,
wurden die Koalitionsfreiheit, die Tarifautonomie, das Streikrecht und das Betriebs-
rätegesetz von 1920 abgeschafft. Die Lohn– und Arbeitsbedingungen wurden durch
sogenannte „Reichstreuhänder der Arbeit“, die ihre Weisungen vom Reichsarbeits-
minister erhielten, in rechtsverbindlichen „Tarifordnungen“ festgesetzt. Grundlegen-
de Rechte der Arbeitnehmer wurden nicht nur außerhalb der Betriebe, sondern auch
in den Betrieben abgebaut. Den Reichstreuhändern wurde auch die Aufgabe über-
tragen, „für die Erhaltung des Arbeitsfriedens zu sorgen“ und die Bildung sowie die
Geschäftsführung der sogenannten „Vertrauensräte“ zu überwachen. Diese Vertrau-
ensräte – sie bestanden aus dem „Betriebsführer“ und „Vertrauensmännern“ aus der
„Gefolgschaft“ – kamen nicht durch Wahl, sondern durch Ernennung von seiten der
Deutschen Arbeitsfront zustande. Sie konnten Entscheidungen des „Betriebsführers“
aufheben und in Streitfällen Entscheidungen treffen. Ihre Hauptaufgabe bestand dar-
in, „das gegenseitige Vertrauen innerhalb der Belegschaft zu vertiefen“, auf den Ar-
54 Gesetz über die Altersversorgung für das Handwerk vom 21. Dez. 1938.
55 Vgl. dazu Gesetz über die Unterkunft bei Bauten vom 23. Dez. 1934, Verordnung über den
Schutz der jugendlichen Arbeiter und Arbeiterinnen im Steinkohlenbergbau, in Walz- und
Hammerwerken und in der Glasindustrie vom 12. März 1935 oder Verordnung für Arbeiten
in Druckluft vom 29. Mai 1935.
56 Gesetz über die Heimarbeit vom 23. März 1934.
57 Gesetz über Kinderarbeit und über die Arbeitszeit der Jugendlichen (Jugendschutzgesetz)
vom 30. April 1938.
58 Zur Geschichte und zu den Aufgaben der Deutschen Arbeitsfront (DAF) sowie ihrer Frei-
zeitorganisation „Kraft durch Freude (KdF)“ vgl. Mason 1993
59 Gesetz über Treuhänder der Arbeit vom 19. Mai 1933, Gesetz über die Übertragung von
Restaufgaben der Schlichter auf die Treuhänder der Arbeit vom 20. Juli 1933, Gesetz zur
Änderung des Gesetzes über Betriebsvertretungen und über wirtschaftliche Vereinigungen
vom 25. Sept. 1933.
beitsfrieden hinzuwirken und Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsleistung und

zur Durchführung des Arbeitsschutzes zu beraten (vgl.Mason 1993).
Der außerbetriebliche Abbau von Arbeitnehmergrundrechten – nämlich der Frei-
heit der Arbeitsplatzwahl und der Freizügigkeit – wurde mit dem Gesetz zur Rege-
lung des Arbeitseinsatzes vom 15. Mai 1934 fortgesetzt und konsequent bis zur vol-
len Dienstverpƀichtung in der Verordnung über den Arbeitseinsatz vom 25. März
1939 fortgeführt.60
Damit hatte sich der Staat die Möglichkeit totaler staatlicher Planung des Ar-
beitskräftepotenzials geschaffen. Die völlige Aufhebung der Freizügigkeit brachte
dann die Verordnung über die Beschränkung des Arbeitsplatzwechsels vom 01. Sept.
1939. Es machte die Lösung und Begründung von Arbeitsverhältnissen von der Zu-
stimmung des Arbeitsamtes abhängig.
Besonders aussagekräftig in Bezug auf Charakter und Funktion der Sozialpolitik
des Dritten Reiches sind die Entwicklung der Wohlfahrtspƀege und der Familienpo-
litik.
Entsprechend nationalsozialistischer Weltanschauung war Fürsorge des Staates
nur am Platze, wenn die Hilfe der Familie versagte und wenn der Hilfsbedürftige der
Hilfe würdig war, d.h. sich für die „Volksgemeinschaft“ einsetzte und ein wertvolles
und nützliches Glied der Volksgemeinschaft darstellte. Rassenhygienische, bevölke-
rungspolitische und staatspolitische Gesichtspunkte bestimmten Art und Umfang der
Fürsorgeleistungen, die auf niedrigem Niveau gehalten wurden.
In der freien Wohlfahrtspƀege spielte die nationalsozialistische Volkswohlfahrt
(NSV) die Rolle der zuständigen obersten Stelle der NSDAP für alle Fragen der
Wohlfahrt und der Fürsorge. Sie sollte den Hilfeempfänger „über die materielle Hil-
fe hinaus in seinem inneren seelischen Verhalten beeinƀussen und unter Benutzung
nationalsozialistischer Motive... aus ihm ein nützliches, leistungswilliges Glied des
Volksganzen machen“ (Althaus 1935, S. 53). Schon im Juli 1934 wurde das Deutsche
Rote Kreuz, die Caritas, die Innere Mission und die NSV zu einer „Reichsarbeits-
gemeinschaft der freien Wohlfahrtspƀege Deutschlands (zusammengeschlossen) mit
dem Ziel, die gesamte Wohlfahrtspƀege durch die NSV im Sinne des Nationalsozia-
60 Etappen auf diesem Weg waren folgende Gesetze bzw. Verordnungen: Das erwähnte Gesetz
zur Regelung des Arbeitseinsatzes vom 15. Mai 1934, das die Abwanderung aus der Land-
wirtschaft verbot; die Verordnung über die Verteilung von Arbeitskräften vom 10. Aug.
1934, die der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung Befugnis-
se zur Verteilung von Arbeitskräften in Mangelberufen übertrug; die Anordnung über den
Einsatz gelernter Metallarbeiter vom 29. Dez. 1934, die die Abwerbung von Facharbeitern
innerhalb der Metallindustrie verbot; das Gesetz über die Einführung des Arbeitsbuches
vom 26. Febr. 1935, das der „zweckentsprechenden Verteilung der Arbeitskräfte in der
deutschen Wirtschaft“ dienen sollte; das Gesetz über Arbeitsvermittlung, Berufsberatung
und Lehrstellenvermittlung vom 05. Nov. 1935, das der Reichsanstalt das Monopol für die
Arbeitsvermittlung übertrug; die Verordnung zur Durchführung des Vierjahresplanes vom
18. Okt. 1936; die Verordnung zur Sicherstellung des Kräftebedarfs für Aufgaben von be-
sonderer staatspolitischer Bedeutung vom 22. Juni 1938, die im Zusammenhang mit dem
Bau des Westwalles die Möglichkeit schuf, Arbeitskräfte für 6 Monate an jedem beliebigen
Ort des Reiches zu verpƀichten.
lismus kontrollieren zu können“. Die Wohlfahrtsarbeit der konfessionellen Verbände

wurde erschwert, die Sammlungsmöglichkeiten des Roten Kreuzes, der Caritas und
der Inneren Mission wurden zugunsten eines Sammlungsmonopols der NSV und
des Mütterhilfswerkes durch das Sammlungsgesetz vom 05. Nov. 1934 rigoros be-
schränkt.
Entsprechend der Dominanz der rassistisch orientierten Bevölkerungspolitik im
Nationalsozialismus war der Familienpolitik eine besondere Rolle zugeteilt. Sie um-
fasste u.a. folgende Maßnahmen:61
1. erheblich größere Steuerermäßigungen als vorher entsprechend der Kinder-
zahl;62
2. Beihilfen, und zwar
a) einmalige Kinderbeihilfen an Familien mit vier und mehr Kindern unter 16
Jahren in Höhe von 100 RM pro Kind bei Bedürftigkeit;63
b) laufende Kinderbeihilfen an Familien mit fünf und mehr Kindern unter 16
Jahren in Höhe von monatlich 10 RM pro Kind;64 diese laufenden Beihil-
fen wurden im Laufe der Jahre nach Höhe und Anspruchsvoraussetzungen
mehrmals verbessert;
c) Ausstattungsbeihilfen für Hausgehilſnnen in kinderreichen Familien.65
Vor dem Dritten Reich gab es keine Periode deutscher Geschichte, in der die staat-
liche Sozialpolitik so konsequent konform zum weltanschaulichen und staatspoli-
tischen System entwickelt wurde wie im Nationalsozialismus. Diese hohe System-
konformität wird weniger ausgeprägt sichtbar im Bereich des Arbeitnehmerschutzes,
der generell, insbes. aber in Bezug auf Jugendliche und Mütter, weiter ausgebaut
wurde. Bereits deutlicher wird die Systemkonformität in der Sozialversicherung, die
zu einem Instrument der Systemstabilisierung, der Abschöpfung von Massenkauf-
kraft und der Mobilisierung des Arbeitskräftepotentials gemacht wurde (Teppe 1977,
S. 249 f.).
Ganz klar tritt die Ausgestaltung der Sozialpolitik entsprechend nationalsozia-
listischer Ideologie in der Arbeitsordnung und in der Arbeitsmarktpolitik, in der
Betriebsverfassungspolitik, in der Familienpolitik und im Bereich der Wohlfahrts-
fürsorge hervor.
Das Arbeitsvertragsrecht und das Koalitionsrecht wurden grundlegend umgestal-
tet. Durch die Auƀösung der Gewerkschaften, die Aufhebung der Koalitionsfreiheit
61 Vgl. zur Konzeption und Realität der nationalsozialistischen Familienpolitik besonders
Mühlfeld 1989.
62 Einkommensteuergesetz vom 16. Okt. 1934.
63 Verordnung über die Gewährung von Kinderbeihilfen an kinderreiche Familien vom 15.
Sept. 1935.
64 Dritte Durchführungsbestimmung zur Verordnung über die Gewährung von Kinderbeihil-
fen an kinderreiche Familien vom 24. März 1936.
65 Verordnung über eine Ausstattungsbeihilfe für Hausgehilſnnen vom 12. Mai 1941.
und des Streikrechtes sowie durch die Einführung der staatlichen Festsetzung von
Arbeitsbedingungen durch die Treuhänder der Arbeit wurden im Grunde die patri-
archalischen Verhältnisse einer vergangenen Epoche restauriert, nur dass jetzt die
Autorität der Unternehmer und einer kaiserlichen Reichsregierung durch die dik-
tatorische Anordnung des nationalsozialistischen Staates und durch das nationalso-
zialistische Führerprinzip ersetzt war. Die individuellen Grundrechte der Freiheit der
Arbeitsplatzwahl, der Freizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit wurden beseitigt,
die Reichsanstalt wurde zu einer staatlich gelenkten Arbeitseinsatzverwaltung um-
funktioniert. Die politische Entmündigung der Arbeiterschaft auf dem Arbeitsmarkt
wurde durch eine politische Entmündigung in den Betrieben ergänzt. Entsprechend
der Führer-Gefolgschaftsideologie wurden die von der Belegschaft gewählten freien
Betriebsräte durch ernannte, der nationalsozialistischen Partei verpƀichtete „Vertrau-
ensräte“ ersetzt, für betriebsdemokratische Grundideen blieb kein Raum.
Die humanitäre, auf dem Gedanken der Barmherzigkeit, der christlichen Nächs-
tenliebe, der ethisch motivierten Hilfsbereitschaft für den Mitmenschen beruhen-
de Motivation der Wohlfahrtspƀege wurde durch rassistische, aristokratisch-elitäre,
staatspolitisch orientierte Zweckrationalität ersetzt: „Wir gehen nicht von dem ein-
zelnen Menschen aus, wir vertreten nicht die Anschauung, man muß die Hungernden
speisen, die Durstigen tränken und die Nackten bekleiden – das sind für uns keine
Motive. Unsere Motive sind ganz anderer Art. Sie lassen sich am lapidarsten in dem
Satz zusammenfassen: Wir müssen ein gesundes Volk besitzen, um uns in der Welt
durchsetzen zu können“ (Joseph Goebbels)66.
Im Dritten Reich wurde die Sozialpolitik entfremdet, missbraucht und enthuma-
nisiert. Sie diente nicht mehr primär den Schwachen. Sie wurde auf „Volksgenossen“
beschränkt und zum Erziehungs- und Disziplinierungsinstrument gemacht.
4.5 Die Sozialgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland

(1949 - 2014)
4.5.1 Politischer und wirtschaftlicher Hintergrund
Die staatliche Sozialpolitik in der Bundesrepublik ist durch vier Perioden gekenn-
zeichnet, die sich sowohl wirtschaftlich wie politisch ganz erheblich unterscheiden.67
Im Vierteljahrhundert von 1949 – 1975 wurden die Wirtschaft, das Arbeitsrecht und
das System Sozialer Sicherung wieder aufgebaut und ein umfassender Sozialstaat
entwickelt. Die folgenden Jahrzehnte sind von dem Versuch gekennzeichnet, dieses
66 Zitiert nach Scheur 1967, S. 191

67 Vgl. dazu die ausführliche Darstellung von Hentschel 1991, Alber 1989: Alber 1989 –
Der Sozialstaat in der Bundesrepublik und Blüm/Zacher 1989. Vgl. ferner die historische
Darstellung der Sozialpolitik in der Bundesrepublik für die Jahre 1974 bis 2004 in Butter-
wegge 2005, S. 115 ff. und die vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Siche-
rung und vom Bundesarchiv herausgegebene elfbändige „Geschichte der Sozialpolitik in
Deutschland seit 1945“.
4.5 Die Sozialgesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland 93
System zu stabilisieren und an geänderte politische, wirtschaftliche und demograſ-

sche Rahmenbedingungen anzupassen.
Die politischen und wirtschaftlichen Voraussetzungen der ersten Nachkriegsjahre
waren für eine Entwicklung der Sozialpolitik – vor allem gemessen an den sozial-
politischen Aufgaben der unmittelbaren Nachkriegszeit – unvorstellbar ungünstig.
Nach dem Ende des zweiten Weltkriegs verfolgten die alliierten Siegermächte, die
alle gesetzgebende, richterliche und exekutive Gewalt übernommen hatten, im vier-
geteilten Deutschland zunächst eine Politik der Vergeltung, der Zerschlagung des
deutschen Wirtschaftspotenzials und der permanenten militärischen, politischen und
wirtschaftlichen Paralysierung Deutschlands.
Die wirtschaftliche Ausgangslage erschien trostlos: etwa 20% der gewerbli-
chen Bauten und des gewerblichen Inventars, 20 bis 25% der Wohnungen und
40% der Infrastruktur waren durch Kriegszerstörungen verlorengegangen. 25% der
ehem. Reichsƀäche von 1937 mussten abgetreten werden. Deutschland hatte drei-
einhalb Mio. Kriegstote zu beklagen, 40% der Bevölkerung gehörten als Witwen
oder Waisen, als Kriegsbeschädigte, Flüchtlinge oder Vertriebene zu den unmittel-
baren Kriegsopfern. Mit dieser Ausgangslage waren auch die dringendsten sozial-
politischen Aufgaben gegeben: die Versorgung der Kriegshinterbliebenen und der
Kriegsbeschädigten, die Lösung der Wohnungsnot, die Beseitigung des Elends der
Flüchtlinge und der Heimatvertriebenen. Bis 1947 waren 10 Mio. Flüchtlinge und
Vertriebene in das Gebiet der späteren Bundesrepublik eingeströmt. Zu alledem kam
eine weit verbreitete Unterernährung. 1946 betrug das Sozialprodukt etwa 40% des
Sozialproduktes von 1938 bei einer etwa gleich großen Bevölkerung.
Wie Abb. 4.1 zeigt, wuchs das reale Bruttosozialprodukt bis 1970 mit außerge-
wöhnlich hohen, wenn auch trendmäßig sinkenden Wachstumsraten. Es stieg von
1950 – 1960 um 164 % und von 1960 – 1970 um 76 % an. Die Nettorealverdienste
der Arbeitnehmer sind 1950 – 1970 auf das 3,4-fache gestiegen. Nach Überwindung
der Nachkriegsarbeitslosigkeit herrschte ab Ende der 1950er Jahre Vollbeschäfti-
gung. Die ökonomischen Voraussetzungen für die Sozialpolitik waren in dieser Pha-
se also sehr günstig. Dagegen verschlechterten sich die ökonomischen Grundlagen
der Sozialpolitik ab Mitte der 1970er Jahre, als sich das wirtschaftliche Wachstum
abschwächte und eine hohe und dauerhafte Arbeitslosigkeit entstand. Diese Arbeits-
losigkeit stieg nach der Wiedervereinigung Deutschlands nochmals sprunghaft an.
Im Jahr 2006 erreichte die Arbeitslosigkeit mit 4,9 Mio. Personen und einer Arbeits-
losenquote von 11,7 % ihren Höhepunkt. Seitdem ist die Arbeitslosigkeit deutlich
rückläuſg; sie beträgt aktuell (2013) 3 Mio. Personen bzw. 6,9 % der zivilen Er-
werbspersonen. Der Anstieg der Bruttolöhne und Gehälter liegt seit Mitte der 1990er
Jahre erkennbar unter dem Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts, die Nettorealver-
dienste je Arbeitnehmer sind in diesem Zeitraum nahezu konstant geblieben.
Die steigende Arbeitslosigkeit, steigende Sozialausgaben, eine zunehmende
Staatsverschuldung sowie die absehbare demograſsche Entwicklung ließen ab An-
fang der 1980er Jahre die Forderung nach einer „Wende“ in der Sozialpolitik entste-
hen. In der Folgezeit wurden mehrere Versuche unternommen, die Sozialausgaben zu
stabilisieren und soziale Leistungen einzuschränken. Tief greifende Reformen fan-
den in der Rentenversicherung in den Jahren 1992, 2002 und 2004 statt. Im Bereich
der Arbeitsmarktpolitik erfolgten Deregulierungsmaßnahmen Mitte der 1990er Jahre

und im Rahmen der Hartz-Reformen in den Jahren 2003 bis 2005. Die sozialpoliti-
schen Reformen, die in den Jahren 2002 bis 2005 umgesetzt wurden, werden unter
dem Stichwort „Agenda 2010“ zusammengefasst.
Im Gegensatz zur Weimarer Republik waren die politischen Rahmenbedingun-
gen in der Bundesrepublik Deutschland ausgesprochen stabil; diese hohe partei- und
regierungspolitische Stabilität ist auch der staatlichen Sozialpolitik zugute gekom-
men.
1. Phase: Die Periode des Aufbaues einer neuen Sozialordnung (1949 bis 1953)
Im Gegensatz zur Weimarer Verfassung enthält das Grundgesetz vom 8. Mai 1949
nur wenige Normen zur Wirtschafts- und Sozialordnung. Ausdrücklich sind nur
sozialpolitisch relevante Grundrechte enthalten, nämlich das Recht auf Schutz der
Menschenwürde (Art. 1), das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2),
der allgemeine Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1), der Grundsatz der Gleichbe-
rechtigung von Mann und Frau (Art. 3 Abs. 2) und das Gleichbehandlungsgebot
(Art. 3 Abs. 3), das Recht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8) und auf Koalitionsfrei-
heit (Art. 9), das Recht auf Freizügigkeit (Art. 11) und das Recht der freien Berufs–
und Arbeitsplatzwahl (Art. 12). Daneben ſndet sich nur noch das in den Art. 20 und
28 enthaltene Sozialstaatsprinzip als sozialstaatliche Zentralnorm.68
Angesichts der wirtschaftlichen Ausgangslage und der Tatsache, dass wirtschaft-
liche und soziale Not in den ersten Nachkriegsjahren eine Massenerscheinung wa-
ren, räumte die erste deutsche Bundesregierung dem Wiederaufbau der Wirtschaft
Priorität ein, ohne jedoch mit der Verabschiedung sozialpolitischer Gesetze zu zö-
gern. Nachdem noch vor Gründung der Bundesrepublik unter weitgehendem Rück-
griff auf die Gesetzgebung der Weimarer Republik die Sozialversicherungen – GRV,
GUV, GKV – und die Kriegsopferversorgung notdürftig wieder aufgebaut waren und
durch ein Soforthilfegesetz69 erste Lastenausgleichsleistungen in Form von Lebens-
unterhaltshilfe an die Flüchtlinge, an die Vertriebenen und an die durch die Wäh-
rungsreform Geschädigten gewährt worden waren, wurde mit Hilfe von Exportför-
derung, Investitionsförderung und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen70 eine Vollbe-
schäftigungspolitik betrieben, die gleichzeitig wachstums– und sozialpolitische Ef-
fekte hatte.
68 Art. 20 Abs. 1: „Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“; Art.
28 Abs. 1: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des re-
publikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes
entsprechen...“
69 Gesetz zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz) vom 8. Aug. 1949.
70 Gesetz über steuerliche Maßnahmen zur Förderung der Ausfuhr vom 28. Juni 1951, Gesetz
über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Jan. 1952 sowie Gesetz über
die Finanzierung eines Sofortprogrammes zur Arbeitsbeschaffung im Rechnungsjahr 1951
vom 27. Dez. 1951.
14
12
10
0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
-2
-4
Wachstusmsrate reales BNP Arbeitslosenquote
90
Bevölkerung
80
70
Bevölkerung
60
50
Erwerbspersonen
40
30 Erwerbspersonen
Sozialversicherungs-
20 pflichtig Beschäftigte
Sozialversicherungs-
Erwerbstätige pflichtig Beschäftigte
10 Arbeitnehmer
0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Abb. 4.1. Indikatoren zur Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung 1950-2010

Quelle: BMA, Stat. Tb., Tab. 1.1, 2.1, 2.3, 2.6, 2.10
Die rasche Verbesserung der wirtschaftlichen Lage und des allgemeinen Versor-
gungsniveaus wurden die Grundlage für eine nach Umfang und Qualität beeindru-
ckende gesetzgeberische Aktivität des ersten Deutschen Bundestages, der von 1949
bis 1953 amtierte.
Durch das Bundesversorgungsgesetz von 195071 war eine neue Basis für eine am
Konzept des Schadensausgleichs ausgerichtete Versorgung der Kriegshinterbliebe-
nen und der Kriegsbeschädigten geschaffen worden. Das 1952 verabschiedete Las-
tenausgleichsgesetz72 begründete einen neuartigen sozialpolitischen Maßnahmen-
komplex. Mit diesem Gesetz sollten die durch Krieg und Kriegsfolgen unterschied-
lich verteilten Lasten zwischen den Bürgern ausgeglichen werden. Des Weiteren
sollten die Flüchtlinge und Vertriebenen durch den teilweisen Ersatz von Vermö-
gensverlusten und durch die Gewährung von Aufbaudarlehen in die Bundesrepublik
eingegliedert werden.
Neben diesem großen Aufgabenkomplex der Bewältigung der Kriegsschäden
und Kriegsfolgen stand der erste Deutsche Bundestag in Bezug auf die Sozialver-
sicherungspolitik, die Arbeitsmarktpolitik und die Betriebsverfassungspolitik vor ei-
ner Reihe ordnungspolitischer Entscheidungen, da das Naziregime eine totalitäre So-
zialordnung hinterlassen hatte, die den Verfassungsgrundsätzen des Grundgesetzes
widersprach.
Im Zuge der Währungsreform wurden die Ansprüche an die Sozialversicherung
– entgegen der allgemeinen Umstellungsrate im Verhältnis von 10:173 – im Verhält-
nis von 1:1 umgerechnet. Dadurch wurde der Nominalwert der Sozialversicherungs-
ansprüche bei der Währungsumstellung gesichert. Im unmittelbaren Anschluss dar-
an wurden die Sozialversicherungsrenten an die Lohn- und Preisentwicklung ange-
passt.74 Im Jahr 1950 wurde die paritätisch von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberver-
tretern ausgeübte Selbstverwaltung in der Sozialversicherung wieder hergestellt.75
Die Gesetzgebung im Bereich der Sozialversicherung knüpfte im Wesentlichen an
die Regelungen und Einrichtungen der Weimarer Zeit an.
Eine (Teil-)Renaissance erlebten auch die Arbeitsmarktordnung und das Arbeits-
vertragsrecht: Schon 194976 hatte die Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebie-
tes die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände in ihre Autonomierechte wie-
der eingesetzt. Der Bund bestätigte die Tarifautonomie und das Arbeitskampfrecht
der Sozialpartner.77
71 Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges (Bundesversorgungsgesetz) vom
20. Dez. 1950.
72 Gesetz über den Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz) vom 14. Aug. 1952.
73 Drittes Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Umstellungsgesetz) vom 20. Juni 1948.
74 Gesetz über die Anpassung von Leistungen der Sozialversicherung an das veränderte Lohn-
und Preisgefüge und über ihre ſnanzielle Sicherstellung (Sozialversicherungsanpassungs-
gesetz) vom 17. Juni 1949.
75 Gesetz über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet
der Sozialversicherung vom 22. Feb. 1951.
76 Tarifvertragsgesetz i. d. F. vom 9. April 1949.
77 Gesetz zur Änderung des Tarifvertragsgesetzes vom 11. Jan. 1952; Gesetz über die Fest-
setzung von Mindestarbeitsbedingungen vom 11. Jan. 1952.
Bereits in den ersten Jahren der Bundesrepublik wurden auch im Bereich der
Betriebs- und Unternehmensverfassung grundlegende Reformen umgesetzt: 1951
räumte der Gesetzgeber den Arbeitnehmervertretungen unternehmerische Mitbe-
stimmungsrechte in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Berg-
baues und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie ein.78 1952 führte er durch das
Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) die Mitbestimmung der Arbeitnehmervertreter
in persönlichen, wirtschaftlichen und sozialen Angelegenheiten in den Betrieben der
Privatwirtschaft ein, 1955 übertrug der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Perso-
nalvertretungsgesetzes und in Ergänzung der Personalvertretungsgesetze der Bun-
desländer vergleichbare Rechte auf die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst.
Angesichts der durch Kriegszerstörungen und den Bevölkerungszustrom beding-
ten Wohnungsnot spielte die Wohnungsbau- und die Wohnungspolitik von Anfang
an eine große Rolle. Mit dem 1950 verabschiedeten Wohnungsbaugesetz79 begann
ein Wohnungsbauprogramm, das bis 1953 zum Bau von über zwei Mio. neuen Woh-
nungen führte. Mit der Wohnungsbaupolitik wurde auch das Ziel der Förderung in-
dividueller Vermögensbildung verfolgt.
Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes wurde vom ersten Deutschen Bundes-
tag der allgemeine Kündigungsschutz80 ebenso weiterentwickelt wie die Maßnah-
men zum Schutz bestimmter Arbeitsverhältnisse und bestimmter Personengruppen
durch das Heimarbeitsgesetz von 1951, das Mutterschutzgesetz von 195281 und das
Schwerbeschädigtengesetz von 1953.
Der erste Deutsche Bundestag griff in zahlreichen sozialpolitischen Bereichen
auf Einrichtungen und Normen der Weimarer Republik zurück. Dieser Rückgriff
erfolgte zum Teil deswegen, weil innerhalb kürzester Zeit brauchbare Regelungen
und funktionsfähige soziale Institutionen errichtet werden mussten. Er erfolgte aber
auch wegen der weitgehenden Übereinstimmung mit den sozialpolitischen Zielset-
zungen einer freiheitlichen, pluralistischen, dem sozialen Rechtsstaat verpƀichteten
Mehrparteiendemokratie (Prinzip sozialer Selbstverwaltung, Koalitionsfreiheit, Ta-
rifautonomie, Arbeitskampfrecht, betriebsdemokratisches Mitbestimmungsrecht).
2. Phase: Die Periode sozialpolitischer Expansion (1953 bis 1976)
Für die Jahre nach 1953 ist eine bemerkenswerte Weiterentwicklung der staatlichen
Sozialpolitik festzustellen. Hervorhebenswert sind – abgesehen vom Ausbau des Ju-
gendschutzes,82 des Mutterschutzes83 und der Einführung von Mindesturlaubsrege-
78 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen
der Unternehmen des Bergbaues und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 21.
Mai 1951.
79 Erstes Wohnungsbaugesetz vom 24. April 1950.
80 Kündigungsschutzgesetz vom 10. Aug. 1951.
81 Gesetz zum Schutz der erwerbstätigen Mutter (Mutterschutzgesetz) vom 24. Jan. 1952.
82 Gesetz zum Schutz der arbeitenden Jugend vom 9. Aug. 1960.
83 Gesetz zur Änderung des Mutterschutzgesetzes und der Reichsversicherungsordnung vom
24. Aug. 1965.
lungen84 – Regelungen in der Sozialversicherung, der Arbeitsmarktpolitik, der Ver-

mögenspolitik, der Bildungspolitik und der Familienpolitik.
Aus der Gesetzgebung zur Sozialversicherung ragen die Dynamisierung der Ren-
tenleistungen in der Alters-, Invaliditäts- und Unfallversicherung85 sowie in der
Kriegsopferversorgung,86 die Schaffung einer gesetzlichen Alterssicherung für die
Landwirte,87 die Ersetzung der starren Altersgrenze in der GRV durch eine ƀexi-
ble Altersgrenze,88 die Neuordnung der Alterssicherung für das Handwerk,89 die
Einbeziehung von Schülern, Studenten und Kindergartenkindern in die GUV90 und
die schrittweise Verbesserung der wirtschaftlichen Sicherung der Arbeiter im Krank-
heitsfalle heraus, die schließlich zur Gleichstellung der Arbeiter mit den Angestell-
ten, d. h. zur vollen Lohnfortzahlung für die ersten sechs Wochen nach Eintritt einer
Erkrankung, führte.91
In der Arbeitsmarktpolitik wurde mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) vom
25. Juni 1969 ein neuzeitliches Instrumentarium zur institutionellen und individuel-
len Förderung der beruƀichen Ausbildung, Fortbildung und Umschulung bereitge-
stellt. Einen Schutz der Arbeitnehmer vor einem Ausfall des Lohnes bei Zahlungs-
unfähigkeit des Arbeitgebers brachte 1974 das Gesetz über die Einführung eines
Konkursausfallgeldes.
1972 wurde das BetrVG,92 1974 das Personalvertretungsgesetz93 im Sinne einer
Erweiterung der Mitbestimmungsrechte novelliert. 1976 wurde die Mitbestimmung
im Unternehmen auf alle Großunternehmen (Unternehmungen mit in der Regel mehr
als 2 000 Beschäftigten) ausgedehnt.94
Die in Ansätzen bereits im Wohnungsbauprämiengesetz des Jahres 1952 erkenn-
bare Vermögensförderungspolitik, die das Bausparen durch staatliche Prämien und –
84 Bundesurlaubsgesetz vom 8. Jan. 1963.

85 Arbeiterrentenversicherung–Neuregelungsgesetz vom 23. Febr. 1957; Angestelltenversi-
cherung–Neuregelungsgesetz vom 23. Febr. 1957; Gesetz zur Neuregelung der knapp-
schaftlichen Rentenversicherung vom 21. Mai 1957; Gesetz zur Neuregelung des
Rechts der gesetzlichen Unfallversicherung (Unfallversicherung-Neuregelungsgesetz) vom
30. April 1963.
86 Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes vom 26. Jan.
1970.
87 Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte vom 27. Juli 1957.
88 Rentenreformgesetz vom 16. Okt. 1972.
89 Gesetz über eine Rentenversicherung der Handwerker (Handwerkerversicherungsgesetz)
vom 8. Sept. 1960.
90 Gesetz über Unfallversicherung für Schüler und Studenten sowie Kinder in Kindergärten
vom 18. März 1971.
91 Gesetz über die Fortzahlung des Arbeitsentgelts im Krankheitsfalle und über Änderungen
des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung vom 27. Juli 1969.
92 Betriebsverfassungsgesetz vom 15. Jan. 1972.
93 Bundespersonalvertretungsgesetz vom 20. März 1974.
94 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer (Mitbestimmungsgesetz) vom 4. Mai
1976.
auf der Grundlage des Einkommensteuergesetzes – auch durch Steuervergünstigun-

gen förderte, wurde durch verschiedene Gesetze fortgeführt.95
Aus den bildungspolitischen Maßnahmen ragen neben dem AFG, das auch der
Förderung der beruƀichen Bildung dient, das Berufsbildungsgesetz von 1969 und das
Bundesausbildungsförderungsgesetz96 von 1971 hervor.
Grundlegend neu gestaltet wurde 1961 das Fürsorgewesen durch das Bundes-
sozialhilfegesetz (BSHG) und durch das Gesetz für Jugendwohlfahrt. Beide Geset-
ze räumen einen Rechtsanspruch auf eine Hilfe ein, die nach Art und Umfang die
Führung eines der Menschenwürde entsprechenden Lebens ermöglicht. Eine grund-
legende Reform des Jugendhilferechts brachte 1990 das Gesetz zur Neuordnung des
Kinder– und Jugendhilferechts. Es sieht eine präventive und therapeutisch umfassen-
de, familienunterstützende Förderung der Kinder und Jugendlichen vor.
Die Aufgabe, die ſnanziellen Lasten von Familien mit Kindern gegenüber kin-
derlosen Familien auszugleichen, wurde 1954 mit dem Kindergeldgesetz in Angriff
genommen. Das Gesetz räumte allen Arbeitnehmern und allen Selbständigen, die
drei oder mehr Kinder hatten, Anspruch auf Kindergeld ein. Mittlerweile wird für
jedes Kind Kindergeld gewährt (vgl. S. 339 ff.).
3.Phase: Die Periode der sozialpolitischen Konsolidierung (1976 bis 1989)
Mit dem zur Mitte der 1970er Jahre einsetzenden Wachstumseinbruch und der da-
mit zusammenhängenden Beschäftigungskrise begann sich die sozialpolitische Dis-
kussion in Deutschland zu verändern. Bedingt durch den Anstieg der Beitragssätze
zur Sozialversicherung und spürbaren Finanzierungsengpässen in den öffentlichen
Haushalten wurde die Forderung nach einer „Wende“ in der Sozialpolitik laut. Die
Zunahme der Sozialausgaben war v. a. durch steigende Aufwendungen für die Ar-
beitsmarktpolitik und durch einen Anstieg der Kosten in der Renten- und Kranken-
versicherung verursacht. Dementsprechend waren die Bekämpfung der Arbeitslosig-
keit und die ſnanzielle Konsolidierung der Sozialversicherung die Schwerpunkte der
sozialpolitischen Aktivitäten in der zweiten Hälfte der 1970er und in den 1980er Jah-
ren. Entgegen dieser allgemeinen Konsolidierungsbemühungen wurde die staatliche
Familienpolitik deutlich ausgebaut.
Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik wurde zunächst noch versucht, den Beschäf-
tigungsgrad durch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zu erhöhen. So wur-
den die Mittel für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und für die Berufsbildung mas-
siv aufgestockt. Diese Politik erwies sich jedoch als ungeeignet, die strukturelle Ar-
beitslosigkeit wirkungsvoll zu bekämpfen. Das Beschäftigungsförderungsgesetz vom
26. April 1985 stellt den Versuch dar, durch einen Abbau von Regulierungen am
Arbeitsmarkt die Beschäftigungschancen von Arbeitslosen zu erhöhen. So wurden
die Möglichkeiten zum Abschluss befristeter Beschäftigungsverhältnisse erweitert,
95 Zu nennen sind das Sparprämiengesetz vom 5. Mai 1959, welches das Sparen durch Prä-
mien begünstigte und das Gesetz zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer
vom 12. Juli 1961, das Vermögensanlagen der Arbeitgeber zugunsten der Arbeitnehmer
begünstigte.
96 Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung vom 26. Aug. 1971.
die Verpƀichtung der Unternehmen zum Abschluss eines Sozialplans bei Betriebss-
tilllegungen eingeschränkt, die Arbeitnehmerüberlassung gelockert und der Anwen-
dungsbereich des Kündigungsschutzgesetzes beschränkt.97 Mit dem Vorruhestands-
gesetz (VRG)98 von 1984 wurde versucht, den Arbeitsmarkt zu entlasten und die Be-
schäftigungschancen für jüngere Arbeitnehmer zu verbessern. Die Inanspruchnahme
dieser Leistung blieb jedoch begrenzt.
In der gesetzlichen Krankenversicherung sollten die Kosten durch mehrere Kos-
tendämpfungsgesetze begrenzt werden.99 Diese Maßnahmen konnten die Ausgaben-
dynamik nur kurzfristig unterbrechen, aber nicht nachhaltig begrenzen.
In der gesetzlichen Rentenversicherung wurden durch das Rentenreformgesetz
(RRG 1992)100 das Ausgabenwachstum abgebremst. Dieses Gesetz sah die Anhe-
bung der vorzeitigen Altersgrenzen für Frauen und Arbeitslose (bislang: 60. Lebens-
jahr) sowie für langjährige Versicherte (bislang: 63. Lebensjahr) auf das 65. Lebens-
jahr vor und führte Abschläge bei vorzeitiger Inanspruchnahme der Rente ein. Des
Weiteren wurden die Bestandsrenten nicht mehr entsprechend der Entwicklung der
Bruttolohn- und Gehaltssumme, sondern gemäß der Entwicklung der Nettolöhne an-
gepasst (sog. „Nettolohnorientierung“ der Rente).
Eine quantitative und qualitative Ausweitung der Leistungen erfolgte in der Fa-
milienpolitik. Mit dem Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz
(HEZG)101 kam der Gesetzgeber zum einen der Aufforderung des BVerfG aus dem
Jahre 1974 nach, die Ungleichbehandlung von Mann und Frau in der Hinterbliebe-
nenversorgung zu beseitigen. Gleichzeitig führte er als innovative Leistung ein Er-
ziehungsjahr für kindererziehende Mütter bzw. Väter ein, das rentenbegründend und
rentensteigernd wirkt. Sofern jedoch während dieser Zeit Rentenansprüche aus einer
eigenständigen Erwerbstätigkeit entstanden, wurden diese auf die Kindererziehungs-
zeiten angerechnet (sog. „Lückenschließungsprinzip“). Diese Maßnahme wurde im
gleichen Jahr durch die Zahlung von Erziehungsgeld und die Einführung eines Er-
ziehungsurlaubs (seit 2004: Elternzeit) ergänzt.
3. Phase: Die Periode der Wiedervereinigung (1990 - 2001)
Eine wesentliche Zäsur für die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik
Deutschland stellte die deutsche Wiedervereinigung dar. Mit dem Vertrag über die
Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 1. Juli 1990 wurden
97 Zu den Inhalten des Beschäftigungsförderungsgesetzes vgl. Löwisch 1985.

98 Vgl. Gesetz zur Erleichterung des Übergangs vom Arbeitsleben in den Ruhestand vom
1. Mai 1984.
99 Vgl. das Krankenversicherungskostendämpfungsgesetz (KVKG) vom 27.6.1977, das Kran-
kenversicherungskostendämpfungsergänzungsgesetz (KVEG) vom 22.12.1981, das Kran-
kenhausneuordnungsgesetz (KHNG) vom 20.12.1984, die Bundespflegesatzverordnung
(BPflV) vom 1.1.1986 sowie das Gesundheitsreformgesetz (GRG) vom 20.12.1988.
100 Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung (Rentenreformgesetz 1992) vom
18.12.1989; dieses Gesetz trat in seinen wesentlichen Teilen zum 1.1.1992 in Kraft.
101 Gesetz zur Neuordnung der Hinterbliebenenrenten sowie zur Anerkennung von Kinderer-
ziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung vom 11.7.1985.
die sozialpolitischen Institutionen und Instrumente der Bundesrepublik Deutschland

auf die Deutsche Demokratische Republik übertragen. Die vollständige Integration
erfolgte durch den Beitritt der Länder der DDR zur Bundesrepublik Deutschland
zum 3.10.1990.102
Die Übernahme der Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutsch-
land durch die ehem. DDR hat drei Arten von sozialpolitischem Handlungsbedarf
entstehen lassen, nämlich:
• durch die Systemtransformation bedingten Handlungsbedarf. Der Aufbau ei-
ner funktionsfähigen marktwirtschaftlichen Ordnung erforderte die Beseitigung
jener Elemente der Arbeits- und Sozialordnung der DDR, die ein Ergebnis
der Planwirtschaft waren und mit den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen
Grundzielen der Sozialen Marktwirtschaft unvereinbar sind. Darunter fallen z. B.
die Arbeitskräftelenkung, die staatliche Lohnfestsetzung und die massive Sub-
ventionierung von Grundnahrungsmitteln, Verkehrs- und Energiepreisen sowie
von Mieten.103 Gleichzeitig mussten die für eine freiheitliche Wirtschafts- und
Sozialordnung charakteristischen Prinzipien und Institutionen etabliert werden;
• durch Übergangsschwierigkeiten bedingten Handlungsbedarf. Dazu gehören vor
allem die Substitution der Preissubventionen durch Einkommenssubventionen
und Erhöhungen der Arbeits- und Sozialeinkommen, um Realeinkommensver-
luste zu vermeiden,104 sowie die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit;
• durch die Unterschiede im wirtschaftlichen und sozialpolitischen Leistungsni-
veau bedingten Handlungsbedarf. Er soll im Folgenden skizziert werden.105
Im Arbeitszeitschutz und im Bereich des technischen Arbeitsschutzes stimmten

zwar die Zielsetzungen und die Rechtsnormen weitgehend überein. Es gab jedoch
erhebliche Abweichungen im Zielerreichungsgrad. So lag die wöchentliche Arbeits-
zeit in der DDR um etwa 15 % über der westdeutschen Arbeitszeit und der Jahres-
urlaub war um etwa ein Drittel kürzer. Dagegen waren die bezahlten Freistellungen
für kinderbetreuende Mütter großzügiger geregelt. Besondere Gefährdungen der Ar-
beitskräfte ergeben sich aus der unzulänglichen und technisch veralteten Arbeits-
platzausstattung.
Einen besonderen Problembereich stellte der Kündigungsschutz dar. Aufgrund
des in der Verfassung der DDR verankerten „Rechts auf Arbeit“ war es nicht mög-
lich, Beschäftigten aus betrieblichen Gründen zu kündigen. Diese Beschäftigungs-
102 Da ein Sozialsystem nicht unmittelbar durch ein anderes ersetzt werden kann, waren zahl-
reiche Übergangsbestimmungen erforderlich; vgl. hierzu Frerich 1996, Bd. 3, S. 557 ff.
Mittlerweile ist der Anpassungsprozess sowohl im Leistungs- wie im Beitragsrecht weit-
gehend abgeschlossen.
103 Eine ausführliche Beschreibung der Sozialordnung der DDR, ihrer ideologischen Konzep-
tion und der in der DDR praktizierten Sozialpolitik ſndet sich in den Bänden 8-10 der vom
Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung herausgegebenen Reihe „Geschichte der
Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“ sowie bei Schmidt 2005, S. 125 ff..
104 Rund 30% der Ausgaben des Haushalts der ehem. DDR entſel auf die Subvention von
Güter und Dienstleistungen.
105 Vgl. hierzu Lampert 1990.
garantie musste aufgegeben werden, weil sie eine der wichtigsten Ursachen für die
wirtschaftliche Inefſzienz des gesamten Systems war. Damit wurde die Bevölkerung
der ehem. DDR erstmals mit den wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Arbeits-
losigkeit konfrontiert.
Da die Sozialpolitik der DDR vor allem auf die erwerbsfähige Bevölkerung aus-
gerichtet war, unterschieden sich die Leistungsniveaus im Bereich der sozialen Si-
cherung im engeren Sinn erheblich. So stimmten in der Unfallversicherung zwar
die Leistungsvoraussetzungen mit dem westdeutschen Recht weitgehend überein,
die Leistungshöhe im Falle einer Beeinträchtigung der Erwerbsfähigkeit unterschied
sich jedoch eklatant. Ebenfalls stark ausgeprägt waren auch die Leistungsunterschie-
de in der Rentenversicherung. Die Renten in der DDR stellten, soweit es sich nicht
um die vom System privilegierten Personengruppen handelte, nur eine Grundversor-
gung sicher. Sie lagen im Durchschnitt knapp über den Mindestrenten. In der DDR
betrug das durchschnittliche Nettoeinkommen von Rentner–Haushalten etwa 1/3 des
Nettoeinkommens von Arbeitnehmer–Haushalten, in der Bundesrepublik 2/3. Die
Anspruchsvoraussetzungen für Hinterbliebenenrenten waren in der DDR ungünsti-
ger als in der Bundesrepublik.
Weniger gravierend waren die Unterschiede in den Geldleistungen der Kranken-
versicherung. Die DDR kannte keine Lohnfortzahlung, das Krankengeld belief sich
auf 70 bis 90 % des Nettoarbeitsentgeltes. Allerdings gab es in der DDR in Bezug
auf die medikamentöse Versorgung sowie die medizinische Versorgung in den Am-
bulatorien, Polikliniken und Krankenhäusern erhebliche Deſzite.
Die Sozialhilfe, in der DDR als Sozialfürsorge bezeichnet, spielte in der DDR ei-
ne geringere Rolle, weil die Politik der Arbeitsplatzsicherung einen geringeren Hilfs-
bedarf entstehen ließen.
Auch in der Wohnungspolitik hatte die DDR gegenüber der Bundesrepublik er-
hebliche Deſzite aufzuweisen. Zwar wurden die extrem niedrigen, staatlich subven-
tionierten Mieten als „sozialistische Errungenschaft“ gefeiert. Allerdings waren sie
gleichzeitig ein Grund für die quantitativ und qualitativ deutlich schlechtere Versor-
gung der ostdeutschen Bevölkerung mit Wohnraum.
Während in den bisher angesprochenen Bereichen mehr oder minder große Leis-
tungsvorsprünge der Bundesrepublik zu konstatieren waren, stellte sich die Lage in
der Familienpolitik anders dar. Aus verschiedenen Gründen, zu denen produktions-
und bevölkerungspolitische Gründe zählen, wurden vor allem seit 1972 zahlreiche
familienpolitische Instrumente eingesetzt bzw. verbessert. Dazu gehörten z.B. Ehe-
standskredite, Arbeitszeiterleichterungen für Mütter bzw. Väter, der Mutterschafts-
urlaub, die Sicherung der Betreuung der Kinder in Krippen und Kindergärten, Ge-
burtenprämien, stark familien- und kinderzahlorientierte Sozialleistungen und Kin-
dergeld. Bei einem Vergleich der Familienpolitik in beiden Staaten ergibt sich, dass
in der DDR die Freistellungen für Mütter großzügiger geregelt waren, dass die Aus-
stattung mit Kinderbetreuungsplätzen quantitativ besser war und dass die Familien-
politik stärker auf Familien mit drei und mehr Kindern ausgerichtet war. Gleichzeitig
ist zu berücksichtigen, dass jedoch der Zwang der Mütter zur Erwerbsarbeit in der
DDR größer war als in der Bundesrepublik.106
Durch die Systemtransformation wurde die Bevölkerung der ehem. DDR nicht
nur mit Änderungen von Teilen des Gesellschaftssystems konfrontiert; vielmehr hat
sich das gesamte Rechtssystem (Zivilrecht, Prozessrecht, Familienrecht, Strafrecht
usw.), das gesamte Wirtschaftssystem und das gesamte Sozialleistungssystem verän-
dert. Die Bevölkerung musste sich innerhalb kürzester Zeit auf ein anderes System
umstellen, das vielfach andere Verhaltensweisen und andere Eigenschaften voraus-
setzt als das alte System. Selbst bei hoher Bereitschaft der Bevölkerung zur Umstel-
lung und zur Anpassung an das neue System waren Friktionen und Umstellungs-
schwierigkeiten unvermeidbar.
Als das zweifellos größte Problem stellt sich in Ostdeutschland die Arbeitslosig-
keit dar. Die Zahl der versicherungspƀichtig Beschäftigten ging in Ostdeutschland
von 9,8 Mio. im Herbst 1989 auf 5,8 Mio. Personen 1992 zurück. Im Jahr 2005 wa-
ren 1,6 Mio. Menschen arbeitslos gemeldet; das entsprach einer Arbeitslosenquote
von über 22 %. Fast jeder zweite erwerbstätige Ostdeutsche war in seinem Berufsle-
ben schon einmal von Arbeitslosigkeit betroffen.
Dieser abrupte Anstieg der registrierten Arbeitslosigkeit in den neuen Bundeslän-
dern ist durch vier Faktoren verursacht.107 Zum einen wurde die in der Planwirtschaft
vorhandene verdeckte Arbeitslosigkeit durch den Systemwechsel erstmals offen aus-
gewiesen. Zweitens entſelen mit dem Zusammenbruch der sozialistischen Systeme
die Absatzmärkte zahlreicher ostdeutscher Unternehmen. Der auf die sozialistischen
Systeme Mittel- und Osteuropas zugeschnittene Produktionssektor musste in eine
wettbewerbsfähige, an marktwirtschaftlichen Erfordernissen ausgerichtete Struktur
überführt werden, ein Großteil der Unternehmen musste stillgelegt werden. Drittens
waren die meisten Produktionsanlagen Ostdeutschlands technisch veraltet und nicht
mehr wettbewerbsfähig. Der Aufbau neuer Produktionskapazitäten unter Einsatz der
neuesten Technologien erhöhte zwar die Produktivität der ostdeutschen Beschäftig-
ten, führte jedoch gleichzeitig zu einer technologiebedingten Freisetzung von Ar-
beitskräften.108 Und schließlich trug auch eine verfehlte Lohnpolitik zur Verschär-
fung der Krise am ostdeutschen Arbeitsmarkt bei.
Der Lebensstandard der ostdeutschen Bevölkerung ist nach der Wiedervereini-
gung schnell gestiegen. Während das Haushaltsnettoeinkommen 1991 nur 54 % des
westdeutschen Haushaltsnettoeinkommens erreichte, waren es Ende der 1990er Jah-
re über 80 %. Dieser schnelle Anstieg der Einkommen in den neuen Bundesländern
und die damit verbundene deutliche Verbesserung des Lebensstandards musste je-
doch mit Massenentlassungen und einer wachstumshemmenden Beeinträchtigung
106 Vgl. zur Familienpolitik in der DDR Lampert 1981.

107 Zur Transformation in Ostdeutschland vgl. Sinn/Sinn 1992, Ackerlof et al. 1991, Burda/
Hunt 2001 sowie Ritter 2007.
108 Die Arbeitsproduktivität Ostdeutschlands stieg von 45 % des Westniveaus im Jahr 1991 auf
80 % im Jahr 1995. Die Lohnstückkosten lagen 1991 um 27 % über den Vergleichswerten
in Westdeutschland. Auch diese Differenz hatte sich bis Mitte der 1990er Jahre auf unter
9 % verringert; vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2012
der Investitionsbereitschaft erkauft werden, weil die Lohnerhöhungen durch die Pro-
duktivitätsentwicklung nicht gedeckt waren.
Zu den durch die Wiedervereinigung am meisten begünstigten Gruppen in den
neuen Bundesländern gehören ohne Zweifel die Rentner. Die Durchschnittsrenten
der Männer beliefen sich 1991 auf 56 % der Durchschnittsrente der Rentner in West-
deutschland. Sie stiegen bis 2011 auf 95 % an. Die Durchschnittsrenten der Frauen
stiegen im gleichen Zeitraum von 94 % auf 133 %.109 Sie wurden durch die Über-
tragung des Rentenrechts der früheren Bundesrepublik dadurch begünstigt, dass sie
im Vergleich zu den westdeutschen Frauen überwiegend längere Versicherungszei-
ten aufzuweisen haben. Während sich der durchschnittliche Rentenzahlbetrag für
Frauen in den alten Bundesländern Ende 2011 auf 507 e mtl. belief, betrug er in den
neuen Bundesländern 709 e. Der durchschnittliche Rentenzahlbetrag für Männer lag
in den alten Bundesländern bei 954 e, in den neuen Bundesländern bei 1 008 e.110
Da die derzeitige Rentnergeneration am längsten in einem ökonomisch nicht leis-
tungsfähigen und politisch unfreien System leben musste, zu den ökonomisch am
meisten benachteiligten Gruppen gehörte und eine geringere Lebenserwartung hat
als die jüngeren Generationen, war es ein politisches Ziel, die Einkommenssituation
der Rentner sofort nach der Wiedervereinigung deutlich zu verbessern.
Da die Beitragseinnahmen der ostdeutschen Rentenversicherungsträger nicht
ausreichten, um die Rentenansprüche in den neuen Bundesländern abzudecken,
mussten erhebliche Summen von den westdeutschen Versicherungsträgern an die
ostdeutschen transferiert werden. Die kumulierten Deſzite der ostdeutschen Renten-
versicherungsträger beliefen sich zwischen 1991 und 2003 auf 95 Mrd. e (Deutsche
Rentenversicherung Bund (Hrsg.) 2012, S. 244).
Da es über 15 Jahre dauerte, bis in den neuen Bundesländern ein sich selbst
tragender Aufschwung in Gang kam, waren erhebliche Transferleistungen für Maß-
nahmen der Wirtschaftsförderung, für die Arbeitslosenunterstützungen und für die
Arbeitsmarktpolitik sowie für andere Sozialleistungen erforderlich. Insgesamt wur-
den von 1991 bis 1999 von den öffentlichen Haushalten einschl. der Haushalte der
Renten- und der Arbeitslosenversicherung für den Aufbau in den neuen Bundeslän-
dern netto 710 Mrd. e zur Verfügung gestellt.111
Ein besonderes verteilungspolitisches Problem der Wiedervereinigung ergibt
sich aus der Tatsache, dass der für den wirtschaftlichen Aufbau erforderliche Ver-
mögensbildungsprozess massiv durch öffentliche Mittel gefördert wurde. Die kumu-
lierte Inanspruchnahme der Investitionsprämien und Steuererleichterungen machte
es möglich, eine Gesamtentlastung bis zu 50 % der Investitionssumme zu erreichen
(vgl. dazu Sachverständigenrat 1991/92, Z 81/83). Gleichzeitig wurden die verfüg-
baren Einkommen der privaten Haushalte durch die Finanzierung der für die neu-
en Bundesländer erforderlichen Transfers mit Hilfe von Sozialversicherungsbeiträ-
gen und einer Anhebung des Mehrwertsteuersatzes eingeschränkt (vgl. dazuNeubäu-
mer 1991). Dadurch reduzierte sich die Sparfähigkeit und damit die Möglichkeit zur
109 Vgl. Deutsche Rentenversicherung Bund (Hrsg.) 2012, S. 204

110 Ebenda, S. 204 f.
111 Institut der deutschen Wirtschaft (Hg.), iw-trends 3/2000, S. 44.
Vermögensbildung insbesondere bei den Beziehern geringer Einkommen und den

kinderreichen Familien. Diese Art der Investitionsförderung hat tendenziell zu ei-
ner Konzentration der Vermögensverteilung beigetragen. Neben dem generellen Ziel
der breiten Streuung des Vermögens sprechen in Ostdeutschland drei weitere Grün-
de für eine speziſsche Vermögensverteilungspolitik. Der erste Grund: Durch den
Umtausch des über einem bestimmten Grundbetrag liegenden Geldvermögens der
Sparer im Verhältnis von 2 Ost-Mark zu 1 DM erlitten viele DDR-Bürger bei der
Währungsreform reale Umtauschverluste. Dementsprechend sind nach Art. 25 des
Einigungsvertrages vom 31. Aug. 1990 „Möglichkeiten vorzusehen, daß den Spa-
rern zu einem späteren Zeitpunkt für den bei der Umstellung 2 : 1 reduzierten Betrag
ein verbrieftes Anteilrecht am volkseigenen Vermögen eingeräumt werden kann.“
Der zweite Grund: Die Bevölkerung der DDR ist durch Partei und Staat – u. a. durch
eine Lohnpolitik, welche die Lohnzuwächse systematisch unter der Wachstumsrate
der Arbeitsproduktivität hielt, um die staatliche Vermögensakkumulation zu ſnan-
zieren – rigoros ausgebeutet worden (vgl. dazu auch G. Sinn/H.-W. Sinn 1992, S. 88-
91). Daraus ergibt sich ein sozialethisch begründeter Anspruch auf Beteiligung der
Bevölkerung am Prozess der Umverteilung und der Neubildung des Volksvermögens
in Ostdeutschland – umso mehr, als das nach 1945 aufgebaute Volksvermögen der
DDR seit 1990 mit Hilfe der Treuhandanstalt privatisiert wurde. Der dritte Grund:
In marktwirtschaftlichen Ordnungen sind – wie in Kapitel 15 zu zeigen sein wird –
die Unternehmensgewinne die entscheidende Quelle der Vermögensbildung. Nicht-
Unternehmer haben dagegen – wenn nicht politisch gegengesteuert wird – wesentlich
geringere Chancen zur Vermögensbildung als Unternehmer und Unternehmungen.
Aus diesen Gründen ist es geboten, insbes. für die neuen Bundesländer eine Politik
breiter Streuung des Vermögens zu konzipieren und zu realisieren. Die Instrumente
einer Politik breiter Vermögensstreuung werden in Kapitel 15 dargestellt.
Neben den sozialpolitischen Herausforderungen der deutschen Wiedervereini-
gung mussten generelle Strukturprobleme im System sozialer Sicherung und auf dem
Arbeitsmarkt angegangen werden.
In der gesetzlichen Krankenversicherung wurde mit dem Gesundheitsstruktur-
gesetz112 die freie Kassenwahl zum 1. Jan. 1996 beschlossen. Damit wurde das seit
Einführung der GKV geltende Zuweisungsprinzip aufgehoben. Dieses Prinzip hat-
te dazu geführt, dass sich in den Allgemeinen Ortskrankenkassen systematisch die
„schlechten Risiken“ sammelten, wodurch das Preis-Leistungsverhältnis der Orts-
krankenkassen ungünstiger war als das der Ersatzkassen. Durch das Gesundheitss-
trukturgesetz bekamen alle gesetzlich Versicherten die Möglichkeit, ihre Kasse frei
zu wählen. Flankiert wurde die freie Kassenwahl durch die Einführung eines Risi-
kostrukturausgleichs (RSA). Ziel dieses Risikostrukturausgleichs ist es, jene Leis-
tungsausgaben zwischen den gesetzlichen Krankenklassen auszugleichen, die auf
unterschiedliche Risikomerkmale der Versicherten zurückzuführen sind. Die freie
Kassenwahl und der Risikostrukturausgleich waren ausschlaggebend dafür, dass sich
die Beitragssatzunterschiede in der GKV deutlich verringert haben.
112 vgl. Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung
vom 21. Dez. 1992.
Deutliche Veränderungen gab es auch im Bereich der Familienpolitik. Bereits

im Jahr 1992 wurden die Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenver-
sicherungen für Geburten ab 1992 auf drei Jahre heraufgesetzt. Die Bezugsdauer
des Erziehungsgeldes wurde schrittweise auf 24 Monate verlängert. Aufgrund ei-
nes wegweisenden Urteils des Bundesverfassungsgerichts113 musste der steuerliche
Kinderfreibetrag deutlich angehoben werden. Im Zuge der Umsetzung dieses Ur-
teils 1996 wurden das Kindergeld und der Kinderfreibetrag im dualen Familienleis-
tungsausgleich zusammengefasst. Seither wird das Kindergeld auf die steuerliche
Entlastung des Kinderfreibetrags angerechnet (sog. „Günstigerprüfung“). Aufgrund
weiterer Urteile des Bundesverfassungsgerichts wurde der steuerliche Kinderfreibe-
trag durch einen Erziehungsfreibetrag ergänzt, aus einer Erwerbstätigkeit entstehen-
de Rentenversicherungsansprüche dürfen nicht mehr auf die Kindererziehungszeiten
angerechnet werden (sog. „Honorierungsmodell“) und Kinderlose müssen in der ge-
setzlichen Pƀegeversicherung einen Zuschlag von 0,25 % entrichten.
4. Phase: Die Periode struktureller Reformen (seit 2001)
Nachdem sich die wirtschaftliche Lage gegen Ende der 1990er Jahre etwas verbes-
sert hatte, stieg die Arbeitslosigkeit aufgrund des Wachstumseinbruchs im Jahr 2000
(Platzen der „Dot-Com-Blase“) und der bis 2005 niedrigen Wachstumsraten wieder
deutlich an. Dieser Wachstumseinbruch war der Auslöser für zahlreiche sozialpo-
litische Reformen, die unter dem Stichwort „Agenda 2010“ zusammengefasst wer-
den. Mit diesen Reformen wollte die Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard
Schröder den Arbeitsmarkt ƀexibilisieren, die Lohnnebenkosten dauerhaft unter die
Marke von 40 % senken, die Sozialversicherungssysteme sanieren und die öffentli-
chen Haushalte konsolidieren.
In der Arbeitsmarktpolitik wurden von der Kommission „Moderne Dienstleistun-
gen am Arbeitsmarkt“ unter Vorsitz des VW-Personalvorstands Dr. Peter Hartz im
Jahr 2002 Vorschläge zur Reform des Arbeits- und Sozialrechts vorgelegt. Durch
insgesamt vier Maßnahmenbündel (Hartz I - IV) sollten der Arbeitsmarkt deregu-
liert und die Erwerbsanreize für Arbeitslose gestärkt werden. Die Maßnahmen sa-
hen den verstärkten Einsatz von Zeitarbeitsſrmen, die Förderung von Einzelunter-
nehmen (sog. „Ich-AG’s“) sowie die Ausweitung der geringfügigen Beschäftigung
durch Mini- und Midi-Jobs vor. Ein wesentliches Element war die Zusammenle-
gung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Ar-
beitslose erhalten nun zunächst Arbeitslosengeld als beitragsſnanzierte Versiche-
rungsleistung. Nach Ablauf der Bezugsdauer wird Arbeitslosengeld II als steuerſ-
nanzierte, bedarfsabhängige Transferleistung gezahlt. Gleichzeitig wurde das Sys-
tem der sozialen Mindestsicherung grundlegend umgestaltet. Bis 2005 bezogen alle
Personen, deren verfügbare Einkommen das soziokulturelle Existenzminimum un-
terschritt, Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Mit der Reform
wurde die soziale Grundsicherung genauer auf die unterschiedlichen Bedarfsgruppen
ausgerichtet. Erwerbsfähige Bedürftige erhalten nun Leistungen der Grundsicherung
113 Vgl. BVerfGE 82, 60 vom 29. Mai 1990. Dieses Urteil besagt, dass die existenzminimalen
Aufwendungen aller Familienmitglieder steuerfrei zu stellen sind.
für Arbeitsuchende (SGB II), während nicht erwerbsfähige Hilfeempfänger Sozial-

hilfeleistungen gemäß SGB XII beanspruchen können. In diesem neu geschaffenen
zwölften Buch des Sozialgesetzbuchs ist auch die Grundsicherung im Alter und bei
Erwerbsminderung geregelt, die einen deutlich eingeschränkten Unterhaltsrückgriff
auf Eltern und Kinder vorsieht.
In der gesetzlichen Rentenversicherung setzte sich die Erkenntnis durch, dass
die Finanzierbarkeit des umlageſnanzierten Systems aufgrund der demograſschen
Entwicklung ab etwa 2020 gefährdet ist. Nach intensiven Diskussionen wurde 2001
das Altersvermögens-Ergänzungsgesetz und das Altersvermögensgesetz verabschie-
det. Durch diese Gesetze wird die umlageſnanzierte gesetzliche Rente durch eine
kapitalgedeckte private Rentenversicherung („Riester-Rente“)114 ergänzt (vgl. dazu
S. 301 ff.). Dieser Prozess wurde durch das Gesetz zur Sicherung der nachhaltigen
Finanzierungsgrundlagen der Rentenversicherung (RV-Nachhaltigkeitsgesetz) 2004
fortgesetzt. Durch dieses Gesetz wurde u. a. in die Formel zur Rentenanpassung
ein „Nachhaltigkeitsfaktor“ eingeführt, der Veränderungen des Verhältnisses von
Leistungsempfängern und Beitragszahlern berücksichtigt.115 Dieses Reformelement
wurde durch die „Kommission für die Nachhaltigkeit der Finanzierung der sozialen
Sicherungssysteme“ (Rürup-Kommission) vorbereitet. Durch das Gesetz zur Orga-
nisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgG) vom 9. Dez. 2004
wurde die RV der Arbeiter mit der RV der Angestellten zu einer Organisationsein-
heit zusammengefasst. In Verbindung mit der Vereinheitlichung des Leistungsrechts
in der Sozialversicherung und der freien Kassenwahl für Arbeiter und Angestellte
wurde damit die seit 1911 bestehende Trennung zwischen Arbeiter- und Angestell-
tensozialversicherung aufgehoben und ein einheitliches Sozialversicherungsrecht für
alle Arbeitnehmer geschaffen.
Eine weitere Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung erfolgte zum
1. April 2007 durch das GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG).116 Mit die-
sem Gesetz wurde die Einrichtung eines Gesundheitsfonds beschlossen. Durch die-
sen Gesundheitsfonds wurde die Finanzierung der GKV völlig neu gestaltet. Wäh-
rend bislang jede Krankenkasse einen kassenspeziſschen Beitragssatz erhoben hat-
te, wird seit 2009 durch die GKV-Beitragssatzverordnung gesetzlich ein bundesweit
einheitlicher Beitragssatz festgelegt. Der Risikostrukturausgleich erfolgt durch den
Gesundheitsfonds. Krankenkassen, deren Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds
nicht ausreichen, um die Ausgaben abzudecken, müssen einen Zusatzbeitrag erhe-
ben. Sofern die Einnahmen die Ausgaben übersteigen, kann der Beitragssatz abge-
senkt werden. Diese Zu- oder Abschläge vom Beitragssatz betreffen jedoch nur den
Arbeitnehmerbeitrag zur GKV. Dadurch soll in der gesetzlichen Krankenversiche-
rung der Preiswettbewerb gestärkt werden.
114 Benannt nach dem damaligen Arbeitsminister Walter Riester.

115 Vgl. zu Einzelheiten Kapitel 10.
116 Vgl. Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung vom
26.3.2007.
Um den öffentlichen Haushalt zu konsolidieren, wurde im Jahr 2006 die Eigen-

heimzulage abgeschafft. Dadurch wurde der Erwerb von Wohneigentum vor allem
für Familien mit Kindern erschwert.
Eine deutliche Zäsur erfuhr die staatliche Familienpolitik durch das Bundes-
elterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) 2007 und durch das Kinderförderungsge-
setz (KiFöG) im Jahr 2008.117 Das Elterngeld ersetzt das im Jahr 1986 eingeführte
Erziehungsgeld. Es ist eine steuerſnanzierte Lohnersatzleistung und wird maximal
14 Monate gewährt. Davon sind zwei Monate vom Partner/von der Partnerin der
Hauptbetreuungsperson in Anspruch zu nehmen (sog. „Partnermonate“).118 Durch
das Kinderförderungsgesetz erhalten alle Eltern zum 1. Aug. 2013 einen Rechtsan-
spruch auf einen Betreuungsplatz in einer Kindertageseinrichtung. Durch diese Maß-
nahmen soll die erziehungsbedingte Erwerbsunterbrechung von Eltern verkürzt, die
Beteiligung der Väter an der Betreuung und Erziehung der Kinder gestärkt und die
Gleichberechtigung von Mann und Frau hergestellt werden. Eine ausführliche Dar-
stellung dieser Instrumente ſndet sich in Kap. 12.
Bedingt durch eine günstige wirtschaftliche Entwicklung und eine deutlich rück-
läuſge Arbeitslosigkeit wurden in den Folgejahren mehrere Gesetze verabschiedet,
die als eine politische Korrektur der „Agenda 2010“ angesehen werden können. So
wurde die vorgezogene Altersgrenze für langjährig Versicherte wieder eingeführt.
Personen, die 45 versicherungspƀichtige Beitragsjahre vorweisen können haben das
Recht, ohne Abschläge mit Vollendung des 63. Lebensjahrs in den Ruhestand zu tre-
ten („Rente mit 63“). Verbesserungen gibt es auch bei der Erwerbsminderungsrente
und bei den Rehabilitationsleistungen. Eine wesentliche Änderung vollzieht sich in
der Lohnpolitik. Nach dem Willen der Bundesregierung wird ab 2015 erstmals in der
Bundesrepublik Deutschland ein ƀächendeckender Mindestlohn in Höhe von 8,50 e
pro Stunde eingeführt. Ausnahmen sind für Berufseinsteiger und Langzeitarbeitslose
vorgesehen.

Obwohl die außergewöhnliche, weit verbreitete Not der ersten Nachkriegsjahre viele
sozialpolitische Aufgaben stellte, war die staatliche Sozialpolitik der jungen Repu-
blik nicht primär pragmatisch ausgerichtet, sondern auf die gesellschaftspolitischen
Grundentscheidungen des Grundgesetzes (Demokratie, Schutz der Persönlichkeits-
rechte und Sozialstaatsprinzip) abgestellt.
In den ersten Nachkriegsjahren wurden die nach ihrer Substanz nationalsozia-
listischen Elemente der Sozialpolitik eines totalitären Führerstaates beseitigt und
die Sozialpolitik grundlegend demokratisiert. Mit der Einführung der Koalitionsfrei-
heit, der Tarifautonomie, des Prinzips der Selbstverwaltung sozialer Angelegenhei-
ten, betriebsdemokratischer Mitbestimmungsregelungen und mit der Wiedereinfüh-
rung von Wirkungsmöglichkeiten der Verbände der freien Wohlfahrtspƀege wurden
117 Vgl. Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (BEEG) vom 5. Dez. 2006 und Gesetz zur
Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespƀege
(Kinderförderungsgesetz – KiFöG) vom 10. Dez. 2008.
118 Alleinerziehende haben Anspruch auf die gesamte Bezugsdauer von 14 Monaten.
die Grundlagen für die Sozialpolitik eines demokratisch verfassten sozialen Rechts-
staates gelegt. Der erste Deutsche Bundestag vollbrachte dabei eine quantitativ und
qualitativ erstaunliche sozialgesetzgeberische Leistung.
Die Entwicklung von 1953 bis Anfang der 1970er Jahre ist gekennzeichnet durch
die Weiterentwicklung der Sozialversicherung, vor allem durch die Rentendynami-
sierung, die Lohnfortzahlung für Arbeiter im Krankheitsfall, die Verstärkung prophy-
laktischer Maßnahmen und die Verstärkung der Rehabilitation, durch den Ausbau der
Arbeitsmarktpolitik, durch eine über zwei Jahrzehnte konsequent betriebene Woh-
nungsbaupolitik, durch zahlreiche Ansätze zur breiteren Streuung des Vermögens
und nicht zuletzt durch die vorwiegend ab 1965 betriebene Entwicklung der Bil-
dungspolitik im Sinne der Herstellung materialer Chancengleichheit. In den 1970er
und 1980er Jahren setzte sich trotz veränderter wirtschaftlicher Rahmenbedingun-
gen und trotz hoher Belastungen des Sozialhaushalts durch die Folgen der Massen-
arbeitslosigkeit die Ausweitung des sozialpolitischen Schutzes nach dem Personen-
kreis, der Art der abgesicherten Risiken und der Höhe der Leistungen fort. Wenn-
gleich es nicht gelang, einen Anstieg der Sozialleistungen zu verhindern, so gelang
es in den 1980er Jahren doch, die Sozialleistungsquote bis zur Vereinigung Deutsch-
lands zu stabilisieren.
Nach der Wiedervereinigung bestand die vordringliche Aufgabe staatlicher So-
zialpolitik darin, die sozialpolitischen Institutionen der Sozialen Marktwirtschaft auf
die neuen Bundesländer zu übertragen und die sozialen Verwerfungen im Zuge der
Systemtransformation abzumildern. Gleichzeitig wurden erste tiefgreifende Struk-
turreformen im System sozialer Sicherung vorgenommen. Diese strukturellen Re-
formen wurden ab 2000 durch die „Agenda 2010“ fortgesetzt und verstärkt. Für die
Reformen in den vergangenen Jahren ist bemerkenswert, dass bei allen Maßnahmen
auf die materiale Umsetzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes Wert gelegt wurde.
Tabelle 4.3. Zeittafel sozialpolitischer Gesetze und Verordnungen
Erste Periode: 1839 bis 1890

09. 03. 1839 Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken
31. 12. 1842 Gesetz über die Verpƀichtung zur Armenpƀege
31. 12. 1842 Gesetz über die Aufnahme neu anziehender Personen
17. 01. 1845 Allgemeine Gewerbeordnung
09. 02. 1849 Verordnung, betreffend die Errichtung von Gewerberäten und verschiede-
ne Abänderungen der Allgemeinen Gewerbeordnung
16. 05. 1853 Gesetz, betreffend einige Abänderungen des Regulativs vom 9. März 1839
über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken (Gesetz über
Fabrikinspektoren)
03. 04. 1854 Gesetz, betreffend die gewerblichen Unterstützungskassen
01. 11. 1867 Freizügigkeitsgesetz
21. 06. 1869 Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund
07. 04. 1876 Gesetz über die eingeschriebenen Hilfskassen
15. 06. 1883 Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter
06. 07. 1884 Unfallversicherungsgesetz
28. 05. 1885 Gesetz über die Ausdehnung der Unfall- und Krankenversicherung
22. 07. 1889 Gesetz, betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung
Zweite Periode: 1890 bis 1918

29. 06. 1890 Gesetz, betreffend die Gewerbegerichte
30. 03. 1903 Gesetz, betreffend Kinderarbeit in gewerblichen Betrieben
19. 07. 1911 Reichsversicherungsordnung
20. 12. 1911 Versicherungsgesetz für Angestellte
20. 12. 1911 Hausarbeitsgesetz
14. 06. 1916 Verordnung über Arbeitsnachweis
05. 12. 1916 Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst
04. 10. 1918 Allerhöchster Erlass über die Errichtung des Reichsarbeitsamtes
Dritte Periode: 1918 bis 1933
12. 11. 1918 Verordnung über Arbeiterschutz
13. 11. 1918 Verordnung über Erwerbslosenfürsorge
23. 11. 1918 Anordnung über die Regelung der Arbeitszeit gewerblicher Arbeiter
09. 12. 1918 Anordnung über Arbeitsnachweise
23. 12. 1918 Verordnung über Tarifverträge, Arbeiter- und Angestelltenausschüsse und
Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten
09. 01. 1919 Verordnung über Beschäftigung Schwerbeschädigter
05. 02. 1919 Verordnung über Sonntagsruhe im Handelsgewerbe und in Apotheken
08. 02. 1919 Verordnung über die soziale Kriegsbeschädigten- und Kriegshinterbliebe-
nenfürsorge
17. 02. 1919 Verordnung über die Pƀicht der Arbeitgeber zur Anmeldung eines Bedarfs
an Arbeitskräften
04. 02. 1920 Betriebsrätegesetz
05. 05. 1920 Verordnung über die Errichtung eines Reichsamts für Arbeitsvermittlung
12. 05. 1920 Gesetz über die Versorgung der Militärpersonen und ihrer Hinterbliebenen
bei Dienstbeschädigung (Reichsversorgungsgesetz)
15. 02. 1922 Gesetz über die Entsendung von Betriebsratsmitgliedern in den Aufsichts-
rat
09. 07. 1922 Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt
22. 07. 1922 Arbeitsnachweisgesetz
12. 01. 1923 Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter
23. 01. 1923 Gesetz über die Erklärung der allgemeinen Verbindlichkeit von Tarifver-
trägen
23. 06. 1923 Reichsknappschaftsgesetz
30. 10. 1923 Verordnung über das Schlichtungswesen
21. 12. 1923 Verordnung über die Arbeitszeit
13. 02. 1924 Verordnung über die Fürsorgepƀicht
04. 12. 1924 Grundsätze über Voraussetzung, Art und Maß öffentlicher Fürsorgeleis-
tungen
09. 07. 1926 Gesetz über die Fristen für die Kündigung von Angestellten
23. 12. 1926 Arbeitsgerichtsgesetz
16. 07. 1926 Gesetz über die Beschäftigung vor und nach der Niederkunft
16. 07. 1926 Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung
Vierte Periode: 1933 bis 1945
19. 05. 1933 Gesetz über Treuhänder der Arbeit
01. 06. 1933 Gesetz zur Verminderung der Arbeitslosigkeit
08. 06. 1933 Gesetz über Lohnschutz in der Heimarbeit
21. 09. 1933 Zweites Gesetz zur Verminderung der Arbeitslosigkeit
20. 01. 1934 Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit

23. 03. 1934 Gesetz über die Heimarbeit
15. 05. 1934 Gesetz zur Regelung des Arbeitseinsatzes
05. 07. 1934 Gesetz über den Aufbau der Sozialversicherung
10. 08. 1934 Verordnung über die Verteilung von Arbeitskräften
26. 02. 1935 Gesetz über die Einführung des Arbeitsbuches
28. 06. 1935 Gesetz über Wochenhilfe und Genesendenfürsorge in der Krankenversi-
cherung
15. 09. 1935 Verordnung über die Gewährung von Kinderbeihilfen an kinderreiche Fa-
milien
14. 04. 1938 Verordnung über die Anlegung des Vermögens der Träger der Reichsver-
sicherungsordnung
30. 04. 1938 Gesetz über Kinderarbeit und über die Arbeitszeit der Jugendlichen (Ju-
gendschutzgesetz)
22. 06. 1938 Verordnung zur Sicherstellung des Kräftebedarfs für Aufgaben von be-
sonderer staatspolitischer Bedeutung
21. 12. 1938 Gesetz über die Altersversorgung für das deutsche Handwerk
25. 03. 1939 Verordnung über den Arbeitseinsatz
01. 09. 1939 Verordnung über die Beschränkung des Arbeitsplatzwechsels
Fünfte Periode: 1948 bis 2013
20. 06. 1948 Drittes Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Umstellungsgesetz)
09. 04. 1949 Tarifvertragsgesetz
08. 05. 1949 Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland
08. 08. 1949 Gesetz zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz)
24. 04. 1950 Erstes Wohnungsbaugesetz
19. 06. 1950 Gesetz über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer
20. 12. 1950 Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges (Bundesversorgungs-
gesetz)
22. 02. 1951 Gesetz über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften
auf dem Gebiet der Sozialversicherung
14. 03. 1951 Heimarbeitsgesetz
15. 03. 1951 Gesetz über Wohneigentum und das Dauerwohnrecht
21. 03. 1951 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten
und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl
erzeugenden Industrie
10. 10. 1951 Kündigungsschutzgesetz
11. 01. 1952 Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen
24. 01. 1952 Gesetz zum Schutz der erwerbstätigen Mutter (Mutterschutzgesetz)
17. 03. 1952 Gesetz über die Gewährung von Prämien für Wohnbausparer
14. 08. 1952 Gesetz über den Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz - LAG)
11. 10. 1952 Betriebsverfassungsgesetz
19. 05 1953 Bundesvertriebenengesetz
16. 06. 1953 Schwerbeschädigtengesetz
14. 07. 1953 Bundesevakuiertengesetz
03. 09. 1953 Sozialgerichtsgesetz
07. 09. 1953 Arbeitsgerichtsgesetz
13. 11. 1954 Gesetz über die Gewährung von Kindergeld und über die Einrichtung von
Familienausgleichskassen (Kindergeldgesetz)
05. 08. 1955 Personalvertretungsgesetz

23. 02. 1957 Arbeiterrentenversicherungs-Neuregelungsgesetz
23. 02. 1957 Angestelltenversicherungs-Neuregelungsgesetz
21. 05. 1957 Gesetz zur Neuregelung der knappschaftlichen Rentenversicherung
27. 07. 1957 Gesetz über die Altershilfe für Landwirte
05. 05. 1959 Sparprämiengesetz
07. 12. 1959 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung der ganzjährigen Beschäftigung
in der Bauwirtschaft
09. 08. 1960 Gesetz zum Schutz der arbeitenden Jugend
08. 09. 1960 Gesetz über eine Rentenversicherung der Handwerker
30. 06. 1961 Bundessozialhilfegesetz
12. 07. 1961 Gesetz zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer
11. 08. 1961 Gesetz für Jugendwohlfahrt
08. 01. 1963 Bundesurlaubsgesetz
30. 04. 1963 Gesetz zur Neuregelung des Rechts der gesetzlichen Unfallversicherung
(Unfallversicherungs-Neuregelungsgesetz)
29. 07. 1963 Gesetz über Wohnbeihilfen
14. 04. 1964 Bundeskindergeldgesetz
24. 08. 1965 Gesetz zur Änderung des Mutterschutzgesetzes und der RVO
25. 06. 1969 Arbeitsförderungsgesetz (AFG)
27. 07 1969 Gesetz über die Fortzahlung des Arbeitsentgelts im Krankheitsfalle und
über Änderungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung
14. 08. 1969 Berufsbildungsgesetz
27. 06. 1970 Drittes Vermögensbildungsgesetz (624-DM-Gesetz)
18. 03. 1971 Gesetz über Unfallversicherung für Schüler und Studenten sowie Kinder
in Kindergärten
26. 08.. 1971 Bundesgesetz über individuelle Förderung und Ausbildung
15. 01. 1972 Betriebsverfassungsgesetz
16. 10. 1972 Rentenreformgesetz
12. 12. 1973 Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte
für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz)
29. 04. 1974 Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Be-
ruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz)
07. 07. 1974 Gesetz über Konkursausfallgeld
11. 12. 1975 Sozialgesetzbuch (SGB) - Allgemeiner Teil
12. 04. 1976 Jugendarbeitsschutzgesetz
04. 05. 1976 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer (Mitbestimmungsge-
setz)
27. 06. 1977 Gesetz zur Dämpfung der Ausgabenentwicklung und zur Strukturverbes-
serung in der gesetzlichen Krankenversicherung
06. 11. 1978 Gesetz zur Herabsetzung der ƀexiblen Altersgrenze in der gesetzlichen
Rentenversicherung für Schwerbehinderte
25. 06. 1979 Gesetz zur Einführung des Mutterschaftsurlaubs
27. 07. 1981 Künstlersozialversicherungsgesetz
22. 12. 1983 Gesetz zur Förderung der Vermögensbildung der Arbeitnehmer durch Ka-
pitalbeteiligungen
13. 04. 1984 Gesetz zur Erleichterung des Übergangs vom Arbeitsleben in den Ruhe-
stand
20. 12. 1984 Gesetz zur Neuordnung der Krankenhausſnanzierung

26. 04. 1985 Beschäftigungsförderungsgesetz
11. 07. 1985 Gesetz zur Neuordnung der Hinterbliebenenrenten sowie zur Anerken-
nung von Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung
06. 12. 1985 Gesetz über die Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub
19. 02. 1987 Fünftes Vermögensbildungsgesetz
20. 12. 1988 Gesundheitsreformgesetz
18. 12. 1989 Rentenreformgesetz 1992
18. 05. 1990 Staatsvertrag zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion
26. 06. 1990 Gesetz zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts
21. 12. 1992 Gesundheitsstrukturgesetz
30. 06. 1993 Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber (Asylbewerber-
Leistungsgesetz)
26. 05. 1994 Pƀegeversicherungsgesetz
06. 06. 1994 Arbeitszeitrechtsgesetz
08. 07. 1994 Beschäftigungsförderungsgesetz 1994
15. 12. 1995 Eigenheimzulagengesetz
26. 02. 1996 Arbeitnehmer-Entsendegesetz
29. 07. 1996 Gesetz zur Förderung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand
16. 12. 1997 Rentenreformgesetz 1999
19. 12. 1998 Gesetz zur Korrektur in der Sozialversicherung un zur Sicherung der Ar-
beitnehmerrechte
19. 12. 1998 Gesetz zur Stärkung der Solidarität in der Gesetzlichen Krankenversiche-
rung
12. 11. 1999 Familienfördergesetz
21. 12. 2000 Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge
26. 01. 2001 Altersvermögensergänzungsgesetz
26. 01. 2001 Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung
11. 05. 2001 Altersvermögensgesetz
23. 12. 2002 Erstes und zweites Gesetz über moderne Dienstleistungen am Arbeits-
markt
14. 11. 2003 Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung
23. 12. 2003 Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
24. 12. 2003 Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
24. 12. 2003 Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt
01. 07. 2004 Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz
01. 01. 2005 Alterseinkünftegesetz
Teil III
Theoretische Grundlegung der staatlichen

Sozialpolitik
117
Vorbemerkungen
Die Darstellung der Ursachen der Sozialpolitik, der Triebkräfte der Entwicklung
und der Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung hat bereits Entwicklungs-
tendenzen und Ergebnisse der Sozialpolitik sichtbar werden lassen. Diese Entwick-
lungstendenzen und Hauptergebnisse sollen im folgenden Kapitel zusammenfassend
dargestellt werden. Wenn man die Entwicklung der Sozialpolitik, die Reihenfolge
der Entstehung sozialpolitischer Handlungsbereiche, die treibenden Kräfte der Ent-
wicklung, deren Zielsetzungen und den Ausbau der Sozialpolitik kennengelernt hat,
drängt sich eine Reihe von Fragen auf, z. B.:
• Wodurch ist diese Entwicklung bestimmt worden?
• Wie ist die Reihenfolge der Lösung sozialpolitischer Probleme zu erklären?
• Warum wurden die einzelnen sozialpolitischen Bereiche, etwa die Sozialversi-
cherung oder die Arbeitsmarktpolitik, in einer ganz bestimmten Weise und nach
bestimmten Prinzipien ausgestaltet?
Die Beantwortung dieser und ähnlicher Fragen ist Aufgabe einer Theorie der
Sozialpolitik. Die Grundzüge einer solchen Theorie werden in Kapitel 6 dargestellt
werden.
5
Entwicklungstendenzen und Hauptergebnisse
staatlicher Sozialpolitik
5.1 Entwicklungstendenzen
5.1.1 Von der staatsautoritären, repressiven, schichtspezifischen Schutzpolitik

zur Gesellschaftspolitik des demokratischen und sozialen Rechtsstaates
Um deutlich zu machen, welche außerordentlichen politischen, wirtschaftlichen und

sozialen Wandlungen die staatliche Sozialpolitik mitbewirkt hat, ist es sinnvoll, sich
zu verdeutlichen, dass diese Politik ursprünglich die Lösung der Arbeiterfrage zum
Ziele hatte. Wie im vorhergehenden Kapitel ersichtlich wurde, war die Sozialpolitik
von 1839 bis 1880 personell vor allem eine auf Frauen und Kinder und sachlich ei-
ne auf den Arbeitszeitschutz, den Lohnschutz und den Gefahren- und Unfallschutz
gerichtete Arbeiternehmerschutzpolitik. Wegen ihrer Begrenzung auf bestimmte Ar-
beitnehmergruppen war sie nur eine partielle und wegen ihrer Beschränkung auf
den Schutz der Erwerbsfähigkeit nur eine indirekte Unterhaltssicherungspolitik. Mit
der Einführung der Kranken-, Unfall-, Invaliditäts- und Altersversicherung in den
1880er Jahren und dem Ausbau dieser Versicherungseinrichtungen sowie mit dem
Ausbau des Arbeitnehmerschutzes in Bezug auf die geschützten Personen und die
Art des Schutzes in den Jahren 1890 bis 1918 begann die Sozialpolitik Unterhalts-
sicherungspolitik in einem umfassenderen Sinn zu werden: neben die indirekte Un-
terhaltssicherungspolitik trat die Unterhaltssicherungspolitik durch Sozialtransfers.
Andere sozialpolitische Handlungsfelder nennenswerten Umfangs gab es nicht (vgl.
dazu Tabelle 5.1 S. 120 f.). Diese ihrer Substanz nach staatsautoritäre Politik war
gleichzeitig eine mit der Bekämpfung der Arbeiterbewegung verbundene, repressive
Sozialpolitik. Bemerkenswert an dieser bis zum ersten Weltkrieg unveränderten Po-
litik ist auch, dass sie sich auf die „gehobenen“ Arbeiterschichten konzentrierte und
die eigentliche Schicht der Proletaroiden auf die Armenpƀege angewiesen blieb.

Tabelle 5.1. Periodisierte Zeittafel grundlegender sozialpolitischer Gesetze
120
Sozial-
polit. 1839-1890 1890-1918 1918-1933 1933-1945 1945-2014
Bereich
1839: Regulativ über 1891: Arbeiter- 1918: Anordnung über die 1935: Gesetz über 1951: Kündigungsschutz-
die Beschäftigung schutz- Regelung der Arbeits- Wochenhilfe gesetz
jugendl. Arbeiter gesetz zeit gewerblicher 1938: Jugendschutz- 1952: Mutterschutz-
Arbeit- in den Fabriken Arbeiter gesetz gesetz
nehmer- 1845: Preußische 1926: Kündigungsschutzgesetz 1960: Gesetz zum Schutz der
schutz allgemeine GewO für Angestellte arbeitenden Jugend
1849: Truckverbot 1927: Gesetz über die 1963: Bundesurlaubsgesetz
1853: Gesetz über Beschäftigung vor 1994: Arbeitszeitgesetz
Fabrikinspektoren und nach der Niederkunft
1883: Gesetz, betr. die 1911: Reichs- 1923: Reichsknappschaftsgesetz 1934: Gesetz über den 1957: Neuregelungsgesetze der
Krankenver- versicher- 1925: Zweites Gesetz über Aufbau der Rentenversicherung
sicherung der ungs- Änderungen in der Sozialver- 1957: Altershilfe für Landwirte
Sozial- Arbeiter ordnung Unfallversicherung sicherung 1981: Künstlersozialver-
ver- 1884: Unfallversiche- 1927: Gesetz über Arbeits- 1938: Gesetz über die sicherungsgesetz
sicher- rungsgesetz vermittlung und Arbeits- Altersversorgung 1986: Anerkennung von
ung 1889: Gesetz, betr. die losenversicherung Erziehungsjahren
Invaliditäts- und 1994: Pƀegeversicherungsgesetz
Altersversicherung 2002: Altersvermögensgesetz
2004: RV-Nachhaltigkeitsgesetz
1918: VO über Tarifverträge 1933: G. über Treu- 1949: Tarifvertragsgesetz
Arbeits- 1920: VO über die Errichtung händer d. Arbeit 1952: Gesetz über die
5 Entwicklungstendenzen und Hauptergebnisse staatlicher Sozialpolitik
markt- eines Reichsamts für 1934: G. z. Ordnung der Festsetzung von Mindest-
politik Arbeitsvermittlung der nation. Arbeit arbeitsbedingungen
1923: VO über das Schlichtungs- 1934: G. z. Regelung d. 1969: Arbeitsförderungsgesetz
wesen Arbeitseinsatzes
Sozial-
polit. 1839-1890 1890-1918 1918-1933 1933-1945 1945-2014
Bereich
1916: Hilfs- 1920: Betriebsrätegesetz 1951: Montanmitbestimmungsgesetz
Betriebs- und dienst- 1922: Gesetz über die Ent- 1952: Betriebsverfassungsgesetz
Unternehmens- gesetz sendung von Betriebs- 1955: Personalvertretungsgesetz
verfassungs- ratsmitgliedern in 1976: Mitbestimmungsgesetz
politik den Aufsichtsrat
1922: Jugendwohlfahrts- 1961: Bundessozialhilfegesetz
Fürsorge- und gesetz 1961: Gesetz für Jugendwohlfahrt
Sozialhilfe- 1924: Grundsätze über 1993: Asylbewerberleistungsgesetz
politik öffentliche Fürsorge- 2001: Gesetz über eine bedarfs-
leistungen orientierte Grundsicherung
1923: Einführung einer 1950: 1. Wohnungsbaugesetz
Wohnungs- Hauszinssteuer zur 1952: Wohnungsbauprämiengesetz
politik Wohnungsbauförderung 1994: Wohnungsbauförderungsgesetz
1935: VO über die 1954: Kindergeldgesetz
Familien- Gewährung von 1979: Mutterschaftsurlaubsgesetz
politik Kinderbeihilfen 1985: Erziehungsgeld- und Erziehungs-
an kinderreiche urlaubsgesetz
Familien 1999: Familienfördergesetz
2007: Elterngeldgesetz
1952: Lastenausgleichsgesetz
Vermögens- 1959: Sparprämiengesetz
politik 1961: Erstes Gesetz zur Förderung
der Vermögensbildung
2002: Altersvermögensgesetz
1969: Berufsbildungsgesetz
Bildungspolitik 1971: BundesausbildungsförderungsG.
121
122 5 Entwicklungstendenzen und Hauptergebnisse staatlicher Sozialpolitik
Festgehalten zu werden verdient auch, dass diese Sozialpolitik bis 1914 auch
Schutzpolitik im übertragenen Sinn war: Politik zum Schutz der bestehenden Ord-
nung und der wohlhabenderen, Güter, Vermögen und Vorrechte besitzenden Schicht
vor den Ansprüchen der von unten nachdrängenden Schichten.
Der Zusammenbruch der ständestaatlichen Monarchie und die Errichtung der
Weimarer Republik machte dann den Weg frei zu einer sozialpolitisch orientier-
ten Ausgestaltung der Betriebsverfassung, zur betrieblichen, von Arbeitgebern und
Arbeitnehmern getragenen Sozialpolitik und zur Anerkennung der Gewerkschaf-
ten. In dieser Phase erfolgten sozialpolitisch entscheidende Durchbrüche: Neben der
Weiterentwicklung der klassischen Bereiche der Sozialpolitik, nämlich des Arbeit-
nehmerschutzes und der Sozialversicherung, im Sinne einer Verbreiterung der ge-
schützten Personenkreise und der Verbesserung der Leistungen nach Art und Höhe,
vollzog sich durch die den Arbeitnehmern eingeräumten betrieblichen Mitbestim-
mungsrechte und durch die Anerkennung der Gewerkschaften und der Arbeitgeber-
vereinigungen als autonome Tarifvertragsparteien und Träger der Selbstverwaltung
der Sozialversicherung der Aufstieg der deutschen Arbeiterschaft zur selbstverant-
wortlichen Sozialpartei. Außerdem wurde das Prinzip staatlicher patriarchalischer
Fürsorge durch das Prinzip einer durch demokratische Willensbildungsprozesse un-
ter Mitwirkung der Betroffenen zustandekommenden Sozialgesetzgebung abgelöst.
Schließlich wurde ein für die Lebenslage der Arbeitnehmer entscheidender Bereich
zu einem zentralen politischen Aktionsfeld ausgebaut: die Arbeitsmarktpolitik. Auch
die Wohnungsbaupolitik wurde als sozialpolitisches Handlungsfeld entwickelt.
Der Nationalsozialismus hat die Demokratisierung der staatlichen Sozialpolitik
rückgängig gemacht. Aus dieser Zeit ist festzuhalten, dass mit den Handwerkern ei-
ne große Gruppe Selbständiger in die Sozialversicherung einbezogen wurde. Beson-
deres Augenmerk widmeten die Nationalsozialisten ihrer bevölkerungspolitischen
Zielsetzungen wegen einem bisher kaum entwickelten Bereich: der Familienpolitik.
Die Sozialpolitik der Bundesrepublik knüpfte in vielem an die konzeptionellen,
institutionellen und gesetzgeberischen Grundlagen der Sozialpolitik der Weimarer
Republik an, setzte die von den Nationalsozialisten entmündigten Arbeitnehmer wie-
der in ihre Rechte ein und demokratisierte die Betriebsverfassung und die Sozialpo-
litik. Neben dem Wiederaufbau und der Weiterentwicklung der klassischen Bereiche
und der Wiedereinführung einer demokratischen Betriebsverfassung sowie der Wie-
deraufnahme einer freiheitlichen Arbeitsmarktpolitik wurden die Wohnungsbaupoli-
tik, die Vermögenspolitik und die Bildungspolitik zu Hauptaktionsfeldern.
Verfolgt man die Entwicklung der staatlichen Sozialpolitik von 1839 bis zur Ge-
genwart, dann fällt zunächst als Entwicklungstendenz eine zwar zögernd einsetzen-
de, sich aber dann vor allem nach dem Ersten Weltkrieg beschleunigende Entwick-
lung auf, in der einzelne Bereiche der Sozialpolitik in einer bestimmten Reihenfolge
schrittweise erschlossen wurden: Der Entwicklung des Arbeitnehmerschutzes in der
Vor–Bismarck–Ära folgte die Entwicklung der Sozialversicherung in den 80er Jah-
ren des 19. Jahrhunderts. Nach dem Ausbau beider Bereiche unter Wilhelm I. wur-
den in der Weimarer Republik – ohne dass die klassischen Bereiche vernachlässigt
wurden – die Betriebsverfassungspolitik, die Arbeitsmarktpolitik und die Wohnungs-
baupolitik entwickelt. In der Zeit des Nationalsozialismus wurde zusätzlich und ver-
5.1 Entwicklungstendenzen 123
stärkt Familienpolitik betrieben. Die Sozialpolitik der Bundesrepublik schließlich

ist dadurch gekennzeichnet, dass nach Lösung der dringendsten sozialen Probleme
der unmittelbaren Nachkriegszeit, nach der Wiederherstellung der institutionellen
Grundlagen sozialer Sicherung und nach dem zügigen Ausbau des Arbeitnehmer-
schutzes, der Sozialversicherungspolitik und der Wohnungsbaupolitik die sozialpo-
litischen Akzente seit den 1960er Jahren auf die Bildungspolitik und auf die Vermö-
genspolitik gelegt werden.
Ähnliche Entwicklungslinien lassen sich für fast alle industrialisierten Volks-
wirtschaften Europas und viele außereuropäische Industriegesellschaften feststellen.
Trotz zum Teil großer zeitlicher Unterschiede in der Entwicklung der Sozialpoli-
tik allgemein und bestimmter Bereiche der Sozialpolitik gilt, dass sich ein ähnli-
cher Umfang sozialpolitischer Intervention in nahezu allen industrialisierten Ländern
zeigt. Es ist nachweisbar, dass wohlfahrtsstaatliche Entwicklungen eine unvermeid-
bare Begleiterscheinung der Industrialisierung sind.1 In allen Ländern wurde zuerst
der Arbeitnehmerschutz entwickelt (Winterstein 1977-1983, S. 301). Anschließend
wurden in den großen europäischen Industrieländern (Großbritannien, Frankreich,
Italien, Deutsches Reich) in den Jahren 1884 – 1906 Unfallversicherungssysteme,
zwischen 1883 und 1930 Krankenversicherungssysteme, zwischen 1889 und 1910
Rentenversicherungssysteme und 1914 – 1927 Arbeitslosenversicherungen begrün-
det, wobei die UV in allen genannten Ländern – mit Ausnahme des Deutschen Rei-
ches – zuerst, die Alv zuletzt eingeführt wurde (vgl. dazu Flora/Heidenheimer 1984,
S. 59 sowie Alber 1982, S. 48 ff.).
Es drängt sich die Frage auf, welche Faktoren die Entstehung und Entwicklung
von Systemen staatlicher Sozialpolitik bestimmen. Diese Frage soll im folgenden
Kapitel zu beantworten versucht werden.
Die skizzierte Entwicklungstendenz der Sozialpolitik von der schichtspeziſschen
Schutzpolitik zur wohlfahrtsstaatlichen Gesellschaftspolitik besteht im einzelnen aus
einer Ausweitung des Schutzes nach der Art, nach dem Umfang und nach Personen-
gruppen.
Die Ausweitung des Schutzes nach der Art zeigt sich sehr deutlich im Arbeit-
nehmerschutz und in der Sozialversicherung. Im Arbeitnehmerschutz folgt dem Ar-
beitszeitschutz und dem Lohnschutz der Gefahrenschutz und der Schutz des Arbeits-
verhältnisses. In der Sozialversicherung folgt der Kranken- und der Unfallversiche-
rung die Alters- und Invalidenversicherung, später folgen die Hinterbliebenen- und
die Arbeitslosenversicherung. Auch innerhalb einzelner Maßnahmenkomplexe lässt
sich dieselbe Tendenz der Ausweitung des Schutzes nach der Art in zahlreichen Fäl-
len feststellen. Z. B. wurden in der GKV die Familienhilfe 1930 als Regelleistung
eingeführt, Früherkennungsuntersuchungen von Krankheiten 1970 in den Leistungs-
katalog aufgenommen und ab 1974 die Haushaltshilfe2 sowie Krankengeldzahlung
bei Freistellung von der Arbeit zur Betreuung eines kranken Kindes gewährt. Für die
1 So auch Barr 1992, S. 758.

2 Haushaltshilfe wird bei Krankenhausaufenthalt gewährt, wenn ansonsten die Haushalts-
führung in Haushalten mit Kindern unter 12 Jahren oder mit einem behinderten Kind nicht
gewährleistet werden kann.
RV, die UV und die Alv sind ähnliche Entwicklungen feststellbar. Im Rahmen dieser
Ausweitung der Leistungen nach ihrer Art innerhalb einzelner sozialpolitischer Be-
reiche ragen die Ergänzung therapeutischer Maßnahmen durch prophylaktische und
die Verstärkung von Maßnahmen zur Wiedereingliederung Kranker oder Behinderter
in das Wirtschaftsleben heraus.
Beispiele für prophylaktische Maßnahmen sind der vorbeugende Unfallschutz,
der gesundheitserhaltende und gesundheitsfördernde Arbeitszeit- und Urlaubsschutz,
gewerbe- und baupolizeiliche Vorschriften, Maßnahmen zur Früherkennung von
Krankheiten, Vorsorgekuren und beruƀiche Fortbildungsmaßnahmen. Die Durchset-
zung des Grundsatzes „Vorsorgen ist besser als Heilen“ hat zur Folge, dass vielen
Einzelnen Beeinträchtigungen ihres Wohlbeſndens und schwere Schicksale, wie Un-
fall, Berufskrankheiten, Arbeitslosigkeit sie darstellen können, erspart bleiben. Au-
ßerdem ist in der Regel eine prophylaktische Sozialpolitik volkswirtschaftlich ge-
sehen billiger als eine therapeutische. Zwar können – kurzfristig betrachtet – die
Kosten einer prophylaktischen Sozialpolitik höher sein. Man denke etwa an die Auf-
wendungen für unfallverhütende, gesundheitserhaltende Bau- und Maschineninves-
titionen, an die Produktionsausfälle und Verdienstausfälle durch Arbeitszeitverkür-
zungen und Urlaubsverlängerung, an die Kosten der Sozialversicherungen für vor-
beugende Krankheitsbehandlung, für Kuren und für beruƀiche Umschulung. Lang-
fristig gesehen aber bedeutet eine prophylaktische Sozialpolitik die Erhaltung und
Förderung eines möglichst großen, gesunden, leistungsfähigen Arbeitskräftepoten-
tials oder mit anderen Worten die Vermeidung bzw. die Minimierung bestimmter
Arten der sogenannten sozialen Zusatzkosten.3
Sozial und ökonomisch ähnlich positiv wie die prophylaktische Sozialpolitik ist
die auf Eingliederung und Wiedereingliederung behinderter, kranker, in ihrer Be-
rufsfähigkeit beeinträchtigter Personen gerichtete Rehabilitationspolitik zu beurtei-
len. Der humane Gehalt der Rehabilitationspolitik liegt darin, dass sie sozial schwä-
cheren Personen durch Förderungsmaßnahmen Chancen gibt, im Wirtschafts- und
damit auch im Sozialleben eine aktive Rolle zu übernehmen, selbst Einkommen zu
erwerben, beruƀiche und soziale Kontakte zu unterhalten. Gleichzeitig ist die Re-
habilitationspolitik bei hohem Beschäftigungsgrad auch die ökonomischere Art der
Sozialpolitik, weil sie die Erwerbsquote erhöht und nach erfolgreicher Eingliederung
bzw. Wiedereingliederung den Fortfall von Sozialeinkommen bewirkt.
Die Tendenz der Ausweitung des sozialpolitischen Schutzes nach dem Umfang ist
ebenfalls an zahlreichen Änderungen des Systems sozialer Leistungen feststellbar.
Im Laufe der Entwicklung wurden nahezu alle Sachleistungen – z. B. die Arznei-
mittelversorgung, die Krankenhausbehandlung nach Dauer und Art, die Versorgung
mit apparativen medizinischen Leistungen, die Versorgung mit Rehabilitationsleis-
tungen – und die Geldleistungen – wie z.B. das Krankengeld, die Wochenhilfe, die
Arbeitslosenunterstützung, die Renten – schrittweise fortlaufend erhöht; es wurden
3 Soziale Zusatzkosten sind Schäden und Verluste, die nicht vom Verursacher, sondern von
dritten Personen oder der Gesamtheit getragen werden, wie z. B. die privaten und gesell-
schaftlichen Verluste, die durch Betriebsunfälle, Berufskrankheiten, Frauen- und Kinderar-
beit, Arbeitslosigkeit und übermäßige Arbeitsbelastung entstehen.
die Bezugsbedingungen verbessert – z.B. durch Herabsetzung des Rentenbezugsal-

ters vom 70. auf das 65. Lebensjahr und durch die Einführung der ƀexiblen Al-
tersgrenze; es wurde die Bezugsdauer für Leistungen verlängert – z.B. die Zeitdau-
er der unentgeltlichen Krankenhausbehandlung, die Bezugsdauer von Krankengeld
und von Wöchnerinnenhilfe usw. Dabei gewann mehr und mehr der Grundsatz an
Bedeutung, im Bereich der Geldleistungen nicht nur Minimumstandards zu sichern,
sondern die Leistungen entsprechend der allgemeinen Entwicklung der Einkommen
und des Lebensstandards anzuheben, also das Minimumstandardprinzip durch das
Lebensstandardprinzip zu ersetzen.
Die wesentliche Komponente der Entwicklung der Sozialpolitik von der schichts-
peziſschen Schutzpolitik zur Gesellschaftspolitik ist die Ausweitung des Schutzes
nach Personengruppen. Der ursprünglich auf den Schutz der Kinder, der Jugendli-
chen und der Frauen in Fabrikbetrieben beschränkte Arbeitnehmerschutz beispiels-
weise wurde auf alle Arbeitnehmer in allen Wirtschaftszweigen einschließlich der
Heimarbeiter ausgedehnt. Die ursprünglich auf die Arbeiter in Industrie und Ge-
werbe beschränkte Unfallversicherung wurde (1885 bis 1888) auf die Arbeiter in
Staatsbetrieben, im Baugewerbe, in der Land- und Forstwirtschaft und auf Seeleute
ausgedehnt; in die Sozialversicherung wurden 1911 die Angestellten bis zu einer be-
stimmten, im Laufe der Zeit immer wieder erhöhten Einkommensgrenze einbezogen,
1938 wurden die Handwerker, 1957 die selbständigen Landwirte „Schutzobjekt“ der
Sozialversicherung. Das Verlangen nach sozialer Sicherung geht bis in die Bereiche
der Selbständigen, da auch hohe Einkommen und Vermögen heute keine individuelle
Sicherung mehr gewährleisten können, wie zwei Kriege und zwei Inƀationen gelehrt
haben.
Das Gewicht dieser Ausweitung des sozialpolitischen Schutzes nach Personen
lässt sich an folgenden Zahlen ablesen: in der GKV waren 1885 (jeweils ohne Fami-
lienangehörige) 4,29 Mio. Personen, d. h. 9,1 % der Bevölkerung, versichert, 2005
aber 50,4 Mio. Personen oder 61,4 % der Bevölkerung; die Zahl der beitragsfrei mit-
versicherten nicht erwerbstätigen Ehefrauen und der Kinder belief sich auf 19,5 Mio.,
sodass 84,0 % der Bevölkerung Leistungsansprüche gegen die GKV hatten. Die UV
zählte 1886 3,8 Mio. Mitglieder oder 8,1 % der Bevölkerung, 2004 dagegen – oh-
ne die unfallversicherten Schüler, Studenten und Kindergartenkinder in Höhe von
17,4 Mio. – 57,8 Mio.; das waren insgesamt 75,2 Mio., also 91,1 % der Bevölke-
rung. In der Alters– und Invaliditätsversicherung waren 1908 15,2 Mio. Personen
oder 24,2 % der Bevölkerung versichert, 2005 dagegen 43,1 Mio. oder 52,2 % der
Bevölkerung. In der erst 1996 eingeführten Pƀegeversicherung waren 2005 70,5 Mio.
Menschen, d.h. 85,4 % der Bevölkerung, versichert.4
Wegen dieser dargestellten Ausweitung des sozialpolitischen Schutzes nach Art,
Umfang und geschützten Personengruppen kann man zutreffend von der Tendenz
sprechen, „möglichst alle Risiken möglichst für alle“ (Seidel 1956, S. 534) möglichst
umfassend zu decken.
4 Quellen: Hohorst/Kocka/Ritter 1975, passim sowie Stat. Jb. 2006, S. 198 ff. und Stat. Tb.
2005.
Die Entwicklung der Sozialpolitik ist darüber hinaus durch folgende Einzelten-
denzen besonders geprägt:
1. die „Verdichtung“ sozialpolitischer Akte, die Verrechtlichung, die Institutionali-
sierung und die Zentralisierung der Sozialpolitik;
2. eine gesellschaftliche Egalisierung;
3. die Konzentration der Sozialpolitik auf die im Erwerbsleben tätigen Personen.
5.1.2 „Verdichtung“ sozialpolitischer Akte, Verrechtlichung,

Institutionalisierung und Zentralisierung der Sozialpolitik
Die Darstellung der sozialpolitischen Gesetzgebung hat deutlich werden lassen, dass
ein Trend zur „Verdichtung“ sozialpolitischer Akte in dem Sinne zu konstatieren ist,
dass die Zahl sozialpolitischer Maßnahmen pro Zeitperiode (bei mindestens durch-
schnittlich gleichbleibender Bedeutung der einzelnen Akte) steigt. Das gilt sicherlich
für die Periode unter Wilhelm II. gegenüber der Vorperiode und für die Weimarer Re-
publik gegenüber der Vorkriegsära. Auch für die Bundesrepublik lässt sich für die im
Vergleich zu Weimar gleich lange Periode von 1948 bis 1963 eine solche Verdich-
tung feststellen.
Diese Verdichtung war begleitet von einer Verrechtlichung und Institutionalisie-
rung. In dem Umfang, in dem staatliche Sozialpolitik an die Stelle karitativer und ge-
meindlicher Hilfe und Fürsorge trat, in dem der Staat durch den Erlass von Verboten
und Geboten die Einhaltung von Mindestnormen sozialen Verhaltens erzwang und
normierte Sozialleistungen die Regel wurden, setzte ein Prozess der Verrechtlichung
ein, der sich im Arbeitnehmerschutzrecht, im Sozialversicherungsrecht, im Arbeits-
recht, im Recht der Betriebs- und Unternehmensverfassung und in der Arbeits- und
Sozialgerichtsbarkeit niedergeschlagen hat.
Dem großen Vorteil der Normierung der Leistungen und damit der Vorhersehbar-
keit der im Risikofall nach Art und Umfang zu erwartenden Leistungen sowie dem
Vorteil der Rechtssicherheit und der Gleichheit der Behandlung steht als Nachteil ei-
ne mit dieser Verrechtlichung verbundene „fortschreitende und immer erfolgreichere
Entpersönlichung des Hilfsaktes“ gegenüber (Achinger 1979, S. 120).
Parallel zur Verrechtlichung läuft ein Prozess der Institutionalisierung in Gestalt
der Entwicklung von großen Sozialverwaltungen. Zu ihnen gehören die Gewerbe-
aufsichtsämter, die Verwaltungen der Sozialversicherungen, die Arbeitsverwaltung,
die Arbeits- und Sozialgerichte, die gemeindlichen Sozialreferate, die Gesundheits-
verwaltung, aber auch die zahlreichen Funktionäre und hauptberuƀichen Mitarbeiter
der Wohlfahrtsverbände, der Vereinigungen der Arbeitgeber und nicht zuletzt der
Gewerkschaften. Der „private, ehrenamtliche Stil“ der Sozialpolitik ist durch die
professionelle Arbeit der Inhaber „sozialpolitischer Vollberufe“, der sozialen Berufs-
arbeiter, ersetzt worden (Achinger 1979, S. 79).
Neben der Verrechtlichung und der Institutionalisierung der Sozialpolitik lässt
sich ein Prozess der Zentralisierung erkennen, d.h. ein Prozess der Übertragung sozi-
alpolitischer Aufgaben von den Gemeinden und von Verbänden auf den Zentralstaat.
Diese Zentralisierung begann mit dem Aufbau einer reichseinheitlichen Sozialver-
sicherung, sie zeigt sich u.a. in der Vereinheitlichung der KnRV von 1923, in der
Errichtung des Reichsamtes für Arbeitsvermittlung im Zusammenhang mit der Zen-

tralisierung des Arbeitsnachweiswesens, in der Zentralisierung der Erwerbslosenfür-
sorge und in der Entwicklung von reichseinheitlichen Grundsätzen über Vorausset-
zungen, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge in den 20er Jahren. Diese Zentrali-
sierung ist einerseits die notwendige Folge der Verrechtlichung, die den Gesetzgeber
des Zentralstaats laufend beansprucht. Im Zusammenhang mit der Normierung von
Leistungen, mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Ziel der Vereinheitlichung der
Lebensverhältnisse ist diese Zentralisierung gewollt und zu begrüßen. Andererseits
aber verhindert sie die weitgehende Anpassung sozialpolitischen Handelns an regio-
nale, ethnische und strukturelle Besonderheiten.
5.1.3 Die Tendenz gesellschaftlicher Egalisierung
Als eine Folge der „entfalteten“ Sozialpolitik wird die Tendenz zur gesellschaftli-
chen Egalisierung angesehen. Darunter versteht man die zunehmende Verringerung
von Unterschieden im wirtschaftlichen und sozialen Status verschiedener sozialer
Schichten. Diese Tendenz lässt sich an der langfristigen Entwicklung der Einkom-
mensverteilung und anderer Sozialindikatoren in den industrialisierten Volkswirt-
schaften erkennen (vgl. Flora 1983).
Allerdings zeigen Untersuchungen zur Einkommensverteilung von Richard Hau-
ser und Irene Becker5 , dass sich seit 1973 sowohl die Ungleichheit der Primärein-
kommen wie der Sekundäreinkommen erhöht hat. Das Ausmaß der relativen Ein-
kommensarmut ist im gleichen Zeitraum erkennbar gestiegen.6 Die relative Armuts-
quote (50 %-Grenze) ist zwischen 1985 und 2009 von 9,0 % auf 10,4 % gestie-
gen. In Deutschland betrug die Armutsrisikoquote 2011 14,1 % (vgl. Bundeszen-
trale für Politische Bildung 2011, S. 164 sowie Bundesministerium für Arbeit und
Soziales 2013: Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2013 – Lebenslagen in
Deutschland, S. 461 f.).
Ursachen für die in längerfristiger Perspektive nach wie vor nachweisbare Ega-
lisierung der Lebenslagen sind vor allem die erfolgreiche Bekämpfung der Altersar-
mut durch das System sozialer Sicherung und die Umverteilungseffekte des Steuer-
und Sozialsystems. Hinzu kommt die Institutionalisierung und Transformation der
Arbeitsmärkte, die den Gewerkschaften eine nivellierende Lohn- und Gehaltspolitik
ermöglicht haben. Eine große Rolle spielte auch die Durchsetzung des Rechtsstaa-
tes, insbes. des Gleichheits- und des Gleichbehandlungsgrundsatzes, die eine An-
gleichung der Startchancen der Gesellschaftsmitglieder durch die Bildungspolitik
bewirkte.
5 Vgl. Becker/Hauser 2003

6 Die Armutsgrenze ist deſniert als die Hälfte des Medians der Nettoäquivalenzeinkommen.
Bei Unterschreiten von 60 % dieser Einkommensgrenze spricht man von Armutsgefähr-
dung
5.1.4 Die Konzentration der Sozialpolitik auf die im Erwerbsleben tätigen

Personen
Die Darstellung der Geschichte der Sozialpolitik hat erkennbar gemacht, dass die
staatliche Sozialpolitik von Anbeginn an nicht auf die Verbesserung der Lebenslage
der sozial und wirtschaftlich Schwächsten, sondern der Industriearbeiterschaft ge-
richtet war. Die Sozialgesetzgebung der 50er und 60er Jahre des 19. Jahrhunderts er-
reichte nur Berg-, Hütten- und Fabrikarbeiter, d.h. die gehobenen Arbeiterschichten,
die, mit festem Arbeitsplatz und relativ hohem Lohn, gegenüber der Masse der ab-
hängig Arbeitenden bereits einen gewissen Grad sozialer Sicherheit erreicht hatten.
Diese Ausrichtung auf die relativ gut gestellten „Normalbürger“, die im Arbeitsleben
stehen, bei gleichzeitiger Vernachlässigung sogenannter „Randgruppenangehöriger“
hat die deutsche Sozialpolitik bis heute nicht verloren.
Diese einseitige Ausrichtung besteht darin, dass viele soziale Leistungen an die
Mitgliedschaft in den Einrichtungen der sozialen Sicherung gebunden und von der
Erfüllung von Wartezeiten, von dem Erwerb der Anwartschaft und von der Höhe des
Arbeitseinkommens abhängig sind. Die Sozialleistungen sind um so höher, je hö-
her das Arbeitseinkommen bzw. je länger die Versicherungszeit ist: Folglich ist die
soziale Sicherheit des leistungsfähigen Arbeitnehmers mit relativ hohem Arbeitsein-
kommen relativ hoch, während die Mitglieder anderer sozialer Gruppen keine oder
nur verringerte Chancen haben, durch Erwerbsarbeit Ansprüche gegen das System
sozialer Sicherung zu erwerben. Zu denken ist dabei an Geringqualiſzierte, Personen
mit fragmentierter Erwerbsbiographie sowie Personen mit Migrationshintergrund.
Ein besonderes Problem stellen Erziehungspersonen dar, die für die Betreuung und
Erziehung der Kinder ihre Erwerbstätigkeit für einen längeren Zeitraum unterbre-
chen.
5.2 Hauptergebnisse der staatlichen Sozialpolitik

Die neuzeitliche staatliche Sozialpolitik hat eine Vielzahl von Wirkungen ausgelöst
und beachtliche Ergebnisse gezeitigt, die in anderem Zusammenhang noch erläutert
werden (vgl. S. 421 ff.). Hier sollen nur zwei säkular bedeutende Ergebnisse skizziert
werden: Die Lösung der Arbeiterfrage und die Verwirklichung des Sozialstaates.
Durch die neuzeitliche Sozialpolitik wurde die soziale Frage als Arbeiterfrage
gelöst, so dass sie als Frage der Existenzsicherheit großer Bevölkerungsteile mittler-
weile bedeutungslos geworden ist. Denn die Reallöhne sind in den letzten 130 Jahren
auf das 6- bis 7-fache gestiegen – bei einer Reduzierung der Arbeitszeit auf etwa die
Hälfte. Die Arbeits– und Sozialeinkommen der neuzeitlichen Industriegesellschaft
decken nicht nur den unmittelbaren Lebensbedarf. In den Verfügungsbereich der Ar-
beitnehmer sind Güter gerückt, die gestern Luxusgüter und privilegierten Schichten
vorbehalten waren (vgl. dazu Schumpeter 1946: Schumpeter 1946 – Kapitalismus,
S. 113 f.). Das kapitalistische System hat aus Luxusgütern von gestern Massenge-
brauchsgüter von heute gemacht.
5.2 Hauptergebnisse der staatlichen Sozialpolitik 129
Auch für die aus dem Arbeitsprozess Ausgeschiedenen ist in der großen Mehr-
zahl der Fälle die Existenzsicherheit gewährleistet, da alle im Bereich der allgemei-
nen Sozialpolitik abdeckbaren Risiken so abgesichert sind, dass im ungünstigsten
Fall das Existenzminimum gesichert und im günstigeren Fall die Aufrechterhaltung
des bisherigen Lebensstandards entsprechend der Entwicklung des allgemeinen Le-
bensstandards möglich ist.
Ein umfassender Jugend-, Unfall-, Mutter- und Arbeitszeitschutz hat soziale Pro-
bleme der Kinderarbeit, der Frauenarbeit und der Arbeitszeit gelöst. Durch das Be-
trVG und die Arbeitsgerichtsbarkeit sowie durch die Verwirklichung der Grundrech-
te des Menschen ist im Vergleich zu den vergangenen Jahrzehnten eine wesentlich
menschenwürdigere Behandlung der Arbeitnehmer sichergestellt. Die Arbeiterschaft
ist in die moderne Massengesellschaft integriert. Gleichzeitig hat sich die gesell-
schaftliche Position der Arbeitnehmer gewandelt. Die politische Willensbildung und
Entscheidung ist nicht mehr einer schmalen Führungsschicht vorbehalten, vielmehr
hat das allgemeine, freie und geheime Wahlrecht die Arbeitnehmer zu einer politi-
schen Potenz werden lassen, an der keine Partei vorbeigehen kann.
Auch Hans Achinger verweist darauf, dass die „Koppelung von Arbeit und Ar-
mut, die seit dem Mittelalter gegolten hatte,... tatsächlich, nicht zum wenigsten durch
die Milderungs- und Behelfsmittel der Sozialpolitik, gelöst worden“ ist (Achin-
ger 1979, S. 73).
Durch diese Entwicklung sind – nimmt man die neuzeitliche Bildungspolitik mit
ihrem Abbau ſnanzieller Bildungsschranken hinzu – nahezu alle Proletaritätsmerk-
male – einschließlich des Merkmals der Erblichkeit des Proletarierstatus – abgebaut.
Lediglich der Abbau der Vermögenslosigkeit lässt – insbes. in Bezug auf die Betei-
ligung der Arbeitnehmer am Produktivvermögen – noch Wünsche offen (vgl. dazu
S. 376).
Über die Lösung der Arbeiterfrage hinaus bewirkte die staatliche Sozialpolitik
ein zweites Ergebnis: die Beseitigung sozialstaatlicher Deſzite der Nationalstaaten
des 19. und des frühen 20. Jh. Diese Deſzite bestanden nicht nur in dem an anderer
Stelle dargestellten Fehlen eines Schutzes der Arbeitskraft, eines Gesundheitsschut-
zes und von Einrichtungen zur Einkommenssicherung im Risikofall, sondern vor al-
lem auch in Unzulänglichkeiten der gesellschaftspolitischen Leitbilder in Bezug auf
zwei Grundziele der jungen Rechtsstaaten, nämlich in Bezug auf die Freiheit und die
Gleichheit.
Freiheit war im politischen und wirtschaftlichen Liberalismus und ist für manche
Liberale auch heute noch die Möglichkeit, im Rahmen der gesetzlichen Schranken
nach eigener Entscheidung etwas zu tun oder zu unterlassen.7 Bedauerlicherweise
setzt sich dieser Freiheitsbegriff auch in unserem Gesellschaftssystem wieder stär-
ker durch. Dieses Verständnis von Freiheit, das auch als formale Freiheit bezeichnet
wird, übersieht, dass die für alle gleiche formale Freiheit je nach der Lebenslage der
Träger von Freiheitsrechten unterschiedliche Substanz hat. Für den Eigentümer ei-
nes größeren Vermögens und für den Bezieher hoher Einkommen ist formale Freiheit
gleichbedeutend mit großer materialer Freiheit, d.h. mit der Fähigkeit, im Rahmen
7 Vgl. zum Freiheitsbegriff die ausführliche Darstellung bei Lampert 1992a.

der Gesetze und der individuellen wirtschaftlichen Möglichkeiten selbstgesteckte

Ziele zu verwirklichen. Demgegenüber haben vermögenslose Gesellschaftsmitglie-
der und Bezieher niedriger Einkommen bei gleicher formaler Freiheit engere Spiel-
räume an materialer Freiheit. Gleiche formale Freiheit kann infolgedessen ebenso
wie rechtliche Gleichheit mit tatsächlicher Ungleichheit verbunden sein. Daher sind,
wenn für alle ein bestimmtes Minimum an materialer Freiheit gesichert werden und
extreme Ungleichheiten in den Chancen zur freien Entfaltung der Persönlichkeit ver-
hindert werden sollen, bestimmte Umverteilungen, insbesondere in einem System
sozialer Sicherung, unverzichtbar. Freiheit und Sicherheit sowie Freiheit und Gleich-
heit sind – so gesehen – nicht, wie Friedrich von Hayek meint, konkurrierende, durch
eine Konƀiktbeziehung charakterisierte, sondern bis zur Erreichung bestimmter Le-
bensstandardminima für alle komplementäre Güter. Denn die Nutzung formaler, d.h.
die materiale Freiheit für alle in einem Mindestumfang, ist gleichbedeutend mit der
Verringerung materialer Ungleichheit und einem Mindestmaß an materieller Sicher-
heit für alle. Deswegen auch sichert der soziale Rechtsstaat der Gegenwart nicht nur
rechtliche Freiheit und Gleichheit, sondern versucht, die materiellen Voraussetzun-
gen dafür zu verbessern, dass der Einzelne auch tatsächlich das tun kann, was er tun
darf.
Inhalt und Wert der Freiheit unterscheiden sich aber nicht nur aufgrund unter-
schiedlicher Verfügungsmöglichkeiten über wirtschaftliche Güter, sondern auch ent-
sprechend den sonstigen rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingun-
gen. Dies wurde kaum je so drastisch verdeutlicht wie an der Lage der Arbeiter im
vorigen Jahrhundert. Die formalrechtlichen Errungenschaften des Liberalismus, vor
allem die uneingeschränkte Arbeitsvertragsfreiheit und die an die persönliche Frei-
heit gebundene individuelle Selbstverantwortung, waren für die Arbeitnehmer zu-
nächst zweifelhafte Fortschritte. Freiheit und Selbstverantwortung waren nämlich
für sie verknüpft mit dem Zwang, zur Existenzsicherung Arbeitsleistungen zu ver-
kaufen, waren verbunden mit einem Überangebot an Arbeitskräften, mit einer Kon-
kurrenz um die Arbeitsplätze, die durch das gesetzliche Koalitionsverbot verschärft
war, und verbunden mit sozialer Schutzlosigkeit bei Eintritt existenzbedrohender Ri-
siken.
Es war die staatliche Sozialpolitik, die diese Bedingungen grundlegend verändert
hat und die negativen Auswirkungen einer Freiheit beseitigte, die durch die rechtli-
che, wirtschaftliche und soziale Gesamtkonstellation beeinträchtigt war.
Ähnlich wie der Freiheitsbegriff war auch der Gleichheitsbegriff des Liberalis-
mus aus sozialer Sicht unzureichend deſniert. Denn von der Aufklärung bis zum Li-
beralismus der Nationalstaaten wurde Gleichheit verstanden als Gleichheit der Rech-
te, als Gleichheit der formalen Freiheit, als gleiches Wahlrecht, als Gewerbefreiheit
für alle, als Freiheit der Berufswahl für alle. Offensichtlich ist diese Gleichheit der
Rechte im Vergleich zu ständischen, auf rechtlichen Privilegien beruhenden Gesell-
schaften ein großer Fortschritt. Aus sozialstaatlicher Perspektive jedoch ist sie nur
eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für die Reduzierung von Un-
gleichheit. Denn wiederum hat auch dieses Recht unterschiedliche Substanz je nach
den wirtschaftlichen und sozialen Startbedingungen der Gesellschaftsmitglieder. Von
dem für alle gleichen Recht auf Gewerbefreiheit kann Gebrauch machen, wer das er-
5.2 Hauptergebnisse der staatlichen Sozialpolitik 131
forderliche Eigenkapital und Zugang zu Fremdkapital hat. Von dem für alle gleichen
Recht auf Bildung kann derjenige Gebrauch machen, der selbst oder dessen Familie
die Opportunitätskosten persönlicher Bildungsinvestitionen tragen kann. Auch die-
se Problematik ist durch die Sozialpolitik entschärft worden, denn die mittelstands-
orientierte, mit Bürgschaften, Kreditverbilligungen und Beratungshilfen arbeitende,
sozial orientierte Wirtschaftspolitik und die individuelle wie auch die institutionelle
Förderung der akademischen und der beruƀichen Bildung tragen dazu bei, formale
Gleichheit dadurch zu einem für viele nutzbaren Recht zu machen, dass faktische
Startungleichheiten verringert werden.
Sozialstaatliche Deſzite treten in einer Gesellschaft jedoch selbst dann auf, wenn
das Ziel der Freiheit über die formale Freiheit hinausgehend als Ziel materialer Frei-
heit in einem Mindestumfang für alle interpretiert wird und wenn das Ziel der Gleich-
heit über die formale Gleichheit hinausgehend aufgefasst wird als die Aufgabe der
Verringerung faktischer Ungleichheiten. Die entscheidende Ursache für dieses Deſ-
zit ist weniger in der unterschiedlichen ökonomischen Grundausstattung der Gesell-
schaftsmitglieder zu sehen; sie liegt vielmehr in der unterschiedlichen „natürlichen“
Grundausstattung der Individuen, d.h. in der höchst unterschiedlichen und unglei-
chen Verteilung von Begabungen, Talenten und Fähigkeiten, von Stärken und Schwä-
chen jeder Art: handwerklichen, kaufmännischen, technischen, künstlerischen, intel-
lektuellen, mentalen und psychischen. Diese ungleiche „natürliche“ Grundausstat-
tung wird verstärkt durch die damit gegebenen unterschiedlichen Möglichkeiten zum
Erwerb erlernbarer Fähigkeiten und Kenntnisse. Mit diesen Unterschieden im Ar-
beitsvermögen oder human capital als Quelle des Erwerbs von Arbeitseinkommen
und Geldvermögen sind Unterschiede in Bezug auf die Möglichkeiten der Nutzung
der Freiheitsrechte, des Rechtes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und des Rech-
tes auf Gleichbehandlung vorgeprägt. In diesen Unterschieden im Humanvermögen
und in deren ökonomischen Konsequenzen in einer Gesellschaft, die die Einkom-
men nach dem ökonomischen Wert der Leistung zuteilt, liegt eine weitere Ursache
staatlicher Sozialpolitik, ein weiterer Grund für die Notwendigkeit der Sozialpoli-
tik – jedenfalls dann, wenn eine Gesellschaft im Sinne eines bestimmten Maßes an
sozialer Gerechtigkeit allen Gesellschaftsmitgliedern den Zugang zu materialer Frei-
heit und persönlicher Entfaltung sowie ein Mindestmaß an Partizipation im sozialen,
kulturellen und politischen Leben ermöglichen will.
Auch zur Erreichung dieser Ziele hat die Sozialpolitik maßgeblich beigetragen.
Erinnert sei an die Schaffung prinzipiell gleicher Sozialisationschancen von Klein-
kindern durch die Bereitstellung ausreichender Plätze in Einrichtungen der vorschu-
lischen Erziehung, an Erziehungsberatung, an Maßnahmen zur Förderung von lern-
schwachen und lernbehinderten Kindern und Jugendlichen, an die Berufs– und Ar-
beitsberatung, an Integrationshilfen für Schwerbehinderte und alte Menschen, an the-
rapeutische Einrichtungen für psychisch Kranke und Labile, an die Öffnung der Bil-
dungseinrichtungen für alle gemäß der Begabung und Leistung, an zahlreiche Maß-
nahmen zur Umverteilung von Lasten, z.B. im Rahmen des Familienlastenausglei-
ches, und an die Einkommensumverteilung von den wirtschaftlich Leistungsfähige-
ren zu den Leistungsschwächeren durch ein progressives Steuersystem und durch
Sozialtransfers. Die Effekte dieser Maßnahmen bestehen – vorausgesetzt, die Maß-
nahmen sind zielkonform konzipiert – in einer gleichmäßigeren Verteilung der Spiel-

räume an materialer Freiheit, in einer gleichmäßigeren Verteilung der Chancen zur
Teilnahme am wirtschaftlichen, kulturellen, sportlichen und politischen Leben und
in einer gleichmäßigeren Verteilung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts in
der Gesellschaft. In eben diesen Wirkungen liegt nach unserem Urteil das Verdienst
der Sozialpolitik der letzten Jahrzehnte in zahlreichen europäischen Staaten, nicht
zuletzt in der Bundesrepublik. Diese Politik ist seit langem dadurch gekennzeichnet,
dass sie nicht mehr die Funktion hat, Lazarettstation des Kapitalismus zu sein und
das kapitalistische System zu stabilisieren, sondern dass sie zur gesellschaftsgestal-
tenden Politik geworden ist.
Wir haben (S. 117) – bezogen auf die Entwicklung der deutschen staatlichen So-
zialpolitik – die Frage aufgeworfen, welche Faktoren die Entstehung und Entwick-
lung von Systemen staatlicher Sozialpolitik bestimmen. Dies ist im Grunde die Fra-
ge nach einer Theorie der Sozialpolitik, die zu erklären vermag, warum und wie sich
staatliche Sozialpolitik allgemein und in bestimmten Gesellschaften zu bestimmten
Zeiten entwickelt. Die Grundzüge einer solchen Theorie sollen im folgenden Kapitel
dargestellt werden.
6
Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik
Häuſg wird die Auffassung vertreten, die wissenschaftliche Sozialpolitik sei weitge-
hend theorielos und beschränke sich auf eine reine Wiedergabe der sozialpolitischen
Normen und Institutionen.1 Dieser Vorwurf ist nicht haltbar. Die Sozialwissenschaft
stellt zahlreiche theoretische Modelle zur Verfügung, mit deren Hilfe die Notwen-
digkeit staatlicher Sozialpolitik begründet werden kann (normative Theorie des So-
zialstaats) und die dazu beitragen, die Wirkungen sozialpolitischer Maßnahmen zu
untersuchen und die Ursachen für die Entwicklung von Sozialstaaten zu analysieren
(positive Theorie der Sozialpolitik). Insbesondere in der Wirkungsanalyse kommt
der ökonomischen Theorie eine besondere Bedeutung zu.2 Die ökonomische Analy-
se ist aber auch für die Frage nach der Notwendigkeit sozialpolitischen Handelns von
großer Bedeutung. Die knappen Ressourcen, die für bestimmte sozialpolitische Maß-
nahmen aufgewendet werden, stehen in einem Konkurrenzverhältnis zu anderen ge-
sellschaftlichen Verwendungsmöglichkeiten. Und das Versagen von Versicherungs-,
Güter- und Arbeitsmärkten liefert eine wichtige Begründung für sozialpolitische Ein-
griffe des Staates. Aus ökonomischer Perspektive wird Sozialpolitik notwendig, um
die gesellschaftlichen Folgen von Marktversagen in Gestalt unvollkommenen Wett-
bewerbs, unvollkommener Information, externer Effekte und fehlender oder nur mit
starker zeitlicher Verzögerung oder mit hohen sozialen Kosten zustandekommender
Marktgleichgewichte zu vermeiden oder abzumildern. „Such a welfare state is justi-
ſed not simply by redistributive aims one may (or may not) have, but because it does
things which private markets would either do inefſciently, or would not do at all.“3
Nicht zuletzt deshalb hat Leopold v. Wiese bereits im Jahr 1910 die Sozialpolitik
als die „erwachsene Tochter der Nationalökonomie“4 bezeichnet. Bei der folgenden
1 Zum Vorwurf der Theorielosigkeit der Sozialpolitik vgl. Kaufmann 2009 sowie Lampert/
Bossert 1987.
2 Zur ökonomischen Theorie der Sozialpolitik vgl. Liefmann-Keil 1961, Knappe/Külp 1998,
Schönig 2001 sowie Breyer/Buchholz 2009.
3 Barr 1992, S. 754.
4 Wiese 1910, S. 14.

134 6 Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik
Entwicklung der Grundzüge der Sozialpolitik werden wir daher den ökonomischen
Begründungen der Sozialpolitik besondere Aufmerksamkeit schenken.
Allerdings wird eine ausschließlich ökonomisch ausgerichtete Theorie der Sozi-
alpolitik dem multidisziplinären Charakter der Sozialpolitik nicht gerecht. Neben der
Ökonomie leisten auch die Soziologie, die Politikwissenschaft und die Rechtswis-
senschaft wesentliche Beiträge zum Verständnis staatlicher Wohlfahrtspolitik. Und
schließlich leiten sich sozialstaatliche Regelungen nicht nur aus ökonomischen Ziel-
setzungen ab, sondern begründen sich auch in der Sicherung des sozialen Friedens,
in der Verwirklichung menschlicher Grundrechte und in dem Ziel der Herstellung
sozialer Gerechtigkeit. Aus diesem Grund ist die normative Sozialwissenschaft ein
unverzichtbares Element einer Theorie der Sozialpolitik. Die Forderung nach einer
(ausschließlich) ökonomischen Theorie der Sozialpolitik stellt daher eine methodo-
logisch unzulässige disziplinäre Einengung der Sozialpolitik und eine unzulässige
Überbetonung ökonomischer Aspekte gegenüber nicht-ökonomischen Zielsetzungen
dar. Dieser Hinweis auf die Grenzen einer ökonomischen Theorie der Sozialpolitik
schließt aber selbstverständlich die ökonomische Analyse des Sozialstaates nicht aus.
Neben der Theorie des Marktversagens stellt das Kriterium der sozialen Gerech-
tigkeit eine eigenständige Begründung für staatliche Sozialpolitik dar. Denn die öko-
nomische Analyse klammert Gerechtigkeitsfragen bei der Beurteilung sozialer Zu-
stände bewusst aus. Ein Wirtschaftssystem, das ausschließlich am Prinzip ökonomi-
scher Rationalität ausgerichtet ist, wäre entsprechend sozial indifferent.
Die Grundzüge einer umfassenden Theorie der Sozialpolitik sind Gegenstand
dieses Kapitels.
In der Einführung wurden die Aufgaben der Wissenschaft von der Sozialpoli-
tik bereits dargestellt. In diesem Kapitel sollen aus diesem Aufgabenkomplex zwei
Fragestellungen herausgegriffen und mit Hilfe der theoretischen Analyse5 zu beant-
worten versucht werden:6
1. Wodurch wird Sozialpolitik notwendig (Theorie der Entstehungsbedingungen
staatlicher Sozialpolitik)?
2. Wodurch wird die Entwicklung der Sozialpolitik in einer Gesellschaft bestimmt
(Theorie der Entwicklungsbedingungen)?
6.1 Grundzüge einer Theorie der Entstehungsbedingungen

staatlicher Sozialpolitik
Eine Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik muss zunächst
erklären können, wann staatliche Sozialpolitik notwendig wird. Wenn die Theorie
5 Eine ausführliche Darstellung dieser Theorie ſndet sich bei Lampert/Englberger/

Schüle 1991, S. 9 ff.
6 Zwei weitere zentrale Fragestellungen, nämlich die Frage nach den Wirkungen der Sozi-
alpolitik und nach den Grenzen der Sozialpolitik werden an anderen Stellen aufgegriffen
(S. 421 ff. bzw. S. 436 ff.).
6.1 Theorie der Entstehungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik 135
allgemeingültig sein will, muss diese Erklärung raum- und zeitunabhängig sein. Zu-
sätzlich ist es erforderlich, für bestimmte Gesellschaften in bestimmten historischen
Epochen speziellere Theorien gleichsam als Unterfälle einer allgemeinen Theorie
zu entwickeln, um qualitative oder quantitative Besonderheiten der Sozialpolitik zu
erklären.
Einen grundlegenden Beitrag zur Begründung der Notwendigkeit staatlicher So-
zialpolitik hat 1911 Otto von Zwiedineck-Südenhorst geleistet.7 Er weist in seinem
grundlegenden Werk zur Sozialpolitik darauf hin, dass in modernen, funktional aus-
differenzierten Gesellschaften die Bedingungen für eine menschenwürdige Existenz
und für die Chancen zur gesellschaftlichen Teilhabe stark ungleich verteilt sind. Die-
se Ungleichverteilung sind ausgleichsbedürftig, sofern dadurch entweder der sozia-
le Friede bedroht ist oder allgemein anerkannte Grundsätze sozialer Gerechtigkeit
verletzt werden. Hieraus resultiert ein Bedarf an interpersoneller Umverteilung von
Rechten, Chancen, Einkommen und Vermögen. Dieser Bedarf kann nur politisch ge-
deckt werden, da hierzu Eingriffe in Freiheits-, Verfügungs- oder Eigentumsrechte
erforderlich sind.
Diese Gedanken wurden von Peter Flora und Jens Alber zu einer soziologischen
Theorie der Sozialpolitik weiterentwickelt (vgl. Flora/Alber 1982). Die Autoren zei-
gen, dass die mit der Arbeitsteilung verbundene Industrialisierung, die Urbanisierung
und die Herausbildung der Bürokratie im Zuge der Entstehung der Nationalstaaten
strukturell-funktionelle Differenzierungsprozesse mit sich brachten, die – vor allem
in Verbindung mit der Entstehung des Lohnarbeitsverhältnisses – sozialpolitischen
Bedarf in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, die Arbeitsmarktverfassung, die sozia-
le Sicherheit und die Versorgung mit öffentlichen Gütern entstehen ließen. Während
Flora und Alber ihren Ansatz auf Durkheims Theorie der funktionalen Differen-
zierung stützen, orientiert sich der dänische Soziologe Gøsta Esping-Andersen am
Warencharakter der menschlichen Arbeit. Für ihn ist Sozialpolitik eine Politik der
Durchsetzung dekommodiſzierender sozialer Rechte.8
Hans-Peter Widmaier und Heinz Lampert entwickeln eine Theorie staatlicher So-
zialpolitik auf der Grundlage allgemeiner gesellschaftlicher Bedarfe.9Ausgangspunkt
dieser Theorie ist die These, dass die Notwendigkeit zu staatlicher Sozialpolitik be-
steht, wenn simultan folgende Bedingungen erfüllt sind:
1. es besteht die Notwendigkeit, die Lebenslage (= Existenzbedingungen) be-
stimmter gesellschaftlicher Gruppen zu beeinƀussen, weil andernfalls entweder
der soziale Friede und die Existenz der Gesellschaft bedroht ist oder weil gesell-
schaftliche Ziele, die von den Trägern politischer Entscheidung anerkannt und
verfolgt werden, wie z.B. die Wahrung der Menschenwürde und der Schutz vor
existenzbedrohenden Risiken, verletzt werden;
2. die für erforderlich gehaltene bzw. erwünschte Lebenslagebeeinƀussung ist
selbstverantwortlich oder mit Hilfe marktwirtschaftlicher Einrichtungen oder
bisher bestehender nichtstaatlicher Einrichtungen nicht möglich. Wenn beide
7 Zwiedineck-Südenhorst 1911.
8 Esping-Andersen 2011.
9 Widmaier 1976 und Lampert/Englberger/Schüle 1991.
Bedingungen erfüllt sind, existiert in einer Gesellschaft sozialpolitischer Bedarf

verschiedener Art, der im folgenden Abschnitt systematisiert werden wird.
Beide Bedingungen sind auch in nichtindustriellen Gesellschaften erfüllt (vgl.
Partsch 1983), da auch in diesen Gesellschaften die Lebenslage der Menschen durch
schwerwiegende Risiken (Krankheit, Alter, Unfall) bedroht und die Möglichkeiten
individueller Risikovorsorge durch intertemporale Einkommensumverteilung sehr
begrenzt sind. Deshalb entstanden auch in vorindustriellen Gesellschaften kollektive
– wenngleich nichtstaatliche – Sicherungseinrichtungen (in der archaischen Gesell-
schaft die verwandtschaftliche Gruppe, in der Feudalgesellschaft die Hausgemein-
schaft, die Nachbarschaft und die Genossenschaft). Die mit der Industrialisierung
verbundene Änderung der Arbeitsverfassung hat den Bedarf an sozialpolitischen
Maßnahmen im Vergleich zur vorindustriellen Gesellschaft aber deutlich erhöht.
a) Allgemeine Systematik sozialpolitischer Bedarfe
Als Bedarfslagen, die für Entstehung staatlicher Sozialpolitik von Bedeutung sind,
identiſzieren sie folgende Kategorien:
1. Permanent vorhandener Grundbedarf. Er ist seiner Qualität nach raum-, zeit-

und wirtschaftssystemunabhängig, weil es in jedem sozialen Verband stets ei-
ne gewisse Zahl von Menschen gibt, die aufgrund geistiger, psychischer oder
körperlicher Schwäche nicht oder nur begrenzt in der Lage sind, ihre Existenz
ohne Hilfe Dritter zu sichern. Darüber hinaus existieren in allen Gesellschaf-
ten bestimmte soziale Gruppen, die aufgrund unzureichender wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit keine ausreichende selbstverantwortliche Vorsorge gegen die
Folgen von Standardrisiken treffen können.
2. Evolutions- oder entwicklungsbedingter Bedarf. Er wird dadurch verursacht,
dass im Gefolge gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklung entweder
durch strukturell-funktionelle Differenzierungsprozesse (Arbeitsteilung, sozia-
le Desintegration, Verstädterung) die Möglichkeiten der Existenzsicherung und
der Risikovorsorge für soziale Gruppen beeinträchtigt werden, oder dass der mit
der wirtschaftlichen Entwicklung zwangsläuſg verbundene Strukturwandel in-
dividuelle und familiale Lebenslagen beeinträchtigt (Arbeitslosigkeit, beruƀiche
Dequaliſzierung, Notwendigkeit zu sozialer und regionaler Mobilität). Weiter-
hin können wirtschaftssystemspeziſsche Lebenslagebeeinträchtigungen auftre-
ten, z.B. eine Ausbeutung auf der Grundlage einer bestimmten Produktions-
bzw. Arbeitsverfassung. Je größer die Rate des technischen Fortschritts ist und
je mehr Lebens- und Wirtschaftsbereiche er durchdringt, desto größer wird der
evolutionsbedingte Bedarf.
3. Verteilungsbedingter Bedarf. Er ist prinzipiell ebenfalls gesellschafts- und wirt-
schaftssystemunabhängig und beruht auf Ungleichheiten in der Verteilung von
politischen, persönlichen oder wirtschaftlichen Rechten bzw. in den Verfügungs-
möglichkeiten über wirtschaftliche Güter (Existenz einer „sozialen Frage“). Ver-
teilungsbedingter sozialpolitischer Bedarf wird nicht nur durch Ungleichheiten
der Einkommens- und Vermögensverteilung verursacht, sondern auch durch die
räumliche Verteilung der ökonomischen und sozialen Ressourcen und Infra-

strukturen (Verkehrserschließung, Kommunikationsmöglichkeiten, Ausstattung
des Raumes mit Kindergärten, Schulen, Krankenhäusern, Beratungseinrichtun-
gen usw.).
4. Katastrophenbedingter und kriegsfolgenbedingter Bedarf.
Alle diese Bedarfsarten treten in nichtstatischen, sich entwickelnden Gesell-
schaften wirtschaftssystemunabhängig auf.
5. Eine Bedarfskategorie, die entwicklungsstand- und wirtschaftssystemspeziſsch
ist, ist der sog. „geweckte“ Bedarf. Darunter ist zum einen zu verstehen ein Be-
darf, der in verbändestaatlich organisierten Mehrparteiendemokratien durch die
Träger der politischen Willensbildung (Parteien, Verbände) erzeugt wird oder
auch bei einer bestimmten Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme durch die
Anbieter sozialer Leistungen produziert wird. Es ist zu einem guten Teil die-
ser geweckte Bedarf, der den Sozialstaat an die Grenzen seiner Leistungsfä-
higkeit führt. Geweckten Bedarf gibt es zum anderen in weniger entwickelten
Ländern, auf die durch internationale Organisationen sozialpolitische Standards
entwickelter Länder übertragen werden oder die von sich aus (entsprechend der
Diffusionstheorie) sozialpolitische Ziele und Systeme anderer Länder zum Vor-
bild nehmen.
Im folgenden Abschnitt werden diese Bedarfe für marktwirtschaftliche Industrie-

und Dienstleistungsgesellschaften näher speziſziert.
b) Bereichsbezogene Ableitung sozialpolitischer Bedarfe für entwickelte

marktwirtschaftliche Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften
In der Literatur ſnden sich zahlreiche Beiträge zur Notwendigkeit der Deckung
bereichsbezogener sozialpolitischer Bedarfe.10 Die in den einschlägigen Arbeiten
angeführten Argumente für die Notwendigkeit einer Arbeitnehmerschutz-, einer
Sozialversicherungs-, einer Arbeitsmarkt-, einer Betriebs- und Unternehmensverfas-
sungspolitik, einer Vermögens-, Familien-, Wohnungs- und Bildungspolitik lassen
sich ausnahmslos ableiten, wenn man überprüft, wie in marktwirtschaftlichen Syste-
men ohne sozialpolitisch orientierte Ausgestaltung dieser Bereiche die Lebenslagen
jeweils relevanter sozialer Gruppen beeinträchtigt werden würden. Geordnet nach
ausgewählten zentralen sozialpolitischen Handlungsfeldern11 sind folgende Bedarfe
zu decken:
10 Die skizzierte Theorie gilt nicht nur für Nationalstaaten mit einem Träger der Sozialpolitik,
sondern auch für nationalstaatliche Teilgebilde (z. B. Länder und Gemeinden) und für Staa-
tengemeinschaften, wie etwa die Europäische Union. In diesen Fällen existieren mehrere
Träger sozialpolitischer Verantwortung. Für jeden dieser Träger ist eines der in Abschnitt
6.3.2 dargestellten Determinantensysteme mit einer speziſschen Ausprägung wirksam.
11 Vgl. dazu Lampert/Bossert 1987, S. 117 ff. Vgl. auch den Überblick über ökonomische Be-
gründungen für staatliche Sozialpolitik in Rolf/Spahn/Wagner 1988, S. 21 ff. sowie weitere
Beiträge in diesem Sammelband.
• in der Arbeitnehmerschutzpolitik der Bedarf an Maßnahmen zum Schutz der Ge-

sundheit, der Arbeitskraft, der Regenerationsmöglichkeiten und der Persönlich-
keitsrechte der Arbeitnehmer; er ergibt sich aus der sozialen Bedürfnissen der
Arbeitnehmer gegenüber indifferenten marktwirtschaftlichen Produktionsverfas-
sung und aus externen Effekten der Produktion, die auf den Produktionsfaktor
Arbeit wirken;
• in der Sozialversicherungspolitik der Bedarf an Sicherung vor existenzbedrohen-
den Risiken, die die potentiell Gefährdeten nicht aus eigener wirtschaftlicher
Kraft oder Einsicht bewältigen können und für deren Absicherung zieladäqua-
te nichtstaatliche Sicherungseinrichtungen nicht existieren;
• in der Arbeitsmarktpolitik der Bedarf an Marktordnungspolitik, der angesichts
der Marktungleichgewichte und der Marktunvollkommenheiten auf freien Ar-
beitsmärkten gedeckt werden muss, um den Ausgleich zwischen den Teilarbeits-
märkten zu sichern und eine anomale Reaktion des Arbeitsangebotes sowie mo-
nopsonistische Ausbeutung zu verhindern;
• in der Betriebsverfassungspolitik der Bedarf an Sicherung elementarer Arbeit-
nehmerinteressen (Gesundheitsschutz, Schutz der Arbeitskraft, Wahrung der
Menschenwürde), die durch die für „kapitalistische“ Unternehmen typische Zu-
ordnung der Verfügungsrechte über den Betrieb, über den Produktionsfaktoren-
einsatz, über die erzeugten Produkte und über den Produktionsertrag auf die Ka-
pitaleigner bzw. ihre Beauftragten (die Manager) gefährdet erscheinen;
• in der Familienpolitik der Bedarf an Ausgleich zum Teil erheblich unterschiedli-
cher ökonomischer Lasten von Familien mit Kindern gegenüber Kinderlosen;
• weitere sozialpolitische Handlungsnotwendigkeiten ergeben sich im Bereich der
Einkommensverteilungspolitik und zwar zum einen daraus, dass die struktur-
wandlungsbedingten Anpassungslasten, die die Arbeitnehmer in Form einer Ent-
wertung ihres Humankapitals, notwendiger Humankapitalreinvestitionen und als
Fähigkeit sowie als Bereitschaft zu beruƀicher und regionaler Mobilität zu tra-
gen haben, gerecht verteilt werden müssen, zum andern daraus, dass in einem auf
dem Prinzip der Leistungsgerechtigkeit beruhenden Wirtschaftssystem Nicht-
leistungsfähige von der Einkommensverteilung zunächst ausgeschlossen werden
und begrenzt Leistungsfähigen kein unterhaltssicherndes Einkommen zuƀießt.
Mit dem Nachweis der Existenz sozialpolitischen Bedarfs und der Notwendigkeit
seiner Deckung mit Hilfe staatlicher Aktivitäten12 ist die Notwendigkeit staatlicher
Sozialpolitik nachgewiesen, noch nicht aber die Entstehung staatlicher Sozialpolitik.
Diese Entstehung setzt die Möglichkeit der Bedarfsdeckung voraus. Auf sie soll im
folgenden Abschnitt eingegangen werden.
12 Die Formulierung „Deckung mit Hilfe staatlicher Aktivitäten“ soll der Tatsache Rechnung
tragen, dass die sozialpolitischen Güter und Dienstleistungen nicht in allen Fällen vom
Staat produziert und verteilt werden müssen. Je nach der Wirtschaftsordnung und den Zie-
len der Sozialpolitik kann es auch sozialpolitisch efſzient sein, wenn der Staat Aufgaben
an halbstaatliche oder/und nicht staatliche Träger delegiert und sich mit der Schaffung von
Rahmenbedingungen, z. B. mit der Festlegung einer Versicherungspƀicht und der Deſniti-
on von Mindestnormen der Sicherung (für Versicherte und Versicherer), begnügt.
c) Allgemeine Voraussetzungen für die Möglichkeiten der Deckung sozialpolitischen

Bedarfs
Ein Blick in die Geschichte der Entstehung staatlicher Sicherungssysteme zeigt, dass
staatliche Sozialpolitik nur entstehen kann, wenn die Gesellschaft über die notwen-
digen materiellen Ressourcen verfügt, um diese Leistungen zu ſnanzieren. Die Auf-
wendungen für staatliche Sozialpolitik bestehen dabei nicht nur aus den monetären
Maßnahmen für Sozialtransfers, das System sozialer Sicherung oder die soziale In-
frastruktur. Auch sozialpolitisch motivierte Regulierungen verursachen ökonomische
Kosten. So wirkt sich z. B. eine Begrenzung der maximal zulässigen Arbeitszeit nicht
nur positiv auf die Gesundheit der Arbeitnehmer aus, sondern erhöht gleichzeitig
auch die Kosten des Faktors Arbeit. Dies gilt auch für andere Normen des Arbeit-
nehmerschutzes, so z. B. den Unfallschutz und den Bestandsschutz der Arbeitsver-
hältnisse.
Wenngleich bisher empirisch keine Schwellenwerte des Pro-Kopf-Einkommens
oder der Industrialisierung nachgewiesen werden konnten, nach deren Erreichung
die Einführung von Systemen sozialer Sicherung notwendig wird (vgl. Alber 1979,
S. 148), so zeigen doch internationale vergleichende Studien, dass nur industrialisier-
te und wirtschaftlich leistungsfähige Länder über staatliche Systeme sozialer Siche-
rung verfügen. Des Weiteren besteht eine positive Korrelation zwischen dem wirt-
schaftlichen Leistungsniveau und dem Anteil der Sozialausgaben am Sozialprodukt
(vgl. Eschbach 2011 für einen Überblick über die aktuelle Literatur).
Die hier skizzierte Theorie der Entstehung staatlicher Sozialpolitik konzentriert
sich entsprechend der beabsichtigten Allgemeingültigkeit nur auf die wesentlichen
Bestimmungsgründe, nämlich:
1. die Entstehung sozialpolitischen Bedarfs aufgrund der strukturell-funktionellen
Differenzierung in sich wirtschaftlich entwickelnden Gesellschaften, der im we-
sentlichen Bedarf an Beeinƀussung individueller und familialer Lebenslagen ist;
2. die Unmöglichkeit, diesen Bedarf privatwirtschaftlich oder durch nichtstaatliche
Institutionen zu decken;
3. die Finanzierbarkeit der Bedarfsdeckung mit Hilfe speziſscher staatlicher oder
staatlich initiierter Institutionen.
Wie oben erwähnt, lässt sich die Notwendigkeit staatlicher Sozialpolitik nicht
allein aufgrund der Existenz von Lebenslagebeeinträchtigungen ableiten. Es muss
darüber hinaus noch gezeigt werden, dass die Behebung dieser Beeinträchtigungen
nicht durch das marktwirtschaftliche System und nicht ohne Maßnahmen des Trä-
gers der politischen Verantwortung möglich ist. Anders formuliert: nötig ist eine Be-
gründung staatlicher Sozialpolitik als notwendige Folge des Versagens von Märkten.
Dann nämlich schließt die Gesellschaft die Lücke durch nicht-marktliche Institutio-
nen.13 Diese Begründung ſndet sich im folgenden Abschnitt.
13 Vgl. dazu K. Arrow, Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care, in: Ameri-
can Economic Review 1963, S. 947; „I propose here the view that, when the market fails
to achieve an optimal state, society will, to some extent at least, recognize the gap, and
nonmarket social institutions will arise attempting to bridge it.“
6.2 Marktversagen als Ursache staatlicher Sozialpolitik
Ausgangspunkt jeder efſzienzorientierten Begründung staatlicher Sozialpolitik ist

der erste Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomie (vgl. Breyer/Buchholz 2009, S. 93.).
Dieser Satz besagt, dass jede gleichgewichtige Marktallokation privater Güter bei
vollständiger Konkurrenz pareto-optimal ist. Paretooptimalität bedeutet, dass es
nicht möglich ist, durch eine Reallokation der Ressourcen die Wohlfahrt eines Mit-
glieds der Gesellschaft zu erhöhen, ohne gleichzeitig ein anderes Gesellschaftsmit-
glied schlechter stellen zu müssen.14 Eine efſzienzorientierte Begründung des Sozi-
alstaats muss somit zeigen, dass
1. die Allokation auf unregulierten Güter-, Faktor- oder Versicherungsmärkten In-

efſzienzen aufweist und dass
2. die Allokation auf diesen Märkten durch eine staatliche Intervention verbessert
werden kann.
Die zentralen Funktionsmängel marktwirtschaftlicher Ordnungen, welche die Not-
wendigkeit sozialstaatlicher Interventionen aus ökonomischer Sicht begründen kön-
nen, sind
1. die Existenz meritorischer Güter,
2. öffentliche Güter und externe Effekte,
3. unvollkommene Konkurrenz auf den Güter- oder Faktormärkten,
4. die Existenz privatwirtschaftlich nicht versicherbare Risiken sowie
5. Informationsasymmetrien.
6.2.1 Meritorische Güter
Sozialpolitische Eingriffe des Staates werden häuſg damit begründet, dass die In-
dividuen aufgrund von Beschränkungen bei der Informationsaufnahme (Perzeption)
oder der Informationsverarbeitung (Kognition) bei privaten Entscheidungen gegen
ihre eigenen (langfristigen) Interessen verstoßen. Die Entscheidungen der privaten
Wirtschaftssubjekte sind somit nur beschränkt rational; es liegt (Zeit-) Inkonsistenz
der individuellen Präferenzordnungen vor15 . So wird argumentiert, dass Bedarfe,
die in ferner Zukunft liegen oder oder Risiken, die eine geringe Risikoeintrittswahr-
scheinlichkeit aufweisen, von den privaten Wirtschaftssubjekten systematisch unter-
schätzt würden. Ohne staatliche Mindestnormen wie einer Versicherungspƀicht läge
die Nachfrage auf einem inefſzient niedrigen Niveau. Bei Eingriffen aus meritori-
schen Gründen werden also die am Markt offenbarten Präferenzen der privaten Wirt-
schaftssubjekte anhand einer politisch gesetzten Präferenzordnung korrigiert. Das
Konzept meritorischer Bedarfe ist als normative Grundlage sozialstaatlichen Han-
delns jedoch umstritten, da es mit der Annahme bricht, dass nur der Einzelne in
14 Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Paretokriterium die Verteilungsfrage bewusst aus-
klammert.
15 Zur Darstellung und Kritik des meritorischen Arguments vgl. Tietzel/Müller 1998.
6.2 Marktversagen als Ursache staatlicher Sozialpolitik 141
der Lage ist, die für ihn adäquaten Entscheidungen zu treffen (normativer Indivi-
dualismus) und die Handlungsautonomie der Person einschränkt. Die Akzeptanz des
meritorischen Arguments setzt zumindest die Annahme eines schwachen Paternalis-
mus voraus. Schwacher Paternalismus bedeutet, dass eine Person mit beschränkten
Kompetenzen zu einem Handeln veranlasst wird, das ihren Präferenzen unter den
Bedingungen vollständiger Information entsprechen würde.16
6.2.2 Öffentliche Güter und externe Effekte
Unter öffentlichen Gütern versteht man Güter oder Dienstleistungen, bei denen das
Ausschlussprinzip nicht anwendbar ist oder mit prohibitiv hohen Durchsetzungskos-
ten verbunden wäre. Da niemand vom Konsum dieser Güter ausgeschlossen werden
kann, haben die potenziellen Konsumenten keinen Anreiz, ihre wahre Zahlungsbe-
reitschaft für dieses Gut bzw. diese Dienstleistung zu offenbaren. Diese Güter bzw.
Dienstleistungen werden deshalb auch nicht privat bereitgestellt, obwohl sie einen
Nutzenzuwachs stiften, der die marginalen Produktionskosten übersteigt. Im Bereich
der Sozialpolitik weisen verteilungspolitische Maßnahmen Merkmale eines öffent-
lichen Gutes auf. Wenn man realistischerweise unterstellt, dass alle Mitglieder ei-
ner Gesellschaft ein Interesse daran haben, dass in der Gesellschaft, in der sie le-
ben, Armut und Not bekämpft wird, dann ist ein bestimmtes Maß an Umverteilung
durchaus präferenzadäquat. Sofern nun der Staat die Sicherung eines soziokulturel-
len Existenzminimums gewährleistet, wird diesem Bedarf Rechnung getragen, und
zwar unabhängig davon, ob der Einzelne seinen Beitrag zur Finanzierung der ver-
teilungspolitischen Maßnahmen leistet oder nicht. Damit hat aber jeder Nettozahler
einen Anreiz, sich seinen Zahlungsverpƀichtungen zu entziehen.
Eng mit dem Problem öffentlicher Güter ist das Problem externer Effekte verbun-
den. Externalitäten liegen vor, wenn die Handlung einer Person oder Institution die
Nutzen- oder Produktionssphäre einer anderen Person oder Institution beeinƀusst,
ohne dass hierfür eine Kompensation erfolgt. In diesem Fall führt die freie Mark-
tallokation zu suboptimalen Ergebnissen. Bei positiven externen Effekten, d.h. so-
fern die Handlungen einen Zusatznutzen bei Dritten hervorrufen, wird zu wenig von
diesem Gut oder dieser Dienstleistung bereitgestellt, während sich im Fall sozia-
ler Zusatzkosten ein suboptimal hohes Angebot ergibt. Die Aufgabe der staatlichen
Sozialpolitik ist es somit, externe Erträge und soziale Zusatzkosten nach dem Ver-
ursacherprinzip adäquat zuzurechnen, d.h. zu internalisieren. Ein in jüngster Zeit
verstärkt diskutiertes Beispiel für die Existenz externer Erträge sind die Erziehungs-
leistungen, die die Familien erbringen. Diese Leistungen sind zwar teilweise privater
Natur, stellen jedoch auch in erheblichem Umfang gesellschaftliche Erträge für die
Allgemeinheit dar (vgl. hierzu Kap. 13).
16 Demgegenüber bedeutet „starker Paternalismus“, dass man sich über den bekundeten Wil-
len kompetenter Akteure hinwegsetzt. Zur Unterscheidung zwischen schwachen und star-
ken Paternalismus vgl. Dworkin 2005.
6.2.3 Marktmacht
Die Allokation auf deregulierten Märkten führt nur dann zu einem paretooptimalen
Ergebnis, wenn der Bedingungskatalog vollständiger Konkurrenz erfüllt ist. Dazu
zählt u.a. die Annahme, dass kein Anbieter oder Nachfrager durch seine Mengenent-
scheidungen den Marktpreis beeinƀussen kann, d.h. dass keine Marktmacht vorliegt.
Diese Bedingung ist insbesondere auf den Arbeitsmärkten nicht erfüllt. Aufgrund
speziſscher Gegebenheiten des Faktors Arbeit (vgl. Kap. 8.2) liegt zwischen Arbeit-
nehmern und Arbeitgebern ein Machtgefälle vor, das bei einer freien Aushandlung
des Arbeitsvertrags zu inefſzienten und verteilungspolitisch unerwünschten Ergeb-
nissen führt. In diesen Fällen ist der Sozialstaat gefordert, das Marktergebnis durch
das Setzen ordnungspolitischer Rahmenbedingungen oder durch direkte Interventio-
nen zu korrigieren.
6.2.4 Privatwirtschaftlich nicht versicherbare Risiken
Damit ein Risiko über den Markt versichert werden kann, müssen bestimmte Vor-
aussetzungen erfüllt sein.17
• Die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit muss (deutlich) kleiner als eins sein, d. h.

es liegt ein Risiko und keine Situation unter Sicherheit vor. Diese Vorausset-
zung ist bspw. verletzt, wenn das Risiko bereits eingetreten ist (so z. B. bei der
Geburt eines behinderten Kindes) oder wenn der Risikoeintritt mit hoher Wahr-
scheinlichkeit absehbar ist (Absicherung des Risikos der Pƀegebedürftigkeit bei
„pƀegenahen“ Jahrgängen).
• Die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit und die zu erwartende Schadenshöhe müs-
sen hinreichend genau abschätzbar sein, d. h. es darf keine Situation von Unsi-
cherheit vorliegen. Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Schadenshöhe wer-
den dafür verantwortlich gemacht, dass sich kein Markt für private Pƀegekosten-
versicherungen18 herausgebildet hat, obwohl die gesetzliche Pƀegeversicherung
lediglich einen Teil der anfallenden Pƀegekosten übernimmt.
• Weiterhin dürfen die individuellen Risiken untereinander nicht positiv korreliert
sein. Eine Verletzung dieser Bedingung wird üblicherweise für das Risiko der
Arbeitslosigkeit unterstellt. Denn in Rezessionsphasen steigt nicht nur die indi-
viduelle, sondern auch die aggregierte Wahrscheinlichkeit, arbeitslos zu werden.
• Schließlich müssen die Informationen über Risikoeintrittswahrscheinlichkeiten
und die zu erwartende Schadenshöhe zwischen den Vertragsparteien symme-
trisch verteilt sein. Eine ungleiche Informationsverteilung kann zu Negativse-
lektion oder zu moral hazard-Verhalten führen (vgl. hierzu Abschnitt 6.2.5).
17 Vgl. Strassl 1988.

18 Im Gegensatz zur Pƀegetagegeldversicherung, die im Fall der Pƀegebedürftigkeit einen
bestimmten Euro-Betrag bezahlt, übernimmt die Pƀegekostenversicherung einen Teil der
tatsächlich anfallenden Kosten. Die Pƀegetagegeldversicherung belässt somit das Risiko
der Kostenentwicklung in der Pƀege beim Versicherten; vgl. Cutler 1993.
6.3 Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik 143
Sofern Nichtversicherbarkeit eines Risikos vorliegt, besteht zwar ein Bedarf an

Absicherung, aber kein privatwirtschaftliches Angebot. In diesen Fällen ist es die
Aufgabe der staatlichen Sozialpolitik, diesen Bedarf abzudecken.
6.2.5 Informationsasymmetrien
Die oben abgeleiteten Bedingungen für das Angebot und die Nachfrage nach Ver-
sicherungsleistungen können nun verwendet werden, um die Effekte einer asymme-
trischen Informationsverteilung auf die Existenz und die Efſzienz privater Versiche-
rungsmärkte abzuleiten. Falls vertragsrelevante Informationen zwischen zwischen
Anbietern und Nachfragern von Versicherungsleistungen ungleich verteilt sind, kann
es zu Negativselektion (adverse selection) und zu opportunistischem Verhalten (mo-
ral hazard) kommen. Negativselektion ist auf Informationsasymmetrien vor Ver-
tragsabschluss zurückzuführen. Sofern ein Versicherer keine oder nur unzureichende
Informationen über die Verteilung der Schadenswahrscheinlichkeiten eines Versi-
chertenbestandes besitzt, kann er den unterschiedlichen Risikoträgern nur eine ein-
heitliche Durchschnittsprämie zuordnen. Damit ſndet eine ex ante Umverteilung
von den Versicherungsnehmern mit geringer individueller Schadenswahrscheinlich-
keit (den sog. „guten“ Risiken) zu jenen mit hoher Schadenswahrscheinlichkeit (den
„schlechten“ Risiken) statt. Da die kostendeckende Versicherungsprämie unter die-
sen Umständen die marginale Zahlungsbereitschaft der Träger guter Risiken über-
steigt, haben diese einen Anreiz, die Versicherung zu verlassen. Dies kann bis zum
Zusammenbruch einer Versicherung führen bzw. ursächlich dafür sein, dass für be-
stimmte Risiken keine Versicherungslösung zustande kommt.
Das Problem der Negativselektion kann gelöst werden, indem der Staat für be-
stimmte Risiken eine Versicherungspƀicht erlässt.
Opportunistisches Verhalten (moral hazard) bedeutet, dass ein Vertragspartner
leistungsrelevante Vertragsinhalte nach Vertragsabschluss verändern kann, ohne dass
dies durch die Vertragsgegenseite überprüfbar ist. Dadurch besteht für den Versi-
cherten ein Anreiz, die Inanspruchnahme von Leistungen nach Art und Umfang aus-
zudehnen. Beispiele für opportunistisches Verhalten sind der Überkonsum von Ge-
sundheitsleistungen und der (versicherungsinduzierte) Verzicht auf präventive und
prophylaktische Maßnahmen. Ein speziſsches moral hazard Problem ist die ange-
botsinduzierte Nachfrage nach ärztlichen Leistungen (vgl. Kap. 10.3.1). Opportunis-
tisches Verhalten liegt ebenfalls vor, wenn Individuen bewusst auf den Abschluss
von Versicherungen verzichten, da sie bei Eintritt eines Notfalls durch ein staatli-
ches Mindestsicherungssystem abgesichert sind. Auch um diesen Fall auszuschlie-
ßen kann es erforderlich sein, eine generelle Versicherungspƀicht einzuführen.
6.3 Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher

Sozialpolitik
Während es Aufgabe der Theorie der Entstehungsbedingungen ist, prinzipiell zu er-
klären, unter welchen Bedingungen staatliche Sozialpolitik entsteht, ist es Aufgabe
der Theorie der Entwicklungsbedingungen, erstens zu erklären, wodurch zum Zeit-

punkt der Entstehung staatlicher Sozialpolitik das Ausmaß und die Qualität der De-
ckung sozialpolitischen Bedarfs bestimmt werden und zweitens aufzudecken, welche
Determinanten auf die Entwicklung der staatlichen Sozialpolitik einwirken.
In diesem Abschnitt soll eine solche Theorie in ihren Grundzügen dargestellt
werden. Dabei wird zunächst der theoretische Ansatz dargestellt und anschließend
das Determinantensystem der Sozialpolitik im Überblick präsentiert. Es folgt eine
Skizze der Wirkungen alternativer Ausprägungen der Primärdeterminanten. Schließ-
lich wird die Theorie im Lichte empirischer Analysen reƀektiert.
6.3.1 Grundlagen einer Theorie der Entwicklungsbedingungen
Hypothesen über die Bestimmungsgründe der Entwicklung staatlicher Sozialpolitik

lassen sich gewinnen, wenn man davon ausgeht, dass es auch in der Sozialpolitik
für die Träger der hoheitlichen Gewalt darum geht, bestimmte Ziele mit knappen
Ressourcen zu erreichen. Daraus folgt, dass primär drei Größen die Notwendigkeit
und die Möglichkeiten der Sozialpolitik bestimmen, nämlich:
1. die Problemlösungsdringlichkeit. Damit ist zum einen gemeint die Dringlichkeit

der Deckung sozialpolitischen Bedarfs im Vergleich zu anderen gesellschaftli-
chen und individuellen Bedarfen; zum anderen sind Unterschiede in der Dring-
lichkeit verschiedenartiger sozialpolitischer Bedarfe gemeint;
2. die Problemlösungsfähigkeit. Darunter wird die Möglichkeit verstanden, über
wirtschaftliche Mittel für sozialpolitische Zwecke verfügen und geeignete In-
strumente, insbes. auch Institutionen, einsetzen zu können;
3. die Problemlösungsbereitschaft der Träger der politischen Verantwortung. Sie
spielt neben der Problemlösungsfähigkeit eine eigenständige Rolle, weil trotz
eines bestimmten Grades an Problemlösungsdringlichkeit und des Vorhanden-
seins einsetzbarer Ressourcen Entscheidungsspielräume bestehen, ob, in wel-
chem Umfang und wie gehandelt wird.
Die Entwicklungsunterschiede der Sozialpolitik zwischen verschiedenen Gesell-

schaftssystemen und Veränderungen der Sozialpolitik innerhalb eines Systems las-
sen sich durch unterschiedliche Kombinationen bestimmter qualitativer Ausprägun-
gen dieser drei Determinanten und durch die Veränderung des Gewichtes der Deter-
minanten erklären. Diese Theorie lässt sich zu einer anwendungsorientierten, wirk-
lichkeitsnahen Theorie ausbauen, wenn man in einem weiteren Schritt jene Größen
erfasst, die als sekundäre Determinanten die Primärdeterminanten nachhaltig beein-
ƀussen und Interdependenzen innerhalb des Determinantensystems begründen. Prak-
tische Sozialpolitik kann dann durch die Erfassung der Ausprägung und des Zusam-
menwirkens dieser primären und sekundären Bestimmungsgründe der Sozialpolitik
erklärt werden.

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6.3 Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik
Abb. 6.1. Primäre und sekundäre Determinanten sozialpolitischer Entwicklung

145
6.3.2 Das Determinantensystem staatlicher Sozialpolitik
In diesem Abschnitt sollen die Elemente des Determinantensystems und die zwi-
schen ihnen bestehenden Beziehungen dargestellt werden (vgl. dazu Abb. 6.1).19 Wir
beginnen dabei mit der Primärdeterminante, die als auslösende Ursache staatlicher
Sozialpolitik angesehen werden kann, nämlich mit der Existenz sozialpolitischen
Bedarfs bestimmter Art und bestimmten Umfangs, dessen Deckung im Vergleich zu
anderen Bedarfen eine hohe Dringlichkeit aufweist.
Die Bedeutung der Problemlösungsdringlichkeit ist unmittelbar einsichtig. Un-
terstellt man zunächst eine bestimmte Problemlösungsbereitschaft, dann entspricht
es rationalem Handeln, einen Teil der für politische Zwecke verfügbaren Mittel der
Deckung sozialpolitischen Bedarfes zu widmen, wenn der gesellschaftliche Grenz-
nutzen dieser Mittelverwendung größer ist als der einer anderen Mittelwidmung. Ein
politisches System wird daher bei einer mehr oder minder großen Gefährdung so-
zialpolitisch relevanter Ziele, wie z.B. des sozialen Friedens, der Sicherung mini-
maler Existenzbedingungen für alle oder der Erhaltung des Arbeitskräftepotenzials,
sozialpolitische Maßnahmen ergreifen. Auch die Entscheidung, welche sozialpoli-
tischen Bedarfe zunächst in bestimmtem Umfang gedeckt, welche sozialpolitischen
Handlungsbereiche also zunächst oder verstärkt entwickelt werden, lässt sich mit
Hilfe unterschiedlicher Problemlösungsdringlichkeiten der verschiedenen sozialpo-
litischen Bedarfe erklären. Denn es ist ein Gebot politischer Rationalität, die ver-
fügbaren knappen Mittel dort einzusetzen, wo sie nach dem Urteil der Träger po-
litischer Macht und aus der Sicht des verfolgten Zielsystems den größten Nutzen
stiften. Wenn dieses Prinzip angewendet wird, werden die Mittel, die für sozialpoli-
tische Zwecke verfügbar gemacht werden, so eingesetzt, dass die Grenznutzen ver-
schiedener sozialpolitischer Maßnahmen gleich werden (Grundsatz des Ausgleichs
der gesellschaftlichen Grenznutzen sozialpolitischen Handelns).
Die Problemlösungsdringlichkeit ihrerseits wird durch folgende sekundäre De-
terminanten beeinƀusst:
1. den Grad der Gefährdung der für die Sozialpolitik relevanten Ziele, der wie-
derum u.a. durch das Wirtschaftssystem beeinƀusst wird, weil ein Wirtschafts-
system einen mehr oder minder hohen sozialen Grundgehalt aufweist, der z. B.
durch die angewendeten Mechanismen gesamtwirtschaftlicher Koordinierung,
durch die Verteilung der wirtschaftspolitischen und wirtschaftlichen Dispositi-
onsbefugnisse in der Gesellschaft, durch die Eigentumsverfassung, die Produk-
tionsverfassung und die Verfassung der Arbeitsmärkte geprägt wird (vgl. Lam-
pert/Englberger/Schüle 1991). Für das Wirtschaftssystem der Sozialen Markt-
wirtschaft ist es charakteristisch, die Wirtschaftsordnung so auszugestalten, dass
soziale Ziele a priori bei der Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung berücksich-
tigt werden;
19 In der Abbildung sind die durch Rechtecke gekennzeichneten sekundären Determinanten

aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht vollständig wiedergegeben.
2. durch das einer Gesellschaft zugrunde liegende Wertesystem.20 In einer Gesell-

schaft, in der die freie Entfaltung der Persönlichkeit, Humanität und die soziale
Gerechtigkeit einen hohen Stellenwert haben, wird die Dringlichkeit der Redu-
zierung oder Beseitigung einer Überbeanspruchung der Gesellschaftsmitglieder
durch lange Arbeitszeiten, ungünstige Arbeitsplatz- und Arbeitsplatzumweltbe-
dingungen und eine ungerechte Verteilung wirtschaftlicher Risiken der Produkti-
on auf die Produktionsfaktoreneigentümer höher eingeschätzt werden als in Ge-
sellschaftssystemen, in denen die genannten Ziele geringere Bedeutung besitzen.
Die Sozialpolitik wird quantitativ und qualitativ unterschiedlich entwickelt sein,
je nachdem, ob sozialdarwinistische, calvinistische, protestantische, katholische
oder sozialistische Wertvorstellungen das Menschen- und Gesellschaftsbild prä-
gen.21 In der Abbildung der Determinanten sozialpolitischer Entwicklung ist
unterstellt, dass das durch Religion, Weltanschauung, Ethik und Kultur geprägte
Wertesystem nicht nur direkt, sondern auch über das Wirtschaftssystem und über
das politische System auf die Problemlösungsdringlichkeit einwirkt;
3. das Problembewusstsein gesellschaftlicher Gruppen in Bezug auf die Ände-
rungsbedürftigkeit und Änderungsmöglichkeit ihrer eigenen Lage. Die Bedeu-
tung dieser Bestimmungsgröße ist daran ablesbar, dass in den Feudalgesell-
schaften der vorindustriellen Zeit die Angehörigen bestimmter Schichten über
Generationen hinweg ihre soziale und wirtschaftliche Position, Hunger und Not,
Ausbeutung und Demütigung ertragen haben, während andererseits die im 19.
Jh. entstandenen Sozialbewegungen zu der wohl stärksten Triebkraft sozialpo-
litischer Entwicklung wurden, so dass die drohende Gefährdung des inneren
Friedens Sozialpolitik erzwang.22 Dieses Problembewusstsein wiederum und
die Bereitschaft von Bevölkerungsgruppen, absolute oder relative wirtschaftli-
che und soziale Schwäche zu akzeptieren oder auch nicht, hängt sowohl von
der herrschenden Weltanschauung ab, insbes. von religiösen Lehren und Ein-
stellungen, als auch von der Einschätzung der politischen und wirtschaftlichen
Möglichkeiten einer Änderung der Lage, d.h. von der vermuteten oder tatsäch-
lich vorhandenen Problemlösungsfähigkeit;
4. das Problembewusstsein der Träger der Politik, das die Einschätzung der Pro-
blemlösungsdringlichkeit bestimmt. Dieses Problembewusstsein seinerseits ist
zum einen abhängig vom Problembewusstsein sozial und wirtschaftlich schwa-
cher Gruppen, weil von diesem Problembewusstsein sozialer Gruppen der Grad
der Gefährdung des inneren Friedens beeinƀusst wird, zum anderen vom politi-
20 Dieses Wertesystem ist seinerseits wieder durch (tertiäre) Determinanten beeinƀusst, wie
z. B. Einzelpersönlichkeiten – man denke an den Einƀuss von Robert Owen, Ernst Ab-
bé, Bischof Ketteler, Johann Hinrich von Wichern und Karl Marx auf das sozialpolitisch
relevante Wertesystem –, die Ideologie sozialer Gruppen und Verbände und – nicht zu-
letzt – normative Wissenschaft. Der Regress soll hier aber nicht weitergeführt werden.
21 Vgl. dazu die Arbeit von Higgins 1981, Kap. 5-7. Zum ethischen Gehalt der Sozialen
Marktwirtschaft vgl. Gutmann/Schüller/Barthel 1989.
22 Für die Entstehung der neuzeitlichen Sozialpolitik in Europa spielte – wie empirische Un-
tersuchungen vielfältig belegen – die soziale Bewegung, vor allem die Arbeiterbewegung,
eine herausragende Rolle. Vgl. dazu S. 53 ff. und die dort angegebene Lit.
schen System, weil es zum einen von ihm abhängt, ob bei fehlendem Problem-
bewusstsein der Träger der Politik und ausbleibenden sozialpolitischen Maß-
nahmen eine Beeinträchtigung oder ein Verlust der politischen Macht droht oder
nicht. Zum anderen bestimmt die Qualität des politischen Systems darüber, wel-
che gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Interessen sich in welchem
Umfang durchsetzen können.
Ohne Zweifel haben die Gesellschaftsmitglieder in verbändestaatlich organisier-
ten Mehrparteiendemokratien größeren Einƀuss auf die Entwicklung der Sozial-
politik als in autoritär oder diktatorisch regierten Staaten.23 Die Stärke des Ein-
ƀusses von Verbänden und sozialen Gruppen auf die Träger politischer Verant-
wortung wiederum wird auch durch den Organisationsgrad und die Stärke von
Verbänden beeinƀusst.24 Schließlich wird das Problembewusstsein der Politiker
durch das gesellschaftliche Wertesystem beeinƀusst, weil sie in ihrer Erziehung
und Entwicklung durch dieses System geprägt worden sind und sich mehr oder
minder an diesem Wertesystem orientieren.25
Als zweite Primärdeterminante soll die Problemlösungsfähigkeit interpretiert wer-
den. Als notwendiger materieller Bedingung für das Zustandekommen staatlicher
Sozialpolitik kommt ihr größeres Gewicht zu als der Problemlösungsbereitschaft.
Die Problemlösungsfähigkeit wird durch folgende Sekundärdeterminanten beein-
ƀusst:
1. den Reichtum an natürlichen Ressourcen;26
2. das Niveau wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, d. h. die Höhe des Sozialproduk-
tes. Da für die überwiegende Mehrzahl sozialpolitischer Maßnahmen wirtschaft-
liche Mittel eingesetzt werden müssen und auch für den Staat kostenfreie sozi-
alpolitische Maßnahmen, wie z.B. Gebote und Verbote an die Adresse von Wirt-
schaftssubjekten, vielfach mit ökonomischen Belastungen für diese Wirtschafts-
subjekte verbunden sind, liegt es auf der Hand, dass der sozialpolitische Mög-
lichkeitsbereich einer Gesellschaft – bei gegebener und gleicher Problemlösungs-
dringlichkeit – um so größer ist, je größer die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
dieser Gesellschaft ist und je efſzienter das sozialpolitische Instrumentarium ist,
das für die Deckung sozialpolitischer Bedarfe zur Verfügung steht, weil dann die
23 Vgl. dazu Flora/Alber 1982, S. 43 f., Hockerts 1996 sowie Obinger/Wagschal/Kittel 2003
und die dort angeführte Literatur.
24 Vgl. dazu Wilensky 1981, S. 185 ff., insbes. S. 189 ff., der die Wohlfahrtsstaaten nach
korporatistischen Demokratien (z. B. Niederlande, Schweden, Bundesrepublik), Korpora-
tismus ohne volle Partizipation der Arbeitnehmer (Japan, Frankreich) und Ländern mit
schwach ausgeprägtem Korporatismus (USA, Kanada) einteilt und mit abnehmender kor-
poratistischer Ausprägung abnehmenden sozialpolitischen Konsens konstatiert.
25 Z. B. stellten Flora/Alber 1982, S. 43 f. fest, dass Länder mit starken protestantischen
Staatskirchen sich früher für die öffentliche Wohlfahrt verantwortlich fühlten als religiös
gemischte und katholische Länder, in denen private Wohltätigkeit und das Subsidiaritäts-
prinzip Tradition haben.
26 Paradebeispiel für eine außerordentlich hohe sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit auf-
grund natürlicher Ressourcen sind die erdölfördernden arabischen Staaten.
Ergiebigkeit der für Sozialpolitik verwendeten Mittel höher ist. Die positive Kor-
relation zwischen dem mit Hilfe der Sozialleistungsquote gemessenen Umfang
staatlicher Sozialpolitik und der Höhe des Sozialprodukts pro Kopf der Bevöl-
kerung ist vielfach belegt.27 Dass damit noch nichts über die Qualität der Sozi-
alpolitik ausgesagt ist, bedarf keiner Erläuterung. Die wirtschaftliche Leistungs-
fähigkeit beeinƀusst nicht einseitig die Möglichkeiten staatlicher Sozialpolitik,
sondern die Sozialpolitik ihrerseits wirkt in vielfältiger Weise auf die wirtschaft-
liche Leistungsfähigkeit ein. Positiv beeinƀusst die Sozialpolitik Sozialprodukt
und Wirtschaftswachstum durch alle Maßnahmen, die
• den Umfang des Arbeitskräftepotentials vergrößern und seine qualitative
Struktur verbessern,
• negative externe Effekte und soziale Kosten der Produktion verhindern und
vermindern,
• den Eintritt sozialer Risiken prophylaktisch verhindern und
• eingetretene Schäden durch Rehabilitation beheben, statt sie ſnanziell zu
kompensieren.
Diese Einƀüsse der Sozialpolitik auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und
das Wachstum sind noch wenig untersucht.28 Negativ kann die Sozialpolitik
die Leistungsfähigkeit beeinƀussen, wenn bestimmte Maßnahmen kontrapro-
duktiv wirken, d.h. wenn sie die Leistungsbereitschaft der Wirtschaftssubjekte
durch vergleichsweise hohe Lohnersatzleistungen oder andere Sozialtransfers
oder auch durch hohe Sozialbeiträge und steuerliche Belastungen beeinträchti-
gen, oder wenn sie die Leistungsfähigkeit der Unternehmungen verringern, sei
es durch hohe Abgabenbelastungen oder durch direkte oder indirekte merkliche
Erschwerung der Ausübung unternehmerischer Dispositionsbefugnisse;
3. die sozialpolitische Kreativität der Gesellschaft, d.h. ihre Fähigkeit, sozialpo-
litische Konzeptionen, Einrichtungen und Instrumente zu entwickeln, die wirt-
schaftlich und sozial möglichst optimale Lösungen bestimmter Probleme erlau-
ben. Diese Kreativität wiederum ist unter anderem von der gesellschaftlichen
Organisation abhängig, d. h. davon, welche Rolle in einer Gesellschaft der Wett-
bewerb als Instrument der Innovation spielt, welche Funktionen die Organisa-
tionen des intermediären Bereiches, die Verbände und sozialen Gruppen haben,
welches Gewicht die staatliche Bürokratie einnimmt und wie stark die Freiheit
von Forschung und Wissenschaft ausgeprägt ist. In wettbewerblich organisierten
Gesellschaftssystemen mit föderalistischem Staatsaufbau und selbstverwalteten
Subsystemen ist der soziale und sozialpolitische Erſndungsreichtum größer als
in zentralistisch verwalteten hierarchisch gesteuerten Gesellschaftssystemen.29
Die gesellschaftliche Organisation ihrerseits ist abhängig vom gesellschaftlichen
Wertesystem und vom politischen System, die beide Prinzipien für die gesell-
schaftliche Organisation enthalten (Prinzip der Gewaltenteilung, eines Mehrpar-
teiensystems oder der Subsidiarität).
27 Vgl. dazu den Überblick über zahlreiche einschlägige empirische Untersuchungen bei Al-
ber 1979, S. 123 ff., Alber 1987 und Eschbach 2011.
28 Vgl. dazu den Überblick über Wirkungen staatlicher Sozialpolitik S. 421 ff.
29 Vgl. dazu Thiemeyer 1975, S. 540 ff.; Hayek 1971, S. 46 f. und Lampert 1984, S. 52 ff.
Wenn man die Problemlösungsdringlichkeit und die Problemlösungsfähigkeit als

gegeben unterstellt, dann hängt die betriebene staatliche Sozialpolitik von der Pro-
blemlösungsbereitschaft der Träger der politischen Macht ab. Auf diese Problemlö-
sungsbereitschaft wirken v.a. folgende drei Sekundärdeterminanten ein:
1. das politische System, das seinerseits durch das gesellschaftliche Wertesystem
geprägt wird. Um hier nur die Extreme politischer Systeme vergleichend gegen-
überzustellen: in einem autokratischen System können die Träger der politischen
Macht relativ autonom über Umfang und Qualität der Sozialpolitik entscheiden,
während sie in pluralistischen Mehrparteiendemokratien auf den Wählerwillen
und die wahlrelevanten organisierten Gruppen Rücksicht nehmen müssen, um
ihr politisches Mandat zu erhalten.30 Selbst innerhalb demokratischer Systeme
lassen sich unterschiedliche Einƀüsse auf die Sozialpolitik feststellen, je nach-
dem, welche Parteien in der Regierungsverantwortung stehen.31 Die sozialpoliti-
schen Konzepte bürgerlicher Parteien unterscheiden sich gewöhnlich erkennbar
von denen sozialistischer Parteien. Wichtige Komponenten innerhalb des poli-
tischen Systems, die auf die Problemlösungsbereitschaft und die Sozialpolitik
nach Umfang und Art im Rahmen des sozialpolitischen Willensbildungs- und
Entscheidungsprozesses einwirken, sind die Bürokratie und das Verbändesys-
tem (vgl. Widmaier 1990). Bürokratien können – je nachdem, welche Typen
von Bürokratien dominieren,32 wie groß der auf dem Informationsmonopol und
der Sachkenntnis der Bürokraten beruhende Einƀuss der Bürokraten auf die Po-
litiker ist, wie die Kompetenzen innerhalb der Ministerialbürokratie gegliedert
sind und welchen Einƀuss die Verbände auf die Bürokratie haben – innovativ
und reformerisch, aber auch retardierend und konservierend wirken;33
2. der Grad der Güterknappheit in der Gesellschaft. Umverteilungsmaßnahmen las-
sen sich um so leichter bewerkstelligen, je höher das Niveau wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit und je höher das wirtschaftliche Wachstum ist. Denn in ar-
men Gesellschaften trifft die Umverteilung von Rechten, Chancen, Einkommen
und Vermögen die relativ Begünstigten spürbarer als in wohlhabenden Gesell-
schaften. Der Widerstand der besser gestellten sozialen Schichten transformiert
sich in eine entsprechende Problemlösungsbereitschaft der Träger der politi-
schen Macht – und zwar um so stärker, je größer die Identität zwischen wirt-
schaftlich besser gestellten Schichten und gesellschaftlich sowie politisch füh-
renden Schichten ist;
3. das Wertesystem der Gesellschaft als eigenständig wirksame Determinante, weil
dieses Wertesystem mehr oder weniger ausgeprägt sozialpolitische Ziele ent-
30 Vgl. dazu die empirische Überprüfung der einschlägigen Theorie von Stein Rokkan bei
Flora/Heidenheimer 1982, S. 37 ff.
31 Vgl. dazu Flora/Heidenheimer 1982, S. 47 und Hockerts 1980, S. 153 f.
32 Vgl. dazu die Bürokratietypologie bei Downs 1994 sowie Jackson 1982 und Roppel 1979.
33 Es gibt zahlreiche Beispiele aus der deutschen Sozialpolitikgeschichte, die belegen, dass
die Ministerialbürokratie innovative Anstöße gab. Vgl. dazu S. 51 f. und die dort zitierte
Literatur.
hält.34 Wenn in einer Gesellschaft z.B. eine stark individualistisch geprägte So-
zialethik dominiert, wie z. B. in den USA,35 wird die staatliche Problemlösungs-
bereitschaft geringer sein als dann, wenn eine stärker solidarisch orientierte So-
zialethik vorherrscht. Das Wertesystem seinerseits wird beeinƀusst durch ethi-
sche, religiöse und moralische Wertvorstellungen.
Die drei erläuterten Primärdeterminanten sind – jeweils für sich genommen –
notwendige Bedingungen für staatliche Sozialpolitik, jedoch nur zusammengenom-
men hinreichend. Sie sind teilweise positiv miteinander korreliert. So kann man
davon ausgehen, dass eine hohe Problemlösungsdringlichkeit die Problemlösungs-
bereitschaft erhöht, weil eine durch eine starke oder zunehmende Zielverfehlung
steigende Problemlösungsdringlichkeit den inneren Frieden und damit Stabilität und
Entwicklung der Gesellschaft bedroht. Auch die Problemlösungsfähigkeit dürfte die
Problemlösungsbereitschaft erhöhen, weil mit steigender Problemlösungsfähigkeit
nicht nur der Möglichkeitsbereich der Sozialpolitik ausgeweitet wird, sondern auch
die politischen Kosten und Risiken der Sozialpolitik geringer werden und die Sozial-
politik in Mehrparteiendemokratien sogar politische Erträge, sprich Wählerstimmen,
bringt.
Bestimmte sekundäre Determinanten beeinƀussen mehrere Primärdeterminan-
ten und erhöhen oder verringern den Bedarf an Sozialpolitik durch gleichgerichtete
Effekte. Z. B. reduziert ein wirtschaftlich leistungsfähiges Wirtschaftssystem durch
eine geringere Gefährdung sozialpolitisch relevanter Ziele, etwa der Sicherung der
wirtschaftlichen Existenzen der Gesellschaftsmitglieder, die Problemlösungsdring-
lichkeit und verstärkt gleichzeitig über seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit die
sozialpolitische Problemlösungsfähigkeit. Weniger leistungsfähige Wirtschaftssyste-
me dagegen erzeugen bestimmte Arten sozialpolitischen Bedarfs und weisen über-
dies eine geringere Problemlösungsfähigkeit auf. Andere Determinanten können da-
gegen den Bedarf an Sozialpolitik in entgegengesetzter Richtung beeinƀussen. Plu-
ralistische Mehrparteiendemokratien z. B. weisen eine sehr hohe Problemlösungsbe-
reitschaft auf, können aber durch die Kosten sozial- bzw. wohlfahrtsstaatlicher Ex-
pansion die Problemlösungsfähigkeit über die Beeinträchtigung der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit verringern. Schließlich können sich die Effekte sekundärer Deter-
minanten auf die primären Determinanten auch kompensieren. Z. B. kann die öko-
nomische Efſzienz eines Wirtschaftssystems die sozialpolitische Problemlösungsfä-
higkeit erhöhen, das politische System dagegen kann sie durch sozialpolitische Fehl-
entscheidungen beeinträchtigen, ohne dass aber eine absolute Efſzienzminderung
des Gesamtsystems erkennbar wird.
Unterschiede in der staatlichen Sozialpolitik müssen bereits dann auftreten, wenn
sich Gesellschaftssysteme nur in Bezug auf die Ausprägung einer Bestimmungs-
größe unterscheiden. Da das Determinantensystem relativ viele Variablen aufweist
und infolgedessen zahlreiche Determinantenkonstellationen mit jeweils unterschied-
34 Ein Beispiel für die Wirksamkeit dieser Determinante ist der Einƀuss der wohlfahrtsstaat-
lich-patriarchalischen Tradition des Absolutismus in Deutschland schon vor Einführung
des sozialstaatlich orientierten Verfassungsstaates. Vgl. dazu Grimm 1983, insbes. S. 53.
35 Vgl. dazu Döring/Hauser 1989; Barr 1992, S. 762 f. und Lampert 2001.
lichen Ausprägungen der Variablen denkbar sind, sind von der Theorie her sehr ver-
schiedenartige Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik zu erwarten.
Das dargestellte Determinantensystem kann wenigstens zweierlei leisten, näm-
lich:
1. deutlich unterschiedlich ausgeprägte Entwicklungen staatlicher Sozialpolitik er-
klären, wie sie in industrialisierten Mehrparteiendemokratien einerseits und in
industrialisierten Einparteiengesellschaften andererseits beobachtbar sind oder
auch in nichtkonstitutionellen Monarchien einerseits und Republiken anderer-
seits und
2. Unterschiede in der Sozialpolitik zwischen Nationen erklären, die einem ganz
bestimmten Gesellschaftstypus zuzurechnen sind, wie etwa Unterschiede zwi-
schen der Sozialpolitik Großbritanniens und der der Bundesrepublik oder zwi-
schen der Sozialpolitik der ehemaligen Sowjetunion und der der ehemaligen
DDR.
Im Folgenden soll veranschaulicht werden, welche Erklärungsmöglichkeiten sich
aus unterschiedlichen Kombinationen der Primärdeterminanten ergeben.
6.3.3 Die Wirkungen alternativer Ausprägungen der Primärdeterminanten
Im Folgenden werden für jede Primärdeterminante zwei mögliche Ausprägungen,

nämlich eine starke und eine schwache, unterstellt. Eine gering ausgeprägte Pro-
blemlösungsfähigkeit wird vereinfachend als gleichbedeutend mit einem agrarischen
Wirtschaftssystem oder mit einer wirtschaftlich inefſzienten Industriegesellschaft
angesehen, eine starke bzw. hohe Problemlösungsfähigkeit als gleichbedeutend mit
einem efſzienten industriellen bzw. postindustriellen Wirtschaftssystem.
Insgesamt ergeben sich 8 Variablenkombinationen, die in Tab. 6.1 wiedergege-
ben sind. Von ihnen sind für die Zwecke dieser Analyse nur die Fälle 3, 4, 6 und 7
relevant.36
Die Fälle 3 und 4 mit ihrer Kombination von geringer Problemlösungsfähigkeit
mit hohem sozialpolitischem Bedarf decken Länder ab, die sich im Übergang zu
Industriegesellschaften beſnden oder die bereits industrialisiert sind, jedoch wirt-
schaftlich inefſzient arbeiten.37 Fall 3 trifft für sich industrialisierende Gesellschaf-
36 In den Fällen 1 und 2 handelt es sich aufgrund jeweils geringer Problemlösungsfähigkeit
und niedriger Problemlösungsdringlichkeit um Gesellschaften ohne größere strukturell-
funktionelle Differenzierung, also um vorindustrielle Gesellschaften mit nur geringem Be-
darf an staatlicher Sozialpolitik. Die Kombination hoher Problemlösungsfähigkeit, also in-
dustrieller Efſzienz, mit geringer Problemlösungsbereitschaft bei gleichzeitiger niedriger
Problemlösungsdringlichkeit (Fall 5) erscheint widersprüchlich, weil bei großer wirtschaft-
licher Leistungsfähigkeit geringer sozialpolitischer Bedarf relativ problemlos zu decken,
also eine niedrige Problemlösungsbereitschaft nicht begründbar ist. Ähnlich inkonsistent
ist die Kombination des Falles 8, weil bei hoher sozialpolitischer Handlungsbereitschaft
und hoher Problemlösungsfähigkeit die Problemlösungsdringlichkeit nicht hoch sein kann.
37 Diese Fälle decken theoretisch auch Agrargesellschaften mit hohem sozialpolitischem Be-
darf ab. Da es aber in dieser Arbeit in erster Linie um die neuzeitliche staatliche Sozialpo-
litik geht, bleiben diese Fälle außer Betracht.
ten zu, die konstitutionelle Monarchien, ständestaatlich strukturiert oder begrenzt

bürgerlich-demokratisch orientiert sind (z.B. Deutsches Reich zwischen 1800 und
1870).38 Fall 4, vom Fall 3 durch eine hohe Problemlösungsbereitschaft unter-
schieden, trifft für sozialistische Industriegesellschaften mit vergleichsweise gerin-
ger wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu (z. B. China).
Unter die Fälle 6 und 7 sind entwickelte Industriegesellschaften subsumierbar.
Zur Fallgruppe 6 gehören Länder, die – wie die Bundesrepublik – als Mehrpartei-
endemokratien gleichzeitig ein gesellschaftliches Wertesystem haben, in dem Werte
wie Solidarität, gesellschaftliche Verantwortung und paternalistische Elemente zu
ſnden sind; sie weisen daher umfassende, obligatorische, auf Rechtsansprüchen be-
ruhende Sicherungssysteme auf.39 In die Fallgruppe 7 gehören Länder, die entwe-
der Mehrparteiendemokratien sind, in ihren Wertesystemen jedoch der individuel-
len Verantwortung und Verantwortlichkeit großes Gewicht beimessen (vgl. z. B. die
USA) oder die konstitutionelle Monarchien mit umfassendem Wahlrecht sind, jedoch
der Sozialpolitik eher die Funktion der Abwehr weitergehender Partizipationsrechte
der Arbeitnehmerschaft und der Sicherung des sozialen Friedens zuweisen als die
Funktion der Erhöhung der Gesamtwohlfahrt.40
38 Vgl. dazu auch die von Flora/Alber 1982, S. 47 formulierten Hypothesen 1 und 2 über
den Einƀuss politischer Systeme auf die Sozialpolitik. Hypothese 1 lautet: Konstitutionelle
Monarchien mit begrenztem Stimmrecht und ständestaatlicher Struktur neigen dazu, relativ
undifferenzierte und lokalisierte Systeme der Armenfürsorge in paternalistischer Tradition
zu entwickeln. Die sozialen Hilfen beruhen auf Wohltätigkeit, nicht auf Rechtsansprüchen
und werden gewöhnlich in nicht monetärer Form und beschränkt auf Arbeitsunfähige ge-
währt. Hypothese 2 besagt: Bürgerliche Demokratien mit einem nach Besitz, Steuerleis-
tung oder sozialem Status begrenzten Stimmrecht neigen dazu, Interventionen allgemein
und öffentliche Hilfen im Besonderen zu beschränken. Sie können Sozialausgaben trotz
steigender sozialer Nöte reduzieren. Sie weisen eher undifferenzierte und lokalisierte Hilfs-
systeme auf, die auf Arbeitsunfähige beschränkt werden. Sie lehnen Zwangsversicherungen
ab, unterstützen jedoch freiwillige Sicherungssysteme. Die Empfänger sozialer Leistungen
werden als Bürger zweiter Klasse betrachtet.
39 Diesem Fall entspricht die Hypothese 3 von Flora/Alber 1982, S. 47 die besagt: Massende-
mokratien entwickeln umfassende, differenzierte und zentralisierte Wohlfahrtssysteme, die
auf sozialen Grundrechten und Zwangsmitgliedschaften beruhen. Ursachen dafür sind die
im Vergleich zu Monarchien und bürgerlichen Demokratien entwickelteren Arbeitnehmer-
organisationen sowie der Wettbewerb der Parteien um Stimmen. Innerhalb der Massen-
demokratien können sich aufgrund unterschiedlicher Parteiensysteme und aufgrund von
Unterschieden in den Bürokratien beachtliche Unterschiede der Sozialpolitik ergeben.
40 Diesem Fall entspricht die Hypothese 4 von Flora/Alber 1982, S. 47: Konstitutionelle Mon-
archien mit umfassendem Wahlrecht neigen eher zur Entwicklung umfassender, differen-
zierter und zentralisierter Wohlfahrtssysteme, die auf sozialen Grundrechten und Zwangs-
versicherung beruhen. Diese Systeme sind eine Folge stark paternalistischer und bürokra-
tischer Traditionen. In ihnen gibt es einen relativ starken politischen Druck vonseiten der
Arbeiterschaft, der zu Wohlfahrtseinrichtungen führt. Ziel der Sozialpolitik ist vorrangig
die Abwehr weitergehender Partizipationsrechte und eine Erhöhung der Loyalität der Ar-
beiterklasse gegenüber dem autoritären Staat.
Tabelle 6.1. Determinantensysteme staatlicher Sozialpolitik
154
Variablen- Problem- Problem- Grad d. strukturell- Problem-

Bedingungskonstellation Historische
kombi- lösungsfähig- Wirtschaftsstufe lösungs- funktionellen lösungs-
ist/gilt für Beispiele
nation keit dringlichkeit Differenzierung bereitschaft
Statische
1 gering niedrig gering Volkswirt-
Agrar- schaften
unbedeutend für die Analyse nicht relevant
gesellschaften ohne indus-
2 gering niedrig hoch triellen
Sektor
Deutsches
autokratische bis
3 gering Entwicklungslän- hoch gering Reich
liberalistische Systeme
der bzw. 1800-1870
relativ gering
inefſziente Indus-
4 gering triegesellschaften hoch hoch sozialistische Systeme VR China
5 hoch inkonsistent
6 Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik
niedrig gering —
parlamentarische Systeme mit
6 hoch niedrig hoch sozial akzentuiertem BRD
Wertesystem
entwickelte Länder ausgeprägt
parlamentarische Systeme mit USA,
hoch
individualistisch akzentuiertem Deutsch-
7 hoch gering
Wertesystem bzw. begrenzt land
demokratische Systeme 1870-1914
8 hoch hoch inkonsistent

hoch —
6.3.4 Die Theorie der Entwicklungsbedingungen staatlicher Sozialpolitik im

Lichte empirischer Analysen
In den 1960er und 1970er Jahren wurden – überwiegend von Sozialhistorikern und
Soziologen – empirische Untersuchungen vorgelegt, die das Ziel verfolgen, mit Hil-
fe von Korrelations- und Pfadanalysen die Entstehungs- und Entwicklungsbedingun-
gen staatlicher Sozialpolitik zu eruieren und Hypothesen über Determinanten staat-
licher Sozialpolitik zu testen.41 Einen Überblick über diese Arbeiten und ihre wich-
tigsten Ergebnisse ſnden sich bei Lampert/Englberger/Schüle 1991 und Obinger/
Kittel 2003. Diese Arbeiten bestätigen ganz überwiegend die Wirksamkeit und das
Gewicht der abgeleiteten Primär- und Sekundärdeterminanten.
Die Wirksamkeit der primären Bestimmungsgründe und die Brauchbarkeit der
entwickelten Theorie lassen sich auch an der Entwicklung der Sozialpolitik in
Deutschland erkennen.
Der Bedarf an Sozialpolitik im 19. Jh. wurde in Kap. 2 ausführlich dargestellt.
Die Notwendigkeit, ihn zu decken, ergab sich aus der Gefährdung des sozialen Frie-
dens.
Der Einƀuss der Problemlösungsbereitschaft, die sehr eng mit der politischen
Verfassung zusammenhängt, wird für die deutsche Sozialpolitik sichtbar, wenn man
die Sozialpolitik im Kaiserreich, in der Weimarer Republik, im Dritten Reich und in
der Bundesrepublik nach dem Umfang, v.a. aber nach dem durch ihre gesellschafts-
, staats- und sozialpolitischen Zielsetzungen bestimmten Inhalt miteinander ver-
gleicht: Die Sozialpolitik der Monarchie war eine patriarchalische, staatsautoritäre,
teilweise repressive Sozialpolitik. Der entscheidende Durchbruch der Sozialpolitik
von der reinen Schutzpolitik zu einer an verfassungsmäßig garantierten Grundrech-
ten ausgerichteten, ausgleichenden Gesellschaftspolitik und die Demokratisierung
der Sozialpolitik haben sich in der parlamentarischen Demokratie der Weimarer Re-
publik vollzogen, d. h., als die Arbeiterschaft im obersten Gesetzgebungsorgan stark
repräsentiert war. Die Vergewaltigung der Sozialpolitik und ihr Missbrauch entspre-
chend den Zielen eines totalitären, nach dem Führerprinzip organisierten Systems
erfolgte in der Zeit des Nationalsozialismus, die Renaissance einer demokratischen,
freiheitlichen, in ihren Intentionen wirklich sozialen Politik fand in der Bundesrepu-
blik statt.
Dass Zielrichtung, Qualität und Umfang der Sozialpolitik nachhaltig durch die
Problemlösungsfähigkeit beeinƀusst werden, zeigt sich ebenfalls deutlich am Bei-
spiel des Deutschen Reiches. Die Abhängigkeit der Funktionsfähigkeit sozialer Si-
cherungssysteme von der wirtschaftlichen Lage hat nicht nur die Weltwirtschaftskri-
se eindringlich vor Augen geführt. Die Geschichte der deutschen Sozialpolitik zeigt,
dass die Entfaltung der Sozialpolitik nach Abschluss der Entwicklung zum Indus-
trialismus in der Phase des Ausbaues der Industrie seit Gründung des Deutschen
Reiches einsetzt und dass ihre Ausbauphasen weitgehend mit den Phasen wirtschaft-
lichen Wachstums und relativ stetiger wirtschaftlicher Entwicklung zusammenfal-
41 Vgl. dazu D. Zöllner 1963, Cutright 1965, S. 537 ff., Pryor 1968, Rimlinger 1971, Kaim-
Caudle 1973, Wilensky 1975, Alber 1979, Flora/Alber 1984, J. Higgins 1981, Köh-
ler/Zacher 1981 und Barr 1992, S. 758 ff.
len. Unter dem Aspekt der Tatsache, dass die ökonomische Leistungsfähigkeit einer
Volkswirtschaft ihre sozialpolitischen Entscheidungsspielräume begrenzt, erscheint
die Erschließung des Arbeitnehmerschutzes vor dem Aufbau der Sozialversicherung
vor allem aus Sicht der Träger staatlicher Wirtschaftspolitik ökonomisch rational.
Denn ein Verbot der Kinderarbeit, Arbeitszeitbeschränkungen und ein Truckverbot
sind für den Staat nicht nur kostenneutral, sondern bringen mittel- und langfristig
durch die Verhinderung von Gesundheitsschädigungen, durch die Erhaltung der Ge-
sundheit und der Arbeitskraft volkswirtschaftliche Erträge. In ähnlicher Weise wer-
den durch den Unfall- und Gefahrenschutz soziale Kosten dadurch vermieden, dass
die Unternehmer als mögliche Verursacher von Schäden für die Schadensverhütung
und für eintretende Schäden Kosten zu tragen haben und so an der Schadensvermei-
dung interessiert werden. Unter ökonomischen Aspekten könnten eine Entwicklung
der Arbeitsmarktpolitik sowie Änderungen in den Betriebs- und Unternehmensver-
fassungen vor dem Aufbau von Sozialversicherungssystemen logischer erscheinen,
weil Arbeitsmarktpolitik und Betriebsverfassungspolitik „billiger“, d. h. vor allem
mit weniger Kosten für den Staat verbunden sind. Möglicherweise hätte sich die
Entwicklung auch in der angedeuteten Weise vollzogen, wenn nicht die Sozialpoli-
tik der Monarchie an der Verhinderung der politischen Emanzipation der Arbeiter-
schaft interessiert gewesen wäre. Sieht man davon ab, dass die Sozialversicherung
in Deutschland vor der Arbeitsmarktpolitik und der Betriebsverfassungspolitik ent-
wickelt wurde, dann hat sich die weitere Entwicklung unter Berücksichtigung der
ökonomischen Spielräume der Sozialpolitik wieder „logisch“ vollzogen: Bereiche,
die – wie die Familienpolitik, die Bildungspolitik und die Politik der Vermögen-
sumverteilung – mit Umverteilungsprozessen, mit hohen ſnanziellen Aufwendun-
gen und – wenn überhaupt – mit vergleichsweise niedrigen oder/und erst langfris-
tig anfallenden volkswirtschaftlichen Erträgen verbunden sind, werden erst ausge-
baut, wenn die „billigeren“ Bereiche und jene Bereiche ausgebaut sind, die – wie
z.B. die Kinderarbeit, die Ausbeutung der Arbeitskraft durch physische Überlas-
tung oder das Wohnungselend – wegen der Dringlichkeit der zu lösenden Proble-
me relativ unabhängig von den Kosten in Angriff genommen werden müssen. Ehe
wir diese Determinante der Problemlösungsdringlichkeit näher betrachten, soll die
Bestimmungsgröße Problemlösungsfähigkeit sowie ihr Einƀuss auf die Problemlö-
sungsbereitschaft noch etwas näher beleuchtet werden.
Die Entwicklung im 19. und 20. Jh. lässt einen engen Zusammenhang zwischen
dem wirtschaftlichen Leistungsvermögen einer Gesellschaft einerseits und der Ver-
teilung von Rechten und Freiheiten andererseits deutlich werden. Solange das Leis-
tungsvermögen und das wirtschaftliche Wachstum gering waren und daher eine Um-
verteilung von Rechten durch die Bauernbefreiung, durch die Aufhebung der Zunft-
ordnung, durch die Einführung rechtlicher Gleichheit für alle, durch die Einführung
des freien, gleichen und geheimen Wahlrechtes für alle und eine forcierte Sozialpoli-
tik mit starken Beeinträchtigungen der Position der Bessergestellten, der Besitzenden
und der Vermögenden verbunden war, wehrten sich diese Schichten gegen diese po-
litische, rechtliche und soziale Entwicklung. Je mehr und je stärker die Leistungsfä-
higkeit der Gesellschaft stieg, um so geringer wurde der politische Widerstand gegen
die soziale und sozialpolitische Entwicklung auch im Deutschen Reich. Die Umwäl-
zung der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse durch den Ersten Weltkrieg
mag ihren Teil zu dieser veränderten Einstellung beigetragen haben.
Das 19. Jh. konnte wahrscheinlich deshalb in Europa zum Jahrhundert des
Rechtsstaates, zum Jahrhundert der Einführung persönlicher und politischer und zum
Jahrhundert beginnender materialer Freiheit für die große Mehrzahl der Menschen
werden, weil es gleichzeitig das Jahrhundert der wirtschaftlichen Entwicklung Mit-
teleuropas war, das Jahrhundert, in dem Wohlstand und das heißt so viel mehr an
materialer Freiheit für die gesamte Gesellschaft produziert werden konnte, dass die-
ses Mehr auf alle, insbes. auf die wirtschaftlich schwächsten Schichten in Form sin-
kender Arbeitszeit, steigender Löhne, zunehmender politischer und sozialer Rechte
umverteilt werden konnte.
Damit soll nicht gesagt sein, dass die Freiheit und das in einer Gesellschaft ver-
wirklichte Maß an Gerechtigkeit nur eine Folge wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
ist, dass sich nicht auch „arme“ Gesellschaften mit Erfolg um mehr Freiheit, um
mehr Rechte für alle bemühen können, sondern es soll damit gesagt sein: Die Ge-
schichte lehrt, dass in einer Gesellschaft um so mehr materiale Freiheit und um so
mehr Gerechtigkeit verwirklicht werden kann, je reicher sie ist, d.h. über je mehr
Mittel zur Verwirklichung von Freiheit und Gerechtigkeit sie verfügt. Das gilt für
kapitalistische Gesellschaften wie für sozialistische Gesellschaften.
Ähnlich argumentiert Hans Achinger (1979, S. 37), der darauf hinweist, dass Ent-
wicklungsländer soziale Errungenschaften zunächst zurückstellen müssen und noch
nicht „reif“ für Sozialpolitik im europäischen Sinne sind, „weil der Industrialisie-
rungsprozess noch nicht weit genug gediehen ist“.
Die Determinante Problemlösungsfähigkeit ist neben ihrer langfristigen Rele-
vanz auch kurzfristig von Bedeutung, weil auch hochentwickelte Staaten während
bestimmter, zeitlich begrenzter konjunktureller und struktureller Krisen an Problem-
lösungsfähigkeit – gemessen an dem durch die erreichten sozialpolitischen normati-
ven Regelungen und Erwartungen deſnierten Bedarf – verlieren. Beispiele sind die
Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929-1933 (vgl. dazu v.a. Preller 1978, S. 418-473)
und die Jahre reduzierten Wachstums und hoher Arbeitslosigkeit nach 1974, die we-
gen der schwer ſnanzierbaren Sozialleistungen die Forderung nach einer „Wende“ in
der Sozialpolitik haben laut werden lassen. Es ist ein nicht auƀösbares Dilemma der
Sozialpolitik, dass gerade dann, wenn die höchsten Ansprüche an sie gestellt wer-
den – wenn nämlich für Arbeitslose existenzsichernde Transfers von entscheidender
Bedeutung werden, wenn Arbeitslosigkeit bekämpft werden muss und wenn Sozial-
leistungen zur Stabilisierung der Konsumgüternachfrage besonders wichtig sind –,
die Erfüllung dieser Ansprüche die Sozialhaushalte und die öffentlichen Haushalte
auf das äußerste anspannt und eine Rücknahme von Leistungen unter bestimmten
Umständen unausweichlich erscheinen kann. Leistungseinschränkungen des Sys-
tems sozialer Sicherung tragen aber auch die Gefahr der Krisenverschärfung in sich.
Um so wichtiger ist es, dass sich der Staat Verschuldungsspielräume offenhält, um
in Krisensituationen bestimmte Sozialleistungen über Kredite ſnanzieren und Kür-
zungen von Leistungen aus konjunkturellen Gründen vermeiden zu können.
Auch die Wirksamkeit der Problemlösungsdringlichkeit als Determinante sozi-
alpolitischer Entwicklung ist an der Geschichte der deutschen Sozialpolitik ables-
bar. Versetzt man sich – soweit das überhaupt möglich ist – in die Lage des Ar-
beitnehmers um die Mitte des vorigen Jahrhunderts, dann erscheint zunächst die Si-
cherung seiner Existenzgrundlage, nämlich seiner Arbeitskraft durch Gesundheits-,
Gefahren-, Unfall- und Arbeitszeitschutz als das dringendste Gebot, weil er andern-
falls überhaupt keine Chance der Existenzsicherung hat. Sicherung seiner Existenz
im Falle vorübergehender oder dauernder Arbeitsunfähigkeit ist in der Dringlich-
keit dem Bedürfnis nach dem Schutz der Arbeitskraft nachgeordnet und geht seinem
Bedürfnis, betriebliche Mitbestimmungsrechte zu haben, wohl ebenso voraus, wie
etwa dem Bedürfnis nach einem am Gerechtigkeitspostulat orientierten Ausgleich
von Einkommens- und Vermögensunterschieden im Rahmen der Familienpolitik, der
Steuerpolitik und der Vermögenspolitik. Auch der Bildungspolitik wird der Arbeiter
seinerzeit geringere Dringlichkeit zugemessen haben. So gesehen scheint die tat-
sächliche Sozialpolitik die jeweils gravierendsten, dringendsten Probleme gelöst zu
haben und sich damit orientiert zu haben am Grundsatz der Erzielung maximalen
Nutzens, anders ausgedrückt, am Grundsatz des Ausgleichs des gesellschaftlichen
Grenznutzens sozialpolitischen Handelns.
6.4 Anhang zu Kapitel 6: Negativselektion auf

Versicherungsmärkten
In Abschnitt 6.2 wurde argumentiert, dass ein Grund für die Existenz staatlicher So-
zialversicherungen in einem Versagen privater Versicherungsmärkte liegt. Um die
Ursachen für dieses Marktversagen zu verdeutlichen und um die Möglichkeiten dar-
zustellen, wie durch die staatliche Sozialpolitik dieses Marktversagen überwunden
werden kann, müssen zunächst einige Grundlagen der Versicherungsökonomie er-
läutert werden.
Grundsätzlich liegt eine private Nachfrage nach Versicherungsleistungen vor,
wenn die Marktteilnehmer risikoavers sind. Risikoaversion bedeutet, dass das In-
dividuum bei gleichem Erwartungswert eine sichere Auszahlung einer unsicheren
Auszahlung gegenüber strikt präferiert.
Das Konzept der Risikoaversion wird in der nachfolgenden Abbildung 6.4 gra-
ſsch veranschaulicht. Dabei bezeichnet yi eine unsichere Auszahlung, die mit einer
bestimmten Wahrscheinlichkeit (Si ) hoch (y1 ) oder niedrig (y2 ) ausfallen kann. u(y)
repräsentiert den entsprechenden Einkommensnutzen. Die jeweiligen Risikoeintritts-
wahrscheinlichkeiten sind S1 und S2 , wobei S1 + S2 = 1 gilt. Der Erwartungswert des
Einkommens und der erwartete Einkommensnutzen sind
E[y] = S1 y1 + S2 y2
E[u(y)] = S1 u(y1 ) + S2u(y2 )
Wie die Abbildung zeigt, ist der erwartete Nutzen der risikobehafteten Auszah-
lung (E[u(y)]) geringer als der Nutzen der erwarteten Auszahlung (u(E[y])). Diese
Bedingung ist für strikt konkave Nutzenfunktionen
du(·) d 2 u(·)
>0 < 0.
dy dy2
immer erfüllt. Risikoaversion ist also gleichbedeutend mit einem abnehmenden
Grenznutzen des Einkommens.
Den sicheren Einkommensbetrag (yCE ), der den gleichen Nutzen wie eine unsi-
chere Auszahlung stiftet, bezeichnet man als Sicherheitsäquivalent (certainty equi-
valent), die Differenz zwischen dem Erwartungswert einer unsicheren Auszahlung
und dem Sicherheitsäquivalent ist die Risikoprämie (yRP = E[y]−yCE ). Diese Risiko-
prämie stellt die individuelle Zahlungsbereitschaft für die Vermeidung eines Risikos
dar. Ein risikoaverser Marktteilnehmer wird eine Versicherung nachfragen, sofern
der Preis für die Versicherungsleistung geringer ist als die Risikoprämie.
Durch den Abschluss eines Versicherungsvertrags kann sich der Haushalt gegen
die wirtschaftlichen Folgen eines bestimmten Risikos absichern. Es sei y das Ein-
kommen des Haushalts, L der wirtschaftliche Schaden, der im Fall des Eintritts eines
Risikos entsteht und y2 das Einkommen im Schadensfall sowie y1 das Einkommen,
sofern der Schaden nicht eintritt. Ohne Versicherung ist y1 = y und y2 = y − L. Dies
u(y)
u(y)
u(y1 )
a
u(E[y])
E[u(y)] c
b
u(y2 )
yRP
y2 yCE E[y] y1 y
Abb. 6.2. Einkommensnutzenfunktion eines risikoaversen Individuums
entspricht dem Punkt a in der Abbildung 6.4. Gegen Bezahlung einer Versicherungs-
prämie T (T = p · q, 0 < p < 1) leistet Versicherungsunternehmen eine Zahlung in
Höhe von q, sofern der Schadensfall eintritt. p wird als Prämiensatz bezeichnet, q
ist die Versicherungssumme. Die zustandsabhängigen Einkommen des Versicherten
sind nach Abschluss einer Versicherung somit durch
y1 = y − pq (6.1)
y2 = y − L − pq + q = y − L + (1 − p)q (6.2)
gegeben. Eine Erhöhung der Versicherungssumme reduziert das verfügbare Einkom-

men im Zustand 1, während das Einkommen im Zustand 2 in Höhe der Versiche-
rungsleistung steigt. Durch die Versicherung ſndet also ein Einkommmenstransfer
zwischen den beiden Zuständen statt. Aus Gleichung 6.2 erhält man q = (y − y1 /p).
Eingesetzt in Gleichung 6.2 und umgeformt ergibt
(1 − p)
y2 = y − L + (y − y1) (6.3)
p
6.3 kann als Budgetrestriktion im zustandsabhängigen Einkommensraum interpre-
tiert werden. Sie repräsentiert die möglichen zustandsabhängigen Einkommen, wel-
che durch eine Variation der Versicherungssumme realisiert werden können.
Die ökonomische Interpretation wird deutlicher, wenn man 6.3 umformt:
(1 − p)y1 + py2 = (1 − p)y + p(y − L)

(1 − p) und p lassen sich als Preise für eine Geldeinheit in Zustand 1 und Zustand
2 interpretieren. Durch differenzieren von 6.3 nach y1 erhält man die Steigung der
Budgetgerade
dy2 1− p
=− .
dy1 p
Diese Budgetrestriktion gibt das Verhältnis an, zu dem der Haushalt in der Lage ist,
sein Einkommen durch eine Versicherung zwischen den beiden Zuständen zu reallo-
ziieren. Eine Versicherung wird als aktuarisch fair bezeichnet, sofern sich durch die
Versicherung das erwartete Einkommen des Versicherten nicht verändert. Sei Ss die
subjektive Wahrscheinlichkeit, die der Versicherte dem Zustand s = 1, 2 zuordnet, so
ergibt sich das erwartete Einkommen gemäß:
S1 [y − pq] + S2[y − L + (1 − p)]q = y − S2L − q[S1 p − S2(1 − p)]

= y − S2L − q[p − S2],
da S1 = 1 − S2. Der Versicherungsvertrag wird das erwartete Einkommen nicht ver-

ändern, sofern p = S2 ist. S2 bezeichnet man als den aktuarisch fairen Prämiensatz
und S2 q als die faire Versicherungsprämie.
y2
B’ y1 = y2
b
B”
y−L a
y1
y
Abb. 6.3. Versicherungsentscheidung bei zustandsabhängigen Einkommen

In der Abb. 6.4 hat die Linie aB die Steigung −S1 /S2. Alle zustandsabhängigen
Einkommenskombinationen auf dieser Linie haben den gleichen Erwartungswert wie
das Einkommen ohne Versicherung (y − S2 L). Wenn man jedoch unterstellt, dass die
am Markt angebotene Prämie nicht aktuarisch fair ist (da das Versicherungsunter-
nehmen z. B. Kosten für die Vertragsanbahnung und den Vertrieb abdecken muss),
so muss p > S2 gelten. Die Linie aB hat die Steigung −(1 − p)/p; sie ist jene Bud-
getgerade, welche die am Markt realisierbaren Allokationen im zustandsabhängigen
Einkommensraum wiedergibt. Da die Prämie nicht aktuarisch fair ist, verläuft die am
Markt realisierbare Budgetgerade „ƀacher“ als die Gerade aB ((1 − p)/p < S1 /S2 ).
Der Versicherungsnehmer wählt jene Versicherungssumme q, die den Erwar-
tungsnutzen
U = S1 u(y1 ) + S2 u(y2 ) = S1 u(y − pq) + S2u(y − L + (1 − p)q)

= U(q; y, L, p, S2 )
maximiert. Die Nutzenfunktion u(·) weist die üblichen Eigenschaften auf, d. h. sie ist
monoton wachsend und strikt konkav (u (y) > 0, u (y) < 0). Der Entscheidungsträ-
ger ist also risikoavers. Die optimale Versicherungssumme q∗ erfüllt die Bedingung
erster Ordnung
wU
= Uq = −S1 u (y − pq∗)p + S2u ((y − L + (1 − p)q∗)(1 − p)) = 0 (6.4)
wq
Durch Umformung von (6.4) erhält man
S1 u (y1 ) (1 − p)
− =− (6.5)
S2 u (y2 ) p
Die linke Seite von (6.5) ist die Steigung der Indifferenzkurve, die rechte Seite die
Steigung der Budgetgerade. Im Haushaltsoptimum ist die Grenzrate der Substitu-
tion zwischen den zustandsabhängigen Einkommen somit gleich der Steigung der
Budgetgerade. Im Fall aktuarisch fairer Prämien (p = S2 , (1 − p) = S1 ) erhält man
u (y1 ) = u (y2 ) und somit y1 = y2 . Der Haushalt wird sich in diesem Fall vollstän-
dig gegen das Risiko absichern (Punkt b in Abb. 6.4). Sofern die Versicherungs-
prämie nicht aktuarisch fair ist (p > S2 ), gilt 1 − p < 1 − S2 = S1 . Deshalb muss
u (y1 ) < u (y2 ) und – da die Nutzenfunktion konkav ist – y1 > y2 gelten. Unter Ver-
wendung von (6.2) und (6.2) erhält man
y1 − y2 = y − pq ∗ −(y − L + (1 − p)q∗)
= y − pq ∗ −y + L − (1 − p)q∗ = L − q∗
Unter der Annahme aktuarisch unfairer Prämien wird der Versicherungsnehmer kei-
ne Vollversicherung nachfragen. In Abb. 6.4 wählt der Haushalt eine Absicherung in
Höhe von c.
Asymmetrische Information auf Versicherungsmärkten: Adverse selection
Bislang wurde die Versicherungsentscheidung unter der Annahme abgeleitet, dass

alle Versicherungsnehmer die gleiche Risikoeintrittswahrscheinlichkeit (S ) aufwei-
sen. Diese Annahmen wird nun aufgehoben. Um die Darstellung nicht unnötig zu
komplizieren, werden im Folgenden aktuarisch faire Prämien unterstellt. Das Pro-
blem der Negativselektion (Adverse selection) kann auftreten, wenn eine Marktsei-
te (z. B. der Versicherungsnehmer) besser über die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit
informiert ist als die Marktgegenseite. Um diesen Prozess zu verdeutlichen, werden
zwei Gruppen (l, h) unterstellt, die sich ausschließlich hinsichtlich ihrer Risikoein-
trittswahrscheinlichkeit unterscheiden: Sl < Sh . Die Risikoeintrittswahrscheinlich-
keit sei exogen gegeben und dem Versicherten bekannt. Der Anteil der Bevölkerung
mit niedriger Eintrittswahrscheinlichkeit (die „guten“ Risiken, l) sei O , der Bevöl-
kerungsanteil mit hoher Risikoeintrittswahrscheinlichkeit (die „schlechten“ Risiken,
h) 1 − O . Die Versicherung kennt die Parameter u(·), y, L, Sh , Sl , O . Bei vollständi-
ger Information könnte die Versicherung für beide Gruppen je einen eigenständigen
Versicherungsvertrag (Sh , qh ) und (Sl , ql ) anbieten. Jeder Risikogruppe wird eine ri-
sikoadäquate Prämie pi = Si qi angeboten, so dass sich die zustandsabhängigen Ein-
kommen für die i-te Risikogruppe durch
y1 = y − p i = y − S i q i
y2 = y − L − Si + qi = y − L + (1 − Si)qi
ergeben. Der Erwartungsnutzen ist somit
U i (pi , qi ) = (1 − Si)u(y − pi ) + Siu(y − L − pi + qi ) (6.6)
Im Marktgleichgewicht wird jedem Mitglied der i-ten Risikogruppe ein Versiche-

rungsvertrag angeboten, der (6.6) unter der Nullgewinnannahme (pi = Si qi ) maxi-
miert. Die gleichgewichtige Versicherung ergibt sich aus (6.6) mit pi = Si qi gemäß
wU i
= −(1 − Si)u (y1 )Si + Si u (y2 )(1 − Si) (6.7)
w qi
(6.7) impliziert y1 = y2 . Beide Risikogruppen wählen also eine Vollabsicherung
(q∗i = L) und erzielen somit ein sicheres Einkommen in Höhe ihres erwarteten
Einkommens(y¯i = y − SiL).
Bei vollständiger Information liegt ein trennendes Gleichgewicht (separating
equilibrium) vor, bei dem die unterschiedlichen Risikogruppen unterschiedliche Ver-
sicherungskontrakte wählen (vgl. Abb. 6.4). Beide Gruppen sichern sich vollständig
gegen das Risiko ab (q∗i = L), Versicherte mit hohem Risiko zahlen einen höheren
Prämiensatz als Versicherte mit geringem Risiko (ph = Sh L > pl = Sl L).
Es sei nun unterstellt, dass die Information über die Risikoeintrittswahrschein-
lichkeit asymmetrisch zwischen Angebots- und Nachfrageseite verteilt ist. Damit ist
es dem Versicherungsunternehmen nicht mehr möglich, einen Versicherungsnehmer
y2
Bl y1 = y2
Il
Bh
c Ih
y−L a
y1
y
Abb. 6.4. Trennendes Versicherungsgleichgewicht
einer bestimmten Risikogruppe zuzuordnen. Unter diesen Umständen werden auch

die Träger hoher Risiken den günstigeren Tarif (pl ) wählen; das trennende Gleichge-
wicht ist somit nicht mehr realisierbar. Dieser günstige Tarif ist für den Anbieter der
Versicherung jedoch nicht mehr kostendeckend, da annahmegemäß pl L < Sh L gilt.
Da der Anteil der Risiken mit geringer Risikoeintrittswahrscheinlichkeit O ist,
beträgt die durchschnittliche Risikoeintrittswahrscheinlichkeit
S¯ = O Sl + (1 − O )Sh
Der Versicherer kann somit nur eine Durchschnittsprämie in Höhe von S¯ an-
bieten. Diese Durchschnittsprämie ist für keine der beiden Risikogruppen aktuarisch
fair; die „guten“ Risiken werden schlechter gestellt, die „schlechten“ Risiken werden
besser gestellt als im trennenden Versicherungsgleichgewicht.
In der Abb. 6.4 besitzt die Linie B̄a die Steigung −(1 − S¯)/S¯. Jeder Kontrakt ent-
lang dieser Linie erfüllt die Nullgewinnbedingung für das gesamte Risikokollektiv.
Die „guten“ Risiken würden die Allokation d wählen, da der durchschnittliche Prä-
miensatz ( p̄) höher ist als ihre individuelle Risikoeintrittswahrscheinlichkeit (Sl ), so
dass die Durchschnittsprämie für sie nicht aktuarisch fair ist. Sie fragen somit nur
eine Teilversicherung nach. Die „schlechten“ Risiken würden eine Deckungssumme
in Höhe von d wählen.42 Allerdings wird diese Allokation nicht angeboten, da alle
42 Beachten Sie, dass in diesem Fall eine Überversicherung (q > L) nachgefragt wird. Da die
Versicherungsunternehmen maximal eine Vollversicherung anbieten, wählen die „schlech-
ten“ Risiken die Vollversicherung d .
y2
Bl y1 = y2
d
b
d
Bh
d
Ih2
e
c Il2
y−L a
y1
y
Abb. 6.5. Negativselektion auf Versicherungsmärkten
Versicherungsnehmer, die eine Über- oder Vollversicherung nachfragen, durch ihre

Entscheidung offenbaren, dass sie zu den „schlechten“ Risiken zählen. Diese erfüllen
in d jedoch nicht die Nullgewinnbedingung. Die einzige am Markt realisierbare Al-
lokation ist somit d. In diesem vereinigenden Gleichgewicht (pooling equilibrium)
ist die Wahrscheinlichkeit, ein „gutes“ Risiko zu versichern, gleich O ; die Nullge-
winnbedingung ist somit erfüllt. Die „guten“ Risiken realisieren in diesem Punkt
ihr Haushaltsoptimum, so dass die Steigung der Indifferenzkurve Il2 der Steigung der
Budgetgerade entspricht. Für die Gruppe mit hoher Risikoeintrittswahrscheinlichkeit
(Ih2 ) ist das nicht der Fall.
Bislang wurde gezeigt, dass die Allokation d sein muss, sofern ein vereinigendes
Gleichgewicht existiert. Nun soll in einem zweiten Schritt gezeigt werden, dass sich
auf kompetitiven Versicherungsmärkten kein vereinigendes Gleichgewicht einstellen
wird. Dazu vergleichen wir die Allokation d mit der Allokation e. Da e unterhalb der
Indifferenzkurve der „schlechten“ Risiken (I h ) liegt, werden diese weiterhin die Al-
lokation d präferieren. Die „guten“ Risiken werden sich hingegen für die Allokation
e entscheiden, da sie sich durch diesen Versicherungsvertrag besser stellen (e ). Auch
die Versicherung wird e anbieten, da diese Allokation unterhalb der Versicherungs-
linie für die „guten“ Risiken Bl a liegt. Auf einem wettbewerblichen Versicherungs-
markt wird sich somit das Angebot e einstellen, das wiederum die „guten“ Risiken
aus dem vereinigenden Gleichgewicht d attrahiert. Es verbleiben somit nur noch die
„schlechten“ Risiken in d. Unter diesen Bedingungen kann d jedoch nicht mehr kos-
tendeckend angeboten werden, so dass dieser Vertrag vom Markt genommen wird.
Dieser Prozess lässt sich beliebig oft wiederholen; auf einem Mark mit unterschiedli-
chen Risiken und asymmetrischer Information stellt sich somit kein langfristig stabi-
les Gleichgewicht ein. Dieser Prozess der Negativselektion lässt sich nur verhindern,
wenn die Haushalte einer Versicherungspƀicht in d unterworfen werden. Die Ein-
führung einer Versicherungspƀicht ist damit wohlfahrtssteigernd und ökonomisch
efſzient.
Teil IV
Systematische Darstellung der Bereiche

sozialpolitischen Handelns
169
Vorbemerkungen
Die staatliche Sozialpolitik umfasst die in Abbildung T4.1 dargestellten Bereiche.

Mit Ausnahme der nicht eigentlich sozialpolitischen, jedoch sozialpolitisch relevan-
ten Politikbereiche werden im Folgenden alle diese Bereiche systematisch darge-
stellt, d.h. diese Handlungsfelder werden deſniert, ihre Ziele, Rechtsquellen, Instru-
mente, Wirkungen, Entwicklungstendenzen und Probleme behandelt. Dabei kann
natürlich keine Vollständigkeit erreicht werden. Vielmehr müssen die Verfasser aus-
wählen, was sie für wesentlich und wichtig halten. Für Leser, die in bestimmte Be-
reiche tiefer eindringen wollen, sind am Ende der Kapitel Überblicke über grundle-
gende Literatur und über laufende Materialquellen gegeben.
Die Darstellung beginnt mit dem für Industriegesellschaften historisch ältesten
sozialpolitischen Bereich, dem Arbeitnehmerschutz, und behandelt anschließend die

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Abb. T4.1. Bereiche der Sozialpolitik

170 Vorbemerkungen
für die Gestaltung der Erwerbsarbeit komplementären Bereiche der Arbeitsmarktpo-

litik und der Mitbestimmung in den Betrieben und Unternehmungen. Sie wendet sich
dann der Beschreibung und Analyse des Systems der sozialen Sicherung im engeren
Sinne, der Sozialversicherung, und dem dieses System ergänzende System der so-
zialen Mindestsicherung zu, und gibt danach einen Überblick über die Wohnungs-,
die Familien- und die Vermögenspolitik. Die Darstellung der Bereiche der Sozial-
politik wird mit einem Überblick über die Sozialpolitik in der Europäischen Union
abgeschlossen.
7
Arbeitnehmerschutz
7.1 Definition, Notwendigkeit und Ziele
Unter Arbeitnehmerschutz1 wird die Gesamtheit sozialpolitischer Maßnahmen zum

Schutze der abhängig Arbeitenden gegen (materielle und immaterielle) Schädigun-
gen und Gefahren verstanden, die aus der Arbeitsausübung und aus dem Abhän-
gigkeitscharakter des Lohnarbeitsverhältnisses entstehen. Das allgemeine Ziel des
Arbeitnehmerschutzes ist es, die Arbeitnehmer vor Gefährdungen zu schützen, die
aus dem Arbeitsverhältnis und aus der Arbeit im Betrieb erwachsen.
Die Notwendigkeit zur Entwicklung eines Arbeitnehmerschutzrechts ergab sich
aus den bereits geschilderten schwerwiegenden Missständen wie Kinderarbeit, ex-
trem lange Arbeitszeiten, gesundheitsgefährdende Arbeitsplatzbedingungen, Unre-
gelmäßigkeiten in der Lohnzahlung und die Möglichkeit uneingeschränkter Kündi-
gung (vgl. S. 19 ff.). Die technischen, wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen der
Industriearbeit in der Frühphase der Industrialisierung gefährdeten die Gesundheit,
die Leistungsfähigkeit und die Würde der arbeitenden Menschen. Diese Umstände,
aber auch die durch die Frauen- und die Kinderarbeit gegebene Gefährdung der Er-
ziehung und Ausbildung von Kindern und Jugendlichen und die Beeinträchtigung
der Gesundheit durch Kinderarbeit verstießen gegen die Humanität. Auch das öko-
nomische Ziel der Erhaltung und Förderung eines leistungsfähigen Arbeitskräftepo-
tentials – eine wesentliche Wirtschaftsgrundlage – wurde verletzt. Schließlich wurde
gegen politische Ziele, nämlich gegen das Ziel der Sicherung der öffentlichen Ge-
sundheit und gegen das Ziel der Erhaltung des inneren Friedens verstoßen.
Aufgrund der noch darzustellenden Entwicklung des Arbeitnehmerschutzes ha-
ben bestimmte Ziele wie die Sicherung der Wehrtauglichkeit und die Sicherung der
Erziehung und Ausbildung von Kindern und Jugendlichen keine nennenswerte Be-
deutung mehr. Dennoch ist eine Weiterentwicklung des Arbeitnehmerschutzes gebo-
1 In der Literatur werden für diesen sozialpolitischen Bereich auch die Begriffe „Arbeits-
schutz“ und „Arbeiterschutz“ verwendet. Da jedoch nicht die Arbeit und nicht nur die
Arbeiter, sondern alle Arbeitnehmer geschützt werden, ist nur die Bezeichnung „Arbeit-
nehmerschutz“ exakt.

172 7 Arbeitnehmerschutz
ten, weil das grundlegende Schutzbedürfnis fortbesteht. Angesichts der Fortschritte

in der Produktionstechnik und Änderungen in der Arbeitsorganisation ist der Arbeit-
nehmerschutz eine permanente Aufgabe. Angesichts laufend neu entwickelter syn-
thetischer Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, angesichts der Anwendung der Strahlen-
und der Biotechnik in vielen Arbeitsbereichen und angesichts der Tatsache, dass die
Mehrzahl aller Arten von Arbeit psychisch oder körperlich belasten, sind die Auf-
gaben der Sicherung der Gesundheit sowie der Vermeidung von Berufskrankheiten
stets aktuell.
In den letzten Jahren wurde der Arbeitnehmerschutz in Deutschland vor allem
durch die europäische Rechtsetzung fortentwickelt.2
Der Arbeitnehmerschutz lässt sich nach dem Inhalt seiner Regelungen in die Be-
reiche
1. Arbeitszeitschutz,
2. Betriebs- oder Gefahren- und Unfallschutz,
3. Lohnschutz und
4. Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses untergliedern.
Nach dem geschützten Personenkreis kann man einteilen in
1. Kinder- und Jugendarbeitsschutz,
2. Mutterschutz,
3. Schwerbehindertenschutz und
4. Heimarbeiterschutz.
7.2 Einzelbereiche des Arbeitnehmerschutzes

7.2.1 Arbeitszeitschutz
a) Ziele, Rechtsquellen und Instrumente
Ziele des Arbeitszeitschutzes sind erstens der Schutz der Arbeitnehmer vor physi-
scher und psychischer Überforderung, zweitens die Sicherung von jährlichen, wö-
chentlichen und täglichen Arbeitszeiten, welche die Gesundheit nicht gefährdenden
und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Arbeitnehmer nicht abträglich sind
sowie drittens die Sicherung ausreichender Freizeit zur Entfaltung der Persönlichkeit
und zur Teilnahme am politischen und kulturellen Leben. Der Arbeitszeitschutz dient
damit gleichzeitig dem Schutz vor Ausbeutung der Arbeitskraft, dem Gesundheits-
und Unfallschutz und dem Schutz der freien Entfaltung der Persönlichkeit.
Instrumente des Arbeitszeitschutzes sind öffentlich-rechtliche Verbote3 wie z. B.
das Verbot der Sonn- und Feiertagsarbeit (§ 9 ArbZG) und das Verbot der Nachtar-
beit von Jugendlichen (§ 14 Jugendarbeitsschutzgesetz) sowie öffentlich-rechtliche
2 Vgl. Bücker/Feldhoff/Kohte 1994. Zur Sozialpolitik der Europäischen Union siehe auch
Kap. 16.
3 Rechtsquellen des Arbeitszeitschutzes sind in erster Linie das Arbeitszeitgesetz (ArbZG)
vom 6. Juni 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juli 2012; das Jugendarbeits-
schutzgesetz (JArbSchG) vom 12. April 1976, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. Dez.
7.2 Einzelbereiche des Arbeitnehmerschutzes 173
Gebote, wie insbes. die Festlegung von Höchstarbeitszeiten pro Tag (§ 3 ArbZG) so-
wie die Festlegung von Mindestruhezeiten (§ 5 ArbZG) und von Mindestruhepausen
(§ 4ArbZG). Die Einhaltung dieser Verbote und Gebote wird durch Aufsicht, Zwang
und Strafe bei Verstößen gesichert.
Die wichtigsten Arbeitszeitregelungen sind folgende:
1. Die regelmäßige werktägliche Arbeitszeit darf die Dauer von acht Stunden nicht
überschreiten;4 sie kann auf bis zu zehn Stunden verlängert werden, wenn inner-
halb von sechs Monaten im Durchschnitt acht Stunden werktäglich nicht über-
schritten werden (§ 3 ArbZG). Für Arbeitnehmer, die unter besonderen Gefah-
ren für die Gesundheit arbeiten, kann die Arbeitszeit durch Rechtsverordnung
der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats über § 3 ArbZG hinaus
beschränkt werden (§ 8 ArbZG).
2. Im Allgemeinen darf an Sonn- und Feiertagen nicht gearbeitet werden (§ 9 Arb-
ZG). Das Gesetz lässt jedoch zahlreiche Ausnahmen zu, die aus Gründer der Si-
cherheit oder aus wirtschaftlichen und technischen Gründen bedingt sind, z. B.
für Arbeiten, die im öffentlichen Interesse liegen (Rettungsdienste, Feuerwehr,
Polizei und Krankenhäuser), für die Überwachung von Betriebsanlagen, für ei-
ne aus technischen Gründen erforderliche kontinuierliche Produktion oder für
die Sicherung der Beschäftigung durch die Genehmigung von Sonn- und Feier-
tagsarbeit (§ 10 ArbZG). Für die von Sonntagsarbeit betroffenen Arbeitnehmer
müssen mindestens 15 Sonntage im Jahr arbeitsfrei bleiben und für jeden auf
einen Sonntag fallenden Arbeitstag ist ein Ersatzruhetag zwingend vorgeschrie-
ben (§ 11 ArbZG).
3. Verkaufsstellen dürfen – von wenigen Ausnahmen abgesehen – nur innerhalb
der im Ladenschlussgesetz festgelegten Zeiten geöffnet sein.5
4. Sonderregelungen in Bezug auf die Arbeitszeiten bzw. die Öffnungszeiten gelten
insbes. für das Verkehrs- und das Gaststättengewerbe, für Energie- und Wasser-
versorgungsbetriebe, für Krankenpƀegeanstalten und Apotheken, für die Schiff-
fahrt, für die Landwirtschaft, den Verkauf von Zeitungen und Zeitschriften und
für Verkaufsstellen auf Bahnhöfen und Flughäfen.
5. Besondere Vorschriften bestehen über die Ruhezeiten, d. h. Zeiten, die zwischen
zwei Arbeitsschichten liegen müssen, und über die Ruhepausen während der
Arbeitszeit (§ 5 ArbZG).
2011; das Mutterschutzgesetz (MuSchG) vom 24. Jan. 1952 i.d.F. vom 20. Juni 2002, zuletzt
geändert durch Gesetz vom 23. Aug. 2012; das Gesetz über den Ladenschluss (LadSchlG)
vom 28. Nov. 1956 i.d.F.vom 2. Juni 2003, zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Okt.
2006; das Bundesurlaubsgesetz (BUrlG) vom 8. Jan. 1963, zuletzt geändert durch Gesetz
vom 20. April 2013 und das Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (BEEG) vom 5. Dez.
2006, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Feb. 2013.
4 Übt der Arbeitnehmer mehrere Tätigkeiten aus, werden die Arbeitszeiten zusammenge-
rechnet.
5 In den Jahren 1996 und 2003 wurde das bis dahin geltende, sehr rigide Ladenschlussgesetz
geändert. Nach dem jetzt geltenden Gesetz können die Läden Montag bis Samstag von 6.00
bis 20.00 Uhr geöffnet sein (§ 3 Ladenschlussgesetz).
6. Die Beschäftigung von Jugendlichen unter 15 Jahren und die Nacht-, Samstags-,
Sonn- und Feiertagsarbeit Jugendlicher ist – abgesehen von eindeutig deſnier-
ten Ausnahmen – verboten (§§ 5, 14, und 16-18 Jugendarbeitsschutzgesetz).
Auch für werdende Mütter besteht ein Verbot der Mehrarbeit, der Nacht- und
der Sonntagsarbeit (§ 8 Mutterschutzgesetz) sowie ein Verbot der Beschäftigung
in den letzten 6 Wochen vor und in den ersten 8 Wochen nach der Geburt (§§ 3
und 6 Mutterschutzgesetz). Mütter wie Väter können Elternzeit von 3 Jahren
nach der Geburt eines Kindes beanspruchen. Mit Zustimmung des Arbeitgebers
kann ein Jahr davon zwischen dem 3. und 8. Geburtstag eines Kindes genommen
werden (§ 15 Abs. 2 des Gesetzes zum Elterngeld und zur Elternzeit).
Jedem erwachsenen Arbeitnehmer steht ein jährlicher bezahlter Mindesturlaub
von 24 Werktagen zu (§ 3 Bundesurlaubsgesetz), jugendlichen Arbeitnehmern je
nach Alter ein Mindesturlaub von 30 bis 25 Tagen (§ 19 Jugendarbeitsschutzgesetz).
b) Wirkungen
Für den geschützten Personenkreis hat der Arbeitszeitschutz Auswirkungen auf die
Gesundheit, die Bildungsmöglichkeiten und die Möglichkeiten zur freien Entfaltung
der Persönlichkeit. Darüber hinaus beeinƀusst er Umfang und Struktur des Arbeits-
kräfteangebots.
Das Verbot von Arbeitszeiten, die aufgrund ihrer Dauer oder Lage gesundheits-
gefährdend sind, verhindert gesundheitliche Beeinträchtigungen, Frühinvalidität und
Unfälle. Volkswirtschaftlich bedeutet dies die Vermeidung von sozialen Zusatzkos-
ten (negativen externen Effekten). Darunter versteht man die Beeinträchtigung von
bestimmten Werten (in diesem Fall: der Gesundheit und der Arbeitskraft) durch pri-
vatwirtschaftliche Aktivitäten, die aber nicht der Schadensverursacher zu tragen hat,
sondern die Arbeitnehmer oder Dritte (z. B. die Sozialversicherung). Der Arbeitszeit-
schutz sichert zweitens die Regenerationsmöglichkeiten der Arbeitskräfte und damit
das individuelle Arbeitsvermögen sowie das betriebliche und volkswirtschaftliche
Arbeitskräftepotential. Drittens trägt er zu einer Verlängerung der Lebensdauer und
zur Verbesserung des Gesundheitszustands in höheren Lebensphasen bei. Dadurch
wird tendenziell das Arbeitskräftepotenzial älterer Arbeitnehmer vergrößert und die
Altersstruktur der Bevölkerung verändert.
Die Wirkungen auf die persönlichen Entfaltungsmöglichkeiten bestehen in ver-
besserten Möglichkeiten der vorberuƀichen Bildung und Sozialisation, in Verbesse-
rungen der Weiterbildungsmöglichkeiten während des Erwerbslebens, in der Schaf-
fung der zeitlichen Voraussetzungen für die Entfaltung des Familienlebens und für
die Entfaltung der Persönlichkeit durch Teilnahme am politischen und kulturellen
Leben. Gesamtgesellschaftlich setzt sich dies in ein höheres Bildungsniveau und in
verbesserte Möglichkeiten zur Wahrnehmung der elterlichen Erziehungsaufgabe um.
Die deutliche Verringerung der durchschnittlichen Arbeitszeiten darf jedoch
nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Dauer und die Lage der wöchentlichen Ar-
beitszeiten stark ungleich verteilt sind.
Gesamtwirtschaftlich ist die erwähnte Beeinƀussung des Arbeitskräftepotenti-
als von herausragender Bedeutung. Das Verbot der Kinderarbeit, Beschränkungen
Tabelle 7.1. Die Entwicklung der wöchentlichen und jährlichen Arbeitszeit in Deutschland
1860 bis 2010
Durchschnittlich bezahlte Durchschnittlichea

Wochenarbeitszeit jährliche Arbeitszeit
Jahr in Std. Index Jahr in Std. Index
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
1860/70 78,0 100 1867 3 860 100
1900/05 60,0 77 1905 3 390 88
1919/23 48,0 62 1925 2 910 75
1939 48,5 62 1938 2 750 71
1950b 48,1 62 1950b 2 391 62
1960 44,6 57 1960 2 102 54
1970 41,5 53 1970 1 966 51
1980 40,1 51 1980 1 751 45
1990 38,2 49 1990 1 552 40
1995 37,4 48 1995 1 529 40
2000 37,4 48 2000 1 471 38
2005 37,3 48 2005 1 431 37
2010 37,4 48 2010 1 407 36
a Effektiv geleistete Arbeitsstunden je Erwerbstätigen pro Jahr.
b 1950-1990 Westdeutschland.
Quelle: Bis 1939 nach W. G. Hoffmann 1965, S. 213 f. und S. 19; für 1950 BMA, Stat. Tb.
1992, Tab. 4.4, für 1960 BMA, Stat. Tb. 2011, Tab. 4.1. Ab 1970 IAB (2013): Daten zur
kurzfristigen Entwicklung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt 04/2013.
der Arbeitszeit für Jugendliche und allgemeine Begrenzungen der maximal zuläs-
sigen Arbeitszeiten beeinƀussen das Volumen und die Struktur des Arbeitsangebo-
tes. Die „Herausnahme“ bestimmter Arbeitnehmergruppen aus der Gruppe der Er-
werbspersonen reduziert unter sonst gleichen Umständen das Arbeitskräftevolumen
langfristig. Eine Herabsetzung der maximal zulässigen Arbeitszeiten verringert das
Gesamtarbeitsangebot auch kurzfristig. Mittel- und langfristig jedoch wirkt dem an-
gebotsreduzierenden Effekt der Arbeitszeitverringerung der Effekt der Vergrößerung
des Arbeitskräftepotentials durch die Vermeidung von Unfällen, Krankheiten und
Frühinvalidität sowie durch die Verlängerung der durchschnittlichen Lebensdauer
entgegen.
Die deutliche Reduktion der Arbeitszeit6 hat mit dazu beigetragen, dass sich das
Arbeitsvolumen7 in den Jahren 1950 bis 1975 trotz zunehmender Zahl der Erwerbs-
tätigen deutlich verringert hat. Diese Verknappung des Arbeitsangebots führt ceteris
6 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Arbeitszeitverkürzung in der Bundesrepublik

Deutschland nicht primär durch gesetzliche Vorschriften, sondern vor allem durch tarif-
vertragliche Regelungen erfolgt.
7 Unter dem Arbeitsvolumen versteht man die tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden aller
Erwerbstätigen.
paribus zu einem Anstieg der Arbeitsentgelte. Seit Mitte der 1970er Jahre ist das
gesamtwirtschaftliche Arbeitsvolumen in Deutschland relativ stabil geblieben.
c) Probleme
Im Zusammenhang mit den Arbeitszeitregelungen werden aktuell zwei Probleme
diskutiert: die negativen Rückwirkungen eines speziſschen Arbeitszeitschutzes auf
den geschützten Personenkreis sowie die Beschäftigungseffekte Arbeitszeitpolitik.
Sofern bestimmte Arbeitnehmergruppen (Jugendliche, ältere Arbeitnehmer, Per-
sonen mit Erziehungs- oder Pƀegeverpƀichtungen) besonderen Schutzmaßnahmen
unterliegen, erhöhen sich dadurch die relativen Beschäftigungskosten dieser Perso-
nengruppe. Dies kann dazu führen, dass sich diese Regelungen negativ auf die Ein-
stellungschancen und die Möglichkeiten zur Teilnahme an Fort- und Weiterbildungs-
maßnahmen dieser Gruppen auswirken.8
Ein weiterer strittiger Punkt sind die gesamtwirtschaftlichen Effekte einer be-
schäftigungsorientierten Arbeitszeitpolitik.9 Der Vorschlag, in Zeiten der Unterbe-
schäftigung die „vorhandene Arbeit auf mehr Köpfe zu verteilen“, wurde bereits
während der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre erörtert. In Deutschland wurde
diese Diskussion verstärkt in der 1980er Jahren im Zuge der Diskussion um die
35-Stunden-Woche geführt. Aktuell werden Überlegungen zu einer Politik der Ar-
beitszeitverkürzung im Kontext einer nachhaltigen Wirtschaftsweise und einer plan-
vollen und zielgerichteten Umverteilung des vorhandenen materiellen Wohlstands
angestellt.10 Gleichzeitig wird jedoch auch eine Ausweitung der Arbeitszeiten zur
Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft und als Reaktion
auf den demographischen Wandel diskutiert.
Eine Arbeitszeitverkürzung wird, wenn sie mit einer Reduzierung der Betriebs-
zeit verbunden ist, zunächst zu einer Erhöhung der Kapitalkosten je Produktionsein-
heit führen. Sofern die Betriebszeiten aufrecht erhalten werden, müssen entweder
Überstundenzuschläge gezahlt oder es muss die Beschäftigungsmenge ausgeweitet
werden. Dadurch steigen die von der Arbeitszeit weitgehend unabhängigen Lohnne-
benkosten (Verwaltungskosten und bestimmte Sozialaufwendungen). Eine weitere
Erhöhung der Stückkosten tritt ein, wenn die Arbeitszeitverkürzung mit Lohnaus-
gleich durchgeführt wird.
Der Anstieg der Produktionskosten hängt davon ab, ob die Arbeitszeitreduzie-
rung mit einer Zunahme der Arbeitsproduktivität verbunden ist. Eine Erhöhung der
Arbeitsproduktivität kann sich aus der Minderbelastung der Arbeitnehmer und der
damit verbundenen Vermeidung von Ermüdungserscheinungen und von Ausschuss-
produktion, aus der Verbesserung des Gesundheitszustandes und aus der Erhöhung
8 Nicht zuletzt aus diesem Grund wurde das Verbot der Nachtarbeit von Arbeiterinnen durch
ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts aufgehoben; vgl. BverfG, Urteil vom 28. Jan.
1992, 1 BvR 1025/82.
9 Zu den Beschäftigungseffekten der Arbeitszeitverkürzung vgl. Franz 2009, S. 182-185 so-
wie die dort angegebene Literatur.
10 Vgl. hierzu Pennekamp 2011. Für Pennekamp ist „die Frage nach den sozialen und ökono-
mischen Folgen einer Arbeitszeitverkürzung [...] zentral für die Möglichkeit von Wohlstand
ohne Wachstum“; vgl. ebenda, S. 39.
der Arbeitszufriedenheit und Leistungsbereitschaft sowie aus einer Reduzierung der

Fehlzeiten ergeben. Arbeitszeitverkürzungen können vor allem dann ohne Änderung
der Produktionstechnik zu Produktivitätserhöhungen führen, wenn die Arbeitszei-
ten unter oder bei dem Regenerationsminimum der Arbeitskräfte liegen. Angesichts
des weit entwickelten gesetzlichen und tarifvertraglichen Arbeitszeitschutzes sind
derart überlange Arbeitszeiten in Deutschland jedoch weitgehend ausgeschlossen.
Insgesamt ist also davon auszugehen, dass eine Politik der Arbeitszeitverkürzung
die Beschäftigungskosten erhöht und sich damit negativ auf die Nachfrage nach Ar-
beitskräften auswirkt. Auch die empirische Evidenz spricht nicht dafür, dass sich
der Beschäftigungsgrad durch eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit erhöhen lässt
(vgl. Hunt 1999).
7.2.2 Betriebs- oder Gefahrenschutz
Das Ziel des Betriebs- oder Gefahrenschutzes (auch als Technischer Arbeitsschutz
bezeichnet) ist der Schutz des Arbeitnehmers vor den aus den Betriebsanlagen und
der Produktionsweise durch Unfälle, Berufskrankheiten und körperliche sowie psy-
chische Belastungen drohenden Gefahren für Leben und Gesundheit.11
Dieses Ziel ist in § 3 des Arbeitsschutzgesetzes kodiſziert, der den sogenannten
allgemeinen Betriebsschutz begründet.
§ 3 Arbeitsschutzgesetz lautet:
„Grundpƀichten des Arbeitgebers. (1) Der Arbeitgeber ist verpƀichtet, die erforderlichen
Maßnahmen des Arbeitsschutzes unter Berücksichtigung der Umstände zu treffen, die Sicher-
heit und Gesundheit der Beschäftigten bei der Arbeit beeinƀussen. Er hat die Maßnahmen
auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen und erforderlichenfalls sich ändernden Gegebenheiten
anzupassen. Dabei hat er eine Verbesserung von Sicherheit und Gesundheitsschutz der Be-
schäftigten anzustreben.
(2) Zur Planung und Durchführung der Maßnahmen nach Absatz 1 hat der Arbeitgeber unter
Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Zahl der Beschäftigten
1. für eine geeignete Organisation zu sorgen und die erforderlichen Mittel bereitzustellen
sowie
2. Vorkehrungen zu treffen, dass die Maßnahmen erforderlichenfalls bei allen Tätigkeiten
und eingebunden in die betrieblichen Führungsstrukturen beachtet werden und die Be-
schäftigten ihren Mitwirkungspƀichten nachkommen können.
(3) Kosten für Maßnahmen nach diesem Gesetz darf der Arbeitgeber nicht den Beschäftigten
auferlegen.“
Daneben existieren zahlreiche weitere Rechtsquellen, die den Eigenheiten be-

stimmter Betriebsarten, wie z.B. von chemischen Betrieben, sowie speziſschen
11 Rechtsquellen des Arbeitnehmerschutzes sind in erster Linie das Arbeitsschutzgesetz vom

7. Aug. 1996, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Okt. 2013 und das Arbeitssicherheits-
gesetz vom 12. Dez. 1973, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. April 2013.
Schutzbedürfnissen von Personengruppen, z.B. Jugendlichen, Rechnung tragen. In-

sofern kann hier von einem besonderen Betriebsschutz gesprochen werden. 12
Zum Schutz der Beschäftigten und zum Schutz Dritter dürfen nach § 11 des
Gerätesicherheitsgesetzes sogenannte überwachungsbedürftige Anlagen wie Dampf-
kesselanlagen und Druckbehälter nur mit behördlicher Erlaubnis betrieben werden
und müssen regelmäßig durch amtliche oder amtlich anerkannte Sachverständige in
Bezug auf die Einhaltung der technischen Mindestnormen überprüft werden.
Ein besonderes Gewicht kommt dem Arbeitssicherheitsgesetz zu. Es verpƀich-
tet die Arbeitgeber, im Zusammenwirken mit den Betriebsräten Betriebsärzte und
Fachkräfte für Arbeitssicherheit zu bestellen. Unfallverhütungsvorschriften der Un-
fallversicherungsträger, die vom BMA genehmigt werden müssen, legen die für ein-
zelne Betriebsarten erforderliche Zahl von Ärzten und Fachkräften fest.
Zu den Rechtsquellen des Betriebsschutzes sind außerdem auch die von den Be-
rufsgenossenschaften nach § 15 SGB VII zu erlassenden Unfallverhütungsvorschrif-
ten zu rechnen, die zum einen bestimmen, welche Einrichtungen, Anordnungen und
Maßnahmen die Unternehmer zu treffen haben, um Arbeitsunfälle zu verhindern,
und zum andern das von den versicherten Arbeitnehmern zur Verhütung von Unfäl-
len erforderliche Verhalten festlegen.
Die Instrumente des Gefahrenschutzes umfassen das Verbot gefährlicher Be-
schäftigungen für Jugendliche, die Festlegung von Mindestnormen und von Schutz-
vorrichtungen in Bezug auf die betrieblichen Einrichtungen, die Überwachung der
Einhaltung von technischen Auƀagen, Schutzbestimmungen und Unfallverhütungs-
vorschriften durch die Gewerbeaufsichtsämter und durch die Berufsgenossenschaf-
ten, den Einsatz von Sicherheitsbeauftragten sowie Geldbußen bei vorsätzlichen oder
fahrlässigen Verstößen gegen Vorschriften der GUV. Eine Besonderheit stellt die Bei-
tragsgestaltung der GUV dar. Die Beiträge zur Unfallversicherung werden nicht pa-
ritätisch, sondern ausschließlich vom Arbeitgeber aufgebracht. Darüber hinaus ori-
entiert sich die Beitragshöhe teilweise am versicherten Risiko, das die Beitragshöhe
nicht nur von der Lohnsumme, sondern auch von der Gefahrenklasse des Betriebs
abhängt. Dadurch soll für die Arbeitgeber einen Anreiz zur Unfallverhütung gesetzt
werden.
1996 wurde die Verordnung zur Umsetzung von EU-Einzelrichtlinien zur Rah-
menrichtlinie Arbeitsschutz erlassen. Deren Normen regeln entsprechend den für das
nationale Recht verbindlichen EU-Richtlinien zur Benutzung persönlicher Schutz-
ausrüstungen, zur manuellen Handhabung von Lasten, zur Arbeit an Bildschirm-
geräten und zur Gestaltung von Arbeitsstätten die Grundpƀichten im betrieblichen
12 Erwähnt seien hier das Gesetz über technische Arbeitsmittel (Gerätesicherheitsgesetz), das
durch zahlreiche Verordnungen ergänzt wird, das Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stof-
fen (Chemikaliengesetz), das Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernernergie und
den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz), das Gesetz über explosionsgefährliche Stof-
fe (Sprengstoffgesetz), das Gesetz zur Regelung von Fragen der Gentechnik (Gentechnik-
gesetz), das Bundesberggesetz und die Arbeitsstättenverordnung, die die an Räume, an
Verkehrswege und an Einrichtungen in Gebäuden zu stellenden allgemeinen Anforderun-
gen enthält, insbes. die für Arbeitsräume, Pausen–, Bereitschafts-, Liegeräume und Sani-
tätsräume geltenden Mindestvorschriften.
Arbeitsschutz einheitlich für alle Tätigkeitsbereiche und Beschäftigungsgruppen,

schreiben aber nicht im Detail vor, welche Arbeitsschutzmaßnahmen in bestimm-
ten Situationen zu ergreifen sind.
b) Wirkungen
Die Hauptwirkung des Gefahrenschutzes lässt sich an der Entwicklung der Zahl der
Arbeitsunfälle ablesen. Wie Abbildung 7.1 zeigt, hat die Zahl der meldepƀichtigen
Arbeitsunfälle in Westdeutschland seit 1962 deutlich abgenommen. Im gesamten
Bundesgebiet wurden 2011 1 Mio. Arbeitsunfälle sowie 74 337 Fälle des Verdachts
auf Berufskrankheiten angezeigt. Auch die aussagekräftigere Zahl der angezeigten
Arbeitsunfälle je 1 000 Vollarbeiter ist kontinuierlich gesunken und lag im Jahr 2011
mit 26 so niedrig wie noch nie.13
Die Ausgaben der UV beliefen sich 2011 auf 13,4 Mrd. e.14 Die volkswirtschaft-
lichen Kosten (für den Produktions- und Freizeitausfall sowie die Verwaltungs- und
Rechtsfolgekosten) belaufen sich auf ein Mehrfaches dieser Summe. Für 2010 wird
die durch Arbeitsunfähigkeit ausgefallene Bruttowertschöpfung auf 68 Mrd. e ver-
anschlagt.15 Das macht deutlich, dass sich hohe Investitionen im Bereich des Gefah-
renschutzes – abgesehen von der unbedingten humanitären Pƀicht, die arbeitenden
Menschen vor gesundheitlichen Gefährdungen zu schützen - auch wirtschaftlich loh-
nen.
c) Probleme
Die günstige Entwicklung der Unfälle in der Bundesrepublik sollte nicht darüber
hinwegtäuschen, dass Unfallschutz und -verhütung weiter ausbaubefähig sind. 2004
gab es immerhin noch 1 Mio. meldepƀichtige Arbeitsunfälle, darunter 664 tödliche.
Ein permanentes Problem stellen die Berufskrankheiten dar (vgl. Schönberger/
Mehrtens/Valentin 2009). 2011 waren 74 337 Anzeigen auf Verdacht einer Berufs-
krankheit zu verzeichnen. Sie werden v.a. durch chemische Stoffe, durch physische
Einwirkungen (Druckluft, Wärme, Strahlen), Infektionserreger und andere Ursachen
hervorgerufen. Die Liste der anerkannten Berufskrankheiten erfasst nach der Verur-
sachung (2001) 67 Arten von Berufskrankheiten. Die Entwicklung der Berufskrank-
heiten bedarf ständiger Beobachtung. Während nämlich bestimmte Berufskrankhei-
ten, z.B. die Silikose, mit Erfolg bekämpft werden, entstehen neue Berufskrankhei-
ten, wie z.B. Lärmtaubheit oder Hautkrankheiten. Häuſgste Berufskrankheit waren
schwere Hautkrankheiten, gefolgt von Lärmschwerhörigkeit und bandscheibenbe-
dingten Erkrankungen der Lendenwirbelsäule.
13 Quelle: Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, Bericht „Sicherheit und Ge-
sundheit bei der Arbeit“ (Unfallverhütungsbericht) 2011, Tab. TM2 und TM 8.
14 Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung (Hrsg.), Geschäfts- und Rechnungsergebnisse, S.
61.
15 Quelle: Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, Volkswirtschaftliche Kosten
durch Arbeitsunfähigkeit 2010, Dortmund.
Fälle in 1 000 je 1 000 Vollarbeiter

3500 140
3000 120
Arbeitsunfälle
2500
in 1 000 100
2000 80
1500 60
1000 40
Arbeitsunfälle
500 je 1 000 Vollarbeiter 20
0 0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Abb. 7.1. Angezeigte Arbeitsunfälle absolut und je 1 000 Vollarbeiter 1950 bis 2012
Quelle: Unfallverhütungsberichte der Bundesregierung. Ab 1991 einschl. der neuen

Bundesländer.
Die Praxis der Anerkennung von Krankheiten als beruƀich verursachte Schädi-
gungen ist umstritten. So werden in den Ländern der Europäischen Union Krank-
heiten in unterschiedlichem Maß als berufsbedingt anerkannt (vgl. Elsner 2008). Es
gibt eine Vielzahl von Krankheiten, die mit hoher Wahrscheinlichkeit beruƀiche Ur-
sachen haben, ohne dass sie in Deutschland in die Liste der Berufskrankheiten auf-
genommen worden sind.
7.2.3 Lohnschutz
Der Lohnschutz ist als Teil des Arbeitnehmerschutzes relativ unterentwickelt, weil er
gleichzeitig Bestandteil des Arbeitsvertragsschutzes ist und weil der Arbeitsvertrag
überwiegend durch das kollektive Arbeitsrecht geschützt wird.
Ziel des Lohnschutzes ist die Sicherung pünktlicher und korrekter Auszahlung
der Arbeitsentgelte.
Zum Lohnschutz gehören das Truckverbot (§ 107 der GewO), die Sicherung von
Teilen des Arbeitseinkommens vor Pfändungen (§§ 850 a und 850 b Zivilprozess-
ordnung) und vor einer Aufrechnung durch den Arbeitgeber (§ 394 BGB) sowie der
besondere Schutz von Lohnforderungen im Insolvenzfall. Danach sind Lohnforde-
rungen, die nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens entstehen sowie Ansprüche aus
einem Sozialplan vorrangig zu tilgende Masseverbindlichkeiten. Zu nennen ist fer-
ner das Insolvenzgeld (vor Inkrafttreten der Insolvenzordnung: Konkursausfallgeld).
Nach § 165 SGB III haben Arbeitnehmer, die bei Eröffnung des Insolvenzverfah-
rens für die letzten dem Insolvenzereignis vorausgehenden drei Monate des Arbeits-
verhältnisses noch Anspruch auf Arbeitsentgelt haben, Anspruch auf Zahlung von
Insolvenzgeld in Höhe des rückständigen Nettoverdienstes und auf die entsprechen-
den Sozialversicherungsbeiträge. Der Anspruch besteht gegen die Bundesagentur für
Arbeit. Die Bundesagentur wiederum belastet im Rahmen der Insolvenzgeldumlage
(§ 358 SGB III) die Arbeitgeber mit den Kosten des Insolvenzgelds.
7.2.4 Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses
Eine von den Arbeitnehmern als besonders hart empfundene Neuerung des kapi-
talistischen Arbeitsvertragsrechtes war die jederzeit und uneingeschränkt mögliche
Kündbarkeit des Arbeitsverhältnisses (at will employment). Ziel des Bestandsschut-
zes des Arbeitsverhältnisses ist es, den Arbeitnehmer vor einer ungerechtfertigten
und kurzfristigen Auƀösung des Arbeitsverhältnisses zu schützen.
Zentrale Rechtsgrundlage des Bestandsschutzes ist das Kündigungsschutzgesetz
von 1951 i.d.F. vom 25. Aug. 1969 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. April
2013). Es gilt nicht für außerordentliche Kündigungen, d. h. für fristlose Kündigun-
gen aus wichtigem Grund nach § 626 BGB.
Nach dem Kündigungsschutzgesetz ist das Kündigungsrecht der Arbeitgeber ins-
bes. wie folgt eingeschränkt:
1. Die Kündigung des Arbeitsverhältnisses eines Arbeitnehmers, der in einem Be-
trieb mit mehr als zehn Arbeitnehmern ohne Unterbrechung länger als sechs Mo-
nate beschäftigt war, ist nur wirksam, wenn sie durch bestimmte Gründe sozial
gerechtfertigt ist. Eine Kündigung gilt nach § 1 als sozial nicht gerechtfertigt,
wenn
• sie nicht durch Gründe bedingt ist, die in der Person des Arbeitnehmers lie-
gen, wie z.B. Krankheit, mangelnde Eignung, Nachlassen der Arbeitsfähig-
keit oder im Verhalten, z. B. in Pƀichtverletzungen;
• sie nicht durch dringende betriebliche Erfordernisse bedingt ist, wie z.B.
durch Auftragsmangel, Änderungen von Produktionsmethoden und Freiset-
zungen durch Rationalisierung. Bei der Auswahl der zu kündigenden Ar-
beitnehmer sind die Dauer der Betriebszugehörigkeit, das Lebensalter, die
Unterhaltspƀichten und eine Schwerbehinderung des Arbeitnehmers zu be-
rücksichtigen (sog. „Sozialauswahl“). Die Beweispƀicht dafür, dass eine or-
dentliche Kündigung sozial gerechtfertigt ist, liegt beim Arbeitgeber.
2. Ein Arbeitnehmer, der eine Kündigung für sozial ungerechtfertigt hält, kann
beim Betriebsrat Einspruch einlegen. Wenn der Betriebsrat diesen Einspruch für
begründet hält ist er verpƀichtet, eine Verständigung mit dem Arbeitgeber her-
beizuführen (§ 3 KSchG). Der Arbeitnehmer kann darüber hinaus das Arbeits-
gericht anrufen (§ 4). Stellt das Gericht fest, dass das Arbeitsverhältnis durch
die Kündigung nicht aufgelöst ist, dass dem Arbeitnehmer aber eine Fortsetzung
des Arbeitsverhältnisses nicht zuzumuten ist, dann hat das Gericht das Arbeits-
verhältnis auf Antrag des Arbeitnehmers aufzulösen und den Arbeitgeber zur
Zahlung einer Abſndung zu verurteilen (§ 9).
3. Der Arbeitgeber ist verpƀichtet, dem Arbeitsamt unter Beifügung der Stellung-
nahme des Betriebsrates schriftlich Anzeige zu erstatten, bevor er
• in Betrieben mit in der Regel mehr als 20 und weniger als 60 Arbeitnehmern
mehr als 5 Arbeitnehmer,
• in Betrieben mit in der Regel mindestens 60 und weniger als 500 Arbeitneh-
mern 10 % der im Betrieb regelmäßig beschäftigten Arbeitnehmer oder aber
mehr als 25 Arbeitnehmer,
• in Betrieben mit in der Regel mindestens 500 Arbeitnehmern mindestens
30 Arbeitnehmer innerhalb von 30 Kalendertagen entlässt (§ 17). Solche
„Massenkündigungen“ werden vor Ablauf eines Monats nach Eingang der
Anzeige nur mit Zustimmung des Arbeitsamtes rechtswirksam. Das Ar-
beitsamt kann bestimmen, dass die Entlassungen nicht vor Ablauf von längs-
tens zwei Monaten nach Eingang der Anzeige wirksam werden (§ 18). Da-
durch kann der Eintritt von Arbeitslosigkeit verlangsamt werden und das
Arbeitsamt Zeit zur Vorbereitung von Maßnahmen gewinnen.
4. Die Kündigung eines Mitglieds eines Betriebsrates, einer Jugendvertretung oder
einer Personalvertretung (in öffentlichen Unternehmen) ist unzulässig, wenn
nicht Gründe vorliegen, die den Arbeitgeber ohne Einhaltung einer Kündigungs-
frist zu einer Kündigung berechtigen würden (§ 15 KSchG). Während ihrer
Amtszeit und bis zu einem Jahr nach deren Beendigung kann der genannten Per-
sonengruppe nicht ordentlich gekündigt werden. Mit diesen Rechtsvorschriften
soll den Betriebs- und Personalräten die für die Ausübung ihres Amtes nötige
Unabhängigkeit gesichert und ausgeschlossen werden, dass der Arbeitgeber ihm
unbequem erscheinende Betriebsratsmitglieder entlässt.
5. Besondere Kündigungsschutzbestimmungen gelten auch für Schwerbehinderte
(§§ 85 ff. SGB IX), für werdende Mütter, denen während der gesamten Schwan-
gerschaft und bis zum Ablauf von vier Monaten nach der Entbindung nicht ge-
kündigt werden darf (§ 9 Mutterschutzgesetz) sowie für Erziehungspersonen,
denen während der Elternzeit nicht gekündigt werden darf (§ 18 Bundeseltern-
geldgesetz).
Ein besonderer Schutz der Arbeitnehmer vor Entlassungen liegt darin, dass der
Betriebsrat nach § 102 des BetrVG vor jeder Kündigung zu hören ist und in bestimm-
ten Fällen der Kündigung widersprechen kann. Die Fristen für ordentliche Kündi-
gungen sind in § 622 BGB geregelt. Grundsätzlich kann das Arbeitsverhältnis mit
einer Frist von vier Wochen zum Fünfzehnten eines Monats oder zum Monatsende
gekündigt werden (Grundkündigungsfrist).16 Innerhalb einer Probezeit von maximal

6 Monaten gilt eine auf 2 Wochen verkürzte Kündigungsfrist.
Bei Arbeitnehmern, die 2 Jahre oder länger in einem Betrieb oder Unternehmen
beschäftigt waren, kann das Arbeitsverhältnis nur zum Fünfzehnten eines Monats
oder zum Monatsende gekündigt werden. In diesen Fällen werden die Kündigungs-
fristen folgendermaßen nach der Beschäftigungsdauer gestaffelt:
Tabelle 7.2. Kündigungsfristen gem. § 622 BGB
Beschäftigungs- Kündigungsfrist Beschäftigungs- Kündigungsfrist

dauer dauer
2 Jahre 1 Monat 12 Jahre 5 Monate
5 Jahre 2 Monate 15 Jahre 6 Monate
8 Jahre 3 Monate 20 Jahre 7 Monate
10 Jahre 4 Monate
Dabei werden Beschäftigungszeiten, die vor der Vollendung des 25. Lebensjah-
res liegen, nicht berücksichtigt.
Auf tarifvertraglicher Ebene können Regelungen getroffen werden, die günsti-
ger sind als die gesetzlichen Mindestkündigungsfristen. Dabei wäre es unzulässig,
Kündigungsfristen zu vereinbaren, die für die Arbeitnehmer länger sind als für den
Arbeitgeber. Kürzere Kündigungsfristen können nur vereinbart werden, wenn
• Arbeitnehmer nur zur Aushilfe nicht länger als 3 Monate beschäftigt werden oder
• sich bei einem Arbeitgeber regelmäßig nicht mehr als 20 Arbeitnehmer ohne
Auszubildende und geringfügig Beschäftigte in einem Arbeitsverhältnis beſn-
den.
In diesen Fällen darf eine Kündigungsfrist von vier Wochen nicht unterschritten
werden.
b) Wirkungen
Für die geschützten Arbeitnehmer besteht die Hauptwirkung des Kündigungsschut-

zes im Schutz vor einer willkürlicher und kurzfristigen Entlassung. Der Ausbau
des Bestandsschutzes des Arbeitsverhältnisses hat für den Arbeitsmarkt bedeuten-
de Konsequenzen, die sich weniger aus den Kündigungsfristen ergeben als viel-
mehr aus dem Recht der Mitbestimmung des Betriebsrates bei Kündigungen nach
§ 102 BetrVG. Danach kann der Betriebsrat einer ordentlichen Kündigung wider-
sprechen, wenn der zu kündigende Arbeitnehmer an einem anderen Arbeitsplatz im
Betrieb oder in einem anderen Betrieb des Unternehmens weiterbeschäftigt werden
kann oder wenn die Weiterbeschäftigung nach zumutbaren Umschulungs- und Fort-
bildungsmaßnahmen möglich ist (§ 102 Abs. 3 Z. 3 und 4 BetrVG), sowie aus dem
16 Arbeitgeber, die regelmäßig nicht mehr als 20 Arbeitnehmer beschäftigen, können mit Ein-
verständnis des Arbeitnehmers eine kürzere Kündigungsfrist vereinbaren.
Recht des Betriebsrates, zu verlangen, dass Arbeitsplätze, die besetzt werden sollen,
vor ihrer Besetzung innerhalb des Betriebes ausgeschrieben werden (§ 93 BetrVG).
Aus diesem starken Bestandsschutz können sich folgende Sekundärwirkungen erge-
ben:
1. Die optimale Allokation des Faktors Arbeit wird beeinträchtigt, wenn ein Be-
schäftigter nicht durch eine bessere, betriebsexterne Arbeitskraft ersetzt werden
kann.
2. Es können sich weitgehend isolierte „interne“ Arbeitsmärkte herausbilden, weil
frei werdende Plätze zunächst auf Verlangen der Betriebsräte durch innerbetrieb-
liche Ausschreibung besetzt werden müssen. Dadurch wird die Segmentierung
der Arbeitnehmer in Beschäftigte („Insider“) und Arbeitsuchende („Outsider“)
zusätzlich verstärkt.
Kündigungsschutz und Beschäftigung
Die hohe und lang anhaltende Arbeitslosigkeit in den Jahren 1980 bis 2010 rückte
die institutionellen Rigiditäten des deutschen Arbeitsmarktes in das Zentrum der be-
schäftigungspolitischen Diskussion. Der Arbeitnehmerschutz und hier insbesondere
der Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses werden häufig als beschäftigungshem-
mende Einstellungsbarriere betrachtet, die für das hohe Niveau der strukturell verfes-
tigten Arbeitslosigkeit mit verantwortlich gemacht wird. Deshalb forderten zahlreiche
Arbeitsmarktökonomen, den Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses zu reformie-
ren. Der Gesetzgeber kam dieser Forderung zumindest teilweise durch das Beschäf-
tigungsförderungsgesetz von 1985, durch das arbeitsrechtliche Beschäftigungsför-
derungsgesetz von 1996 und durch das „Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt“ vom
24. Dez. 2003 nach. Durch diese Reformen wurde die Möglichkeit des Abschlusses
befristeter Arbeitsverträge deutlich ausgeweitet, die Sozialauswahl bei betriebsbe-
dingten Kündigungen konkretisiert und der Schwellenwert für die Anwendung des
Kündigungsschutzgesetzes von 6 auf 11 Arbeitnehmer angehoben.
Wie die Literatur zu diesem Thema zeigt, sind die Wirkungen des Bestandsschut-
zes auf den Beschäftigungsgrad einer Volkswirtschaft theoretisch unbestimmt (vgl.
Jahn 2002 m. w.Ṅ.). Bestandsschutzkosten verringern zwar die Zahl der Neueinstel-
lungen im Aufschwung, reduzieren aber gleichzeitig die Zahl der Entlassungen in der
Abschwungphase. Der Kündigungsschutz reduziert somit die Volatilität der Arbeits-
nachfrage. Wie sich der Kündigungsschutz langfristig auf das Niveau der Beschäf-
tigung auswirkt, ist ohne genauere Kenntnis des Lohnbildungsprozesses und weite-
rer, den Beschäftigungsgrad beeinflussender institutioneller Faktoren nicht eindeu-
tig bestimmbar. Empirische Untersuchungen zu den Beschäftigungswirkungen des
Bestandsschutzes zeigen, dass die bisherigen Deregulierungsmaßnahmen keine si-
gnifikanten Arbeitsmarkteffekte zeitigen konnten (Althammer 2001, Bielenski 1994,
Bonin 2004). Auch die OECD (1999) kommt in einer international vergleichenden
Studie zu dem Ergebnis, dass die Rigidität der Bestandsschutzbestimmungen, also
die Dauer des Kündigungsschutzes und die Höhe der Abfindungszahlungen, keinen
statistisch nachweisbaren Effekt auf das Beschäftigungsniveau aufweist. Allerdings
ändert sich mit der Rigidität des Bestandsschutzes die Struktur der Arbeitslosen und
der Beschäftigten: Volkswirtschaften mit rigidem Bestandsschutz weisen in der Regel
eine höhere Langzeitarbeitslosenquote und einen höheren Anteil befristeter Beschäf-

tigungsverhältnisse auf. Ein rigider Bestandschutz wirkt also nicht notwendigerweise
beschäftigungsfeindlich, führt jedoch u. U. zu einer Segmentierung des Arbeitsmark-
tes.
Literatur
Bonin, H., Lockerung des Kündigungsschutzes: Ein Weg zu mehr Beschäftigung?
in: IZA discussion paper No. 1106, 2004; Bielenski, H. u.a., Befristete Beschäftigung
und Arbeitsmarkt, Forschungsbericht Nr. 242 des Bundesministeriums für Arbeit und
Sozialordnung, Bonn 1994; OECD, Employment Outlook, Paris 1999; Jahn, Elke, Zur
ökonomischen Theorie des Kündigungsschutzes. Volatilität der Arbeitsnachfrage und
duale Arbeitsmärkte, Berlin 2002.
Negative Effekte eines Bestandsschutzes des Arbeitsverhältnisses sind zu erwarten,

wenn zwischen konkurrierenden Arbeitnehmergruppen verschiedener Qualiſkation
Unterschiede im Bestandsschutz existieren, die größer sind als die Unterschiede
in der Arbeitsproduktivität. Wenn z. B. der Bestandsschutz der Arbeitsverhältnis-
se weiblicher Arbeitnehmer den Bestandsschutz der Arbeitsverhältnisse männlicher
Arbeitnehmer wesentlich übersteigt, werden bei der Besetzung offener Stellen männ-
liche Arbeitnehmer bevorzugt. Wenn die Entlassung älterer Arbeitnehmer im Ver-
gleich zu jüngeren wesentlich erschwert wird, werden älter werdende Arbeitnehmer
„rechtzeitig“, d. h. vor dem erreichen bestimmter Altersgrenzen, freigesetzt. Unter-
schiede beim Kündigungsschutz können auf diese Weise zur Diskriminierung von
bestimmten Arbeitnehmergruppen führen.
c) Die Problematik eines „Rechts auf Arbeit“
Es ist keine Frage, dass angesichts der existenzsichernden Bedeutung der Mög-
lichkeit ununterbrochenen Arbeitseinkommenserwerbs für die Mehrheit der Gesell-
schaftsmitglieder dem Bestandsschutz des Arbeitsverhältnisses eine zentrale sozial-
politische Bedeutung zukommt.17 Es ist allerdings unmöglich, einen vollständigen
Bestandsschutz im Sinne der Sicherung eines bestimmten Arbeitsverhältnisses in
einem bestimmten Betrieb mit einer bestimmten beruƀichen Tätigkeit zu verwirk-
lichen. Denn eine der wesentlichen Ursachen für das Versagen der Planwirtschaft
war u. a. der Versuch, ein umfassendes Recht auf Arbeit zu verwirklichen. Die Ver-
meidung von offen ausgewiesener Arbeitslosigkeit wurde jedoch mit erheblichen
Wohlfahrtsverlusten für die gesamte Bevölkerung erkauft. Die bestmögliche Über-
windung der Knappheit, d. h. anders ausgedrückt die bei gegebener wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit maximale Erreichung gesellschaftlicher Ziele, setzt eine optimale
Allokation der Produktionsfaktoren Boden, Kapital und Arbeit voraus. Die Struktur
der Beschäftigung muss daher sektoral, beruƀich und regional so an die Veränderun-
gen der Produktionsstruktur angepasst werden können, dass hohes Wachstum, hohe
gesamtwirtschaftliche Produktivität und Vollbeschäftigung erreicht werden können.
17 So auch Zöllner/Loritz/Hergenröder 2008, S. 274. Vgl. zu diesem Problemkreis und zur
Geschichte des Rechts auf Arbeit auch Rath 1974 (mit Bibliographie).
Die Lösung der Problematik eines „Rechts auf Arbeit“ kann in einem markt-
wirtschaftlichen System nur in der Weise gesucht werden, dass die Träger der
Wirtschafts- und Sozialpolitik
1. den Arbeitnehmern Kündigungsfristen sichern, die ausreichend erscheinen, um
eine echte Chance zu bieten, dass die Arbeitnehmer sich wirtschaftlich auf die
Auƀösung des Arbeitsverhältnisses einstellen und die Arbeitsplatzsuche einlei-
ten können;
2. im Falle der Arbeitslosigkeit einen bestimmten Teil des Arbeitseinkommensaus-
falls ersetzen;
3. arbeitslosen Arbeitnehmern Umschulungs- und Fortbildungsmöglichkeiten an-
bieten;
4. einen leistungsfähigen Beratungs- und Arbeitsvermittlungsdienst anbieten;
5. die Bereitschaft Arbeitsloser zu beruƀicher und regionaler Mobilität fördern;
6. gezielte Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung für Arbeitnehmer mit
Vermittlungshemmnissen bereitstellen;
7. eine konsequente Vollbeschäftigungspolitik betreiben.
7.3 Sonderschutz für bestimmte Arbeitnehmer

Die Darstellung der Einzelbereiche des Arbeitnehmerschutzes hat bereits erken-
nen lassen, dass es vor allem im Bereich des Arbeitszeitschutzes und des Kün-
digungsschutzes Sonderregelungen für bestimmte Gruppen gibt, mit denen spezi-
ſschen Schutzbedürfnissen bestimmter Personengruppen Rechnung getragen wird.
Die wichtigsten dieser Regelungen sind im Folgenden skizziert.
1. Kinder und Jugendliche unter 15 Jahren dürfen nicht beschäftigt werden. Für Ju-
gendliche sind bestimmte, ihre Gesundheit gefährdende Arbeiten sowie Nacht-
und Sonntagsarbeit verboten. Es gelten besondere Arbeitszeitregelungen (vgl.
das Jugendarbeitsschutzgesetz).
2. Für Mütter sind bestimmte Arbeiten und Nachtarbeit verboten (§§ 4 und 8 Mut-
terschutzgesetz). Mütter dürfen sechs Wochen vor der Entbindung und acht Wo-
chen nach der Entbindung nicht beschäftigt werden (§§ 3 und 6 Mutterschutz-
gesetz). Außerdem haben Mütter und Väter Anspruch auf Elternzeit bis zur
Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes.18 Während der Elternzeit ist
eine Kündigung durch den Arbeitgeber unzulässig (§ 18 Elterngeldgesetz).
3. Um Schwerbehinderten eine für ihre soziale Integration und für ihre Persönlich-
keitsentfaltung wichtige Beschäftigungschance zu geben, hat der Gesetzgeber
bereits im Jahr 1953 ein Schwerbehindertengesetz verabschiedet, dessen Re-
gelungen inzwischen im neunten Buch des SGB (Rehabilitation und Teilhabe
18 Mit Einverständnis des Arbeitgebers kann ein Jahr der Elternzeit zwischen dem 3. und 8.
Geburtstag des Kindes genommen werden.
7.4 Träger und Organe 187
behinderter Menschen) enthalten sind. Danach ist privaten und öffentlichen Ar-
beitgebern, die über mindestens 16 Arbeitsplätze verfügen die Verpƀichtung auf-
erlegt, 5 % der Arbeitsplätze mit Schwerbehinderten19 zu besetzen (§ 71 SGB
IX) oder eine Ausgleichsabgabe zu entrichten (§ 77). Diese Ausgleichsabga-
be beträgt zwischen 105 und 260 e je unbesetzem Behindertenarbeitsplatz und
wird der Finanzierung von Rehabilitationsaufgaben zugeführt. Schwerbehinder-
te müssen nach ihren Fähigkeiten und Kenntnissen beschäftigt werden und ihre
Arbeitsplätze sind mit den erforderlichen technischen Arbeitshilfen zu versehen
(§ 81). Weitere Maßnahmen zu Gunsten Schwerbehinderter sind das Erfordernis
der Zustimmung des zuständigen Integrationsamtes, falls dem Schwerbehinder-
ten gekündigt werden soll (§ 85), besondere Kündigungsfristen (§§ 86 und 91)
sowie ein Anspruch auf einen Zusatzurlaub von fünf Tagen (§ 125).
4. Einen besonderen Schutz gibt das Heimarbeitsgesetz vom 14. März 1951, zuletzt
geändert durch VO vom 31. Okt. 2006, Heimarbeitern.20 Das Gesetz verpƀich-
tet die Auftraggeber, die Vergabe von Heimarbeit anzuzeigen, Listen über die
Beschäftigung zu führen und die Entgeltverzeichnisse sowie die Vertragsbedin-
gungen auszulegen. Neben dem Gefahrenschutz enthält das Heimarbeitergesetz
einen Entgelt- und einen Kündigungsschutz.
7.4 Träger und Organe
Neben den für die Arbeitnehmerschutzgesetzgebung zuständigen Trägern, nämlich

Bundestag und Bundesrat, ist die Bundesregierung bzw. sind die Landesregierungen
Träger des Arbeitnehmerschutzes, weil sie – bei einem Verzicht des BMA auf ent-
sprechende Aktivitäten – besondere Vorschriften zur Durchführung des allgemeinen
Gefahrenschutzes im Verordnungswege erlassen können (§ 120 e GewO).
Als staatliche Organe für die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vor-
schriften des allgemeinen Gefahrenschutzes, des Jugendarbeitsschutzes, des Mut-
terschutzes sowie des Arbeitszeitschutzes sind die Gewerbeaufsichtsbehörden zu-
ständig. Die 1971 gegründete Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin
in Dortmund hat u.a. die Aufgabe, die Unfallforschung zu fördern und zu koordi-
nieren. Besonders unterstützt wird die staatliche Gewerbeaufsicht durch die Träger
der gesetzlichen Unfallversicherung (Berufsgenossenschaften). Die Berufsgenossen-
schaften sind, da sie mit dem Recht ausgestattet sind, für ihre Gewerbebereiche Un-
19 Als Schwerbehinderte sind Personen zu verstehen, deren Leistungsfähigkeit nicht nur vor-
übergehend um wenigstens 50 % vom alterstypischen Zustand abweicht oder die – bei min-
destens 30 %igem Behinderungsgrad – wegen Vermittlungsproblemen vom Arbeitsamt auf
Antrag den Schwerbehinderten gleichgestellt werden (§ 2 Abs. 3 SGB IX).
20 Heimarbeiter, im Arbeitsrecht als „arbeitnehmerähnliche Personen“ bezeichnet, verrichten
ihre Tätigkeit i. d. R. in der eigenen Wohnung. Der Arbeitgeber stellt die Produktionsmittel
zur Verfügung und erwirbt auch das Eigentum am hergestellten Produkt. Der Heimarbeit-
nehmer unterliegt jedoch nicht dem Direktionsrecht des Arbeitgebers, d. h. er entscheidet
selbständig über seine Arbeitszeit. Als moderne Form der Heimarbeit kann auch die com-
putergestützte sog. Telearbeit angesehen werden.
fallverhütungsvorschriften zu erlassen, Träger des Gefahrenschutzes. Da sie auch

Überwachungsaufgaben in Bezug auf die Einhaltung der Unfallverhütungsvorschrif-
ten haben und an der prophylaktischen Unfallverhütung mitwirken, sind sie auch
Organe des Gefahrenschutzes.
Schließlich sind als bedeutende nichtstaatliche Organe des Arbeitnehmerschut-
zes die Betriebs- und Personalräte zu erwähnen. Den Betriebsräten obliegt nach
§ 80 Abs. 1 des BetrVG die Aufgabe, über die Durchführung der zugunsten der Ar-
beitnehmer geltenden Gesetze, Verordnungen und Unfallverhütungsvorschriften zu
wachen; sie haben nach § 87 Mitbestimmungsrechte in Bezug auf Regelungen über
die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten; Mitbestimmungsrechte
haben sie ferner in Bezug auf Regelungen über den Gesundheitsschutz. Die Mitbe-
stimmungsrechte bei Kündigungen nach § 102 BetrVG wurden bereits erwähnt. Or-
gan des Arbeitnehmerschutzes sind nach dem Arbeitssicherheitsgesetz auch die nach
diesem Gesetz zu bestellenden Sicherheitsfachkräfte; diese haben an der Durchfüh-
rung und Kontrolle betrieblicher Sicherheitsvorschriften und -verordnungen mitzu-
wirken.
Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes lassen sich folgende Entwicklungstendenzen
feststellen:
1. die Tendenz vom speziellen zum generellen Arbeitnehmerschutz in personeller
und sachlicher Hinsicht: der zunächst auf spezielle Arbeitergruppen, insbes. Ju-
gendliche und Frauen, beschränkte Schutz wurde auf alle Arbeiter und dann auf
alle Arbeitnehmer ausgedehnt und vom Arbeitszeit- und Lohnschutz über den
Gesundheitsschutz hin zum Schutz des Bestandes der Arbeitsverhältnisse aus-
geweitet;
2. die Verkürzung des Arbeitslebens durch Heraufsetzung des Berufseintrittsalters
und Herabsetzung des Rentenbezugsalters sowie durch die Erhöhung der Zahl
der Feiertage und durch die Verlängerung des Jahresurlaubs;
3. die Verstärkung der Gesundheits- und Gefahrenprophylaxe.
Der sozialpolitisch motivierte Arbeitnehmerschutz ist durch seine Wirkungen auf
das Arbeitskräftepotential zu einem wichtigen Sektor der Wirtschaftsgrundlagenpo-
litik geworden.
Literatur
1. Monografien und Aufsätze
Albrecht 1955 (Lit. bis 1955) – Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2012 –
Dütz/Thüsing 2011 – Hanau/Adomeit 2007 – Zöllner/Loritz/Hergenröder 2008
2. Laufende Materialquellen und Periodika
Angewandte Arbeitswissenschaft, Köln 1960 ff.

Arbeitsschutz, Fachbeilage des Bundesarbeitsblattes, Bonn 1951 ff. (ab 1979 Teil
des Bundesarbeitsblatts)
Arbeit. Zeitschrift für Arbeitsforschung, Arbeitsgestaltung und Arbeitspolitik, Stutt-
gart 1992 ff.
Arbeitswissenschaft. Zeitschrift für Ergonomie, Wiesbaden 1962 ff.
Arbeit und Sozialrecht, Stuttgart 1952 ff.
Bundesarbeitsblatt, Bonn 1949 ff.
Personal, Mensch und Arbeit im Betrieb, München 1949 ff.
Recht der Arbeit. Zeitschrift für die Wissenschaft und Praxis des gesamten Arbeits-
rechts, München 1948 ff.
Zeitschrift für Arbeitsrecht, Köln 1970 ff.
Zeitschrift für Arbeitsrecht und Sozialrecht, Wien 1966 ff.
Zeitschrift für Arbeitswissenschaft, Stuttgart 1947 ff.
Zentralblatt für Arbeitsmedizin und Arbeitsschutz, Darmstadt 1950 ff.
8
Arbeitsmarktpolitik
Die Arbeitsmarktpolitik lässt sich deſnieren als die Gesamtheit der Maßnahmen,
die das Ziel verfolgen, den Arbeitsmarkt so zu beeinƀussen, dass für alle Arbeits-
fähigen und Arbeitswilligen eine ununterbrochene, ihren Neigungen und Fähigkei-
ten entsprechende Beschäftigung zu bestmöglichen Bedingungen gesichert wird. Die
Arbeitsmarktpolitik umfasst nach dieser Deſnition die Arbeitsmarktausgleichspoli-
tik, die Arbeitsmarktordnungspolitik und die Beschäftigungspolitik. In der Literatur
wird darüber hinaus auch zwischen „aktiver“ und „passiver“ Arbeitsmarktpolitik un-
terschieden. Die „aktive“ Arbeitsmarktpolitik umfasst dabei alle Maßnahmen, die
das Ziel verfolgen, Erwerbslose in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Instrumente
entsprechen den Maßnahmen der Arbeitsmarktausgleichspolitik. Ziel der „passiven“
Arbeitsmarktpolitik ist es, die wirtschaftlichen Folgen der Arbeitslosigkeit für die
Betroffenen durch Geldleistungen abzumildern. Diese monetären Leistungen wer-
den in den Kapiteln 10 (Arbeitslosenversicherung) und 11 (Grundsicherung für Ar-
beitsuchende) behandelt.
Die Notwendigkeit einer Arbeitsmarktpolitik ergibt sich aus der Unvollkommen-
heit der Arbeitsmärkte und aus der Tatsache, dass die Bedingungen der marktmäßi-
gen Verwertung der Arbeitskraft für die Lebenslage der unselbständig Erwerbstäti-
gen von ausschlaggebender Bedeutung sind. Denn mit den Beschäftigungsmöglich-
keiten und den Beschäftigungsbedingungen wird entschieden über
• die Höhe und Stetigkeit des Arbeitseinkommens;
• die Höhe und Regelmäßigkeit der Beitragsleistungen der Arbeitnehmer zum Sys-
tem der sozialen Sicherung und damit über das durch eigene Leistung erworbene
Anspruchsvolumen gegenüber der Sozialversicherung;
• die Beitragseinnahmen des Sozialhaushalts, d.h. über das ökonomische Funda-
ment des Systems sozialer Sicherung;
• den Umfang der Ausgaben für Arbeitslose, für ihre Familien und für die Be-
kämpfung der Arbeitslosigkeit;

192 8 Arbeitsmarktpolitik
• die Höhe des Sozialproduktes und d.h. über jene Größe, die Grundlage für die
realwirtschaftliche Absicherung jeder sozialpolitischen Maßnahme ist;
• den realen Gehalt des Rechtes auf freie Arbeitsplatz- und Berufswahl, der in
hohem Maße vom Beschäftigungsgrad abhängt;
• die faktischen Möglichkeiten der Berufs- und Arbeitsausübung und damit über
die faktischen Möglichkeiten der freien Entfaltung der Persönlichkeit im Er-
werbsleben.
Aus diesen Gründen kommt der Arbeitsmarktpolitik für die Qualität staatlicher
Sozialpolitik eine Schlüsselrolle zu.
Das bereits deſnierte Ziel der Arbeitsmarktpolitik ist eine Konsequenz aus Art. 2
(Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit), Art. 12 (Freiheit der Berufs-
und Arbeitsplatzwahl), Art. 20 und Art. 28 (Sozialstaatsprinzip) des GG. Es ist aber
auch im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft von
1967 (§ 1) und im dritten Buch des SGB verankert.1
Die Arbeitsmarktpolitik umfasst folgende Aufgaben:2
1. Kurzfristig sind Umfang und Struktur der Arbeitsnachfrage und des Arbeitskräf-
teangebots gegeben. Hier stellt sich die Aufgabe, die vorhandenen Arbeitsplätze
mit den geeignetsten Arbeitskräften zu besetzen (optimale Allokation des Fak-
tors Arbeit). Die Beseitigung sog. „friktioneller mismatch-Arbeitslosigkeit“ ist
eine Aufgabe der Arbeitsmarktausgleichspolitik, insbes. der Arbeitsmarktver-
mittlung und Berufsberatung.
2. Bei konjunkturell bedingten Ungleichgewichten des Gesamtarbeitsmarktes er-
gibt sich die Notwendigkeit einer am Vollbeschäftigungsziel orientierten Wirt-
schaftspolitik. Dies ist die Aufgabe der Beschäftigungspolitik.
3. Bei langfristigen Ungleichgewichten zwischen der Struktur der Arbeitsnachfra-
ge und des Arbeitskräfteangebots stellt sich die Aufgabe, die Qualiſkationss-
truktur des Arbeitskräftepotenzials an die Erfordernisse der Arbeitsnachfrage
anzupassen. Die Bekämpfung sog. „struktureller mismatch-Arbeitslosigkeit“ ist
ebenfalls Aufgabe der Arbeitsmarktausgleichspolitik, insbes. der Aus- und Wei-
terbildung sowie der Umschulung.
4. Da die Arbeitsmarktpolitik neben einem hohen Beschäftigungsgrad auch best-
mögliche Beschäftigungsbedingungen (Löhne, Arbeitszeiten etc.) gewährleisten
1 § 1 Abs. 2 SGB III lautet: „Die Arbeitsförderung soll dem Entstehen von Arbeitslosigkeit
entgegenwirken, die Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzen und den Ausgleich von Angebot
und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt unterstützen. Dabei ist insbesonde-
re durch die Verbesserung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit Langzeitarbeitslosig-
keit zu vermeiden. [...] Die Arbeitsförderung soll dazu beitragen, dass ein hoher Beschäfti-
gungsstand erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird. Sie ist so aus-
zurichten, dass sie der beschäftigungspolitischen Zielsetzung der Sozial-, Wirtschafts- und
Finanzpolitik der Bundesregierung entspricht.“. Damit sind die beschäftigungspolitischen
Ziele deutlich zurückhaltender formuliert als in der Vorgängerregelung, dem Arbeitsförde-
rungsgesetz (AFG) vom 25. Juni 1969.
2 Vgl. zu den Zielen der Arbeitsmarktpolitik Bogedan/Bothfeld/Sesselmeier 2012 sowie
Lampert/Englberger/Schüle 1991.
8.2 Die Transformation des freien Arbeitsmarkts 193
soll, müssen Instrumente gefunden werden, die beide Ziele nach Möglichkeit si-
multan erreichen. Dies ist vor allem Aufgabe des Lohnbildungsprozesses, der
in freiheitlichen Wirtschaftssystemen im Wesentlichen Gegenstand der Arbeits-
marktordnungspolitik ist. Grundsätzliche Alternativen sind
• die Festlegung der Beschäftigungsbedingungen durch den freien Arbeitsver-
trag,
• kollektivvertragliche Vereinbarungen zwischen den Tarifvertragsparteien
(Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) oder
• gesetzliche Regelungen (z. B. gesetzlicher Vorgaben über Mindestarbeitsbe-
dingungen).
Wie bereits in der Einleitung erwähnt, sind Beschränkungen der individuellen

Vertragsfreiheit in einer marktwirtschaftlichen Ordnung stets rechtfertigungsbedürf-
tig. Deshalb müssen zunächst die Gründe aufgezeigt werden, welche eine staatliche
Regulierung der Arbeitsbeziehungen und der Vertragsverhältnisse zwischen Arbeit-
gebern und Arbeitnehmern erforderlich machen.
8.2 Die Transformation des freien, unvollkommenen

Arbeitsmarktes in den institutionalisierten,
organisierten Markt
Die Arbeitsmarktpolitik geht von der Annahme aus, dass der freie Arbeitsmarkt die
o. a. gesellschaftlichen Ziele nicht erreichen kann und deshalb staatlicher Regulie-
rung bedarf. Der Arbeitsmarkt gilt als ein typisch unvollkommener Markt, d. h. er ist
durch folgende Eigenheiten gekennzeichnet:
1. Er besteht aus einer Vielzahl von Teilmärkten, die fachlich-beruƀich, personell
und räumlich differenziert sind. Die fachlich-beruƀiche Differenzierung wird
durch Qualiſkationsunterschiede der Arbeitskräfte innerhalb bestimmter Berufe
und durch persönliche Unterschiede (Geschlecht, Alter, Familienstand der Ar-
beitskräfte) verstärkt. Die Segmentierung der Elementararbeitsmärkte, die durch
die Heterogenität der Arbeitskräfte verursacht ist, wird noch dadurch verstärkt,
dass der Arbeitsmarkt kein Punktmarkt ist, sondern in eine große Zahl regionaler
und lokaler Arbeitsmärkte untergliedert ist. Diese Teilarbeitsmärkte stehen – je
nach den räumlichen Entfernungen zwischen den Märkten, den Mobilitätskosten
und der regionalen Mobilitätsbereitschaft der Arbeitnehmer – mehr oder minder
unverbunden nebeneinander.
2. Die Unvollkommenheit der Arbeitsmärkte wird durch eine mangelhafte Markt-
transparenz verstärkt. In dem Maße, in dem Arbeitnehmern die Lage auf den für
ihre Entscheidungen relevanten Arbeitsmärkten in Bezug auf Beschäftigungs-
grad, Arbeitseinkommen, freiwillige Sozialleistungen etc. nicht oder nur unzu-
länglich bekannt ist, ist die Interdependenz zwischen den Arbeitsmärkten einge-
schränkt.
Dieser hohe Grad an Unvollkommenheit, der die Entstehung von Ungleichge-

wichten auf einzelnen Arbeitsmärkten begünstigt und die Beseitigung struktureller
Ungleichgewichte erschwert, war auf den freien und unorganisierten Arbeitsmärkten
mit einer für die Arbeitnehmer nachteiligen Arbeitsmarktform verbunden: Eine ho-
he Zahl von Arbeitskräften (ein „atomisiertes“ Arbeitsangebot) konkurrierte um die
von einem oder von wenigen Arbeitgebern angebotenen Arbeitsplätze bzw. reagierte
„anomal“ (vgl. dazu S. 35 ff.).
Mit der Aufhebung der Koalitionsverbote für Arbeitnehmer und der Anerken-
nung der Gewerkschaften und der Arbeitgebervereinigungen als Tarifvertragspartei-
en begann die Transformation der freien, unvollkommenen Arbeitsmärkte in organi-
sierte und institutionalisierte Märkte.
Die Transformation der Arbeitsmärkte bestand aber nicht nur in dieser staatlich
sanktionierten, von den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden realisierten
Marktformenänderung, sondern auch in Verbesserungen der Marktverfassung. Mit
der Zahlung von Arbeitslosenunterstützung, Reisegeld und Umzugsunterstützung für
Mitglieder und mit der Einrichtung von Arbeitsvermittlungsstellen als Konkurrenz
zu gewerbsmäßigen, gebührenpƀichtigen Stellenvermittlungen übernahmen die Ge-
werkschaften die Rolle von Vorläufern staatlicher Arbeitsmarktpolitik. Die Arbeits-
märkte wurden dann von Seiten des Staates durch die Einrichtung von Arbeitsämtern
institutionalisiert. Die nach dem Ersten Weltkrieg aufgebaute reichseinheitliche Ar-
beitsverwaltung mit ihren zahlreichen Arbeitsämtern wurde zu einer Institution aus-
gebaut, die die Aufgaben der Erhöhung der Markttransparenz, der Berufsberatung,
der Arbeitsvermittlung, der Förderung der räumlichen und der beruƀichen Mobilität
der Arbeitskräfte, kurz, die Aufgaben der Arbeitsmarktausgleichspolitik, zu erfüllen
hatte.
Der hohe Grad an Unvollkommenheit der Arbeitsmärkte und die sich daraus für
die Funktionsfähigkeit der Märkte ergebenden Probleme haben sich nicht nur in den
Aufgaben niedergeschlagen, die in der folgenden Darstellung der Arbeitsmarktaus-
gleichspolitik zu behandeln sind, sondern auch in der speziellen Aufgabe der Bun-
desagentur für Arbeit, Markttransparenz zu schaffen: „Die Bundesagentur hat Lage
und Entwicklung der Beschäftigung und des Arbeitsmarktes im allgemeinen und
nach Berufen, Wirtschaftszweigen und Regionen sowie die Wirkungen der aktiven
Arbeitsförderung zu beobachten, zu untersuchen und auszuwerten, indem sie 1. Sta-
tistiken erstellt, 2. Arbeitsmarkt- und Berufsforschung treibt und 3. Bericht erstattet“
(§ 280 SGB III).
Dieser Forschungsauftrag wird vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsfor-
schung (IAB) wahrgenommen.3 Forschungsschwerpunkte des IAB sind langfristige
Arbeitsmarktprognosen, Untersuchungen über die Entwicklung der Berufsstruktur,
über die Zusammenhänge zwischen Bildungs- und Beschäftigungssystem, über die
Beziehungen zwischen technischem Wandel und Arbeitsanforderungen, über kon-
junkturelle Bewegungen am Arbeitsmarkt, über die Mobilität der Arbeitskräfte, über
speziſsche Arbeitsmärkte und über die Humanisierung der Arbeitswelt.
3 Das IAB ist Teil der Bundesagentur, aber räumlich, organisatorisch und personell vom
Verwaltungsbereich der Bundesagentur getrennt (§ 282 SGB III).
8.3 Einzelbereiche der Arbeitsmarktpolitik 195
8.3 Einzelbereiche der Arbeitsmarktpolitik
8.3.1 Arbeitsmarktausgleichspolitik
Aus den Unvollkommenheiten der unorganisierten Arbeitsmärkte ergibt sich die Not-
wendigkeit, den Marktausgleich durch die Instrumente staatlicher Arbeitsmarktpoli-
tik zu verbessern. Hierzu zählen
• die Arbeitsvermittlung und die Berufsberatung;
• die Mobilitäts- und Ausbildungsförderung;
• die Arbeitsplatzerhaltungs- und Arbeitsplatzbeschaffungspolitik;
• die Arbeitsmarktpolitik für Arbeitsuchende mit Vermittlungshemmnissen.
a) Arbeitsvermittlung und Berufsberatung
Die Arbeitsvermittlung ist der klassische Bereich der Arbeitsmarktausgleichspolitik.

Sie hat die Aufgabe, Arbeitssuchende mit Arbeit anbietenden Arbeitgebern zusam-
menzuführen (§ 35 SGB III). Da sich eine ausschließlich gewerbsmäßige Arbeits-
vermittlung sowie die gemeinnützige und die kommunale Stellenvermittlung sowie
die Stellenvermittlung durch Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften als unzurei-
chend erwiesen,4 wurde durch das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslo-
senversicherung (AVAVG) vom 16. Juli 1927 die staatliche Arbeitsvermittlung ein-
gerichtet. Ab 1931 besaßen die Arbeitsämter ein Vermittlungsmonopol, das 1994
gelockert5 und mit dem Gesetz zur Reform der Arbeitsverwaltung und der Arbeits-
vermittlung vom 27. März 2002 abgeschafft wurde.
Eine Sonderform der Arbeitsvermittlung ist die gewerbsmäßige Arbeitnehmer-
überlassung (Leih- bzw. Zeitarbeit). Dabei werden Arbeitnehmer zeitlich befristet
an ein anderes Unternehmen ausgeliehen. Bei der Arbeitnehmerüberlassung fallen
also Arbeitsvertrag und Arbeitsleistung auseinander: der Arbeitsvertrag besteht zwi-
schen dem arbeitgebenden Unternehmen (dem Verleiher) und dem Arbeitnehmer, die
Arbeitsleistung wird für das entleihende Unternehmen erbracht. Die Arbeitnehmer-
überlassung ist durch das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz geregelt.6 Die gewerbli-
che Arbeitnehmerüberlassung ist erlaubnispƀichtig. Leiharbeitnehmer genießen ge-
genüber dem Verleiher die gleichen Schutzrechte wie regulär Beschäftigte.
4 Die Unzulänglichkeit der gemeinnützigen und der kommunalen Stellenvermittlung lag in
der lokalen bzw. regionalen Begrenztheit sowie in der schmalen Informationsbasis der Ver-
mittler begründet. Die Probleme der Arbeitsvermittlung durch Gewerkschaften und Arbeit-
geberverbände resultierte insbes. aus Konƀikten zwischen den Interessen dieser Organisa-
tionen als Interessenverband und der Aufgabe neutraler Vermittlung: Die arbeitgeberna-
hen Vermittlungsstellen präferierten bei der Vermittlung „loyale“, arbeitskampfunwillige
Arbeitskräfte, die Gewerkschaften präferierten Gewerkschaftsmitglieder und streikwillige
Arbeitnehmer. Vgl. dazu Albrecht 1955, S. 178 ff. und Preller 1970, S. 40 ff. (1. Halbbd.).
5 Diese Lockerung wurde notwendig, da das Vermittlungsmonopol gegen Europäisches
Recht verstieß; vgl. EuGH, Urteil vom 23. April 1991, C-41/90.
6 Vgl. Gesetz zur Regelung der Arbeitnehmerüberlassung (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz
– AÜG) vom 7. Aug. 1972, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. Aug.. 2013.
Die Arbeitnehmerüberlassung wurde durch das „Erste Gesetz für moderne

Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz I“) vom 1. Jan. 2003 auch von der
staatlichen Arbeitsvermittlung eingesetzt (vgl. hierzu S. 204). Über sog. „Personal-
Service-Agenturen“ (PSA) konnten Arbeitslose an gewerbliche Zeitarbeitsunterneh-
men vermittelt werden, die diese Arbeitnehmer anschließend weiterverliehen. Dabei
wurde den Personal-Service-Agenturen für die Dauer der Beschäftigung eines vor-
mals Arbeitslosen eine tägliche Fallpauschale sowie eine Prämie für jede erfolgrei-
che Vermittlung ausgezahlt. Ziel dieser Arbeitnehmerüberlassung war es, den Unter-
nehmen die Möglichkeit zu geben, Arbeitnehmer relativ kostengünstig und risikofrei
kennenzulernen und über „Klebe- und Brückeneffekte“7 die Beschäftigungschan-
cen der Arbeitslosen zu erhöhen. Aufgrund von Interessenkonƀikten zwischen PSA
und öffentlicher Arbeitsvermittlung8, der geringen Nachfrage und den ausbleiben-
den Vermittlungserfolgen9 wurde diese Form der Arbeitsvermittlung im Jahr 2008
wieder abgeschafft.
Bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung sind folgende Grundsätze zu beachten:
1. die Unentgeltlichkeit der Vermittlung; allerdings kann das Arbeitsamt von Ar-
beitgebern für eine Vermittlung mit überdurchschnittlich hohen Aufwendungen
Gebühren erheben (§ 42 SGB III);
2. die Unparteilichkeit, d. h. dass die Agentur für Arbeit Einschränkungen, die der
Arbeitgeber hinsichtlich Geschlecht, Alter, ethnischer Herkunft, Religionszuge-
hörigkeit oder Weltanschauung sowie Partei- oder Verbandszugehörigkeit vor-
nimmt nur berücksichtigen darf, wenn diese Einschränkungen für die auszuü-
bende Tätigkeit unerlässlich nach dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz
zulässig sind (§ 36 Abs. 2 SGB III);
3. die Gesetzmäßigkeit der Vermittlung: das Arbeitsamt darf nicht vermitteln, wenn
ein Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnis begründet werden soll, das gegen ein
Gesetz oder die guten Sitten verstößt. In einem durch einen Arbeitskampf unmit-
telbar betroffenen Bereich darf es nur dann vermitteln, wenn der Arbeitsuchende
und der Arbeitgeber dies trotz eines Hinweises auf den Arbeitskampf verlangen
(§ 36 Abs. 1 SGB III).
Die Efſzienz der staatlichen Arbeitsvermittlung hängt entscheidend vom Ein-
schaltungsgrad der Arbeitsämter ab, der wiederum durch die Meldung offener Stel-
len von Seiten der Arbeitgeber einerseits und durch die Beanspruchung der Leistun-
gen der Arbeitsämter durch die Arbeitsplatzsuchenden andererseits bestimmt wird.
7 „Klebeeffekt“ bedeutet, dass der Arbeitslose eine dauerhafte Anstellung bei der Zeitar-
beitsſrma ſndet, „Brückeneffekt“, dass der Arbeitslose in das entleihende Unternehmen
übernommen wird.
8 Dieser Interessenkonƀikt resultiert daraus, dass die PSA in Konkurrenz zu den gewinnori-
entierten Zeitarbeitsſrmen tritt und deshalb an gut qualiſzierten und leicht vermittelbaren
Arbeitnehmern interessiert ist. Das Ziel einer öffentlichen Arbeitsvermittlung muss es aber
sein, vor allem Arbeitnehmer mit Vermittlungshemmnissen in den Arbeitsmarkt zu inte-
grieren.
9 Vgl. Bernhard 2008 sowie die Ausführungen zu den Hartz-Reformen auf Seite 204.
Die Einschaltung der staatlichen Arbeitsvermittlung in den Stellenbesetzungspro-

zess wird mit zwei Indikatoren gemessen: die Meldequote und den Einschaltungs-
grad. Die Meldequote ist eine Bestandsgröße und gibt das Verhältnis der von den
Arbeitgebern gemeldeten offenen Stellen an allen unbesetzten Arbeitsstellen an.10
Der Einschaltungsgrad ist eine Stromgröße und misst den Anteil der Abgänge von
gemeldeten Arbeitsstellen an allen begonnenen sozialversicherungspƀichtigen Be-
schäftigungsverhältnissen. Die Meldequote beträgt zwischen 40 und 50 % und der
Einschaltungsgrad liegt unter 30 %.11
Ein Indikator zur Messung der Matchingefſzienz am Arbeitsmarkt ist die Bever-
idge-Kurve. Sie bildet graſsch das Verhältnis zwischen Vakanzquote (v), das ist die
Relation von offenen Stellen zur Anzahl der Erwerbspersonen, und der Arbeitslosen-
quote (u), also des Anteils der registrierten Arbeitslosen an allen Erwerbspersonen,
ab. Die Beveridge-Kurve verläuft im v − u-Diagramm fallend und i d. R. konvex. Ein
stilisierter Verlauf der Beveridge-Kurve ist in der Abbildung 8.1 wiedergegeben.
Ein Punkt auf der Winkelhalbierenden zeigt an, dass der Arbeitsmarkt im Aggre-
gat ausgeglichen ist: die Zahl der Arbeitsuchenden ist genauso groß wie die Zahl der
unbesetzten Stellen. In diesem Fall ist die registrierte Arbeitslosigkeit ausschließ-
lich auf strukturelle Unterschiede zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage
zurückzuführen. Der Abstand von der Winkelhalbierenden gibt den Umfang der
Vakanz-
quote (v)
in vH
u=v
v1 a1
v2,3 a3 a2
BC1
BC2
u3 u1 u2 Arbeitslosenquote (u) in vH
Abb. 8.1. Stilisierter Verlauf der Beveridge-Kurve
10 Das gesamtwirtschaftliche Stellenangebot wird im Rahmen einer Repräsentativbefragung

durch das IAB ermittelt.
11 Vgl. Bundesagentur für Arbeit (Hg.): Analyse der gemeldeten Arbeitsstellen, Nürnberg
2013.
niveaubedingten Arbeitslosigkeit an. Eine Bewegung entlang der Beveridge-Kurve

nach rechts unten (von a1 nach a2 ) indiziert eine Zunahme der niveaubedingten Ar-
beitslosigkeit bei gegebener Matching-Efſzienz. In diesem Fall steigt die Arbeitslo-
sigkeit (von u1 auf u2 ), während gleichzeitig die Zahl der offenen Stellen abnimmt
(von v1 auf v2,3 ). Eine Verschiebung der Beveridge-Kurve nach innen (von BC1 auf
BC2 ) zeigt eine Verbesserung der Efſzienz des Matching-Prozesses an. In diesem
Fall sinkt die Arbeitslosigkeit bei gegebener Zahl der offenen Stellen.
Ein Problem bei der empirischen Bestimmung der Beveridge-Kurve ist die gerin-
ge Meldequote der offenen Stellen. Würde man für die Berechnung der Vakanzen nur
die amtlich registrierten offenen Stellen verwenden, so würde man die Vakanzquo-
te deutlich unterschätzen. Deshalb wird die Zahl der Vakanzen um die (geschätzte)
Meldequote korrigiert. Das Verhältnis zwischen der Quote der offenen Stellen und
der Arbeitslosenquote für die Jahre 1960 bis 2012 ist in der Abbildung 8.2 wieder-
gegeben.
Diese Abbildung macht folgendes deutlich:
1. Die Arbeitslosigkeit in Deutschland ist ganz überwiegend niveau-, nicht mis-

match-bedingt. Mit nur wenigen Ausnahmen ist der Abstand der Punkte im uv-
Diagramm von der Winkelhalbierenden größer als der Abstand der Winkelhal-
bierenden von der Ordinate (v-Achse).
2. Die konjunkturellen Abschwungphasen sind mit steigenden Arbeitslosenquoten
und sinkenden Vakanzquoten verbunden.
Vakanz-
quote (v)
14
12
10
Winkel-
halbierende
8 1960-1974 (u=v)
4
2005-2010
1975-1982
2
0
0 2 4 6 8 10 12 14
Arbeitslosenquote (u)
Abb. 8.2. Die Beveridge-Kurve für Deutschland 1960-2012
Quelle: Arbeitsmarktstatistik der Bundesagentur für Arbeit: Statistik der Arbeitslosen und ge-
meldeten Stellen, 2013; eigene Berechnungen.
3. Es gibt Anzeichen dafür, dass sich die Beveridge-Kurve seit 2005 nach innen
verschoben hat. Dies wäre ein Indiz für eine verbesserte Matching-Efſzienz am
Arbeitsmarkt.12
Mit der Arbeitsvermittlung eng verbunden ist die Beratung. Zum Beratungsange-
bot gehört zum einen die Berufsberatung (§ 30 SGB III). Sie umfasst Auskunft und
Rat zur Berufswahl, zur beruƀichen Entwicklung und zum Berufswechsel. Ein wei-
terer Bereich ist die Arbeitsmarktberatung (§ 34 SGB III). Sie soll dazu beitragen, die
Arbeitgeber bei der Besetzung von Ausbildungs- und Arbeitsstellen zu unterstützen.
Die Berufsberatung hat die Aufgabe, den Informationsstand der Auszubildenden bei
der Entscheidung über die Ausbildungs- und Berufswahl zu erhöhen. Ein Problem
der Beratung ist die hohe Unsicherheit über die Entwicklung auf den Teilarbeits-
märkten. Denn mit zunehmender Prognosedauer nimmt die Zuverlässigkeit der Stel-
lenbedarfsprognosen ab. Deswegen gilt Berufsberatung nicht mehr als eine einmali-
ge Aufgabe am Scheideweg zwischen allgemeinem und beruƀichem Bildungsweg,
sondern als wiederkehrende, kontinuierlich den Bildungs- und Berufsweg begleiten-
de Orientierungshilfe, die auch die Berufslaufbahn- und die Berufswechselberatung
einschließt.
b) Ausbildungsförderung und Mobilitätsförderung
Die Ausbildungsförderung, verstanden als Förderung der beruƀichen Ausbildung

(§§ 59 bis 76 SGB III) und der beruƀichen Weiterbildung (§§ 77 bis 95 SGB III),
folgt „zum einen aus der Überlegung, dass das gesamte Arbeitspotential im Zuge der
technischen und sozialen Entwicklung generell einer steten Höherqualiſzierung be-
darf und andererseits aus der Überlegung, dass der Zusammenhang zwischen Wachs-
tum und Strukturwandel es mit sich bringt, dass für die gesamte Aktivitätsdauer eines
Berufstätigen nicht mehr mit der Werterhaltung einmal gewonnener formaler Quali-
ſkation gerechnet werden kann“ (Mertens/Kühl 1988, S. 287).
Auszubildende haben einen Anspruch auf Berufsausbildungshilfe, wenn sie
• außerhalb des Elternhauses wohnen oder die Ausbildungsstätte von der elterli-
chen Wohnung aus nicht in angemessener Zeit erreichen können,
• die Bildungsmaßnahme zur Vorbereitung auf eine Berufsausbildung oder zur be-
ruƀichen Eingliederung erforderlich ist und
• wenn die Leistungen des Auszubildenden erwarten lassen, dass er das Ziel der
Maßnahme erreicht (§§ 59 bis 64 SGB III).
Die Hilfe soll den Bedarf für den Lebensunterhalt, die Fahrkosten und die Lehr-
gangskosten abdecken (§§ 65 bis 69 SGB III), wobei das Einkommen des Auszubil-
denden, seines Ehegatten und seiner Eltern anzurechnen ist.
Die individuellen Förderungsmaßnahmen zur beruƀichen Weiterbildung, die die
beruƀiche Umschulung einschließt, sind Kann-Leistungen (§ 81 SGB III).13 Die För-
12 Vgl. hierzu Klinger/Weber 2012 und Klinger/Rothe 2012.
13 Voraussetzung ist, dass die Weiterbildung notwendig ist, a) um einen Arbeitslosen beruf-
lich einzugliedern, eine einem Arbeitnehmer drohende Arbeitslosigkeit abzuwenden oder
derungsleistungen umfassen die Lehrgangskosten, Fahrkosten, die Kosten für aus-

wärtige Unterbringung und Verpƀegung und die Kosten für die Betreuung von Kin-
dern (§ 83 ff. SGB III).
Anstelle einer direkten Förderung einer Maßnahme kann das Arbeitsamt auch
einen „Bildungsgutschein“ ausgeben, der zeitlich und regional sowie auf bestimm-
te Bildungsziele begrenzt sein kann. Der Arbeitnehmer kann diesen Gutschein bei
einem zugelassenen Bildungsträger seiner Wahl einlösen. Die Bildungsträger müs-
sen ein System der Qualitätssicherung anwenden und nachweisen. Das Arbeitsamt
verfügt über umfangreiche Informations-, Kontroll- und Sanktionsrechte (§ 81 Abs. 4
SGB III).
c) Arbeitsförderung und Maßnahmen zur Aktivierung
Die Maßnahmen der Arbeitsförderung zielen darauf ab, strukturelle Arbeitsmark-

tungleichgewichte zu verhindern bzw. abzubauen. Die wesentlichen Maßnahmen zur
Erhaltung von Arbeitsplätzen sind die Zahlung von Kurzarbeitergeld (§§ 95 ff. SGB
III) sowie – als Sonderform – das Saison-Kurzarbeitergeld (§§ 101-109 SGB III).
Kurzarbeitergeld wird bei vorübergehendem Arbeitsausfall gewährt, wenn zu er-
warten ist, dass durch das Kurzarbeitergeld den Arbeitnehmern die Arbeitsplätze und
den Betrieben die eingearbeiteten Arbeitskräfte erhalten werden können. Das Kurz-
arbeitergeld beträgt für Arbeitnehmer mit mindestens einem Kind 67 %, für die übri-
gen Arbeitnehmer 60 % des Nettoarbeitsentgeltes und wird im bis zu maximal sechs
Monaten für die Ausfallstunden gewährt (§ 105 SGB III). Kurzarbeitergeld wird ge-
zahlt, wenn der Arbeitsausfall erheblich ist. Ein erheblicher Arbeitsausfall liegt vor,
wenn
• der Arbeitsausfall auf wirtschaftlichen Ursachen einschließlich betrieblicher
Strukturveränderungen oder auf einem unabwendbaren Ereignis beruht,
• der Arbeitsausfall unvermeidbar und vorübergehend ist und
• mindestens ein Drittel der im Betrieb Beschäftigten von einem Verdienstausfall
von mindestens 10 % betroffen ist (§ 96 SGB III).
Ziel der Regelung ist es, einen temporären Arbeitsmangel gleichmäßig auf die
Beschäftigten zu verteilen. Dadurch soll bei einem kurzfristigen Absatzrückgang
eine „Hortung“ von Arbeitskräften gefördert werden, um die bei einer Kündigung
und anschließenden Wiedereinstellung anfallenden Fluktuationskosten (labour tur-
nover costs) zu vermeiden. Dieses Ziel wurde insbesondere während der Rezession
2008/2009 verfolgt, als die Zahl der Kurzarbeiter im zweiten Quartal 2009 auf mehr
als 1,4 Mio. Personen anstieg. 2010 lag diese Zahl wieder bei weniger als 250 000
Personen.
Anspruch auf Saison-Kurzarbeitergeld haben Beschäftigte während der „Schlecht-
wetterzeit“ (1. Dezember bis 31. März)), die im Baugewerbe oder in einer anderen
dass die Weiterbildung wegen fehlenden Berufsabschlusses als notwendig anerkannt ist,
b) dass eine Beratung durch das Arbeitsamt erfolgt ist und das Arbeitsamt der Förderung
zugestimmt hat und c) dass die Maßnahme und der Träger der Maßnahme für die Weiter-
bildungsförderung durch das Arbeitsamt zugelassen sind.
saisonabhängigen Branche beschäftigt sind. Ziel des Saison-Kurzarbeitergeldes ist

die Vermeidung von saisonaler Arbeitslosigkeit.
Die Arbeitsaufnahme wird auch dadurch gefördert, dass Arbeitslose bei Tätigkei-
ten und Maßnahmen, die zur Verbesserung ihrer Eingliederungsaussichten beitragen
(Trainingsmaßnahmen), befristet Arbeitslosengeld I oder II erhalten und Lehrgangs-
kosten erstattet werden (§ 48 ff. SGB III).
Ein in der Vergangenheit wichtiges Instrument der Arbeitsmarktpolitik waren
die Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung.14 dahinter stand die Überlegung, dass es
ökonomisch sinnvoller sei, statt der Arbeitslosenunterstützung Ausgaben zur Be-
schaffung von Arbeitsplätzen zu ſnanzieren. Das Hauptinstrument der Arbeitsbe-
schaffung war die Zahlung von Zuschüssen an die Träger von Arbeitsbeschaffungs-
maßnahmen. Voraussetzung für die Leistung von Zuschüssen war, dass es sich um
Arbeiten handelte, die im öffentlichen Interesse lagen und ohne diese Förderung
nicht, nicht in demselben Umfang oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchge-
führt worden wären. Aufgrund der geringen Efſzienz der Arbeitsbeschaffungsmaß-
nahmen wurden diese Instrumente durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliede-
rungschancen am Arbeitsmarkt vom 20. Dez. 2011 mit Wirkung zum 1. April 2012
gestrichen (Wegfall des sechsten Kapitels SGB III). Als einziges Instrument der Be-
schäftigung schaffenden Maßnahmen existieren mittlerweile nur noch die Arbeitsge-
legenheiten mit Mehraufwandsentschädigung gem. § 16 SGB II, besser bekannt als
„Ein-Euro-Jobs“.
d) Arbeitsmarktpolitik für Arbeitsuchende mit Vermittlungshemmnissen
Als Arbeitnehmer mit vermittlungshemnissen bezeichnet man Arbeitslose, die auf-

grund persönlicher Merkmale besondere Schwierigkeiten haben, sich in den Arbeits-
markt einzugliedern. Dazu zählen ältere Arbeitnehmer, Langzeitarbeitslose, Gering-
qualiſzierte sowie Jugendliche ohne abgeschlossene Berufsausbildung. Eine beson-
dere Gruppe stellen Behinderte und Schwerbeschädigte dar, die schwer zu vermitteln
sind, für deren Lebenslage aber die Möglichkeit der Integration in die Arbeitswelt
und damit in die Gesellschaft besonders bedeutsam ist.
Auf die Verbesserung der beruƀichen Chancen von Jugendlichen und Menschen
mit Behinderung ist eine ganze Reihe von Maßnahmen gerichtet.15 Zu nennen sind
insbes.:
1. die Maßnahmen zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben (7. Ab-
schnitt SBG III; §§ 112-128 SGB III). Behinderte haben u. a. Anspruch auf
Übernahme der Kosten für eine berufsqualiſzierende Maßnahme sowie mone-
täre Leistungen in Höhe des Arbeitslosengeldes für die Dauer dieser Maßnahme
(Übergangsgeld),
14 Diese Maßnahmen wurden früher als „produktive Erwerbslosenfürsorge“, „wertschaffende
Arbeitslosenhilfe“ oder „Notstandsprogramm“ bezeichnet.
15 Bis 2013 erhielten Arbeitnehmer, die das 50. Lebensjahr vollendet und ihre Arbeitslosig-
keit durch Aufnahme einer sozialversicherungspƀichtigen Tätigkeit beenden hatten, einen
Zuschuss zum Arbeitsentgelt (sog. „Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer“ (§ 417 SGB III).
2. die berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen (§ 51 SGB III). Zielgruppe dieser

Maßnahmen sind junge Menschen ohne Schulabschluss oder Ausbildungsstelle
sowie Jugendliche mit Migrationshintergrund. Gefördert werden der nachträg-
liche Erwerb eines Hauptschulabschlusses, Betriebspraktika sowie beruƀiche
Grundfertigkeiten,
3. die Berufsausbildungsbeihilfe (§§ 56-72 SGB III). Jugendliche, die Leistungen
nach dem Berufsausbildungsförderungsgesetz erhalten und während ihrer Be-
rufsausbildung extern untergebracht sind, erhalten Leistungen zur Deckung des
Lebensunterhalts sowie für Fahrtkosten.
Die Entwicklung ausgewählter Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik seit

2000 ist in der Abbildung 8.3 wiedergegeben.
Diese Abbildung macht folgendes deutlich:
• durch die Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik wurden im vergangenen

Jahrzehnt im Durchschnitt über 800 000 Personen gefördert. Dadurch wurde der
Arbeitsmarkt erkennbar entlastet;
• mit der Verbesserung der Beschäftigungssituation ab 2009 ist die Zahl der durch
Maßnahmen Geförderten ebenfalls rückläuſg;
Geförderte Personen
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Qualifizierung Förderung der Selbständigkeit
Beschäftigung schaffende Maßnahmen Eingliederungszuschüsse
Abb. 8.3. Ausgewählte Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik
Quelle: Bundesagentur für Arbeit (Hrsg.): Arbeitsmarkt in Deutschland – Zeitreihen bis 2011,
S. 62; eigene Berechnungen.
• die Struktur der Maßnahmen hat sich erkennbar verändert. Die Beschäftigung
schaffenden Maßnahmen und die Maßnahmen zur Förderung der Selbständigkeit
wurden zunächst ausgeweitet, sind jedoch seit 2007 absolut und relativ rückläu-
ſg. Rückläuſg sind auch die Maßnahmen zur Qualiſzierung.
e) Wirksamkeit der Maßnahmen
Die Wirksamkeit der Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik ist seit langem um-
stritten.16 Die möglichen Effekte der aktiven Arbeitsmarktpolitik lassen sich in die
direkten Wirkungen auf den Teilnehmer der Maßnahme und die indirekten Wirkun-
gen auf Dritte unterteilen. Eine direkte Wirkung ist zunächst der temporäre Beschäf-
tigungseffekte der Maßnahme. Durch die Übernahme in ein gefördertes Beschäfti-
gungsverhältnis wird der Arbeitnehmer zumindest für die Dauer der Maßnahme in
den Arbeitsmarkt integriert und zählt somit nicht mehr als arbeitslos. Des Weiteren
kann sich durch die Maßnahme die Produktivität der Arbeitsuchenden erhöhen, so
dass ihre Wiedereingliederungschancen in den ersten Arbeitsmarkt steigen. Empiri-
sche Untersuchungen haben jedoch gezeigt, dass sich die Vermittlungschancen des
geförderten Personenkreises auch verschlechtern können, da die Geförderten wäh-
rend der Maßnahme eigene Suchanstrengungen unterlassen (lock in Effekt) und die
Teilnahme an einer staatlich geförderten Maßnahme von potentiellen Arbeitgebern
als negatives Signal interpretiert wird.
Die indirekten Wirkungen lasen sich unterscheiden in
• Mitnahmeeffekte. Unter einem Mitnahmeeffekt versteht man die Tatsache, dass
ein bestimmte Vermittlungsergebnis auch ohne staatliche Förderung zustande ge-
kommen wäre;
• Substitutionseffekte. Darunter versteht man die Verdrängung ungeförderter Ar-
beitnehmer durch Beschäftigte, die eine staatliche Förderung erhalten;
• Verdrängungseffekte. Diese entstehen, wenn Unternehmen, die subventionier-
te Arbeitnehmer beschäftigen, hierdurch einen Kostenvorteil erhalten und ihren
Marktanteil zu Lasten der Unternehmen mit regulär beschäftigten Arbeitnehmern
ausweiten können;
• Aufkommenseffekte. Diese Effekte beziehen sich auf die Finanzierung der Maß-
nahmen durch Steuern und Sozialabgaben. Die Erhöhung dieser Abgaben kann
den gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsgrad negativ beeinƀussen.
Die empirische Evidenz zeigt, dass die Effektivität der Maßnahmen der akti-
ven Arbeitsmarktpolitik in hohem Maße von dem jeweiligen Instrument abhängt.17
So weisen Maßnahmen zur Unterstützung bei der Arbeitssuche sehr positive Ergeb-
nisse auf, wobei diese Maßnahmen auch relativ kostengünstig sind. Fortbildungs-
und Qualiſkationsmaßnahmen zeigen langfristig positive Effekte, wobei erfolgrei-
che Maßnahmen sehr kostenintensiv sind. Durchgängig negative Effekte zeigen Be-
schäftigungsprogramme im öffentlichen Dienst.
16 Zur Kritik an der Efſzienz arbeitsmarktpolitischer Instrumente vgl. bereits Votteler 1984
und Lampert/Englberger/Schüle 1991, Kap. I.; Hagen/Steiner 2000.
17 Eine Synopse der empirischen Evidenz ſndet sich bei Kluve 2013.
Die „Hartz“-Reformen am Arbeitsmarkt
Die Instrumente der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik wurden in den Jahren
2003 bis 2005 durch die vier „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeits-
markt“ („Hartz I-IV“) grundlegend umgestaltet. Im August 2002 legte die von der Bun-
desregierung nach der öffentlichen Diskussion um fehlerhafte Vermittlungsstatistiken
der Bundesanstalt für Arbeit einberufene Kommission „Moderne Dienstleistungen am
Arbeitsmarkt“ unter Leitung des damaligen VW-Personalvorstands, Peter Hartz, ihren
Bericht mit Vorschlägen zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der
ehem. Bundesanstalt für Arbeit vor.
Der erste Schritt zur Umsetzung der Kommissionsvorschläge erfolgte bereits zum
1. Nov. 2002 (unterhalb der Gesetzesebene) mit dem Start des Programms „Kapital
für Arbeit“, mit dem der Kommissionsvorschlag des „Job-Floaters“ umgesetzt wur-
de. Sofern ein Unternehmen einen Arbeitslosen dauerhaft einstellt, erhält es einen
Förderkredit von bis zu 100 000 e über eine Laufzeit von bis zu zehn Jahren, der so
ausgestaltet ist, dass das Unternehmen dadurch eigenkapitalähnliche Mittel zu güns-
tigen Konditionen erhält. Dieses Programm wurde jedoch kaum angenommen und
Ende 2004 eingestellt.
Am 1. Jan. 2003 trat das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeits-
markt (Hartz I) in Kraft. Kernstück des Gesetzes war die flächendeckende Einrichtung
von sog. „Personal-Service-Agenturen“ (PSA), die die Aufgaben der Arbeitnehmer-
überlassung, Qualifizierung und Weiterbildung von Arbeitslosen übernehmen. Jedes
Arbeitsamt war angehalten, über einen Vertrag mit einem bereits am Markt tätigen
Verleiher eine Personal–Service–Agentur einrichten. Nur wenn solche Verträge nicht
zustande kommen, konnte sich das Arbeitsamt an einem Verleihunternehmen be-
teiligen oder im Ausnahmefall selbst eine Personal–Service–Agentur gründen. Die
Agentur verleiht Arbeitslose an Unternehmen mit dem Ziel, diese in ein unbefristetes
Beschäftigungsverhältnis zu vermitteln. Ausleihefreie Zeiten sollen zur Qualifizierung
und Weiterbildung genutzt werden. Des Weiteren wurden mit dem Wegfall der Dyna-
misierungen von Sozialleistungen, der Verschärfungen bei den Sperrzeiten und den
Zumutbarkeitsregelungen Änderungen im Bereich der passiven Arbeitsmarktpolitik
vorgenommen.
Zentrales Element des zweiten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Ar-
beitsmarkt (Hartz II) vom 30. Dez. 2002 war die Neuregelung der geringfügigen Be-
schäftigungsverhältnisse, die am 1. April 2003 in Kraft getreten ist („Mini-“ und „Midi-“
Jobs“). Die für die Beschäftigten abgaben- und steuerfreie Verdienstgrenze wurde
von 325 e auf 400 e angehoben („Minijob“). Diese Beschäftigungsverhältnisse unter-
liegen einer pauschalen Abgaben- und Steuerbelastung in Höhe von 30 %, die vom
Arbeitgeber zu entrichten sind. Mini-Jobs in Privathaushalten sind nur mit 12 % belas-
tet und können vom privaten Arbeitgeber bis zu 510 e steuerlich abgesetzt werden.
Im gewerblichen wie im Haushaltsbereich muss der Arbeitgeber zusätzlich 1,6 % an
die gesetzlichen Unfallversicherungsträger abführen. Diese Regelungen gelten auch
für geringfügig Nebenbeschäftigte. Neu ist auch die Gleitzone zwischen 400 e bis
800 e („Midi-Job“), in der die Sozialabgaben stufenweise für den Arbeitnehmer bis
zum hälftigen Satz ansteigen.
Ein zweites Element war das Instrument der „Ich-AGs“ bzw. „Familien-AGs“. Dar-
unter sind Existenzgründungszuschüsse zu verstehen, welche eine Selbständigkeit
von Arbeitslosen fördern sollen. Sofern das Einkommen aus selbständiger Tätigkeit
bestimmte Grenzen nicht überstieg, erhielten Arbeitslose, die ein Einzelunterneh-
men gründeten, einen degressiven Existenzgründungszuschuss für die Dauer von
drei Jahren. Alternativ konnte für die Existenzgründung aus der Arbeitslosigkeit auch
Überbrückungsgeld für sechs Monate in Höhe des Arbeitslosengeldes in Anspruch
genommen werden. Diese Regelungen sind am 31. Juni 2006 ausgelaufen und wur-
den zum 1. Aug. 2006 durch den Gründungszuschuss ersetzt, der die vorangegange-
nen Regelungen zusammenführt.
Schließlich wurden Arbeits- und Sozialämter zu sog. „Job-Centern“ zusammen-
gefasst. Dazu bilden Kommunen und Arbeitsagenturen sog. „Arbeitsgemeinschaften
(ARGEn)“, die das Job-Center einrichten. Dieses Job-Center ist zuständig für die
Anwendung des SGB II, also für die Auszahlung der Transferleistungen und die Ver-
mittlung der Arbeitsuchenden in den Arbeitsmarkt.
Durch das dritte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz III)
wurde die Bundesanstalt für Arbeit zur Bundesagentur für Arbeit umstrukturiert; die
Landesarbeitsämter wurden zu Regionaldirektionen, die Arbeitsämter zu Agenturen
für Arbeit.
Kernstück des vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
(Hartz IV) war die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für erwerbsfä-
hige Hilfebedürftige und ihre Angehörigen zur „Grundsicherung für Arbeitssuchende“
im SGB II. Die Geldleistung schließt an das Arbeitslosengeld an (ArbeitslosengeldII).
Die Leitungsgewährung ist mit einem Fallmanagement durch die Arbeitsagentur ver-
bunden, das über eine Eingliederungsvereinbarung, die Leistungen und Eigenbemü-
hungen festlegt, schnelle Vermittlung in Arbeit garantieren soll. Zuverdienstmöglich-
keiten sollen Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit setzen; bei mangelnder Ei-
geninitiative und Ablehnung zumutbarer Erwerbstätigkeit oder einer Eingliederungs-
maßnahme werden die Leistungen spürbar gekürzt. Der Leistungsbezieher ist ver-
pflichtet, jede zumutbare Arbeit anzunehmen (die Regelungen zur Zumutbarkeit fin-
den sich im § 10 SGB II). Eine Tätigkeit gilt nicht allein deshalb als unzumutbar, weil
sie nicht der Ausbildung oder der früheren Tätigkeit des Arbeitsuchenden entspricht.
Ein weiteres Element im Rahmen der „Hartz IV“-Regelungen sind die „Arbeits-
gelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung“, besser bekannt als „Ein-Euro-
Jobs“.18 Ziel dieser Maßnahme ist es, Langzeitarbeitslose an eine reguläre Beschäf-
tigung heranzuführen. Dabei handelt es sich um staatlich bezuschusste Arbeitsgele-
genheiten, die im öffentlichen Interesse liegen. Der Leistungsempfänger erhält neben
den Grundsicherungsleistungen eine Entschädigung für den entstandenen Mehrauf-
wand. Diese öffentlich geförderten Beschäftigungsmöglichkeiten dürfen nur angebo-
ten werden, wenn sie keine regulären Arbeitsplätze gefährden.
Die „Hartz-Reformen“ wurden einer umfangreichen empirischen Evaluation un-
terzogen. Diese Studien zeigen, dass die Instrumente nur in beschränktem Umfang
dazu beigetragen haben, die Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu verbes-
sern. Das Arbeitsministerium fasst die Evaluationsergebnisse wie folgt zusammen:
• „Quasi-marktlich organisierte Vermittlungsdienstleistungen verbessern die Chan-
cen der Geförderten auf eine Integration in den Arbeitsmarkt nicht generell, son-
dern instrumentenspezifisch nur für bestimmte Gruppen von Arbeitsuchenden.
• Die Förderung der beruflichen Weiterbildung und auch die ehemaligen nichtbe-
trieblichen Trainingsmaßnahmen leisten einen Beitrag zur Eingliederung der Ge-
förderten in den Arbeitsmarkt, wobei die Wirkungen mit Zeitverzögerung auftreten

und teils nicht sehr stark ausgeprägt sind.
• Betriebsnahe Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die auf die direkte Ein-
gliederung in den ersten Arbeitsmarkt setzen, wie Eingliederungszuschüsse,
Gründungsförderung oder die ehemaligen betrieblichen Trainingsmaßnahmen,
gehören zu den Maßnahmen, die die Chancen der Teilnehmenden auf eine In-
tegration in Erwerbsarbeit auch nach Ablauf der Förderung erhöhen – und das
teilweise beträchtlich. Allerdings besteht bei ihnen ein Mitnahme- und Substituti-
onsrisiko.
• Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen schaden der Tendenz nach eher den Integra-
tionschancen der Geförderten. Es gibt nur ganz wenige – in der Regel arbeits-
marktferne – Teilnehmergruppen, auf die dies nicht zutrifft. Für die neuen, im
Jahre 2005 eingeführten Arbeitsgelegenheiten hingegen sind die Evaluationser-
gebnisse verhalten positiv.“
Insbesondere wird kritisiert, dass die öffentlich geförderte Beschäftigung das Be-
schäftigungsproblem teilweise noch verschärft, da während der Förderphase eine ei-
genständige Suche der Arbeitslosen unterbleibt und private Anbieter auf dem Markt
verdrängt werden.
Literatur
Zu den Ergebnissen der Evaluation der Arbeitsmarktreformen vgl. BMAS (Hg.): Sach-
standsbericht der Evaluation der Instrumente, Berlin 2011 sowie Heyer et al. 2012. Zu
den Gründen für den Beschäftigungszuwachs in Deutschland seit 2006 vgl. Dust-
mann et al. 2014
8.3.2 Arbeitsmarktordnungspolitik
Grundproblematik
Die grundsätzliche Notwendigkeit einer ordnungspolitischen Ausgestaltung der Ar-

beitsmärkte wurde bereits angesprochen.19 Aufgrund von Marktunvollkommenhei-
ten kann die freie Aushandlung von Löhnen und Arbeitsbedingungen dazu führen,
dass der Faktor Arbeit unterhalb des ökonomischen Werts der Faktorleistung (dem
Grenzerlösprodukt der Arbeit) entlohnt wird. Diese Differenz (die sog. „monopso-
nistische Ausbeutung“) ist dabei umso höher, je unelastischer das Arbeitsangebot auf
Lohnänderungen reagiert.
Ein weiteres Problem ist die Zurechnung des ökonomischen Gewinns auf die an
der Produktion beteiligten Produktionsfaktoren. In einer kapitalistischen Unterneh-
mensverfassung steht die Dispositionsbefugnis über die Unternehmenspolitik, den
Faktoreinsatz und die Verwendung des erwirtschafteten Gewinns ausschließlich den
19 Vgl. dazu die Abschnitte „Trennung von Kapital und Arbeit“, S. 33 und „Arbeitsmarkt-
verfassung und Arbeitsmarktlage“, S. 34 ff. sowie „Die Transformation des freien, unvoll-
kommenen Arbeitsmarktes in den institutionalisierten, organisierten Markt“, S. 193 f. Vgl.
dazu und zum Folgenden auch Franz 2013, Kap. 7. sowie Boeri/van Ours 2013
Unternehmenseigentümern (share holder) zu. Die Leistung des Faktors Arbeit gilt
mit der Zahlung des vertraglich vereinbarten Entgeltes als abgegolten – unabhän-
gig von dem erst später bei der wirtschaftlichen Verwertung des Arbeitsproduktes
feststellbaren ökonomischen Wert der Arbeitsleistung. Die Dispositionsbefugnis der
Unternehmenseigentümer über den ökonomischen Gewinn wird damit begründet,
dass die Eigenkapitalgeber im Fall des wirtschaftlichen Misserfolgs auch die öko-
nomischen Verluste zu tragen hätten (Prinzip der Einheit von Risiko, Kontrolle und
Gewinn). Dieses Argument ist jedoch ökonomisch nicht haltbar, da neben den Kapi-
taleignern auch die Arbeitnehmer ein unternehmerisches Risiko tragen. Denn im Fall
eines Auftrags- oder Gewinnrückgangs müssen die Beschäftigten Einkommensver-
luste in Kauf nehmen oder sie sind von Arbeitslosigkeit betroffen. In beiden Fällen
erleiden sie einen Verlust ihres Humanvermögens. (vgl. hierzu Kapitel 13).
Und schließlich gibt es auch keine Möglichkeit, das optimale Lohnniveau oder
den optimalen Lohnerhöhungsspielraum mit wissenschaftlichen Methoden zu be-
stimmen. Denn dazu müsste eine empirisch gehaltvolle und realitätsnahe Theorie
existieren, die den am Produktionsprozess beteiligten Faktoren Arbeit, Kapital und
Unternehmerleistung ihren jeweiligen Anteil am Produktionsertrag, insbes. am tech-
nischen Fortschritt, zurechnet. Diese Aufgabe kann die ökonomische Theorie jedoch
nicht leisten. Es wurde zwar immer wieder versucht, Leitlinien für eine beschäf-
tigungskonforme Lohnpolitik zu formulieren.20 Im Kern handelt es sich dabei um
Varianten der sog. „produktivitätsorientierten Lohnpolitik“. Darunter versteht man
die wirtschaftspolitische Forderung, wonach sich die Erhöhung der Nominallöhne
an der Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität orientieren soll.
Die theoretische Grundlage dieser Lohnleitlinie ist die einzelwirtschaftliche Gewinn-
maximierungsbedingung. Sei p der Produktpreis, Y (L) das von der Beschäftigungs-
menge L abhängige Produktionsvolumen und w der Lohnsatz, so lautet die Optimie-
rungsvorschrift für das Unternehmen bei vollständiger Konkurrenz auf den Güter-
und Faktormärkten
G = p ·Y (L) − w · L.
Aus der Bedingung erster Ordnung
wG wY
= p· −w = 0
wL wL
erhält man als Optimalitätsbedingung
wY w
= .
wL p
20 Zur Diskussion um beschäftigungsorientierte Lohnleitlinien vgl. Wansleben 1986, Altham-

mer 1994 sowie Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Ent-
wicklung, Jg. 2008/09, S. 463 ff.
Ein gewinnmaximierendes Unternehmen wird seine Nachfrage nach Arbeitskräften

solange ausdehnen, bis der Reallohn ( wp ) dem Grenzwertprodukt des Faktors Arbeit
( ww YL ) entspricht. Somit gibt der Zuwachs der Arbeitsproduktivität den Spielraum für
beschäftigungsneutrale Lohnerhöhungen an.
Die Ansätze zur Bestimmung einer Lohnleitlinie sind jedoch in der Literatur äu-
ßerst umstritten. Denn alle Parameter, die für die Höhe des Beschäftigungsgrads aus-
schlaggebend sind, wie die Arbeitsproduktivität, das inländische Preisniveau, die Ka-
pitalkosten oder die terms of trade sind gesamtwirtschaftlich keine gegebenen Grö-
ßen, sondern verändern sich nicht zuletzt aufgrund der Lohnpolitik. Insofern ist es
nicht möglich, eine wissenschaftlich fundierte Prognose für eine stabilitätskonforme
Lohnpolitik abzugeben. Es lässt sich lediglich ex post bestimmen, in welchem Um-
fang die Lohnpolitik den Verteilungsspielraum in der Vergangenheit ausgeschöpft
hat.
Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick-
lung weist in seinen Jahresgutachten den lohnpolitischen Verteilungsspielraum und
dessen Ausschöpfungsgrad durch die Lohnpolitik aus (vgl. Abb. 8.4). Dabei stellt
ein positiver Wert für den Ausschöpfungsgrad eine Überbeanspruchung des Vertei-
lungsspielraums dar, ein negativer Wert zeigt an, dass die Lohnforderungen hinter
dem Verteilungsspielraum zurückgeblieben sind.
in %
5 5
4 4
3 3
2 2
1 1
0 0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-1 -1
-2 -2
-3 -3
-4 -4
Verteilungsspielarum Ausschöpfungsgrad
Abb. 8.4. Lohnpolitischer Verteilungsspielraum und Ausschöpfungsgrad
Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jah-

resgutachten 2012/13, S. 446.
Die Abbildung macht folgendes deutlich:

• die Lohnpolitik hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten am Verteilungs-
spielraum orientiert. Im längerfristigen Vergleich hat sich die Über- und die Un-
terbeanspruchung des Verteilungsspielraums weitgehend ausgeglichen;
• die Tarifpolitik folgt der wirtschaftlichen Entwicklung mit einer zeitlichen Ver-
zögerung;
• insbesondere in Phasen hoher wirtschaftlicher Volatilität weicht der Ausschöp-
fungsgrad deutlich vom Verteilungsspielraum ab.
Und schließlich impliziert eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik die Kon-

stanz der funktionalen Einkommensverteilung. Dies geht bereits aus der Deſniti-
onsgleichung für die Lohnquote – das ist der Anteil der Lohnsumme am nominalen
Bruttoinlandsprodukt – hervor. Bezeichne LS = w · L die Lohnsumme, ferner P das
gesamtwirtschaftlichen Preisniveau und Y r das reale bzw. Y n das nominale Güteran-
gebot, so gilt:
LS w·L
=
Y n P ·Y r
Die durchschnittliche Arbeitsproduktivität (qL ) ist das Verhältnis zwischen realem
r
Güterangebot und Beschäftigungsmenge: qL = YL . Somit gilt für die Lohnquote
LS w/P
= .
Yn qL
Wenn sich der Reallohn (w/P) entsprechend der Arbeitsproduktivität (qL ) entwi-
ckelt, so bleiben die Beschäftigungsmenge und die Lohnquote konstant.
Lösungsmöglichkeiten
Wenn man den freien Marktmechanismus als unzulänglich erachtet, um die allokati-
ven und verteilungspolitischen Probleme auf dem Arbeitsmarkt zu lösen, so kommen
als Preisbildungsmechanismen noch in Frage:
1. kollektive Verhandlungen zwischen tariƀich gebundenen Arbeitnehmern und Ar-

beitgebern, d. h. die Tarifautonomie;
2. die Ausweitung der tarifvertraglichen Normen auf tariƀich nicht gebundene Ar-
beitnehmer und Unternehmen (Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträ-
gen);
3. die staatliche Festsetzung von Mindestlöhnen.
a) Tarifautonomie
Die Tarifautonomie lässt sich deſnieren als das Recht der Arbeitsmarktparteien, un-
beeinƀusst von Dritten, insbes. vom Staat, Arbeitsvertragsbedingungen zu verein-
baren, die als Mindestarbeitsbedingungen für alle dem Vertrag unterliegenden Ar-
beitnehmer und Arbeitgeber zwingend sind. Die Tarifautonomie entspricht nicht nur
dem Ziel der Selbstverwaltung in sozialen Angelegenheiten, sondern auch dem Ziel,
einen optimal erscheinenden Entscheidungsmechanismus zur Lösung des Konƀik-
tes über die Verteilung des Produktionsertrages auf die an der Produktion beteiligten
Faktoren Arbeit und Kapital und zur Festlegung sonstiger Arbeitsbedingungen be-
reitzustellen. Als optimal wird hier ein Entscheidungsmechanismus bezeichnet, der
1. eine als gerecht angesehene Verteilung des Produktionsertrages ermöglicht,
2. die Erreichung gesamtwirtschaftlicher Ziele (Wachstum, Vollbeschäftigung,
Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht) nicht gefährdet,
3. den sozialen Frieden aufrecht erhält und
4. einer pluralistischen, freiheitlichen und sozialen Gesellschafts- und Wirtschafts-
ordnung adäquat ist.
Die Tarifautonomie ist im Tarifvertragsgesetz21 rechtlich geregelt (vgl. zu die-
sem umfassenden Rechtskomplex Däubler 2012, Zöllner/Loritz/Hergenröder 2008
und Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2011). Von grundsätzlicher Bedeu-
tung für das Tarifvertragsrecht ist Art. 9 Abs. 3 des GG, der mit dem Grundrecht der
Koalitionsfreiheit eine „Einrichtungsgarantie für das Tarifvertragssystem“ enthält.
Die Tarifautonomie ist also grundgesetzlich geschützt, ihre ersatzlose Aufhebung
wäre verfassungswidrig.22
Tariffähige Parteien können nach § 2 TVG einerseits die Gewerkschaften und de-
ren Spitzenorganisationen, andererseits die Arbeitgebervereinigungen und ihre Spit-
zenorganisationen, aber auch einzelne Arbeitgeber sein (sog. „Haustarifvertrag“).
Tarifverträge bestehen aus einem normativen und einem schuldrechtlichen Teil.
Die zwischen den tariffähigen Parteien vereinbarten und im Tarifvertrag nieder-
gelegten Normen gelten unmittelbar und zwingend für alle Arbeitnehmer, die un-
ter den zeitlichen (Laufdauer), räumlichen (Gebiet), betrieblichen (Industriezweig),
fachlichen (Beruf) und persönlichen (Arbeiter, Angestellte) Geltungsbereich eines
Tarifvertrages fallen. Die unmittelbare Geltung bedeutet, dass die Normen die Ar-
beitsverhältnisse gesetzesgleich gestalten, ohne dass diese Normen in den indivi-
duellen Arbeitsverträgen rezipiert werden müssen. Die zwingende Geltung bedeu-
tet, dass ungünstigere Regelungen in den individuellen Arbeitsverträgen unwirksam
sind, es sei denn, der Tarifvertrag lässt den Abschluss ergänzender oder konkretisie-
render Vereinbarungen zu (sog. „Öffnungsklauseln“). Für die Arbeitnehmer günsti-
gere Arbeitsbedingungen dürfen hingegen vereinbart werden (Günstigkeitsprinzip).
Bei der Beurteilung, ob bestimmte Regelungen für den Arbeitnehmer günstiger sind,
ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts allein auf den Inhalt
der zu vergleichenden Normen abzustellen. So wäre es bspw. unzulässig, eine unter-
tariƀiche Entlohnung im Gegenzug zu einer Beschäftigungsgarantie zu vereinbaren.
Diese Auslegung des Günstigkeitsprinzips wird jedoch von Ökonomen kritisiert (vgl.
Sachverständigenrat, Jg. 2003/04, Tz. 674.).
21 Tarifvertragsgesetz (TVG) vom 9. April 1949 (TVG) i. d. F. vom 25. Aug. 1969, zuletzt
geändert am 8. Dez. 2010.
22 Inwieweit der Gesetzgeber befugt ist, in Einzelbereiche tarifvertraglicher Regelungen
einzugreifen, ist in der rechtswissenschaftlichen Literatur umstritten; vgl. hierzu Däub-
ler 2012, S. 50 ff.
Der schuldrechtliche Teil eines Tarifvertrages enthält die Durchführungspƀicht,

die den Parteien gebietet, zur Vertragserfüllung auf ihre Mitglieder einzuwirken, und
die so genannte Friedenspƀicht, die es den Tarifvertragsparteien verbietet, während
der Laufzeit des Vertrages im Hinblick auf eine im Vertrag normativ geregelte Ange-
legenheit einen Arbeitskampf vorzubereiten, einzuleiten oder durchzuführen (relati-
ve Friedenspƀicht). Arbeitskämpfe, die sich nicht gegen den laufenden Tarifvertrag
richten, sind zugelassen, es sei denn, dass sie durch Tarifvertrag ausgeschlossen sind,
dass also eine absolute Friedenspƀicht vereinbart worden ist.
Die normativen Regelungen in Tarifverträgen können sich erstrecken auf:
1. Inhaltsnormen, also z.B. auf Normen über Löhne, Gratiſkationen, Arbeitszeit,
Urlaub, Urlaubsgeld, Lohnsysteme, die Einbehaltung der Gewerkschaftsbeiträge
usw.;
2. Abschlussnormen, z.B. Gebote, Verbote und Formvorschriften über den Ab-
schluss von Arbeitsverträgen;
3. Beendigungsnormen, die sich auf Form und Fristen von Kündigungen beziehen;
4. Betriebsnormen, die sich auf den betrieblichen Gefahren- und Gesundheits-
schutz, auf betriebliche Wohlfahrtseinrichtungen und betriebsverfassungsrecht-
liche Fragen beziehen, die nicht im Betriebsverfassungsgesetz geregelt sind;
5. Normen über gemeinsame Einrichtungen, z. B. über Lohnausgleichs- oder Zu-
satzversorgungskassen.
Die Normsetzungsbefugnisse der Tarifvertragsparteien sind nicht unbegrenzt:
Grundgesetzwidrige Normen sowie Normen, die gegen zwingendes staatliches Recht
verstoßen sind ebenso nichtig wie Normen, die in die Privatsphäre von Arbeitneh-
mern und Arbeitgebern eingreifen. Rechtlich (nicht notwendigerweise faktisch) un-
wirksam sind auch sog. „Effektivklauseln“, durch die Tarifverbesserungen auf bis-
herige Effektivbedingungen aufgestockt werden sollen, und – nach der Rechtspre-
chung des Bundesarbeitsgerichts unzulässige – Differenzierungsklauseln, durch die
Gewerkschaftsmitglieder bevorzugt behandelt werden sollen.
Insbesondere die Gewerkschaften haben Interesse an einer unterschiedlichen Be-
handlung von gewerkschaftlich organisierten und nicht organisierten Arbeitnehmern,
um das so genannte „Trittbrettfahrerproblem“ zu lösen. Dieses „free rider-Problem“
ergibt sich daraus, dass bei einem Differenzierungsverbot nicht organisierte Arbeit-
nehmer in Bezug auf die Arbeitsbedingungen organisierten Arbeitnehmern gleichge-
stellt werden, ohne aber an den Kosten der Organisation und damit an den Kosten für
die Herbeiführung eines Tarifvertrags beteiligt zu sein. Ökonomisch gesehen tragen
die Normen des Tarifvertrags also den Charakter eines öffentlichen Gutes, da Nicht-
organisierte nicht von den tariƀichen Leistungen ausgeschlossen werden können.
Der gewerkschaftliche Organisationsgrad ist in den vergangenen Jahrzehnten
deutlich gesunken. Während sich der Anteil der Gewerkschaftsmitglieder an allen
Beschäftigten im Jahr 1980 in Westdeutschland bei 32,7 % lag, betrug er 2002 nur
noch 23,8 % (vgl. Schnabel 2005). Die Faktoren für diesen Mitgliederschwund lie-
gen u. a. in einer veränderten Branchenstruktur der Beschäftigten, insbes. in der Zu-
nahme des tertiären Sektors sowie einer zunehmenden Heterogenität der Beschäfti-
gungsverhältnisse.
Der EinÁuss von Gewerkschaften auf Lohnhöhe und Beschäftigung
Eine zentrale arbeitsmarktpolitische Kontroverse dreht sich um die Frage, ob eine

der Ursachen für die hohe und lang anhaltende Arbeitslosigkeit in Deutschland die
gewerkschaftliche Lohnpolitik ist. Die Argumente, die für bzw. gegen diese Einschät-
zung sprechen, sollen hier kurz skizziert werden.
Ein Zusammenschluss der Arbeitnehmer zu Gewerkschaften führt zu einer Mono-
polisierung des Angebots auf den Arbeitsmärkten. Durch diese Kartellierung des Ar-
beitsangebots erhalten die Arbeitnehmervertretungen einen gewissen Lohnsetzungs-
spielraum. Um zu analysieren, wie sich dieser gewerkschaftliche Lohnsetzungsspiel-
raum auf die Allokation am Arbeitsmarkt auswirkt sei unterstellt, dass die Gewerk-
schaft folgende Zielfunktion maximiert:
U G (wG , L) = Lu(wG ) + (L − L)u(Z )] (8.1)
Dabei ist L die Anzahl der beschäftigten Gewerkschaftsmitglieder und L das gesam-
te Arbeitskräftepotenzial. L − L gibt somit die Zahl der nicht im gewerkschaftlichen
Sektor beschäftigten Arbeitnehmer an. u(·) repräsentiert den Nutzen eines Arbeitneh-
mers, wG ist der Lohnsatz bei kollektiver Lohnbildung und Z der Lohnsatz auf dem
unorganisierten Arbeitsmarkt. u(wG )−u(Z ) repräsentiert also die Nutzendifferenz, die
ein beschäftigtes Gewerkschaftsmitglied aus der kollektiven Lohnverhandlung zieht.
Das totale Differential der gewerkschaftlichen Zielfunktion 8.1 liefert die gewerk-
schaftlichen Indifferenzkurven
wu
dU G = L dwG + [u(wG ) − u(Z )]dL = 0 (8.2)
w wG
bzw.
w wG u(wG − u(Z ))
=− (8.3)
wL L w uG
ww
Erweitert man die Optimalitätsbedingung 8.3 um wLG und berücksichtigt, dass wwwLG wL
G
die Elastizität der Arbeitsnachfrage in Bezug auf Änderungen des Lohnsatzes (HL,w )
angibt, so wird deutlich, dass der von den Gewerkschaften zu setzende Lohn so ge-
wählt wird, dass die Elastizität des Nutzenzuwachses eines Gewerkschaftsmitglieds
aufgrund der gewerkschaftlichen Lohnerhöhung gerade der Elastizität der Arbeits-
nachfrage entspricht:
w ww wu G
G
−HL,w = (8.4)
u(wG − u(w))
Dieses Ergebnis ist in der Abb. 8.5 wiedergegeben. Eine Gewerkschaft, die den Nut-
zen ihrer Mitglieder maximiert, wird jenen Lohnsatz wählen, bei dem die Steigung
der gewerkschaftlichen Indifferenzkurve (I G ) – also die gewerkschaftliche Grenzrate
der Substitution zwischen Lohnhöhe und Beschäftigung – gerade der Steigung der
Arbeitsnachfragekurve entspricht. Dies ist in der Abbildung beim Lohnsatz wG der
Fall. Zu diesem Lohnsatz fragen die Unternehmen eine Beschäftigungsmenge in Hö-
he von LG nach. Als weitere Ergebnisse sind das kompetitive Gleichgewicht (wk , Lk )
und die Allokation im Monopson (wm , Lm ) abgetragen (vgl. hierzu S. 37). Wie die
Abbildung zeigt, sind die allokativen Wirkungen gewerkschaftlicher Lohnverhandlun-
gen entscheidend von der unterstellten Referenzsituation abhängig. Geht man davon
aus, dass die Arbeitsmärkte sehr funktionsfähig sind, d.h. verwendet man das kom-
petitive Gleichgewicht als Referenzmaßstab, so ist eine gewerkschaftliche Lohnbil-
dung stets mit Beschäftigungseinbußen und Wohlfahrtsverlusten verbunden. Unter-
stellt man hingegen unvollständigen Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt, so dass die
Situation auf dem unorganisierten Arbeitsmarkt eher durch die monopsonistische Lö-
sung charakterisiert wird, so lässt sich dieses Ergebnis nicht mehr aufrecht erhalten.
Solange der gewerkschaftliche Lohn – wie in Abb. 8.5 eingezeichnet – unterhalb von
w’ liegt, steigen durch die gewerkschaftliche Lohnbildung Löhne und Beschäftigung.

Abb. 8.5. Monopol, Monopson und kompetitives Gleichgewicht
Literatur
Eine umfassende Darstellung der ökonomischen Analyse gewerkschaftlichen Han-
delns findet sich bei Booth, A. 1996, The Economics of the Trade Union, Cambridge
sowie bei Boeri/van Ours 2013, Kap. 3.
Die Auffassungen über die Wirkungen der Tarifautonomie auf die Arbeitnehmerein-
kommen und die Gesamtwirtschaft sind geteilt. Das hängt teilweise mit dem Stand
unserer Erkenntnisse zusammen, teilweise mit unterschiedlichen Beurteilungen der
Ergebnisse gewerkschaftlichen Handelns. Nicht haltbar ist die Auffassung, wonach
die Tarifvertragsparteien nicht in der Lage seien, die Reallöhne über jenes Niveau
anzuheben, das sich auf einem freien Markt bilden würde (vgl. hierzu Hayek 1971,
S. 344 und S. 355). Denn die Gewerkschaften beeinƀussen ja die Arbeitsangebots-
menge und damit notwendigerweise auch das Lohnniveau. Unumstritten sind dabei
folgende Wirkungen:
1. Da Tariƀöhne Mindestlöhne sind und gegen Lohnsenkungen wie eine Sperrklin-

ke wirken, können sie einen Unterbietungswettbewerb der Arbeitnehmer und
damit die anomale Angebotsreaktion ausschalten (vgl. S. 35f.). Des Weiteren
reduzieren sie die monopsonistische Ausbeutung (vgl. S. 36 f.).
2. Die Tarifautonomie ermöglicht es den Gewerkschaften, mit Hilfe ihrer verhand-
lungserfahrenen, sachlich kompetenten Berufsfunktionäre, denen durch die Ver-
handlungsmacht der Organisation und durch die Möglichkeit des Einsatzes des
Streiks der Rücken gestärkt ist, die Arbeitsbedingungen mindestens in dem Maß
zu verbessern, in dem die gesamtwirtschaftliche Produktivität zunimmt. Anders
ausgedrückt: die Tarifautonomie erlaubt in jedem Falle die Sicherung des status
quo der funktionalen Einkommensverteilung.
3. Sie erlaubt es, bei der Lohnfestsetzung für die Arbeitnehmer verschiedener Re-
gionen, verschiedener Branchen, verschiedenen Geschlechts und verschiedener
Qualiſkation in bestimmtem Umfang soziale Aspekte zur Geltung zu bringen,
also die Lohn- und Gehaltsstruktur nach sozialen Gesichtspunkten zu modiſzie-
ren. Dadurch steigt aber auch die Gefahr lohnstrukturbedingter Arbeitslosigkeit.
Nach allen vorliegenden theoretischen und empirischen Erkenntnissen ist es

nicht möglich, den Anteil der Lohneinkommen am Sozialprodukt (die Lohnquote)
mit Hilfe der Nominallohnpolitik zu beeinƀussen.23 Denn Nominallohnsteigerun-
gen, die über dem Produktivitätsfortschritt liegen, werden bei einer expansiven Geld-
politik auf die Preise überwälzt. Damit erhöhen sich die Realeinkommen allenfalls
im Umfang des Wachstums des realen Sozialprodukts. Im Falle einer restriktiven
Geldpolitik wird eine expansive Lohnpolitik zunächst die Kapitaleinkommen redu-
zieren, so dass die Lohnquote kurzfristig steigt. Dieser Gewinnrückgang führt jedoch
mittelfristig zu einem Rückgang der Investitionen und damit auch der Beschäfti-
gung; es entsteht lohnniveaubedingte Arbeitslosigkeit. Dieser Beschäftigungsrück-
gang führt wiederum dazu, dass mittelfristig die Lohnquote auf das ursprüngliche
Niveau sinkt. Auch die Tatsache, dass die Löhne nicht nur Produktionskosten, son-
dern auch kaufkräftige Nachfrage darstellen („Kaufkrafttheorie des Lohns“), ändert
nichts an diesem Zusammenhang. Denn für das Kaufkraftargument ist nicht nur die
Entwicklung der Arbeitnehmereinkommen, sondern die Veränderung der gesamt-
wirtschaftlichen Nachfrage relevant. Und hier kann eine expansive Lohnpolitik zu
gegenläuſgen Effekten führen. Denn diese Lohnsteigerung trifft nicht nur Inländer,
sondern auch die Exportgüterindustrie und reduziert damit die Nachfrage aus dem
Ausland. Zweitens ƀießt ein Teil der Lohnerhöhungen in die private Ersparnis und
wird somit nicht kreislaufwirksam. Und drittens kann sich eine expansive Lohnpoli-
tik negativ auf die Investitionsneigung und damit auf die Investitionsgüternachfrage
auswirken.
Das Dilemma, nicht gleichzeitig eine stabilitätsorientierte und eine am Umver-
teilungsziel orientierte Lohnpolitik betreiben zu können, erscheint lösbar, wenn fol-
genden Tatsachen Rechnung getragen wird:
23 Zu den Voraussetzungen einer Lohnquotenerhöhung vgl. Külp 1994, S. 149 ff. und die dort
auf S. 172 ff. angegebene Lit.
1. Durch Tariƀohnpolitik ist eine nennenswerte Umverteilung nicht erreichbar.

2. Versuche, dies zu tun, führen zu Inƀation oder/und Arbeitslosigkeit.
3. Die Forderung nach einer stabilitätskonformen Tariƀohnpolitik läuft auf die For-
derung hinaus, den Status quo der Verteilung aufrechtzuerhalten.
4. Eine solche Forderung ist sachlich nicht zu rechtfertigen und wissenschaftlich
nicht zu begründen.
5. Ob eine bestimmte Lohnpolitik gesamtwirtschaftliche Ziele beeinträchtigt, ist
erst ex post, d. h. nach Abschluss einer Wirtschaftsperiode, feststellbar.
Angesichts dieser Fakten erscheint eine Einkommensumverteilung dann erreich-
bar, wenn die Lohnpolitik gleichzeitig als „Ex-ante-Lohnpolitik“ und als „Ex-post-
Lohnpolitik“ betrieben wird. Der Ex-ante-Lohnpolitik kommt die Aufgabe zu, zu
Beginn der Wirtschaftsperiode das frei disponible, reale Arbeitseinkommen durch
Lohnabschlüsse zu sichern, die durch eine zurückhaltende Orientierung an der vor-
aussichtlichen Produktivitäts- und Lebenshaltungskostenentwicklung gekennzeich-
net sind. Diese vorsichtige Lohnpolitik kann dann für die abgelaufene Wirtschafts-
periode entsprechend der wirtschaftlichen Entwicklung durch Ertragsbeteiligungen
bei gleichzeitiger vermögenswirksamer Anlage der Gewinnanteile korrigiert wer-
den. Eine solche Strategie würde die Arbeitsmarktparteien von dem Druck befrei-
en, Lohnpolitik uno actu als gesamtwirtschaftlich orientierte Lohnpolitik und als
Umverteilungspolitik konzipieren zu müssen. Sie würde die Beschäftigung und die
Geldwertstabilität weit weniger gefährden als die bisher betriebene Lohnpolitik. Sie
würde sehr wahrscheinlich die Finanzierung der für ein stetiges Wachstum erfor-
derlichen Investitionsquote nicht beeinträchtigen und nicht nur die Einkommens-,
sondern auch die Vermögensverteilung verbessern.24
Die wesentlichen Instrumente der Tarifvertragspolitik sind die Verhandlungen,
die Schlichtung und der Arbeitskampf. Sie können hier nicht dargestellt werden.25
b) Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen
Die Tarifautonomie bedeutet im Grunde die Festlegung von Mindestarbeitsbedin-

gungen, insbes. von Mindestlöhnen, durch die Sozialpartner. Sie macht, soweit Un-
ternehmen als Tarifvertragsparteien unter den Geltungsbereich von Tarifverträgen
fallen, eine staatliche Mindestlohnpolitik überƀüssig. Allerdings können die Tarif-
bestimmungen durch „Außenseiter“, d.h. ņ durch nicht tarifgebundene Arbeitnehmer
und Arbeitgeber, unterschritten werden. Insofern können die Wirkungen der Tarif-
autonomie durch Lohnunterbietung von Seiten nicht organisierter Arbeitnehmer und
durch Preisunterbietung von Seiten nicht tarifgebundener Unternehmen beeinträch-
tigt werden. Deshalb hat der Gesetzgeber in der Bundesrepublik Deutschland die
Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen geschaf-
fen (§ 5 Abs. 1 TVG). Danach kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales
einen Tarifvertrag für allgemeinverbindlich erklären, wenn
24 Vgl. Kap. 13 sowie die dort angegebene Literatur.
25 Vgl. zu den kollektiven Vertragsverhandlungen Zerche 2000, S. 61 ff. und Sesselmei-
er et al. 2010; zu Schlichtung und Arbeitskampf Hromadka/Maschmann 2010 sowie Lam-
pert 1980, S. 308 ff. (Lit.).
• eine Tarifvertragspartei die Allgemeinverbindlicherklärung beantragt,

• ein paritätisch aus Vertretern der Spitzenorganisationen26 der Arbeitgeber und
der Arbeitnehmer besetzter Tarifausschusses dem zustimmt und
• ein öffentliches Interesse an der Allgemeinverbindlicherklärung besteht.27
Die Allgemeinverbindlicherklärung bedeutet, dass der Tarifvertrag ganz oder
teilweise auch auf nicht organisierte Arbeitgeber und Arbeitnehmer ausgedehnt wird,
wenn diese unter den Geltungsbereich des Tarifvertrages fallen. Eine besondere
Form der Allgemeinverbindlicherklärung stellt das Arbeitnehmerentsendegesetz28
dar. Dieses Gesetz diente ursprünglich dazu, die inländische Bauwirtschaft vor Lohn-
unterbietungskonkurrenz aus dem Ausland zu schützen. Im Unterschied zum Tarif-
vertragsgesetz können tarifvertragliche Bestimmungen nach dem Arbeitnehmerent-
sendegesetz auch ohne Zustimmung der paritätischen Kommission und des Bundes-
rats allein aufgrund des gemeinsamen Antrags der Tarifvertragsparteien der betrof-
fenen Branche vom Arbeitsministerium für allgemeinverbindlich erklärt werden (§ 7
Abs. 1 AEntG). Allerdings ist das AEntG auf bestimmte, in § 4 AEntG genannte
Branchen beschränkt.
In der tarifpolitischen Praxis kommt der Allgemeinverbindlicherklärung nur eine
begrenzte Bedeutung zu. Nach dem Verzeichnis der für allgemein verbindlich erklär-
ten Tarifverträge des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales wurden von den
über 68 000 gültigen Tarifverträgen des Jahres 2013 nur 506 für allgemein verbind-
lich erklärt. Für die im AEntG genannten Branchen ist die Allgemeinverbindlicher-
klärung jedoch von großer Bedeutung.
c) Staatliche Mindestlohnpolitik
Ein staatlicher Mindestlohn ist eine von der Politik gesetzte Lohnuntergrenze, die
weder durch Individualarbeitsvertrag noch durch kollektivvertragliche Regelungen
unterschritten werden darf. Gesetzliche Mindestlöhne können entweder für einzel-
ne Branchen oder für die gesamte Wirtschaft festgelegt werden. Weiterhin lassen
sich gesetzliche Mindestlöhne dahingehend unterscheiden, ob sie für alle Arbeitneh-
mer gelten oder ob bestimmte Arbeitnehmergruppen wie z. B. Jugendliche, ältere
Beschäftigte oder Langzeitarbeitslose hiervon ausgenommen sind.
In der Bundesrepublik Deutschland war die Lohnſndung bislang primär die Auf-
gabe der Tarifvertragsparteien. Die staatlichen Eingriffe beschränkten sich auf die
26 Die Spitzenorganisation der Arbeitnehmer ist der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), die
der Arbeitgeber die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA).
27 Bis 2014 war darüber hinaus erforderlich, dass der Tarifbindungsgrad in der betreffenden
Branche mindestens 50 % beträgt. Dieses Quorum entfällt durch das Gesetz zur Stärkung
der Tarifautonomie (Tarifautonomiestärkungsgesetz) und wird durch eine Konkretisierung
des öffentlichen Interesses ersetzt.
28 Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für re-
gelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-
Entsendegesetz - AEntG) vom 20. April 2009, zul. geändert durch gesetz vom 25. Nov.
2012.
Gewährleistung und die Durchsetzung der Tarifautonomie und die Allgemeinver-

bindlicherklärung von tarifvertraglichen Regelungen.29 Mit dem Gesetz zur Rege-
lung eines allgemeinen Mindestlohns (Mindestlohngesetz – MiLoG) soll ab 2015
auch in Deutschland ein ƀächendeckender, staatlich festgelegter Mindestlohn wirk-
sam werden. Mit der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns verfolgt die Politik
mehrere Ziele:
• Der Mindestlohn soll verhindern, dass die Arbeitsentgelte unter ein existenzsi-
cherndes Niveau sinken. Insbesondere in Branchen mit geringer Tarifbindung
und einer entsprechend geringen Verhandlungsmacht der Gewerkschaften ist
nicht auszuschließen, dass die Arbeitsentgelte auch bei einer Vollzeitbeschäfti-
gung nicht ausreichen, um das soziokulturelle Existenzminimum abzudecken. In
diesen Fällen soll der Mindestlohn eine effektive Lohnuntergrenze gewährleis-
ten.
• Des Weiteren soll die Anhebung der Löhne mit dazu beitragen, die Beschäftigung
von niedrig entlohnten ausländischen Arbeitnehmern unattraktiv zu machen (Be-
kämpfung von „Lohndumping“).
• Ein gesetzlicher Mindestlohn kann in den Fällen, in denen die gewerkschaftli-
che Lohnpolitik nicht greift, eine Entlohnung der Arbeitnehmer unterhalb des
Grenzerlösprodukts des Faktors Arbeit verringern oder unterbinden.
• Schließlich soll der Mindestlohn auch dazu beitragen, Mitnahmeeffekte bei der
sozialen Grundsicherung zu verhindern. es wird befürchtet, dass Arbeitnehmer
eine gering entlohnte Tätigkeit auch deshalb akzeptieren, da sie ihr Arbeitsein-
kommen durch Leistungen aus der sozialen Grundsicherung aufbessern können.
Zahlreiche OECD-Staaten und die meisten Länder der Europäischen Union ver-
fügen über einen Mindestlohn. Allerdings sind die Unterschiede in der Höhe der
Mindestlöhne und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaften
ausgesprochen groß. Außerdem fällt die institutionelle Ausgestaltung der Regelun-
gen sehr unterschiedlich aus. Einen ersten Eindruck über die Bedeutung des Min-
destlohns für den Arbeitsmarkt liefert der Kaitz-Index. Er setzt den Mindestlohn ins
Verhältnis zum Medianlohn einer Volkswirtschaft. Die Ergebnisse ſnden sich in der
Tabelle 8.1. Diese Tabelle zeigt, dass der Kaitz-Index im Jahr 2012 zwischen 36 %
(Estland) und 61 % (Frankreich) liegt. Auch die Entwicklung verläuft uneinheitlich:
während in den Niederlanden, Griechenland und Irland der Kaitz-Index gesunken
ist, hat er insbesondere in den osteuropäischen Staaten, aber auch in Frankreich und
Portugal zugenommen.
29 Dennoch existiert in Deutschland bereits seit 1952 ein Mindestarbeitsbedingungsgesetz.
Dieses Gesetz – das seit seiner Verabschiedung im Jahr 1952 noch nie zur Anwendung
kam – wurde im Jahr 2009 umfassend reformiert. Der Geltungsbereich des Gesetzes be-
schränkt sich auf Branchen, in denen die Tarifbindung unter 50 % liegt. In diesem Fall
muss ein paritätisch besetzter Hauptausschuss soziale Verwerfungen in einer Branche fest-
stellen und die Festsetzung von Mindestlöhnen empfehlen. Diese Empfehlung bedarf der
Zustimmung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Bis 2013 wurde auch von
dieser modiſzierten Fassung des Mindestarbeitsbedingungsgesetzes noch kein Gebrauch
gemacht.
Tabelle 8.1. Mindestlöhne in ausgewählten Ländern des Euroraums
Mindestlohn im Verhältnis
zum Medianlohn (in %) Monatlich
2000 2012 Differenz 2012 b
(1) (2) (3) (4) (5)

Belgien 53 51 -2 1 529
Deutschlanda – 52
1 216
Deutschlanda – 45
Estland 33 36 3 290
Frankreich 56 61 5 1 412
Griechenland 47 43 -4 588
Großbritannien 41 47 6 1 060£
Irland 68 48 -20 1 500
Lettland 42 51 9 k. A.
Litauen 47 48 1 k. A.
Luxemburg 41 42 1 1 813
Niederlande 45 41 -4 1 451
Portugal 49 58 9 485
Rumänien 28 45 17 700 Lei
Slowakei 34 37 3 327
Slowenien – 60 – 763
Spanien 43 44 1 642
Ungarn 37 54 17 93 000 Forint
USA 36 38 2 1 257 $
a Geschätzter Wert für 2015. Quelle: SVR, Jg. 2013/14, S. 290.
b Soweit nicht anders angegeben: in Euro.
Quelle: OECD Statistics (stats.oecd.org); eigene Berechnungen.
Kritiker des Mindestlohns befürchten, dass die gesetzliche Lohnuntergrenze Ar-

beitsplätze vernichtet. Davon wären insbesondere gering qualiſzierte Arbeitnehmer
und Jugendliche in der Berufseintrittsphase betroffen. Des Weiteren werden Verdrän-
gungseffekte auf den Produktmärkten befürchtet, da Großunternehmen bei einem ge-
stiegenen Lohndruck kleine und mittelständische Unternehmen verdrängen könnten.
Und schließlich wird befürchtet, dass ein gesetzlicher Mindestlohn die Schwarzar-
beit fördert.
Die Wirkungen eines gesetzlichen Mindestlohns auf die Allokation am Arbeits-
markt ist von mehreren Faktoren abhängig. Ein wesentlicher Faktor ist die Verfas-
sung des Arbeitsmarkts. Wie der linke Teil der Abbildung 8.2 zeigt, ist unter den
Bedingungen vollständiger Konkurrenz ein gesetzlicher Mindestlohn oberhalb des
Marktlohns (w̄ > wk ) stets mit einem Beschäftigungsrückgang verbunden (in der
Abbildung die Strecke LM LK ). Bei monopsonistisch verfassten Arbeitsmärkten ver-
ändert sich die Situation (vgl. die rechte Abbildung in 8.2). Sofern der Mindestlohn
zwischen dem monopsonistischen Marktlohn und und quasi-kompetitiven Lohn liegt
(wM < w̄ ≤ wK ), nimmt die Beschäftigungsmenge entsprechend der Arbeitsange-
botsfunktion zu. Erst wenn der Mindestlohn wk übersteigt, verringert sich die Ar-
beitsnachfrage entsprechend der Funktion des Grenzerlösprodukts. Im Monopson
nimmt die Arbeitsnachfrage bei einem Lohnsatz kleiner wK zunächst entsprechend
der Arbeitsangebotsfunktion (LS ) zu. Erst wenn der Lohn wK übersteigt, sinkt die Ar-
beitsnachfrage entsprechend der Grenzerlösfunktion des Faktors Arbeit (GEL ). Die
Beschäftigungsmenge ist jedoch weiterhin höher als die Arbeitsnachfrage auf dem
unregulierten Markt, sofern der gesetzliche Mindestlohn das Grenzerlösprodukt des
Faktors Arbeit bei LM nicht übersteigt (w̄ ≤ w ).
w GA
LS
LS
w
w
w
wk
wk
wm
LD LD
Lw LK L LLMw LK L
Grenzerlös Grenzerlös
Tabelle 8.2. Die Wirkungen eines staatlichen Mindestlohns bei vollständiger Konkurrenz und
im Fall des Monopsons auf dem Arbeitsmarkt
Für die allokativen und verteilungspolitischen Effekte ist somit die Höhe des ge-
setzlichen Mindestlohns von entscheidender Bedeutung. In der Tabelle 8.1 sind der
Mindestlohn absolut und in Relation zum Medianlohn (Kaitz-Index) für ausgewähl-
te Länder des Euroraums ausgewiesen. Wie die Tabelle zeigt, weisen nicht nur die
absoluten, sondern auch die relativen Mindestlöhne eine hohe Varianz auf. Nach den
Schätzungen des Sachverständigenrates zur Begutachtung des gesamtwirtschaftli-
chen Entwicklung liegt der deutsche Mindestlohn in Höhe von 8,50 e/Std. im oberen
Bereich.
Schließlich hängen die Beschäftigungseffekte des Mindestlohns auch von der in-
stitutionellen Ausgestaltung dieser Regelung ab. So sehen die meisten Mindestlohn-
gesetze Ausnahmeregeln für bestimmte Problemgruppen auf dem Arbeitsmarkt wie
Jugendliche oder Lanzeitarbeitslose vor. In Frankreich wird der relativ hohe Min-
destlohn von einer staatlichen Lohnsubvention für die Unternehmen ƀankiert.
Aufgrund der Vielzahl der relevanten Einƀussfaktoren und der unterschiedlichen
Ausgestaltung der staatlichen Mindestlohngesetzgebung fällt es schwer, allgemein-
gültige Aussagen über die Effekte eines staatlichen Mindestlohns zu treffen. Wie
die empirische Evidenz zeigt, ist mit der Einführung eines staatlichen Mindestlohns
ņ eine Kompression der Lohnverteilung verbunden. Dafür sind zwei Faktoren
i. d.R.
ausschlaggebend. Zum einen werden keine Löhne unterhalb des Mindestlohns ge-
zahlt, d. h. die Lohnverteilung wird am unteren Ende „abgeschnitten“. Zum anderen
ist feststellbar, dass Löhne, die geringfügig über dem Mindestlohn liegen, nach der
Einführung bzw. Erhöhung des Mindestlohns angehoben werden. Dies geschieht,
um die Lohnstruktur im unteren Entgeltbereich nicht allzu stark zu nivellieren. Der
Mindestlohn entfaltet also spill over-Effekte auf die unteren Entgeltbereiche.
Inwieweit sich diese Stauchung der Lohnstruktur auf die Einkommensvertei-
lung auswirkt, hängt im Wesentlichen von der institutionellen Ausgestaltung des
Steuer-Transfersystems des jeweiligen Landes ab. Für Deutschland kommen Müller/
Steiner 2008 und Müller/Steiner 2010 zu dem Ergebnis, dass sich die Einkommens-
verteilung aufgrund der Anrechnungsvorschriften des Systems sozialer Sicherung
nicht wesentlich verändern würde. Die Effekte eines gesetzlichen Mindestlohns auf
die Beschäftigung in Deutschland werden überwiegend kritisch eingeschätzt.30 Da-
bei wird vor allem auf negative Erfahrungen bei der Einführung eines Mindestlohns
im Postwesen und in der Baubranche verwiesen (vgl. Möller et al. 2011).
8.3.3 Beschäftigungspolitik
Seit der Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929 bis 1932, die in Europa und den USA
Millionen von Arbeitslosen erzeugt hat – im Deutschen Reich waren im Februar
1932 6,1 Mio. Menschen arbeitslos, das waren ein Drittel der Erwerbstätigen –, ge-
hört das Ziel der Vollbeschäftigung zu den vorrangigsten wirtschaftspolitischen Zie-
len. Seinerzeit wurde deutlich:
1. dass es nur eine Sicherung gegen Arbeitslosigkeit geben kann, nämlich eine kon-
sequente Vollbeschäftigungspolitik;
2. dass das soziale Sicherungsnetz bei anhaltender Massenarbeitslosigkeit reißt;
3. dass starke Beschäftigungseinbrüche politische Umbrüche einleiten (vgl. dazu
Hardach 1993 sowie Bracher 1984).
Die hohe und lang anhaltende Arbeitslosigkeit der letzten Jahre hat außerdem
deutlich gemacht, dass einer Volkswirtschaft durch die Arbeitslosigkeit neben den
durch die Unterbeschäftigung von Produktionsfaktoren entstehenden Wohlfahrtsver-
lusten erhebliche zusätzliche ökonomische Kosten entstehen. Die gesamtſskalischen
Kosten der Arbeitslosigkeit – also die Ausgaben für Sozialleistungen sowie die Min-
dereinnahmen an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen – betragen im Durch-
schnitt jährlich etwa 18 Tsd. e je Arbeitslosen (vgl. Tabelle 8.3).
In Deutschland ist die Vollbeschäftigung im Gesetz zur Förderung der Stabili-
tät und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Jahre 1967 als wirtschaftspolitisches
Ziel verankert.31 Vollbeschäftigungspolitik zielt als die Summe aller Maßnahmen
30 Vgl. zusammenfassend SVR, Jg. 2013/14, Tz. Tz. 515 ff. sowie Althammer/Sommer/
Kühn 2012, Kap. 4.1 und die dort jeweils angegebene Literatur.
31 § 1 Satz 2 dieses Gesetzes lautet: „Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie im Rahmen
der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem
hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und an-
gemessenem Wirtschaftswachstum beitragen.“.
Tabelle 8.3. Die gesamtſskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit
2001 2004 2007 2011

absolut in Tsd.
Registrierte Arbeitslose 4 219 4 812 3 776 2 976
in Tsd. e pro Jahr
Kosten pro Arbeitslosen 18,2 18,0 17,8 18,5
in Mrd. e
Gesamtſskalische Kosten insgesamt 76,7 92,2 67,2 56,4
davon (in vH):
Versicherungsleistung 29 27 21 22
Sozialleistung 24 25 31 34
Mindereinnahmen Steuern 19 19 18 17
Mindereinnahmen Sozialbeiträge 28 29 29 28
Quelle: Bach/Spitznagel 2012, S. 2.
der Träger der Wirtschafts- und Sozialpolitik darauf ab, einen hohen Beschäftigungs-
stand zu sichern, d. h. allen Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen eine Beschäftigungs-
möglichkeit zu bieten. Als Nebenbedingungen sind dabei zu berücksichtigen:
1. das Recht der Arbeitnehmer auf die freie Berufs- und Arbeitsplatzwahl,
2. das Recht der Unternehmer, die Beschäftigungsmenge den betrieblichen Erfor-
dernissen anzupassen (right to manage),
3. die Vermeidung unterwertiger Beschäftigung, d. h. insbes., dass die Arbeitneh-
mer entsprechend ihren Qualiſkationen beschäftigt werden und die Bedingun-
gen des Arbeitsplatzes, der Arbeitsorganisation und der Arbeitsumwelt men-
schengerecht ausgestaltet werden sollen (Humanisierung der Arbeit).
Die Instrumente der Vollbeschäftigungspolitik sind zahlreich und komplex. Da-
her kann hier nur ein grober Überblick gegeben werden. Zu den Mitteln der Voll-
beschäftigungspolitik gehören Instrumente der Finanzpolitik, der Geldpolitik, der
Währungs- und der Außenwirtschaftspolitik und der Strukturpolitik.32
Mit Mitteln der Finanzpolitik, und zwar der Ausgabenpolitik (Nachfrage des
Staates und der Gebietskörperschaften nach Arbeitskräften und Investitionsgütern
sowie Transferleistungen wie Sozialleistungen und Subventionen) wie auch der Ein-
nahmepolitik (Steuersätze und staatliche Kreditaufnahme) wird über die Gestaltung
der öffentlichen Haushalte die Absicht verfolgt, die Komponenten der gesamtwirt-
schaftlichen Nachfrage (privater Konsum, staatlicher Konsum, private Investitionen,
staatliche Investitionen) so zu beeinƀussen, dass Abweichungen der Nachfrage vom
Vollbeschäftigungsniveau möglichst gering ausfallen. Die Geldpolitik, die die ge-
samtwirtschaftliche Nachfrage nicht direkt beeinƀussen kann, ist ein Instrument der
32 Zur Wirkungsweise der Geld- und Fiskalpolitik vgl. Felderer/Homburg 2010, insbes. Kap.
6, zur Strukturpolitik Peters 1996 und zur Außenwirtschaftspolitik Borchert 2012.
Vollbeschäftigungspolitik, das über eine Steuerung der Geldmenge, des Zinsnive-

aus und der Zinsstruktur den ſnanziellen Rahmen absteckt, innerhalb dessen die
Wirtschaftssubjekte ihre beschäftigungsrelevanten Entscheidungen treffen. Die Au-
ßenwirtschaftspolitik hat im Rahmen der Vollbeschäftigungspolitik die Aufgabe, die
Vollbeschäftigung währungspolitisch und durch Beeinƀussung der Exportbedingun-
gen abzusichern. Die Strukturpolitik soll schließlich den für die Sicherung wirt-
schaftlichen Wachstums bei Vollbeschäftigung erforderlichen technologischen, sek-
toralen und Arbeitskräftestrukturwandel fördern.
Die in der Bundesrepublik praktizierten Instrumente der Beschäftigungspolitik
müssen sich selbstverständlich im Rahmen der Wirtschaftsordnung halten. Sie sind
daher im Wesentlichen Instrumente der Globalsteuerung, nicht Instrumente einzel-
wirtschaftlicher Steuerung.
Durch den Eintritt Deutschlands in die Europäische Währungsunion haben sich
die Spielräume für die nationale Beschäftigungspolitik im Rahmen der Globalsteue-
rung verengt, da eine autonome Geld- und Währungspolitik nicht mehr möglich
ist. Entscheidungen hierüber werden durch die Europäische Zentralbank für den
gesamten Währungsraum getroffen. Zudem müssen die Regeln des europäischen
Stabilitäts- und Wachstumspaktes beachtet werden, die auch der nationalen Finanz-
politik Grenzen setzen.
In Phasen hoher Beschäftigung beſnden sich die Gewerkschaften in einer be-
sonders günstigen Verhandlungsposition. Deshalb sind Zeiten der Vollbeschäftigung
i. d. R. Zeiten deutlich steigender Arbeitseinkommen. Aus dieser Stärkung der ge-
werkschaftlichen Verhandlungsmacht ergibt sich für die Vollbeschäftigungspolitik
ein zentrales Problem. Denn eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik kann mit dazu
beitragen, dass sich die gewerkschaftlichen Lohnforderungen nicht an der Entwick-
lung der gesamtwirtschaftlichen Produktivität orientieren. In diesem Fall gefährdet
die Beschäftigungspolitik langfristig die übrigen stabilitätspolitischen Ziele.

Oberste Träger der Arbeitsmarktpolitik sind die Gesetzgebungsorgane des Bundes
und der Länder und – im Rahmen der gesetzlich geregelten Zuständigkeiten – die
Bundesregierung bzw. die Länderregierungen. Von ihrer Kompetenz machen die Ge-
setzgebungsorgane des Bundes v. a. im Bereich der Ordnungspolitik – durch die
Ausgestaltung der Arbeitsmarktverfassung und der lohnpolitischen Zuständigkeiten
im Tarifvertragsgesetz, im SGB III und im Gesetz über Mindestarbeitsbedingungen
Gebrauch. Vollzugsorgane, aber auch Träger von Entscheidungen im Bereich der
Beschäftigungspolitik sind die Bundesregierung und die Gebietskörperschaften. Ein
wesentlicher Träger war früher auch die Bundesbank mit ihrer Zuständigkeit für den
Einsatz geld- und kreditpolitischer Instrumente zur Sicherung eines hohen Beschäf-
tigungsstandes. Heute legt das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) auto-
nom die Bedingungen für die Geldpolitik im europäischen Währungsraum fest. Ge-
mäß der Satzung der ESZB ist es das vorrangige Ziel der Europäischen Zentralbank,
Preisniveaustabilität zu gewährleisten.33 In diesem Rahmen unterstützt das ESZB die

allgemeine Wirtschaftspolitik der Europäischen Union.
Träger der Arbeitsmarktpolitik sind
• das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, das für die Arbeitsmarktpolitik
federführend ist und die Arbeitsmarktpolitik mit anderen Ressorts, den Arbeits-
ministerien der Bundesländer und den anderen Gebietskörperschaften abstimmt,
• die Bundesagentur für Arbeit, die als Selbstverwaltungskörperschaft des öffentli-
chen Rechts unter der Rechtsaufsicht, aber ohne die fachliche Weisungsbefugnis
des Bundesministeriums für Arbeit für den Vollzug des SGB III, d. h. im Wesent-
lichen für die Arbeitsförderungspolitik, zuständig ist.
Die Bundesagentur für Arbeit umfasst neben der Hauptstelle 10 Regionaldirek-
tionen und 156 regionale Agenturen für Arbeit. Sie werden durch paritätisch mit
Vertretern der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber und der öffentlichen Körperschaften,
insbes. der Gemeinden, besetzte Selbstverwaltungsorgane verwaltet.
Träger der Arbeitsmarktpolitik sind schließlich auch die Arbeitgebervereinigun-
gen und die Gewerkschaften, die im Rahmen der Tarifautonomie durch ihre tarif-
vertraglichen Vereinbarungen, vor allem durch ihre lohn- und arbeitszeitpolitischen
Entscheidungen, die Bedingungen auf den Arbeitsmärkten und damit Angebot und
Nachfrage auf den Arbeitsmärkten maßgeblich beeinƀussen.
Literatur
1. Monographien und Aufsätze
Bothfeld/Sesselmeier/Bogedan 2012 – Franz 2013 – Lampert/Englberger/Schüle

1991 – Schmidt 2001
Der Arbeitgeber, Köln 1949 ff.

Bundesagentur für Arbeit, Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, Nürn-
berg 1953 ff.
Gewerkschaftliche Monatshefte, Köln 1950 ff.
Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit (IAB):
Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung; Forschungsdokumentation zur
Arbeitsmarkt- und Berufsforschung; Materialien aus der Arbeitsmarkt- und Be-
rufsforschung; Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
International Labour Organisation, International Labour Review, Genf 1921 ff.
33 Vgl. Art. 2 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen
Zentralbank sowie Art. 282 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen
Union.
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jah-

resgutachten
(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de)
Stat. BA, Fachserie 1,Reihe 4.3: Streiks und Aussperrungen
Stat. BA, Fachserie 16, Reihe 4: Tariƀöhne und Tarifgehälter
U.S. Department of Labor, Monthly Labor Review, Washington 1915 ff.
WSI-Mitteilungen, Köln 1948 ff.
9
Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer
Mitbestimmung bedeutet im allgemeinen Wortsinn, dass bestimmte Entscheidungen

nur durch die Mitwirkung von zwei oder mehr Personen oder Gruppen zustande
kommen. In engerem Sinne ist mit Mitbestimmung gemeint, dass die von bestimm-
ten Entscheidungen betroffenen Personen oder Personengruppen an derartigen Ent-
scheidungen mitwirken. Die wesentliche Bedeutung einer Mitbestimmung allgemein
liegt darin, „daß Herrschafts- oder Leitungsbefugnisse (= Entscheidungsmacht) nicht
streng einseitig ausgeübt werden, sondern nur unter Mitwirkung der Betroffenen“
Zöllner/Loritz/Hergenröder 2008, S. 484.
Der Wesensgehalt, die Funktion einer Mitbestimmung der Arbeitnehmer, liegt
in der Aufhebung einseitig ausgeübter Herrschafts- oder Leitungsbefugnisse durch
die Beteiligung der von Entscheidungen Betroffenen mit dem Ziel, bei diesen Ent-
scheidungen die Interessen der Betroffenen zu berücksichtigen, zumindest aber eine
Verletzung dieser Interessen auszuschließen. Eine solche Mitbestimmung im Sinne
der Mitwirkung an Entscheidungen, die die Arbeitnehmer in ihrer Rolle als Arbeit-
nehmer betreffen, wurde bisher auf der betrieblichen, der Unternehmens- und der
gesamtwirtschaftlichen Ebene entwickelt.1
Die betriebliche Mitbestimmung ist das Recht der Arbeitnehmer eines Betriebes,
an den sie betreffenden betrieblichen Entscheidungen, z.B. über die Betriebsord-
nung, das Lohnsystem, über Umstufungen, Versetzungen und Urlaubsregelungen,
über Betriebsverlagerungen und Betriebsstilllegungen in bestimmter Weise beteiligt
zu werden und diese Entscheidungen zu beeinƀussen bzw. an ihnen mitzuwirken.
Die Mitbestimmung im Unternehmen ist das Recht der Arbeitnehmer bzw. ihrer
Vertreter, an Entscheidungen der leitenden Unternehmensorgane mitzuwirken.2
1 Zur Geschichte der Mitbestimmung vgl. Teuteberg 1961, Abelshauser 1999 sowie Lam-
pert 1980 passim.
2 Unter einer „Unternehmung“ versteht man eine einem oder mehreren Betrieben über-
geordnete wirtschaftliche, ſnanzielle und rechtliche Einheit, unter „Betrieb“ eine
organisatorisch-technische Einheit zur Produktion von Gütern und Leistungen.

226 9 Mitbestimmung der Arbeitnehmer
Die gesamtwirtschaftliche (überbetriebliche) Mitbestimmung ist das Recht der

Arbeitnehmer bzw. ihrer Vertreter, an wirtschaftlichen, sozialen sowie wirtschafts-
und sozialpolitischen Entscheidungen mitzuwirken, die außerhalb von Betrieben und
Unternehmungen getroffen werden, aber die Arbeitnehmer unmittelbar betreffen,
wie z. B. Entscheidungen der Verwaltung der Sozialversicherungen, der Arbeitsver-
waltung oder der arbeitsrechtlichen Rechtspƀege.
Die Notwendigkeit einer Mitbestimmung im Betrieb und im Unternehmen ergibt
sich aus speziſschen Merkmalen der Betriebe und der auf Privateigentum beruhen-
den Unternehmen. Wie bereits (S. 38 f.) dargestellt, ist in den arbeitsteilig organi-
sierten Betrieben eine Einordnung der Arbeitskräfte in die betriebliche Hierarchie,
in die Arbeitsorganisation und -disziplin, in die Gesamtheit betrieblicher Regelungen
nötig. Diese überwiegend von der Betriebsleitung getroffenen Regelungen berühren
unmittelbar elementare Arbeitnehmerinteressen, z. B. das Interesse
1. an der Erhaltung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Gesundheit,
d. h. das Interesse an entsprechenden Arbeitszeiten, an ausreichenden Ruhe- und
Erholungspausen, an akzeptablen Arbeitsgeschwindigkeiten sowie an Unfall-
und Gesundheitsschutzmaßnahmen;
2. an menschenwürdiger Behandlung, d. h. das Interesse an der Respektierung der
Persönlichkeit durch die Vorgesetzten;
3. an Gleichbehandlung im Vergleich zu Arbeitskollegen;
4. an einer von Willkür freien Behandlung;
5. an leistungsgerechter Entlohnung und
6. an der Sicherheit des Arbeitsplatzes.
Da diese Interessen nur zum Teil durch den Arbeitnehmerschutz gewahrt werden
können und Arbeitnehmerschutzmaßnahmen überdies den Nachteil haben, generel-
le Regeln zu sein, die betrieblichen Eigenheiten und Notwendigkeiten nicht ausrei-
chend Rechnung tragen können, ist eine betriebliche Mitbestimmung unverzichtbar,
wenn in einer Gesellschaft das Ziel sozialer Gerechtigkeit verfolgt wird.
Die Forderung nach Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Unternehmungen
ist mit der Forderung nach betrieblicher Mitbestimmung auf das Engste verknüpft,
weil zahlreiche unternehmerische Entscheidungen in den Betrieb hineinwirken und
Arbeitnehmerinteressen unmittelbar berühren, so dass es konsequent erscheint, zur
Wahrung dieser Interessen die Mitwirkungsrechte im Betrieb durch Mitwirkungs-
rechte im Unternehmen zu ergänzen.
Die Hauptbegründung für die Forderung nach Unternehmensmitbestimmung im
Sinne institutioneller Teilhabe der Arbeitnehmer an den unternehmerischen Planun-
gen und Entscheidungen durch die Entsendung von Vertretern in das für die Be-
stellung und Kontrolle der Unternehmensleitung entscheidende Organ (Aufsichtsrat)
setzt an einer Kritik der auf Privateigentum an Produktionsmitteln beruhenden Un-
ternehmensverfassung an. Diese Verfassung ist dadurch charakterisiert, dass den Ka-
pitaleigentümern das Recht der Bestellung der Unternehmensleitung, das Recht der
alleinigen Disposition über das Unternehmen und über den Einsatz der Produktions-
faktoren und auch das Recht der alleinigen Disposition über den Produktionsertrag
zusteht. Diese Unternehmensverfassung, die die Berücksichtigung der Interessen der
9.2 Ausgestaltung der Betriebs– und Unternehmensverfassung 227
Arbeitnehmer in die Hände der Kapitaleigner und der Unternehmensleitung legt und
damit das wirtschaftliche und soziale Schicksal der Arbeitnehmer den Kapitalinter-
essen unterordnet, ist ein Produkt der Rechtsordnung und keine Naturgegebenheit.
Das hat vor allem Oswald v. Nell-Breuning, vor ihm aber auch schon Götz Briefs,
herausgearbeitet (vgl. Nell-Breuning 1968, S. 54 f. und S. 137 sowie Briefs 1926,
S. 146 f.).
Neben diesem wesentlichen Ziel der Unternehmensmitbestimmung, eine sozial
orientierte Unternehmenspolitik abzusichern und zu fördern, wird zur Begründung
der Mitbestimmung im Unternehmen darauf verwiesen, dass Kapital und Arbeit für
das Unternehmen gleich unentbehrlich sind, so dass es ungerechtfertigt erscheint,
den Kapitaleignern ungleich mehr Verfügungsrechte einzuräumen, zumal die Arbeit-
nehmer das Risiko des Arbeitsplatzverlustes zu tragen haben. Der Idee der rechtli-
chen und wirtschaftlichen Gleichberechtigung zwischen Anteilseignern und Arbeit-
nehmern entspricht eine paritätische oder nahezu paritätische Besetzung des Auf-
sichtsrates.
Neben diesen zentralen Zielen der institutionellen Absicherung einer sozial ori-
entierten Unternehmenspolitik sowie der Herstellung der Gleichberechtigung und
der Gleichrangigkeit der Kapitaleigner und der Arbeitnehmer in Bezug auf die Be-
stellung und Kontrolle der Unternehmensleitung werden als Ziele der Mitbestim-
mung im Unternehmen die Demokratisierung der Wirtschaft, die Kontrolle von Un-
ternehmensmacht und die Sicherung der Würde der Person und ihrer freien Entfal-
tung genannt.
Das Ziel der Demokratisierung, verstanden als die Notwendigkeit der Legitima-
tion der zur Machtausübung berechtigten Leitung von Großunternehmungen durch
Mitwirkung der Arbeitnehmer bei der Bestellung, Abberufung und Kontrolle der Un-
ternehmensleitung, ist im Grunde mit dem Ziel der Herstellung der Gleichberechti-
gung von Kapital und Arbeit identisch. Ob die Mitbestimmung im Unternehmen
geeignet ist, einen Beitrag zur Wahrung der Menschenwürde und ihrer Entfaltung
zu leisten und Unternehmensmacht zu kontrollieren, soll hier offen bleiben (vgl. zu
diesen Fragen Kommission zur Modernisierung der deutschen Unternehmensmitbe-
stimmung 2006).
Die Notwendigkeit der überbetrieblichen Mitbestimmung wurde und wird damit
begründet, dass den durch öffentlich-rechtliche Regelungen der Arbeitsbedingungen,
insbes. des Arbeitnehmerschutzes, betroffenen Arbeitnehmern bei der Verabschie-
dung solcher Regelungen wenigstens Beratungsrechte eingeräumt werden sollten
und dass angesichts der Bedeutung wirtschafts- und sozialpolitischer Entscheidun-
gen der Parlamente für Beschäftigung und Einkommen, d. h. auch für die Lebenslage
der Arbeitnehmerschaft, eine Beratung der Gesetzgebungsorgane sinnvoll erscheint.
9.2 Ausgestaltung der Betriebs– und Unternehmensverfassung

9.2.1 Die Ausgestaltung der Betriebsverfassung
1952 wurde das erste Betriebsverfassungsgesetz der Bundesrepublik verabschiedet,
dem 1955 das für die Öffentliche Verwaltung des Bundes geltende Personalvertre-
tungsgesetz folgte. Das BetrVG wurde 1972, das PersVG des Bundes 1974 neu ko-
diſziert. Für die Öffentliche Verwaltung der Länder gibt es eigene Personalvertre-
tungsgesetze.
a) Grundzüge des Betriebsverfassungsgesetzes
Nach dem Betriebsverfassungsgesetz3 sind in allen Privatbetrieben mit fünf und
mehr ständigen wahlberechtigten Arbeitnehmern4, von denen drei wählbar sind, in
geheimer und unmittelbarer Wahl Betriebsräte zu wählen. Die Anzahl der Betriebs-
ratsmitglieder variiert mit der Betriebsgröße (§ 9 BetrVG). In Betrieben mit min-
destens fünf Jugendlichen oder Auszubildenden werden von den jugendlichen Ar-
beitnehmern und Auszubildenden besondere Jugend- und Auszubildendenvertreter
gewählt (§ 60 ff.). Das BetrVG ſndet keine Anwendung auf Kleinbetriebe mit we-
niger als fünf Beschäftigten und auf Religionsgemeinschaften sowie deren karitative
und erzieherische Einrichtungen (§ 118 Abs. 2 BetrVG). Auf sog. Tendenzbetriebe5
ſndet das BetrVG nur eine eingeschränkte Anwendung (§ 118 Abs. 1).
Der Betriebsrat ist Repräsentationsorgan der Belegschaft und nimmt die Mit-
wirkungs- und Mitbestimmungsrechte in sozialen, personellen und wirtschaftlichen
Angelegenheiten wahr. Um eine wirksame Vertretung der Arbeitnehmerinteressen zu
ermöglichen, sind die Betriebsräte besonders geschützt: durch Arbeitsentgeltgaran-
tien, durch das Recht auf Freistellung von der Arbeit zur Wahrnehmung ihrer Funk-
tionen und zur Teilnahme an Bildungs- und Schulungsveranstaltungen (§ 37) sowie
durch einen besonderen Kündigungsschutz (§ 103 BetrVG und § 15 Kündigungs-
schutzgesetz). Der Betriebsrat ist als ein prinzipiell von den Gewerkschaften unab-
hängiges Organ des Betriebes konzipiert6 (§ 2 BetrVG Abs. 1). Er ist verpƀichtet,
die Interessen der Gesamtbelegschaft zu vertreten, und gehalten, darüber zu wachen,
dass jede unterschiedliche Behandlung von Personen wegen ihrer Abstammung, Re-
ligion, Nationalität, Herkunft, politischen und gewerkschaftlichen Betätigung oder
wegen ihres Geschlechts unterbleibt (§ 75).
Die Generalklausel des Gesetzes, nämlich § 2 Abs. 1, fordert: „Arbeitgeber und
Betriebsrat arbeiten [...] vertrauensvoll [...] zum Wohl der Arbeitnehmer und des Be-
triebes zusammen.“ Diesem Gedanken der auf Vertrauen und Kooperation beruhen-
den Betriebspartnerschaft entsprechen die Grundsätze der Friedenspƀicht und des
Arbeitskampfverbotes (vgl. § 74 Abs. 2).
Die in § 2 statuierte Eigenständigkeit des Betriebsrates als gewerkschaftsunab-
hängiges, betriebliches Organ ſndet eine sinnvolle Ergänzung in dem in § 2 Abs. 2
3 Vgl. Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) i. d. F. vom 25. Sept. 2001, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 20. April 2013. Siehe hierzu auch die Kommentare von Fitting/Engels 2012
sowie Oetker et al. 2010.
4 Nicht als Arbeitnehmer im Sinne des BetrVG gelten leitende Angestellte.
5 Tendenzbetriebe sind Betriebe, die unmittelbar und überwiegend politischen, koalitions-
politischen, konfessionellen, karitativen, erzieherischen, wissenschaftlichen oder künstleri-
schen Bestimmungen oder Zwecken der Berichterstattung oder Meinungsäußerung (Presse,
Rundfunk, Film) dienen.
6 Allerdings bestehen zwischen Betriebsräten und Gewerkschaften enge personelle Verƀech-
tungen: rund 80 % der Betriebsräte sind Gewerkschaftsmitglieder.
festgelegten Zugangsrecht der Gewerkschaften zu den Betrieben. Von den im Gesetz

enthaltenen Rechten der im Betrieb vertretenen Gewerkschaften (§§ 14 Abs. 5, 16
Abs. 2, 17 Abs. 2 und 3, 19 Abs. 2, 23 Abs. 1 und 3, 43 Abs. 4 und § 46) sind
insbesondere das Recht der Wahlanfechtung (§ 19 Abs. 2) und das Recht der Bean-
tragung des Ausschlusses eines Betriebsratsmitgliedes bei grober Pƀichtverletzung
(§ 23 Abs. 1) durch das Arbeitsgericht hervorzuheben.
Sowohl die Gewerkschaften als auch die Arbeitgebervereinigungen haben für
den Betriebsrat bzw. den Arbeitgeber Hilfs- und Schutzfunktionen und daher be-
stimmte Teilnahmerechte an Betriebsversammlungen (§ 46) und an Betriebsratssit-
zungen (§ 29 Abs. 4 und § 31).
Die Rechte der Arbeitnehmer und ihrer Vertretungsorgane umfassen
1. Rechte des einzelnen Arbeitnehmers,
2. Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates bei der Berufsbil-
dung sowie
3. Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates
a) in sozialen,
b) in personellen und
c) in wirtschaftlichen Angelegenheiten.
Im BetrVG sind sechs verschiedene Qualitäten von Mitbestimmungsrechten enthal-
ten, nämlich:
I. Mitwirkungs- und Mitspracherechte, und zwar
1. Informationsrechte, die die Basis für die Wahrung der individuellen und der Mit-
spracherechte des Betriebsrates sind (z. B. §§ 80 Abs. 2, 90, 92, 99 Abs. 1, 106,
110 und 111);
2. Anhörungsrechte, die sicherstellen, dass der Arbeitgeber vor bestimmten Ent-
scheidungen den Betriebsrat hört (z. B. § 102 Abs. 1);
3. Beratungsrechte, die den Arbeitgeber zwingen, von sich aus den Betriebsrat zur
Beratung hinzuzuziehen und sich auf Einwendungen des Betriebsrates einzustel-
len (z. B. §§ 89, 90, 92, 96, 97 und 111);
4. Initiativ- und Vorschlagsrechte, die den Betriebsrat berechtigen, vom Arbeitge-
ber bestimmte Handlungen oder Unterlassungen zu verlangen (z. B. §§ 89, 91,
92 Abs.2, 93, 96, 98 und 104);
II. Mitbestimmungsrechte, und zwar
1. Einspruchsrechte, die den Arbeitgeber daran hindern, bestimmte Entscheidun-

gen gegen den Willen des Betriebsrates zu treffen (z. B. §§ 98 Abs. 2, 99 Abs. 2
und 102 Abs. 3);
2. Zustimmungsrechte des Betriebsrates (z. B. § 77 Abs. 2, 87, 91, 94, 95, 98, 103
und 112).
Nach den §§ 81 bis 86 hat jeder einzelne Arbeitnehmer folgende (Mitwirkungs-
und Beschwerde-) Rechte, zu deren Wahrnehmung er ein Mitglied des Betriebsrats
beratend hinzuziehen kann:
1. das Recht auf Unterrichtung durch den Arbeitgeber über seine Aufgabe und Ver-
antwortung, über die Art seiner Tätigkeit, über Unfall- und Gesundheitsgefah-
ren, über Maßnahmen und Einrichtungen zur Abwendung dieser Gefahren sowie
über Veränderungen in seinem Arbeitsbereich und die damit verbundenen Aus-
bildungsmaßnahmen (§ 81);
2. das Recht auf Anhörung in betrieblichen Angelegenheiten, die seine Person be-
treffen, das Recht auf Stellungnahme zu den betreffenden Maßnahmen des Ar-
beitgebers und das Recht, Vorschläge für die Gestaltung des Arbeitsplatzes und
des Arbeitsablaufes zu machen (§ 82 Abs. 1);
3. das Recht auf Erläuterung der Berechnung und Zusammensetzung seines Ar-
beitsentgeltes und auf Erörterung der Beurteilung seiner Leistungen sowie der
Möglichkeiten seiner beruƀichen Entwicklung im Betrieb (§ 82 Abs. 2);
4. das Recht auf Einsicht in seine Personalakten (§ 83);
5. das Recht auf Beschwerde, wenn er sich vom Arbeitgeber oder von Arbeit-
nehmern des Betriebes benachteiligt oder ungerecht behandelt oder in sonstiger
Weise beeinträchtigt fühlt (§ 84).
Der Betriebsrat hat bei Beschwerden von Arbeitnehmern, die er für berechtigt
erachtet, auf Abhilfe hinzuwirken und im Falle der Nichteinigung mit dem Arbeitge-
ber die sogenannte Einigungsstelle anzurufen. Der Spruch dieser Einigungsstelle, die
paritätisch mit betriebsfremden Personen und einem neutralen Vorsitzenden besetzt
ist (§ 76), ersetzt die Einigung zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat (§ 85).
Der Wahrung der Rechte einzelner Arbeitnehmer dient auch § 90, nach dem der
Arbeitgeber den Betriebsrat über die Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbau-
ten, von technischen Anlagen, Arbeitsverfahren, Arbeitsabläufen und Arbeitsplätzen
rechtzeitig zu unterrichten und mit ihm zu beraten hat. Kommt eine Einigung über
angemessene Maßnahmen zur Abwendung, Milderung oder zum Ausgleich von Be-
lastungen nicht zu Stande, so entscheidet wiederum die Einigungsstelle (§ 91).
In Bezug auf die Berufsbildung verpƀichtet der Gesetzgeber den Arbeitgeber und
den Betriebsrat, im Rahmen der betrieblichen Personalplanung die Berufsbildung der
Arbeitnehmer zu fördern (§ 96). Vom Arbeitgeber wird verlangt, mit dem Betriebsrat
über Einrichtungen zur Berufsbildung, über die Einführung betrieblicher Berufsbil-
dungsmaßnahmen und über die Teilnahme von Belegschaftsmitgliedern an außerbe-
trieblichen Berufsbildungsmaßnahmen zu beraten (§ 97). Ferner werden dem Be-
triebsrat bei der Durchführung von betrieblichen Berufsbildungsmaßnahmen Mitbe-
stimmungsrechte eingeräumt (§ 98), insbes. in Bezug auf die mit der Durchführung
der Berufsbildung betrauten Personen (Widerspruchsrecht und Recht auf Verlangen
der Abberufung) und in Bezug auf die Teilnehmer an Berufsbildungsmaßnahmen
(Vorschlagsrecht).
Das Recht der Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten (§ 87) umfasst im
Einzelnen:
1. Fragen der Betriebsordnung und des Verhaltens der Arbeitnehmer im Betrieb;
2. die Festlegung der täglichen Arbeitszeiten und der Pausen;
3. die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage;
4. die vorübergehende Verkürzung oder Verlängerung der betriebsüblichen Ar-

beitszeit;
5. die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze sowie die Festlegung der zeitli-
chen Lage des Urlaubes;
6. die Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu be-
stimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer zu überwachen;
7. Regelungen über die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten so-
wie über den Gesundheitsschutz;
8. die Form, die Ausgestaltung und die Verwaltung von sozialen Einrichtungen;
9. die Zuweisung und die Kündigung von Werkswohnungen;
10. die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze sowie vergleichbarer leistungs-
bezogener Entgelte;
11. die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen und die Einführung neuer Entloh-
nungsmethoden;
12. Grundsätze über das betriebliche Vorschlagswesen,
13. Grundsätze über die Durchführung von Gruppenarbeit.
Die Vorschriften über die Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten enthal-
ten Bestimmungen über allgemeine personelle Angelegenheiten und über die Mitbe-
stimmung bei personellen Einzelmaßnahmen.
Nach den Bestimmungen über allgemeine personelle Angelegenheiten (§§ 92 bis
98) hat der Betriebsrat in Bezug auf die Personalplanung, insbes. die sich daraus
ergebenden personellen Maßnahmen, das Recht auf Information und das Recht auf
Beratung mit dem Arbeitgeber über die erforderlichen Maßnahmen und über die Ver-
meidung von Härten. Hinsichtlich der Einführung einer Personalplanung und ihrer
Durchführung hat der Betriebsrat ein Vorschlagsrecht. Er kann verlangen, dass zu be-
setzende Arbeitsplätze innerhalb des Betriebes ausgeschrieben werden. Durch diese
Vorschrift werden aber die Chancen betriebsexterner Arbeitnehmer auf Einstellung
erheblich verringert, d. h. die Arbeitsmarktsegmentierung wird verstärkt. Personal-
fragebogen bedürfen ebenso wie der Erlass von Richtlinien über die Personalauswahl
bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen der Zustim-
mung des Betriebsrates.
Die Mitbestimmungsrechte bei personellen Einzelmaßnahmen (§§ 99 bis 103)
gelten für Unternehmen mit mehr als 20 Arbeitnehmern. Der Arbeitgeber hat den
Betriebsrat vor jeder Einstellung, Eingruppierung, Umgruppierung und Versetzung
zu unterrichten, ihm die einschlägigen Unterlagen vorzulegen und die Zustimmung
des Betriebsrates einzuholen. In bestimmten Fällen kann der Betriebsrat seine Zu-
stimmung verweigern. Der Betriebsrat ist vor jeder Kündigung zu hören. Bei Vor-
liegen bestimmter Tatbestände kann der Betriebsrat einer ordentlichen Kündigung
widersprechen. Ein solcher Widerspruch kann zwar eine Kündigung nicht verhin-
dern; er ist jedoch für die Erfolgsaussichten eines Kündigungsschutzprozesses von
Bedeutung (vgl. § 102 Abs. 4 und 5).
Die Mitbestimmungsrechte in wirtschaftlichen Angelegenheiten (§§ 106 bis 113)
gelten für Unternehmen mit mehr als 100 Arbeitnehmern. In solchen Unterneh-
men ist vom Betriebsrat ein aus Betriebsangehörigen bestehender „Wirtschaftsaus-
schuss“ zu bilden, der vom Unternehmer rechtzeitig und umfassend über alle Vor-
gänge zu unterrichten ist, die die Interessen der Arbeitnehmer wesentlich berühren
können. Hierzu zählen insbes. die wirtschaftliche und ſnanzielle Lage des Unterneh-
mens, das Produktions- und Investitionsprogramm, die Produktions- und Absatzlage,
Rationalisierungsvorhaben, Fabrikations- und Arbeitsmethoden, die Einschränkung
oder Stilllegung von Betrieben oder Betriebsteilen, die Verlegung oder der Zusam-
menschluss von Betrieben sowie die Änderung der betrieblichen Organisation oder
des Betriebszweckes.
Für den Fall von Betriebsänderungen – das sind Einschränkungen, Stilllegungen,
Verlegungen und Zusammenschlüsse von Betrieben, Änderungen der Betriebsorga-
nisation und die Einführung neuer Arbeitsmethoden und Fertigungsverfahren –, die
wesentliche Nachteile für die Belegschaft zur Folge haben können, ist die Pƀicht
zur Unterrichtung des Betriebsrates und zur Beratung mit dem Betriebsrat besonders
unterstrichen worden (§ 111). Der Gesetzgeber verlangt in den genannten Fällen die
Herbeiführung eines Interessenausgleichs und die Aufstellung eines Sozialplanes7
(§ 112). Im Falle des Nichtzustandekommens eines Interessenausgleichs und einer
Nichteinigung über einen Sozialplan können der Unternehmer oder der Betriebsrat
den Präsidenten der Regionaldirektion für Arbeit um Vermittlung ersuchen oder die
„Einigungsstelle“ anrufen (§ 112 Abs. 2 bis 4).8 Die Einigungsstelle hat sich um
die Herbeiführung einer gütlichen Einigung zu bemühen und muss, wenn eine Ver-
mittlung misslingt, einen Sozialplan aufstellen, wobei sowohl die sozialen Belange
der betroffenen Arbeitnehmer zu berücksichtigen sind als auch die Vertretbarkeit der
Entscheidung für das Unternehmen zu beachten ist (§ 112 Abs. 5).
Das BetrVG aus dem Jahre 1952 wurde in den Jahren 1972 und 2001 neu gefasst.
Die Neukodiſkation des BetrVG aus dem Jahre 1972 brachte für die Arbeitnehmer
erheblich erweiterte Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte. Eine Reihe von indi-
viduellen Mitbestimmungsrechten wurden neu aufgenommen, die Mitbestimmungs-
rechte des Betriebsrates wurden vor allem im sozialen und personellen Bereich er-
heblich ausgebaut, der Schutz der Mitglieder des Betriebsrates wurde verstärkt, die
Stellung der Gewerkschaft innerhalb der Betriebsverfassung wurde präzisiert. Durch
die Novellierung des BetrVG im Jahre 2001 wurde die bis dahin bestehende Unter-
scheidung zwischen Arbeitern und Angestellten abgeschafft, in Betrieben mit mehr
als 100 Arbeitnehmern die Möglichkeit zur Delegation von Betriebsratsaufgaben auf
Arbeitsgruppen geschaffen (§ 28a BetrVG) sowie der Aufgabenkatalog des Betriebs-
rats um den betrieblichen Umweltschutz, die Beschäftigungssicherung und die För-
derung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit erweitert (§ 80 BetrVG).
7 Vgl. zu den Funktionen und Wirkungen von Sozialplänen Schellhaaß 1989 (Lit.).
8 Wenn eine geplante Betriebsänderung allein in der Entlassung von Arbeitnehmern besteht,
kann die Einigungsstelle nur dann entscheiden, wenn die Entlassungen bestimmte Grö-
ßenordnungen überschreiten (§ 112a Abs. 1) oder wenn ein Unternehmen mindestens vier
Jahre bestanden hat (§ 112a Abs. 2).
b) Die Personalvertretungsgesetze
Das 1974 novellierte Bundespersonalvertretungsgesetz9 aus dem Jahre 1955 und die
Personalvertretungsgesetze der Länder erfüllen für die Angehörigen der Dienststel-
len und der Betriebe des Bundes, der Länder und der Gemeinden die Funktionen, die
das BetrVG für die Arbeitnehmer in Privatbetrieben erfüllt.
Die Notwendigkeit einer besonderen Regelung für die Betriebsverfassung im Be-
reich der Öffentlichen Dienste ergibt sich in erster Linie daraus, dass eine gleichbe-
rechtigte Mitbestimmung der Personalvertretung bei der Einstellung, Beförderung
und Entlassung im Öffentlichen Dienst mit dem Prinzip des demokratischen Rechts-
staates und den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht zu verein-
baren ist, da die Personalhoheit bezüglich der Beamten wesentlicher Teil der Regie-
rungsgewalt ist und Personalentscheidungen über Beamtenverhältnisse der Regie-
rung vorbehalten bleiben müssen. Ein weiterer Grund für die Sonderregelung ist in
der Tatsache zu sehen, dass sich Mitwirkungsrechte in wirtschaftlichen Angelegen-
heiten für den Öffentlichen Dienst erübrigen, da die öffentliche Verwaltung – anders
als Privatbetriebe – nicht Element von Märkten und nicht auf wirtschaftliche Zwecke
ausgerichtet ist, sondern auf die Erfüllung öffentlicher Interessen.
Da der Bund für die Landes- und Gemeindebeamten keine Gesetzgebungskom-
petenz hat, gilt das Bundespersonalvertretungsgesetz nur für die Dienststellen und
Betriebe des Bundes sowie für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des
öffentlichen Rechts. Jedoch entsprechen die Personalvertretungsgesetze der Länder
und Gemeinden nach Aufbau und materiellem Gehalt weitgehend den bundesrecht-
lichen Regelungen.
Das für die Mitbestimmung in der öffentlichen Verwaltung entscheidende Organ
ist der Personalrat, der – wie die Betriebsräte – in geheimer und unmittelbarer Wahl
gewählt wird. Nach Aufgaben und Rechtsstellung unterscheiden sich der Personalrat
und seine Mitglieder nicht prinzipiell vom Betriebsrat. Auch die Personalräte haben –
wenn es zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist – An-
spruch auf Befreiung von den Dienstgeschäften ohne Minderung der Dienstbezüge,
sind für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen freizustellen und
genießen einen besonderen Kündigungsschutz.
Die Gruppen der Beamten, der Angestellten und der Arbeiter sind ihrem Anteil
an der Belegschaft entsprechend im Personalrat vertreten und werden daher jeweils
nur von den Angehörigen ihrer Gruppe gewählt. In Angelegenheiten, die nur die
Angehörigen einer Gruppe betreffen, beschließen nur die Vertreter dieser Gruppe im
Personalrat.
Die Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte in sozialen und in personellen An-
gelegenheiten entsprechen im Grundsatz den entsprechenden Regelungen im BetrVG
und sind lediglich aufgrund der Besonderheiten des Öffentlichen Dienstes modiſ-
ziert. Insbes. hinsichtlich der Beamten einerseits und der Arbeiter und Angestellten
andererseits sind die Mitwirkungsmöglichkeiten des Personalrates unterschiedlich
geregelt (vgl. dazu die §§ 75 f. des Bundespersonalvertretungsgesetzes).
9 Vgl. Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) vom 15. März 1974, zul. geändert am 5.
Febr. 2009 sowie den Kommentar von Ilbertz 2012.
Im Gegensatz zur Möglichkeit der Erweiterung der Beteiligungsrechte des Be-

triebsrates durch Tarifvertrag oder Betriebsvereinbarung (nach §§ 86 und 88 BetrVG)
können die Beteiligungsrechte des Personalrates nicht erweitert werden.
c) Der Europäische Betriebsrat
Der Europäische Betriebsrat ist die betriebliche Arbeitnehmervertretung in Un-

ternehmen, die innerhalb der Europäischen Union grenzüberschreitend tätig sind.
Rechtliche Grundlage des Europäischen Betriebsrats (EBR) ist die Europäische Be-
triebsratsrichtlinie vom 22. Sept. 1994, die am 6. Mai 2009 novelliert wurde.10 Diese
Richtlinie wurde durch das Gesetz über Europäische Betriebsräte (EBRG) vom 28.
Okt. 1996 in nationales Recht umgesetzt.11 Ein Unternehmen gilt innerhalb der Eu-
ropäischen Union als grenzüberschreitend tätig, sofern das Unternehmen mindestens
1 000 Arbeitnehmer beschäftigt und hiervon mindestens 150 Beschäftigte in zwei
Mitgliedsstaaten tätig sind. In diesen Fällen ist ein Europäischer Betriebsrat (EBR)
zu bilden. Die Struktur und die Arbeitsweise des EBR sind in der Richtlinie nicht nä-
her geregelt; sie unterliegen der nationalen Gesetzgebung. In gemeinschaftsweit ope-
rierenden Unternehmen ist zunächst ein länderübergreifend zusammengesetztes Be-
sonderes Verhandlungsgremium (BVG) aus Arbeitnehmervertretern zu bilden (Art.
5 der Richtlinie 2009/38/EG). Die Aufgabe des Besonderen Verhandlungsgremiums
besteht darin, mit der zentralen Unternehmensleitung Vereinbarungen über Unter-
richtung und Anhörung der Arbeitnehmer in grenzübergreifenden Angelegenheiten
zu treffen, die erhebliche Auswirkungen auf die Beschäftigten haben (Europäischer
Betriebsrat „kraft Vereinbarung“). Kommt eine Einigung hierüber nicht zustande,
erlangt - gleichsam als als subsidiäre Norm - die Einrichtung eines Europäischen
Betriebsrats kraft Gesetz (Vierter Teil EBRG) Geltung. Danach ist ein Gremium
von Arbeitnehmervertretern zu bilden, das regelmäßig über die Entwicklung der Ge-
schäftslage und die Perspektiven des Unternehmens zu unterrichten und anzuhören
ist. Über außergewöhnliche Entscheidungen wie die Verlegung oder Stilllegung von
Betrieben oder Massenentlassungen sind die Arbeitnehmervertreter rechtzeitig zu
informieren.
Der Europäische Betriebsrat ist der Versuch, das System der Arbeitsbeziehungen
in der Europäischen Union unter Wahrung nationaler Besonderheiten zu vereinheit-
lichen. Er ist jedoch kein Betriebsrat im Sinn der deutschen Betriebsverfassung, da
ihm die Widerspruchs- und Mitbestimmungsrechte fehlen.
10 Vgl. Richtlinie 94/45/EG des Rates vom 22. Sept. 1994 sowie Richtlinie 2009/38/EG des
Europäischen Parlamentes und des Rates vom 6. Mai 2009.
11 Vgl. Gesetz über Europäische Betriebsräte (Europäische Betriebsrätegesetz - EBRG) vom
28. Okt. 1996 i. d. F. vom 7. Dez. 2011.
9.2.2 Die Ausgestaltung der Unternehmensverfassung
a) Das Montanmitbestimmungsgesetz
Das am 21. Mai 1951 verabschiedete Gesetz über die Montanmitbestimmung12 sieht
für die Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Indus-
trie, die in der Form einer Aktiengesellschaft, einer Gesellschaft mit beschränkter
Haftung oder einer bergrechtlichen Gewerkschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit
betrieben werden und mehr als 1 000 Arbeitnehmer beschäftigen, eine paritätische
Besetzung der Aufsichtsräte vor (§ 4 MontanMitbestG).
In diesen Unternehmen werden von den in der Regel 11 (im Ausnahmefall 15
oder 21) Aufsichtsratsmitgliedern 5 (bzw. 7 oder 10) von den Anteilseignern, 5 (bzw.
7 oder 10) von den Arbeitnehmern entsandt (§§ 1 und 4). Das 11. (bzw. 15. oder 21.)
„neutrale“ Mitglied muss der Hauptversammlung der Anteilseigner mit der Mehrheit
der Stimmen des Aufsichtsrats vorgeschlagen werden; dabei müssen je drei Vertre-
ter der Anteilseigner und der Arbeitnehmer ihre Zustimmung geben (§ 8). Unter
den von den Arbeitnehmern in den Aufsichtsrat entsandten Vertretern müssen sich
zwei Arbeitnehmer beſnden, die in einem Betrieb des Unternehmens tätig sind. Die
von den Arbeitnehmern entsandten Vertreter werden dem Wahlorgan durch die Be-
triebsräte der Betriebe des Unternehmens nach Beratung mit den im Betrieb vertre-
tenen Gewerkschaften vorgeschlagen (§ 6). In den Vorstand des Unternehmens ist
als gleichberechtigtes Mitglied ein „Arbeitsdirektor“ zu entsenden, der nicht gegen
die Stimmen der Vertreter der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat bestellt oder abberufen
werden kann (§ 13).
In Konzernunternehmungen, die ein der Montanmitbestimmung unterliegen-
des Unternehmen beherrschen, gilt nach dem Montanmitbestimmungsergänzungs-
gesetz13 die gleiche paritätische Besetzung des Aufsichtsrates, sofern entweder min-
destens ein Fünftel des Konzernumsatzes im Montanbereich erzielt wird oder wenn
im Montanbereich des Konzerns mindestens ein Fünftel der Arbeitnehmer beschäf-
tigt sind.
Durch dieses Mitbestimmungsgesetz partizipieren die Vertreter der Arbeitneh-
mer an allen Entscheidungs- und Kontrollrechten, die einem Aufsichtsrat zustehen.
Dazu gehören insbes. die Bestellung der Vorstandsmitglieder (§ 84 Aktiengesetz),
die Beratung und Überwachung der Geschäftsführung des Vorstandes, die mit um-
fassenden Einsichts- und Kontrollbefugnissen verbunden sind (§ 111 AktG), sowie
die Prüfung des Jahresabschlusses, des Vorschlags für die Gewinnverteilung und des
Geschäftsberichtes (§ 171 AktG).
12 Vgl. Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorstän-
den der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie (Mon-
tanMitbestG) vom 21. Mai 1951, zuletzt geändert am 31. Okt. 2006. Zur Mitbestimmung
vgl. den Kommentar von Fitting et al. 2011.
13 Vgl. Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den
Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl
erzeugenden Industrie vom 7. Aug. 1956, zuletzt geändert am 22. Dez. 2011.
b) Das Mitbestimmungsgesetz
Das Mitbestimmungsgesetz14 gilt für alle Unternehmen, die in der Rechtsform einer
Aktiengesellschaft, einer Kommanditgesellschaft auf Aktien, einer Gesellschaft mit
beschränkter Haftung, einer bergrechtlichen Gewerkschaft mit eigener Rechtsper-
sönlichkeit und einer Genossenschaft betrieben werden und mehr als 2 000 Arbeit-
nehmer beschäftigen. Der Geltungsbereich des Mitbestimmungsgesetzes erstreckt
sich nicht auf Unternehmen aus dem Montanbereich – diese unterliegen der Mon-
tanmitbestimmung - und auf sog. „Tendenzunternehmen“ im Sinne des § 118 des
BetrVG.
Die Aufsichtsräte der mitbestimmten Unternehmen werden paritätisch mit Ver-
tretern der Anteilseigner und der Arbeitnehmer – je nach Unternehmensgröße je 6,
8 oder 10 Vertreter der jeweiligen Seite – besetzt. Je nach Größe des Aufsichtsra-
tes müssen 4, 6 oder 7 Sitze mit Arbeitnehmern des Unternehmens besetzt sein (§ 7
MitbestG), wobei mindestens ein leitender Angestellter vertreten sein muss (§ 15
Abs. 1). Die restlichen Mitglieder der Arbeitnehmervertretung sind Vertreter der Ge-
werkschaften (§ 7 Abs.2).
Der Aufsichtsratsvorsitzende und sein Stellvertreter werden vom Aufsichtsrat
mit Zweidrittelmehrheit gewählt. Wird bei der Wahl des Vorsitzenden oder seines
Stellvertreters die erforderliche Mehrheit nicht erreicht, dann wählen die Vertreter
der Anteilseigner den Aufsichtsratsvorsitzenden und die Vertreter der Arbeitnehmer
den Stellvertreter jeweils mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (§ 27). Für den
Fall, dass im Aufsichtsrat wegen Stimmengleichheit eine Abstimmung wiederholt
wird und sich dabei erneut Stimmengleichheit ergibt, erhält der Aufsichtsratsvorsit-
zende zwei Stimmen (§ 29 Abs. 2).
Die Zusammensetzung der Aufsichtsräte und die Stimmrechtsregelung ist nicht
voll paritätisch, da die Anteilseigner den Aufsichtsratsvorsitzenden bestimmen und
nach Pattsituationen der Aufsichtsratsvorsitzende zwei Stimmen hat (sog. „Quasi-
Parität“). Bei der Beurteilung dieser Konstruktion ist jedoch zu bedenken, dass es
eine absolute Parität im Aufsichtsrat nicht geben kann, wenn nicht die Funktionsfä-
higkeit des Unternehmens gefährdet werden soll. Faktisch dürfte das rechtliche Über-
gewicht der Anteilseigner nicht so stark ins Gewicht fallen, weil nach aller Erfahrung
die Einigung zwischen den beiden Blöcken von beiden Seiten erstrebt wird.15
Für den Vorstand wird als gleichberechtigtes Mitglied ein Arbeitsdirektor be-
stellt, der primär für Personal- und Sozialfragen zuständig ist. Im Gegensatz zum
Montanmitbestimmungsgesetz haben die Vertreter der Arbeitnehmer im Aufsichts-
rat bei der Bestellung des Arbeitsdirektors kein Vetorecht; die Annahme, dass der
Aufsichtsrat einen Arbeitsdirektor nicht gegen den Willen der Arbeitnehmervertre-
ter bestellt, ist jedoch – auch nach den Erfahrungen mit dem Mitbestimmungsergän-
zungsgesetz von 1956 – berechtigt.
14 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer (Mitbestimmungsgesetz - MitbestG) vom

04. Mai 1976, zuletzt geändert am 22. Dez. 2011. Vgl. dazu die Kommentare von Fit-
ting et al. 2011 und Raiser/Veil 2009.
15 Vgl. dazu Sachverständigenkommission zur Mitbestimmung, 1970, Teil III, Ziff. 19.
c) Das Drittelbeteiligungsgesetz
Kapitalgesellschaften mit mehr als 500 Beschäftigten unterliegen den Mitbestim-

mungsregelungen des Drittelbeteiligungsgesetzes.16 Dieses Gesetz sieht vor, dass
der Aufsichtsrat des Unternehmens zu einem Drittel mit Vertretern der Arbeitneh-
mer und zu zwei Dritteln mit Vertretern der Anteilseigner besetzt werden muss (§ 4
DrittelbG). Bildung und Zusammensetzung des Aufsichtsrats sind je nach Rechts-
form unterschiedlich geregelt. bei mehr als drei Arbeitnehmervertretern können auch
unternehmensexterne Gewerkschaftsvertreter in den Aufsichtsrat gewählt werden.
d) Die Unternehmensmitbestimmung in der Europäischen Gesellschaft (SE)
Seit 2004 können Unternehmen, die ihren Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäi-
schen Union haben, neben den nationalen Gesellschaftsformen auch die Rechtsform
der Europäischen Gesellschaft (Societas Europaea, SE) wählen. Die Europäische
Gesellschaft (auch: Europäische Aktiengesellschaft) ist eine Kapitalgesellschaft eu-
ropäischen Rechts. Rechtliche Grundlagen der SE sind die „Verordnung über das
Statut der Europäischen Gesellschaft“ sowie die Richtlinie zur Ergänzung dieses
Status hinsichtlich der Beteiligung der Arbeitnehmer.17 Diese Verordnungen wur-
de 2004 durch das Gesetz zur Einführung der Europäischen Gesellschaft - SEEG in
nationales Recht umgesetzt. Dieses Gesetz untergliedert sich in einen gesellschafts-
rechtlichen Teil (SEAG) und einen mitbestimmungsrechtlichen Teil (SEBG).18
Hinsichtlich der Unternehmensverfassung sind sowohl das monistische wie das
dualistische System möglich. Beim dualistischen System (two-tier system) ſndet ei-
ne explizite Trennung von Geschäftsführung (Vorstand) und Kontrolle (Aufsichtsrat)
statt. Im monistischen System
Grundsätzlich gilt, dass eine SE wie eine Aktiengesellschaft nationalen Rechts
behandelt wird (EG-VO 2157/2001, Titel 1, Art. 10). Im Fall der Gründung einer SE
durch Umwandlung bleiben die Regelungen der Mitbestimmung erhalten, die in der
Gesellschaft vor der Umwandlung bestanden haben (§ 35 Abs. 1 SEBG). Im Fall der
Gründung durch Verschmelzung bemisst sich die Zahl der Arbeitnehmervertreter
Die Regelungen des Betriebsverfassungsgesetzes ſnden auf die SE uneinge-
schränkt Anwendung (§ 47 SEBG).
In Deutschland gibt es Anfang 2013 247 Europäische Gesellschaften.
16 Gesetz über die Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat (Drittelbeteiligungs-
gesetz - DrittelbG) vom 18. Mai 2004, zuletzt geändert am 22. Dez. 2011. Das Drittelbe-
teiligungsgesetz ersetzt die Unternehmensmitbestimmung nach dem BetrVG.
17 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 8. Okt. 2001 über das Statut der
Europäischen Gesellschaft (SE) sowie Richtlinie 2001/86/EG des Rates vom 8. Okt. 2001
zur Ergänzung des Status der Europäischen Gesellschaft hinsichtlich der Beteiligung der
Arbeitnehmer.
18 Vgl. Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 8. Okt.
2001 über das Statut der Europäischen Gesellschaft (SE) (SE-Ausführungsgesetz SEAG)
vom 22. Dez. 2001 zuletzt geändert am 30. Juli 2009 sowie Gesetz über die Beteiligung der
Arbeitnehmer in einer Europäischen Gesellschaft (SE-Beteiligungsgesetz - SEBG) vom 22.
Dez. 2004, zuletzt geändert am 30. Juli 2009.
9.2.3 Erfahrungen und Kontroversen
Die Diskussion um die Mitbestimmung wird nach wie vor sehr kontrovers geführt.
Ein Beleg für die weiterhin erhebliche Auffassungsunterschiede im Hinblick auf die
Unternehmensmitbestimmung ist der gescheiterte Versuch, eine Kommission mit der
Aufgabe zu betrauen, das deutsche Mitbestimmungsrecht zu modernisieren und an
europäische Erfordernisse anzupassen. Diese im Jahr 2005 unter Vorsitz von Kurt
Biedenkopf eingerichtete sog. „Zweite Biedenkopf-Kommission“19 sah sich nicht in
der Lage, eine gemeinsame Stellungnahme abzugeben. Der Endbericht der Kom-
mission besteht aus dem Bericht der wissenschaftlichen Mitglieder der Kommission
sowie den Stellungnahmen der Vertreter der Unternehmen und der Arbeitnehmer.
Diskutiert wurden und werden
1. die Frage der Vereinbarkeit der Mitbestimmung mit der Eigentumsgarantie
(Art. 14 GG) und der Tarifautonomie (Art. 9 III GG),
2. die Frage der Zusammensetzung der Arbeitnehmervertreter aus Mitarbeitern des
Unternehmens und unternehmensfremden Gewerkschaftsvertretern, die Wirkun-
gen der Mitbestimmung auf den Marktwert der Unternehmen sowie
3. die Wirkung der Mitbestimmung auf die Ansiedlung ausländischer Unterneh-
men und den Investitionsstandort Deutschland.
Zu dem ersten Fragenkomplex hat das BVerfG bereits in seinem einschlägigen
Urteil im Jahr 1978 Stellung genommen.20 Das BVerfG hat seinerzeit entschieden,
dass das Gesetz nicht gegen die Eigentumsgarantie verstößt, weil sich die Begren-
zung der Verfügungsrechte der Eigentümer in den Grenzen einer verfassungsrecht-
lich zulässigen Sozialbindung hält und das Gesetz den Arbeitnehmern keine volle
Parität einräumt.
Ein weiteres Problem betrifft die für die Tarifautonomie konstitutiven Prinzipi-
en der Gegnerfreiheit, der Gegnerunabhängigkeit und der Waffengleichheit der Ta-
rifparteien. Kritiker der Unternehmensmitbestimmung sehen diese Prinzipien nicht
mehr als gewährleistet, wenn Personen, die von den Gewerkschaften abhängig
oder beeinƀussbar sind, in den entscheidenden Unternehmensorganen vertreten sind.
Hierzu führte das Bundesverfassungsgericht aus, dass ein Einƀuss der Arbeitnehmer-
seite oder der Gewerkschaften auf die Koalitionen der Arbeitgeber zwar nicht aus-
zuschließen sei. Diese mögliche Einschränkung greife aber nicht in den Kernbereich
von Art. 9 Abs. 3 ein, da die Angehörigen der Vertretungsorgane auf die Interessen
der Unternehmen verpƀichtet seien, etwaige persönliche oder Interessenkonƀikte al-
so zugunsten der Unternehmensinteressen entscheiden müssten. Nach den Einsich-
19 Kurt Biedenkopf wurde bereits im Jahr 1968 von der damaligen Bundesregierung mit der
Leitung der „Sachverständigenkommission zur Auswertung der bisherigen Erfahrungen bei
der Mitbestimmung (Mitbestimmungskommission)“ beauftragt.
20 Unternehmen und Arbeitgeberverbände hatten gegen das MitbestG von 1976 Klage ein-
gereicht mit der Begründung, das Gesetz verletze Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 9 Abs. 3
GG, weil die Präsenz der Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat die Verfügungsrechte der
Kapitaleigner erheblich einschränke und die Gegnerfreiheit und Gegnerunabhängigkeit der
Arbeitgeberkoalition nicht mehr gewährleiste (vgl. BVerfGE 50, 290).
ten der Sachverständigenkommission zur Mitbestimmung (1970, Teil III, Z 51 f.)

wird das Problem auch erstens dadurch entschärft, dass die Arbeitnehmervertreter
in den Aufsichtsräten sich im Bewusstsein des Konƀiktes zwischen Mitbestimmung
und tarifvertraglichen Regelungen der Arbeitsbedingungen bemühten, durch die kla-
re Wahrung der Zuständigkeitsverteilung solche Konƀikte zu vermeiden und zwei-
tens dadurch, dass von den Gewerkschaften die den Arbeitsdirektoren durch ihre
Mitgliedschaft in der Tarifkommission zugewiesene Rolle als Vertreter der Unter-
nehmen voll anerkannt worden ist.
Inwieweit sich die Mitbestimmung im Betrieb und im Unternehmen auf Produk-
tivität, Rentabilität und den Marktwert des mitbestimmten Unternehmens auswirkt,
ist theoretisch indeterminiert. So besteht einerseits die Gefahr, dass durch die Mit-
bestimmung der Arbeitnehmer die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen an Än-
derungen der Marktverhältnisse, der Faktorpreisrelationen und der Technologie be-
einträchtigt wird. Darüber hinaus wird kritisiert, dass durch die Mitbestimmung im
Sinne der rent-seeking Theorie eine Umverteilung der Kapitalrendite erfolgt, so dass
die Investitionsrendite und damit die Investitionsneigung sinken. Andererseits kön-
nen Mitbestimmungsorgane aber auch produktivitätssteigernde Wirkungen entfalten.
Nach dem collective-voice-Ansatz haben Vertretungsorgane die Aufgabe, Informa-
tionen über die Präferenzen der Beschäftigten zu bündeln und Kritik an den Arbeits-
bedingungen zum Ausdruck bringen. Dadurch steigt die Arbeitszufriedenheit und
die Motivation der Beschäftigten. Zusätzlich verringert sich die Fluktuationsrate im
Unternehmen, so dass Investitionen in betriebsspeziſsches Humankapital rentabel
werden.21
Schließlich haben die Belegschaftsvertreter gerade in jüngster Zeit in zahl-
reichen Fällen sog. „Standortvereinbarungen zur Beschäftigungssicherung“ zuge-
stimmt bzw. diese nachhaltig mitgestaltet. Standortvereinbarungen werden von bei-
den Seiten freiwillig eingegangen und zählen nicht zum Katalog der erzwingbaren
Mitbestimmungsrechte. Gegenstände dieser Vereinbarungen sind die Investitionsplä-
ne des Unternehmens, Anpassungen der Belegschaftsgröße und bestimmte Aspekte
der Entlohnung. Allerdings beschränken sich Standortvereinbarungen zumeist auf
passive Maßnahmen zur Sicherung bereits bestehender Beschäftigungsverhältnisse.
Die empirischen Befunde zu den Effekten der betrieblichen Mitbestimmung auf
Produktivität, Lohnentwicklung und Betriebsergebnis fallen uneinheitlich aus.22 Stu-
dien, die lediglich die Existenz eines Betriebsrats zur Erklärung der Produktivität
oder Rentabilität eines Unternehmens berücksichtigen, gelangen i. d. R. zu einem
negativen Ergebnis. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Arbeitnehmer insbe-
sondere in wirtschaftlich schwierigen Situationen ein Interesse an betrieblicher Mit-
bestimmung haben. Betriebsräte werden somit häuſg in Phasen der betrieblichen
Umstrukturierung oder bei einem drohenden Personalabbau eingerichtet. Sofern über
dieses Endogenitätsproblem korrigiert wird und weitere Determinanten wie die Un-
ternehmensgröße und die Tarifbindung des Unternehmens berücksichtigt werden,
21 Vgl. hierzu Freeman 1976 und Freeman/Lazear 1995.

22 Vgl. die Synopse der empirischen Evidenz bei Jirjahn 2006 sowie die dort angegebene
Literatur.
ergibt sich ein positiver Effekt auf die Arbeitsproduktivität und die Proſtabilität des
Unternehmens. Darüber hinaus lässt sich feststellen, dass Unternehmen mit betrieb-
licher Mitbestimmung eine geringere Spreizung der innerbetrieblichen Lohnstruktur
und ein höheres Maß an Umweltinvestitionen sowie familienfreundlichen Maßnah-
men aufweisen.
Zu den Effekten der Unternehmensmitbestimmung auf den Marktwert des Un-
ternehmens existieren bislang nur wenige empirische Untersuchungen, die eben-
falls zu einem uneinheitlichen Ergebnis tendieren. Die wissenschaftlichen Mitglieder
der „Kommission zur Modernisierung der deutschen Unternehmensmitbestimmung“
konnten jedoch keine Belege dafür ſnden, dass „mitbestimmte deutsche Unterneh-
men auf den internationalen Kapitalmärkten einen „Mitbestimmungsabschlag“ hin-
nehmen müssten.“23
Neben den ökonomischen Argumenten um die Mitbestimmung ist zu berück-
sichtigen, dass sich die Mitbestimmung als ein geeignetes Instrument erwiesen hat,
das Extrem einer kapitalistischen bzw. einer ausschließlich am shareholder value
orientierten Unternehmensverfassung zu meiden und in einer eigenständigen Unter-
nehmenskultur aufzuheben. „Eine von der rechtlichen und wirtschaftlichen Gleich-
berechtigung zwischen Anteilseignern und Arbeitnehmern im Unternehmen ausge-
hende Ordnung verläßt den Gedankenkreis des Kapitalismus und schreitet zu einem
neuen Gestaltungsprinzip fort, das... zwischen Kapitalismus und Sozialismus steht,
wenn man so will, eine gegenüber beiden neutrale, dritte Alternative bildet“ (Rai-
ser 1973, S. 66).
9.3 Gesamtwirtschaftliche (überbetriebliche) Mitbestimmung

Forderungen nach überbetrieblicher Mitbestimmung und entsprechende Einrichtun-
gen haben in Deutschland eine lange Geschichte.24
In der Bundesrepublik sind mehrere Formen überbetrieblicher Mitbestimmung
verwirklicht, nämlich erstens in den Einrichtungen der sozialen Sicherung, zweitens
in der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit, drittens im Bereich der berufsständischen
Selbstverwaltung und viertens im politischen Willensbildungsprozess.
Im Bereich der Einrichtungen der Sozialversicherung wirken die Arbeitnehmer-
vertreter an der Selbstverwaltung der sozialen Einrichtungen durch ihre Vertretung
in den Organen der Sozialversicherungsträger mit. Die Organe der Träger der RV, der
KV und der UV setzen sich je zur Hälfte aus Vertretern der Arbeitnehmer und Ver-
tretern der Arbeitgeber zusammen.25 In den Organen der Bundesagentur für Arbeit
und der Arbeitsagenturen sind die Arbeitnehmer ebenfalls vertreten. Sie stellen dort
23 Vgl. Kommission zur Modernisierung der deutschen Unternehmensmitbestimmung 2006,
S. 19.
24 Vgl. dazu Meinhold 1980 (Lit.).
25 Ausnahmen sind: Die Bundesbahn-Versicherungsanstalt und die Betriebskrankenkassen,
in deren Organen nur ein Arbeitgebervertreter sitzt, der jedoch über 50 % aller Stimmen
verfügt; die Bundesknappschaft, in deren Organen die Arbeitnehmer 2/3, die Arbeitgeber
1/3 der Mitglieder stellen; die Ersatz(kranken)kassen, die ausschließlich von Arbeitneh-
9.3 Gesamtwirtschaftliche (überbetriebliche) Mitbestimmung 241
neben den Arbeitgebern und den Vertretern öffentlicher Körperschaften 1/3 der Mit-
glieder. Die Arbeitnehmervertreter werden von den Gewerkschaften vorgeschlagen.
In der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit haben die Arbeitgeber und die Arbeitneh-
mer Mitwirkungsrechte, weil die Beisitzer sowohl der Gerichte für Arbeitssachen auf
allen Ebenen (Arbeitsgerichte – Landesarbeitsgerichte – Bundesarbeitsgericht)26 als
auch der Kammern für Angelegenheiten der Sozialversicherung und der Arbeitslo-
senversicherung bei den Sozialgerichten auf allen Ebenen (Sozialgerichte – Landes-
sozialgerichte – Bundessozialgericht)27 paritätisch aus Arbeitnehmern und Arbeitge-
bern zusammengesetzt sind. Bei der Benennung der Vorsitzenden der Arbeitsgerich-
te und der Berufsrichter der Sozialgerichte haben die Gewerkschaften das Recht der
Teilnahme an der Beratung in einem drittelparitätisch aus Gewerkschaften, Arbeit-
gebervertretern und Vertretern der Gerichtsbarkeit zusammengesetzten Ausschuss.28
Auch in berufsständischen Selbstverwaltungsorganen sind Arbeitnehmer vertreten:
Die Hauptversammlungen der Handwerkskammern sowie der Landwirtschaftskam-
mern sind zu 1/3 mit Gesellen bzw. Landarbeitern besetzt. In den Berufsbildungsaus-
schüssen der Industrie- und Handelskammern, die für die Lehrabschlussprüfungen
zuständig sind, haben die Gewerkschaften als Arbeitnehmervertreter paritätisches
Mitentscheidungsrecht.
Schließlich sind die Gewerkschaften und die Arbeitgeber neben weiteren gesell-
schaftlichen Gruppen auch in den Rundfunkräten der öffentlich-rechtlichen Rund-
funk- und Fernsehanstalten vertreten.
Sonderformen berufsständischer Selbstverwaltung kennen der Stadtstaat Bremen
und das Saarland. Dort gibt es selbständige, von den Gewerkschaften unabhängige
Arbeitnehmerkammern, die die Aufgabe haben, die Interessen von Arbeitern und
Angestellten durch die Erstellung von Gutachten zu vertreten.
Im politischen Willensbildungsprozess besteht zwar keine Mitbestimmung der
Arbeitnehmer- und der Arbeitgebervereinigungen, aber eine verstärkte Möglichkeit
der Mitwirkung. Denn die Vertreter der Arbeitnehmerschaft sowie der Arbeitgeber
und Unternehmerschaft können nicht nur – wie auch andere Gruppen – mit Hilfe ih-
rer Verbände am Willensbildungsprozess teilnehmen, sondern sie werden auch vom
Gesetzgeber regelmäßig im Zusammenhang mit Gesetzgebungsvorhaben gehört.
Speziſsche Formen der überbetrieblichen Mitbestimmung stellten die „Konzer-
tierte Aktion“ und das „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähig-
keit“ dar.
Die „konzertierte Aktion“ wurde 1967 begründet und tagte mehrmals (in der
Regel zweimal) jährlich unter der Federführung und Leitung des Bundeswirtschafts-
ministers. Neben dem Bundeswirtschaftsminister als Vorsitzendem, dem Bundesſ-
mervertretern verwaltet werden; die landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften mit je

1/3 Arbeitnehmervertretern, Arbeitgebervertretern und Vertretern solcher Selbständigen,
die keine fremden Arbeitskräfte beschäftigen.
26 Vgl. die §§ 6, 16, 20, 23, 35, 41 und 45 des Arbeitsgerichtsgesetzes v. 3. Sept.1953 i. d. F.
vom 02. Juli 1979, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. April 2013.
27 Vgl. die §§ 3, 12, 14, 33, 38, 41 und 46 des Sozialgerichtsgesetzes i.d.F. vom 23. Sept.
1975, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Aug. 2006.
28 Vgl. §§ 18 und 36 Arbeitsgerichtsgesetz und § 11 Sozialgerichtsgesetz.
nanzminister, einem Vertreter der Bundesbank und Mitgliedern des Sachverständi-

genrates nahmen v.a. 9 bis 10 Gewerkschaftsvertreter und eine etwa gleiche Zahl
von Arbeitgeber- und Unternehmensvertretern teil. Ziel der Sitzungen war es, die
beteiligten Verbandsvertreter für ein aufeinander abgestimmtes (konzertiertes) Ver-
halten zur makroökonomischen Nachfragesteuerung zu gewinnen. Aus Protest ge-
gen die Arbeitgeberklage gegen das MitbestG nahmen die Gewerkschaften seit 1977
nicht mehr an der Aktion teil und brachten sie dadurch zum Scheitern. Sie war ein
ordnungspolitisch sehr umstrittenes Instrument der Mitbestimmung und ein letztlich
untaugliches Instrument der Einkommenspolitik.
Trotz der insgesamt enttäuschenden Bilanz der konzertierten Aktion unternahm
die Bundesregierung im Jahr 1998 mit dem „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und
Wettbewerbsfähigkeit“ einen erneuten Anlauf, um die Wirtschafts- und Sozialpo-
litik zwischen Bundesregierung einerseits und den Tarifvertragsparteien anderer-
seits zu koordinieren. Ziel des Bündnisses für Arbeit war es, mit Unterstützung
aller gesellschaftlichen Gruppen Reform- und Beschäftigungspotenziale zu identi-
ſzieren, einen breiten Konsens für strukurelle Reformen herzustellen und die lang
anhaltende und strukturell verfestigte Massenarbeitslosigkeit abzubauen. Unter Lei-
tung des Kanzleramtes traten Vertreter der Fachministerien sowie von Wirtschafts-
verbänden und Gewerkschaften in Spitzengesprächen zusammen, um gemeinsam
wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitische Reformvorhaben konzeptionell aus-
zuarbeiten und umzusetzen. Inhaltlich wurden diese Spitzengespräche durch insge-
samt neun Arbeitsgruppen und eine Gruppe unabhängiger wissenschaftlicher Be-
rater („Benchmarking-Gruppe“) unterstützt. Auch dieser Versuch einer gesamtwirt-
schaftlich koordinierten Wirtschafts- und Sozialpolitik blieb letztlich erfolglos, da
die wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Beteiligten zu stark divergierten und die
Tarifpolitik nicht Gegenstand der Konsensgespräche war.29
Die überbetriebliche Mitbestimmung ist ordnungspolitisch unbedenklich, solan-
ge sie darauf abzielt, durch beratende, kontrollierende und mitentscheidende Mit-
wirkung von Vertretern bestimmter sozialer Gruppen in Organen der Wirtschafts-
und Sozialpolitik und -verwaltung sicherzustellen, dass die allgemein anerkannten
Interessen dieser Gruppe bei der Aufgabenwahrnehmung durch diese Organe gebüh-
rend und entsprechend den Absichten des Gesetzgebers berücksichtigt werden. In
diesem Fall entspricht sie dem Grundsatz der möglichst weitgehenden Selbstverwal-
tung sozialer Angelegenheiten, bezieht soziale Gruppen in die soziale Verantwortung
ein, sichert den sozialen Frieden und ist rational im Sinne der Dezentralisierung von
Kontroll- und Entscheidungsbefugnissen und der Nutzung des überlegenen Informa-
tionsstandes, der Problemkenntnis und der Sachkenntnis der Delegierten mitbestim-
mender Gruppen. Kommt dazu, dass – wie in den Organen der Sozialversicherung,
der Arbeitsverwaltung und der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit – die Vertreter di-
vergierender Interessen Mitbestimmungsrechte haben, so dass die Gefahr der Durch-
setzung gruppenegoistischer Ziele auf Kosten des Gemeinwohls nicht besteht, und
dass es sich um die Mitwirkung von Gruppenvertretern im Bereich der wirtschafts-
29 Vgl. zur Konzertierten Aktion Hardes 1974 sowie Hoppmann/Dürr 1971. Zum „Bündnis
für Arbeit“ vgl. Engelhard/Fehl/Geue 1998.
9.3 Gesamtwirtschaftliche (überbetriebliche) Mitbestimmung 243
und sozialpolitischen Exekutive handelt, dann ist überbetriebliche Mitbestimmung

wirtschaftsordnungspolitisch nicht nur als unbedenklich, sondern – für pluralistische
Mehrparteiendemokratien – als systemverbessernd anzusehen (vgl. zur Bedeutung
und zum Gewicht der Selbstverwaltung Lampert 1984).
Problematischer sind Formen der überbetrieblichen Mitbestimmung, wenn es
sich nicht um die Mitbestimmung von sozialen oder/und beruƀichen Gruppen auf der
Ebene des Vollzuges, sondern der Konzipierung und Entscheidung der Wirtschafts-
und Sozialpolitik handelt, also im legislativen Bereich. Diese Art überbetriebliche
Mitbestimmung birgt drei Problemkomplexe in sich:30
1. Das im Grunde unlösbare Problem einer legitimen und funktionenadäquaten
Zusammensetzung solcher Vertretungsorgane. Solche Organe müssten ja ein –
mehr oder minder getreues – Abbild der wirtschaftlichen und sozialen Struktur
der Gesellschaft sein. Die Aufteilung der Sitze auf Arbeitnehmer und Arbeitge-
ber, auf Vertreter der verschiedenen wirtschaftlichen Sektoren und auf Beamte,
Konsumenten, noch nicht und nicht mehr am Wirtschaftsleben Beteiligte wür-
de – wie auch immer sie vorgenommen wird – bedeuten, dass – in völligem
Gegensatz zu Parlamenten, deren Vertreter in allgemeinen, freien, gleichen und
geheimen Wahlen bestimmt werden – das Gewicht, mit dem bestimmte Interes-
sen in diesem Organ zum Zuge kommen können, vorgegeben wird. Dies ist –
im Sinne der plebiszitären Demokratie, des Grundsatzes der Chancengleichheit,
des Parteienstaates, der Idee der Zuteilung politischer Macht auf Zeit und der
Möglichkeit der Schaffung von Mehrheiten im politischen Wettbewerb – unde-
mokratisch.
2. Es besteht die Gefahr, dass sich in solchen Organen ganz überwiegend die Inter-
essen bestimmter beruƀicher oder sozialer Gruppen durchsetzen, dass sich also
die Entscheidungen eines solchen Organs nicht am gesamtgesellschaftlichen, am
Gemeinwohl, sondern am Wohl der stärksten Gruppe orientieren.
3. Durch die Möglichkeit der institutionalisierten Einƀussnahme auf die staatliche
Wirtschafts- und Sozialpolitik werden wirtschaftliche und soziale Machtgrup-
pen gefestigt. Wenn die Möglichkeit der Einƀussnahme auf den Gesetzgebungs-
prozess durch quasi-parlamentarische Institutionen mit einem Mehrparteienpar-
lament kombiniert ist, dessen Vertreter sich mehrheitlich der Gruppe der Ar-
beitnehmer verpƀichtet wissen, wenn ferner die Arbeitnehmerrechte in Betrieb
und Unternehmung weitgehend abgesichert sind, die Sozialpartner im Feld der
Lohnpolitik autonom sind, und wenn schließlich der Staat die Verantwortung für
einen hohen Beschäftigungsgrad übernimmt, stellt sich das Problem der Kumu-
lierung und Potenzierung gewerkschaftlicher Macht.31
Angesichts der mit der überbetrieblichen Mitbestimmung im Bereich der Legis-
lative verbundenen Problematik ist es aus ordnungspolitischer Sicht dringend gebo-
ten, die Tätigkeit dieser Organe auf beratende, begutachtende und allenfalls durch-
führende Aufgaben zu beschränken.
30 Vgl. dazu Meinhold 1980.
31 Vgl. dazu Institut der deutschen Wirtschaft (Hg.), Macht und Verantwortung der Gewerk-
schaften 1974; dass., Auf dem Weg in den Gewerkschaftsstaat 1974.
Literatur
Abelshauser 1999 – Bertelsmann Stiftung 1998 – Nell-Breuning 1968b – Dütz/

Thüsing 2011 – Ilbertz/Widmaier/Sommer 2012
Arbeitsrecht im Betrieb – Zeitschrift für Betriebsratsmitglieder, Köln 1980 ff.

Die Mitbestimmung (vorm.: Das Mitbestimmungsgespräch), Düsseldorf 1955 ff.
Die Personalvertretung, Berlin 1958 ff.
10
Das System der sozialen Sicherung
10.1 Definition, Notwendigkeit und allgemeine Aufgabe
Unter dem System der sozialen Sicherung i. e. S. versteht man die Summe aller Maß-
nahmen, die das Ziel verfolgen, die Gesellschaftsmitglieder gegen die Risiken zu
schützen, die verbunden sind mit
1. dem vorübergehenden oder dauernden, durch Krankheit, Unfall, Alter oder Ar-
beitslosigkeit bedingten Verlust von Arbeitseinkommen,
2. dem Tod des Ernährers (des Ehepartners oder der Eltern) und
3. unplanmäßigen Ausgaben im Falle von Krankheit, Mutterschaft, Unfall oder
Tod.
Die Mehrzahl aller Systeme der sozialen Sicherung i. e. S. weist – von Land zu
Land institutionell unterschiedlich organisiert – als Bestandteile auf:1
• eine Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsversicherung,
• eine Alters- und Hinterbliebenenversicherung,
• eine Unfallversicherung,
• eine Krankenversicherung und
• eine Arbeitslosenversicherung.
Zum System der sozialen Sicherung i. w. S. gehören neben den eben skizzierten
Elementen noch die Kriegsopferversorgung, die soziale Grundsicherung und andere
Sozialtransfers (im Rahmen der Wohnungspolitik, der Politik der Ausbildungsförde-
rung und der Familienpolitik).
Die Notwendigkeit einer sozialen Sicherung gegen die Risiken des Unfalls, der
Krankheit, des Alters und der Arbeitslosigkeit ergibt sich aus folgenden Tatsachen:
1 Diese Systeme werden häuſg auch als Sozialversicherungssysteme bezeichnet; diese Be-
zeichnung ist jedoch missverständlich, soweit nicht alle Teile des Systems auf dem Versi-
cherungsprinzip beruhen.

246 10 Das System der sozialen Sicherung
1. Die überwiegende Zahl der Gesellschaftsmitglieder ist zur Existenzsicherung

auf die Verwertung ihrer Arbeitskraft angewiesen. Daher bedeutet ein vorüber-
gehender oder dauernder Verlust der Arbeitsfähigkeit in eine funktional ausdif-
ferenzierten Gesellschaft eine unmittelbare Bedrohung der Existenz.
2. Die Zweigenerationenfamilie der modernen Industriegesellschaft ist zu klein,
um ihre Mitglieder gegen die genannten Risiken sichern zu können.
3. Aufgrund der großen Zahl Sicherungsbedürftiger sind kirchliche, verbandli-
che und kommunale Wohlfahrtseinrichtungen nicht in der Lage, ausreichenden
Schutz zu bieten.
4. Eine private Risikovorsorge ist für viele nicht möglich, weil sie aus ihren
Einkommen Versicherungsprämien, die nach dem Äquivalenzprinzip berechnet
werden, nicht aufbringen können.
5. Gegen bestimmte Risiken werden keine privaten Versicherungen angeboten, wie
z. B. gegen das Risiko der Arbeitslosigkeit, der Inƀation und gravierende medizi-
nische Risiken; außerdem sind Versicherungsmärkte unvollkommen, so dass sie,
z. B. wegen mangelnder Transparenz der Versicherungsnehmer über den Um-
fang, die Qualität und die Voraussetzungen der angebotenen Versicherungsleis-
tungen, keinen efſzienten Schutz bieten.2
Daher bleibt zur Deckung des Bedarfs an Risikovorsorge nur die Bildung von
Kollektiven im Rahmen eines Sozialvertrages,3 d. h. staatlicher Regelungen zur Ab-
deckung von Risiken, denen die Gesellschaftsmitglieder ausgesetzt sind. Solche auf
staatlichen Regelungen beruhenden Kollektive machen es aufgrund des Gesetzes der
großen Zahl möglich, den Eintritt von Risiken zu kalkulieren und die erforderlichen
Mittel durch die Verteilung auf viele Mitglieder aufzubringen.
10.2 Gestaltungsprinzipien und Strukturmerkmale von Systemen

sozialer Sicherung
Im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung haben alle Industriegesellschaften Syste-
me sozialer Sicherung aufgebaut, die sich nach ihrer Organisation, den Gestaltungs-
prinzipien, dem Umfang der Leistungen und nach der Finanzierungsmethode mehr
oder weniger stark unterscheiden.4 Daher soll vor der Darstellung der Grundzüge so-
zialer Sicherung in Deutschland ein allgemeiner Überblick über die Gestaltungsprin-
zipien und die Strukturmerkmale von sozialen Sicherungssystemen gegeben werden
(vgl. dazu auch Abbildung 10.1).
2 Vgl. dazu Barr 2012, S. 749 ff.
3 Vgl. dazu und zu den theoretischen Grundlagen staatlicher Versicherungssysteme Rolf/
Spahn/Wagner 1988 sowie Schmähl 1985: Schmähl 1985 – Versicherungsprinzip und so-
ziale Sicherung.
4 Zur Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme innerhalb der Europäischen Union vgl.
Palme et al. 2009 sowie das Mutual Information System on Social Protection in the EU
Member States and the EEA (MISSOC) der Europäischen Kommission (http://ec.europa.
eu/employment_social/social_protection/missoc_de.htm).

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Abb. 10.1. Gestaltungsprinzipien und Finanzierungsformen der Risikovorsorge

10.2 Gestaltungsprinzipien von Systemen sozialer Sicherung
247
10.2.1 Kernprinzipien: Versicherung – Versorgung – Fürsorge
Systeme sozialer Sicherung können nach dem Versicherungs-, dem Versorgungs-,

dem Fürsorgeprinzip oder nach Mischformen aus den drei Prinzipien aufgebaut wer-
den. In den realisierten Sicherungssystemen dominieren die Mischformen.5
a) Das Versicherungsprinzip
Das Versicherungsprinzip beruht auf dem statistischen Gesetz der „großen Zahlen“,
d. h. dass der im Einzelfall nicht vorhersehbare Risikoeintritt und der nicht vorher
bestimmbare Bedarf an Mitteln für eine größere Gesamtheit der von gleichartigen
Risiken Betroffenen zu kalkulierbaren Größen werden.
Im Falle der Privatversicherung werden die Versicherungsprämien nach dem
Prinzip der versicherungstechnischen Individualäquivalenz berechnet. Die Prämien
orientieren sich dabei ausschließlich am Erwartungsschaden, also am Produkt aus
Risikoeintrittswahrscheinlichkeit und erwarteter Schadenshöhe. Trotz ihrer Orien-
tierung am versicherungstechnischen Äquivalenzprinzip generieren die Privatversi-
cherungen sozialpolitisch positive Effekte. Denn durch die Vermeidung bzw. Redu-
zierung der negativen wirtschaftlichen Folgen des Eintritts bestimmter Risiken wer-
den die Versicherten von Angst und Sorge befreit und ihre wirtschaftliche Lage vor
Instabilitäten geschützt. Durch die freiwillige Bildung von Versichertengemeinschaf-
ten und durch die Verteilung der Kosten für die Abdeckung eingetretener Schäden
auf die große Zahl der Versicherten entfällt für die Versicherten die Notwendigkeit,
durch eine ökonomisch inefſziente individuelle Vermögensbildung Risikovorsorge
zu treffen.
Das Sozialversicherungsprinzip ist ein in zweifacher Weise nach dem Grundsatz
der Solidarität (vgl. dazu S. 408) modiſziertes Individualversicherungsprinzip: die
Beiträge in der Sozialversicherung sind nicht an individuellen Risikowahrscheinlich-
keiten orientiert und auch die Versicherungsleistungen sind nicht streng beitragsbe-
zogen. So sind z. B. die Beiträge in der Sozialversicherung nicht altersabhängig, d. h.
ältere Versicherte zahlen unter sonst gleichen Bedingungen denselben Beitrag wie
Jüngere. Außerdem sind in der sozialen Kranken- und Pƀegeversicherung nicht er-
werbstätige Familienmitglieder beitragsfrei mitversichert. Des Weiteren werden die
Sachleistungen in der Sozialversicherung beitragsunabhängig vergeben. Eine Fol-
ge des Solidaritätsprinzips ist es auch, dass die Sozialversicherung im Gegensatz
zur Privatversicherung für die Pƀichtversicherten weder Risiko- noch Leistungsaus-
schlüsse kennt. Es werden also auch die von besonderen Risiken und damit von wirt-
schaftlicher und sozialer Schwäche besonders bedrohten Menschen bedingungslos
und ohne zusätzliche Beitragsleistungen versichert.
Neben der relativen Beitragsäquivalenz der Leistungen ist es ein weiteres Merk-
mal des Sozialversicherungsprinzips, dass die Leistungen auf einem Rechtsanspruch
beruhen und nach Art und Höhe normiert sind. Im Vordergrund steht das Ziel der
Lebensstandardsicherung. Die auf dem Versicherungsprinzip basierenden Systeme
5 Zu diesen Prinzipien vgl. Hase 2000, S. 10-37, Pestieau 2006, Esping-Andersen 2012 sowie
Rohwer 2008.
10.2 Gestaltungsprinzipien von Systemen sozialer Sicherung 249
sozialer Sicherung werden als Systeme vom „Bismarck-Typ“ bezeichnet. Sozialver-

sicherungssysteme sind v. a. in Kontinentaleuropa verbreitet.
b) Das Versorgungsprinzip
Bei Anwendung des Versorgungsprinzips entstehen Leistungsansprüche nicht auf-

grund von Beitragszahlungen, sondern aufgrund anderer Voraussetzungen, insbes.
durch Leistungen für den Staat (Dienstleistungen als Beamte, Wehrdienst). Auf diese
Versorgungsleistungen besteht ebenfalls ein Rechtsanspruch. Sie sind nach Art und
Höhe normiert, Finanzierungsquelle sind Steuereinnahmen. Im Vordergrund steht
die Absicherung eines bestimmten Mindestbedarfs. Auf dem Versorgungsprinzip
basierende soziale Sicherungssysteme werden als Systeme vom „Beveridge-Typ“6
bezeichnet. Sie ſnden sich insbesondere in den skandinavischen Ländern.
c) Das Fürsorgeprinzip
Im Falle des Fürsorgeprinzips werden bei Eintritt eines Schadensfalles oder einer
Notlage öffentliche Sach- oder Geldleistungen ohne vorherige Beitragsleistungen
des Betroffenen nach einer Prüfung der Bedürftigkeit gewährt. In Deutschland be-
steht auf diese Leistungen ein Rechtsanspruch „dem Grunde nach“, aber kein An-
spruch auf Hilfe bestimmter Art und in bestimmter Höhe. Vielmehr werden die Leis-
tungen von den zuständigen Behörden den Besonderheiten des Einzelfalls entspre-
chend festgesetzt.
Für entwickelte Gesellschaften wird das Fürsorgeprinzip wegen der Unbestimmt-
heit der Leistungen, wegen der Notwendigkeit der Bedürftigkeitsprüfung und wegen
des Fremdhilfecharakters der Leistungen überwiegend als ein unzulängliches Prinzip
sozialer Sicherung angesehen. Es ſndet seine Anwendung im Bereich der sozialen
Grundsicherung.
10.2.2 Organisationsprinzipien sozialer Sicherung
a) Freiwillige Versicherung oder Pflichtversicherung
Versicherungssysteme können auf freiwilliger Basis oder aufgrund einer Versiche-

rungspƀicht entstehen. Auf Freiwilligkeit kann gebaut werden, wenn
• ein privater Versicherungsschutz ohne Risikoausschlüsse angeboten wird,
• die Risikobedrohten eigeninitiativ ausreichende Versicherungsverträge abschlie-
ßen und
• keine Negativselektion (adverse selection) auf dem Versicherungsmarkt auftritt.
Da eine oder mehrere dieser Bedingungen bei den typischen „Standardrisiken“
Risiken Unfall, Krankheit, Alter, Tod und Arbeitslosigkeit nicht erfüllt sind, beruhen
6 Baron William Beveridge (1879-1963) war britischer Ökonom und Politiker der liberalen
Partei Englands. Er lieferte mit seinem Bericht „Social Insurance and Allied Services“ (dem
sog. Beveridge-Report) die Grundlagen für den Aufbau des britischen Gesundheitswesens.
fast alle Systeme sozialer Sicherung auf der Versicherungspflicht, ergänzt um einen
Kontrahierungszwang seitens der Versicherer. Eine Versicherungspƀicht ist außer-
dem immer dann nötig, wenn im System sozialer Sicherung verteilungspolitische
Ziele verfolgt werden.
Mittlere Lösungen zwischen freiwilliger Mitgliedschaft und Zwangsmitglied-
schaft sind die Verpƀichtung bestimmter Personenkreise zur Mitgliedschaft in
Zwangsversicherungen bis zur Abdeckung eines bestimmten Sicherungsniveaus oder
die Verpƀichtung bestimmter Personenkreise zum Abschluss einer Sozial- oder Pri-
vatversicherung eigener Wahl in bestimmter Höhe.7
In der Sozialversicherung des Deutschen Reiches bzw. der Bundesrepublik gab
es in der GRV und in der ALV bis 1969 Versicherungspƀichtgrenzen für Angestellte,
weil der Gesetzgeber davon ausging, dass Angestellte mit höherem Einkommen in
der Lage sind, sich gegen die Risiken des Alters, der Erwerbsunfähigkeit und der
Arbeitslosigkeitsrisiko privat abzusichern. In der GKV gibt es nach wie vor Versi-
cherungspƀichtgrenzen, die sich mit der Entwicklung des Durchschnittseinkommens
der Versicherten ändern (vgl. dazu Tab. 10.2).
Sonderregelungen zur Sozialversicherungspƀicht und zur Beitragsbemessung
existieren für geringfügig Beschäftigte (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV) und für Beschäf-
tigte in der sog. „Gleitzone“ (§ 20 Abs. 2 SGB IV).
Sonderregelungen der Sozialversicherung für Mini- und Midi-Jobs
Grundsätzlich sind in Deutschland alle Arbeitnehmer, Bezieher von Arbeitslosengeld I

oder II sowie weitere Gruppen in der Sozialversicherung versicherungspflichtig (zu
den Ausnahmen in den jeweiligen Versicherungszweigen vgl. die entsprechenden
Unterabschnitte dieses Kapitels). Sonderregelungen bestehen jedoch für geringfügig
Beschäftigte sowie für Beschäftigte in der sog. „Gleitzone“. Geringfügig Beschäftig-
te sind zum einen geringfügig entlohnt Beschäftigte und zum anderen Beschäftigte,
deren Beschäftigungsverhältnis auf längstens zwei Monate begrenzt ist (kurzfristig
Beschäftigte). Kurzfristig Beschäftigte sind in der Sozialversicherung grundsätzlich
nicht versicherungspflichtig (§ 8 Abs. 1 Satz 1 SGB IV). Eine geringfügig entlohnte
Beschäftigung liegt vor, wenn das regelmäßige Arbeitsentgelt nicht höher liegt als
450 e mtl. (sog. „Mini-Jobs“). Geringfügig entlohnt Beschäftigte unterliegen nicht der
Versicherungspflicht in der gesetzlichen Arbeitslosen- und Pflegeversicherung. Für
geringfügig entlohnt Beschäftigte, die in der GKV versichert sind, entrichtet der Ar-
beitgeber pauschal 13 % des Arbeitsentgelts zur Sozialversicherung. In der gesetzli-
chen Rentenversicherung sind geringfügig entlohnt Beschäftigte hingegen pflichtver-
sichert. Der Arbeitgeber zahlt hier Beiträge in Höhe von 15 % des Arbeitsentgelts an
die Rentenversicherung, der Arbeitnehmer trägt die Differenz zwischen dem Arbeit-
geberbeitrag und dem Gesamtbeitragssatz zur GRV. Die Beschäftigten haben jedoch
die Möglichkeit, sich von der Versicherungspflicht befreien zu lassen („opting out“-
Regelung).
7 Solche Fälle sind die Alterssicherungen der freien Berufe in der Bundesrepublik Deutsch-
land.
Beschäftigte mit einem Arbeitsentgelt zwischen 450 e und 850 e (sog. „Midi-
Jobs“) sind in allen Zweigen der Sozialversicherung versicherungspflichtig. Der Ar-
beitgeber zahlt für das gesamte Arbeitsentgelt grundsätzlich den vollen Arbeitgebe-
ranteil, derzeit (2014) also 19,275 %. Der Arbeitnehmeranteil steigt in diesem Einkom-
mensbereich von etwa 15 % auf den vollen Arbeitnahmeranteil an (sog. „Progressi-
onszone“). Dazu wird ein reduziertes beitragspflichtiges Arbeitsentgelt (Bemessungs-
entgelt) zugrunde gelegt. Das Bemessungsentgelt (BE) berechnet sich nach folgen-
der Formel:

850 450
BE = F + 450 + − × F × (AE − 450).
850 − 450 850 − 450
AE ist das Arbeitsentgelt und F ist der Faktor, der sich ergibt, wenn die Pauschalabga-
be bei geringfügiger Beschäftigung (30 %) durch den durchschnittlichen Gesamtso-
zialversicherungsbeitrag (2014: 39,45 %) dividiert wird („Gleitzonenfaktor“). Für 2014
30 = 0, 7605. Die Formel für die Berechnung des Bemessungsent-
beträgt F folglich 39,45
gelts lässt sich zusammenfassen zu BE = 1, 2694375 · AE − 229, 021875. Der Beitrag
zur Sozialversicherung ergibt sich aus dem Produkt von Bemessungsentgelt und re-
gulärem Beitragssatz. Der Arbeitgeber zahlt die Hälfte des regulären Beitrags, der
Arbeitnehmer die Differenz zwischen dem Gesamtbeitrag und dem Arbeitgeberbei-
trag.
Die Sozialversicherungsbeiträge für Mini- und Midi-Jobs sind in der Abbildung
10.2 wiedergegeben.
Sozialversicherungsbeiträge (2013)
40
Sozialversicherungsbeträge (in %)
30
20
10
Gesamt
AN−Beitrag
AG−Beitrag
0
0 500 1000 1500 2000
Bruttomonatseinkommen (in Euro)
Abb. 10.2. Belastung von Mini- und Midi-Jobs mit Sozialversicherungsbeiträgen

Beispiel: Ein Arbeitnehmer bezieht ein Bruttoarbeitseinkommen in Höhe von 600 e

monatlich, die beitragspflichtige Einnahme beträgt in diesem Fall 1, 2694375 · AE −
229, 021875 =532,64 e. Der Gesamtbeitrag zur Sozialversicherung beläuft sich dem-
nach auf 532,64 e · 0,3945 = 210,12 e. Der Arbeitgeber zahlt die Hälfte des Gesamt-
sozialversicherungsbeitrags bezogen auf das versicherungspflichtige Arbeitsentgelt,
also 600 · 0, 19275 =115,65 e. Der Gleitzonenfaktor F beträgt 0, 7605, das Bemes-
sungsentgelt liegt folglich bei 532,64 e. Der Arbeitnehmeranteil zur Sozialversiche-
rung ist die Differenz zwischen 210,12 e und 115,65 e, somit 94,47 e.
Die sozialversicherungsrechtlichen Regelungen zu den Mini- und Midi-Jobs stellen

eine Lohnsubvention für Arbeitnehmer mit geringen Arbeitseinkommen dar. Diese
Maßnahmen sollen dazu dienen, Arbeitslose in den ersten Arbeitsmarkt zu integrie-
ren und eine „Brücke“ zwischen der Arbeitslosigkeit und einem Normalarbeitsverhält-
nis zu bilden. Die Zahl der nicht regulär sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
ist in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen. Kritiker dieser Regelungen sehen
darin die Gefahr einer zunehmenden Prekarisierung der Beschäftigungsverhältnisse,
da nicht ausgeschlossen werden kann, dass reguläre Arbeitsverhältnisse durch ge-
ringfügige Beschäftigungsverhältnisse substituiert werden. Empirische Studien stel-
len bislang keine beschäftigungsfördernde Effekte der Minijob-Regelungen fest (vgl.
Caliendo/Wrohlich (2006) sowie Freier/Steiner (2008)). Demgegenüber gibt es Hin-
weise darauf, dass in bestimmten Branchen eine substitutive Beziehung zwischen
Minijobs und regulärer Beschäftigung besteht (Hohendanner/Stegmaier (2012)).
Literatur
Caliendo, M., Wrohlich, K. (2010): Evaluating the German „Minijob-Reform“ Using a
Natural Experiment, Applied Economics 42 (19), S. 2475-2489; Freier, R., Steiner,
V. (2008): Marginal Employment. Stepping Stone or Dead End? Journal for Labour
Market Research, 41 (2-3), S. 223-243; Hohendanner, Chr., Stegmaier, J. (2012):
Umstrittene Minijobs, IAB Kurzbericht 24/2012.
b) Mehrgliedrige oder Einheitsversicherung

Mehrgliedrige Sicherungssysteme können – wie das der Bundesrepublik – nach
Versicherungsarten oder nach sozialen Gruppen (berufsständisch) differenziert sein.
Einheitsversicherungen – wie die der ehemaligen DDR – umfassen hingegen alle
Arbeitnehmergruppen und decken alle Standardrisiken ab.
Die Nachteile mehrgliedriger Systeme sind die Zersplitterung und Überschnei-
dung der Zuständigkeiten, die Unübersichtlichkeit des Systems und die Gefährdung
ihrer Leistungsfähigkeit bei einer Änderung der Beschäftigtenstruktur. Darüber hin-
aus können soziale Ungerechtigkeiten auftreten, sofern diese Systeme nicht voll-
ständig harmonisiert sind, d. h. sofern gleiche Beitragszahlungen unter sonst glei-
chen Bedingungen zu unterschiedlichen Leistungsansprüchen führen. Die Vorteile
mehrgliedriger Systeme liegen in der Erleichterung der Selbstverwaltung durch die
Versicherten und in den größeren Möglichkeiten unterschiedlicher Ausgestaltung der
verschiedenen Einrichtungen entsprechend den unterschiedlichen Bedürfnissen der
sozialen Gruppen.
c) Wettbewerb der Versicherungen oder Versicherungsmonopole
Der Vorteil eines Versicherungsmonopols liegt darin, dass Betriebsgrößeneffekte

(economies of scale) ausgenutzt werden können (Kotsch 1991). Mit solchen Mono-
polen ist aber wegen des fehlenden Wettbewerbs die Gefahr von Innovationsverlus-
ten, des Fehlens von Rationalisierungsanreizen und die Gefahr der Bürokratisierung.
In Deutschland existieren im Bereich der Renten- und Arbeitslosenversicherung Ver-
sicherungsmonopole, in der gesetzlichen Kranken- und Pƀegeversicherung seit der
Einführung der freien Kassenwahl 1996 Wettbewerb zwischen den gesetzlichen Ver-
sicherern.
d) Privatrechtliche, öffentlich-rechtliche oder staatliche Organisationen
Einrichtungen der sozialen Sicherung können – wie z.B. die Ersatzkassen in Deutsch-
land – privatrechtliche oder – wie das Gesundheitswesen in Großbritannien – staat-
liche Organisationen sein.
Die international dominierende organisationsrechtliche Form ist jedoch die öf-
fentlich-rechtliche Organisation, in der Bundesrepublik Deutschland die Körper-
schaft des öffentlichen Rechts. Diese Rechtsform eignet sich besonders, um die Er-
füllung der diesen Organisationen gesetzlich übertragenen hoheitlichen Aufgaben
mit dem Prinzip der Selbstverwaltung zu vereinbaren. Denn dadurch wird es mög-
lich, die Initiative und Sachkenntnis sozialer Gruppen sowie die Interessen dieser
Gruppen zur Geltung zu bringen. Dass die Aufgaben im öffentlichen Interesse erfüllt
werden, sichert die durch besondere Behörden erfolgende staatliche Aufsicht der
Versicherungsträger (Versicherungsämter, Landesarbeitsministerien, Innenministeri-
en, BMG).
10.2.3 Arten und Ausgestaltung der Leistungen
a) Arten der Leistungen
Entsprechend der Tatsache, dass ein vorrangiges Ziel sozialer Sicherungssysteme der
Ausgleich von Einkommensausfall ist (Lohnersatzfunktion von Sozialeinkommen)
dominierten in den Jahren des Aufbaues des sozialen Sicherungssystems (auch in
der GKV) die Geldleistungen. Im Laufe der Zeit ist der Anteil der Sachleistungen
aber deutlich gestiegen.
Die Höhe der Geldleistungen ist in den meisten Sicherungssystemen von den
Beitragsleistungen abhängig. Da die Beiträge wiederum an der Einkommenshöhe
orientiert sind, spricht man von einer Einkommens- und Beitragsbezogenheit der
Geldleistungen.
Zu den Sachleistungen zählen alle Leistungen im Rahmen sozialer Sicherungs-
systeme, die nicht Geldleistungen sind. Dazu zählen z. B. die Maßnahmen der
Unfallverhütung, der gesundheitlichen Aufklärung, Früherkennungsuntersuchungen,
unentgeltliche ärztliche und zahnärztliche Untersuchung und Behandlung, unentgelt-
liche Versorgung mit Arzneimitteln, mit Hilfsmitteln (Brillen, Prothesen), mit Zah-
nersatz, unentgeltlicher Krankenhausaufenthalt und Krankenpƀege, Maßnahmen zur
Wiederherstellung der Berufs- und Erwerbsfähigkeit (Kuraufenthalte und Umschu-

lungsmaßnahmen) usw. Zu den Sachleistungen – streng genommen müsste man von
Sach- und Dienstleistungen sprechen – gehören auch Leistungen im Bereich der
Erziehungs- und Sozialberatung, der Sozialpädagogik und der persönlichen Betreu-
ung hilfsbedürftiger Jugendlicher, Kranker und älterer Menschen.
In Sicherungssystemen, die nicht auf dem Fürsorgeprinzip beruhen, dominie-
ren die gesetzlich normierten oder „Regel“-Leistungen, auf die nach Art und Höhe
ein Rechtsanspruch besteht. Bei Ermessens- oder „Kann“-Leistungen entscheiden
die zuständigen Organe über die Leistungsgewährung.8 Zusatzleistungen schließlich
sind gesetzlich zugelassene, satzungsmäßig verankerte Leistungen.
b) Ausgestaltung der Leistungen
In Bezug auf die Ausgestaltung der Geldleistungen wird unterschieden zwischen

• bedarfsorientierten und beitragsorientierten Leistungen sowie
• konstanten bzw. diskretionär angepassten und dynamisierten Leistungen.
Bedarfsorientierte Leistungen sind Leistungen, die unabhängig von der Beitrags-

zahlung an den Bedürfnissen des Empfängers ausgerichtet sind, wie z. B. die Leis-
tungen der sozialen Grundsicherung. Leistungsorientierte Geldleistungen sind an
den entrichteten Beiträgen, also am beitragspƀichtigen Arbeitseinkommen, anders
ausgedrückt am Äquivalenzprinzip, ausgerichtet. Im Gegensatz zu konstanten oder
diskretionär, d. h. unregelmäßig angepassten Leistungen werden dynamisierte Leis-
tungen durch feste Anpassungsregeln an die Entwicklung des Preisniveaus oder der
Arbeitseinkommen bzw. des Lebensstandards angepasst.
Ein speziell in Deutschland aktuelles Problem der Leistungsgestaltung hängt mit
der Organisation des Sicherungssystems zusammen. Wenn ein Sicherungssystem
nach dem Kausalprinzip aufgebaut ist, also entsprechend seiner Organisation nach
Schadensursachen eine Unfall-, eine Kranken-, eine Berufs-, Erwerbsunfähigkeits-,
Alters- und Hinterbliebenenrentenversicherung und eine Kriegsopferversorgung
kennt, sind die Leistungen in vielen Fällen bei völlig übereinstimmenden Lebens-
lagen der Betroffenen verschieden,9 weil die einzelnen Sozialleistungsträger von un-
terschiedlichen gesetzlichen Grundlagen und von einer unterschiedlichen Rechtspre-
chung in Bezug auf die Leistungsgewährung auszugehen haben.10 Demgegenüber
hat ein am Finalprinzip orientiertes Sicherungssystem völlig unabhängig von der
Schadensursache die bestmögliche Behebung des Schadens im Auge und orientiert
daher die gewährten Leistungen ausschließlich an diesem sozialpolitischen Ziel.
8 „Kann“-Leistungen sind z. B. ergänzende Leistungen zur Rehabilitation wie etwa die För-
derung von Behindertensport oder Kuren für Kinder.
9 Vgl. dazu Brück 1981.
10 So erhält z. B. die Witwe eines tödlich verunglückten Arbeitnehmers unter sonst völlig
übereinstimmenden Umständen eine andere Rente als die Witwe eines „normal“ verstor-
benen Arbeitnehmers; ein erwerbsgeminderter Arbeitnehmer erhält bei einem bestimm-
ten Grad unfallbedingter Erwerbsbeschränkung andere Geldleistungen als ein im gleichen
Grad erwerbsgeminderter Kriegsversehrter.
10.2.4 Finanzierungsarten und Finanzierungsverfahren
a) Finanzierungsarten
Zur Finanzierung von Systemen sozialer Sicherung kommen in Frage die Finanzie-
rung durch Beiträge der Versicherten bzw. der Arbeitgeber11 oder die Finanzierung
aus allgemeinen Haushaltsmitteln oder eine Kombination dieser beiden Finanzie-
rungsarten.12
b) Finanzierungsverfahren
Sofern durch das Sicherungssystem altersabhängige Risiken abgedeckt werden, kann

die Finanzierung auf zwei Arten erfolgen: Im Kapitaldeckungsverfahren wird aus
den Beiträgen der Versicherten ein Kapitalstock aufgebaut, dessen Höhe zuzüglich
der Zinserträge die erwarteten Versicherungsansprüche abdeckt (sog. Anwartschafts-
deckungsverfahren). Eine Variante ist das Abschnittsdeckungsverfahren, das die An-
wartschaftsdeckung für einen bestimmten Zeitraum vorsieht. Im Umlageverfahren
werden die Beiträge demgegenüber nicht angespart, sondern in jeder Periode so be-
messen, dass die Beitragseinnahmen ausreichen, die in dieser Periode fälligen Leis-
tungsansprüche abzudecken. Damit ist das Umlageverfahren in hohem Maße von der
demograſschen Entwicklung einer Volkswirtschaft abhängig. Bedingt durch den de-
mograſschen Übergang, der für die Jahre ab 2030 einen deutlich steigenden Anteil
Älterer an der Gesamtbevölkerung erwarten lässt, werden stark steigende Beitrags-
sätze zum System sozialer Sicherung prognostiziert, und ein Umstieg vom derzeit
praktizierten Umlageverfahren auf das Kapitaldeckungsverfahren empfohlen.
Kapitaldeckungs- vs. Umlageverfahren
Die Frage nach dem adäquaten Finanzierungsverfahren der Sozialversicherung ist

so alt wie die Sozialversicherung selbst. Sofern ein soziales Sicherungssystem – wie
die GRV, die GKV und die GPflV – ein altersabhängiges Risiko abdeckt, kann die
Finanzierung über das Umlage- oder das Kapitaldeckungverfahren erfolgen. Beim
Kapitaldeckungsverfahren werden die Beiträge der Versicherten angespart und ak-
kumuliert. Der aus den Beitragszahlungen und den Zinsen akkumulierte Kapitalstock
muss hinreichend hoch sein, um die Leistungen durch Zins- und Tilgungszahlun-
gen abzudecken. Im Umlageverfahren werden die Beiträge nicht angespart, sondern
zur Finanzierung der Ausgaben der gleichen Periode verwendet. Die grundsätzliche
11 Die Unterscheidung zwischen Versicherten- und Arbeitgeberbeiträgen ist in einem die ge-
samte Arbeitnehmerschaft und damit auch alle Unternehmen einbeziehenden Sicherungs-
system nur noch von formaler Bedeutung, da die Belastung aller Wirtschaftszweige und
aller Unternehmen die Arbeitgeberbeiträge zu Kostenbestandteilen werden lässt.
12 Die aus Beiträgen stammenden Mittel werden durch öffentliche Zuschüsse ergänzt, weil
die Sozialversicherungsträger teils allgemeine Staatsaufgaben wahrnehmen, teils durch
Kriegsfolgelasten besondere Aufwendungen haben und schließlich auch deswegen, weil
der Staat in ſnanziellen Notlagen der Sozialversicherungsträger als Garant der Sozialleis-
tungen fungiert.
Funktionsweise beider Finanzierungsverfahren ist am Beispiel der Alterssicherung in

Abbildung 10.3 wiedergegeben.
Zeit
Phase
A1 B1 C1 D1 E1
Erwerbstätigkeit
A2 B2 C2 D2
Ruhestand A3 B3 C3
Abb. 10.3. Stilisierte Wirkungsweise von Umlage- und Kapitaldeckungsverfah-

ren
Dabei wird vereinfachend unterstellt, dass jede Generation drei Phasen durch-
läuft: zwei Perioden der Erwerbstätigkeit und eine Ruhestandsperiode. Im Kapital-
deckungsvefahren wird während den Erwerbsphasen (A1 , A2 ) ein Kapitalstock aufge-
baut, der in der Ruhestandsphase (A3 ) aufgebraucht wird. Demgegenüber finanzie-
ren im Umlageverfahren die erwerbstätigen Kohorten (C1 , B2 ) den Alterskonsum der
Ruhestandsgeneration (A3 ).
Bereits aus dieser sehr vereinfachten Darstellung der Wirkungsweise von Kapi-
taldeckungs- und Umlageverfahren gehen die spezifischen Vor- und Nachteile der
beiden Finanzierungsverfahren hervor. Zunächst ist festzuhalten, dass beide Verfah-
ren keinen Schutz gegen unerwartete Ausgabenänderungen in der Ruhestandsphase
bieten. Von einer nicht-antizipierten Verlängerung der Lebenserwartung oder einem
kostensteigernden medizinisch-technischen Fortschritt sind beide Verfahren in glei-
cher Weise betroffen. Während jedoch im Umlageverfahren die hieraus resultieren-
den wirtschaftlichen Belastungen auf drei Generationen verteilt werden können, muss
im Kapitaldeckungsverfahren die jeweilige Ruhestandsgeneration diese Belastung al-
lein tragen. Der Vorteil des Kapitaldeckungsverfahrens zeigt sich in der intergenera-
tionalen Perspektive. Denn für die Finanzierung im Umlageverfahren ist es von ent-
scheidender Bedeutung, wie stark die erwerbstätigen Generationen (C1 , B2 ) besetzt
sind. Demgegenüber leistet im Kapitaldeckungsverfahren jede Generation für sich
selbst Daseinsvorsorge; die quantitative Besetzung der Nachfolgegeneration ist – im
Idealfall – für die Finanzierung irrelevant.
Dieser Vorteil besteht jedoch nur, wenn ein Sicherungssystems vollständig neu
eingeführt wird. Sofern ein bereits existierendes Umlageverfahren durch ein kapital-
fundiertes System abgelöst werden soll, trägt die „Umstiegsgeneration“ eine Doppel-
belastung: sie muss zum einen die laufenden Ansprüche aus dem Umlageverfahren
bedienen und zum anderen einen Kapitalstock aufbauen, um eigene Rentenanwart-
schaften aufzubauen. Gleiches gilt – in abgeschwächter Form – auch für den Umstieg
auf ein Teilkapitaldeckungsverfahren. Und schließlich gilt dieser Vorteil des Kapitalde-
ckungsverfahrens nur unter der Annahme, dass die demografische Entwicklung kei-
nen Einfluss auf den Marktzins hat. In welchem Umfang der Kapitalmarkt auf demo-
grafische Änderungen reagiert (sog. asset-melt-down Hypothese), ist in der Literatur
umstritten.
Literatur
Einen guten Überblick über die Wirkungsweise der alternativen Finanzierungsverfah-
ren liefern S. Homburg, Theorie der Alterssicherung, Berlin 1988 sowie R. Fenge,
Effizienz der Alterssicherung, Heidelberg 1997. Zur asset melt down Hypothese sie-
he H. Fehr, S. Jokisch, Demografischer Wandel und internationale Finanzmärkte, in:
Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Bd. 7, Heft 4, 2006, S. 501–517.
Gegen eine vollständige Kapitalfundierung der Sozialversicherung spricht zum

einen die Anfälligkeit des Kapitaldeckungsverfahrens gegen wirtschaftliche Risiken,
insbes. gegen das Risiko der nicht-antizipierten Inƀation.13 Des Weiteren ist auch
das Kapitaldeckungsverfahren nicht immun gegen demograſsche Änderungen: bei
einem Rückgang der Bevölkerung reduziert sich nämlich auch die Nachfrage nach
Wertpapieren, so dass die Kapitalanteile mit einem Abschlag verkauft werden müs-
sen; der Wert des Vermögens sinkt also.14 Schließlich bleibt als Unsicherheitsfak-
tor die Ungewissheit über die durch Kapitalanlage erzielbaren Erträge. Ein weiteres
Problem ergibt sich aus der Tatsache, dass die „Umstiegsgeneration“ eine Doppel-
belastung zu tragen hat: sie muss ihren Kapitalstock aufbauen und gleichzeitig für
die laufenden Anwartschaften des Umlageverfahrens aufkommen. Wie die umfang-
reiche Literatur zu diesem Thema gezeigt hat, ist es zumindest in einem auf dem
Äquivalenzprinzip basierenden System sozialer Sicherung nicht möglich, diese Dop-
pelbelastung einer Generation zu vermeiden.15
10.2.5 Überblick über das System sozialer Sicherung in der Bundesrepublik
Die Ausgaben der Bereiche des Systems sozialer Sicherung sind in Tabelle 10.1 ab-
solut und in Relation zum BIP resp. zum Sozialbudget16 dargestellt. Bezogen auf das
Sozialbudget beliefen sich die Ausgaben der Krankenversicherung 2011 auf 22,8 %,
der Unfallversicherung auf 1,6 %, der Rentenversicherung auf 31,6 %, der Pflegever-
sicherung auf 2,7 %, der Beamtenversorgung (= Systeme des öffentlichen Dienstes)
13 Die deutsche Rentenversicherung wurde ursprünglich durch das Kapitaldeckungsverfah-
ren ſnanziert. Im Lauf der deutschen Geschichte wurde der Kapitalstock der Rentenver-
sicherung zweimal – durch die Hyperinƀation 1923 und die Währungsreform 1948 – fast
vollständig vernichtet, und der Umstieg auf das Umlageverfahren notwendig. Im Jahr 1969
wurde dieser Umstieg auch formal vollzogen.
14 Dieses Argument gilt streng genommen nur für geschlossene Volkswirtschaften. Da aber al-
le industrialisierten Volkswirtschaften mit vergleichbaren demograſschen Problemen kon-
frontiert sind, ist diese Annahme realistisch.
15 Vgl. Breyer 1989 sowie Fenge 1997.
16 Das jährlich erstellte Sozialbudget stellt die Sozialleistungen nach Institutionen, Funktio-
nen, Arten und Finanzierung dar.
auf 7,5 %, und der Grundsicherung für Arbeitsuchende auf 5 %. Auf diese System-
teile, die im Folgenden dargestellt werden, entfallen einschließlich der Entgeltfort-
zahlung im Krankheitsfall (3,6 %) 77,4 % des Sozialbudgets.
10.3 Einzelbereiche sozialer Sicherung in der Bundesrepublik

10.3.1 Die gesetzliche Krankenversicherung (GKV)
a) Kreis der Versicherten
In der GKV17 sind versicherungspƀichtig:

1. Arbeitnehmer, deren regelmäßiges Arbeitsentgelt 75 % der Beitragsbemessungs-
grenze in der GRV der alten Bundesländer (allgemeine Jahresarbeitsentgeltgren-
ze gem. § 6 Abs. 6 SGB V) nicht übersteigt. Die Beitragsbemessungsgrenze
(West) der GRV beträgt derzeit (2014) 71 400 e, die Versicherungspƀichtgrenze
zur GKV liegt demnach bei 53 550 e;
2. Auszubildende;
3. Rentner, wenn sie bestimmte Versicherungszeiten in der GRV als Arbeitnehmer
zurückgelegt haben;
4. Studenten bis zum Abschluss des 14. Fachsemesters, längstens jedoch bis zum
vollendeten 30. Lebensjahr;
5. Landwirte, ihre mitarbeitenden Familienangehörigen und Altenteiler;
6. Künstler und Publizisten;
7. Arbeitslose, die vor Eintritt der Arbeitslosigkeit versichert waren.
Seit dem 1. Jan. 2004 sind Bezieher von Leistungen der sozialen Grundsiche-
rung leistungsrechtlich den gesetzlich Krankenversicherten gleichgestellt. Durch das
GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) vom 1. April 2007 sind Personen,
die keinen anderweitigen Anspruch auf Absicherung im Krankheitsfall haben, eben-
falls in der GKV versicherungspƀichtig. Damit sind in Deutschland alle Personen
gegen das Krankheitsrisiko abgesichert.
2012 waren in der GKV 24,9 Mio. Arbeitnehmer und 17,9 Mio. Rentner pƀicht-
versichert, 5,2 Mio. Personen waren freiwillig versichert. Unter Einbeziehung von
rd. 16,5 Mio. mitversicherten Familienangehörigen waren das insgesamt 69,7 Mio.
Personen18; dies entspricht etwa 87 % der Bevölkerung.
b) Aufgaben und Leistungen
Aufgaben und Leistungen der GKV, die den Versicherten und überwiegend auch
ihren Familienangehörigen gewährt werden, umfassen:
17 Gesetzliche Grundlage der GKV ist im Wesentlichen das SGB V.

18 Quelle: Bundesministerium für Gesundheit, Gesetzliche Krankenversicherung. Mitglieder,
mitversicherte Angehörige und Krankenstand. Jahresdurchschnitt 2012, Berlin 2013.
10.3 Einzelbereiche sozialer Sicherung in der Bundesrepublik 259
Tabelle 10.1. Die Leistungen des Systems sozialer Sicherung in Deutschland 2011
Leistungena nach Institutionen

in % d.
in Mrd. in % des Sozial-
Euro BIP budgets
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
1 Sozialversicherungssysteme 493,8 19,1 59,8
1.1 Rentenversicherung 261,1 10,1 31,6
1.2 Krankenversicherung 188,4 7,3 22,8
1.3 Pƀegeversicherung 22,2 0,9 2,7
1.4 Unfallversicherung 13,1 0,5 1,6
1.5 Arbeitslosenversicherung 34,6 1,3 4,2
2 Sondersysteme 50,5 1,9 6,1
2.1 Alterssicherung der Landwirte 2,9 0,1 0,4
2.2 Versorgungswerke 13,3 0,5 1,6
2.2 Private Altersvorsorge 12,8 0,5 1,6
2.2 Private Krankenversicherung 19,3 0,7 2,3
2.2 Private Pƀegeversicherung 2,0 0,1 0,2
3 Systeme des öffentlichen Dienstes 61,8 2,4 7,5
3.1 Pensionen 45,6 2,4 7,5
3.2 Familienzuschläge 3,1 0,1 0,4
3.3 Beihilfen 13,1 0,5 1,6
4 Arbeitgeberleistungen 83,4 3,2 10,1
4.1 Entgeltzahlung im Krankheitsfall 32,0 1,2 3,9
4.2 Betriebliche Altersversorgung 34,8 1,3 4,2
4.3 Zusatzversorgung 16,0 0,6 1,9
4.4 sonstige Arbeitgeberleistungen 0,6 0,0 0,0
5 Entschädigungssystemeb 3,0 0,1 0,4
6 Förder- und Fürsorgesysteme 147,2 5,7 17,8
6.1 Kindergeld und Familienleistungsausgleich 41,6 1,6 5,0
6.2 Erziehungsgeld/Elterngeld 4,9 0,2 0,6
6.3 Grundsicherung für Arbeitsuchende 41,5 1,6 5,0
5.2 Arbeitslosenhilfe/sonst. Arbeitsförderung 0,5 0,0 0,0
5.2 Ausbildungs- und Aufstiegsförderung 2,5 0,1 0,3
5.2 Sozialhilfe 27,3 1,1 3,3
5.2 Kinder- und Jugendhilfe 27,2 1,1 3,3
5.2 Wohngeld 1,6 0,1 0,2
Sozialbudget 826,3 31,9 100
a Konsolidiert.
b Im Wesentlichen Kriegsopferversorgung.
Quelle: BMAS, Sozialbericht 2013, Tab. III-1, S. T 11.; eigene Berechnungen
Tabelle 10.2. Versicherungspƀichtgrenzen, Beitragsbemessungsgrenzen (in e je Monat) und

Beitragssätze in der Sozialversicherung seit 1970
Jahr GKV GPƀV GRV ALV
Beitragsbe- Beitragssatz Beitragsbe- Beitrags- Beitragsbe- Beitrags-
messungs- in % (/0 aller messungs- satz in % messungs- satz in %
grenzea Kassen) grenze grenze
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Früheres Bundesgebiet
1970 614 8,2 (Vers.pƀicht- 920 17,0 920 1,3
1975 1 074 10,4 und Beitrags-1 432 18,0 1 432 2,0
1980 1 611 11,4 bemessungs- 2 147 18,0 2 147 3,0
1985 2 071 11,8 grenze wie 2 761 19,2 2 761 4,4
1990 2 416 12,6 in der GKV) 3 221 18,7 3 221 4,3
1995 2 991 13,2 1,0 3 988 18,6 3 988 6,5
2000 3 298 13,6 1,7 4 397 19,3 4 397 6,5
2005 3 525 13,8 1,7 5 200 19,5 5 200 6,5
2010 3 750 14,9 1,95 5 500 19,9 5 500 2,8
2014 4 050 15,5 2,05 5 950 18,9 5 950 3,0
Neue Bundesländer
1991 1 304 12,8 1 738 17,7 1 738 6,8
1995 2 454 12,8 1,0 3 272 18,6 3 272 6,5
2000 2 723 13,8 1,7 3 630 19,3 3 630 6,5
2005 3 525 13,6 1,7 4 400 19,5 4 400 6,5
2010 3 750 14,9 1,95 4 650 19,9 4 650 2,8
2014 4 050 15,5 2,05 5 950 18,9 5 950 3,0
a Bis 2003 gleichzeitig Versicherungspƀichtgrenze.
Quelle: BMA, Stat. Tb. 1997, Tab. 7.7 u. 7.8; BMAS, Stat. Tb. 2006, Tab. 7.7 und 7.8.
1. Leistungen zur Krankheitsverhütung durch

a) gruppenprophylaktische Verhütung von Zahnkrankheiten durch geeignete
Maßnahmen in Kindergärten und Schulen;
b) individualprophylaktische Verhütung von Zahnkrankheiten durch eine zahn-
ärztliche Untersuchung pro Jahr für 6- bis 18jährige;
c) ärztliche Behandlung und Versorgung mit Arznei-, Verbands-, Heil- und
Hilfsmitteln zur Beseitigung einer Schwächung der Gesundheit, zur Be-
kämpfung einer Gefährdung der gesundheitlichen Entwicklung von Kindern
und zur Vermeidung von Pƀegebedürftigkeit;
d) Vorsorgekuren für Mütter.
2. Leistungen zur Früherkennung von Krankheiten durch Gesundheitsuntersuchun-
gen zur Früherkennung, insbes. von Herz-, Kreislauf- und Nierenerkrankun-
gen, der Zuckerkrankheit und von Krebserkrankungen, jeweils nach Erreichung
bestimmter Altersgrenzen. Kinder haben bis zur Vollendung des sechsten Le-
bensjahres und einmal nach Vollendung des zehnten Lebensjahres Anspruch auf
Früherkennungsuntersuchungen.
3. Leistungen zur Behandlung von Krankheiten, und zwar

a) weitgehend unentgeltliche Behandlung durch die zur Behandlung von GKV-
Patienten zugelassenen Ärzte. Der Patient hat das Recht der freien Arzt-
wahl. Die erstattungsfähigen Leistungen müssen nach dem jeweiligen Stand
der Medizin zweckmäßig und ausreichend sein und dürfen keine Leistungen
umfassen, die nicht notwendig oder unwirtschaftlich sind;
b) weitgehend unentgeltliche zahnärztliche Behandlung, die die Behandlung
aller Zahnkrankheiten, der Mund- und Kieferkrankheiten und die konser-
vierende Zahnbehandlung umfasst;
c) eingeschränkt unentgeltliche Versorgung mit verschreibungspƀichtigen Arz-
neimitteln sowie mit Verbands- und Hilfsmitteln. Für Kinder bis zum Alter
von 12 Jahren und bei besonders schwerwiegenden Erkrankungen können
auch verschreibungsfreie Arzneimittel eingesetzt werden. Für Arznei- und
Hilfsmittel sind durch die Spitzenverbände der Krankenkassen Festbeträ-
ge19 festzusetzen. Versicherte, die ein Arznei- oder Hilfsmittel wünschen,
dessen Preis über dem Festbetrag liegt, müssen zusätzlich zum Zuzahlungs-
betrag den Differenzbetrag selbst übernehmen;
d) weitgehend unentgeltliche Versorgung mit Heilmitteln (Krankengymnastik,
Massagen u. ä.), soweit es sich nicht um Heilmittel von geringem oder um-
strittenem therapeutischem Wert handelt;
e) häusliche Krankenpƀege bis zu vier Wochen je Krankheitsfall durch geeig-
nete Pƀegekräfte, wenn eine Krankenhausbehandlung geboten, aber nicht
ausführbar ist, oder wenn eine Krankenhausbehandlung durch die häusliche
Pƀege verkürzt oder vermieden wird. Die Pƀege schließt die hauswirtschaft-
liche Versorgung ein. Wenn die Krankenkasse keine Pƀegekraft stellen kann,
sind dem Versicherten die Kosten für eine selbst beschaffte Kraft in ange-
messener Höhe zu erstatten;
f) die Bereitstellung einer Haushaltshilfe, wenn Versicherten wegen einer
Krankenhausbehandlung, einer ambulanten oder einer stationären Kur die
Weiterführung des Haushalts nicht möglich ist und wenn im Haushalt ein
behindertes oder noch nicht zwölf Jahre altes Kind lebt. Als Zuzahlung müs-
sen je Kalendertag 10 % der Kosten, mindestens jedoch 5 e, höchstens 10 e
gezahlt werden;
g) nahezu unentgeltliche ärztliche und medikamentöse Versorgung im Kran-
kenhaus sowie unentgeltliche Unterbringung und Versorgung. Für den Kran-
kenhausaufenthalt hat der Versicherte für längstens 28 Tage innerhalb eines
Kalenderjahres pro Tag 10 e Selbstbeteiligung zu entrichten;
h) medizinische und sonstige Leistungen zur Rehabilitation, um einer Behinde-
rung vorzubeugen, sie zu beseitigen oder eine Verschlechterung zu verhüten
19 Festbeträge sind durch die Krankenkassen nach Stellungnahme von Sachverständigen der
Medizin und Pharmazie für Gruppen von Arzneimitteln mit denselben Wirkstoffen, mit
pharmakologisch-therapeutisch vergleichbaren Wirkstoffen oder mit vergleichbaren Wir-
kungen festzusetzen und zwar so, dass eine ausreichende, zweckmäßige und wirtschaftli-
che sowie qualitativ gesicherte Versorgung gewährleistet ist.
oder um Pƀegebedürftigkeit zu vermeiden oder zu mindern. Zu den Maß-

nahmen gehören auch ambulante und stationäre Rehabilitationskuren. Bei
stationären Kuren haben die Versicherten pro Tag einen Eigenbeitrag von
10 e täglich für maximal 28 Tage zu leisten.
4. Einkommenshilfen in Form von Krankengeld. Da die Lohnfortzahlung im Kran-
heitsfall während der ersten sechs Wochen durch den Arbeitgeber erfolgt, wird
Krankengeld erst von der 7. Woche einer Krankheit an fällig. Es beträgt 70 %
des regelmäßigen Entgeltes bis zur Beitragsbemessungsgrenze und wird wegen
derselben Krankheit für höchstens 78 Wochen innerhalb von 3 Jahren gezahlt.
Anspruch auf Krankengeld besteht auch für 10 Arbeitstage pro Jahr und pro
Kind für jeden Ehegatten und für 20 Tage für allein Erziehende, wenn nach ärzt-
lichem Zeugnis der Versicherte sein erkranktes Kind beaufsichtigen, betreuen
oder pƀegen muss und das Kind unter 12 Jahre alt ist. Bei mehreren Kindern
besteht der Anspruch für 25 Tage, für Alleinerziehende für 50 Tage pro Jahr.
5. Mutterschaftshilfe und Mutterschaftsgeld. Die Mutterschaftshilfe umfasst volle
ärztliche Betreuung und Beratung der werdenden und stillenden Mutter, ärztli-
che Hilfe bei der Entbindung, Behandlung im Krankenhaus, Arzneimittelversor-
gung und gegebenenfalls häusliche Pƀege und Haushaltshilfe. Versicherte Frau-
en, die sechs Wochen vor bis acht Wochen nach der Geburt in einem Arbeitsver-
hältnis stehen, erhalten Mutterschaftsgeld für die Zeit sechs Wochen vor und acht
Wochen nach der Geburt in Höhe des um die gesetzlichen Abzüge geminderten
durchschnittlichen Arbeitsentgelts bis zu maximal 13 e täglich. Übersteigt das
Arbeitsentgelt diesen Betrag, so wird dieser Differenzbetrag vom Arbeitgeber
gezahlt. Mit dem Mutterschaftsgeld kann sich das Elterngeld überschneiden, das
nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz (vgl. dazu S. 341 f.) maximal
für die ersten 14 Lebensmonate eines Kindes gezahlt wird. In diesem Fall wird
das Mutterschaftsgeld auf das Elterngeld angerechnet.
6. Fahrkostenübernahme bei Fahrten, die aus zwingenden medizinischen Gründen
notwendig sind.
ņ eine Selbstbeteiligung von 10 %, min-
Für die Leistungen der GKV ist i. d.R.
destens 5 e und höchstens 10 e vorgesehen. Kinder und Jugendliche sind von der
Zuzahlung vollständig befreit. Ebenso befreit sind Versicherte, sofern die Summe
der Zuzahlungen die Belastungsgrenze übersteigt. Diese Belastungsgrenze beträgt
grundsätzlich 2 % des Bruttoeinkommens, bei chronisch Erkrankten 1 % des Brutto-
einkommens.20
c) Organisation und Finanzierung
Träger der GKV sind (2014) 134 gesetzliche Krankenkassen.21 Die Reformen im
Gesundheitswesen haben in den vergangenen Jahren zu einer deutlichen Konzentra-
20 Das Bruttoeinkommen des Haushalts wird um Freibeträge in Höhe von 15 % für den ersten
Haushaltsangehörigen und 10 % für jeden weiteren Angehörigen bereinigt.
21 Zu den gesetzlichen Krankenkassen zählen Ortskrankenkassen, Betriebskrankenkassen,
Innungskrankenkassen, landwirtschaftliche Krankenkassen, Angestellten- und Arbeiterer-
satzkassen sowie die Seekrankenkasse und die Bundesknappschaft.
tion bei den gesetzlichen Krankenkassen geführt (1970 gab es noch über 1 800 ge-
setzliche Krankenkassen). Die Kassen sind organisatorisch selbständig und für den
Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben verantwortlich. Zur Wahrnehmung über-
regionaler und gemeinsamer Interessen gibt es Zusammenschlüsse der Kassen zu
Verbänden auf Landes- und Bundesebene.
Ein bedeutendes organisatorisches Element des Krankenversicherungssystems
sind die Kassenärztlichen Vereinigungen. In ihnen sind die zur Kassenpraxis zugelas-
senen Ärzte zusammengeschlossen. Die Krankenkassenverbände schließen mit den
Kassenärztlichen Vereinigungen Verträge ab, in denen sich die Kassenärztlichen Ver-
einigungen verpƀichten, eine gleichmäßige, ausreichende, zweckmäßige und wirt-
schaftliche Versorgung der Kassenmitglieder sicherzustellen. Als Gegenleistung zah-
len die Krankenkassen den Kassenärztlichen Vereinigungen sogenannte Gesamtver-
gütungen, die die Kassenärztlichen Vereinigungen auf die Kassenärzte nach einem
Schlüssel aufteilen, der mit den Verbänden der Krankenkassen vereinbart ist.
Die GKV ſnanziert sich im Wesentlichen
1. aus Beiträgen der Versicherten (Arbeitnehmer, Rentner und sonstige Versiche-
rungsberechtigte), der Arbeitgeber und der Rentenversicherung,
2. aus Bundeszuschüssen sowie
3. aus sonstigen Einnahmen.
Der allgemeine Beitragssatz22 zur GKV beträgt ab 2015 14,6 % der beitrags-
pƀichtigen Einnahmen der Mitglieder. Dieser Gesamtbeitrag wird paritätisch von Ar-
beitnehmern und Arbeitgebern aufgebracht. Künftige Beitragssatzsteigerungen sol-
len jedoch ausschließlich vom Arbeitnehmer gezahlt werden, um die Lohnnebenkos-
ten zu stabilisieren. Obergrenze für die Beitragsleistung ist die Beitragsbemessungs-
grenze in der GKV.
Die Beiträge und der Bundeszuschuss23 werden dem Gesundheitsfonds zu-
geführt. Die Krankenkassen erhalten hieraus eine einheitliche Grundpauschale je
Versicherten sowie alters-, geschlechts- und risikoadjustierte Zuschläge zur Ab-
deckung standardisiertes Leistungsausgaben (morbiditätsorientierter Risikostruktur-
ausgleich). Über den Gesundheitsfonds werden Unterschiede in den beitragspƀich-
tigen Einnahmen und der Morbiditätsstruktur der Versicherten zwischen den Kassen
ausgeglichen. Sofern die Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds nicht ausreichen,
um die Gesamtausgaben einer Kasse abzudecken, muss die Versicherung einkom-
mensabhängige Zusatzbeiträge erheben. Diese Zusatzbeiträge sind ausschließlich
von den Versicherten zu zahlen. Übersteigen die Zuweisungen aus dem Fonds die
22 Für freiwillig versicherte Selbständige und für Bezieher von ALG II existiert seit dem 1.
Jan. 2011 ein ermäßigter Beitragssatz; er beträgt 2013 14,9 %. Für Studierende beträgt der
Beitragssatz 7/10 des allgemeinen Satzes. Für geringfügig entlohnt Beschäftigte (Minijobs)
hat der Arbeitgeber einen Beitragssatz von 13 % (5 % für Beschäftigte in Privathaushalten)
zu entrichten.)
23 Der Bundeszuschuss zur GKV betrug 2014 10,5 Mrd. e. Ziel des Bundeszuschusses ist es,
versicherungsfremde Leistungen in der GKV abzudecken. Seine Höhe wird jedoch diskre-
tionär festgelegt.
Ausgaben der Versicherung, kann die Kasse ihren Mitgliedern gezahlte Beiträge zu-
rückerstatten. Dadurch soll der Preiswettbewerb unter den Kassen gefördert werden.
d) Die Ausgabenentwicklung als zentrales Problem
Die GKV gilt aus mehreren Gründen seit mehr als 30 Jahren als reformbedürftig.24
Der wesentliche Grund ist die ständige starke Zunahme der Ausgaben.25 Aus den
Zahlen der Tabelle 10.3 ergibt sich, dass sich die Leistungsausgaben zwischen 1950
und 1960 vervierfacht haben, von 1960 bis 1975 auf das Sechsfache und von 1975 bis
1990 (im alten Bundesgebiet) noch einmal auf das Zweieinhalbfache gestiegen sind.
In Gesamtdeutschland haben sich die Ausgaben zwischen 1991 und 2011 erneut
verdoppelt.
Diese Steigerungsraten gehen weit über die Zuwächse der versicherungspƀich-
tigen Arbeitsentgelte und des Bruttoinlandsprodukts hinaus. Die Ausgabenentwick-
lung konnte nur mit Hilfe steigender Beitragssätze in Verbindung mit steigenden
Tabelle 10.3. Die Leistungsausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung 1950 bis 2011
Jahr Leistungs- Ausgaben- Von des Ausgaben entſelen in Prozent auf

ausgaben index Ärztliche Zahnärzt- Arzneien, Kranken- Kranken-
insges.a 1970=100 Behand- liche Be- Heilmittel hausbe- geld
in Mio. e 1991=100 lung handlung Zahnersatz handlung
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
1950 1 073 9 21,8 5,2 20,9 20,9 22,4
1955 2 083 17 23,9 5,6 20,3 17,4 23,0
1960 4 584 38 20,9 5,2 17,6 17,5 30,0
1965 7 625 62 21,4 6,4 18,7 19,8 24,8
1970 12 194 100 22,9 7,2 24,0 25,2 10,3
1975 29 742 244 19,4 7,1 26,9 30,1 8,0
1980 43 949 360 17,9 6,4 28,9 29,6 7,7
1985 55 580 456 18,1 6,0 28,4 32,2 5,9
1990 68 635 562 18,1 6,0 26,1 34,2 6,6
1991b 77 529 100 17,6 6,0 25,4 33,4 7,5
1995 97 294 126 17,2 5,9 22,6 35,0 8,0
2000 105 050 135 17,6 6,0 24,1 35,0 5,7
2005 111 739 144 17,7 5,7 25,0 35,9 4,8
2011 164 964 213 17,2 5,0 20,6 35,5 k. A.
a Einschl. der in der Tabelle nicht ausgewiesenen „sonstigen Leistungen“. Daher addieren
sich die Prozentangaben nicht zu 100 %.
b Ab 1991 Gesamtdeutschland.
Quelle: BMA, Stat. Tb. 1950-1990 und BMAS, Stat. Tb. 2011, Tab. 8.6.
24 Vgl. zu dieser Reformdiskussion insbes. Oberender/Zerth 2010 sowie die dort angegebene
Literatur.
25 Dieses Ausgabenwachstum ist international zu beobachten und führt zu hohen Anteilen der
Gesundheitsausgaben am Bruttoinlandsprodukt.
Beitragsbemessungsgrenzen ſnanziert werden (vgl. Tabelle 10.2). 1970 belief sich

Beitragssatz zur GKV auf 8,2 %, die monatliche Beitragsbemessungsgrenze auf
613,55 e. 2014 beträgt der allgemeine Beitragssatz zur GKV 15,5 %, die Beitrags-
bemessungsgrenze liegt bei 4 050 e.
Diese Ausgabenentwicklung geht auf zahlreiche Ursachen zurück, die man in
exogene und endogene Ursachen untergliedern kann. Exogene Ursachen sind jene
Gründe, die unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Systems der sozialen
Krankenversicherung auftreten, während die endogenen Ursachen durch speziſsche
Organisationsmerkmale der GKV bedingt sind (sog. „Steuerungsmängel“ im System
der GKV).
Zu den systemexogenen Ursachen zählen
1. ein gestiegenes Gesundheitsbewusstsein breiter Bevölkerungsschichten und die
Bereitschaft, bei steigenden Einkommen die Nachfrage nach Gesundheitsleis-
tungen auszudehnen. Ökonomisch betrachtet stellt Gesundheit ein „superiores
Gut“ dar;
2. eine Veränderung der Morbiditätsstruktur, insbes. die Zunahme der kosteninten-
sive Verschleißkrankheiten sowie altersbedingter Erkrankungen;
3. ein im Wesentlichen kostensteigernder medizinisch-technischer Fortschritt, der
die Möglichkeiten der Diagnose und der Therapie von Erkrankungen deutlich
verbesserte, sowie
4. der demograſsche Wandel.
Der kostensteigernde Effekt des medizinisch-technischen Fortschritts ist empi-
risch gut belegt.26 Bei der Beurteilung dieses Sachverhalts muss jedoch berücksich-
tigt werden, dass der medizinisch-technische Fortschritt auch die Qualität der Ge-
sundheitsleistungen deutlich verbessert hat. In welchem Umfang sich die Zunahme
der Lebenserwartung auf die Leistungsausgaben der GKV auswirken wird, ist in
der Literatur umstritten. Nach der sog. Medikalisierungsthese steigen die Gesund-
heitsausgaben mit höherem Lebensalter an, da die Morbidität, also die Erkrankungs-
häuſgkeit in einer Bevölkerungsgruppe, mit steigendem Lebensalter zunimmt. Bei
steigender Lebenserwartung werden die Gesundheitsleistungen somit nicht nur für
einen längeren Zeitraum, sondern auch in steigendem Umfang in Anspruch genom-
men. Gemäß der Kompressionsthese fallen die höchsten Gesundheitsausgaben hin-
gegen erst kurz vor dem Todeszeitpunkt an. Eine steigende Lebenserwartung würde
das Alters-Ausgabenproſl somit nicht ansteigen lassen, sondern vielmehr zeitlich
verschieben. Weder für die eine noch für die andere Hypothese liegen empirisch ge-
sicherte Erkenntnisse vor.27
Eine wesentliche Ursache für die Ausgabenexpansion im Gesundheitswesen, die
in zahlreichen Volkswirtschaften beobachtet wird, ist jedoch nach Meinung vieler
Gesundheitsökonomen das Fehlen wirksamer Steuerungsinstrumente für Nachfrage
und Angebot.28 Diese Steuerungsmängel sollen im Folgenden näher erörtert werden.
26 Vgl. Breyer/Ulrich 2000 sowie Fetzer 2006.
27 Vgl. Buchner/Wasem 2000 zur Kompressionsthese und Zweifel/Felder/Meier 1999 zur Me-
dikalisierungsthese.
28 Vgl. nur Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen 2001.
e) Das System der GKV und seine Steuerungsmängel
Die wesentlichen Steuerungsmängel im System der GKV ergeben sich aus der Or-
ganisation des Krankenversicherungssystems, das in Abbildung 10.4 – auf das We-
sentliche verkürzt – dargestellt ist.
In diesem System erwerben die Versicherten durch ihre Beitragsleistung an die
Krankenkasse (1) einen Anspruch auf weitgehend unentgeltliche ärztliche und medi-
kamentöse Versorgung, Krankenhausbehandlung, Leistungen für ihre Familienmit-
glieder und Geldleistungen. Gegenüber dem Arzt wird dieser Anspruch durch die
Versichertenkarte (2), gegenüber dem Krankenhaus durch einen Einweisungsschein,
gegenüber der Apotheke durch das Rezept nachgewiesen (4). Die Nachfrage der Ver-
sicherten nach Gesundheitsgütern wird daher nicht durch Preise reguliert, d. h. die
Nachfrage nach medizinischen Leistungen wird weder durch die Zahlungsfähigkeit
noch durch die Zahlungsbereitschaft der Versicherten eingeschränkt. Der Verzicht
auf die Nachfragesteuerung durch Unterschiede in der Zahlungsfähigkeit ist sozial-
politisch gewollt: niemand soll von den Leistungen des Gesundheitssystems wegen
zu geringer Kaufkraft ausgeschlossen werden. Die Preisunabhängigkeit der Nachfra-
ge hat aber auch zur Folge, dass die Versicherten die Nachfrage nach medizinischen
Leistungen bis zur „Sättigungsmenge“ ausweiten und die Nachfrage preisunelastisch
reagiert. Damit führen Kostensteigerungen im Gesundheitswesen nicht zu einer Ein-
schränkung der nachgefragten Menge, sondern können vollständig auf die Preise
überwälzt werden.
Dieser erste Steuerungsmangel wird durch einen zweiten verstärkt. Er liegt dar-
in, dass die Ärzte nicht nur das Leistungsangebot, sondern auch die Nachfrage nach
Gesundheitsleistungen bestimmen und dass sie dabei ebenfalls kaum auf die Aus-
gaben zu achten haben (sog. „angebotsinduzierte Nachfrage“). Da die Patienten ihr
Gesundheitsbedürfnis mangels fachlicher Kompetenz nicht in Bedarf, in Nachfrage
nach bestimmten Leistungen umsetzen können, müssen dies die Ärzte tun. Gesund-
heit lässt sich somit als „Vertrauensgut“ charakterisieren, bei dem die Information
über Art und Umfang der medizinisch notwendigen und wirtschaftlich vertretbaren
Leistungen ausschließlich beim Leistungserbringer, also dem Arzt, liegt. Bei diesen
Entscheidungen über persönliche ärztliche Dienstleistungen und Sachleistungen (3),
über die Verordnung von Medikamenten, Krankschreibungen, Krankenhauseinwei-
sungen (4) usw. spielen Preise wiederum keine ausgabenkontrollierende Rolle. Eher
das Gegenteil ist der Fall, denn die Ärzte beeinƀussen durch diese Entscheidungen
ihr eigenes Einkommen.29 Wenn man realistischerweise davon ausgeht, dass Ärz-
te ihre Tätigkeit mit einer Einkommenserzielungsabsicht betreiben, schlägt sich eine
steigende Ärztedichte in einer Erhöhung der Gesundheitsausgaben nieder. Dieser Ef-
fekt ist empirisch gut dokumentiert (vgl. Breyer 1984) und lässt sich folgendermaßen
begründen:
29 „Die Entscheidung über Wahl und Art der Behandlung und der für sie anzuwendenden
Mittel (Einzelleistungen) ist es, die dem Arzt den Schlüssel zum Geldschrank der Kasse in
die Hand gibt“ (Preller 1970, 2. Halbbd., S. 353).
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10.3 Einzelbereiche sozialer Sicherung in der Bundesrepublik
Abb. 10.4. Das System der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung

267
Das Einkommen eines Arztes ergibt sich aus der Differenz zwischen Umsatz und
Kosten: E = U − K. Der Umsatz wird bestimmt durch:
1. die Zahl der Kassenpatienten (k);
2. die durchschnittliche Zahl der Besuche eines Patienten beim Arzt (z);
3. die Zahl der jedem Patienten pro Besuch erbrachten Leistungen (l);
4. das Einzelleistungshonorar (h).
Daher gilt: U = k · z · l · h.
k ist die Existenzgrundlage fast aller frei praktizierenden Ärzte, da fast 90 %
der Bevölkerung in der GKV versichert sind. k ist zum einen durch die Qualität der
ärztlichen Leistung beeinƀussbar; dieser Qualitätswettbewerb ist wirtschafts- und
sozialpolitisch erwünscht und stellt ein wesentliches Argument für die freie Arztwahl
dar. k kann jedoch auch durch die Erbringung medizinisch nicht notwendiger oder
unwirtschaftlicher Leistungen, bspw. sog. „Gefälligkeitsleistungen“, erhöht werden.
Die Zahl der pro Patient und Besuch erbrachten Leistungen (l) lässt sich erhöhen,
indem verstärkt Labor- sowie gerätemedizinische Leistungen eingesetzt werden, die
auch von Hilfskräften erbracht werden können. Außer k und l kann der Arzt auch
z beeinƀussen, indem er den Patienten mehrfach einbestellt, also die Behandlung
„stückelt“.
Eine vom einzelnen Arzt nicht beeinƀussbare Größe ist h, die Einzelleistungs-
vergütung. Sie hängt v. a. davon ab, wie die sog. „Gesamtvergütung“, die zwischen
den Kassenärztlichen Vereinigungen mit den Landesverbänden der Krankenkassen
und den Verbänden der Ersatzkassen nach § 85 SGB V vereinbart wird, auf die ei-
ner Kassenärztlichen Vereinigung angehörenden Ärzte verteilt wird. Aufgrund dieser
Gesamtvergütung (6) wird die Ärzteschaft verpƀichtet, die Kassenmitglieder unent-
geltlich, zweckmäßig und wirtschaftlich zu versorgen (5). Diese Gesamtvergütung
wird von den Kassenärztlichen Vereinigungen entsprechend den zur Abrechnung
vorgelegten Einzelleistungsnachweisen der Ärzte (7) auf die Ärzte verteilt.
Nach den gegenwärtig geltenden Normen des § 85 SGB V wird die Höhe der
Gesamtvergütung zwischen den Krankenkassen und den Kassenärztlichen Vereini-
gungen festgelegt. Diese Gesamtvergütung setzt sich aus der morbiditätsbedingten
Gesamtvergütung (MGV) und der Vergütung für bestimmten Leistungen, die als Ein-
zelleistungen honoriert werden, zusammen.
Die Aufteilung der Gesamtvergütung auf die behandelnden Ärzte (Honorarver-
teilung) erfolgt durch die Kassenärztlichen Vereinigungen. Grundlage hierfür ist der
Einheitliche Bewertungsmaßstab (EBM), der die verschiedenen ärztlichen Leistun-
gen durch die Vergabe von Punktwerten zueinander in Verbindung setzt. Die Vergü-
tung des einzelnen Arztes ergibt sich dann als Produkt aus der Zahl seiner nachweis-
baren Leistungspunkte und dem Wert eines einzelnen Leistungspunktes.
Ein dritter Steuerungsmangel des Systems, der eng mit dem zweiten verbun-
den ist, liegt im Arzneimittelbereich (11). Zwar wurde das frühere System der im
Prinzip kostenfreien Abgabe von Arznei- und Hilfsmitteln durch ein Zuzahlungssys-
tem ersetzt. Dadurch wurde bei den Versicherten das Interesse an einer preisgüns-
tigen Versorgung mit Arznei- und Hilfsmitteln gestärkt. Trotz dieser Neuregelung
und trotz der zunehmenden Verordnung von (im Vergleich zu Originalarzneimit-

teln) billigeren Nachahmerprodukten (sog. „Generika“) wirkt der Wettbewerb auf
den Arzneimittelmärkten – wie übrigens auch auf den Märkten für die hochwertigen
medizin-technischen Großgeräte (12) – aufgrund von Marktunvollkommenheiten,
v. a. Produktheterogenität und Marktintransparenz, und aufgrund oligopolistischer
Marktstrukturen wenig preisregulierend (vgl. dazu Lampert 1982a sowie Oberen-
der 1983).
Steuerungsdeſzite sind bzw. waren auch im Krankenhausbereich zu ſnden, des-
sen Kosten – wie Tabelle 10.3 zeigt – seit 1970 stärker gestiegen sind als die Kosten
im ambulante Bereich. Zu nennen sind hier die „duale“ Krankenhausſnanzierung30
und die Anwendung des Kostendeckungsprinzips durch voll pauschalierte, tagesglei-
che Pƀegesätze.31 ).
Da die Kostenentwicklung im Krankenhauswesen nicht mehr tragbar erschien,
wurde die Vergütung des stationären Sektors durch die Gesundheitsreform 2000 und
das Fallpauschalengesetz (FPG)32 zum 1. Jan. 2003 vollständig auf ein System von
Fallpauschalen umgestellt. Eine Fallpauschale ist ein festgelegter Betrag, mit dem al-
le Leistungen eines Behandlungsfalls abschließend honoriert werden. Grundlage für
die Fallpauschalen sind diagnoseorientierte Fallgruppen (Diagnosis Related Groups
(DRG’s)), in denen stationäre Behandlungsfälle anhand bestimmter Kriterien zusam-
mengefasst werden.
f) Reformoptionen und Reformgesetzgebung seit 1989
Das System der gesetzlichen Krankenversicherung wurde bereits mehrfach und mit
zunehmender Eingriffshäuſgkeit und -intensität reformiert. Die zahlreichen in der
Diskussion beſndlichen und z. T. bereits umgesetzten Reformvorschläge lassen sich
in nachfrageseitige, angebotsseitige und marktstrukturelle Änderungen unterglie-
dern.
Nachfrageseitige Reformmaßnahmen zielen darauf ab, die Inanspruchnahme des
Gesundheitswesens durch die Patienten auf das medizinisch notwendige Maß zu be-
schränken und die Preiselastizität der Nachfrage nach Gesundheitsgütern zu erhöhen.
Instrumente sind zum einen Ausschlüsse bestimmter Therapien aus dem Katalog der
erstattungsfähigen Leistungen und zum anderen Selbstbeteiligungen. So wurden be-
30 Dieses auf dem Krankenhausfinanzierungsgesetz vom 29. Juni 1972 beruhende Finanzie-
rungssystem sah vor, dass die Investitionskosten, die sogenannten „Vorhaltekosten“, vom
Bund (1/3) und den Ländern (2/3) zu tragen waren, die laufenden Kosten dagegen von den
Krankenkassen.
31 Tagesgleicher Pƀegesatz bedeutet, dass derselbe Pƀegesatz für jeden Tag gezahlt wird, un-
abhängig davon, dass die Kosten in den ersten Tagen einer Behandlung, in denen diagno-
stiziert und intensiv therapiert wird, wesentlich höher sind als in der Nachbehandlungs-
und Rekonvaleszenzphase. Diese Form der Pƀegesatzbemessung hat ökonomisch negative
Steuerungswirkungen, da sie Anreize zur künstlichen Verlängerung der Verweildauer im
stationären Sektor bietet (vgl. dazu Beratergruppe 1983, S. 125 f..
32 Gesetz zur Einführung des diagnose-orientierten Fallpauschalensystems für Krankenhäu-
ser vom 23. April 2002.
reits im Jahr 1988 durch das Gesundheitsreformgesetz (GRG)33 sog. „Bagatellarz-

neimittel“ und das Sterbegeld aus dem Leistungskatalog der GKV gestrichen. Seit
dem GKV-Modernisierungsgesetz (GMG)34 sind die Fahrtkosten, Sehhilfen und so-
wie alle nicht verschreibungspƀichtigen Medikamente nicht mehr erstattungsfähig.
Des Weiteren sind in allen Bereichen des Gesundheitswesens Zuzahlungen zu leis-
ten. Bei Arzneimitteln beträgt die Zuzahlung zehn Prozent, jedoch mindestens 5 e
und höchstens 10 e. Für Heilmittel und häusliche Krankenpƀege beträgt die Zuzah-
lung ebenfalls zehn Prozent zuzüglich 10 e je Verordnung.35 Im stationären Sektor
belaufen sich die Zuzahlungen auf 10 e pro Tag für maximal 28 Tage. Die Summe
der vom Versicherten zu leistenden Zuzahlungen ist jedoch gemäß § 62 SGB V) auf
2 % des Einkommens, bei chronisch Kranken auf 1 % des Einkommens, begrenzt
(Belastungsgrenze).
Eine besondere Form der Selbstbeteiligung ist die Festsetzung von Festbeträ-
gen für Arznei- und Hilfsmittel. Diese Festbeträge stellen eine Obergrenze für die
Erstattung von Arzneimitteln durch die Krankenkassen dar. Die Bemessung der
Festbeträge erfolgt durch ein zweistuſges Verfahren: zunächst werden durch den
„gemeinsamen Bundesausschuss“.36 Gruppen von wirkstoffgleichen oder therapeu-
tisch vergleichbaren Arzneimitteln ermittelt. Auf dieser Grundlage legt der GKV-
Spitzenverband die Beträge fest, bis zu deren Höhe die Krankenkassen die Kosten für
den betreffenden Wirkstoff übernehmen (Festbetrag). Wird vom Patienten ein teure-
res Präparat gewünscht, so muss er die Differenz zwischen Festbetrag und Markt-
preis selbst bezahlen. Die Festbeträge sind so festzusetzen, dass eine ausreichende,
zweckmäßige, wirtschaftliche und qualitativ hochwertige Versorgung gewährleistet
ist. Sofern ein Medikament um 30 % unterhalb des Festbetrags liegt, kann es von der
Zuzahlung befreit werden.
Eine speziſsche Selbstbeteiligungsregelung besteht beim Zahnersatz. Der Versi-
cherte hat Anspruch auf einen sog. „befundorientierten Festzuschuss“, der mindes-
tens 50 % der medizinisch notwendigen Versorgung abdeckt. Dieser Festzuschuss
kann um bis zu 30 % erhöht werden, wenn der Versicherte eine regelmäßige Zahn-
prophylaxe nachweisen kann. Dadurch soll der Eigenverantwortung des Versicherten
Rechnung getragen werden.
Die Beeinƀussung der Angebotsseite des Gesundheitswesens erfolgt über die
Leistungsvergütung im ambulanten und stationären Sektor, über die Budgetierung
der Leistungen und über die Beeinƀussung der Zahl der Leistungsanbieter.
33 Gesetz zur Strukturreform im Gesundheitswesen vom 25. Nov. 1988.

34 Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung vom 14. Nov. 2003.
35 Bis 2012 war im ambulanten Bereich eine sog. Praxisgebühr von 10 e pro Quartal bei der
ersten Inanspruchnahme eines Arztes zu entrichten.
36 Der gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) ist ein Gremium der gemeinsamen Selbstver-
waltung von Ärzten, Krankenkassen und Krankenhäusern. Seine Aufgabe ist die Konkreti-
sierung des Leistungskatalogs der GKV. Der gemeinsame Bundesausschuss wird in seiner
Arbeit vom Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen ((IQWiG) wis-
senschaftlich unterstützt.
Budgetierung der Leistungen37 bedeutet, dass zwischen den Verbänden der Kran-
kenkassen und der Kassenärztlichen Vereinigungen Obergrenzen für die von den
Vertragsärzten veranlassten Ausgaben für Arznei- und Heilmittel vereinbart werden
(§ 84 SGB V). Bei der Vereinbarung über die Gesamtvergütung muss der Grundsatz
der Beitragssatzstabilität beachtet werden (§ 71 SGB V).
Die Mengensteuerung im ambulanten Sektor erfolgt i. d. R. über sog. „Arztgrup-
penbezogene Regelleistungsvolumina“. Das Regelleistungsvolumen ist ein Grenz-
wert, bis zu dem die in Punkten ausgedrückten erbrachten Leistungen mit einem
festen Punktwert vergütet werden. Mehrleistungen werden mit einem abgestaffel-
ten Punktwert vergütet. Dadurch soll verhindert werden, dass die Ärzte bei ei-
nem mit einer Leistungsausweitung verbundenen Absinken des Punktwertes ver-
suchen, die Honorarausfälle durch weitere Mengenausweitungen zu kompensieren
(sog. „Hamsterrad-Effekt“). Für die Arzneimittelversorgung existieren sog. „Richt-
größen“, bei deren Überschreitung der behandelnde Arzt ggf. in Regress genommen
werden kann.
Gegen eine solche Budgetierung, die gleichbedeutend ist mit einer einnahmen-
orientierten Ausgabenpolitik, wird eingewendet, dass sie nicht aus gesundheitspoli-
tischen Zielen und aus dem Bedarf an Leistungen abgeleitet ist. Sie verfestige die
Angebots-, Leistungs- und Verteilungsstrukturen im GKV-System. Dagegen verwei-
sen Befürworter des Budgetierungskonzepts darauf, dass auf eine solche Politik so-
lange nicht verzichtet werden kann, bis Reformen der Ärztehonorierung, der Vergü-
tung der Krankenhausleistungen sowie der Preisbildungsprozesse auf den Märkten
gesundheitswirksamer Güter und Leistungen eine langfristig ſnanzierbare und mit
anderen Zielen der Wirtschafts- und Sozialpolitik kompatible Ausgabenentwicklung
gewährleisten (vgl. zu dieser Diskussion Henke 1991 und Oberender 1989).
Eine Steuerung der Zahl ambulanter Leistungsanbieter erfolgt durch Marktzu-
gangskontrollen. Seit 1999 erfolgt die Zulassung zur Kassenarztpraxis aufgrund ge-
setzlich festzulegender Verhältniszahlen, die wiederum an Bedarfsplänen orientiert
werden. Diese werden von den Kassenärztlichen Vereinigungen im Einvernehmen
mit den Kassenverbänden und den zuständigen Landesbehörden aufgestellt. Über
die Zulassung haben Zulassungsausschüsse zu entscheiden, die aus Vertretern der
Ärzte und der Krankenkassen bestehen (§§ 96 bis 104 SGB V). Im Falle einer ein-
getretenen Überversorgung sind Zulassungsbeschränkungen anzuordnen. Mit diesen
Bestimmungen ist es möglich, die Zahl der Leistungsanbieter und damit die Zahl der-
jenigen zu begrenzen, die ganz überwiegend die Nachfrage nach Gesundheitsgütern
und -leistungen bestimmen (vgl. dazu auch S. 266 ff.).
Eine wesentliche Veränderung der Struktur des Versicherungsmarktes ergab sich
mit dem Gesundheitsstrukturgesetz38 durch die Einführung der freien Kassenwahl
der gesetzlich Versicherten. Seit dem 1. Jan. 1996 haben alle gesetzlich Versicherten
die Möglichkeit, einer Ersatzkasse beizutreten. Weiterhin wurden alle Kassenarten
37 Die Budgetierung war ein Element des Gesundheitsreformgesetzes (GRG) aus dem Jahr
1988.
38 Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung
vom 21. Dez. 1992.
der GKV den Regelungen des Kassenarztrechts unterworfen, so dass die bisherige
Sonderstellung der Ersatzkassen beim Abschluss von Verträgen mit den Kassenärzt-
lichen Vereinigungen entſel. Dadurch wurde die seit 1911 bestehende Trennung zwi-
schen Arbeiter- und Angestelltenversicherung aufgehoben. Dieses Recht auf freie
Kassenwahl wurde durch einen kassenartenübergreifenden Risikostrukturausgleich
(RSA) ergänzt (§ 266 f. SGB V). Durch diesen Risikostrukturausgleich sollen Un-
terschiede zwischen den Kassen im beitragspƀichtigen Einkommen der Mitglieder
(Grundlohn), in der Zahl der mitversicherten Familienmitglieder, bei den alters- und
geschlechtsbedingten Risikofaktoren sowie in Bezug auf Invalidität ausgeglichen
werden. Ausgabenunterschiede, die nicht auf diese Parameter zurückzuführen sind,
sind nicht ausgleichsfähig. Dieser Risikostrukturausgleich ſndet seit 2009 durch den
Gesundheitsfonds statt.39 In diesen Fonds werden die Beiträge von Arbeitnehmern
und Arbeitgebern sowie der Bundeszuschuss eingezahlt. Die Kassen erhalten aus
dem Gesundheitsfonds eine Grundpauschale für jeden Versicherten sowie alters-
, geschlechts- und risikoadjustierte Zuschläge zur Abdeckung der standardisierten
Leistungsausgaben (morbiditätsorientierter Risikostrukturausgleich). Des Weiteren
erhalten die Krankenkassen Zuweisungen zur Deckung von Verwaltungsausgaben
und Satzungsleistungen. Sofern die Zuweisungen des Fonds die tatsächlichen Aus-
gaben einer Kasse übersteigen, können die zu viel gezahlten Beiträge an die Versi-
cherten rückerstattet werden. Führen die pauschalen Zuweisungen hingegen zu einer
Unterdeckung, muss ein Zusatzbeitrag erhoben werden. Dieser Zusatzbeitrag ist nur
von den Versicherten zu leisten und auf max. 1 % des versicherungspƀichtigen Ar-
beitseinkommens beschränkt. Durch diese Finanzierungsreform sollen die Kassen
veranlasst werden, ihre Leistungen möglichst kostengünstig zu erbringen.
Eine Veränderung der Anbieterstruktur stellen auch die Angebote der „Integrier-
ten Versorgung“ dar. Ziel der integrierten Versorgung ist es, die strenge Abgrenzung
der einzelnen Versorgungsbereiche, insbesondere die Trennung von ambulanter und
stationärer Versorgung, durch Kooperation unterschiedlicher Leistungserbringer zu
überwinden. Beispiele integrierter Gesundheitsversorgung sind die Vernetzung von
Allgemein- und Fachärzten in Arztnetzen sowie die Verknüpfung ambulanter und
stationärer Versorgung in Gesundheitszentren. Die Vergütung erfolgt außerhalb der
Zuständigkeit der Kassenärztlichen Vereinigungen durch direkte Verträge zwischen
den Anbietern und den gesetzlichen Krankenkassen.
Umverteilung innerhalb oder außerhalb des Systems sozialer Sicherung?
Eine anhaltende Kontroverse betrifft die künftige Finanzierung der gesetzlichen Kran-
kenversicherung. Um bei weiterhin steigenden Leistungsausgaben den Anstieg der
Lohnnebenkosten abzubremsen bzw. die Finanzierung der GKV vollständig vom Be-
schäftigungsverhältnis abzukoppeln, werden die Einführung einer Bürgerversiche-
rung einerseits und die Umstellung der lohnbezogenen Beiträge auf eine einkom-
mensunabhängige Prämie andererseits diskutiert.
39 Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen
Krankenversicherung (GKV-WSG) vom 26. März 2007.
Die Bürgerversicherung sieht eine Ausweitung der Beitragsgrundlage in zweifa-

cher Hinsicht vor. Zum einen wären in diesem Modell alle Personen versicherungs-
pflichtig, die ihren gewöhnlichen Aufenthaltsort in der Bundesrepublik Deutschland
haben, also auch Beamte, Selbständige und Arbeitnehmer mit einem Einkommen
oberhalb der Versicherungspflichtgrenze. Zum anderen sollen alle Einkunftsarten, al-
so neben den Einkommen aus unselbstständiger Beschäftigung auch Einkünfte aus
selbstständiger Tätigkeit sowie alle Kapitaleinkünfte, der Versicherungspflicht unter-
worfen werden. Die private Krankenversicherung wäre in diesem Modell keine Vollver-
sicherung für bestimmte Personengruppen, sondern hätte ausschließlich ergänzen-
den Charakter. Befürworter dieses Modells versprechen sich hiervon eine spürbare
Absenkung des notwendigen Beitragssatzes und eine Stärkung des Ziels sozialer
Gerechtigkeit, da der Solidarausgleich auf alle Personengruppen und alle Einkunfts-
arten ausgeweitet wird. Kritiker dieses Modells weisen darauf hin, dass dieses Mo-
dell keine Lösung für die demografisch bedingten Herausforderungen bietet und die
massive Einschränkung des Betätigungsfeldes für private Krankenversicherungsun-
ternehmen verfassungsrechtlich problematisch ist.
Im Gesundheitsprämienmodell hat jeder erwachsene Versicherungspflichtige un-
abhängig von seinem Einkommen eine pauschale Prämie zu entrichten, die auch
eine Alterungsrückstellung beinhalten kann. Der Arbeitgeberbeitrag wird dem Arbeit-
nehmer als steuerpflichtiges Arbeitseinkommen ausbezahlt. Diese Prämie ist zwar
nicht vollständig risikoadäquat, der soziale Ausgleich innerhalb der GKV bezieht sich
aber nicht mehr auf die Höhe des versicherungspflichtigen Einkommens, sondern
beschränkt sich auf die Risikomerkmale Vorerkrankungen, Geschlecht und ggf. Al-
ter. Der Einkommensausgleich erfolgt über staatliche Transferleistungen, die durch
Steuern finanziert werden. Befürworter dieses Modells versprechen sich hiervon eine
Stärkung des Versicherungsprinzips, eine Entlastung des Risikostrukturausgleichs,
positive Beschäftigungseffekte und eine Abmilderung des demografisch bedingten
Beitragsanstiegs. Außerdem könnte das Umverteilungsziel zielgenauer erreicht wer-
den. Kritiker halten dem entgegen, dass die zu erwartenden Beschäftigungseffekte
höchst unsicher sind und dass bei fehlender Alterungsrückstellung die Prämien de-
mografisch bedingt ebenso stark ansteigen wie die lohnbezogenen Beitragssätze. In
diesem Zusammenhang wird besonders kritisiert, dass nicht sichergestellt ist, wie die
Subventionierung der Gesundheitsprämien für Bezieher niedriger Einkommen an die
zu erwartende Dynamik dieser Prämien angepasst wird (vgl. Greß 2003).
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass die Bürgerversicherung und die Gesundheits-
prämie keine sich gegenseitig ausschließenden Alternativen sind (vgl. das Modell der
„Bürgerprämie“ von G. Wagner u.a. 2004). Weiterhin muss berücksichtigt werden,
dass es durch Reformen auf der Einnahmenseite nicht gelingen wird, den Anstieg
des Beitragssatzes bzw. der Prämie nachhaltig abzumildern, wenn nicht gleichzeitig
weitergehende Reformen auf der Angebotsseite entschieden angegangen werden.
Literatur
Zur Diskussion um Bürgerversicherung vs. Gesundheitsprämie vgl. Sachverstän-
digenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Staatsfinan-
zen konsolidieren – Steuersystem reformieren, Stuttgart 2003/04, Tz. 306 ff.,
BMGS (Hrsg.), Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme,
Berlin 2003, S. 147 – 184, A. Pfaff u.a., Kopfpauschalen zur Finanzierung der Kran-
kenversicherungsleistungen in Deutschland, Beitrag Nr. 246 des Instituts für Volks-

wirtschaftslehre der Universität Augsburg, Augsburg 2003, S. Greß u.a., Kopfprämi-
en in der GKV - Keine Perspektive für die Zukunft, in: Gesundheits- und Sozialpolitik,
Heft 9/10, 2003, S. 18-25 sowie G. Wagner u.a., Bürgerprämien für die Krankenver-
sicherung als Alternative zu den Reformvorschlägen Kopfpauschale und Bürgerver-
sicherung, Berlin 2004.
10.3.2 Die Pflegeversicherung

a) Organisation und Kreis der Versicherten
Die gesetzliche Grundlage der Pƀegeversicherung ist das elfte Buch des Sozialge-
setzbuchs.40 Dieses Gesetz verpƀichtet die gesamte Bevölkerung, sich gegen das Ri-
siko der Pƀegebedürftigkeit abzusichern. In der sozialen Pƀegeversicherung (SPV)
sind die Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung versicherungspƀichtig, al-
so alle Arbeitnehmer mit einem regelmäßigen Arbeitsentgelt unterhalb der Versiche-
rungspƀichtgrenze in der GKV (2014 bundeseinheitlich 4 462,50 e). Versicherungs-
pƀichtig sind auch Arbeitslose, die Leistungen nach dem SGB III oder SGB II be-
ziehen, Rentner, Rehabilitanden, Behinderte und Studenten (§ 20 f. SGB XI). Nicht
erwerbstätige Ehegatten und Kinder sind beitragsfrei mitversichert (§ 25 SGB XI).
Privat Krankenversicherte und Beamte sind zum Nachweis einer nach Art und
Umfang gleichwertigen privaten Pƀegeversicherung verpƀichtet (§ 23 SGB XI).
Freiwillig Versicherte der GKV sind grundsätzlich in der sozialen Pƀegeversi-
cherung pƀichtversichert (§ 23 Abs. 3 SGB XI). Sie können sich jedoch von der Ver-
sicherungspƀicht befreien lassen, wenn sie nachweisen, dass sie bei einem privaten
Versicherungsunternehmen nach Art und Umfang gleichwertig gegen das Risiko der
Pƀegebedürftigkeit versichert sind (§ 22 SGB XI).
2013 waren ca. 69,9 Mio. Personen in der sozialen Pƀegeversicherung und
9,5 Mio. Personen in der privaten Pƀege-Pƀichtversicherung versichert.
Die soziale Pƀegeversicherung ist eine eigenständige soziale Sicherungseinrich-
tung. Träger sind die Pƀegekassen, die unter dem Dach der gesetzlichen Krankenkas-
sen unter Übernahme der Verwaltungskosten durch die Pƀegeversicherung geführt
werden (§ 46 SGB XI).
Pƀegebedürftige werden nach dem Grad ihrer Pƀegebedürftigkeit einer von
drei Pƀegestufen zugeordnet. Erhebliche Pƀegebedürftigkeit (Pƀegestufe I) liegt vor,
wenn mindestens einmal täglich Hilfeleistungen in Anspruch genommen werden
müssen. Schwerpƀegebedürftige (Pƀegestufe II) benötigen mindestens dreimal pro
Tag fremde Hilfe. Bei Schwerstpƀegebedürftigen (Pƀegestufe III) ist Fremdhilfe
rund um die Uhr erforderlich. Bei sehr hohem und intensivem Pƀegeaufwand kann
eine Härtefallregelung in Anspruch genommen werden. Für die Einstufung ist für
gesetzlich Versicherte der Medizinische Dienst der Krankenkassen, für Privatversi-
cherte die Medicator AG zuständig. Beide Organisationen nehmen die Einstufung
nach identischen Richtlinien vor.
40 Vgl. SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) vom 26. Mai 1994, zuletzt geändert durch Gesetz
vom 8. April 2013.
Im Jahr 2012 waren in Deutschland ca. 2,5 Mio. Menschen pƀegebedürftig, d. h.

sie waren ohne fremde Hilfe nicht mehr in der Lage, die alltäglichen Verrichtun-
gen selbständig zu erbringen. Von den Pƀegebedürftigen erhielten 2,4 Mio. Personen
Leistungen aus der sozialen Pƀegeversicherung und ca. 150 Tsd. Personen Leistun-
gen aus der privaten Pƀegeversicherung. In privaten Haushalten werden 1,7 Mio.
Personen gepƀegt, in Pƀegeheimen 770 000 (vgl. Tabelle 10.4). Das Risiko der Pƀe-
gebedürftigkeit ist in hohem Maße vom Alter abhängig. So waren zum Jahresende
2011 0,6 % der unter 60-Jährigen pƀegebedürftig, in der Gruppe der 60-90-Jährigen
waren es 8,4 % und in der Altersgruppe der über 90-Jährigen 58 %. Die Quote der sta-
tionär Gepƀegten beträgt bei den unter-60-Jährigen 10,2 %, bei den 60-90-Jährigen
29,9 % und bei den über-90-Jährigen 46 %.41 Mit zunehmendem Alter steigt also die
Wahrscheinlichkeit, pƀegebedürftig zu werden, der Grad der Pƀegebedürftigkeit und
die Wahrscheinlichkeit einer stationären Pƀege.
Tabelle 10.4. Leistungsbezieher der sozialen Pƀegeversicherung nach Art der Unterbringung
und Pƀegestufen (2012)
Insgesamt Ambulante Stationäre

Pƀege Pƀege
Zahl der Personen (in Tsd.) 2 397 1 667 730
davon (in %)
Pƀegestufe I 56,6 62,6 42,9
Pƀegestufe II 31,6 30,0 37,5
Pƀegestufe III 11,8 8,5 19,5
darunter: Härtefälle 2,9 1,6 4,3
Quelle: BMG, Zahlen und Fakten zur Pƀegeversicherung, Berlin 2013.
c) Aufgaben und Leistungen
Die gesetzliche Pƀegeversicherung wird durch folgende Grundsätze bestimmt:

1. Maßnahmen der Prävention und der Rehabilitation zur Vermeidung von Pƀege-
bedürftigkeit haben Vorrang vor Pƀegeleistungen (§ 5 SGB XI);
2. häusliche Pƀege hat Vorrang vor stationärer Pƀege (§ 3 SGB XI);
3. die Pƀegebedürftigen haben die freie Wahl zwischen ambulanter und stationärer
Versorgung. Wenn jedoch eine stationäre Pƀege nicht erforderlich ist, hat der
Pƀegebedürftige grundsätzlich nur Anspruch auf die ihm bei häuslicher Pƀege
zustehende Sachleistung (§ 42 Abs. 1 SGB XI). Im stationären Bereich haben die
Pƀegebedürftigen freie Wahl unter den zugelassenen Pƀegeeinrichtungen (§ 2
Abs. 2 SGB XI).
41 Quelle: Statistisches Bundesamt (Hg.): Pƀegestatistik 2011, Tab. 1.2, Wiesbaden 2013; ei-
gene Berechnungen.
Des Weiteren ist die gesetzliche Pƀegeversicherung als „Teilkaskoversicherung“

konzipiert, d. h. sie soll nur einen bestimmten Anteil der entstehenden Kosten über-
nehmen. Die restlichen Kosten müssen entweder durch eine private Zusatzversiche-
rung oder durch den Einsatz des eigenen Vermögens abgedeckt werden. Sofern die
Summe dieser Leistungen nicht ausreicht, um den Pƀegebedarf abzudecken, ist der
Pƀegebedürftige auf die Leistungen der sozialen Grundsicherung (Hilfe zur Pƀege)
angewiesen.
Leistungsart (Geld- oder Sachleistung) und Leistungshöhe sind davon abhängig,
ob ambulante, teilstationäre oder vollstationäre Pƀege erforderlich ist. Über die Höhe
der Leistungen informiert die Tabelle 10.5.
Tabelle 10.5. Leistungen der Pƀegeversicherung 2014 (monatlich in e)
Pƀege- Pƀege- Pƀegestufe III

stufe I stufe II (Härtefälle)
Häusliche Pƀege von rein körperlich hilfebedürftigen Menschen
Pƀegegeld 235 440 700
Pƀegesachleistung 450 1 100 1 550
(1 918)
Häusliche Pƀege von Versicherten mit erheblichem
allgemeinem Betreuungsbedarf
Pƀegegeld 305 525 700
Pƀegesachleistung 665 1 250 1 550
(1 918)
Teilstationäre Pƀege
Pƀegeaufwendungen 450 1 100 1 550
Vollstationäre Pƀege
Pƀegeaufwendungen 1 023 1 279 1 550
(1 918)
Quelle: BMG, Pƀegeversicherung im Überblick, Berlin 2014.
Eine Kombination von Teilen der Geld- und der Sachleistungen ist möglich (§ 38
SGB XI). Zu den Sachleistungen gehört auch die Bereitstellung erforderlicher Pƀe-
gehilfsmittel (Pƀegebetten, Rollstühle, Hebegeräte usw.). Pƀegebedürftige in häusli-
cher Pƀege mit erheblichem allgemeinen Betreuungsbedarf42 haben einen zusätzli-
chen Anspruch in Höhe von 1 200 e jährlich (Grundbetrag). Dieser Betrag kann in
Abhängigkeit von der persönlichen Pƀegesituation auf 2 400 e erhöht werden (er-
höhter Betrag). Diese Leistung ist zweckgebunden zur Entlastung der pƀegenden
Angehörigen einzusetzen.
42 Zielpersonen dieser Regelung sind v. a. Demenzkranke, die Tag und Nacht von den pƀe-
genden Angehörigen beaufsichtigt werden müssen.
Die Leistungen der Pƀegeversicherung sind mittlerweile dynamisiert.43 Der Ge-

setzgeber ist verpƀichtet, alle drei Jahre die Höhe der Leistungen zu überprüfen und
sie an die allgemeine Preisentwicklung anzupassen (§ 30 SGB XI). Dabei ist jedoch
das Ziel der Beitragssatzstabilität zu beachten.
Die Pƀegeversicherung umfasst auch Leistungen für Pƀegepersonen. Häusliche
Pƀegepersonen sind in der gesetzlichen Unfall- und Rentenversicherung abgesichert.
Die Bemessungsgrundlage der Beitragszahlungen orientiert sich am Grad der Pƀe-
gebedürftigkeit und am zeitlichen Umfang der erbrachten Pƀegeleistung. Die Ren-
tenversicherungsbeiträge zahlt die Pƀegeversicherung. So entrichtet die Pƀegeversi-
cherung bei Pƀegestufe I und mindestens 14 Std. Pƀegetätigkeit pro Woche einen
Beitrag auf der Grundlage von 26,7 % der Bezugsgröße (2013: 2 695 e West). Dies
entspricht einem Beitrag in Höhe von 136 e monatlich. Bei Pƀegestufe III und einem
Mindestumfang der Pƀege von 28 Std./Woche erhöht sich der auf die Bezugsgröße
anzulegende Satz auf 80 %. Des Weiteren wird pƀegenden Angehörigen und ehren-
amtlichen Pƀegekräften die Teilnahme an Pƀegekursen erstattet. Die Arbeitslosen-
versicherung stellt Leistungen zur Verfügung, um den Pƀegepersonen die Rückkehr
in das Erwerbsleben nach Beendigung einer häuslichen Pƀege zu erleichtern.
Um die Leistungsfähigkeit des Pƀegesektors zu gewährleisten, haben die Pƀe-
gekassen einen Sicherstellungsauftrag erhalten (§ 69 SGB XI). Sie sind damit ver-
pƀichtet, durch Versorgungsverträge und Vergütungsvereinbarungen mit Pƀegehei-
men, Sozialstationen und ambulanten Pƀegediensten die pƀegerische Versorgung
der Versicherten zu gewährleisten. Zur Pƀege dürfen nur Einrichtungen zugelassen
werden, die eine leistungsfähige und wirtschaftliche Versorgung der Pƀegebedürfti-
gen gewährleisten. Die Qualitätsprüfung erfolgt durch den medizinischen Dienst der
Krankenversicherung (§§ 112 ff. SGB XI).
Die gesetzliche Pƀegeversicherung soll nur einen Teil des Pƀegerisikos absi-
chern. Um einen vollständigen Schutz gegen das Risiko der Pƀegebedürftigkeit zu
erhalten, muss die gesetzliche Leistung durch eine private Vorsorge ergänzt werden.
Um die Bereitschaft zu einer privaten Vorsorge zu erhöhen, wird der Abschluss einer
privaten Pƀegeversicherung staatlich bezuschusst („Pƀege-Bahr“).44 Der Versicherte
erhält einen monatlichen Zuschuss in Höhe von fünf Euro, sofern er eine Pƀegeta-
gesgeldversicherung mit einem monatlichen Eigenbeitrag in Höhe von mindestens
zehn Euro abschließt. Die Beiträge werden grundsätzlich nach den Prinzipien der
Privatversicherung bemessen, d. h. sie sind abhängig vom Alter des Versicherten und
vom Versicherungsumfang. Um die Prämie zu erhalten, muss die private Pƀegever-
sicherung jedoch folgende Anforderungen erfüllen:
• die Beiträge dürfen nicht nach dem Geschlecht differieren (sog. „Unisex-Tarife“)
• es besteht ein Kontrahierungszwang, d. h. kein Versicherungsnehmer darf auf-
grund einer Vorerkrankung abgelehnt werden,
• die Verträge ruhen im Fall des Bezugs von Grundsicherungsleistungen,
43 Eine Dynamisierung der Leistungen war zunächst nicht vorgesehen. Die Sätze wurden in
unregelmäßigen Abständen diskretionär angehoben.
44 Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz zur Neuausrichtung der Pflegeversicherung (Pflege-
Neuausrichtungs-Gesetz PNG) vom 23. Okt. 2012.
• die Verträge müssen eine Mindestleistung in Höhe von 600 e in Pƀegestufe III
vorsehen.
Die private Pƀegezusatzversicherung orientiert sich somit nicht streng am Prinzip
der Individualäquivalenz. Die Beiträge und Leistungen sind vielmehr nach sozialen
Gesichtspunkten modiſziert. Neben der Prämienbegünstigung sind die Beiträge zur
gesetzlichen Pƀegeversicherung zusätzlich als Sonderausgabe steuerlich absetzbar
(§ 10 EStG).
d) Finanzierung
Die Finanzierung der sozialen Pƀegeversicherung erfolgt durch Beiträge, die zur
Hälfte von Arbeitnehmern und Arbeitgebern aufgebracht werden. Der Beitragssatz
zur Pƀegeversicherung beträgt derzeit (2014) 2,05 % des Arbeitseinkommens bis
zu der für die GKV geltenden Beitragsbemessungsgrenze.45 Der Beitragssatz wird
durch den Gesetzgeber festgelegt.
Nicht erwerbstätige Ehegatten und Kinder sind in der SPV beitragsfrei mitversi-
chert, Rentner müssen jedoch den vollen Beitragssatz zur Pƀegeversicherung entrich-
ten. Den gesamten Beitrag für die Bezieher von Arbeitslosengeld, Eingliederungshil-
fe, Unterhaltsgeld und Altersübergangsgeld leistet die Bundesagentur für Arbeit, die
Beiträge für Rehabilitanden der Rehabilitationsträger, die Beiträge für Behinderte in
Einrichtungen der Träger der Einrichtung und für Empfänger sonstiger Sozialleis-
tungen zum Lebensunterhalt der zuständige Leistungsträger.
e) Probleme, Erfahrungen und Kontroversen
Wohl kaum eine sozialpolitische Maßnahme der vergangenen Jahrzehnte war so

umstritten wie die Einführung der gesetzlichen Pƀegeversicherung.46 Dabei stand
die Notwendigkeit, das Risiko der Pƀegebedürftigkeit eigenständig abzusichern, seit
langem außer Frage. Bereits seit der Veröffentlichung des vom Kuratorium Deut-
sche Altershilfe herausgegebenen „Gutachtens über die stationäre Behandlung von
Krankheiten im Alter und über die Kostenübernahme durch die gesetzlichen Kran-
kenkassen“ (Köln 1974) war die unzureichende Absicherung des Risikos der Pƀege-
bedürftigkeit bekannt. Aber es dauerte noch über zwei Jahrzehnte, bis die Sozialver-
sicherung zum 1. Jan. 1995 mit dem „Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos
der Pƀegebedürftigkeit (Pƀegeversicherungsgesetz – PƀegeVG)“ um die sog. „fünfte
Säule“ ergänzt wurde.
45 Kinderlose über 23 Jahre zahlen einen Zuschlag zum Beitragssatz in Höhe von
0,25 Punkten (SGB XI, § 55). Damit kommt der Gesetzgeber dem „Pƀegeversicherungs-
urteil“ des BVerfG vom 3. April 2001 nach. In diesem Urteil hatte es das BVerfG als mit
der Verfassung für unvereinbar erklärt, dass Kinderlose in der Pƀegeversicherung den glei-
chen Beitragssatz zu zahlen haben wie Kindererziehende, da kinderlose Versicherte von
der Erziehungsleistung der kindererziehenden Versicherten proſtieren.
46 Zur Diskussion um die Notwendigkeit und die Wirkungen einer gesetzlichen Absicherung
des Risikos der Pƀegebedürftigkeit vgl. Thiede 1990, Meier 1998, Eisen/Mager 1999 sowie
Rothgang 2009.
Vor Einführung der Pƀegeversicherung waren viele Pƀegebedürftige nicht in der

Lage, die hohen Pƀegekosten selbst aufzubringen und deshalb auf die Sozialhilfe
angewiesen. 1991 z.B. erhielten 655.000 Personen, das waren ca. 60 % der Pƀege-
bedürftigen, „Hilfe zur Pƀege“. Von den 450.000 stationär Pƀegebedürftigen waren
rund 70 % auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen. Angesichts der hohen Kos-
ten bei vollstationärer Pƀege ist dies nicht verwunderlich. Die Tatsache, dass ein
Großteil der Pƀegebedürftigen zu Sozialhilfeempfängern wurden, wurde als ein so-
zialstaatlich nicht akzeptabler Zustand angesehen. Hinzu kommt, dass vor allem die
Gemeinden als Träger der Sozialhilfeleistungen mit den steigenden Ausgaben für
die Hilfe zur Pƀege belastet wurden. Wie die Abbildung 10.5 zeigt, ist die Zahl der
auf Sozialhilfe angewiesenen Pƀegebedürftigen durch die Einführung der gesetzli-
chen Pƀegeversicherung deutlich gesunken. Allerdings nimmt die Hilfebedürftigkeit
in den letzten Jahren wieder erkennbar zu. Ursache dafür sind die steigende Anzahl
der Pƀegebedürftigen und die unzureichende Anpassung der Leistungen der gesetz-
lichen Pƀegeversicherung an die gestiegenen Kosten.
Besonders umstritten war die Finanzierung dieses neuen Zweigs der Sozialver-
sicherung. Mehrere wissenschaftliche Beratungsgremien47 sowie zahlreiche Wirt-
schaftswissenschaftler sprachen sich für ein Kapitaldeckungsverfahren aus (vgl. da-
in 1 000 Personen
800
Früheres Bundesgebiet Deutschland
600
Einführung der gesetz-

lichen Pflegeversicherung
400
200
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Abb. 10.5. Empfängerinnen und Empfänger von Hilfe zur Pƀege (in 1 000)
47 So der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im

Gutachten 1991/92, Tz. 357 ff., der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im
Gesundheitswesen in seinem Gutachten 1990, S. 102 ff. und der Wissenschaftliche Beirat
beim Bundesministerium für Finanzen in einer Stellungnahme vom Dez. 1990.
zu S. 255). Von der Kapitalfundierung erwartete man sich eine partielle Entkop-
pelung der Finanzierung von der demograſschen Entwicklung sowie eine höhere
Rendite. Von den Befürwortern des Umlageverfahrens wurde darauf hingewiesen,
dass das Kapitaldeckungsverfahren keine Lösung für das Problem der sog. „pƀege-
nahen Jahrgänge“ bietet. Damit hätte die jüngere Generation bei Anwendung des
Kapitaldeckungsverfahrens eine Doppelbelastung zu tragen. Denn diese Generati-
on während der Übergangsphase einen Kapitalstock aufbauen und gleichzeitig die
Leistungen für die derzeit Pƀegebedürftigen ſnanzieren. Außerdem ist das Kapital-
deckungsverfahren zur Abdeckung des Pƀegerisikos nur bedingt geeignet. So ist der
künftige Pƀegebedarf, der für Jahrzehnte im Voraus in die Prämienberechnung ein-
ƀießen müsste, nicht zuverlässig kalkulierbar (Cutler 1993). Bei nicht-antizipierten
Kostensteigerungen im Pƀegesektor besteht somit die Gefahr, dass das angesparte
Kapital nicht ausreicht, um die Kosten im Pƀegefall vollständig abzudecken. Dieser
Unsicherheit des Kostenrisikos kann das Umlageverfahren aufgrund seiner größeren
Flexibilität besser Rechnung tragen als das Kapitaldeckungsverfahren.
Ein weiterer Diskussionspunkt betraf die Organisationsform der Versicherung.
Als mögliche Alternativen wurden diskutiert:
1. eine (freiwillige oder obligatorische) private Pƀegeversicherung;
2. ein Pƀegeleistungsgesetz, dessen Leistungen steuerſnanziert sind;
3. eine Pƀegeversicherung auf der Basis einer Sozialversicherung.
Eine freiwillige private Versicherung schied aus, weil von dieser Möglichkeit nur
unzureichend Gebrauch gemacht wurde, obwohl die Versicherungsprämien als Son-
derausgaben steuerlich geltend gemacht werden konnten. Denn zum einen werden
weit in der Zukunft liegende Bedürfnisse i. d. R. unterschätzt (Minderschätzung zu-
künftigen Bedarfs). Zum anderen kann es für Personen mit geringem Einkommen
und Vermögen sinnvoll sein, auf den Abschluss einer Versicherung zu verzichten.
Denn sie erhalten ja durch die Hilfe zur Pƀege äquivalente Leistungen, ohne dafür
Beiträge entrichten zu müssen.
Das Modell einer privaten Pflichtversicherung („Haftpƀichtmodell“) wurde ver-
worfen, da es keine Absicherung für die mindestens 1,5 Mio. bereits Pƀegebedürfti-
gen und die sog. „pƀegenahen Jahrgänge“ ermöglicht hätte.
Da ein steuerfinanziertes Leistungsgesetz ebenfalls auf dem Umlageverfahren be-
ruht, ist es in gleichem Maße vom demograſschen Wandel betroffen wie eine bei-
tragsſnanzierte Sozialversicherung. Darüber hinaus hätte ein solches Gesetz organi-
satorisch mit dem auf dem Prinzip der Eigenverantwortung und der sozialen Selbst-
verwaltung beruhenden System sozialer Sicherung gebrochen.
Neben der Frage des Finanzierungsverfahrens und der Organisation wurde auch
der 50 %ige Arbeitgeberanteil zur Pƀegeversicherung, also die paritätische Finan-
zierung, kritisch diskutiert. Es wurde argumentiert, dass ein Arbeitgeberbeitrag zur
Pƀegeversicherung sachlich nicht zu begründen sei, da es keine Beziehung zwischen
dem Arbeitsverhältnis und der Pƀegebedürftigkeit gebe. Außerdem sei es angesichts
des erreichten Wohlstandsniveaus den Arbeitnehmern zuzumuten, eigenverantwort-
lich Daseinsvorsorge zu betreiben. Die Befürworter der paritätischen Finanzierung
verwiesen auf die Fürsorgepƀicht des Arbeitgebers für den Arbeitnehmer, die aus
dem Arbeitsverhältnis erwächst. Diese Fürsorgepƀicht ist durch mehrere Urteile des
Bundesverfassungsgerichts im Grundsatz bestätigt (z.B. BVerfGE 11, 105; 14, 312;
75, 108).
Aus diesen Gründen entschied sich der Gesetzgeber im Jahr 1994 für die Einfüh-
rung einer auf dem Umlageverfahren basierenden und über paritätische Beiträge48
ſnanzierten sozialen Pƀegeversicherung. Das Gesetz beruht im Wesentlichen auf ei-
nem Vorschlag des damaligen Bundesarbeitsministers Norbert Blüm. Es machte die
Pƀegeversicherung neben der Unfall-, der Kranken-, der Renten- und der Arbeits-
losenversicherung zur fünften Säule des deutschen Sozialversicherungssystems, die
weitgehend den für die ersten vier Säulen geltenden Konstruktionsprinzipien ent-
spricht (vgl. dazu Abschnitt c).
Eine weitere Kontroverse betraf die Anreizwirkungen dieser neuen Versicherung
(moral hazard-Verhalten). Es wurde befürchtet, dass die Einführung einer gesetzli-
chen Pƀegeversicherung zu einer Substitution von häuslicher Pƀege durch stationäre
Pƀegeleistungen führen würde (sog. „Heimsog-“ oder „Hospitalisierungs-Effekt“;
vgl. Häcker/Raffelhüschen 2007). Diese Vermutung hat sich bislang nicht bestätigt.
Durch die Leistungen der Pƀegeversicherung konnte sich vielmehr ein differenzier-
tes Angebot an ambulanten Pƀegediensten herausbilden, das für die Aufrechterhal-
tung der häuslichen Pƀege unabdingbar ist. Insofern war die Einführung der gesetz-
lichen Pƀegeversicherung für die häusliche Pƀege nicht abträglich, sondern hat diese
im Gegenteil eher gestärkt.
f) Entwicklung
Die umlageſnanzerte Pƀegeversicherung steht vor erheblichen Herausforderungen.

Diese ergeben sich neben den allgemeinen Belastungen des demograſschen Wan-
dels insbesondere aus der Tatsache, dass der Anteil der Hochbetagten49 in der Ge-
sellschaft stark ansteigt. Durch die deutliche Zuname der Lebenserwartung wird sich
die Prävalenz der Pƀegebedürftigkeit erhöhen und werden sich die Krankheitsbilder
verändern. In welchem Umfang sich dieser Anstieg der Lebenserwartung in höhe-
ren Beiträgen zur Pƀegeversicherung niederschlägt, hängt von mehreren Faktoren
ab. Ein wesentlicher Faktor ist die Frage, ob die gewonnenen Lebensjahre durch
den medizinisch-technischen Fortschritt und aufgrund verbesserter Arbeits- und Le-
bensbedingungen „gesunde„ Jahre sind. In diesem Fall würde der durchschnittli-
che Schweregrad der Pƀegebedürftigkeit in jeder Altersgruppe sinken. Des Weiteren
48 Um die Gesamtabgabenbelastung der Unternehmen durch die Einführung dieser neuen So-
zialversicherung nicht zu erhöhen, wurde als Kompensation für den Arbeitgeberbeitrag zur
Pƀegeversicherung ein arbeitsfreier Feiertag (der Buß- und Bettag) gestrichen. Lediglich
im Bundesland Sachsen wurde die Pƀegeversicherung bei ihrer Einführung nicht paritä-
tisch ſnanziert; der Beitrag zur Pƀegeversicherung musste hier in voller Höhe von den Ar-
beitnehmern entrichtet werden. Deshalb ist der Buß- und Bettag dort weiterhin arbeitsfrei.
Die späteren Erhöhungen des Beitragssatzes wurden jedoch wieder paritätisch vollzogen.
Der Arbeitnehmeranteil beträgt in Sachsen derzeit (2014) 1,525 %, der Arbeitgeberanteil
0,525 % (0,475 % für Kinderlose).
49 Unter „Hochbetagten“ versteht man die über 80-Jährigen.
hängt die Entwicklung der Pƀegekosten davon ab, in welchem Umfang informelle
und ambulante Pƀegekräfte zur Verfügung stehen, um eine häusliche Pƀege zu ge-
währleisten. Und schließlich hängt die zukünftige Höhe des Beitragssatzes zur Pƀe-
geversicherung von der Entwicklung der Kosten und der Produktivität im Pƀegebe-
reich ab. Für die Höhe der künftigen Versicherungsbeiträge sind also wirtschaftliche,
demograſsche und soziale Aspekte gleichermaßen ausschlaggebend.
Um die SPV an die Herausforderungen des demograſschen Wandels anzupassen,
wird die Pƀegeversicherung ab 2015 in mehreren Stufen reformiert. Durch das Pfle-
gestärkungsgesetz werden zunächst die Geld- und Sachleistungen zum 1 Jan. 2015
an die Kostenentwicklung angepasst. Des Weiteren wird der Beitragssatz zur Pƀe-
geversicherung um 0,1 Prozentpunkt erhöht. Die zusätzlichen Mittel – für 2015 ca.
1,2 Mrd. e – werden in einen Sonderfonds (Pƀegevorsorgefonds) eingezahlt, der von
der Deutschen Bundesbank verwaltet wird. Dadurch soll verhindert werden, dass das
im Pƀegevorsorgefonds angesparte Kapital aus politischen Gründen zweckentfrem-
det wird. Bis zum Jahr 2035 soll so ein Kapitalstock aufgebaut werden, der dann
über einen Zeitraum von 20 Jahren abgeschmolzen wird, um weitere Steigerungen
des Beitragssatzes zu vermeiden.
Ein weiteres Problem ist die Tatsache, dass der Begriff der Pƀegebedürftigkeit
bislang ausschließlich an körperlichen Einschränkungen bestimmt wird. Damit wird
dem zunehmenden Problem der Demenzerkrankung nicht adäquat Rechnung getra-
gen. Ab 2017 sollen deshalb die drei Pƀegestufen durch fünf Pƀegegrade ersetzt
werden, die neben den körperlichen auch psychische und geistige Beeinträchtigun-
gen berücksichtigen. Damit soll die individuelle Pƀegebedürftigkeit besser als im
bisherigen System erfasst werden.
10.3.3 Die gesetzliche Unfallversicherung (UV)
Die gesetzliche Unfallversicherung (UV)50 übernimmt bei Arbeitsunfällen oder an-

erkannten Berufskrankheiten der Arbeitnehmer die Haftung des Arbeitgebers (Haf-
tungsablösung). In der gesetzlichen UV sind zahlreiche Personengruppen versichert.
Dazu gehören v.a.:
1. alle aufgrund eines Arbeits-, Dienst- oder Lehrverhältnisses Beschäftigten ohne
Rücksicht auf die Höhe ihres Arbeitseinkommens;
2. Heimarbeiter;
3. Arbeitslose;
4. Hausgewerbetreibende, Schausteller, Artisten und landwirtschaftliche Unterneh-
mer;
50 Gesetzliche Grundlagen sind: 1. das SGB VII; 2. das Fremdrentengesetz vom 25. Febr.
1960, zuletzt geändert am 12. April 2012; 3. das Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsin-
genieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit vom 12. Dez. 1973, zuletzt geändert
am 20. April 2013; 4. die Berufskrankheitenverordnung vom 31. Okt. 1997, zuletzt geän-
dert am 11. Juni 2009.
5. Kinder während des Besuchs von Kinderkrippen, Kindergärten, Kinderhorten

und Kindertagesstätten, Schüler, Auszubildende und Studenten;
6. Personen, die im Interesse des Gemeinwohls tätig werden (z. B. Zivilschutztäti-
ge, ehrenamtlich Tätige etc.).
Für Beamte gelten beamtenrechtliche Unfallfürsorgevorschriften.
2011 waren in der gesetzlichen UV 75,9 Mio. Personen versichert, davon
17,1 Mio. Kinder in Tagesbetreuung, Schüler und Studenten51.
Aufgaben der UV sind:

1. die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten durch
a) die Durchführung technischer Aufsicht und die Überwachung der Unfallsi-
cherheit in den Unternehmen;
b) Finanzierung und Organisation der Unfallursachenerforschung;
c) den Erlass von Vorschriften über betriebliche Maßnahmen zur Verhütung
von Arbeitsunfällen;
2. die Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit eines Verletzten und die Förderung
seiner Wiedereingliederung in das Berufsleben;
3. die Entschädigung des Verletzten oder seiner Hinterbliebenen durch Geldleis-
tungen. Die Rangordnung der Aufgaben lautet: Prophylaxe – Rehabilitation –
Schadenersatz.
Abgesehen von den Maßnahmen zur Verhütung von Arbeitsunfällen im Rahmen
des Gefahrenschutzes (vgl. dazu S. 177 ff.) und von der Sicherstellung erster Hilfe
erbringt die UV folgende Leistungen:
1. Leistungen zur Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit (Rehabilitation);
2. Leistungen im Rahmen der Berufshilfe, d. h. berufsfördernde Maßnahmen zur
Rehabilitation, insbes. Übernahme der Kosten für beruƀiche Anpassung, Fort-
bildung, Ausbildung und Umschulung;
3. Leistungen zur Teilhabe in der Gemeinschaft (sozialen Rehabilitation) für Be-
hinderte und von Behinderung bedrohte Menschen;
4. Entschädigungsleistungen an Verletzte. Diese bestehen aus:
a) Ersatz des während der Heilbehandlung entfallenden Arbeitsentgelts (sog.
Verletztengeld) nach Ablauf der Lohnzahlungspƀicht des Arbeitgebers in
Höhe von 80 % des Arbeitsentgelts, jedoch maximal in Höhe des Nettoar-
beitsentgelts(§§ 45-48 SGB VII);
b) während der Inanspruchnahme einer Berufshilfe erhält der Verletzte Über-
gangsgeld, wenn er arbeitsunfähig ist oder durch die Berufshilfemaßnahme
gehindert ist, erwerbstätig zu sein (§ 50 SGB VII i. V. m. § 46 SGB IX). Es
beträgt bei einem Verletzten mit wenigstens einem Kind oder mit einem ihn
51 Quelle: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Spitzenverband (DGUV): Geschäfts- und
Rechnungsergebnisse der gewerblichen Berufsgenossenschaften und Unfallversicherungs-
träger der öffentlichen Hand 2011, Paderborn 2012.
pƀegenden und daher nicht erwerbstätigen Ehegatten 75 % des Regelent-

gelts52 , andernfalls 68 %;
c) Ausgleich der Beeinträchtigung eines Verletzten durch die Zahlung einer
Verletztenrente, wenn die Erwerbsfähigkeit um mindestens 20 % über die
26. Woche nach dem Unfall hinaus gemindert ist. Bei vollständigem Verlust
der Erwerbsfähigkeit beträgt die sog. „Vollrente“ 2/3 des Jahresarbeitsver-
dienstes (§ 56 SGB VII).
5. Leistungen an Hinterbliebene,53 und zwar:
a) Sterbegeld in Höhe von 1/7 der Bezugsgröße;
b) Hinterbliebenenrente an den Ehegatten, den früheren Ehegatten, die Kinder
oder Verwandte der aufsteigenden Linie für max. 24 Monate. Die Witwen-
bzw. Witwerrente beläuft sich auf 30 % des Jahresarbeitsverdienstes des
bzw. der Verstorbenen. Die Hinterbliebenenrente erhöht sich auf 40 %, so-
fern die Witwe bzw. der Witwer das 45. Lebensjahr vollendet hat oder
mindestens ein waisenrentenberechtigtes Kind erzieht oder berufs- oder er-
werbsunfähig ist. Die Waisenrente beträgt bei Halbwaisen 20 %, bei Voll-
waisen 30 % des Jahresarbeitsverdienstes.
6. Wenn der Verstorbene Eltern hinterlässt, die er wesentlich unterhalten hat, erhält
ein Elternpaar eine Rente in Höhe von 30 % des Jahresarbeitsverdienstes des
Verstorbenen, ein Elternteil eine Rente in Höhe von 20 %.
Der Versicherungsschutz erstreckt sich nicht nur auf Unfälle im Betrieb, sondern
auch auf Unfälle auf dem sogenannten Betriebsweg (Wege zwischen Betriebswerk-
stätten und Weg zwischen Wohnung und Arbeitsstätte sowie der erste Weg zur Bank
bei bargeldloser Lohn- oder Gehaltszahlung).
Berufskrankheiten werden wie Arbeitsunfälle behandelt.
Ein Anspruch auf Leistungen im Rahmen der UV besteht nicht, wenn ein Unfall
vorsätzlich oder grob fahrlässig herbeigeführt wurde.
c) Organisation und Finanzierung
Träger der UV sind neun gewerbliche Berufsgenossenschaften, neun landwirtschaft-

liche Berufsgenossenschaften und die Unfallversicherungsträger der öffentlichen
Hand (insbes. des Bundes, der Länder und der Gemeinden). Der Spitzenverband der
Berufsgenossenschaften, Unfallkassen und Gemeindeversicherungsverbände ist die
Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung e.V. Dieser Verband wird in seiner Tätig-
keit durch das Institut für Arbeitsschutz (IFA), das Institut für Arbeit und Gesundheit
(IAG) und das Institut für Prävention und Arbeitsmedizin (IPA) wissenschaftlich un-
terstützt.
Die Finanzierung der UV unterscheidet sich von den übrigen Zweigen des Sys-
tems sozialer Sicherung in zweifacher Weise. Zum einen wird der Beitrag ausschließ-
lich von den Arbeitgebern entrichtet, da die Gefährdung durch Unfälle und Berufs-
52 Das Regelentgelt beträgt 80 % des versicherungspƀichtigen Arbeitseinkommens, maximal

jedoch die Höhe des Nettoarbeitsentgelts.
53 Rechtliche Grundlage sind die §§ 63-71 SGB VII.
krankheiten von den Unternehmungen ausgeht. Die Beiträge sind dabei so zu be-
messen, dass sie den Geschäftsaufwand des letzten Jahres decken. Zum anderen ori-
entieren sich die Beiträge teilweise am versicherten Risiko. Bemessungsgrundlagen
für die Beiträge sind:
1. die Entgelte der Versicherten und
2. die Gefahrenklassen, in welche die einzelnen Unternehmen nach der Zahl und
der Schwere der in den einzelnen Gewerbezweigen festgestellten Arbeitsunfälle
eingeordnet werden.
Auf diesen Beitrag kann die Berufsgenossenschaft unter Berücksichtigung der
angezeigten Versicherungsfälle eines Unternehmens Zu- oder Abschläge vorneh-
men. Diese Berücksichtigung des tatsächlichen Unfallgeschehens trägt der Tatsache
Rechnung, dass Unfälle häuſg eine Folge unzureichender Sicherungsmaßnahmen
sind.
10.3.4 Die gesetzliche Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten

(GRV)
Die GRV54 ist mit 52,4 Mio. Versicherten ohne Rentenbezug, einem Rentenbestand
von 20,6 Mio. und Rentenausgaben in Höhe von 224 Mrd. e (2010) der größte So-
zialversicherungszweig in Deutschland55.
Versicherungspƀichtig in der GRV sind Arbeitnehmer – ausgenommen Beamte –

sowie Auszubildende. Seit 2013 sind auch geringfügig Beschäftigte in der GRV ver-
sicherungspƀichtig, können sich jedoch auf Antrag von der Versicherungspƀicht be-
freien lassen.56 Mit Ausnahme der Geringfügigkeitsgrenze ist die Höhe Entgeltes
für die Versicherungspƀicht der Arbeitnehmer in der Rentenversicherung unerheb-
lich, d. h. es gibt keine (obere) Versicherungspƀichtgrenze.
Versicherungspƀichtig sind ferner bestimmte Gruppen von Selbständigen (z. B.
Handwerker, selbständige Lehrer und Erzieher, Künstler sowie Kinder- und Kran-
kenpƀeger). Des Weiteren sind auch Selbständige versicherungspƀichtig, die im
54 Gesetzliche Grundlagen sind: 1. das SGB VI i. d. F. vom 19. Feb. 2002, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 10. Okt. 2013; 2. das Fremdrentengesetz vom 25. Febr. 1960, zuletzt
geändert durch Gesetz vom 12. April 2012; 3. das Künstlersozialversicherungsgesetz vom
27. Juli 1981, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dez. 2011; 4. das SGB IX (Rehabili-
tation) vom 19. Juni 2001, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dez. 2012.
55 Quelle: Deutsche Rentenversicherung, Fakten und Zahlen, 2013.
56 Zuvor waren geringfügig Beschäftigte versicherungsfrei, konnten sich jedoch freiwillig
versichern, um ihre Rentenansprüche aufzustocken. Von dieser Möglichkeit wurde jedoch
nur in geringem Umfang Gebrauch gemacht. So waren von den etwa 7,5 Mio. geringfügig
Beschäftigten im Jahr 2012 5,3 Mio. nicht in der GRV versichert. Mit der Änderung von
einer opting-in in eine opting-out Lösung versucht die Politik, geringfügig Beschäftigte zu
einer Versicherung in der GRV zu veranlassen (sog. Nudging).
Rahmen ihrer Tätigkeit auf Dauer und im Wesentlichen nur für einen Auftraggeber
tätig sind und keinen versicherungspƀichtigen Arbeitnehmer beschäftigen (sog. „ar-
beitnehmerähnliche Selbständige“).57 Ziel dieser Norm ist die Bekämpfung der sog.
Scheinselbständigkeit, d. h. der Umgehung der Sozialversicherungsbeitragspƀicht
durch „Umwandlung“ eines vormals abhängigen Beschäftigungsverhältnisses in eine
selbständige Erwerbstätigkeit im Auftrag des vorherigen Arbeitgebers. Als pƀicht-
versichert gelten auch nicht erwerbstätige Mütter bzw. bei gemeinsamer Erklärung
beider Elternteile kindererziehende Väter für die 36 Kalendermonate, die der Ge-
burt eines Kindes folgen, das nach dem 1. Jan. 1992 geboren ist (§ 3 SGB VI).58
Pƀichtversichert sind auch nicht erwerbsmäßig tätige Pƀegepersonen, wenn sie eine
pƀegebedürftige Person, die Anspruch auf Leistungen der Pƀegeversicherung hat,
wenigstens 14 Stunden wöchentlich in ihrer häuslichen Umgebung pƀegen, ferner
die Bezieher von Lohnersatzleistungen sowie Wehr- und Zivildienstleistende (§ 3
SGB VI).
Auf Antrag können Selbständige innerhalb von fünf Jahren nach Aufnahme der
selbständigen Tätigkeit sowie Entwicklungshelfer und außerhalb des Bundesgebietes
beschäftigte Deutsche in die Versicherungspƀicht einbezogen werden (§ 4 SGB VI).
Freiwillig versichern können sich alle nicht versicherungspƀichtigen Personen,
die in der Bundesrepublik Deutschland ihren Wohnsitz haben, und im Ausland le-
bende deutsche Staatsangehörige (§ 7 SGB VI).
Die GRV hat folgende Aufgaben:

1. Die Erhaltung, Besserung und Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit der Ver-
sicherten im Falle vorzeitiger Verringerung oder vorzeitigen Verlustes der Er-
werbsfähigkeit (§§ 9 bis 32 SGB VI und die Vorschriften des SGB IX). Voraus-
setzung für die Beanspruchung von Rehabilitationsleistungen ist eine Wartezeit
(Mitgliedschaft in der Versicherung) von 15 Jahren. Während einer Rehabilita-
tion wird als Einkommensersatz je nach dem Familienstatus ein Übergangsgeld
in Höhe von 68 bis 75 % der maßgebenden Berechnungsgrundlage (= 80 %
des zuletzt erzielten Bruttoarbeitsentgelts, jedoch höchstens des Nettoarbeits-
entgelts) gezahlt, falls der Rehabilitand keinen Anspruch auf Lohnfortzahlung
durch den Arbeitgeber hat. Die Rehabilitationsleistungen der GRV umfassen in
erster Linie medizinische Rehabilitationsleistungen und berufsfördernde Leis-
tungen der Rehabilitation. Die medizinischen Rehabilitationsleistungen werden
in Form von ärztlicher und therapeutischer Betreuung in Kur- und Spezialein-
richtungen durchgeführt. Die berufsfördernden Rehabilitationsleistungen um-
fassen:
a) Hilfen zur Erhaltung oder Erlangung eines Arbeitsplatzes;
b) Berufsvorbereitung;
57 Vgl. Gesetz zur Förderung der Selbständigkeit vom 12. Sept. 1999.
58 Für früher geborene Kinder beträgt die Kindererziehungszeit 24 Monate. Kindererzie-
hungszeiten wirken rentenbegründend und rentensteigernd.
c) beruƀiche Anpassung, Fortbildung und Ausbildung;

d) sonstige Hilfen der Arbeits- und Berufsförderung.
2. Die Ersetzung ausgefallenen Arbeitseinkommens durch die Gewährung von Ren-
ten (§§ 33 bis 105 SGB VI). Die Rentenleistungen werden erbracht, wenn die
allgemeine Wartezeit (Mindestversicherungszeit) von fünf Jahren erfüllt ist bzw.
wenn die für bestimmte Rentenarten, insbes. für die vorgezogenen Altersruhe-
gelder, geltenden besonderen Wartezeiten und die für eine bestimmte Rentenart
vorgegebenen rechtlichen und persönlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Fol-
gende Rentenarten sind zu unterscheiden:
a) Renten wegen teilweiser oder voller Erwerbsminderung (Erwerbsminde-
rungsrente). Als teilweise erwerbsgemindert gilt ein Arbeitnehmer, der auf
dem allgemeinen Arbeitsmarkt noch zwischen 3 und unter 6 Stunden täg-
lich erwerbstätig sein kann. Er erhält eine halbe Erwerbsminderungsrente.
Als vollständig erwerbsgemindert gilt ein Arbeitnehmer, der nur noch unter
3 Stunden täglich erwerbstätig sein kann. Er erhält eine volle Erwerbsminde-
rungsrente (§ 43 SGB VI). Die Wartezeit für diese Rentenleistungen beträgt
5 Jahre. Zusätzlich muss die Bedingung erfüllt sein, dass in den letzten 5
Jahren vor Eintritt der Erwerbsminderung 3 Jahre mit Pƀichtbeitragszeiten
belegt sind;
b) Altersruhegeld; es wird bei Erreichen der Regelaltersgrenze gezahlt. Diese
Regelaltersgrenze lag bislang beim 65. Lebensjahr und wird zwischen 2012
und 2030 schrittweise auf das 67. Lebensjahr angehoben.59 Die Wartezeit
für den Bezug der Altersrente beträgt 60 Kalendermonate. Bestimmte Perso-
nengruppen können unter bestimmten Bedingungen vorgezogene Altersren-
ten erhalten.60 Sie müssen allerdings einen versicherungsmathematischen
Abschlag in Höhe von 0,3 % pro Monat vorgezogener Rente in Kauf neh-
men. Dieser Abschlag trägt der Tatsache Rechnung, dass bei vorgezogener
Rente die Beitragsleistung der Versicherten kürzer erbracht und die Renten-
leistung länger beansprucht wird als bei der Standardrente. Der Grund für
die Anhebung der Altersgrenzen ist die deutlich gestiegene Lebenserwar-
tung der Rentnerinnen und Rentner.
59 Bis 1916 lag die Altersgrenze für den Bezug von Altersruhegeld beim vollendeten 70.
Lebensjahr.
60 Für langjährig Versicherte, d. h. Versicherte, die eine Wartezeit von 35 Jahren erfüllt haben,
können bereits mit dem 63. Lebensjahr in Rente gehen, müssen jedoch einen entsprechen-
den Abschlag in Kauf nehmen (ab dem Geburtsjahrgang 1964 14 %). Die Altersgrenze
für Schwerbehinderte wird vom 63. auf das 65. Lebensjahr angehoben. Der vorzeitige Be-
zug dieser Rente wird vom 60. auf das 63. Lebensjahr angehoben. Eine Altersrente wegen
Arbeitslosigkeit oder nach Altersteilzeitarbeit können nur noch vor dem 1. Jan. 1952 ge-
borene Versicherte beziehen, wenn sie das 60. Lebensjahr vollendet haben, innerhalb der
davor liegenden 18 Monate insgesamt 52 Wochen arbeitslos waren und eine Wartezeit von
15 Jahren erfüllen. Für später geborene Versicherte ist der Bezug einer Altersrente wegen
Arbeitslosigkeit oder nach Altersteilzeitarbeit nicht mehr möglich. Gleiches gilt für Frauen
der Jahrgänge nach 1951. Für sie entfällt die Altersrente für Frauen, die ab dem vollendeten
60. Lebensjahr bezogen werden konnte.
c) Die Gewährung von Hinterbliebenen-, d. h. Witwer-, Witwen- und Waisen-

renten. Sie werden gezahlt, wenn dem Verstorbenen zum Zeitpunkt seines
Todes eine Versichertenrente zustand.
d) Die Zahlung von Erziehungsrenten. Sie werden an Versicherte, deren Ehe
nach dem 30. Juni 1977 geschieden wurde, bis zur Vollendung des 65. Le-
bensjahres gezahlt, wenn der geschiedene Ehegatte verstorben ist und die
versicherte Person ein eigenes Kind oder ein Kind des Verstorbenen erzieht,
nicht wieder geheiratet hat und bis zum Tod des Ehegatten aus der eigenen
Versicherung die allgemeine Wartezeit von fünf Jahren erfüllt hat.
e) Die Entrichtung von Beiträgen zur GKV der Rentner.
c) Berechnung der Rente
Der Monatsbetrag einer Rente (MR) ergibt sich als Produkt aus vier Faktoren:61
• aus der Summe der „Entgeltpunkte“ (EP);

• aus dem „Zugangsfaktor“ (Zf);
• aus dem „Rentenartfaktor“ (RF) und
• aus dem „aktuellen Rentenwert“ (aRW)
MR = EP · Z f · RF · aRW
Die Entgeltpunkte bewirken die (Arbeits-) Leistungsbezogenheit der Rente, weil die
Zahl der persönlichen Entgeltpunkte im Wesentlichen von der Höhe der geleisteten
Beiträge und der Zahl der Beitragsmonate bestimmt wird. Die Berücksichtigung der
Beitragsleistung des Versicherten entspricht dem Prinzip der „Teilhabeäquivalenz“.
Darunter versteht man den Grundsatz, dass die Unterschiede in den Rentenleistungen
den Unterschieden in den erbrachten Beitragsleistungen entsprechen sollen.
Die Summe der Entgeltpunkte setzt sich zusammen aus
• der Summe der Entgeltpunkte für vollwertige Beitragszeiten,62
• der Summe der Entgeltpunkte für beitragsfreie Zeiten und
• der Summe der Entgeltpunkte für beitragsgeminderte Zeiten.
Die Entgeltpunkte für vollwertige Beitragszeiten ergeben sich durch Division des
versicherungspƀichtigen Arbeitseinkommens (Beitragsbemessungsgrundlage) durch
das Durchschnittsentgelt aller Versicherten. Wenn z. B. das Arbeitsentgelt eines Ver-
sicherten 2014 41 000 e betrug, dann ergeben sich für dieses Jahr bei einem durch-
schnittlichen Arbeitsentgelt von 34 857 e 1,2 Entgeltpunkte. Dadurch entspricht das
61 Vgl. §§ 64-68 SGB VI. Für die Rentenberechnung in der knappschaftlichen RV gelten
besondere Bestimmungen. Vgl. dazu §§ 79 bis 87 SGB VI.
62 Als „vollwertig“ gilt ein Monat, wenn für den gesamten Monat ein Beitrag entrichtet wur-
de, als „beitragsgemindert“ ein Monat, für den zwar ein Teilbeitrag vorliegt, aber auch eine
Anrechnungszeit, eine Ersatzzeit oder eine Zurechnungszeit (vgl. zu diesen Zeiten S. 290),
z. B. aufgrund des Beginns einer Schwangerschaft oder des Eintritts einer Erwerbsunfähig-
keit.
Verhältnis von individuellem Rentenanspruch zur Durchschnittsrente dem Verhält-

nis von individuellem beitragspƀichtigen Einkommen zum durchschnittlichen bei-
tragspƀichtigen Arbeitseinkommen. Zur Beitragszahlung wird jedoch maximal das
Einkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze zugrunde gelegt. Diese Bemessungs-
grenze beträgt derzeit (2014) 71 400 e in West- und 60 000 e in Ostdeutschland. So-
mit können pro Jahr maximal zwei Entgeltpunkte erzielt werden. Die Beitragsbemes-
sungsgrenze wird jährlich entsprechend der Bruttolohnentwicklung des Vorjahres im
Vergleich zum vorvergangenen Jahr fortgeschrieben.
Der aktuelle Rentenwert beträgt 2013/14 in den alten Bundesländern 28,14 e, in
den neuen Bundesländern 25,74 e. Für einen Arbeitnehmer, der 45 Versicherungs-
jahre und pro Jahr einen Entgeltpunkt aufzuweisen hat, d. h. der jeweils soviel ver-
dient hat wie der Durchschnitt aller Versicherten, wäre (in den alten Bundesländern)
eine erstmals am 1. Juli 2014 fällig gewordene Altersrente bei Erreichen der Regel-
altersgrenze wie folgt zu ermitteln gewesen:
Monatsrente = Summe aller Entgeltpunkte . Zugangsfaktor . aktueller Renten-
wert . Rentenartfaktor = 45 EP . 1,0 . 28,14 e. 1,0 = 1 266,30 e.
Vergleicht man diese Monatsrente mit dem unmittelbar vor dem Ausscheiden aus
dem Erwerbsleben annahmegemäß bezogenen Einkommen des Versicherten, näm-
lich dem Durchschnittseinkommen aller Versicherten in Höhe von 34 857 e, dann
ergibt sich, dass die „Standard“-Rente 43,6 % des Bruttoarbeitseinkommens beträgt.
Von den Bruttoeinkommen hatten die Erwerbstätigen einen Arbeitnehmerbeitrag von
9,45 % zur Rentenversicherung, 8,2 % zur Krankenversicherung, 1,025 % zur Pƀege-
versicherung und 1,5 % zur Arbeitslosenversicherung abzuführen. Die Rentner ha-
ben einen Krankenversicherungsbeitrag in Höhe von 8,2 % und einen Pƀegeversi-
cherungsbeitrag von 2,05 % zu entrichten. Somit beläuft sich das Sicherungsniveau
vor Steuern derzeit auf ca. 50 %.
Über den Faktor Entgeltpunkte gehen aber auch Solidarleistungen der Beitrags-
zahler in die Rentenhöhe ein, weil bestimmten beitragsfreien Zeiten eines Versicher-
ten Entgeltpunkte zugeordnet werden.
Für Versicherte, die mindestens 35 Jahre rentenrechtlicher Zeiten nachweisen
können (langjährige Versicherte), wird die Summe der Entgeltpunkte für Pƀichtbei-
tragszeiten bis Ende 1991 erhöht, wenn sich aus allen Kalendermonaten mit vollwer-
tigen Pƀichtbeiträgen ein Durchschnittswert von weniger als 0,0625 Entgeltpunkten
ergibt (das entspräche einem Einkommen von weniger als 75 % des Durchschnitt-
seinkommens). Sie erhalten dann – als Solidarleistung – eine „Rente nach Minde-
steinkommen“, denn die Entgeltpunkte werden für Monate mit vollen Pƀichtbei-
trägen auf das 1,5-fache des tatsächlichen Durchschnittswertes angehoben, jedoch
höchstens auf 0,0625 Entgeltpunkte. Das bedeutet: es wird ein um 50 % höheres als
das erzielte Arbeitseinkommen unterstellt, jedoch maximal 75 % des Durchschnitt-
seinkommens der Versicherten. Pƀichtbeitragszeiten nach 1992 werden für pƀicht-
versicherte Erziehungspersonen mit mindestens 25 Jahren rentenrechtlicher Zeiten
nach Ablauf der Kindererziehungszeit bis zum 10. Lebensjahr des Kindes um das
1,5-fache aufgewertet, höchstens jedoch auf einen Entgeltpunkt pro Jahr (Kinderbe-
rücksichtigungszeiten gem. § 70 Abs. 3 SGB VI). Das Ziel dieser Regelung ist der
Ausgleich rentenrechtlicher Nachteile für den Elternteil, der sich hauptsächlich um
die Erziehung eines Kindes kümmert und daher nur einer Teilzeitbeschäftigung nach-
gehen kann. Pƀichtversicherte Erziehungspersonen, die gleichzeitig zwei oder mehr
Kinder erziehen und keine Pƀichtbeiträge zahlen, erhalten eine Gutschrift von 0,33
Entgeltpunkten pro Jahr.
Als Beitragszeiten gelten auch Kindererziehungs-, Pƀege- und Berufsausbil-
dungszeiten63. Für Geburten ab 1992 werden für die ersten drei Jahre nach der Ge-
burt mit einem Entgeltpunkt pro Jahr bewertet. Falls die Erziehungsperson in dieser
Zeit erwerbstätig ist, werden die Kindererziehungszeiten zusätzlich zu den zeitglei-
chen Beitragszeiten angerechnet (sog. „Honorierungsmodell“). Berufsausbildungs-
zeiten werden mit 75 % des individuellen Gesamtleistungswerts, höchstens aber mit
75 % des Durchschnittsentgelts aller Versicherten, bewertet. Seit dem 1. Mai 1995
werden für Pƀegepersonen (Personen, die nicht erwerbsmäßig eine pƀegebedürfti-
ge Person im Umfang von mindestens 14 Stunden pro Woche pƀegen) Beiträge zur
Rentenversicherung vom zuständigen Pƀegeleistungsträger gezahlt. Die Höhe der
Beiträge richtet sich nach dem Umfang der Pƀegetätigkeit und der Pƀegestufe.
Beitragslose oder beitragsfreie Zeiten wirken z. T. rentenanspruchsbegründend,
z. T. auch rentenerhöhend. Zeiten der Arbeitslosigkeit, der Krankheit und der Durch-
führung von Rehabilitationsmaßnahmen ohne Leistungsbezug wirken nur anspruchs-
begründend, dagegen wirken rentenanspruchsbegründend und rentenerhöhend Zei-
ten der Krankheit und der Rehabilitation mit Leistungsbezug sowie Zeiten des Be-
zugs von Arbeitslosengeld. Als beitragsfreie Zeit gelten auch die Zurechnungszeit,
d. h. die Zeit, die bei einer Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit oder Todes
der Versicherungszeit zugerechnet wird, wenn der Versicherte das 60. Lebensjahr
noch nicht vollendet hat, und Ersatzzeiten, d. h. Zeiten der Kriegsgefangenschaft so-
wie der politischen Haft in der ehem. DDR.
Die Bewertung der beitragsfreien Zeiten erfolgt nach dem Prinzip der „Gesamt-
leistungsbewertung“ (auch als „Beitragsdichtemodell“ bezeichnet). Das bedeutet,
dass beitragsfreie Zeiten entsprechend dem (monats-) durchschnittlichen Gesamt-
wert der Beiträge einschließlich freiwilliger Beiträge bewertet werden.64 Die Be-
wertung beitragsfreier Zeiten wird daher umso höher, je höher die Zahl der Entgelt-
punkte, d. h. je höher das Arbeitseinkommen und je höher die Zahl der Beitragsmo-
nate, war. Durch dieses Element der Gesamtleistungsbewertung wird die Lohn- und
Beitragsbezogenheit der Rente verstärkt.
Um zu vermeiden, dass durch die Erziehung von Kindern bis zum vollendeten
10. Lebensjahr entstandene beitragsfreie Zeiten den Gesamtleistungswert eines Ver-
sicherten mindern, sind Zeiten der Kindererziehung als Berücksichtigungszeiten in
die Gesamtleistungsbewertung einzubeziehen. Für die Berücksichtigungszeiten wer-
63 Berufsausbildungszeiten sind deſniert als die ersten 36 Monate mit Pƀichtbeiträgen für
eine versicherte Beschäftigung oder selbständige Tätigkeit bis zum vollendeten 25. Le-
bensjahr.
64 Der durchschnittliche Gesamtwert wird ermittelt, indem man die erworbenen persönlichen
Entgeltpunkte aus Beitragszeiten und „Berücksichtigungszeiten“ durch die Zahl der Kalen-
dermonate des um die beitragsfreien Monate verminderten „belegungsfähigen“ Zeitraumes
dividiert. Der belegungsfähige Zeitraum ist deſniert als die Zeit vom vollendeten 16. Le-
bensjahr bis zum Eintritt des Versicherungsfalles.
den 0,0833 Entgeltpunkte angesetzt. Bestimmte beitragsfreie Zeiten werden nicht

mit dem vollen Gesamtleistungswert bewertet (§ 74 SGB VI). So wird die Bewer-
tung von Zeiten des Besuchs einer Schule, Fachschule oder Hochschule auf 75 %
begrenzt und darf überdies 0,0625 Entgeltpunkte nicht übersteigen.
Bei der Ermittlung des Gesamtleistungswertes ist neben dem „Grundbewertungs-
verfahren“ (§ 72 SGB VI) noch eine „Vergleichsbewertung“ (§ 73 SGB VI) durchzu-
führen, durch die sichergestellt werden soll, dass beitragsgeminderten Zeiten, für die
ja – wenn auch in gemindertem zeitlichen Umfang – Beiträge gezahlt worden sind,
mindestens der Wert beigemessen wird, den sie als beitragsfreie Zeiten hätten.
Der Zugangsfaktor hat die Funktion, bei vorzeitiger oder bei aufgeschobener
Inanspruchnahme der Altersrente die im Vergleich zu einer „Normalrente“ unter-
schiedliche Rentenbezugsdauer in der Rentenhöhe zu berücksichtigen. Er beträgt
bei Renten, die keine Altersrenten sind, und bei Altersrenten, die bei Erreichen der
Regelaltersgrenze bezogen werden, 1,0. Wird die Altersrente „vorgezogen“, so ver-
mindert sich der Zugangsfaktor pro Monat vorzeitiger Inanspruchnahme um 0,003;
wird die Rente „aufgeschoben“, so erhöht sich der Zugangsfaktor pro Monat um
0,005. Bei einem Jahr vorzeitigen Rentenbezugs verringert sich also die Rente um
3,6 % (Zugangsfaktor: 1, 0 − 0, 036 = 0, 964), bei einem Jahr aufgeschobener Inan-
spruchnahme erhöht sie sich um 6 % (1, 0 + 0, 06 = 1, 06).
Der Zugangsfaktor für Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit und für
Hinterbliebenenrenten wird für jeden Monat vor Vollendung des 65. Lebensjahres
um 0,003 Punkte gemindert (§ 77 SGB VI). Das Produkt aus der Summe der Ent-
geltpunkte und dem Zugangsfaktor ergibt die persönlichen Entgeltpunkte eines Ver-
sicherten.
Wenn in der dargestellten Weise die um den Zugangsfaktor korrigierte Summe
der persönlichen Entgeltpunkte ermittelt worden ist,65 wird der Rentenartfaktor be-
rücksichtigt. Den verschiedenen Rentenarten sind entsprechend ihrer unterschiedli-
chen Sicherungsfunktion folgende Rentenartfaktoren zugeordnet:
Altersrenten 1,0
Renten wegen voller Erwerbsminderung 1,0
Renten wegen teilweiser Erwerbsminderung 0,5
Erziehungsrenten 1,0
Große Witwer- bzw. Witwenrente 0,6 / 0,55
Kleine Witwer- bzw. Witwenrente 0,25
Vollwaisenrenten 0,2
Halbwaisenrenten 0,1
Nach dem Altersvermögensergänzungsgesetz vom 21. März 2001 beträgt der

Rentenartfaktor der großen Witwen- bzw. Witwerrente für hinterbliebene Ehegat-
ten aus Ehen, die nach dem 31. Dez. 2001 geschlossen wurden und bei denen beide
65 Für den bei Scheidungen geltenden Versorgungsausgleich und für die Waisenrenten gibt es
Modiſkationen der Entgeltpunktermittlung, die hier nicht dargestellt werden können. Vgl.
dazu §§ 76 und 78 SGB VI.
Ehegatten zu diesem Zeitpunkt das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, seit
2002 nur noch 0,55. Gleichzeitig wurde für die von dieser Neuregelung betroffe-
nen Ehegatten eine „Kinderkomponente“ in die Witwen- bzw. Witwerrente einge-
führt. Hinterbliebene Ehegatten, die Kinder erzogen haben, erhalten für das erste
Kind einen Zuschlag von zwei Entgeltpunkten auf die abgeleitete Rente des ver-
storbenen Ehepartners. Für das zweite und jedes weitere Kind beträgt der Zuschlag
einen Entgeltpunkt. Die Verringerung des Rentenartfaktors bei der großen Witwen-
bzw. Witwerrente soll dem Umstand Rechnung tragen, dass Frauen, die in der Ver-
gangenheit hauptsächlich Empfänger von Hinterbliebenenrenten waren, heute in der
Regel durch eigene Erwerbstätigkeit genügend selbständige Rentenanwartschaften
aufbauen, so dass sie immer weniger auf die von ihren Ehemännern abgeleiteten
Hinterbliebenrenten angewiesen sind. Die Kinderkomponente berücksichtigt dabei
den Sachverhalt, dass jene Frauen, die einen großen Teil ihrer Zeit für Kindererzie-
hung aufgewendet haben, nur in geringerem Maße zum Aufbau eigener Rentenan-
wartschaften in der Lage waren als kinderlose Frauen. Für hinterbliebene Ehegatten
aus Ehen, die vor dem 1. Jan. 2002 geschlossen wurden oder bei denen ein Ehegatte
zu diesem Zeitpunkt bereits älter als 40 Jahre war, gilt weiterhin das alte Recht ohne
Kinderkomponente und mit einem Rentenartfaktor von 0,6.
Auf Hinterbliebenen- und Erziehungsrenten werden eigenständige Einkünfte zu
40 % angerechnet, sofern der Freibetrag in Höhe des 26,4-fachen des aktuellen Ren-
tenwerts (bei Waisen: des 17,6-fachen) überschritten wird. Für jedes Kind erhöht
sich der Freibetrag um das 5,6-fache des aktuellen Rentenwerts. Zur Anrechnung
kommt ein pauschaliertes Nettoeinkommen; nicht angerechnet werden steuerfreie
Einnahmen gem. § 2 EStG66 und Einkünfte aus einer staatlich geförderten Alters-
rente (Riesterrente).
Die letzte Bestimmungsgröße der Zugangsrente ist der aktuelle Rentenwert.
Durch den aktuellen Rentenwert werden die Entgeltpunkte mit einem Euro-Betrag
bewertet. Somit wird das „Mengengerüst“, also die Anzahl der erworbenen Entgelt-
punkte, in einen monatlichen Zahlbetrag der Renten überführt. Derzeit (2014) beträgt
der Wert für einen Entgeltpunkt in den alten Bundesländern 28,61 e und 26,39 e in
den neuen Ländern. Der aktuelle Rentenwert ist im Zeitablauf nicht konstant, son-
dern wird an die wirtschaftliche und demographische Entwicklung angepasst („Dy-
namisierung“).67 Seit 2005 erfolgt die Rentenanpassung nach folgender Formel:

BEt−t 100 − AVAt−1 − RV Bt−1
aRt = aRt−1 · · ·
BEt−2 100 − AVAt−2 − RV Bt−2

RQt−1
· 1− ·D +1
RQt−2
mit
66 Steuerfreie Einnahmen sind bspw. Leistungen aus der Grundsicherung, Pƀegegeld oder der
Kinderzuschlag.
67 Vgl. § 68 SGB VI. Die Dynamisierung der Renten ist ein Ergebnis der Rentenreform des
Jahres 1957.
aR = aktueller Rentenwert
BE = Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer
AVA = Altersvorsorgeanteil
RV B = durchschnittlicher Beitragssatz in der allgemeinen Rentenversicherung
RQ = Rentnerquotient
t = aktuelles Kalenderjahr
t −1 = vergangenes Kalenderjahr
t −2 = vorvergangenes Kalenderjahr
Zunächst orientiert sich die Veränderung des aktuellen Rentenwerts an der Entwick-
lung der Bruttolöhne und -gehälter (BE) je durchschnittlich beschäftigtem Arbeit-
nehmer („Lohnkomponente“). Diese Koppelung der Renten an die Entwicklung der
Bruttoarbeitseinkommen (sog. „Bruttolohnorientierung“) wird jedoch durch zwei
Faktoren modiſziert. Zum einen schlagen sich Änderungen des Beitragssatzes zur
allgemeinen Rentenversicherung (RVB) nieder. Dieser Effekt („Riesterfaktor“) wird
ermittelt, indem der volle Beitragssatz zur Rentenversicherung von der Differenz
aus 100 und dem Prozentsatz der staatlich geförderten zusätzlichen Altersvorsorge
subtrahiert wird. Der Quotient dieser Differenz für das vergangene und das vorver-
gangene Jahr ergibt den Riesterfaktor.
Beispiel: Der Gesamtbeitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung wurde im Jahr 2012

von 19,9 % auf 19,6 % gesenkt. Der in der Rentenanpassungsformel zu berücksichtigende Al-
tersvorsorgeanteil wurde im gleichen Zeitraum von 3,5 % auf 4 % angehoben. Dadurch ergibt
sich für die Rentenanpassung des Jahres 2013 folgender Riesterfaktor:
100 − 4 − 19, 6
= 0, 9974
100 − 3, 5 − 19, 9
Durch die Anwendung des Riesterfaktors verringert sich der Rentenanstieg um 0,26 Prozent.
Durch den „Riester-Faktor“ werden Belastungen, die den Versicherten durch stei-
gende Beitragssätze zur gesetzlichen Rentenversicherung und durch den Aufbau ei-
ner privaten Altersvorsorge entstehen, in gewissem Umfang auch den Rentnern an-
gelastet.68
Neben der Veränderung des Beitragssatzes gehen in die Anpassungsformel auch
die Belastungen ein, die der Rentenversicherung aufgrund der demograſschen Ent-
wicklung entstehen („Nachhaltigkeitsfaktor“). Diese Belastung wird durch die Ent-
wicklung des Rentnerquotienten (RQ), das ist das Verhältnis der Zahl der Rentner
zur Zahl der Beitragszahler, ermittelt. Der Faktor D gibt an, mit welchem Gewicht
eine Änderung des Rentnerquotienten bei der Rentenanpassung berücksichtigt wird.
Derzeit beträgt der D -Faktor 0,25.69
68 Dieser berücksichtigungsfähige Altersvorsorgeanteil betrug 2002 0,5 % des Bruttoar-
beitseinkommens. Er stieg bis 2009 um jährlich 0,5 % und beläuft sich seither auf 4 %
des Arbeitseinkommens (siehe hierzu S. 301).
69 Von der Größenordnung des D -Faktors lässt sich nicht auf ein zugrunde liegendes Ziel in-
tergenerationaler Verteilungsgerechtigkeit schließen. Der D -Faktor ist lediglich ein Instru-
Durch die sog. „Schutzklauseln“ der §§ 68a I und 255e SGB V darf die Anwen-
dung des Riester- und des Nachhaltigkeitsfaktors nicht dazu führen, dass der aktuelle
Rentenwert nominal sinkt. Sofern die Entwicklung der Bruttoeinkommen nicht aus-
reicht, um den aktuellen Rentenwert stabil zu halten, wird die Anwendung dieser
beiden Faktoren ausgesetzt. Dies war in den Jahren 2005 und 2006 der Fall. Unter-
bliebene Anpassungen müssen jedoch in den Folgejahren nachgeholt werden.
Die Einführung des Riester- und des Nachhaltigkeitsfaktors stellen eine Zäsur
in der Rentenpolitik der Bundesrepublik Deutschland dar. Durch diese Maßnahmen
löst sich die gesetzliche Rentenversicherung von dem Ziel, den Versicherten ein be-
stimmtes Absicherungsniveau zu gewährleisten und strebt stattdessen ein bestimm-
tes Beitragssatzziel an. Damit wurde in der Rentenversicherung der Wechsel von der
ausgabeorientierten Einnahmepolitik zur einnahmeorientierten Ausgabepolitik voll-
zogen (vgl. hierzu S. 299).
Seit dem 1. Jan. 2002 besteht für Ehepaare ein Wahlrecht zwischen der Hin-
terbliebenversorgung nach dem oben beschriebenen Recht und der Durchführung
des Rentensplittings.70 Bei diesem rentensplitting wird die Hälfte des Unterschieds
zwischen den von beiden Ehepartnern in der Splittingzeit erworbenen Anwartschaf-
ten vom Versicherungskonto des Ehepartners mit der höheren Rentenanwartschaft
auf das Versicherungskonto des Ehepartners mit der geringeren Rentenanwartschaft
übertragen. Vorteil der Durchführung eines Rentensplittings für einen überleben-
den Ehepartner mit relativ geringen eigenen Rentenanwartschaften ist, dass auf die
Splittingrente keine Einkommensanrechnung stattſndet und das Recht auf Bezug der
Splittingrente auch bei Wiederheirat nicht erlischt.
Seit 1977 wird bei Ehescheidungen ein Versorgungsausgleich durchgeführt. Da-
bei werden sämtliche in der Ehe erworbenen Versorgungsanrechte zwischen den
Ehegatten hälftig geteilt. Dieser Versorgungsausgleich stellt somit eine gleichmäßige
Aufteilung der in der Zeit der Ehe erworbenen Versorgungsrechte auf die Ehegatten
sicher.
Renten unterliegen der Besteuerung. Bis 2005 wurde jedoch nur der sogenannte
Ertragsanteil der Rente besteuert. Darunter versteht man die (ſktiven) Zinserträge
der Beitragszahlung. Durch die Ertragsanteilsbesteuerung blieb die überwiegende
Zahl der Renten steuerfrei. Der Ertragsanteil der Rente eines Arbeitnehmers, der mit
65 Jahren in Rente geht, liegt bei 18 % des Rentenbetrages (§ 22 EStG). Durch das
Alterseinkünftegesetz (AltEinkG)71 wird seit 2005 schrittweise bis zum Jahr 2040 zur
nachgelagerten Besteuerung der Renten übergegangen. Nachgelagerte Besteuerung
bedeutet, dass die Einkünfte aus Renten in voller Höhe besteuert werden, während
die Beitragsleistungen als Sonderaufwendungen von der Einkommensteuer freige-
stellt sind.
ment, um das Rentenniveau auf jenes Maß zu setzen, das mit einem bestimmten, politisch
gesetzten Beitragsziel vereinbar ist.
70 Voraussetzung ist, dass die Ehe nach dem 31. Dez. 2001 geschlossen wurde oder bei denen
mindestens ein Ehepartner zu diesem Zeitpunkt noch nicht älter als 40 Jahre war und beide
Ehepartner 25 Jahre rentenrechtliche Zeiten zurückgelegt haben.
71 Gesetz zur Neuordnung der einkommensteuerrechtlichen Behandlung von Altersvorsorge-
aufwendungen und Altersbezügen vom 5. Juli 2004.
d) Organisation und Finanzierung
Träger der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten ist die „Deutsche
Rentenversicherung“. Sie umfasst die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV
Bund), 14 Regionalträger (DRV regional) sowie die DRV Knappschaft - Bahn -
See.72
Die Aufbringung der Mittel erfolgt
1. aus Beiträgen der Versicherten, die derzeit (2014) auf 18,9 % des Arbeitsentgelts
festgesetzt und zur Hälfte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern aufzubringen
sind (vgl. zur Beitragsentwicklung Tab. 10.2, S. 260). Durch die Festlegung ei-
ner Beitragsbemessungsgrenze, die entsprechend der Bruttoentgeltentwicklung
fortgeschrieben wird, ist auch ein Höchstbeitrag zur Rentenversicherung festge-
legt. Dieser betrug 2014 bei einer Beitragsbemessungsgrenze von mtl. 5 950 e
in Westdeutschland und 5 000 e in Ostdeutschland 1 124,55 e bzw. 945 e.
2. aus Bundeszuschüssen. Diese staatlichen Zuschüsse haben mehrere Funktio-
nen. Zum einen sollen sie die sog. „versicherungsfremden Leistungen“ abde-
cken. Darunter sind Leistungen zu verstehen, die von der Rentenversicherung
für die Allgemeinheit erbracht werden.73 Hierzu zählen bspw. die Berücksichti-
gung beitragsfreier Zeiten, einheitsbedingte Lasten74 sowie kriegsfolgebedingte
Belastungen. Darüber hinaus drückt sich in diesem Bundeszuschuss auch die
Garantie des Staates für die ſnanzielle Stabilität der gesetzlichen Rentenversi-
cherung bei geänderten wirtschaftlichen und demographischen Rahmenbedin-
gungen aus.
Zur Finanzierung dieser Aufgaben zahlt der Bund einen allgemeinen Bundeszu-
schuss, der entsprechend der Veränderung der Bruttolohn- und -gehaltssumme
fortgeschrieben wird. Daneben überweist der Bund einen zusätzlichen Bundes-
zuschuss, der entsprechend des Steueraufkommens aus der Mehrwertsteuer fort-
geschrieben wird. Weiterhin zahlt der Bund Beiträge für Kindererziehungszeiten
während der ersten drei Jahre nach der Geburt eines Kindes. Im Jahr 2011 betrug
die Summe der Bundesmittel (ohne die Beiträge für Kindererziehungszeiten)
72 Diese Struktur ist das Ergebnis einer Organisationsreform aus dem Jahr 2005. Durch diese
Reform wurde die seit 1911 bestehende organisatorische Trennung zwischen Arbeiter- und
Angestelltenrentenversicherung aufgehoben. Vgl. Gesetz zur Organisationsreform in der
gesetzlichen Rentenversicherung (RVOrgG) vom 9. Dez. 2004.
73 Zur Problematik versicherungsfremder Leistungen und deren Abgrenzung vgl.
Schmähl 2007.
74 Es handelt sich dabei um die Zahlung von „Auffüllbeträgen“ und Rentenzuschlägen nach
dem Rentenüberleitungsgesetz. Auffüllbeträge sind Leistungen an solche Personen in den
neuen Bundesländern, deren Rentenanspruch zum 31. Dez. 1991 höher war als die nach
bundesdeutschem Recht ab dem 1. Jan. 1992 ermittelte monatliche Rente. Aus der gleichen
Motivation wurden für Renten, deren Beginn in den Jahren 1992 und 1993 lag, Rentenzu-
schläge geleistet.
69,4 Mrd. e. Dies entsprach etwa 31 % der Gesamtausgaben der gesetzlichen

Rentenversicherung.75
3. aus Beiträgen der Träger von Lohnersatzleistungen (u.a. Bundesagentur für Ar-
beit, GKV, UV), die für die Empfänger von Lohnersatzleistungen (Kranken-,
Übergangs-, Verletzten-, Unterhaltsgeld und Arbeitslosengeld I) die Rentenver-
sicherungsbeiträge ganz oder zur Hälfte tragen.
Die GRV wird nach dem Umlageverfahren ſnanziert. Das bedeutet, dass die
Ausgaben eines Kalenderjahres durch die Einnahmen aus Beiträgen und dem Bun-
deszuschuss desselben Jahres und – wenn erforderlich – durch Entnahmen aus der
„Nachhaltigkeitsrücklage“ (früher: Schwankungsreserve) ſnanziert werden. Diese
Nachhaltigkeitsrücklage dient der Verstetigung des Beitragssatzes und darf den Be-
trag von 0,5 Monatsausgaben der RV nicht unter- bzw. von 1,5 Monatsausgaben
nicht überschreiten. Der Beitragssatz ist so festzusetzen, dass die Beitragseinnah-
men unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung der Bruttolohn- und
gehaltssumme je beschäftigten Arbeitnehmer und der Zahl der Pƀichtversicherten
zusammen mit dem Bundeszuschuss und sonstigen Einnahmen sowie unter Berück-
sichtigung von Entnahmen aus der Nachhaltigkeitsrücklage ausreichen, um die vor-
aussichtlichen Ausgaben des auf die Beitragsfestsetzung folgenden Jahres zu decken
(§ 158 SGB VI).
Bundestag und Bundesrat sind jährlich durch einen Rentenversicherungsbericht
über die voraussichtliche ſnanzielle Entwicklung der RV zu informieren. Mit diesem
Bericht ist gleichzeitig eine Stellungnahme des Sozialbeirats vorzulegen. Dieser Rat
besteht aus je vier Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber sowie einem Ver-
treter der Bundesbank und drei Vertretern der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften.
e) Probleme
Das zentrale Problem der gesetzlichen Rentenversicherung ist die demograſsche

Entwicklung. Aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung und der reduzierten Ge-
burtenhäuſgkeit wird in den kommenden Jahrzehnten die Rentnerquote, d. h. der
Quotient aus der Zahl der Rentenempfänger und der Anzahl der Beitragszahler, deut-
lich ansteigen. Dieses für die Sozialversicherung zentrale Problem wird in Kapitel
18 ausführlich behandelt. Neben der ſnanziellen Belastung durch die demograſsche
Entwicklung bestehen in der GRV noch weitere Probleme. Dazu gehören die Unter-
versorgung im Alter, eine noch zu geringe eigenständige Alterssicherung der Frauen
sowie eine noch zu geringe Abstimmung zwischen den verschiedenen Alterssiche-
rungssystemen.
Das Problem der Unterversorgung im Alter stellt sich, sofern die Versicherungs-
ansprüche nicht ausreichen, um das sozioökonomische Existenzminimum oder die
Grenze zur Armutsgefährdung zu erreichen. Aktuell spielt das Problem der Altersar-
mut noch eine untergeordnete Rolle. So liegt der Anteil der über 65-Jährigen, die auf
Leistungen der Grundsicherung im Alter angewiesen sind, mit 2,6 % (2011) deut-
lich unter dem Anteil derjenigen, die Leistungen nach dem SGB II (Grundsicherung
75 Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (Hrsg.): Rentenversicherung in Zeitreihen
2012, Berlin 2012, S. 245 und S. 249.
für Arbeitsuchende) erhalten (2011: 7,4 %). Auch die Armutsrisikoquote liegt bei
den Personen über 65 Jahren nicht höher als im Bevölkerungsdurchschnitt.76 Dass
der altersbedingte Verlust der Erwerbsfähigkeit derzeit kein eigenständiges Armuts-
risiko darstellt, ist eine erhebliche sozialpolitische Leistung. Allerdings wird sich
das Problem der Altersarmut in Zukunft neu stellen, sofern die Alterssicherungs-
politik die jüngsten Reformmaßnahmen beibehält und gleichzeitig am Prinzip der
Lohn- und Beitragsbezogenheit festhält. Hierfür sind mehrere Faktoren ausschlag-
gebend. Zum einen haben viele Versicherte aufgrund unterbrochener Erwerbsbio-
graphien „Lücken“ im Versicherungsverlauf. Dies betrifft insbesondere Erwerbstäti-
ge in den neuen Bundesländern, die von der hohen Arbeitslosigkeit in dieser Regi-
on in besonderem Maße betroffen sind. Zum anderen resultiert aus der Absenkung
des Niveaus der gesetzlichen Rentenversicherung ein Rückgang der Leistungshöhe
je Entgeltpunkt. Beide Faktoren zusammengenommen – eine geringere Anzahl er-
worbener Entgeltpunkte sowie eine geringere Leistungshöhe je Entgeltpunkt – führt
bei gleichbleibendem Rentenrecht zu einem Anstieg der Altersarmut. Ein aktuelles
Problem stellt die Entwicklung der Erwerbsminderungsrenten dar. Durch die Ab-
senkung des allgemeinen Leistungsniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung
und die Anhebung der Regelaltersgrenze sinkt die Zahl der zu berücksichtigenden
Entgeltpunkte und damit der Wert der Erwerbsminderungsrenten. Dies ist besonders
problematisch im Fall der vollen Erwerbsminderung, da diese Personen keine Mög-
lichkeit haben, den Verlust der Ansprüche durch eine Verlängerung ihrer Lebensar-
beitszeit zu kompensieren.77
Ein weiteres Problem ist die unzureichende eigenständige Absicherung von Frau-
en in der gesetzlichen Rentenversicherung. Frauen weisen im Durchschnitt eine ge-
ringere Zahl an Entgeltpunkten und dementsprechend einen geringeren Rentenzahl-
betrag auf.
Die Problematik der Unterversorgung wird daran erkennbar, dass 2011 67,5 %
der gesetzlichen Altersrenten und 50,7 % der Erwerbsminderungsrenten für Frau-
en unter dem Niveau der Grundsicherung im Alter lagen. In den Fällen, in denen
diese Renten das einzige Alterseinkommen darstellen, ist dieses Einkommen somit
nicht existenzsichernd. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass in einem Haushalt in
der Regel mehrere Alterseinkünfte zusammentreffen. Aus diesem Grund waren 2011
nur 2 % der Altersrentner darauf angewiesen, ihre Altersrente durch Leistungen aus
der Grundsicherung zu ergänzen.78 Dass die Unterversorgungsproblematik in Ost-
deutschland weit weniger ausgeprägt ist als in Westdeutschland, hängt mit den län-
geren Erwerbs- und Versicherungszeiten der Frauen in den neuen Bundesländern
zusammen.
Die Problematik der Harmonisierung der Alterssicherungssysteme ergibt sich
daraus, dass es historisch bedingt unterschiedliche Alterssicherungssysteme gibt, die
76 zur Entwicklung der Altersarmut vgl. Göbel/Grabka 2011 sowie Steiner/Geyer 2010.
77 Zur Problematik der Erwerbsminderungsrenten vgl. Bäcker/Kistler/Stapf-Finé 2011.
78 Allerdings sind fast 11 % der voll Erwerbsgeminderten auf ergänzende Leistungen aus der
Grundsicherung angewiesen. Vgl. Deutsche Rentenversicherung (Hrsg.), Rentenversiche-
rung in Zahlen 2013, S. 74.
Tabelle 10.6. Rentenzahlbeträge und Entgeltpunkte nach

Geschlecht (2011)
Frauen Männer
Durchschnittliche Entgeltpunkte
West 23,7 40,0
Ost 33,9 38,3
Deutschland 25,7 39,7
Durchschnittliche Rentenzahlbeträge - Rentenzugang
West 487 868
Ost 681 867
Deutschland 520 868
Durchschnittliche Rentenzahlbeträge - Rentenbestand
West 495 987
Ost 711 1 058
Deutschland 541 1 000
Quelle: Alterssicherung und Armut von Frauen in

Deutschland. Bt-Drs. 17/11666 v. 28.11.2012.
sich in Bezug auf Anspruchsvoraussetzungen, Höhe und Art der Leistungen und Fi-
nanzierungsmethoden unterscheiden und dass ein Teil dieser unterschiedlichen Re-
gelungen dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Ziel sozialer Gerechtigkeit wi-
derspricht. Eine vom BMA eingesetzte Sachverständigenkommission hat zur Frage
der Harmonisierung bereits im Jahr 1983 ein Gutachten vorgelegt (vgl. BMA 1983).
Der Vorschlag der Kommission, die Beamten schrittweise an der Finanzierung ih-
rer Alterssicherung zu beteiligen, wurde nicht aufgegriffen. Dagegen wurden einige
andere Vorschläge berücksichtigt, nämlich die Angleichung der Altersgrenzen für
Beamte an die der Rentenversicherten, die Berücksichtigung besonderer ſnanzieller
Belastungen durch steigende RV-Beiträge bei der Anpassung der Ruhestandsgehäl-
ter, die Anrechnung von Erwerbseinkommen bei vorzeitiger Pensionierung und die
Änderung der Steigerungssätze der Beamtenversorgung so, dass die Höchstversor-
gung nunmehr erst mit Erreichen der Regelaltersgrenze in der gesetzlichen Renten-
versicherung erreicht wird.
f) Die Rentenreformpolitik seit 1989
Seit 1989 wurde die gesetzliche Rentenversicherung mehrfach, z. T. nachhaltig, re-

formiert. Die Notwendigkeit zu diesen Reformen ergibt sich zum einen aus der
bereits angesprochenen demograſschen Entwicklung. Der demograſsche Wandel
wird die gesetzliche Rentenversicherung jedoch erst ab ca. 2020 belasten, wenn die
„geburtenstarken Jahrgänge“ in den Ruhestand treten. Die aktuellen Finanzierungs-
probleme sind demgegenüber nicht primär demographisch bedingt, sondern werden
durch die Massenarbeitslosigkeit und den Missbrauch der RV als Instrument zur Ent-
lastung des Arbeitsmarkts verursacht.
Ein erster Schritt in Richtung einer grundlegenden Reform der GRV war das im
Jahr 1989 vom Bundestag verabschiedete Rentenreformgesetz (RRG), das im Jahr
1992 in Kraft trat. Hauptziele des RRG 1992 waren:
1. die Stärkung des Äquivalenzprinzips unter Beibehaltung der Lohn- und Bei-
tragsbezogenheit der Rente. Diese Zielsetzung wurde durch die Einführung der
Gesamtleistungsbewertung und des Rentenzugangsfaktors erreicht. Auch eine
merkliche Kürzung der Zahl anerkennungsfähiger Ausbildungsjahre hat die Bei-
tragsgerechtigkeit erhöht;
2. eine Verringerung der zu erwartenden Beitragssatzsteigerungen und eine ge-
rechte Verteilung der Finanzierungslasten auf Rentner, Beitragszahler und den
Bund. Diese Ziele sollten durch die Einführung der sog. „Nettolohnorientie-
rung“ der Rentenanpassung erreicht werden.79 Es war jedoch weiterhin das Ziel
der GRV, ein Lebensstandard sicherndes Rentenniveau zu gewährleisten;
3. der Ausbau familienbezogener Elemente, der durch die Verlängerung der Kin-
dererziehungszeit auf drei Jahre für Kinder, die nach 1991 geboren sind, sowie
durch die Anerkennung von Berücksichtigungszeiten für Kindererziehung und
für nicht erwerbsmäßige Pƀege erfolgte.
In den Folgejahren kam es zu einer Reihe weiteren Reformen, die im Gesetz
zur Förderung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand vom 23. Juli 1996, im
Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz vom 27. Sept. 1996 und im Ren-
tenreformgesetz 1999 vom 16. Dez. 1997 kodiſziert sind. Sie umfassten u. a. folgen-
de Maßnahmen:
• Einsparungen im Rehabilitationsbereich;
• Anhebung der abschlagsfreien Altersgrenze für die Renten wegen Arbeitslosig-
keit auf das 65. Lebensjahr;
• Verkürzung der beitragsfreien angerechneten Ausbildungszeiten von 7 auf 3 Jah-
re und Absenkung ihrer Bewertung;
• Abschaffung der rentensteigernden Wirkungen von Zeiten der Arbeitslosigkeit
ohne Bezug von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe;
• Anhebung der Altersgrenze für Frauen und für langjährig Versicherte ab 2000;
• Ersetzung der Berufs- und der Erwerbsunfähigkeitsrenten durch eine Erwerbs-
minderungsrente neuer Art (vgl. hierzu S. 287).
Da auch diese Einsparungen als unzureichend angesehen wurden, um den Bei-
tragssatz langfristig zu stabilisieren, wurde mit den Altersvermögensgesetzen80 und
79 Zwischen 1992 und 2001 orientierte sich die Rentenanpassung grundsätzlich an der Ent-
wicklung der verfügbaren Einkommen der Versicherten. Dadurch wirkte sich ein Anstieg
des Beitragssatzes zur Sozialversicherung automatisch rentenmindernd aus.
80 Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines kapital-
gedeckten Altersvorsorgevermögens (AVmG) vom 26. Juni 2001 und Gesetz zur Ergänzung
des Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines
kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens (AVmEG) vom 23. März 2001.
65
60
55
50
45
40
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
Rentenniveau ohne Riesterrente mit Riesterrente
Abb. 10.6. Entwicklung des Rentenniveaus vor Steuern
Quelle: Bis 2012: DRV (Hrsg.): Rentenversicherung in Zeitreihen, S. 260; ab 2012: BMAS
(Hrsg.): Rentenversicherungsbericht 2013, S. 40.
dem Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz81 ein Paradigmenwechsel in der ge-

setzlichen Rentenversicherung vollzogen. Um den Beitragssatz zur Rentenversiche-
rung zu stabilisieren, wird das Sicherungsniveau der gesetzlichen Rentenversiche-
rung schrittweise reduziert. Das Netto-Rentenniveau vor Steuern82 lag 2003 bei 53 %
und soll bis 2025 auf 46,2 % reduziert werden (vgl. Abb. 10.6). Die Ansprüche aus
der gesetzlichen Rentenversicherung sind damit alleine nicht mehr Lebensstandard
sichernd. Um den Lebensstandard im Alter aufrecht erhalten zu können, ist deshalb
der Abschluss einer zusätzlichen privaten oder betrieblichen Altersvorsorge erforder-
81 Gesetz zur Sicherung der nachhaltigen Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Renten-
versicherung (RV-Nachhaltigkeitsgesetz) vom 21. Juli 2004.
82 Als Netto-Rentenniveau bezeichnet man das Verhältnis der Nettorente eines Standard-
rentners (das ist ein Rentner mit 45 Entgeltpunkten) zum Nettoeinkommen eines Durch-
schnittsverdieners. Da sich die steuerliche Behandlung der Renten aufgrund des Übergangs
zur nachgelagerten Besteuerung verändert, kann für die unterschiedlichen Rentenzugangs-
jahre kein einheitliches Nettorentenniveau berechnet werden. Deshalb wird mittlerweile
ein Standardrentenniveau ohne Berücksichtigung der steuerlichen Belastung, jedoch nach
Abzug der Sozialabgaben und den Aufwendungen für die geförderte private Altersvorsorge
ausgewiesen. Diese Größe repräsentiert das Leistungsniveau der gesetzlichen Rentenversi-
cherung.
lich. Aus diesem Grund wird der Aufbau einer privaten Alterssicherung staatlich ge-
fördert (vgl. zur sog. „Riester-Rente“ Abschnitt 10.3.5). Durch die Riesterrente und
die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors fand ein grundlegender Paradigmenwech-
sel in der gesetzlichen Alterssicherungspolitik statt. Die Rentenpolitik orientiert sich
seither nicht mehr an einem bestimmten Sicherungsziel (Politik des konstanten Ren-
tenniveaus), sondern an der Stabilisierung des Beitragssatzes (Politik des konstanten
Beitragssatzes). Dieses Ziel soll durch den Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenan-
passungsformel erreicht werden.83 Des Weiteren wurde mit der Riester-Rente in der
gesetzlichen Rentenversicherung der Umstieg vom reinen Umlageverfahren in das
Teilkapitaldeckungsverfahren vollzogen.
10.3.5 Staatlich geförderte zusätzliche private Altersvorsorge
Durch die „Riester-Rente“ werden sowohl die private als auch die betriebliche Al-
tersvorsorge staatlich gefördert, wobei die Förderung je nach gewähltem System un-
terschiedlich ausfällt. Förderberechtigt sind alle Pƀichtmitglieder der gesetzlichen
Rentenversicherung84 und Beamte.85
Bei der privaten Altersvorsorge kann der Versicherte frei zwischen verschie-
denen Altersvorsorgeprodukten86 wählen. Es werden jedoch nur solche Produkte
gefördert, die bestimmte Mindestanforderungen („Zertiſzierungskonditionen“)87 er-
füllen. So müssen die Auszahlungen der zusätzlichen Altersvorsorge in Form einer
Leibrente erfolgen und dürfen erst mit Beginn der Altersrente oder nach dem 62.
Lebensjahr des Versicherten erfolgen. Damit wird sichergestellt, dass die zusätzliche
Altersvorsorge – im Gegensatz etwa zu einer Kapital-Lebensversicherung – eine Si-
cherungsfunktion im Alter erfüllt und auch das Langlebigkeitsrisiko abdeckt. Sofern
gegen diese Konditionen verstoßen wird, liegt eine sog. „schädliche Verwendung“
vor.88 In diesem Fall müssen die geleisteten Zulagen und Steuervorteile zurück-
gezahlt werden. Um das Ertragsrisiko des Versicherten möglichst gering zu halten
83 Dieser Faktor wurde auf Vorschlag der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzie-
rung der Sozialen Sicherungssysteme, nach ihrem Vorsitzenden, Bert Rürup, auch „Rürup-
Kommission“ genannt, in die Fortschreibungsformel des aktuellen Rentenwerts aufgenom-
men. Der Bericht der Kommission ist unter http://www.bmas.bund.de/BMAS/Navigation/
Soziale-Sicherung/berichte.html abrufbar.
84 Von der Förderung ausgeschlossen sind hingegen freiwillig Versicherte in der GRV, gering-
fügig Beschäftigte, die sich von der Versicherungspƀicht befreien lassen und Pƀichtversi-
cherte in berufsständischen Versorgungseinrichtungen.
85 Auch Beamte müssen Einschnitte bei der Beamtenversorgung hinnehmen und werden in
Zukunft zunehmend auf eine zusätzliche Altersvorsorge angewiesen sein.
86 Im Wesentlichen sind dies Banksparpläne, Fondssparpläne und private Rentenversicherun-
gen.
87 Geregelt durch das Gesetz über die Zertiſzierung von Altersvorsorgeverträgen – Alterszer-
tiſzierungsgesetz (AltZertG) vom 26. Juni 2001.
88 Eine „schädliche Verwendung“ liegt z. B. vor, wenn der Vertrag gekündigt wird, wenn eine
Entnahme für eine nicht selbstgenutzte Immobilien erfolgt oder wenn die Steuerpƀicht des
Versicherten im Inland erlischt.
muss der Anbieter garantieren, dass in der Auszahlungsphase mindestens die einge-
zahlten Altersvorsorgebeiträge zuzüglich der geleisteten Zulagen ausgezahlt werden.
Die staatliche Förderung erfolgt entweder über eine Zulage oder über die Gewährung
eines steuerlichen Sonderausgabenabzugs.89 Bei der Zulage wird neben der Grund-
zulage des Versicherten eine zusätzliche Kinderzulage pro Kind gewährt. Mit der
Kinderzulage wird dem Tatbestand Rechnung getragen, dass kindererziehende Haus-
halte ſnanziell zu einer zusätzlichen privaten Vorsorge im Durchschnitt weniger in
der Lage sind als kinderlose Haushalte. Um die maximale Förderung zu erhalten, ist
ein „Mindesteigenbeitrag“ zu leisten, der sich am individuellen Vorjahreseinkommen
ausrichtet. Die Zulage wird dem Mindesteigenbeitrag zugerechnet. Wird ein geringe-
rer als der Mindesteigenbeitrag geleistet, verringert sich die Förderung proportional
dazu. Ein höherer Beitrag als der Mindesteigenbeitrag ist möglich, dieser wird je-
doch nicht zusätzlich gefördert. Um auszuschließen, dass der gesamte Eigenbeitrag
aus der staatlichen Zulage besteht, ist ein Sockelbetrag durch den Versicherten zu
leisten. In Tab. 10.7 sind die Konditionen der staatlichen Förderung dargestellt.
Beispiel: Für ein Ehepaar mit zwei nach 2008 geborenen Kindern und einem Jahreseinkom-
men von 30.000 e beträgt der förderfähige Mindesteigenbeitrag 1 200 e. Hierauf entfällt eine
Zulage in Höhe von 908 e (= 2 · 154 e + 2 x 300 e). Somit konnte mit einem Eigenanteil von
ņ e angespart werden; die Förderquote beträgt in
292 e eine Altersvorsorge in Höhe von 1200
diesem Fall 76 %.
Tabelle 10.7. Staatliche Förderung der privaten Altersvorsoge in e

pro Jahr
Höchstbetrag Sonderausgabenabzug 2.100

Grundzulage 154
Kinderzulage je Kind
vor 2008 geboren 185
nach 2008 geboren 300
Mindesteigenbeitrag 4%
Sockelbetrag 60
Quelle: BMAS (Hrsg.), Zusätzliche Altersvorsorge, Berlin 2012.
89 Beim Sonderausgabenabzug kann der Versicherte seine Altersvorsorgebeiträge zuzüglich

der staatlichen Zulagen steuerfrei geltend machen. Das Finanzamt prüft, ob die Förderung
über Zulagen oder über den Sonderausgabenabzug günstiger ist (sog. „Günstigerprüfung“).
Falls die Steuerminderung über den Sonderausgabenabzug für den Versicherten höher ist
als die Zulage, erstattet ihm das Finanzamt den Differenzbetrag aus Steuerminderung und
Zulage.
Bei der privaten Altersvorsorge90 besteht die Möglichkeit, das angesparte Kapital
für den Erwerb einer selbstgenutzten Immobilie oder die Tilgung eines Immobilien-
darlehens zu verwenden („Wohnriester“).
Im Rahmen der betrieblichen Altersvorsorge sind die Wahlmöglichkeiten des
Versicherten für ein bestimmtes Altersvorsorgeprodukt dadurch eingeschränkt, dass
durch Beschluss des Arbeitgebers, durch eine Betriebsvereinbarung oder durch ei-
ne tarifvertragliche Regelung eine Vorentscheidung für ein Altersvorsorgeprodukt
getroffen worden ist. Bietet der Arbeitgeber hingegen keine betriebliche Altersvor-
sorge an, kann der Arbeitnehmer vom Arbeitgeber den Abschluss einer Direktversi-
cherung91 verlangen. Dabei muss der Arbeitgeber im Rahmen der „Entgeltumwand-
lung“ einen Teil des Einkommens des Arbeitnehmers für die Altersvorsorge verwen-
den. Neben der Direktversicherung kann der Arbeitgeber die betriebliche Altersvor-
sorge auch über eine Pensionskasse92 oder einen Pensionsfonds93 bewerkstelligen.
Die Form der staatlichen Förderung hängt bei der betrieblichen Altersvorsorge vom
gewählten Produkt und von einer Wahlentscheidung der Versicherten aus mehreren
Förderungsoptionen ab. Der Arbeitnehmer kann eine Förderung durch Zulagen bzw.
Sonderausgabenabzug wie bei der privaten Altersvorsorge in Anspruch nehmen.
Bis 2011 wurden 15,3 Mio. Riesterverträge abgeschlossen.94 Der mit Abstand
größte Teil entſel auf Versicherungsverträge, gefolgt von Investment-Fondsverträ-
gen, Eigenheimrente („Wohn-Riester“) und Banksparverträgen. Allerdings wird der
Anteil der ruhend gestellten Verträge (d. h., dass keine Beitragsleistungen erbracht
werden), auf über 19 % geschätzt. Darüber hinaus ist aus diesen Zahlen nicht er-
kennbar, in welchem Umfang die staatliche Förderung zum Aufbau einer zusätzli-
chen privaten Alterssicherung beiträgt. Denn um den Nettoeffekt der Fördermaßnah-
me zu quantiſzieren, müsste die Zahl der geförderten Verträge um Mitnahme- und
Substitutionseffekte bereinigt werden. Mitnahmeeffekte treten auf, wenn auch oh-
ne staatliche Förderung ein förderfähiges Versicherungsprodukt nachgefragt worden
wäre. Ein Substitutionseffekt liegt dann vor, wenn im Portefeuille des Versicher-
90 Bei der betrieblichen Altersvorsorge existiert diese Möglichkeit nicht.

91 Bei der Direktversicherung schließt der Arbeitgeber als Versicherungsnehmer eine Lebens-
versicherung als Gruppenversicherung für seine Arbeitnehmer ab. Die Beiträge zur Versi-
cherung werden im Normalfall vom Einkommen des Arbeitnehmers abgezweigt.
92 Eine Pensionskasse ist eine versicherungsähnliche Versorgungseinrichtung unter der Trä-
gerschaft eines oder mehrerer Unternehmen. Im Gegensatz zur Direktversicherung ist in
der Pensionskasse der Arbeitnehmer selbst Versicherungsnehmer. Pensionskassen dürfen
höchstens 35 % der Anlagen in Aktien investieren, so dass sowohl Anlagerisiken als auch
Gewinnmöglichkeiten begrenzt sind.
93 Pensionsfonds sind rechtlich selbständige Einrichtungen, die gegen die Bezahlung von Bei-
trägen für einen Arbeitgeber die betriebliche Altersvorsorge durchführen. Versicherungs-
nehmer sind die Arbeitnehmer. Im Gegensatz zu den Pensionskassen können Pensions-
fonds ihre Anlagen unbegrenzt in Aktien anlegen. Das Anlagerisiko der Versicherten wird
dadurch begrenzt, dass der Arbeitgeber für die Versorgungszusage in Höhe der eingezahl-
ten Beiträge haftet.
94 BMAS-Pressemitteilungen vom 23. Mai. 2012.
ten Umschichtungen von nicht-förderfähigen Anlageformen in geförderte Versiche-

rungsprodukte stattſnden.
Die Riester-Rente wird aufgrund ihrer Intransparenz, den hohen Verwaltungs-
kosten und ihrer umstrittenen Verteilungswirkungen kritisiert. Die Verzinsung einer
kapitalgedeckten Alterssicherung hängt von der Höhe des Kapitalmarktzinssatzes
und von der Höhe der Vertriebs- und Verwaltungskosten ab, die für das Produkt zu
entrichten sind. Für Riesterverträge ergeben sich Kostenquoten von bis zu 20 % und
eine Reduktion der Rendite von bis zu einem Prozentpunkt (Gasche et al. 2013). Dies
reduziert die aufgrund der anhaltenden Niedrigzinsphase am Kapitalmarkt ohnehin
niedrigen Renditen für die kapitalgedeckte Altersvorsorge zusätzlich. Des Weiteren
zeigen empirische Untersuchungen,95 dass die Wahrscheinlichkeit, einen Riesterver-
trag abzuschließen, in hohem Maße vom Einkommen abhängig ist. Die staatlich ge-
förderte private Altersvorsorge ist somit nur bedingt geeignet, die Versorgungslücke
im Alter zu schließen und einer steigenden Altersarmut vorzubeugen.
10.3.6 Die Beamtenversorgung
Die Beamten im unmittelbaren und mittelbaren Dienst von Bund, Ländern und Ge-
meinden der Bundesrepublik Deutschland und ihre Angehörigen werden im Falle des
Unfalls, des Alters und des Todes nach beamtenrechtlichen Vorschriften versorgt96.
Unfallfürsorge wird gewährt, wenn ein Unfall in Ausübung oder infolge des
Dienstes oder auf dem Wege zur und von der Dienststelle eingetreten ist. Sie erstattet
Sachschäden und die Auslagen für Heilverfahren. Wenn der Verletzte dienstunfähig
geworden ist, erhält er Unfallruhegeld, das auf mindestens zwei Drittel, höchstens
aber 75 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge festzusetzen ist. Im Falle des Todes
erhalten die Hinterbliebenen Witwen- bzw. Witwergeld in Höhe von 60 % des Un-
fallruhegehaltes und Waisengeld in Höhe von 30 % des Unfallruhegehaltes für jedes
Kind.
Ruhegehalt wurde bislang einem Beamten in der Regel mit Vollendung des
65. Lebensjahres gezahlt,97 wenn er wenigstens 5 Jahre Beamter war. Diese Al-
tersgrenze wird – analog zur Altersgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung –
schrittweise auf das 67. Lebensjahr angehoben. Beamte haben Anspruch auf ein Ru-
hegehalt von 35 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge (sie entsprechen im Wesent-
lichen dem sog. Grundgehalt); dieser Anspruch steigt mit jedem weiteren Dienstjahr
95 Vgl. Geyer 2012 sowie Kleinlein 2011.
96 Gesetzliche Grundlagen der Beamtenversorgung sind: 1. das Beamtenrechtsrahmengesetz
vom 1. Juli 1957 i. d. F. vom 31. März 1999, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Febr.
2009; 2. das Bundesbeamtengesetz (BBG) vom 5. Febr. 2009, zuletzt geändert durch Ge-
setz vom 21. Juli 2012; 3. das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) vom 23. Mai 1975 i.d.F.
vom 19. Juni 2009, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Aug. 2012; 4. das Beamtenver-
sorgungsgesetz (BeamtVG) vom 24. Aug. 1976 i.d.F. vom 24. Febr. 2010, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 28. Aug. 2013 und 5. die Beamtengesetze der Bundesländer.
97 Auf Antrag können Beamte unter Inkaufnahme eines Versorgungsabschlags von 3,6 %
pro Jahr in den Ruhestand versetzt werden. Einzelne Beamtengruppen (Polizeibeamte und
Soldaten) werden früher in den Ruhestand versetzt.
um 1,79375 % bis insgesamt maximal 71,75 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezü-

ge.
Das Witwer- und das Witwengeld beträgt 55 %, das Waisengeld für eine Halb-
waise 12 %, für eine Vollwaise 20 % des Ruhegehalts, das der Verstorbene erhalten
hat oder – im Todesfall – am Todestag erhalten hätte.
Die Versorgungsbezüge der Beamten und ihrer Hinterbliebenen werden erhöht,
wenn die Dienstbezüge der Beamten erhöht werden.
Die Beamtenversorgung wird ausschließlich aus öffentlichen Mitteln, d. h. Steu-
ern, ſnanziert. Diese Beitragsfreiheit der Pensionen ist immer wieder Anlass zu Kri-
tik, zumal die Ausgaben für Pensionen sehr stark zunehmen. Die Ausgaben für Pen-
sionszahlungen in Bund, Ländern und Gemeinden betrugen 2010 38,5 Mrd. e. Sie
werden für 2020 auf 54 Mrd. e geschätzt.98 Die Sachverständigenkommission Al-
terssicherungssysteme empfahl bereits in ihrem 1983 vorgelegten Gutachten99 mehr-
heitlich, die Beamten schrittweise an der Finanzierung ihrer Alterssicherung zu be-
teiligen. Diese Anregung ist bis heute nicht aufgegriffen worden.
10.3.7 Sonstige Alterssicherungen
Neben den skizzierten Alterssicherungen sind zu erwähnen:

1. die knappschaftliche RV,100 in der alle Personen gegen Invalidität, Alter und
Tod versichert sind, die gegen Entgelt in Betrieben beschäftigt sind, in denen
Mineralien bergmännisch gewonnen werden, also im wesentlichen Bergleute;
2. die RV der Landwirte,101 in der alle hauptberuƀich tätigen Landwirte ohne
Rücksicht auf die Höhe des Einkommens und Betriebsgröße pƀichtversichert
sind;
3. Alterssicherungen der kammerfähigen freien Berufe;102 freiberuƀich tätige Ärz-
te, Steuerberater, Architekten, Rechtsanwälte und Apotheker sind, soweit sie
aufgrund einer Zwangsmitgliedschaft einer öffentlich-rechtlichen Kammer an-
gehören, in Versicherungs- und Versorgungswerken auf landesgesetzlicher
Grundlage pƀichtversichert. Soweit sie keiner Kammer angehören (Steuerbera-
ter, Architekten), haben sie die Möglichkeit der freiwilligen Versicherung in der
RV.
98 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Sozialpolitische Umschau vom 18. 11.
1996.
99 Vgl. BMA 1983, S. 144 ff.
100 Die gesetzlichen Grundlagen sind im SGB VI enthalten. Die Regelungen stimmen weit-
gehend mit denen für die RV überein. In Bezug auf die Höhe der Beiträge, der Bundes-
zuschüsse und der Rentenhöhe gelten für die knappschaftliche RV Sonderregelungen (vgl.
§§ 79 bis 87, 168 und 215 SGB VI).
101 Gesetzliche Grundlage ist das Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte (ALG) vom
29. Juli 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Dez. 2012.
102 Gesetzliche Grundlagen dieser Einrichtungen sind Ländergesetze, die wegen ihrer großen
Zahl hier nicht aufgeführt werden können. Vgl. dazu BMA 1997b, S. 428 ff.
Alle genannten Versicherungen decken das Risiko der Berufs- und der Erwerbs-
unfähigkeit, des Alters und des Todes ab. Die Versorgung entspricht weitgehend der
Versorgung in der RV.
10.3.8 Die Arbeitslosenversicherung (ALV)
a) Einführung
Der Verlust des Arbeitsplatzes ist mit erheblichen wirtschaftlichen und sozialen Ein-
schnitten verbunden. Wie die Entwicklung der Arbeitslosenquote in Deutschland
zeigt, sind von dem Problem lang anhaltender Arbeitslosigkeit auch Wirtschafts-
systeme betroffen, deren Wirtschafts- und Sozialpolitik am Ziel der Vollbeschäfti-
gung ausgerichtet ist. Insbesondere in den Jahren 1995-2005, in denen die zahl der
Arbeitslosen durchgängig über 4 Mio. lag und die Arbeitslosenquote mehrere Jahre
über 10 % betrug wurde deutlich, dass die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpo-
litik nicht ausreichen, um Vollbeschäftigung zu sichern.
Selbst wenn ein hoher Beschäftigungsgrad herrscht, sind in Gesellschaften, die
auf der allgemeinen Vertragsfreiheit, der Niederlassungsfreiheit und der Freiheit der
Berufs- und Arbeitsplatzwahl beruhen, Arbeitsplatzverluste nicht vermeidbar. Ände-
rungen in der Produktionstechnologie und in der Nachfrage nach Gütern und Dienst-
leistungen machen eine Freisetzung von Arbeitskräften ebenso erforderlich wie Un-
ternehmensverlagerungen und das Ausscheiden von unrentablen Betrieben aus dem
Markt. Schließlich kann Arbeitslosigkeit auch durch die Lösung von Arbeitsverträ-
gen von Seiten der Arbeitnehmer eintreten, die von ihrem Recht der Freiheit der
Arbeitsplatzwahl Gebrauch machen. Auch in diesem Fall der „freiwilligen“ Arbeits-
losigkeit ist die Gefahr längerer Arbeitslosigkeit, sogenannter Sucharbeitslosigkeit,
gegeben.
So gesehen kann es keine „Versicherung“ gegen den Eintritt von Arbeitslosigkeit
geben. Das Ziel der Arbeitslosenversicherung ist lediglich, die wirtschaftlichen Fol-
gen der Arbeitslosigkeit für einen bestimmten Zeitraum abdecken. Dadurch erhält
der Beschäftigte die Möglichkeit, sich während dieses Zeitraums ein seiner Quali-
ſkation und seinen Präferenzen entsprechendes neues Beschäftigungsverhältnis zu
suchen.
b) Kreis der Versicherten
Versicherungspƀichtig in der ALV 103 sind grundsätzlich alle Personen, die gegen
Entgelt oder zu ihrer Berufsausbildung beschäftigt sind – ohne Rücksicht auf die
Höhe des erzielten Arbeitseinkommens (§ 25 SGB III).104 Nicht versicherungspƀich-
tig sind Beamte, die ja nicht von Arbeitslosigkeit bedroht sind, ferner Schüler und
Studenten sowie geringfügig Beschäftigte (§ 27 SGB III). Träger der Arbeitslosen-
versicherung ist die Bundesagentur für Arbeit.
103 Gesetzliche Grundlage der ALV ist das dritte Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB III) vom
27. März 1997, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juni 2013.
104 Weitere versicherungspƀichtige Gruppen sind in § 26 SGB III aufgeführt.
c) Leistungen
Die Leistung Arbeitslosenversicherung ist das Arbeitslosengeld.105 Der Bezug dieser

Leistung setzt voraus, dass106
1. der Arbeitnehmer arbeitslos ist und sich beim Arbeitsamt arbeitslos gemeldet
hat;
2. dass er der Arbeitsvermittlung zur Verfügung steht, d. h. arbeitsfähig und arbeits-
willig ist, und wenigstens 15 Stunden pro Woche arbeiten kann. Der Arbeitslose
muss auch bereit sein, an zumutbaren Maßnahmen zur beruƀichen Bildung und
Umschulung teilzunehmen;
3. dass er die Anwartschaftszeit erfüllt. Die Anwartschaftszeit hat in der Regel
erfüllt, wer in den letzten zwei Jahren vor der Arbeitslosmeldung wenigstens
12 Monate in einem versicherungspƀichtigen Beschäftigungsverhältnis gestan-
den hat.
Die Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld beträgt nach § 147 SGB III:
Versicherungspƀicht
in den letzten 5 Jahren
vor der Arbeitslosmeldung Vollendetes Höchstanspruchs-
(Monate) Lebensjahr dauer (Monate)
12 6
16 8
20 10
24 12
30 50. 15
36 55. 18
48 58. 24
Mit der Verabschiedung des Arbeitsförderungs-Reformgesetzes von 1997 wur-

den die Zumutbarkeitsregelungen für die Annahme vermittelter Arbeit spürbar ver-
schärft. Während vorher ein Berufsschutz galt, d. h. von einem Arbeitlosen erwartet
wurde, dass er bereit ist, nach jeweils 6 Monaten Arbeitslosigkeit Arbeit der nächst-
niedrigen von insgesamt fünf Qualiſkationsstufen anzunehmen, sind diese Stufen
entfallen. Nunmehr wird von Arbeitslosen erwartet, dass sie nach jeweils drei Mo-
naten der Arbeitslosigkeit Arbeit mit Lohnminderungen von bis zu 20 % und vom
vierten bis sechsten Monat Arbeit mit Lohnabschlägen bis 30 % annehmen. Vom
siebten Monat an sind Arbeitslose verpƀichtet jede Arbeit annehmen, deren Entgelt
höher ist als das Arbeitslosengeld. Die für zumutbar gehaltene Pendelzeit beträgt 3
Stunden täglich.
105 Das Arbeitslosengeld ist nicht zu verwechseln mit dem Arbeitslosengeld II. Das Arbeitslo-
sengeld ist eine beitragsſnanzierte Versicherungsleistung, während das Arbeitslosengeld II
eine steuerſnanzierte Leistung der sozialen Grundsicherung darstellt.
106 Zu den Anspruchsvoraussetzungen vgl. §§ 137-144 SGB III.
Das Arbeitslosengeld richtet sich nach der Höhe des beitragspƀichtigen Arbeits-
entgelts des Versicherten. Die Beitragsbemessungsgrenze zur ALV ist mit der Bei-
tragsbemessungsgrenze in der GRV identisch und betrugt 2013 5 800 e in den alten
und 4 900 e in den neuen Bundesländern. Von diesem Bemessungsentgelt werden
die Steuern und pauschalierte Sozialversicherungsbeiträge (2013: 21 %) abgezogen.
Auf das so ermittelte pauschalierte Nettoentgelt wird der Leistungssatz angelegt.
Dieser Leistungssatz beträgt grundsätzlich 60 % (allgemeiner Leistungssatz). Für
Arbeitslose, die mindestens ein Kind haben, erhöht sich der Leistungssatz auf 67 %
(erhöhter Leistungssatz). Zusätzlich übernimmt die Bundesagentur die Beiträge zur
GKV und RV (§§ 173 und 174 SGB III).
Der Anspruch auf Arbeitslosengeld entfällt je nach Lage des Falles drei bis zwölf
Wochen, wenn gegen den Arbeitslosen eine Sperrzeit verhängt wurde. Sperrzeiten
werden verhängt wegen Arbeitsaufgabe, Ablehnung einer zumutbaren Beschäfti-
gung, Ablehnung oder Abbruch einer beruƀichen Eingliederungsmaßnahme ober bei
einer Verletzung der Meldepƀicht (§ 159 SGB III.). Der Anspruch auf Arbeitslosen-
geld ruht auch in der Zeit, in der dem Arbeitslosen bestimmte andere Sozialleistun-
gen (z. B. Krankengeld) zustehen (§ 156 SGB III).
Durch die Gewährung von Arbeitslosengeld darf nicht in Arbeitskämpfe einge-
griffen werden. Deshalb ruht für streikende oder ausgesperrte Arbeitnehmer der An-
spruch auf Arbeitslosengeld (§ 160 SGB III). Ob im Einzelfall die Neutralitätspƀicht
der Bundesagentur verletzt werden würde, wenn sie Arbeitslosengeld an Arbeitneh-
mer zahlen würde, die durch einen Arbeitskampf, an dem sie nicht beteiligt sind,
arbeitslos geworden sind, hat anhand der in § 146 SGB III enthaltenen Entschei-
dungskriterien der sogenannte Neutralitätsausschuss (§ 380 SGB III) zu prüfen. Er
setzt sich aus den Vertretern der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber im Vorstand der
Bundesagentur sowie aus deren Präsidenten zusammen.
Nach Ausschöpfung des Anspruches auf Arbeitslosengeld I erhalten Arbeitslose
Arbeitslosengeld II; die diesbezüglichen Regelungen werden in Kap. 11 des Lehr-
buchs (Grundsicherung für Arbeitsuchende) erläutert.
d) Organisation und Finanzierung
Träger der ALV ist die Bundesagentur für Arbeit mit ihrer Hauptstelle in Nürnberg,
mit 10 Regionaldirektionen (früher: Landesarbeitsämter) und 178 Agenturen für Ar-
beit. Der Bundesagentur ist das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB)
angeschlossen. Aufgabe des IAB ist es, Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt zu
beobachten und die Wirksamkeit der Maßnahmen des SGB III und des SGB II zu
untersuchen.
Die Mittel für die Finanzierung des Arbeitslosengeldes werden durch Beiträ-
ge der beitragspƀichtigen Arbeitnehmer und der Arbeitgeber aufgebracht. Der Bei-
trag beträgt (2013) 3 % des Bruttoarbeitsentgelts bis zur Beitragsbemessungsgrenze.
Die Beitragsbemessungsgrenze ist die Beitragsbemessungsgrenze der GRV (§ 341
SGB III). Wenn die Rücklagen der Bundesagentur aufgebraucht sind, ist der Bund
verpƀichtet, an die Bundesagentur Darlehen und Zuschüsse zu den Kosten der ALV
zu leisten (§§ 364 und 365 SGB III). Die Kosten für das Arbeitslosengeld II trägt der
Bund.
e) Notwendigkeit und Probleme der Arbeitslosenversicherung
Die Absicherung des Risikos der Arbeitslosigkeit gilt als typisch staatliche Aufga-
be, da die wirtschaftlichen Folgen der Arbeitslosigkeit privatwirtschaftlich nicht ver-
sicherbar sind. Der Markt versagt, da die Schadensereignisse in diesem Fall statis-
tisch voneinander abhängig sind: in der Rezession steigt das Risiko der Arbeitslosig-
keit nicht nur für den einzelnen Arbeitnehmer, sondern für die Gruppe der abhängig
Beschäftigten insgesamt. Diese positive Korrelation der Schadensereignisse betrifft
sowohl die Risikoeintrittswahrscheinlichkeit als auch die Schadenshöhe (Dauer der
Arbeitslosigkeit). Es ist somit nicht möglich, einzelnen Personen eine risikoadäqua-
te Prämie zuzuordnen. Da die gesetzliche Arbeitslosenversicherung eine Lücke des
privaten Versicherungsmarktes schließt, ist sie prinzipiell wohlfahrtssteigernd.107
Die Arbeitslosenversicherung weist aber nicht nur einzelwirtschaftliche, son-
dern auch gesamtwirtschaftliche Effekte auf. So gilt die Arbeitslosenversicherung als
automatischer Konjunkturstabilisator (built-in-stabilizer). Denn bei steigendem Be-
schäftigungsgrade wird durch die Beiträge Kaufkraft abgeschöpft, während im Falle
einer Rezession Versicherungsleistungen ausbezahlt werden. Dadurch wird die ge-
samtwirtschaftliche Nachfrage stabilisiert. Und schließlich gibt die Arbeitslosenver-
sicherung dem Arbeitsuchenden die Möglichkeit, sich Zeit für die Suche nach einem
neuen, seiner Qualiſkation und seinen Präferenzen entsprechen Beschäftigungsver-
hältnis zu nehmen. Dadurch erhöht sich die matching-Efſzienz am Arbeitsmarkt.
Allerdings stehen diesen positiven Effekten auch negative Wirkungen gegen-
über.108 So könnte die Arbeitslosenversicherung ihre konjunkturstabilisierende Funk-
tion nur dann effektiv erfüllen, wenn in Phasen mit hohem Beschäftigungsgrad Rück-
lagen gebildet würden, die in rezessiven Phasen zur Abdeckung der Versicherungs-
leistungen verwendet werden. Das ist jedoch nicht der Fall. Tatsächlich werden in
längeren Rezessionsphasen die Leistungen gekürzt und die Beitragssätze erhöht.
Dies wirkt tendenziell krisenverschärfend. Des Weiteren wird kritisiert, dass die Ar-
beitslosenversicherung die Verweildauer in der Arbeitslosigkeit erhöht und dadurch
selbst eine Ursache für die hohe und lang anhaltende Arbeitslosigkeit ist. Diese Kri-
tik vernachlässigt jedoch, dass Anspruch auf Arbeitslosengeld voraussetzt, dass sich
der Arbeitslose bei der Arbeitsagentur als arbeitsuchend meldet und der Arbeitsver-
mittlung zur Verfügung steht. Darüber hinaus ist es gerade die Aufgabe der Arbeits-
losenversicherung, den von Arbeitslosigkeit Betroffenen eine gewisse Phase der Ar-
beitssuche zu ermöglichen. Diese Suchdauer ist nicht inefſzient, sofern sich dadurch
die matching-Efſzienz auf dem Arbeitsmarkt erhöht.
107 Zur positiven und normativen Theorie der Arbeitslosenversicherung vgl. Hopenhayn/
Nicolini 1997, Eekhoff/Milleker 2000 sowie Glismann/Schräder 2005. Zur ökonomischen
Theorie der Arbeitslosenversicherung vgl. insbes. Landais/Michaillat/Saez 2010 sowie die
dort angegebene Literatur.
108 Zur Kritik an der ALV vgl. Albeck 1983 sowie Glismann/Schräder 2005.
10.4 Weiterer Reformbedarf im System sozialer Sicherung
Neben der Notwendigkeit, das System sozialer Sicherung an den demograſschen

Wandel und die Globalisierung anzupassen, besteht der im Folgenden dargestellte
Reformbedarf.
Ein Problem besteht in der fehlenden Transparenz über die Sozialleistungsarten
und über die Zuständigkeiten der Einrichtungen der sozialen Sicherung. Die ein-
schlägigen sozialpolitischen Gesetze sind so zahlreich und die Anspruchsvorausset-
zungen sind so komplex, dass die leistungsberechtigten vielfach nicht in der Lage
sind, die einschlägigen Normen zu übersehen und ihre Rechte geltend zu machen.
Angesichts der Bedeutung sozialer Leistungen für die Lebensbedingungen und die
Lebensplanung ist dies ein gravierender Mangel.
Eng verbunden mit der Unübersichtlichkeit des Leistungsrechtes ist die Proble-
matik, die sich aus der Trägervielfalt ergibt. Durch die Vielzahl möglicher zustän-
diger Träger und möglicher Kompetenzüberschneidungen109 wird nicht nur die Un-
übersichtlichkeit des Systems für die Versicherten erhöht. Vielmehr wird auch die
Stellung der Sachverständigen der praktischen Sozialpolitik im Willensbildungspro-
zess gestärkt: „Die Tatsache, dass nur relativ wenig Fachleute die bestehenden Zu-
sammenhänge zwischen verschiedenen Leistungs- und Subventionsarten zu ein- und
demselben Zweck wirklich übersehen, hat den beträchtlichen Nachteil, dass eine ob-
jektive Meinungsbildung innerhalb der Gremien, die sich mit der Gestaltung dieser
Rechtsgebiete zu befassen haben, außerordentlich schwer, wenn nicht unmöglich ist“
(v. Bethusy-Huc 1976, S. 249).
Die Trägervielfalt ist eine Konsequenz des in der Bundesrepublik noch domi-
nierenden Kausalprinzips, das zu einer Ungleichbehandlung gleicher oder ähnlicher
Tatbestände in Bezug auf die Leistungsvoraussetzungen, die Berechnungsverfahren
und die Höhe der Leistungen führt.110
Noch stärker fällt jedoch ins Gewicht, dass das Sozialleistungssystem der Bun-
desrepublik nach wie vor schichtenorientiert ist. Die Schichtenorientierung zeigt sich
darin, dass das System in der Altersversorgung, in der Invaliditätsversorgung und
in der Krankenversicherung sowohl auf der Beitragsseite als auch insbes. auf der
Leistungsseite zwischen Beamten, Angestellten, Arbeitern in der gewerblichen Wirt-
schaft und Bergarbeitern, Handwerkern, Landwirten und anderen Selbständigen dif-
109 Im Falle des Eintritts vorzeitiger Erwerbsbehinderung durch Unfall sind zuständig: die
Krankenversicherung, die von der 7. Woche an Krankengeld oder Hausgeld gewährt; die
Rentenversicherung, die für Heilkuren zuständig ist; die gesetzliche Unfallversicherung,
die den Schaden endgültig reguliert; die Bundesagentur für Arbeit, die die beruƀiche Re-
habilitation übernimmt, und die Kriegsopferversorgung schließlich, falls der Arbeitnehmer
kriegsversehrt ist.
110 Die Witwenrenten in der Kriegsopferversorgung unterscheiden sich von den Witwenrenten
in den Rentenversicherungen; ein Armamputierter erhält unterschiedliche Leistungen, je
nachdem, ob er den Arm durch Kriegseinwirkung (Entschädigung nach dem Bundesver-
sorgungsgesetz), durch Unfall (Entschädigung durch die Unfallversicherung) oder durch
Krankheit (Regulierung durch die Rentenversicherung) verloren hat.
10.4 Weiterer Reformbedarf im System sozialer Sicherung 311
ferenziert, während die Aufgaben sozialer Sicherung nicht mehr schichtenspeziſsch,

nicht einmal mehr arbeitnehmergebunden sind.
Als weiteres Problem wird die Tatsache angesehen, dass die Ansprüche an das
soziale Sicherungssystem ein sozialversicherungspƀichtiges Beschäftigungsverhält-
nis oder freiwillige Beitragszahlungen voraussetzt. In dieser „Verklammerung von
Beschäftigungssystemen und sozialer Sicherung“, der sog. „erwerbszentrierten So-
zialpolitik“, wird ein Konstruktionsmangel des Systems sozialer Sicherung gesehen,
der zur Ausgrenzung wirtschaftlich und sozial Schwacher, zur Benachteiligung der
nicht erwerbstätigen Erziehungs- und Pƀegepersonen, der nicht oder nur begrenzt
Arbeitsfähigen und derjenigen führe, die bei Unterbeschäftigung keine Arbeit ſn-
den (vgl. dazu Heinze 1988 und Vobruba 1990). Diese Kritik wurde in jüngster Zeit
durch die These von der „Erosion des Normalarbeitsverhältnisses“ verstärkt. Darun-
ter versteht man die Verdrängung der kontinuierlichen, abhängigen Vollzeitbeschäf-
tigung durch neue Beschäftigungsformen, die durch Diskontinuitäten im Erwerbs-
verlauf, einen Wechsel zwischen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigung und zwischen
selbständiger und abhängiger Beschäftigung gekennzeichnet sind (vgl. Kommission
für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen, 1998). Hieraus erwuchs die
Forderung, allokative Flexibilität auf den Arbeitsmärkten mit sozialer Sicherheit für
alle Gesellschaftsmitglieder zu verbinden (Flexicurity).111
Tatsächlich kann die Bindung der Leistungen sozialer Sicherung i. e. S. an ein
Beschäftigungsverhältnis und an die Höhe des Arbeitseinkommens die Lebenslage
bestimmter Personengruppen beeinträchtigen und bestimmte Gruppen aus der Sozi-
alversicherung ausgrenzen (nicht oder nur begrenzt Erwerbstätige, Behinderte, chro-
nisch Kranke, Leistungsschwache, Langzeitarbeitslose). Allerdings ist eine „Erosion
des Normalarbeitsverhältnisses“ empirisch nicht feststellbar; erkennbar ist lediglich
eine trendmäßige Zunahme der Teilzeitbeschäftigung bei (annähernder) Konstanz
der Vollzeitarbeitsplätze (vgl. Althammer 2002a). Weiterhin ist zu berücksichtigen,
dass nicht generell von einer „lohnarbeitszentrierten Sozialpolitik“ (Vobruba 1990)
die Rede sein kann: so sind bestimmte Maßnahmen der Sozialpolitik wie die Leis-
tungen im Rahmen der Familienpolitik, der Wohnungspolitik, der Sozialhilfe, ein
beachtlicher Teil der Leistungen der UV, der GKV, der Vermögenspolitik, eine Reihe
von Leistungen der GRV und der Alv nicht an ein Beschäftigungsverhältnis gebun-
den. Beachtung verdient auch, dass der Gesetzgeber in den letzten Jahren jedenfalls
zum Teil auf die Unterversorgung bestimmter Gruppen, z. B. von Erziehungs- und
Pƀegepersonen, bereits reagiert hat.
Die im Zusammenhang mit der Orientierung bestimmter Sozialversicherungs-
leistungen am Arbeitsverhältnis auftretenden Probleme (u.a. eine Unterversorgung
im Alter, eine unzureichende soziale Sicherung nicht oder nur eingeschränkt tätiger
Frauen und die Verarmung von Langzeitarbeitlosen) bedürfen ohne Zweifel einer
Lösung, nicht notwendig jedoch durch Reformen der Konstruktionsprinzipien der
Sozialversicherung, sondern durch Verbesserungen des Systems (z. B. Abmilderung
des Äquivalenz- und Verstärkung des Solidaritätsprinzips) und Ergänzungen der So-
111 Zur These der Erosion des Normalarbeitsverhältnisses vgl. Kress 1998 sowie die dort an-
gegebene Literatur. Zum Konzept der Flexicurity siehe Keller/Seifert 2008.
zialversicherung durch ein leistungsfähiges und auf sicheren ſnanziellen Grundlagen

stehendes System sozialer Mindestsicherung.
Ein weiterer Kritikpunkt betrifft schließlich den Aufgabenkatalog der Sozial-
versicherung. In diesem Zusammenhang wird kritisiert, dass die Sozialversiche-
rung nicht nur eine risikoabsichernde Funktion wahrnimmt, sondern auch vielfäl-
tige verteilungs- und familienpolitische Leistungen erbringt, die sachadäquat über
das Steuer-Transfersystem zu regeln wären (vgl. z. B. Sachverständigenrat 2000).
Eine vollständige Auslagerung aller verteilungs- und familienpolitischen Leistungen
aus dem Katalog der Sozialversicherung würde jedoch bedeuten, die Sozialversiche-
rung – ebenso wie eine Privatversicherung – nach dem Prinzip der Individualäquiva-
lenz umzugestalten; die Sozialversicherung verlöre damit ihren speziſsch sozialpoli-
tischen Charakter. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass in diesem Fall verteilungs-
und familienpolitische Leistungen aus dem Bereich der Sozialordnung ausgegliedert
und dem kurzfristigen Opportunismus des Gesetzgebers unterworfen würden.112
Literatur
a) Allgemein, zu mehreren Elementen der Sozialversicherung

Andel 1998: Andel 1998 – Finanzwissenschaft (insbes. Teil III) – Bohnet 1994 –
Brück 1981 – Farny 1977 – Frerich 1996 – Kleinhenz 1981a und 1981b – Külp 1981b
– Liefmann-Keil 1961 – Preller 1970 (2. Halbbd., Viertes Buch) – Rüber (Hg.) 2006
– Schulin 1999 – Zerche/Gründger 1996 – Zweifel/Eisen 2012
b) Zur GKV
Breyer/Zweifel/Kifmann 2007 – Schulenburg/Greiner 2013 – Zerche 1988b
c) Zur UV
Waltermann 2012, insbes. § 10 – Schulin 1999
d) Zur RV
Breyer 1990 und 2000b – Döring 2002 – Nitzsche 1986 – Schmähl 1981, 1988a,
1990, 1997
e) Zur Alv
Krüsselberg 1981
f) Zur Pƀegeversicherung
Thiede 1990 – Rothgang 1997: Rothgang 1997 – Ziele und Wirkungen der Pƀe-
geversicherung – Meier 1998 – Eisen/Mager 1999 – Dietz 2002 – Rothgang 2009:
Rothgang 2009 – Theorie und Empirie der Pƀegeversicherung – G. Buttler u.a. 1985
– Rückert 1989 – Schulz-Nieswandt 1990 – Thiede 1990 (Lit.)
112 Vgl. dazu die ausführliche Darstellung der Problematik von Lampert 1995c.
10.4 Weiterer Reformbedarf im System sozialer Sicherung 313
a) Allgemein
Betriebliche Altersversorgung, Heidelberg 1955 ff.
Blätter für Steuerrecht, Sozialversicherung und Arbeitsrecht, Neuwied 1947 ff.
Bundesarbeitsblatt, Stuttgart 1950 ff.
Entscheidungen des Bundessozialgerichts, Köln und Berlin 1955 ff. (abrufbar unter
http://www.bundessozialgericht.de/)
Die Rehabilitation, Zeitschrift für alle Fragen der medizinischen, schulisch-berufli-
chen und sozialen Eingliederung, Stuttgart 1961 ff.
Soziale Sicherheit, Köln 1952 ff.
Stat. BA, Fachserie 14: Finanzen und Steuern, Reihe 3.5: Soziale Sicherung
Vierteljahresschrift für Sozialrecht, Köln u.a. 1973 ff.
Zeitschrift für das Versicherungswesen, Hamburg 1950 ff.
Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft, Berlin 1901 ff.
Zentralblatt für Sozialversicherung, Sozialhilfe und Versorgung, Düsseldorf 1954 ff.
b) Zur GKV
Die Betriebskrankenkasse, Essen 1913 ff.
Die Ersatzkasse, Hamburg 1921 ff.
Das Krankenhaus, Stuttgart/Köln 1905 ff.
Die Krankenversicherung, Berlin 1949 ff.
Die Ortskrankenkasse, Bonn-Bad Godesberg 1919 ff.
Stat. BA,Fachserie 12: Gesundheitswesen
c) Zur gesetzlichen UV
Die Berufsgenossenschaft, Berlin 1949 ff.
d) Zur RV
RVaktuell, Berlin 2005 ff.
e) Zur Alv
ANBA – Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit, Nürnberg 1953 ff.
Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung (ehem: Mitteilungen des Instituts für Arbeits-
markt- und Berufsforschung), Nürnberg 1967 ff.
11
Soziale Grundsicherung
11.1 Definition, Notwendigkeit und generelles Ziel
Die soziale Grundsicherung ist das letzte Auffangnetz des deutschen Sozialstaats.
Anspruch auf Leistungen der sozialen Grundsicherung haben Personen, die nicht in
der Lage sind, einen gesellschaftlich für notwendig erachteten Lebensstandard aus
eigenem Einkommen, Vermögen oder Ansprüchen gegen Dritte (insbes.gegen die
Sozialversicherung) zu bestreiten.
Gesetzliche Grundlagen1 der sozialen Grundsicherung sind das Sozialhilfegesetz
(SGB XII), die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II), das Asylbewerberleis-
tungsgesetz (AsylbLG) sowie die Kriegsopferfürsorge.2
Das generelle Ziel der sozialen Grundsicherung ist es, den Empfängern der Hilfe
eine Lebensführung zu ermöglichen, die der Würde des Menschen entspricht (vgl.
§ 1 SGB II und § 1 SGB XII). Die Hilfe soll ihn so weit wie möglich befähigen,
unabhängig von ihr zu leben; hierbei muss er nach seinen Kräften mitwirken. Dieser
Grundsatz des “Förderns und Forderns” ist ein konstitutives Element der sozialen
Grundsicherung in Deutschland.
Die Notwendigkeit einer sozialen Grundsicherung ergibt sich aus zwei Tatsa-
chen:
1 Bis 2005 war die soziale Grundsicherung sowohl für erwerbsfähige wie für nicht erwerbs-
fähige Hilfeempfänger durch das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) geregelt. Durch das
Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27. Dez. 2003,
das zum 01. Jan. 2005 in Kraft getreten ist, wurde das Sozialhilfegesetz (SGB XII) einge-
führt. Gleichzeitig wurden die Fürsorgeeistungen für erwerbsfähige Hilfeempfänger in der
Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) neu gefasst. Zum Vergleich von BSHG und
SGB II siehe Koch/Kupka/Steinke 2009.
2 Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (SGB XII – Sozialhilfe) vom 27. Dez. 2003, zul. geändert
am 20. Dez. 2012; Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II – Grundsicherung für Arbeitsu-
chende) vom 24. Dez. 2003, zul. geändert am 20. Dez. 2012; Asylbewerberleistungsgesetz
vom 30. Juni 1993, zul. geändert am 22. Nov. 2011.

316 11 Soziale Grundsicherung
• Zum einen konstituiert Art. 1 GG i. V. m. Art. 20 GG ein soziales Anspruchs-

recht auf die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Das
Sozialstaatsgebot (Art. 20 GG) verpƀichtet den Gesetzgeber, dieses Existenzmi-
nimum für alle Gesellschaftsmitglieder zu sichern.3
• Zweitens ergibt sich die Notwendigkeit der Sozialhilfe daraus, dass individuelle
Not größeren Ausmaßes eine Gefährdung des sozialen Friedens darstellt und den
Bestand der staatlichen Ordnung gefährden kann. Nicht zuletzt deshalb gehört
die Bekämpfung der Armut zu den klassischen Staatsaufgaben (Deufel 1988).
Die Tabelle 11.1 zeigt die Anzahl der Leistungsempfänger und die Aufwendun-
gen für die soziale Grundsicherung im Jahr 2010. Aus dieser Tabelle geht hervor,
dass der überwiegende Anteil der Ausgaben auf Arbeitsuchende und deren Angehö-
rige entfällt. Die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit spielt dem-
gegenüber derzeit quantitativ noch eine untergeordnete Rolle. Aufgrund der Leis-
tungseinschränkungen in der gesetzlichen Alterssicherung und der unterschiedlichen
Dynamisierung der Renten und der Grundsicherungsleistungen ist jedoch davon aus-
zugehen, dass bei unveränderter Rechtslage die Altersarmut ansteigen wird (Andreß/
Hörstermann 2012).
Tabelle 11.1. Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen der sozialen Grundsicherung
2010
Leistungsart Empfängerinnen und Empfänger Ausgaben

insgesamta Anteil in vH in Mrd. e
Leistungen nach dem SGB II 6 469 85,8 35,9
davon
Arbeitslosengeld II 4 701 62,4 —
Sozialgeld 1 768 23,5 —
Sozialhilfe nach SGB XII 895 11,9 4,8
davon
Hilfe zum Lebensunterhaltb 98 1,3 0,6
Grundsicherung im Alter und
bei Erwerbsminderung 797 10,6 4,2
Regelleistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz 130 1,7 0,6
Leistungen der
Kriegsopferfürsorge 42 0,6 0,5
Insgesamt 7 536 100 41,8
a
In 1 000
b
Außerhalb von Einrichtungen
Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Soziale Mindestsicherung in
Deutschland, Wiesbaden 2012, S. 8.
3 Vgl. hierzu das einschlägige Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2012,
BverfG, 1 BvL 10/10 v. 18.07.2012.
11.2 Empfängergruppen, Prinzipien und Instrumente 317
11.2 Empfängergruppen, Prinzipien und Instrumente der

sozialen Grundsicherung
11.2.1 Prinzipien der sozialen Grundsicherung
Gestaltungsprinzipien der Grundsicherung sind das Subsidiaritätsprinzip, das Be-

darfsdeckungsprinzip und der Grundsatz der Individualisierung der Hilfe (vgl. dazu
Rothkegel 2000, S. 259 ff.). Subsidiarität bedeutet, dass Sozialhilfe erhält,
• wer sich nicht selbst helfen kann – also bedürftig ist –, und
• wer die erforderliche Hilfe nicht von anderen, insbesondere von Angehörigen
oder von Trägern anderer Sozialleistungen erhält (§ 2 SGB XII).
Der Hilfeempfänger ist zunächst verpƀichtet, alles in seinen Kräften stehende
zu tun, um seinen Lebensunterhalt unabhängig von der Fürsorgeleistung zu bestrei-
ten. Deshalb wird vor der Mittelvergabe eine umfassende Prüfung der Einkommens-
und Vermögensverhältnisse vorgenommen. Diese Bedürftigkeitsprüfung umfasst al-
le Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft, also neben dem Hilfeempfänger auch Ehe-
und Lebenspartner, Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft sowie weitere
unterhaltspƀichtige Personen (geschiedene Partner, Eltern und Kinder). Vorhandenes
Vermögen muss grundsätzlich eingesetzt werden, sofern es bestimmte Freigrenzen
übersteigt (Schonvermögen). Diese Freigrenzen unterscheiden sich bei den verschie-
denen Fürsorgeleistungen (vgl. § 90 SGB XII und § 12 SGB II). Nicht einzusetzen
sind staatlich geförderte Altersvorsorgeleistungen sowie angemessenes selbstgenutz-
tes Wohneigentum. Die Freigrenze für das Geldvermögen beträgt bei der Sozialhilfe
zwischen 1 600 e und 2 600 e; im SGB II liegen diese Freigrenzen zwischen 3 100 e
und 10 050 e.
Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip soll die Grundsicherung das soziokulturelle
Existenzminimums abdecken. “Soziokulturelles” Existenzminimum bedeutet, dass
die Leistungen nicht nur die physische Existenz absichern (Nahrung, Kleidung und
Wohnung), sondern auch ein “Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kul-
turellen und politischen Leben“ gewährleisten müssen. Bei der Bemessung des Re-
gelbedarfs steht dem Gesetzgeber ein gewisser Entscheidungsspielraum zu; die Leis-
tungen müssen jedoch realitätsgerecht sein und sich an den bestehenden Lebensbe-
dingungen orientieren.
Individualisierung der Hilfe bedeutet, dass die Leistungen nach den Besonder-
heiten des Einzelfalles, insbesondere nach der Art des Bedarfs und den örtlichen
Verhältnissen, gewährt werden (vgl. § 9 Abs. 1 SGB XII).
Auf die Leistungen der Grundsicherung besteht für Hilfsbedürftige, die ihren
gewöhnlichen Aufenthalt im Geltungsbereich des SGB XII haben ein Rechtsan-
spruch dem Grunde nach, nicht der Art und der Höhe nach. Über die Art der Hil-
fe ist von den Sozialhilfebehörden nach pƀichtgemäßem Ermessen zu entscheiden
(§ 17 Abs. 2 SGB XII).
Die Leistungen zum Lebensunterhalt werden nach sogenannten Regelbedarfs-

stufen gewährt. Die zum 1. Jan. 2014 geltenden Regelsätze4 sind der Tabelle 11.2 zu
entnehmen.
Tabelle 11.2. Regelbedarf zur Sicherung des Lebensunterhalts
Personenkreis Regel- Regelsatz

bedarfstufe in e
Erwachsene Alleinstehende und Alleinerziehende 1 391
Ehegatten, Lebenspartner oder Personen in
eheähnlicher oder lebenspartnerschaftlicher 2 353
Gemeinschaft
Erwachsene Personen bis unter 25 Jahre,
die keinen eigenen Haushalt führen 3 313
Regelbedarf für Kinder
14 bis 17 Jahre 4 296
6 bis 13 Jahre 5 261
0 bis 5 Jahre 6 229
Personen, welche die Altersgrenze erreicht haben, voll Erwerbsgeminderten so-

wie werdenden Müttern wird ein Mehrbedarf in Höhe von 17 % des Regelsatzes zu-
erkannt. Alleinerziehende erhalten einen Mehrbedarf in Höhe von 36 % (§ 21 SGB II
und § 30 SGB XII). Zusätzlich zu den Regelleistungen werden die tatsächlichen
Aufwendungen für die Wohnung und die Heizung übernommen, sofern diese an-
gemessen sind. Schließlich haben alle Kinder und Jugendliche im Niedrigeinkom-
mensbereich5 Anspruch auf die Leistungen des Bildungs- und Teilhabepakets. Diese
Leistungen umfassen für Schülerinnen und Schüler 100 e als pauschale Geldleistung
sowie Leistungen für Klassenfahrten, Mittagsverpƀegung sowie außerschulischen
Sport- und Musikunterricht. Bezieher von Arbeitslosengeld II sind in der gesetzli-
chen Kranken- und Pƀegeversicherung pƀichtversichert. Sozialhilfeempfänger sind
zwar nicht reguläre Mitglieder der GKV, werden aber über die gesetzlichen Kran-
kenkassen organisatorisch betreut.
Somit hat ein Paar mit zwei Kindern im Alter von vier und sieben Jahren einen
Regelbedarf in Höhe von 1 196 e. Hinzu kommen 100 e für das Bildungspaket, et-
4 Bis 2011 wurden die Regelsätze für Kinder als Prozentsatz des Regelbedarfs eines allein-
stehenden Erwachsenen berechnet (sog. “abgeleitete” Regelsätze). Dies sowie die intrans-
parente Ermittlung der Bedarfssätze wurde vom Bundesverfassungsgericht in einem weg-
weisenden Urteil vom 9. Febr. 2010 als verfassungswidrig verworfen. Seither werden die
Bedarfssätze für Kinder eigenständig ermittelt.
5 Hierzu zählen alle Haushalte, die Mindestsicherungsleistungen nach SGB II oder SGB XII,
Wohngeld oder Kinderzuschlag beziehen.
wa 508 e für die Kaltmiete sowie 102 e für die Heizung.6 Insgesamt ergibt sich
somit ein Anspruch in Höhe von 1 906 e. Eine alleinerziehende Mutter kann unter
den gleichen Umständen einen Regelbedarf für sich und ihre Kinder in Höhe von
1 022 e geltend machen. Zusammen mit den Leistungen des Bildungspakets sowie
den Kosten für Kaltmiete (373 e) und Heizung (87 e) ergibt sich ein Leistungsan-
spruch in Höhe von 1 582 e.
Die Regelsätze werden nach dem „modiſzierten Statistikmodell“ festgesetzt
(vgl. hierzu Abschnitt 11.3). Die einmaligen Leistungen zum Lebensunterhalt sind
weitgehend pauschaliert im Regelsatz berücksichtigt und werden nur noch in Aus-
nahmefällen – wie z.B. bei Schwangerschaft und der Geburt eines Kindes – über-
nommen (§ 31 SGB XII).
11.2.2 Grundsicherung für Arbeitsuchende
Die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende setzen sich zusammen aus
dem Arbeitslosengeld II (ALG II) und dem Sozialgeld. Arbeitslosengeld II erhalten
erwerbsfähige Personen, die das 15. Lebensjahr vollendet und die Regelaltersgrenze
gem. § 7a SGB II noch nicht erreicht haben. Nicht erwerbsfähige Familienangehöri-
ge erhalten die Leistungen als Sozialgeld. Als erwerbsfähig gelten alle Personen, die
nicht wegen Krankheit oder Behinderung außer Stande sind, unter den üblichen Be-
dingungen des allgemeinen Arbeitsmarkts mindestens drei Stunden täglich erwerbs-
tätig zu sein. Der Hilfeempfänger hat jede zumutbare Arbeit anzunehmen. Als unzu-
mutbar gilt eine Arbeit, wenn durch die Ausübung der Tätigkeit die Kindererziehung
oder die Pƀege eines Angehörigen gefährdet würde.
Als Leistungsarten sieht das SGB II neben den Geldleistungen auch soziale
Dienstleistungen vor. Diese Leistungen umfassen Information, Beratung und eine
umfassende Unterstützung des Leistungsempfängers mit dem Ziel, den Hilfebedürf-
tigen in das Erwerbsleben einzugliedern. Lehnt der Hilfeempfänger eine zumutba-
re Arbeit oder eine Eingliederungsmaßnahme ab, so ist das Arbeitslosengeld II um
30 % zu kürzen (§ 31a SGB II).
Um die Bereitschaft zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu erhöhen, werden
vom Einkommen aus Erwerbstätigkeit bestimmte Beträge von der Einkommensan-
rechnung ausgenommen (§ 11b SGB II). So bleiben pro Monat grundsätzlich 100 e
anrechnungsfrei. Weiterhin anrechnungsfrei sind
• 20 % des Teils des Nettoeinkommens, das 100 e übersteigt und nicht mehr als
1 000 e beträgt und
• zusätzlich 10 % des Teils des Nettoeinkommens, das 1 000 e übersteigt und nicht
mehr als 1 200 e beträgt.
Von den 4,6 Mio. erwerbsfähigen Hilfebedürftigen waren im Jahr 2012 etwa
29 % (1,3 Mio. Personen) erwerbstätig. Davon waren 50 % (673 Tsd. Personen) ge-
6 Die Werte für Unterkunft und Heizung sind dem Bericht über die Höhe des steuerfrei zu
stellenden Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern (Existenzminimumbericht)
entnommen und stellen somit Untergrenzen für diese Aufwendungen dar.
ringfügig beschäftigt und 42 % (564 Tsd. Personen) sozialversicherungspƀichtig be-

schäftigt. Etwa 9 % (127 Tsd.) der ALG II Bezieher sind selbständig erwerbstätig.7
Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende sind die Bundesagentur für Ar-
beit und die kreisfreien Städte und Kreise. Die Leistungsbezieher werden von der
Bundesagentur für Arbeit renten-, kranken- und pƀegeversichert.
11.2.3 Sozialhilfe
Die Sozialhilfe nach SGB XII umfasst folgende Maßnahmen:

1. die Hilfen zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen („originäre Sozi-
alhilfe“),
2. die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit (Kapitel vier SGB XII)
sowie
3. die besonderen Leistungen (Kapitel fünf bis neun SGB XII).
Die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit8 richtet sich an Per-
sonen, welche die Regelsaltersgrenze des § 35 SGB VI überschritten haben bzw. an
Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und dauerhaft voll erwerbsgemin-
dert sind.9 Die Leistungen der bedarfsorientierten Grundsicherung umfassen
• den für den Antragsteller maßgeblichen Regelsatz des SGB XII sowie
• angemessene Aufwendungen für Unterkunft und Heizung.
Eigenes Einkommen des Antragstellers sowie des nicht dauerhaft getrennt leben-
den Ehegatten oder des Partners einer eheähnlichen Lebensgemeinschaft werden auf
den Leistungsanspruch vollständig angerechnet. Vermögen ist vor dem Leistungsbe-
zug einzusetzen, sofern es die jeweilige Schongrenze übersteigt. Das Schonvermö-
gen beträgt i. d. R. 1 600 e; es erhöht sich auf 2 600 e, sofern der Hilfeempfänger
das 60. Lebensjahr überschritten hat oder voll erwerbsgemindert ist. Das Schonver-
mögen des Ehegatten oder Lebenspartners beträgt 614 e, für unterhaltsberechtigte
Kinder werden pro Kind 256 e angesetzt. Auf das Einkommen oder Vermögen un-
terhaltspƀichtiger Eltern oder Kinder des Hilfeempfängers wird hingegen nur zu-
rückgegriffen, wenn deren jährliches Grundeinkommen 100 000 e übersteigt. Durch
diese für das Fürsorgerecht äußerst großzügige Freibetragsregelung soll verhindert
werden, dass insbesondere ältere Hilfebedürftige darauf verzichten ihren Anspruch
7 Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Aktuelle Daten aus der Grundsicherung,
Erwerbstätigkeit von erwerbsfähigen Leistungsbeziehern, August 2012.
8 Diese Bestimmungen wurden ursprünglich durch das am 1. Jan. 2003 in Kraft getretene
Grundsicherungsgesetz (GSiG) geregelt und mit Inkrafttreten des SGB XII als viertes Ka-
pitel in das SGB XII integriert.
9 Als dauerhaft voll erwerbsgemindert gelten Personen, die außer Stande sind, eine Erwerbs-
tätigkeit von mindestens drei Stunden täglich auszuüben (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 2 SGB VI)
und deren Erwerbsminderung voraussichtlich nicht behoben werden kann. Die Lage auf
dem Arbeitsmarkt ist bei der Beurteilung der Erwerbsminderung unerheblich.
auf Sozialhilfe geltend zu machen, da sie befürchten, dass ihre Kinder zu Unterhalts-
leistungen herangezogen werden. Diese Regelung dient der Bekämpfung der sog.
“verdeckten Armut”.
Als besondere Hilfen sind im SGB XII vorgesehen:
1. Hilfen zur Gesundheit nach §§ 47 – 52 SGB XII. Sie umfasst die Hilfe bei Krank-
heit gem. des Leistungskatalogs der gesetzlichen Krankenversicherung (SGB V),
Hilfen zur Familienplanung, bei Schwangerschaft und Mutterschaft sowie bei
medizinisch notwendiger Sterilisation;
2. Eingliederungshilfe für behinderte Menschen nach den §§ 53 - 60 SGB XII. Die
Eingliederungshilfe hat das Ziel, eine drohende Behinderung zu verhüten oder
eine vorhandene Behinderung oder deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern
und den Behinderten in die Gesellschaft einzugliedern. Für die Leistungen gel-
ten die Vorschriften des SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Men-
schen);
3. Hilfe zur Pflege nach §§ 61 – 66 SGB XII, die in Folge von Krankheit oder Be-
hinderung pƀegebedürftigen Personen gewährt wird. Die Hilfe zur Pƀege um-
fasst Geld- und Dienstleistungen (§ 64 ff. SGB XII);
4. Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten nach §§ 67–70
SGB XII. Diese Hilfe wird Personen gewährt, bei denen besondere soziale
Schwierigkeiten der Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft entgegenstehen
und die aus eigener Kraft nicht zur Überwindung dieser Schwierigkeiten fähig
sind (z. B. Obdachlose, Nichtsesshafte, Alkohol- und Drogenabhängige). Die
Hilfe umfasst Maßnahmen der Beratung und persönlichen Betreuung des Hilfe-
suchenden und seiner Angehörigen. Soweit es sich um persönliche Hilfe handelt,
wird sie ohne Rücksicht auf Einkommen und Vermögen des Hilfesuchenden er-
bracht. Bei der Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten sind
die Träger der Sozialhilfe gehalten, mit Vereinigungen, die sich die gleichen
Ziele gesetzt haben, zusammenarbeiten;
5. Hilfe in anderen Lebenslagen gem. §§ 70–74 SGB XII. Diese Kategorie um-
fasst die Hilfe zur Weiterführung des Haushalts (§ 70 SGB XII), die Altenhilfe
(§ 71 SGB XII), die Blindenhilfe (§ 72 SGB XII) sowie die Hilfe in sonstigen
Lebenslagen (§ 73 SGB XII).
11.2.4 Soziale Sicherung für Asylbewerber
Seit 199310 haben Asylbewerber Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerber-
leistungsgesetz11 . Verglichen mit der sozialen Grundsicherung sieht das Asylbewer-
berleistungsgesetz deutlich geminderte Leistungen vor. So soll die Sicherung des
Lebensunterhalts in den ersten drei Jahren vorrangig durch Sachleistungen erfolgen
(§ 3 AsylbLG). Bis 2013 betrugen die Geldleistungen 184 e für den Haushaltsvor-
stand, 159 e für Haushaltsangehörige, die das 7. Lebensjahr überschritten haben und
10 Zuvor hatten Asylbewerber Anspruch auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz.
11 Vgl. Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) vom 30. Juni 1993, zul. geändert durch Ge-
setz v. 22. Nov. 2011.
112 e für jüngere Haushaltsangehörige. Das Taschengeld für Asylbewerber in Auf-

nahmeeinrichtungen beträgt bis zum 15. Lebensjahr im Monat 20 e, für ältere Asyl-
bewerber 41 e. Diese Beträge waren nicht dynamisiert, sondern galten unverändert
seit 1993. Wenn Leistungsberechtigte außerhalb zentraler Aufnahmeeinrichtungen
untergebracht sind und die besonderen Umstände es erforderlich machen, können
die zuständigen Behörden die Leistungen in Form von Wertgutscheinen oder Geld
erbringen (§ 3 AsylbLG). Außerdem sind nach dem Gesetz zur Behandlung akuter
Erkrankungen und von Schmerzzuständen die erforderlichen ärztlichen und zahn-
ärztlichen Leistungen einschließlich der Versorgung mit Arznei- und Verbandmit-
teln zu erbringen. Werdenden Müttern und Wöchnerinnen sind alle erforderlichen
ärztlichen und pƀegerischen Hilfen zu gewähren (§ 4 AsylbLG).
Diese im Vergleich zum sonstigen Fürsorgerecht deutlich geminderten Leis-
tungsansprüche wurden im Jahr 2012 vom Bundesverfassungsgericht als unvereinbar
mit der Menschenwürde und somit als verfassungswidrig verworfen.12 Bis zu einer
grundlegenden Überarbeitung des AsylbLG erhalten Asylbewerber nun die regulä-
ren Fürsorgeleistungen der sozialen Grundsicherung.
Tabelle 11.3. Empfänger und Leistungsausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
Empfänger Ausgaben (in Tsd. e)

außerhalb von in Insgesamt
Einrichtungen
1995 488 974 2 050 789 2 854
2000 351 642 1 347 598 1 945
2005 211 122 890 362 1 252
2010 130 297 567 248 815
2012 165 244 701 395 1 096
Quelle: Statistisches Bundesamt, Genesis-Online Datenbank, Stand: 30.12.2013.
Wie die Tabelle 11.3 zeigt, sind die Anzahl der Hilfeempfänger und die Gesamt-
ausgaben für die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz deutlich rück-
läuſg. Während im Jahr 1995 noch etwa 490 Tsd. Personen die Leistungen bezogen,
waren es Ende 2012 nur 165 Tsd. Anspruchsberechtigte. Die Gesamtausgaben san-
ken im gleichen Zeitraum von 2,8 Mio. e auf 1,1 Mio. e.
11.3 Probleme und Reformoptionen

Als zentrale Probleme der sozialen Grundsicherung werden die negativen Arbeits-
angebotseffekte, die unzureichende Leistungshöhe und das Problem der verdeckten
Armut angesehen.
12 Vgl. BVerfG, 1 BvL 10/10 vom 18.7.2012.

11.3 Probleme und Reformoptionen 323
Negative Arbeitsangebotseffekte ergeben sich insbesondere aus dem Prinzip der

Nachrangigkeit der Hilfe (Subsidiaritätsprinzip). Nach diesem Prinzip sind grund-
sätzlich alle Einkünfte – auch die Erwerbseinkommen – auf die Transferleistung
anzurechnen. Dies kann dazu führen, dass Sozialhilfeempfänger keinen Anreiz ha-
ben, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Be-
zieher niedriger Arbeitseinkommen ihre Erwerbstätigkeit einschränken, um Trans-
ferleistungen zu erhalten (sog. “Armutsfalle”). Dieser Sachverhalt soll im Rah-
men eines einfachen Einkommens-Freizeit-Diagramms erläutert werden (vgl. hier-
zu Feist 2000, Breyer/Buchholz 2009 und Barr 2012). Dabei wird ein Haushalt
unterstellt, der die ihm zur Verfügung stehende Zeit (T ) nutzenmaximierend auf
Arbeitszeit (h) und Freizeit ( f ) aufteilt. Bezeichne w den Stundenlohn und h die
Anzahl der geleisteten Arbeitsstunden pro Periode, so erzielt der Haushalt ein Ein-
kommen (y) in Höhe von y = w · h. Einkommen und Freizeit gehen nutzensteigernd
in die Nutzenfunktion des Haushalts u = u(y, f ) mit den üblichen Eigenschaften
w u(x) 2
wx > 0, w wu(x)
x2
< 0, x = f , h ein.
Die Budgetrestriktion y = w · h und die Zeitrestriktion T = f + h lassen sich zu
y = w(T − f ) zusammenfassen. w · T ist das maximal erzielbare Arbeitseinkommen
des Haushalts, w · f repräsentieren die Opportunitätskosten der Freizeit.
Aus dem Maximierungsproblem
max u(y, f )
u.d.N. y = w(T − f )
erhält man für das Haushaltsoptimum
w u/w f
=w
w u/w y
Der Haushalt wird demnach sein Arbeitsangebot solange ausweiten, bis die Grenz-
rate der Substitution zwischen Freizeit und Konsum ( ww u/ wf
u/w y ) dem Lohnsatz (w), also
den Grenzopportunitätskosten der Freizeit, entspricht. In der Abbildung 11.1 reprä-
sentiert die Linie Tymax die Budgetgerade des Haushalts ohne staatliche Transfer-
leistungen. Die Steigung der Geraden entspricht dem Nettolohn; sie gibt an, in wel-
chem Umfang der Haushalt auf dem Arbeitsmarkt in der Lage ist, Freizeit durch
Erwerbseinkommen zu substituieren. Ein nutzenmaximierender Haushalt wird jene
Einkommens-Freizeit-Kombination wählen, bei welcher der Nettolohn der Grenzrate
der Substitution zwischen Einkommen und Freizeit entspricht, so dass die Steigung
der Indifferenzkurve (I1 ) der Steigung der Budgetgeraden entspricht. In der Abbil-
dung ist das im Punkt A der Fall; der Haushalt wird somit Freizeit in Höhe von 0 f1
nachfragen und Arbeitszeit in Höhe von T − f1 anbieten.
Durch die Einführung einer Grundsicherungsleistung (y) verändert sich die Bud-
getrestriktion zu
yGS = w · h + y− t · w · h
= (1 − t)wh + y
Dabei bezeichnet y die Höhe der Transferleistungen - also die Summe aus den Re-
gelsatzleistungen, den Aufwendungen für Wohnung und Heizung sowie Einmalzah-
lungen und Sachleistungen - und t jenen Satz, mit dem das Arbeitseinkommen auf
die Hilfeleistung angerechnet wird. Im Modell wird t = 1 gesetzt, d. h. es wird davon
ausgegangen, dass Arbeitseinkünfte vollständig auf die Transferleistungen angerech-
net werden.13
Einkommen
ymax
I1 I2
y1 A
y2 = y B
P
f
f1 T Freizeit
Abb. 11.1. Arbeitsangebotseffekte der sozialen Grundsicherung
Durch ein Einführung einer einkommensabhängigen Transferleistung verändern sich

die ökonomischen Rahmenbedingungen des Haushalts grundlegend. Aufgrund der
Einkommensanrechnung verläuft die Budgetrestriktion in Höhe des soziokulturellen
Existenzminimums (y) horizontal. Erst wenn das Arbeitseinkommen die Höhe der
Grundsicherungsleistungen erreicht hat, kann der Haushalt sein Einkommen durch
eine Ausweitung der Erwerbstätigkeit erhöhen. Dieses „kritische Einkommen“, ab
dem kein Transfer mehr gezahlt wird, ist in der Graſk mit dem Punkt P gekenn-
zeichnet (sog. break even point). Die neue Budgetrestriktion ist somit durch den
Streckenzug BPymax gegeben.
13 Die vollständige Anrechnung des Einkommens wird in der Literatur auch als „Sozialhil-
femodell“ bezeichnet. Dieser Begriff ist jedoch irreführend, da die frühere Sozialhilfe -
ebenso wie die Grundsicherung für Arbeitsuchende - bestimmte Freibeträge für das Ar-
beitseinkommen vorsah.
Der Haushalt kann unter diesen Umständen seinen Nutzen von I1 auf I2 erhöhen,
indem er seine Erwerbstätigkeit vollständig einschränkt und ausschließlich Leistun-
gen der sozialen Grundsicherung bezieht. Der Haushalt realisiert somit ein Randopti-
mum in B bei f ∗ = T (h∗ = 0). Dieser Effekt (die sog. „Sozialhilfefalle“) tritt auf, ob-
wohl das ursprüngliche Arbeitseinkommen die Grundsicherungsleistung übersteigt
(y1 > y), d. h. obwohl das Lohnabstandsgebot gewahrt ist.14 Die Grundsicherung
legt somit eine Lohngrenze fest, bei dessen Unterschreiten der Hilfeempfänger nicht
mehr bereit ist, sich eigeninitiativ um eine Beschäftigungsmöglichkeit zu bemühen.
Da die Steigung der Budgetgeraden den Lohnsatz repräsentiert, kann der Reservati-
onslohn – das ist derjenige Lohn, bei dem der Haushalt gerade indifferent zwischen
einer Erwerbstätigkeit und einer Nichterwerbstätigkeit ist – graſsch angegeben wer-
den. Es ist der Lohnsatz, bei dem die Budgetgerade die neue Indifferenzkurve I2
gerade tangiert; in der Abbildung ist er durch die Strecke T w wiedergegeben.
Sofern das Arbeitseinkommen nicht vollständig, sondern nur zu einem bestimm-
ten Prozentsatz t < 1 angerechnet wird,15 verändert sich die Situation wie in Abb.
11.2, S. 326 dargestellt. Die neue Budgetrestriktion ist nun durch den Streckenver-
lauf BP ymax gegeben. Der Haushalt wird unter diesen Umständen die Allokation C
wählen, also Freizeit in Höhe von 0 f3 nachfragen und Arbeitszeit im Umfang von
T − f3 anbieten. Das Gesamteinkommen, das sich nun aus Arbeitseinkommen in
Höhe von y und staatlichen Transferleistungen zusammensetzt, liegt nun bei y3 . Das
kritische Einkommen, ab dem keine Transfers mehr gezahlt werden, steigt in diesem
Fall jedoch auf P . Die Berücksichtigung von Freibeträgen in der sozialen Grund-
sicherung verbessert somit die Wohlfahrtsposition der Hilfeempfänger und erhöht
deren Arbeitsangebot. Sie ist jedoch auch mit erheblichen ſskalischen Mehrkosten
verbunden.
Bei der Interpretation des Modells muss jedoch berücksichtigt werden, dass es
sich dabei um eine stark vereinfachte Darstellung der sozialen Realität handelt. So
wird im Modell beispielsweise nicht berücksichtigt, dass der Bezug von Grundsi-
cherungsleistungen eine umfassende Prüfung der Einkommens- und Vermögensver-
hältnisse aller Haushaltsmitglieder voraussetzt. Vor dem Bezug der Hilfeleistung ist
vorhandenes Vermögen mit Ausnahme des Schonvermögens vollständig einzuset-
zen. Darüber hinaus sind Angehörige und Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft zum
Unterhalt verpƀichtet.
Des Weiteren wird unterstellt, dass die Personen frei zwischen Erwerbseinkom-
men und Transferleistungen wählen können. Auch diese Annahme entspricht nicht
der Realität. So sind erwerbsfähige Hilfeempfänger zur Aufnahme einer Erwerbstä-
tigkeit verpƀichtet; lehnt der Hilfeempfänger ein angebotenes Arbeitsverhältnis ab,
werden die Leistungen gekürzt. Und schließlich wird der Bezug von Fürsorgeleis-
14 Unter dem Lohnabstandsgebot versteht man den Grundsatz, wonach die Summe der Trans-
ferleistungen die durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelte der unteren Lohngruppen nicht
übersteigen soll.
15 Dies entspricht i. W. den Freibetragsregelungen des SGB II. Allerdings sind die Transfer-
entzugsraten mit 80 % resp. 90 % nach wie vor prohibitiv hoch.
Einkommen
ymax
I1 I2 I3
P
y1 A
y3 C
y B
y
f
f1 f3 T Freizeit
Abb. 11.2. Arbeitsangebotseffekte einer Transferleistung mit Freibeträgen
tungen vielfach als stigmatisierend empfunden. Auch dieser empirisch gut belegte
Effekt16 wird im Modell nicht berücksichtigt.
Dies führt zu dem zweiten Problem der Grundsicherung, dem Problem der ver-
deckten Armut. Empirische Studien zeigen, dass in der Vergangenheit bis zu 50 %
der Hilfeberechtigten ihren Leistungsanspruch nicht geltend gemacht haben (Becker/
Hauser/Kortmann 2005). Diese Personen sind auf ein Einkommen angewiesen, das
nicht ausreichend ist, um das sozialkulturelle Existenzminimum zu gewährleisten.
Die Gründe für die Nichtinanspruchnahme sind vielfältig; sie reichen von mangeln-
der Information, Scham vor dem Gang zum Sozialamt bis hin zu der Befürchtung,
dass nahe Angehörige zum Unterhalt herangezogen werden. Aus diesem Grund wur-
den die Freibeträge in der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit sehr
großzügig ausgestaltet. Aktuelle Studien zeigen, dass die Quote der verdeckten Ar-
mut durch diese Maßnahmen tatsächlich gesunken ist; sie liegt bei den unter 65-
Jährigen bei knapp 40 %, beträgt bei den über 65-Jährigen aber weiterhin fast 70 %
(vgl. Becker 2012).
Ein grundlegendes Problem der sozialen Mindestsicherung stellen die diskretio-
nären Eingriffe des Gesetzgebers in die Berechnung der Leistungshöhe und in die
Anpassung der Regelsätze dar. Ursprünglich wurden die Regelsätze zur Sozialhil-
fe nach dem sog. “Warenkorbmodell” vorgenommen. Dabei wurden regelsatzrele-
vante Güter und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs von einer Expertengruppe
zusammengestellt und mit Marktpreisen bewertet; aus diesen Angaben wurde an-
schließend die Höhe des Regelsatzes ermittelt. Es hat sich jedoch gezeigt, dass die
16 Vgl. Riphahn 2001.

Sozialhilferegelsätze langfristig hinter dem durchschnittlichen Einkommensanstieg

zurückblieben und somit die Gefahr besteht, dass die Hilfeempfänger von der gesell-
schaftlichen Teilhabe ausgeschlossen werden. Um die Regelsätze nicht-diskretionär
an die Entwicklung des gesellschaftlichen Wohlstands anzupassen, wird seit 1990
das sog. “Statistikmodell” angewendet. Dabei werden die im Rahmen der in Fünfjah-
resabständen erfolgenden Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ermittel-
ten Verbrauchsausgaben einer Referenzgruppe17 nach einem statistischen Verfahren
ermittelt, gegebenenfalls mit Abschlägen versehen und gewichtet. Aus diesen Anga-
ben werden die Regelsätze zur Grundsicherung errechnet. In den Jahren, in denen
keine Neubemessung der Regelsätze erfolgt, werden die Regelsatzstufen anhand ei-
nes Mischindex fortgeschrieben, der sich zu 70 % aus der Preisentwicklung für regel-
bedarfsrelevante Güter und Dienstleistungen und zu 30 % aus der Entwicklung der
Nettolöhne und -gehälter der Beschäftigten ergibt (§ 28a SGB II). Da die Konsum-
ausgaben nicht unmittelbar aus der Verbrauchsstatistik übernommen werden, spricht
man von einem “modiſzierten Statistikmodell”. Diese Modiſkationen sind zulässig;
allerdings müssen die Abschläge und Gewichtungen nach einem transparenten und
nachvollziehbaren Verfahren vorgenommen werden.
Literatur
Boss 2002 - Derksen 2008 - Feist 2000 - Rothkegel 2000
Bericht über die Höhe des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums von Erwach-
senen und Kindern (Existenzminimumbericht)
Lebenslagen in Deutschland: Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung
Bundesagentur für Arbeit (Hg.): Grundsicherung für Arbeitsuchende, Jahresbericht
Blätter der Wohlfahrtspƀege, Stuttgart 1854 ff.
Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, Frank-
furt/M. 1969 ff.
Stat. BA, Fachserie 13, Reihe 2.1: Sozialleistungen. Ausgaben und Einnahmen der
Sozialhilfe
Zeitschrift für Sozialhilfe, München 1962 ff.
17 Ursprünglich wurden hierzu die untersten 20 % der nach ihrem Einkommen geschichteten
Alleinstehendenhaushalte (das unterste Quintil) ohne Empfänger von Grundsicherungsleis-
tungen herangezogen. Aktuell werden bei Familienhaushalten die untersten 20 %, bei Al-
leinstehendenhaushalten die untersten 15 % als Referenzgruppe verwendet.
12
Familienpolitik
12.1 Definition, Notwendigkeit und generelles Ziel
12.1.1 Definition
Familienpolitik lässt sich deſnieren als die Gesamtheit der Maßnahmen, mit denen
die Träger der Politik das Ziel verfolgen, die Familie als Institution oder einzelne
Familienmitglieder zu schützen und zu fördern. Diese Deſnition macht bereits deut-
lich, dass die Familienpolitik in Deutschland grundsätzlich zwei Ziele verfolgt: den
Schutz der Familie vor einer wirtschaftlichen Schlechterstellung gegenüber anderen
Formen des Zusammenlebens einerseits sowie die gezielte Förderung und Unterstüt-
zung der Familie als Institution bzw. bestimmter Familienformen andererseits. Da
das Eingehen einer Ehe und die Gründung einer Familie freiwillige und höchstper-
sönliche Entscheidungen darstellen, müssen beide Zielsetzungen eigenständig be-
gründet werden. Bevor jedoch die Notwendigkeit der staatlichen Familienpolitik er-
örtert werden kann, muss zunächst geklärt werden, was unter einer “Familie” zu ver-
stehen ist. Denn die Familie weist in der empirischen Realität unterschiedliche Er-
scheinungsformen auf, die sich von den kulturellen Leitbildern deutlich unterschei-
den können (vgl. Huinink 2007 und Bundesministerium für Familien 2012).
Die amtliche Statistik deſniert eine Familie als Eltern-Kind-Gemeinschaft, die
in einem gemeinsamen Haushalt leben (Haushaltsprinzip). Einbezogen sind in die-
sen Familienbegriff alle Elternschaftsformen, also Ehepaare ebenso wie nichteheli-
che und gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaften sowie allein erziehende Müt-
ter und Väter mit ledigen Kindern, sowie neben den leiblichen Kindern auch Stief-,
Pƀege- und Adoptivkinder ohne Altersbegrenzung. Damit besteht eine Familie nach
statistischer Deſnition immer aus zwei Generationen (Zwei-Generationen-Regel):
Eltern bzw. Elternteile und ihre im Haushalt lebende ledige Kinder. Kinder, die noch
gemeinsam mit den Eltern in einem Haushalt leben, dort aber bereits eigene Kinder
versorgen, sowie Kinder, die nicht mehr ledig sind oder mit einem Partner oder ei-
ner Partnerin in einer Lebensgemeinschaft leben, werden in der amtlichen Statistik
nicht der Herkunftsfamilie zugerechnet, sondern zählen statistisch als eigene Familie
beziehungsweise Lebensform.

330 12 Familienpolitik
Das traditionelle Leitbild staatlicher Familienpolitik stellt demgegenüber auf die

„eheliche Kernfamilie“ ab. Darunter versteht man ein verheiratetes Ehepaar, das mit
den leiblichen Kindern in einem gemeinsamen Haushalt lebt. Innerhalb dieses Fa-
milienverständnisses unterscheidet man begrifƀich zwischen der vollständigen, aus
einem Elternpaar und ihren ledigen Kindern bestehenden Familie und der unvoll-
ständigen Familie, in der eine allein stehende Mutter bzw. ein alleinstehender Vater
mit einem oder mehreren Kindern zusammenlebt.
Die sozialwissenschaftliche Literatur versteht unter einer Familie eine soziale
Gruppe, die eine biologisch-soziale Doppelnatur aufweist (Nave-Herz 2006). Sie ist
durch ein speziſsches Solidaritätsverhältnis und durch Generationendifferenzierung
gekennzeichnet. Eine Familie umfasst demnach grundsätzlich mehrere Generatio-
nen und übernimmt zumindest die Reproduktions- und Sozialisationsfunktion in der
Gesellschaft.
Allgemein lässt sich unter einer Familie eine auf Dauer angelegte, auf besondere
Intimität und Solidarität beruhende Mehrgenerationengemeinschaft verstehen.
Die Formen des Zusammenlebens und die Bedingungen, unter denen Kinder in
der Gesellschaft aufwachsen, haben sich in den vergangenen Jahrzehnten deutlich
verändert (vgl. hierzu Kaufmann 1995, Nave-Herz 2006 sowie Peuckert 2012.) Ob-
gleich die Kernfamilie nach die vor die dominierende Lebensform ist, in der Kinder
aufwachsen, ist in den vergangenen Jahrzehnten eine deutliche Zunahme alternati-
ver familialer Lebensformen festzustellen. Hinzu kommt ein deutlicher Wandel der
Geschlechterrollen in der Gesellschaft, der sich insbesondere in einer deutlich gestie-
genen Erwerbstätigkeit der Frauen (und hier insbesondere der verheirateten Mütter)
manifestiert. Beide Entwicklungen stellen das bürgerliche Ehe- und Familienideal in
Frage. Und schließlich haben sich die ökonomischen Kosten und Lasten von Kin-
dern sehr verändert. Während in der frühindustriellen Gesellschaft Kinder als Ar-
beitskräfte zum Familieneinkommen beitrugen und die Altersversorgung der Eltern
sicherten, sind Kinder in den neuzeitlichen Gesellschaften in mehrfacher Hinsicht zu
einem Kostenfaktor und einem zentralen Element sozialer Ungleichheit geworden
(Kaufmann 1995, S. 138). Die Aufwendungen, die Eltern im Zuge der Erziehung
ihrer Kinder übernehmen, setzen sich zusammen aus
• den direkten Kosten, also den Aufwendungen für Nahrung, Kleidung, Unterkunft
und kindspeziſschen Gebrauchsgütern, sowie
• den indirekten Kosten (Opportunitätskosten), die durch eine erziehungsbeding-
te Unterbrechung der Erwerbstätigkeit entstehen. Diese Opportunitätskosten set-
zen sich zusammen aus dem entgangenen Arbeitseinkommen während der Erzie-
hungsphase und den Einkommensverlusten, die sich aufgrund der entgangenen
Berufserfahrung ergeben. Darüber hinaus ist mit der Unterbrechung bzw. Aufga-
be der Erwerbstätigkeit ein Verlust an Rentenansprüchen verbunden, wenn sich
Mütter bzw. Väter für eine längere Erwerbsunterbrechung entscheiden.
Durch die deutlich gestiegene Bildungs- und Erwerbsbeteiligung der Frauen ha-
ben sich die Opportunitätskosten der Kindererziehung für die Mütter in den ver-
gangenen Jahrzehnten deutlich erhöht. Dies gilt als ein wesentlicher Grund für die
gesunkene Fertilität in den entwickelten Volkswirtschaften.
12.1 Deſnition, Notwendigkeit und generelles Ziel 331
Tabelle 12.1. Indikatoren des sozialen Wandels der Familie
(1) (2) (3) (4) (5)

1972 2000 2000 2010
(West) (Ost)
Familienform (in % aller Familien)
Ehepaare 92,0 86,5 84,7 79,6
Lebensgemeinschaften 0,3 4,2 5,4 7,7
Alleinerziehende 7,7 9,3 9,9 12,7
Erwerbsbeteiligungavon Müttern nach dem Alter des jüngsten Kindes
insgesamt 39,7 61,2 87,3
unter 3 Jahre — 31,6 53,1 56
3-5 Jahre 33,9b 61,0 91,9 76
6-14 Jahre 44,2 72,1 95,4 81e
15 u. mehr Jahre 47,3 66,3 88,5 –
Eheschließungen
Zusammengefasste Erstheiratsziffer je 1 000 Ledige
Männer 90c 57d 40d 54
Frauen 97c 64d 48d 57
Durchschnittliches Erstheiratsalter
Männer 25,6 31,3 30,7
Frauen 23,0 28,5 28,0
Zusammengefasste Geburtsziffer
2,02 1,38 1,22 1,39
je Frau
a Erwerbstätige (ohne vorübergehend Beurlaubte) und Erwerbslose.
b Unter 6 Jahre.
c 1970.
d 1999.
e 6-9 Jahre
Quellen: BMFSFJ, Familie im Spiegel der der amtlichen Statistik, Berlin 2003; StatBA (Hg.),
Haushalte und Familien, FS 1, Reihe 3, Tab. 3.8; Destatis, Kind und Beruf: STATmagazin
v. 26. Febr. 2013, Peuckert 2012, S. 31, StatBA, Geburten in Deutschland, Wiesbaden 2012.
12.1.2 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Familienpolitik
Wie bereits erwähnt, ist das Eingehen einer Ehe oder Lebenspartnerschaft und die
Gründung einer Familie eine freiwillige Entscheidung der Partner. Wenn nun die Ge-
sellschaft für die Folgen dieser Entscheidungen durch Steuermindereinnahmen oder
Transferleistungen in einem bestimmten Umfang einzustehen hat, so ist dies in be-
sonderer Weise rechtfertigungsbedürftig. In der familienwissenschaftlichen Literatur
ſnden sich drei Argumentationslinien zur Begründung staatlicher Familienpolitik,
die sich teilweise ergänzen (vgl. Pechstein 1994, Lampert 1996, Bundesministeri-
um für Familien 2001 sowie Brosius-Gersdorf 2012).
Zum einen stehen in Deutschland Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz
der staatlichen Ordnung (Art. 6 Abs. 1 GG). Aus dieser wertentscheidenden Grund-
satznorm der Verfassung leiten sich ein strenges Diskriminierungsverbot einerseits
sowie ein Fördergebot andererseits ab. Diskriminierungsverbot bedeutet, dass Ver-
heiratete und Familien im Vergleich zu anderen Formen des Zusammenlebens nicht
schlechter gestellt werden dürfen. Das Eingehen einer Ehe oder die Geburt eines Kin-
des darf beispielsweise nicht zu steuerlichen Mehrbelastungen führen. Neben diesem
Diskriminierungsverbot beinhaltet der Art. 6 GG auch ein Förder- bzw. Differenzie-
rungsgebot zugunsten der Familien. Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber das Recht
hat, Familien in besonderer Weise zu fördern und zu unterstützen. Während das Dis-
kriminierungsverbot strikt einzuhalten ist, steht dem Gesetzgeber bei der Förderung
der Familie ein erheblicher Gestaltungsspielraum offen. Maßnahmen, die Ausƀuss
des Diskriminierungsverbots sind und lediglich der Gleichbehandlung von Familien
mit Kinderlosen dienen, werden in der familienwissenschaftlichen Literatur deshalb
auch nicht unter die familienpolitischen Leistungen im eigentlichen Sinn gefasst. Die
Implikationen dieses Verfassungsgrundsatzes für die Instrumente der Familienpolitik
werden in Abschnitt 12.2 erörtert.
Ein weiteres Argument zur Begründung familienpolitischer Maßnahmen bezieht
sich auf die Tatsache, dass Familien für die gesellschaft wichtige Leistungen erbrin-
gen. Diese Leistungen (familiale Funktionen) sind
1. die Sicherung des Nachwuchses (Reproduktionsfunktion);

2. die materielle Versorgung, die Betreuung und die Pƀege der Familienmitglieder
(Versorgungsfunktion);
3. die durch die Erziehung und Ausbildung der Kinder erfüllte Funktion der Ein-
gliederung der nachwachsenden Generation in die Gesellschaft (Sozialisations-
funktion). Die Erfüllung der Reproduktions-, Versorgungs- und der Sozialisa-
tionsfunktion ist gleichbedeutend mit der Schaffung des Humanvermögens der
Gesellschaft;
4. die Sicherung der für den Fortbestand der Gesellschaft notwendigen Solidarität
zwischen den Generationen, die aus der gegenseitigen Zuwendung und Hilfe der
Familienmitglieder erwächst (Solidaritätssicherungsfunktion);
5. die Regenerationsfunktion, die durch die Versorgung der Familienmitglieder und
die in der Familie bestehenden Erholungsmöglichkeiten bewirkt wird. Diese
Funktion hat aufgrund der Segmentierung der zwischenmenschlichen Bezie-
hungen sowie aufgrund der funktionalen Ausdifferenzierung und zunehmenden
Komplexität moderner Gesellschaften an Bedeutung gewonnen.
Diese Handlungen sind der Absicht nach zunächst nur auf die Familienmitglieder
bezogen. Sie haben jedoch gleichzeitig Auswirkungen für die Gesellschaft als gan-
zes. Die Familien generieren durch ihre Leistungen somit externe Effekte, die aus
allokativen Gründen oder aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit ausgleichsbedürf-
tig sind.1 Durch die Reproduktions- und Sozialisationsfunktion generieren Familien
1 Vgl. hierzu insbesondere Bundesministerium für Familien 2001, insbes. Kapitel 4. sowie
Lampert 1996b.
12.1 Deſnition, Notwendigkeit und generelles Ziel 333
das Humanvermögen der Gesellschaft2 . Sie sichern damit nicht nur den Fortbestand,
sondern auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Gesellschaft. Und wie die
Diskussion um den Einƀuss des demograſschen Wandels auf das System sozialer
Sicherung zeigt, ist die familiale Reproduktionsfunktion eine notwendige Vorausset-
zung für die ſnanzielle Stabilität eines umlageſnanzierten Sozialversicherungssys-
tems (vgl. hierzu Kap. 16, Abschnitt 16.5).
Familienpolitische Maßnahmen, die sich normativ auf eine Kompensation der
gesellschaftlichen Leistungen der Familie stützten, werden den Maßnahmen des Fa-
milienleistungsausgleichs zugerechnet.
Ein dritter Grund für familienpolitische Leistungen ist die unterschiedliche Le-
benslage von Familien und Kinderlosen, insbesondere die erhöhte Armutsgefähr-
dung von Familien. Wie die Abb. 12.1 zeigt, steigt die Armutsgefährdungsquote mit
zunehmender Kinderzahl an. Bei Alleinerziehenden ist sie besonders hoch. Eine Ver-
besserung der wirtschaftlichen Situation armutsgefährdeter Familien ist erforderlich,
da ein Aufwachsen in Armut die Sozialisationsbedingungen der Kinder nachhaltig
beeinträchtigt und erhebliche Langzeitfolgen zeitigt (Walper 2008). Subjektiv emp-
fundene Deprivation und chronische Armut belasten das Selbstwertgefühl von Kin-
dern und Jugendlichen und führen zu erhöhtem Problemverhalten. Die Armut von
Kindern manifestiert sich dabei nicht nur in einer materiellen Schlechterstellung,
sondern kann auch auf eine geringere Erziehungskompetenz der Eltern und einer ge-
ringeren Bildungsbeteiligung zurückzuführen sein. Armut von Familien ist somit im-
mer auch ein Verstoß gegen das Ziel der Startgerechtigkeit und der Chancengleich-
heit. Familienpolitische Maßnahmen, die sich aus dem Ziel ableiten, die wirtschaft-
liche Situation der Familien zu verbessern, werden dem Familienlastenausgleich zu-
gerechnet.
Wie bereits erwähnt, leitet sich die staatliche Familienpolitik aus den Art. 6 Abs. I
GG, der Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stellt,
sowie aus der Sozialstaatsklausel der Art. 20 und 28 GG ab. Weitere für die Famili-
enpolitik relevante Grundsatznormen sind Art. 1 Abs. 1 GG, der die Menschenwürde
schützt, Art. 2 Abs. 1 GG, der die freie Entfaltung der Persönlichkeit gewährleistet
und Art. 3 Abs. 2 GG, der die Gleichberechtigung von Mann und Frau garantiert.
Aus diesen Vorgaben werden im zweiten Familienbericht (BMJFG 1975, S. VI f.)
folgende Ziele formuliert:
• die Stützung und Förderung der Familie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben im
Rahmen der rechtlichen und wirtschaftlichen Möglichkeiten durch materielle
und sonstige Hilfen unter Wahrung der Autonomie der Familie;
• der Abbau schichtenspeziſscher Benachteiligungen zur Sicherung der Chancen-
gleichheit und gleicher Voraussetzungen der Inanspruchnahme der Rechte und
Freiheiten des Grundgesetzes für alle Familienmitglieder.
Eine grundsätzliche Neuausrichtung erfuhr das Zielsystem staatlicher Familien-

politik in Deutschland durch den Versuch, die familienpolitischen Leistungen mit
2 Unter dem Humanvermögen einer Gesellschaft versteht man die Gesamtheit der wirtschaft-
lich verwertbaren Leistungen und Fähigkeiten der Bevölkerung.
60
50
40
30
20
10
0
Alleinstehend Paarhaushalt Alleinerziehend Alleinerz. mit Paar mit Paar mit Paar mit drei
ohne Kinder mit einem Kind zwei o. mehr einem Kind zwei Kindern Kindern
Kindern
Quelle: Grabka/Goebel/Schupp 2012, S. 11.

Abb. 12.1. Armutsgefährdungsquote (in vH) nach Haushaltstyp 2010
den Instrumenten der empirischen Sozialforschung auf ihre Wirksamkeit zu über-

prüfen (sog. „Gesamtevaluation der familienpolitischen Leistungen“). Im Zuge die-
ser Gesamtevaluation wurden von der Bundesregierung die Ziele der Familienpolitik
neu formuliert und mit empirisch überprüfbaren Indikatoren versehen. Ziele staatli-
cher Familienpolitik sind danach
• die Förderung der wirtschaftlichen Stabilität und sozialen Teilhabe von Familien,
• die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf,
• die Förderung und das Wohlergehen von Kindern,
• die Realisierung von Kinderwünschen und die Förderung der Fertilität sowie
• ein Nachteilsausgleich zwischen den Familien.
Diese übergeordneten Zielsetzungen werden durch Unterziele konkretisiert und
durch entsprechende Indikatoren operationalisiert. Dadurch soll eine empirische
Überprüfung der Effektivität und Efſzienz familienpolitischer Maßnahmen im Sinne
einer evidenzbasierten Politikgestaltung möglich werden. Die Bundesregierung hat-
te eine Expertengruppe damit beauftragt, ausgewählte familienpolitische Instrumen-
te auf ihre Efſzienz zu überprüfen und Empfehlungen für eine Reform abzugeben.3
3 Positiv evaluiert wurden das Elterngeld, die Subventionierung von Kinderbetreuungsein-
richtungen und der steuerliche Kinderfreibetrag. Als negativ wurden das Ehegattensplit-
12.2 Instrumente der Familienpolitik 335
Bislang wurden die Empfehlungen der Expertengruppe jedoch nur sehr vereinzelt
aufgegriffen.
12.2 Instrumente der Familienpolitik
12.2.1 Normen des Familien- und Arbeitsrechts
Ein wichtiger Bereich der Familienpolitik ist die Regelung der Rechtsbeziehungen
zwischen den Familienmitgliedern.4 Das gilt insbesondere für das Eherecht, das
Scheidungsrecht, das Unterhaltsrecht, das Elternrecht, das Kindschaftsrecht und das
Erziehungsrecht.5 Wesentliche Elemente des Ehe- und Familienrechts sind
• der „Versorgungsausgleich“, der im Falle der Scheidung die Ansprüche auf Al-
tersversorgung und Rente bei Erwerbsunfähigkeit auf beide Partner aufteilt. Dies
entspricht dem Leitbild der partnerschaftlichen Ehe und reduziert die ökonomi-
sche Abhängigkeit der Frau vom Mann;
• die Einführung des gemeinsamen Sorgerechts auch für unverheiratete und ge-
schiedene Eltern, sofern nicht ein Elternteil dem widerspricht;
• die Ergänzung des Gleichberechtigungsgrundsatzes in Art. 3 Abs. 2 GG um das
Ziel, die formale Gleichheit von Mann und Frau auch faktisch durchzusetzen.
Schutzfunktionen für die Familie, im Besonderen für Kinder und Jugendliche vor
gesundheitlichen und sittlichen Gefährdungen, haben das Jugendschutzgesetz und
das Jugendarbeitsschutzgesetz sowie das Gesetz zur Ächtung der Gewalt in der Er-
ziehung, dem das Leitbild gewaltfreier Erziehung zugrunde liegt.
Schutzfunktionen für die Familie hat schließlich auch der Mutterschutz. Er
schützt Mütter nicht nur durch das Verbot, werdende und stillende Mütter mit be-
stimmten Arbeiten zu beschäftigen, durch Schutzfristen vor und nach der Entbin-
dung, durch einen besonderen Kündigungsschutz und durch besondere Vorschriften
in Bezug auf die Arbeitsplätze werdender und stillender Mütter, sondern auch durch
ſnanzielle Hilfen in Form des Mutterschaftsgeldes.
ting, das Kindergeld und das Betreuungsgeld bewertet. Vgl. BMFSFJ (Hrsg.): Politischer
Bericht zur Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Leistungen, Berlin 2013
sowie insbesondere die dort aufgeführten Gutachten.
4 Vgl. dazu den Überblick bei Bethusy-Huc 1987 und Lecheler 1989.
5 Wesentliche Familienrechtsgesetze sind: 1. das Vierte Buch des BGB (Familienrecht); 2.
das Gleichberechtigungsgesetz vom 18. Juni 1957; 3. das Familienrechtsänderungsgesetz
vom 11. Sept. 1961; 4. das Gesetz über die rechtliche Gleichstellung nicht-ehelicher Kin-
der vom 19. Sept. 1969; 5. das Adoptionsvermittlungsgesetz vom 2. Juli 1976; 6. das Adop-
tionsgesetz vom 2. Juli 1976; 7. das Erste Eherechtsreformgesetz vom 14. Juni 1976; 8. das
Gesetz zur Neuordnung der elterlichen Sorge vom 18. Juni 1979; 9. das Familiennamens-
rechtsgesetz vom 16. Dez. 1993; 10. das 2. Gleichberechtigungsgesetz vom 24. Juni 1994;
11. das Gesetz zur Ächtung der Gewalt in der Erziehung vom 6. Aug. 2000.
Dem Schutz der Familie sowie insbes. der Förderung der Vereinbarkeit von Fa-
milie und Beruf dient schließlich auch der besondere Kündigungsschutz von Erzie-
hungspersonen während der Elternzeit.6 Anspruch auf Elternzeit haben Arbeitneh-
merinnen und Arbeitnehmer bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes.
Während der Elternzeit kann das Arbeitsverhältnis vom Arbeitgeber nicht gekündigt
werden. Elternzeit kann von jedem Elternteil – auch anteilig – in Anspruch genom-
men werden. Ein Jahr der Elternzeit kann mit Zustimmung des Arbeitgebers bis zum
vollendeten achten Lebensjahr des Kindes in Anspruch genommen werden.
12.2.2 Normen des Einkommensteuerrechts
Das Einkommensteuerrecht kennt zahlreiche Maßnahmen, die das Ziel verfolgen, ei-
ne ungerechtfertigte steuerliche Belastung von Familien zu verhindern und Familien
ſnanziell zu entlasten.7 Die quantitativ bedeutsamsten Instrumente sind der das Ehe-
gattensplitting und der duale Familienleistungsausgleich. Weitere Maßnahmen sind
der Haushaltsfreibetrag, die steuerliche Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten
sowie der Ausbildungsfreibetrag.
Die familienpolitischen Normen des Einkommensteuerrechts leiten sich aus dem
Grundsatz der Besteuerung nach subjektiver Leistungsfähigkeit ab. Dieser Grund-
satz besagt, dass nur jenes Einkommen der Besteuerung unterzogen werden kann,
über das der Steuerpƀichtige frei verfügen kann (sog. „disponibles Einkommen“).
Als nicht disponibel gelten jene Einkünfte, die zur Abdeckung der existenzminima-
len Aufwendungen des Steuerpƀichtigen erforderlich sind sowie Einkommen, die
für den Unterhalt, die Erziehung oder Ausbildung der Kinder aufgewendet werden
müssen. Der Abzug dieser Einkünfte von der Steuerbemessungsgrundlage ist somit
keine Maßnahme der Förderung von Familien, sondern stellt lediglich sicher, dass
Familien und Kinderlose steuerlich gleich behandelt werden.
a) Das Ehegattensplitting
Das Ehegattensplitting ist strenggenommen kein familienpolitisches Instrument, da

es nicht am Vorhandensein von Kindern, sondern am Institut der Ehe anknüpft. Auf-
grund der herausragenden Bedeutung, die das Ehegattensplitting in der familienpo-
litischen Diskussion einnimmt, soll diese Form der steuerlichen Veranlagung von
Eheleuten und eingetragenen Lebenspartnerschaften8 dennoch an dieser Stelle etwas
ausführlicher behandelt werden.
Das Splittingverfahren unterstellt, dass beide Eheleute zu gleichen Teilen an den
am Markt erwirtschafteten Einkünften partizipieren. Damit stützt sich das Splitting-
verfahren normativ auf das Konzept der partnerschaftlichen und gleichberechtigten
6 Vgl. Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (BEEG) vom 05. Dez. 2006 i. d. F. vom
15. Feb. 2013.
7 Zu den familienpolitisch relevanten Normen des Steuerrechts vgl. Lang/Tipke 2013.
8 Aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2013 kommt das Split-
tingverfahren ab dem Veranlagungsjahr 2001 auch bei eingetragenen Lebenspartnerschaf-
ten zur Anwendung; vgl. 2 BvR 909/06.
Ehe, in der beide Ehegatten eine umfassende Wirtschaftsgemeinschaft bilden und

zu gleichen Teilen am gemeinsam erwirtschafteten Einkommen partizipieren. Diese
Übertragung wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wird durch das Anlegen des Split-
tingtarifs nachgebildet. Bei diesem Besteuerungsverfahren wird der Steuertarif auf
die Hälfte des gemeinsamen Einkommens der Eheleute angelegt und die sich dar-
aus ergebende Steuerschuld verdoppelt. Bezeichnet yi i = m, f das steuerpƀichtige
Erwerbseinkommen des Mannes resp. der Frau und T (·) die Tariffunktion der Ein-
kommensteuer, so lautet die Tarifvorschrift im Fall der Zusammenveranlagung9
ym + y f
)
T (ym , y f ) = 2 · T (
2
Durch das Splittingverfahren wird die Progressionswirkung des Steuertarifs abge-
mildert. Die Differenz zwischen der steuerlichen Belastung bei einer gemeinsamen
Veranlagung mit Splittingverfahren und der Steuerbelastung bei getrennter Veranla-
gung (' T ) ist durch
ym + y f
' T = T (ym ) + T (y f ) − 2 · T( )
2
gegeben. Diese Differenz der Steuerbelastung10 zwischen Getrenntveranlagung und
gemeinsamer Veranlagung mit Splittingverfahren ist in der Abb. 12.2 wiedergege-
ben.
Das Ehegattensplitting wird seit längerem äußerst kontrovers diskutiert.11 Am
Splittingverfahren wird kritisiert, dass es negative Verteilungswirkungen entfaltet,
da der Entlastungseffekte mit zunehmendem Einkommen steigt. Außerdem wird kri-
tisiert, dass der Splittingeffekt Anreize für den Zweitverdiener setzt, sein Arbeitsan-
gebot einzuschränken. Dadurch würden tradierte Rollenmuster gefestigt.
Befürworter des Splittingverfahrens verweisen darauf, dass dieses Besteuerungs-
verfahren dem Leitbild der partnerschaftlichen und gleichberechtigten Ehe entspricht
und dass die Ehegatten gemäß ihrer jeweiligen individuellen Leistungsfähigkeit be-
steuert werden. Darüber hinaus gewährleistet bei einem progressivem Steuertarif nur
das Splittingverfahren die Prinzipien der Nichtdiskriminierung der Ehe und der Glo-
baleinkommensbesteuerung. Nichtdiskriminierung der Ehe bedeutet, dass die Ehe
steuerlich nicht schlechter gestellt werden darf als andere Formen des Zusammen-
lebens. Das Prinzip der Globaleinkommensbesteuerung besagt, dass für die Steuer-
9 In der Literatur wird anstelle von Zusammen- resp. Getrenntveranlagung teilweise von
Haushalts- und Individualbesteuerung gesprochen. Diese Bezeichnung ist jedoch unrich-
tig, da auch bei der Zusammenveranlagung das Steuersubjekt nicht der Haushalt, sondern
immer das Individuum ist.
10 Diese Differenz wird in der Literatur häuſg als „Splittingvorteil“ bezeichnet. Diese Be-
zeichnung unterstellt, dass es sich bei der Anwendung des Splittingverfahrens um eine
Steuervergünstigung handelt. Dies ist jedoch in der Literatur zur Familienbesteuerung äu-
ßerst umstritten.
11 Vgl. hierzu Althammer 2000 und Althammer 2002b. Zum aktuellen Stand der Diskussion
um das Ehegattensplitting vgl. Sachverständigenrat, Jg. 2013/14, Kap. 8 sowie die dort
angegebene Literatur.
10000
Alleinverdiener
Einkommensverteilung (70:30)
Differenz zur Getrenntveranlagung (in Euro)
8000
6000
4000
2000
0
0 50000 100000 150000 200000
Zu versteuerndes Einkommen (jährlich)
Abb. 12.2. Steuerliche Wirkung des Splittingverfahrens
last nur die Höhe des Gesamteinkommens, nicht die Verteilung dieses Einkommens
auf die Eheleute ausschlaggebend sein soll. Dass bei einer Getrenntveranlagung die
Steuerbelastung von der Verteilung der Einkommen abhängt, zeigt das ſktive Bei-
spiel in Tabelle 12.2. Dabei wird vereinfachend unterstellt, dass Einkommen in Höhe
von 30 000 e mit 10 % und Einkommen von 60 000 e mit 20 % besteuert werden.
Tabelle 12.2. Steuerbelastung bei Getrennt- und Zusammenveranlagung
Getrenntveranlagung Gemeinsame Veranlagung

Partner Partner Summe Partner Partner Summe
A B A B
Zu versteuerndes 60.000
30 000 30 000 60 000 30 000 30 000
Einkommen (in e) 2
Steuersatz 10 % 10 % — — — 10 %
Steuer (in e) 3 000 3 000 6 000 — — 2·3 000 = 6 000
Zu versteuerndes 60.000
60 000 0 60 000 60 000 0
Einkommen (in e) 2
Steuersatz 20 % — — — — 10 %
Steuer (in e) 12 000 0 12 000 — — 2·3 000 = 6 000
Dieses einfach gehaltene Zahlenbeispiel zeigt, dass Steuerbelastung beider Partner

nur beim Splittingverfahren unabhängig von der Aufteilung der Einkünfte ist. Bei der
Getrenntveranlagung verändert sich hingegen die Steuerbelastung mit der Verteilung
der steuerpƀichtigen Einkommen zwischen den Ehepartnern.
Unabhängig von der Frage nach der konkreten Ausgestaltung der Ehegattenbe-
steuerung ist festzuhalten, dass eine ersatzlose Streichung des Splittingverfahrens
unzulässig wäre. Steuerrechtlich sind zumindest die ſktiven Unterhaltszahlungen zu
berücksichtigen, welche die Ehe- bzw. Lebenspartner im Fall einer Scheidung zu
leisten hätten. Damit stellt das (beschränkte) Realsplitting die Mindestanforderung
im deutschen Einkommensteuerrecht dar (vgl. zu den Alternativen der Besteuerung
von Ehegatten und Lebenspartnerschaften Lang/Tipke 2013).
b) Der duale Familienleistungsausgleich
Unter dem dualen Familienleistungsausgleich versteht man das Zusammenwirken

von Kindergeld und steuerlichem Kinderfreibetrag. Das Ziel des in § 31 EStG nor-
mierten Kinderfreibetrags ist es, eine steuerliche Schlechterstellung von Familien ge-
genüber Kinderlosen zu verhindern. Die steuerrechtliche Gleichstellung der Familien
ist ein Gebot der horizontalen Steuergerechtigkeit und somit noch keine Maßnah-
me der Familienpolitik im engeren Sinn. Nach ständiger Rechtsprechung des Bun-
desverfassungsgerichts ist der Gesetzgeber verpƀichtet, die existenzminimalen Auf-
wendungen für alle Familienmitglieder steuerfrei zu stellen (sog. „spezielles Fami-
liennettoprinzip“). Zu diesen existenzminimalen Aufwendungen zählen neben dem
sächlichen Existenzminimum auch die Aufwendungen für die Betreuung und Er-
ziehung bzw. Ausbildung des Kindes. Derzeit (2014) beträgt der Freibetrag für das
sächliche Existenzminimum 2 424 e für Alleinstehende bzw. 4 848 e für Verheirate-
te. Der Freibetrag für den Betreuungs- und Erziehungsbedarf beläuft sich auf 1 080 e
für Alleinstehende und 2 160 e für Zusammenveranlagte. Für Ehepaare werden also
pro Kind 7 008 e von der Steuerbemessungsgrundlage abgezogen.12
Diese steuerlichen Freibeträge sind durch das sog. Optionsmodell eng mit dem
Kindergeld verzahnt. Anspruch auf Kindergeld haben Arbeitnehmer der Privatwirt-
schaft sowie des öffentlichen Dienstes und Selbständige. Das Kindergeld wird grund-
sätzlich bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres gezahlt. Für Jugendliche, die kei-
nen Ausbildungs- oder Arbeitsplatz haben, erhöht sich die Bezugsdauer bis zum 21.
Lebensjahr, für Jugendliche, die in Ausbildung stehen, auf das 25. Lebensjahr. So-
fern sich ein Kind wegen einer Behinderung nicht selbst unterhalten kann, wird das
Kindergeld unbegrenzt gewährt. Die für den Kindergeldanspruch unschädliche Ein-
kommensgrenze für Kinder über 18 Jahre liegt bei einem eigenen Einkommen des
Kindes in Höhe von 7 178 e jährlich. Bezugsberechtigt sind die Eltern.
Das Kindergeld beträgt derzeit (2014) 184 e/mtl. für das erste und zweite Kind,
190 e für das dritte und 215 e/mtl. für das vierte und jedes weitere Kind. Die steuer-
12 Die steuerliche Freistellung des existenzminimalen Sach- und Betreuungsaufwands ist das
Ergebnis mehrerer einschlägiger Urteile des Bundesverfassungsgerichts; vgl. die Entschei-
dungen vom 29. Mai 1990 und vom 12. Juni 1990 (BVerfGE 82, 60 und 82, 198) sowie
vom 10. Nov. 1998 (BVerfGE 99, 216 u. 246 ff.).
liche Verschonung des Existenzminimums wird mit dem Kindergeld verrechnet, d. h.

eine Entlastung durch das Kindergeld ſndet nur in der Höhe statt, in der der Kinder-
geldanspruch die Steuerersparnis des Freibetrags übersteigt (sog. „Optionsmodell“).
Diese Differenz wird auch als „Transferanteil“ des Kindergelds bezeichnet.
Die Abbildung 12.3 zeigt die Wirkungsweise des dualen Familienleistungsaus-
gleichs. Die durchgezogene Linie KFB repräsentiert die Entlastungswirkung der
kindbedingten Freibeträge, die gestrichelte Linie KG gibt die Höhe des Kindergel-
des an. Sofern der Haushalt ein Einkommen unterhalb des steuerlichen Grundfreibe-
trags bezieht, wird das Kindergeld in voller Höhe als Transferleistung ausbezahlt. Bei
Überschreiten des Grundfreibetrags dient ein Teil des Kindergelds zur steuerlichen
Verschonung des Existenzminimums des Kindes. Das Kindergeld ist in dieser Höhe
also keine Transferleistung, sondern eine Rückerstattung zu viel gezahlter Steuern.
Der Transferanteil des Kindergeldes nimmt mit zunehmendem Einkommen ab und
läuft ab einer bestimmten Einkommensgrenze (dem „kritischen Einkommen“ bzw.
dem „break even-point“) ganz aus. Bezieher höherer Einkommen erhalten gar keine
Transferleistung mehr; die von ihnen zu viel entrichtete Einkommensteuer wird im
Rahmen des Einkommensteuerjahresausgleichs zurückerstattet.
Alleinerziehende können zusätzlich einen besonderen Entlastungsbetrag in Höhe
von 1 308 e von der Summe der Einkünfte abziehen. Neben diesen allgemeinen steu-
erlichen Freibeträgen können nachgewiesene Kosten für die Kinderbetreuung unter
bestimmten Umständen steuerlich geltend gemacht werden. Alleinerziehende sowie
Familien, in denen beide Eltern erwerbstätig sind, können zwei Drittel der Betreu-
ungskosten für Kinder bis zum 14. Lebensjahr, jedoch max. 4 000 e, als Werbungs-
kosten von der Steuer absetzen. In Familien, bei denen nur ein Elternteil erwerbstätig
4000
Kinderfreibetrag (KFB)
Kindergeld (KG)
3000
Kindergeld/ Kinderfreibetrag
2000
1000
0
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000

Zu versteuerndes Einkommen (ohne Kinderfreibetrag)
Abb. 12.3. Der duale Familienleistungsausgleich

ist, kann dieser Betrag als Sonderausgaben gem. § 10 EStG geltend gemacht werden,
sofern ein Kind zwischen dem 3. und dem 6. Lebensjahr im Haushalt betreut wird.
Ist das zu betreuende Kind unter 3 Jahre oder zwischen 6 und 14 Jahre alt, kön-
nen die Aufwendungen gemäß den Regelungen für haushaltsnahe Dienstleistungen
abgesetzt werden (§ 35a EStG).
12.2.3 Familienpolitisch orientierte Transferleistungen
a) Sozialgeld für Kinder und Kinderzuschlag
Eine familienpolitisch bedeutsame Transferleistung ist das Sozialgeld für Kinder im

Rahmen der sozialen Grundsicherung. Mit dieser Leistung wird das sozio-kulturelle
Existenzminimum für alle Kinder gewährleistet. Die entsprechenden Bedarfssätze
sind nach dem Alter des Kindes gestaffelt (vgl. Kap. 11).
Zum 1. Jan. 2005 wurde der sog. „Kinderzuschlag“ eingeführt. Anspruch auf
Kinderzuschlag haben Eltern, deren Einkommen zwar ausreicht, um das eigene Exis-
tenzminimum abzudecken, die jedoch aufgrund der Unterhaltsverpƀichtungen ge-
genüber ihren Kindern auf Leistungen der Mindestsicherung angewiesen wären. Der
Kinderzuschlag soll also verhindern, dass Eltern allein aufgrund des Vorhandenseins
von Kindern auf Leistungen nach SGB II oder SGB XII angewiesen sind. Der Kin-
derzuschlag beträgt höchstens 140 e je Kind und wird längstens bis zum 25. Lebens-
jahr des Kindes gezahlt.
b) Das Elterngeld
Eine bedeutende familienpolitische Neuerung stellt das zum 1. Jan. 2007 eingeführte
Elterngeld dar.13 Anspruch auf Elterngeld haben alle Erziehungspersonen, die kei-
ne volle Erwerbstätigkeit ausüben, d. h. deren wöchentliche Arbeitszeit 30 Stunden
nicht übersteigt. Das Elterngeld ist als Einkommensersatzleistung ausgestaltet. Es
beträgt 67 % des letzten Nettoeinkommens, jedoch mindestens 300 e und höchstens
1 800 e. Für Bezieher niedriger Einkommen erhöht sich die Einkommensersatzrate
auf bis zu 100 %. Der Anspruch auf Elterngeld entfällt, wenn das zu versteuernde
Einkommen 250 000 e (500.000 e bei Verheirateten) übersteigt.
Bei einer Teilzeitbeschäftigung beträgt der Elterngeldanspruch 67 % des Ver-
dienstausfalls, also der Differenz des Entgelts zwischen Vollzeit- und Teilzeitbe-
schäftigung. Eine Besserstellung für Teilzeitbeschäftigte erfolgt durch das „Eltern-
geld plus“. Eltern, die während der ersten Monate nach der Geburt teilzeitbeschäftigt
sind, haben danach einen Anspruch auf die Hälfte des Elterngelds für insgesamt 28
Monate. Sofern beide Eltern teilzeitbeschäftigt sind, erhalten die Eltern einen Bonus
in Höhe von 10 % des Elterngeldes.
Das Elterngeld kann bis zur Vollendung des 14. Lebensmonats des Kindes be-
zogen werden. Sind zwei Eltern für die Betreuung des Kindes vorhanden, kann ein
13 Vgl. Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit v. 5. Dez. 2006 i. d. F. v. 15. Febr. 2013. Die-
ses Elterngeld löste das bis dahin gewährte Erziehungsgeld ab.
Tabelle 12.3. Elterngeld und Elterngeld plus
Elterngeld Elterngeld plus

Erwerbs- Teilzeit- Erwerbs- Teilzeit-
unterbrechung beschäftigung unterbrechung beschäftigung
Einkommen vor der
2 000 e 2 000 e 2 000 e 2 000 e
Geburt des Kindes
Einkommen aus — 900 e — 900 e
Teilzeitbeschäftigung
Elterngeldanspruch 1 340 e 737 e 1 340 e 0,5·1 340 e=670 e
(pro Monat)
Summe Elterngeld 16 080 e 8 844 e 16 080 e 24·670 e=16 080 e
Elternteil jedoch höchstens 12 Monate Elterngeld in Anspruch nehmen, zwei Mo-

nate stehen dem anderen Elternteil zu (sog. „Partnermonate“). Das Elterngeld ist
steuerfrei, unterliegt jedoch dem Progressionsvorbehalt. Auf das Elterngeld wird das
Mutterschaftsgeld, ALG II und der Kinderzuschlag angerechnet. Die Finanzierung
erfolgt durch das allgemeine Steueraufkommen.
Ziel des Elterngeldes ist es, den Einkommensverlust der Erziehungsperson wäh-
rend der Betreuungsphase auszugleichen. Des Weiteren soll das Elterngeld einen
Anreiz setzen, die Dauer der erziehungsbedingten Erwerbsunterbrechung zu verkür-
zen. Und schließlich sollen auch Väter dazu animiert werden, Elternzeit in Anspruch
zu nehmen.14 Am Elterngeld wird kritisiert, dass sich die Höhe des Anspruchs am
zuvor erzielten Erwerbseinkommen orientiert. Damit proſtieren die Bezieher höhe-
rer Einkommen von dieser Transferleistung mehr als Bezieher niedriger Erwerbsein-
kommen. Schlechter gestellt sind auch die Eltern von Mehrkindfamilien, bei denen
i. d. R. eine Erziehungsperson nicht erwerbstätig ist.
c) Das Betreuungsgeld
Das zum 1. Aug. 2013 eingeführte Betreuungsgeld15 ist eine Sozialleistung, welche
Eltern zusteht, die nach Ablauf des Elterngeldes keine öffentlich geförderte Kinder-
tagesstätte in Anspruch nehmen. Das Betreuungsgeld beträgt ab 1. Aug. 2014 150 e
monatlich und wird insgesamt pro Kind nicht länger als 22 Monate gezahlt. Ziel des
Betreuungsgeldes ist es, Eltern die Wahlfreiheit zwischen einer häuslichen und einer
außerhäuslichen Kindererziehung zu ermöglichen.
Das Betreuungsgeld steht in einem Zielkonƀikt zum Elterngeld. Während mit
dem Elterngeld versucht wird, die Erwerbsunterbrechung von Erziehungspersonen
14 Durch die Einführung des Elterngeldes hat sich die Inanspruchnahme der Elternzeit durch
Väter deutlich erhöht. Während der Anteil der Väter, die Elternzeit in Anspruch nehmen,
vor 2007 bei etwa 3 % lag, hat sich dieser Anteil bis 2010 auf 25 % erhöht. Allerdings
nehmen Väter fast ausschließlich die beiden Partnermonate in Anspruch; vgl. StatBA, El-
terngeld – wer, wie lange und wie viel?, Berlin 2012, S. 26.
15 Gesetzliche Grundlage ist Abschnitt 2 des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes –
BEEG.
zu verkürzen, unterstützt das Betreuungsgeld eine Verlängerung der erziehungs-

bedingten Erwerbsunterbrechung. Darüber hinaus werden negative Effekte auf die
frühkindliche Entwicklung und Bildung befürchtet, da das Betreuungsgeld nur aus-
gezahlt wird, wenn keine Kindertageseinrichtung in Anspruch genommen wird
(§ 4a BEEG).
12.2.4 Familienpolitische Leistungen im Rahmen der Sozialen Sicherung
Das System der Sozialen Sicherung ist in vielfältiger Weise auf die Bedürfnisse der
Familie abgestellt. Es enthält v. a. folgende familienpolitische Leistungen (vgl. zu
Einzelheiten die einschlägigen Abschnitte in Kap. 10.3):
1. Die Anrechnung von Kindererziehungszeiten in der GRV;
2. Hinterbliebenenrenten (einschl. Waisenrenten) der GRV, der UV und der Beam-
tenversorgung;
3. Familienleistungen der GKV und der SPV, die umfassen:
• beitragsfreien vollen Versicherungsschutz für nicht erwerbstätige Familien-
angehörige;
• Mutterschaftshilfe und Mutterschaftsgeld;
• Haushaltshilfe;
• Vorsorgeleistungen;
4. erhöhte Lohnersatzraten für Unterhaltsverpƀichtete beim Bezug von Arbeitslo-
sengeld (§ 149 SGB III);
5. die Zahlung einer „Erziehungsrente“, die an einen überlebenden geschiedenen
Ehegatten für die Erziehung mindestens eines waisenrentenberechtigten Kindes
gezahlt wird, wenn er vor dem Tode des früheren Ehegatten eine Versicherungs-
zeit von 60 Monaten zurückgelegt hat und eine Erwerbstätigkeit wegen der Kin-
dererziehung nicht erwartet werden kann. Die Erziehungsrente wird in Höhe der
Erwerbsunfähigkeitsrente gezahlt.
12.2.5 Familienpolitik im Bereich Wohnen
Entsprechend der großen Bedeutung der Wohnung und des Wohnumfeldes für die Er-
füllung der Erziehungsfunktion und für die Entfaltung und Regeneration der Persön-
lichkeit werden im Bereich des Wohnens zahlreiche Instrumente eingesetzt. Haupt-
instrumente sind das Wohngeld, die Förderung der Bildung von Wohnungseigentum,
der soziale Wohnungsbau und der Mieterschutz.
Das Wohngeld, das auf der Grundlage des Wohngeldgesetzes16 gewährt wird,
soll jeder Familie einen familiengerechten, angemessenen Wohnraum in einer Miet-
wohnung oder im eigenen Haus sicherstellen. Die Einkommensgrenzen, bis zu de-
nen Wohngeld beansprucht werden kann, und die Höhe des Wohngeldes sind an der
Familiengröße ausgerichtet. Da das Wohngeld auch als Lastenzuschuss zu den Auf-
wendungen für den Wohnraum geleistet werden kann, ist das Wohngeld gleichzeitig
ein Instrument zur Förderung der Bildung von Wohnungseigentum.
16 Vgl. Wohngeldgesetz (WoGG) vom 24. Sept. 2008 i. d. F. vom 3. April 2013.
Zielgruppe des Gesetzes über die soziale Wohnraumförderung17 sind „Haushal-

te, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können und auf
Unterstützung angewiesen sind“. Unter diesen Voraussetzungen werden insbes. Fa-
milien mit Kindern unterstützt. Gefördert werden der Wohnungsbau, die Moderni-
sierung von Wohnraum, der Erwerb von Belegungsrechten an Wohnraum und der Er-
werb von Wohnraum. Die Förderung erfolgt durch die Gewährung von Fördermitteln
als Darlehen zu Vorzugsbedingungen oder als Zuschüsse, die Übernahme von Bürg-
schaften und die Bereitstellung von verbilligtem Bauland. Die Förderung ist begrenzt
auf Einpersonen–Haushalte mit einem Einkommen bis zu 12 000 e, Zweipersonen–
Haushalte mit einem Einkommen bis zu 18 000 e zuzüglich 4 100 e für jede weitere
zum Haushalt zu rechnende Person. Handelt es sich bei diesen Personen um Kinder,
so erhöht sich die Einkommensgrenze für jedes Kind um weitere 500 e (§ 9 WoFG).
Ein weiteres wichtiges familienpolitisches Instrument im Wohnungssektor ist der
Kündigungsschutz für Mieter, der für Familien mit Kindern eine besondere Schutz-
wirkung hat, weil sie am ehesten durch den Nachweis sozialer Härte der Kündigung
eine Beendigung des Mietverhältnisses abwehren können.
12.2.6 Ausbildungsförderung
Ein wichtiger Politikbereich ist die Ausbildungsförderung. Sie hat unter mehrfachem
Aspekt bedeutendes sozialpolitisches Gewicht: sie erhöht erstens die materiale Chan-
cengleichheit der Kinder und Jugendlichen in Bezug auf den Erwerb von allgemeiner
und beruƀicher Bildung und macht damit das Recht auf Bildung für alle erst wirk-
sam; zweitens stellt sie für Kinder und Jugendliche aus einkommens- und vermö-
gensschwachen Familien eine Voraussetzung für die Wahrnehmung ihres Grundrech-
tes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit dar; drittens macht sie aus dem Grundrecht
auf freie Berufs- und Arbeitsplatzwahl ein material wirksames, tatsächlich nutzbares
Recht; viertens erhöht sie die Fähigkeit der Individuen, durch die erworbene beruf-
liche Qualiſkation ihre eigene Existenz zu sichern und fünftens verbessert sie durch
ihren Beitrag zur Hebung des Niveaus der Bildung in der Gesellschaft das wirtschaft-
liche Wachstum.
Die allgemeinen Ausbildungsbeihilfen beruhen
1. auf den Normen der Berufsausbildungsbeihilfe (§ 65 ff. SGB III),
2. auf dem Bundesausbildungsförderungsgesetz,
3. auf steuerlichen Maßnahmen (Ausbildungsfreibeträgen).
Im Rahmen des SGB III haben Jugendliche Anspruch auf eine Förderung der be-
ruƀichen Ausbildung in Betrieben oder in überbetrieblichen Einrichtungen sowie auf
eine Förderung der Teilnahme an Grundausbildungs- und Förderungslehrgängen, so-
weit sie die für eine solche Ausbildung erforderlichen Mittel nicht selbst aufbringen
können und ihren Unterhaltsverpƀichteten die Aufbringung der Mittel üblicherweise
17 Vgl. Gesetz über die soziale Wohnraumförderung (WoFG) vom 13. Sept. 2001, zuletzt ge-
ändert am 9. Dez. 2010.
nicht zugemutet wird (§ 59 SGB III). Die Förderung, die an bestimmte Vorausset-
zungen gebunden ist, umfasst die Zahlung von Unterhaltsgeld und die Erstattung der
Ausbildungskosten (§§ 66 bis 69 SGB III).
Das Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG)18 verfolgt das Ziel, jedem Ju-
gendlichen in der Bundesrepublik eine seiner Neigung, Eignung und Leistung ent-
sprechende Ausbildung ſnanziell zu sichern, wenn dem Auszubildenden die für sei-
nen Lebensunterhalt und seine Ausbildung erforderlichen Mittel anderweitig nicht
zur Verfügung stehen. Gefördert wird der Besuch von
1. weiterführenden allgemeinbildenden Schulen (ab Klasse 10), Berufsfachschulen
und Fachoberschulen,
2. Abendhauptschulen, Berufsaufbauschulen, Abendrealschulen, Abendgymnasi-
en und Kollegs,
3. Berufsfachschulen (ab Klasse 10) und Fachschulen,
4. Höheren Fachschulen und Akademien,
5. Hochschulen jeweils vom Beginn der Ausbildung an.
Gefördert werden nicht nur deutsche Staatsangehörige, sondern auch die Kin-
der von Angehörigen der EG–Staaten, die in der Bundesrepublik erwerbstätig sind
oder erwerbstätig waren sowie anerkannten Flüchtlingen und Asylberechtigten. Vor-
aussetzung für die Förderung ist, dass die Leistungen des Auszubildenden erwarten
lassen, dass er das angestrebte Ausbildungsziel erreicht.
Die Ausbildungsförderung wird bei allen Förderungsarten für Schüler vollstän-
dig als Zuschuss geleistet, für Studierende, d. h. für den Besuch von Höheren Fach-
schulen, Akademien und Hochschulen dagegen grundsätzlich als zinsloses Darlehen
und als Zuschuss im Verhältnis 50 : 50. Der monatliche Förderungsbedarf (= Le-
bensunterhalt und Ausbildungskosten) wird in Form von Pauschbeträgen festgelegt,
die ebenso wie die Freibeträge alle zwei Jahre zu überprüfen und gegebenenfalls
neu festzusetzen sind. Der Förderungsbedarf ist – je nach Ausbildungsstätte und je
nachdem, ob der Geförderte bei den Eltern wohnt oder auswärts – unterschiedlich
hoch. Der Bedarf für Schüler ist (2013) auf 216 bis 538 e mtl. festgelegt, der Be-
darf für Studierende auf 422 bis 670 e (§§ 12 und 13 BAföG). Auf den Bedarf sind
Einkommen und Vermögen des Auszubildenden, seines Ehegatten und seiner Eltern
anzurechnen.19 Die dabei anzurechnenden Freibeträge erhöhen sich nach Familien-
stand und Kinderzahl (§§ 23, 25, 29 BAföG).
Die Darlehen sind innerhalb von 20 Jahren mit monatlich mindestens 105 e zu-
rückzuzahlen, wobei die Rückzahlung erst fünf Jahre nach dem Ende der Förde-
rungszeit beginnt. Eine Rückzahlungsverpƀichtung besteht nur, wenn das Einkom-
men bei Ledigen 1 070 e und bei Ehepaaren ohne Kinder 1 440 e übersteigt. Je Kind
erhöht sich dieser Freibetrag um 435 e (§ 18 a BAföG). Die Rückzahlung vermindert
sich um 2 560 e (1 025 e), wenn der Darlehensnehmer das Studium mindestens vier
18 Vgl. Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (BAföG) vom 26.08.1971,
i.d.F.v. 7. Dez. 2010, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dez. 2011.
19 Einkommen und Vermögen der Eltern bleiben außer Betracht, wenn – wie z. B. nach
Vollendung des 30. Lebensjahres – keine Unterhaltspƀicht der Eltern besteht (§ 11, Abs. 3).
(zwei) Monate vor der Höchstförderungsdauer erfolgreich abgeschlossen hat (§ 18 b

BAföG).
Der steuerliche Ausbildungsfreibetrag beträgt für volljährige Kinder bei auswär-
tiger Unterbringung 924 e (§ 33 a Abs. 2 EStG).
12.2.7 Kinder- und Jugendhilfe
Unter Jugendhilfe versteht man alle sozialpädagogischen Hilfen, die Kindern und
Jugendlichen außerhalb von Familie, Schule und Ausbildung zuteil werden (zu die-
sem Rechtskomplex vgl. Jordan/Maykus/Stuckstätte 2012). Gesetzliche Grundlage
ist das SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe).20 Ziel der Jugendhilfe ist es, Jugendliche
in ihrer individuellen und sozialen Entwicklung zu fördern und sie zu befähigen, ei-
ne eigenverantwortliche und gemeinschaftsfähige Persönlichkeit herauszubilden (§ 1
SGB VIII). Die Jugendhilfe ist dabei subsidiär zum elterlichen Erziehungsrecht.
Diese Ziele sollen vor allem durch prophylaktisch angelegte Maßnahmen der Ju-
gendförderung, durch Förderung der Erziehung in der Familie in Form von Familien-
bildung, Beratung und Unterstützung der Eltern bei der Versorgung und Betreuung
der Kinder sowie durch die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Ta-
gespƀege erreicht werden. Hauptbereiche der Jugendhilfe sind die Jugendförderung
oder Jugendpƀege, die Erziehungshilfe, der Jugendschutz und die Jugendgerichtshil-
fe.
a) Jugendförderung
Unter Jugendförderung versteht man alle Einrichtungen und Maßnahmen staatlicher

und nicht staatlicher Träger und Organe der Jugendhilfe, die dazu dienen, Kinder und
Jugendliche durch Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit und erzieherischen Kinder- und
Jugendschutz zu fördern. Schwerpunkte der Jugendarbeit sind die Jugendbildung je-
der Art, die arbeits-, schul- und familienbezogene Bildungsarbeit, die Kinder- und
Jugenderholung sowie die Jugendberatung. Ein wichtiges Hilfsmittel ist die Förde-
rung von Jugendverbänden. Die Jugendsozialarbeit besteht im Wesentlichen aus so-
zialpädagogischen Hilfen. Durch den erzieherischen Kinder- und Jugendschutz sol-
len junge Menschen befähigt werden, sich vor Gefährdungen zu schützen und sich
vor gefährdenden Einƀüssen zu bewahren.
b) Erziehungshilfe
Die Erziehungshilfe als Hilfe für Erziehungsberechtigte bei der Erziehung umfasst
die Beratung von Kindern, Jugendlichen und Erziehungsberechtigten bei der Klärung
und Bewältigung ihrer Probleme, die Bereitstellung eines Erziehungsbeistands oder
Betreuungshelfers und sozialpädagogische Familienhilfe bis hin zur Erziehung in
einer Tagesgruppe und in Kinder- bzw. Jugendheimen. Auf diese Erziehungshilfe
besteht ein Anspruch der Personensorgeberechtigten, wenn eine dem Kindeswohl
entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist (§ 27 SGB VIII). Ein gravierendes
20 Vgl. SGB VIII v. 26.06.1990 i.d.F.v. 11.09.2012, zuletzt geändert am 15.02.2013.
Instrument der Erziehungshilfe ist die sog. „Inobhutnahme“ nach § 42 SGB VIII. Zu
ihr ist das Jugendamt verpƀichtet, wenn ein Kind oder ein Jugendlicher darum bittet
oder wenn eine dringende Gefahr für das Wohl des Kindes oder Jugendlichen sie
erfordert.
In den Bereich der Erziehungshilfe gehören
• die Stärkung der Erziehungskraft und die Verbesserung der Erziehungsqualität
der Familie durch Erziehungsberatung, durch Förderung von Maßnahmen der
Elternbildung und die Setzung von Erziehungsnormen;21
• die Ergänzung der Familienerziehung und die Entlastung von Müttern durch
ein mengenmäßig ausreichendes und qualitativ hochwertiges Angebot an Kin-
derkrippen und Kindergartenplätzen;
• Hilfe bei der Pƀege erkrankter Kinder durch Freistellung von Eltern zur Pƀege
und durch die Gewährung von Haushaltshilfen (vgl. dazu S. 261);
• Hilfen bei der Bewältigung innerfamiliärer Erziehungskonƀikte, insbesondere
bei Trennung oder Scheidung der Eltern.
c) Kinder- und Jugendschutz
Aufgabe des Kinder- und Jugendschutzes i.w.S. ist es, Kinder und Jugendliche vor
Gefährdungen zu schützen, die ihre Entwicklung beeinträchtigen könnten. Diesem
Zweck dienen neben dem Kinder- und Jugendhilfegesetz das Jugenschutzgesetz und
das Jugendarbeitsschutzgesetz22.
Das für den Schutz von Kindern und Jugendlichen geltende Jugendschutzgesetz
verfolgt das Ziel, von Kindern und Jugendlichen Gefahren für ihr körperliches, geis-
tiges oder seelisches Wohl, die ihnen an bestimmten Orten drohen, abzuwenden. Es
verbietet den Aufenthalt Minderjähriger an bestimmten Orten, den Verzehr und die
Abgabe von alkoholischen Getränken, die Teilnahme an Glücksspielen und das Rau-
chen. Besondere Aufmerksamkeit widmet das Gesetz dem Schutz der Jugend vor
Gefährdungen, die im Bereich der Medien drohen. Das Gesetz verlangt, Schriften
und Telemedien, welche die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu einer
eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit gefährden können,
in eine Liste aufzunehmen. Diese Medien dürfen Kindern und Jugendlichen nicht
zugänglich gemacht werden. Hierzu zählen insbes. verrohend wirkende, zu Gewalt-
tätigkeiten, Verbrechen oder Rassenhass anreizende und den Krieg verherrlichende
Medien. Die Indizierung erfolgt durch die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende
Medien (BPjM).
21 Hier ist insbesondere das Gesetz zur Ächtung der Gewalt in der Erziehung und zur Än-
derung des Kindesunterhaltsrechts vom 2. Nov. 2000 zu nennen, durch das § 1631 Abs.
3 des BGB wie folgt gefasst wurde: „Kinder haben ein Recht auf gewaltfreie Erziehung.
Körperliche Bestrafungen, seelische Verletzungen und andere entwürdigende Maßnahmen
sind unzulässig.“
22 Vgl. Jugendschutzgesetz (JuSchG) vom 23. Juli 2002 i. d. F. v. 7. Aug. 2013 sowie Gesetz
zum Schutz der arbeitenden Jugend (Jugendarbeitschutzgesetz – JArbSchG) v. 12. April
1976 i. d. F. v. 20. April 2013.
Neben diesen Arten des Schutzes gibt es den im Kinder- und Jugendhilfegesetz
kodiſzierten Schutz von Kindern und Jugendlichen. Er reicht von der Notwendig-
keit der Erteilung einer Pƀegeerlaubnis für die Betreuung eines jungen Menschen
außerhalb seiner Familie durch eine Pƀegeperson oder Pƀegeeinrichtung bis zu Prü-
fungen, ob die Voraussetzungen für eine erteilte Pƀegeerlaubnis weiterbestehen.
Als Schutzmaßnahme ist auch die Mitwirkung des Jugendamtes an Verfahren vor
Vormundschafts- und Familiengerichten anzusehen. Dem Schutz von Kindern und
Jugendlichen dient schließlich auch die Jugendgerichtshilfe.
d) Jugendgerichtshilfe
Rechtsgrundlage der Jugendgerichtshilfe ist das Jugendgerichtsgesetz vom 4. Aug.

1953 i. d. F. vom 11. Dez. 1974. Aufgabe der Jugendgerichtshilfe ist es, die „erziehe-
rischen, sozialen und fürsorgerischen Gesichtspunkte im Verfahren vor den Jugend-
gerichten zur Geltung zu bringen“, um den Jugendgerichten eine Rechtsprechung
zu erleichtern, die der sittlichen und geistigen Entwicklung Jugendlicher Rechnung
trägt. Mittel zur Erfüllung dieser Aufgabe sind das Recht und die Pƀicht des Jugend-
amtes, sich zur Persönlichkeit, Entwicklung und Umwelt der Jugendlichen sowie
zu den zu ergreifenden Maßnahmen zu äußern, während einer Bewährungszeit eng
mit dem Bewährungshelfer zusammenzuarbeiten, während des Vollzugs mit dem Ju-
gendlichen in Verbindung zu bleiben und sich seiner Wiedereingliederung in die
Gemeinschaft anzunehmen (§ 38 Jugendgerichtsgesetz).
12.2.8 Sonstige familienpolitische Instrumente
Neben den dargestellten familienpolitischen Instrumenten gibt es noch eine Reihe

von Mitteln, die sich schwer zuordnen lassen. Es handelt sich v. a. um steuerliche
Entlastungen, die sich nicht in die bisher behandelten Maßnahmengruppen einord-
nen lassen, um Maßnahmen der Förderung der Familienerholung, um Preis- und Ta-
rifermäßigungen und um soziale Hilfen für Sonderfälle.
Im Rahmen steuerlicher Entlastungen ist die Berücksichtigung von Kindern bei
der Deſnition der Grenzen für die Anerkennung außergewöhnlicher Belastungen
(z. B. durch Behinderung oder Pƀegebedürftigkeit) nach § 33 EStG zu erwähnen.
Anstelle einer Steuervergünstigung nach § 33 EStG können Behinderte, Hinterblie-
bene und Pƀegepersonen Pauschbeträge geltend machen (§ 33 b EStG).
Ein für Betroffene wichtiges Instrument ist der Unterhaltsvorschuss.23 Ihn er-
halten alle Alleinerziehenden, die vom anderen Elternteil keinen Unterhalt für ihr
Kind oder keinen Unterhalt in Höhe des Regelbedarfs bekommen, und zwar ohne
gerichtliches Unterhaltsurteil und auch bei ungeklärter Vaterschaft. Der Unterhalts-
vorschuss wird geleistet in Höhe des Mindestunterhalts gem. § 1612a BGB.24 Der
23 Vgl. Gesetz zur Sicherung des Unterhalts allein stehender Mütter und Väter durch Un-
terhaltsvorschüsse oder -ausfalleistungen (Unterhaltsvorschussgesetz) vom 23. Juli 1979
i. d. F. v vom 17. Juli 2007, zuletzt geändert am 3. Mai 2013.
24 Der Mindestunterhalt ersetzt die sog. „Regelbetragsverordnung“. Die Änderung erfolgte
im Zuge der Reform des Unterhaltsrechts 2008.
Mindestunterhalt orientiert sich am sächlichen Existenzminimum des Kindes (steu-

erlicher Kinderfreibetrag gem. § 32 Abs. 6 EStG). Auf den Mindestunterhalt wird
das Kindergeld angerechnet. Die Schritte zur Berechnung des Unterhaltsvorschusses
ſnden sich in der Tabelle 12.4.
Tabelle 12.4. Berechnung des Unterhaltsvorschusses
Altersstufe Sächl. Existenzminimum Mindest- Kinder- Unterhalts-

unterhalt geld vorschuss
0-5 Jahre (2 · 2.184) : 12 · 0, 87 317 e 184 : 2 225 e
6-11 Jahre (2 · 2.184) : 12 364 e 184 : 2 272 e
Die Leistungen werden längstens für 72 Monate und bis zum 12. Lebensjahr
eines Kindes erbracht.
Besondere Bedeutung kommt den sozialen Diensten für die Familie in besonde-
ren Lebenslagen zu. Im Falle der Erkrankung von Kindern oder auch älteren Fami-
lienmitgliedern können bei Erwerbstätigkeit der Elterngeneration besondere Proble-
me der Versorgung und Pƀege bedürftiger Personen auftreten. In solchen Fällen sind
persönliche ambulante Kranken-, Alten- und Familienpƀegedienste erforderlich, die
von den Gemeinden und von den gemeinnützigen Trägern erbracht werden. Dabei
haben sich die sog. Sozialstationen besonders bewährt. Es handelt sich um Einsatz-
zentralen, in denen die Kräfte der ambulanten Pƀege zusammengefasst sind und der
Einsatz dieser Kräfte zentral gesteuert wird. Erwähnung verdienen auch die Einrich-
tungen der Ehe- und Familien-, insbes. der Schwangerschaftsberatung.
h) Hilfen für Familien mit behinderten Kindern
Besonderen ökonomischen, aber auch physischen und psychischen Belastungen sind

Familien mit behinderten Kindern ausgesetzt. Zur Unterstützung dieser Familien
sind folgende Leistungen vorgesehen:
• Förderung der Rehabilitation Behinderter durch die gesetzliche UV, wenn die
Behinderung unfallbedingt ist;
• Eingliederungshilfe im Rahmen des SGB XII, die unter anderem umfasst: ärzt-
liche Maßnahmen, die Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln, heilpädagogische
Maßnahmen, Hilfe zur Aus- und Fortbildung sowie zur beruƀichen Eingliede-
rung, Hilfe bei der Beschaffung und Erhaltung einer Wohnung, die den besonde-
ren Bedürfnissen des Behinderten entspricht, Hilfen zur Teilnahme am Leben in
der Gemeinschaft (Inklusion);
• verstärkte steuerliche Entlastung der Eltern behinderter Kinder durch erhöhte,
nach dem Grad der Minderung der Erwerbsfähigkeit gestaffelte Pauschbeträge.
12.3 Das Gewicht familienpolitischer Leistungen
Im Zuge der Gesamtevaluation familienpolitischer Leistungen wurde auch versucht,

die Ausgaben des Staates für Ehe und Familie zu quantiſzieren. Für das Jahr 2010
weist die Bundesregierung insgesamt 200,3 Mrd. e an familienorientierten Leistun-
gen aus (vgl. Tabelle 12.5). Allerdings ist die Zurechnung bestimmter Leistungen
zu den familienpolitischen Maßnahmen höchst umstritten. So umfassen die von der
Bundesregierung ausgewiesenen staatlichen Leistungen auch Maßnahmen, die nach
herrschender Meinung nicht der Familienpolitik i. e. S. zuzuordnen sind, wie etwa
die steuerlichen Kinderfreibeträge. Andere Leistungen müssen geschätzt werden,
wie bspw. der Wert der beitragsfreien Familienmitversicherung in der GKV. Und
bei weiteren Maßnahmen wie bspw. dem Ehegattensplitting stellt sich grundsätzlich
die Frage, ob sie der Familienpolitik zuzurechnen sind25 Die Summe der eindeutig
familienbezogenen Realtransfers und Geldleistungen beträgt demnach 52,5 Mrd. e.
12.4 Entwicklungstendenzen und aktuelle Probleme der

Familienpolitik
a) Entwicklungstendenzen
Die Ziele staatlicher Familienpolitik und die daraus abgeleitete Ausgestaltung staatli-
cher familienpolitischer Leistungen haben in der Vergangenheit einen tief greifenden
Wandel erfahren. Ursprünglich war die Familienpolitik stark am Leitbild der „Haus-
frauenehe“ orientiert. Dies bedeutet, dass sich die Mutter nach der Geburt der Kinder
vollständig aus dem Erwerbsleben zurückzieht. Die materielle Versorgung der Fami-
lie erfolgt durch den Vater (sog. „männliches Alleinverdienermodell“). Dieser Kon-
zeption entsprach die steuerliche Veranlagung von Ehegatten durch das Splittingver-
fahren, die beitragsfreie Mitversicherung nichterwerbstätiger Familienmitglieder in
der GKV und die Hinterbliebenenversorgung. Die Familienpolitik i. e. S. war als eine
Politik des Familienlastenausgleichs konzipiert.26
Bis 1974 waren Kinderfreibeträge die Hauptsäule des FLA. Denn das 1955 ein-
geführte Kindergeld gab es bis 1961 erst vom dritten Kind an und das 1961 einge-
führte Kindergeld für zweite Kinder war einkommensabhängig (vgl. Tabelle 12.6).
1975 wurden auf Initiative der SPD die Kinderfreibeträge abgeschafft, weil diese bei
einem progressiven Steuertarif umso mehr Steuerentlastung bringen, je höher das
Einkommen ist. Statt dessen wurde auch für das erste Kind Kindergeld eingeführt
und das Kindergeld für Kinder höherer Ordnungszahl stark erhöht.
25 Ein detaillierter Überblick über die Leistungen staatlicher Familienpolitik und unterschied-
licher Berechnungsmethoden ſndet sich in Althammer/Klammer 2006.
26 Der Familienlastenausgleich ist in § 6 SGB I verankert, der lautet: „Wer Kindern Unterhalt
zu leisten hat oder leistet, hat ein Recht auf Minderung der dadurch entstehenden wirt-
schaftlichen Belastungen.“
Tabelle 12.5. Ehe- und familienbezogene Leistungen und Maßnahmen 2010
Empfängergruppe bzw. Art der Leistung Maßnahmen in Mrd. e

I. Steuerrechtliche Maßnahmen 45,6
1. Ehebezogene Maßnahmen 20,2
Ehegattensplitting 19,8
2. Steuerlicher Familienleistungsausgleich 40,0
Kindergeld 38,8
davon: Steueranteil 18,1
Förderanteil 16,1
II. Monetäre Leistungen 24,1
1. Elterngeld 4,6
2. Beiträge des Bundes für Kinderer-
ziehungszeiten in der GRV 11,6
3. Sozialgeld für Kinder 0,6
4. Leistungen für Unterkunft u. Heizung
2,5
(Anteil für Kinder unter 18 Jahre)
5. BAFöG-Leistungen 1,9
III. Familienbezogene Maßnahmen im Bereich der Sozialversicherung
1. Beitragsfreie Mitversicherung von
16,1
Kindern und Jugendlichen (GKV)
2. Beitragsfreie Mitversicherung von
1,2
Kindern und Jugendlichen (SPV)
3. Leistungen bei Schwangerschaft
3,4
und Mutterschaft
4. Witwen- und Witwerrenten 38,1
IV. Realtransfers
1. Kinderbetreuung 16,2
2. Hilfe zur Erziehung 6,3
3. Eingliederungshilfe 3,5
Quelle: BMFSFJ, Bestandsaufnahme der familienbezogenen Leistungen und Maßnahmen
des Staates im Jahr 2010, Berlin 2012
Eine konzeptionelle Klärung und teilweise Neuausrichtung der Familienpolitik

trat in den 1980er und 1990er Jahren ein. Im Jahr 1986 wurden als komplementä-
re Maßnahmen ein Erziehungsgeld, der Erziehungsurlaub (jetzt: Elternzeit) und die
Anrechnung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung eingeführt. Mit
diesen Instrumenten sollte erstens für jedes Kind in der frühkindlichen Phase eine
ständige Betreuungsperson gesichert werden, zweitens den Eltern durch die ſnan-
zielle Anerkennung der Familientätigkeit die Entscheidung für eine vorübergehende
Unterbrechung der Erwerbstätigkeit erleichtert werden, drittens ein Teil der mit der
Geburt und Versorgung von Kindern entstehenden Kosten ausgeglichen und viertens
die Erziehungs- und Versorgungsleistung der Eltern durch Staat und Gesellschaft
anerkannt werden. Durch diese Maßnahmen sollte das Drei-Phasen-Modell der suk-
zessiven Vereinbarkeit von Familie und Beruf sozialpolitisch ƀankiert werden.
Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts musste der Ge-
setzgeber die existenzminimalen Aufwendungen für die Erwachsenen und die Kin-
der steuerfrei stellen. Im Zuge der Erfüllung dieser Auƀage, eine verfassungswid-
rige Besteuerung der Familien abzustellen, erhöhte der Gesetzgeber im Jahressteu-

ergesetz 1996 die Grundfreibeträge für Erwachsene und die Freibeträge für Kinder
und verband mit diesen Änderungen eine Reform des FLA. Eines ihrer wesentli-
chen Merkmale besteht darin, dass ab 1997 die beiden Elemente des dualen FLA,
der Kinderfreibetrag und das Kindergeld, nicht mehr gemeinsam genutzt werden
können, sondern dass diese Leistungen miteinander verrechnet werden (sog. „Opti-
onsmodell“).
In den Folgejahren wurden der Freibetrag und das Kindergeld mehrfach erhöht
(zur Entwicklung des Kindergeldes vgl. Tabelle 12.6). Eine deutliche Anhebung bei-
der Instrumente erfolgte im Jahr 2000. Auch diese Erhöhung ist auf die Beschlüsse
des BVerfG vom 10. Nov. 1998 zurückzuführen, nach denen nicht nur die existenz-
minimalen Aufwendungen für die Versorgung der Kinder, sondern auch Betreuungs-
und (ab 2002) Erziehungsaufwendungen in bestimmtem Umfang von der Besteue-
rung freigestellt werden müssen. Eine weitere Erhöhung schloss sich 2002 an, als
die Steuerfreibeträge für Kinder entsprechend der Vorgabe des Bundesverfassungs-
gerichts noch einmal auf 808 e angehoben wurden. Das BVerfG hatte mit Beschlüs-
sen vom 10. Nov. 1998 festgestellt, dass die Leistungsfähigkeit der Eltern über die
Sicherung des für das Existenzminimum erforderlichen Sachbedarfs hinausgehend
auch durch die Deckung des Betreuungsbedarfs27 und durch die Deckung eines Mi-
nimums für den Erziehungsbedarf28 beeinträchtigt wird. Der Gesetzgeber reagierte
darauf mit dem Familienfördergesetz vom 22. Dez. 1999, durch das er die Freibeträ-
ge für Kinder und das Kindergeld erhöhte.
Seit einigen Jahren ist ein erneuter Paradigmenwechsel im familienpolitischen
Leitbild des Gesetzgebers festzustellen. Die jüngsten gesetzgeberischen Maßnahmen
orientieren sich nicht mehr am Leitbild der sukzessiven, sondern an dem der simulta-
nen Vereinbarkeit von Familie und Berufstätigkeit. So ist es das erklärte Ziel des El-
terngeldes, die erziehungsbedingte Phase der Erwerbsunterbrechung möglichst kurz
zu halten. Hiervon verspricht sich der Gesetzgeber eine höhere ſnanzielle Unabhän-
gigkeit der Betreuungsperson vom Einkommen des Partners, eine bessere Ausschöp-
fung des Arbeitskräftepotenzials, positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte
sowie eine Entlastung der Sozialversicherungen. Des Weiteren ist eine verstärkte
Ausrichtung der Familienpolitik auf bevölkerungspolitische Ziele feststellbar.29
b) Aktuelle Probleme
Wohl kaum ein Bereich staatlicher Sozialpolitik ist so umstritten und wird derart
kontrovers diskutiert wie die Familienpolitik. Dies ist darauf zurückzuführen, dass
es in einer freiheitlichen und pluralen Gesellschaft unterschiedliche Auffassungen
27 Der Betreuungsbedarf ist deſniert als die für die Erfüllung der elterlichen Pƀicht zur Er-
ziehung und Betreuung erforderliche Zeit.
28 Zum Erziehungbedarf gehören Aufwendungen für die kulturelle, musische und sportliche
Erziehung.
29 Zum Leitbild einer „nachhaltigen Familienpolitik“ vgl. BMFSFJ (Hg.), Nachhaltige Fami-
lienpolitik. Berlin 2003 (http://www.bmfsfj.de).
Tabelle 12.6. Die Entwicklung des Kindergeldesa
Monatsbetrag in DM bzw. (ab 2002) in e für das

Zeitraumb 1. 2. 3. 4. 5. u.
jedes weitere
Kind
1.1.1955 bis 30.9.1957 — — 25 25 25
1.10.1957 bis 28.2.1959 — — 30 30 30
1.3.1959 bis 30.3.1961 — — 40 40 40
1.4.1961 bis 31.12.1963 — 25 40 40 40
1.1.1964 bis 31.8.1970 — 25 50 60 70
1.9.1970 bis 31.12.1974 — 25 60 60 70
1.1.1975 bis 31.12.1977 50 70 120 120 120
1.1.1978 bis 31.12.1978 50 80 150 150 150
1.1.1979 bis 30.6.1979 50 80 200 200 200
1.7.1979 bis 31.1.1981 50 100 200 200 200
1.2.1981 bis 31.12.1981 50 120 240 240 240
1.1.1982 bis 30.6.1990 50 100 220 240 240
1.7.1990 bis 31.12.1991 50 130 220 240 240
1.1.1992 bis 31.12.1995 70 130 220 240 240
1.1.1996 bis 31.12.1996c 200 200 300 350 350
1.1.1997 bis 31.12.1998 220 220 300 350 350
1.1.1999 bis 31.12.1999 250 250 300 350 350
1.1.2000 bis 31.12.2001 270 270 300 350 350
1.1.2002 bis 31.12.2008 154 e 154 e 154 e 179 e 179 e
1.1.2008 bis 31.12.2009 164 e 164 e 170 e 195 e 195 e
seit 1.1.2010 184 e 184 e 190 e 215 e 215 e
a Einkommensgrenzen für das Kindergeld ab dem 2. Kind: bis 31.12.1964 600, bis
31.08.1970 650, bis 31.12.1971 1 100, bis 31.12.1972 1 250, bis 31.12.1973 1 400,
bis 31.12.1974 1 530 DM/Monat. Zum 01.01.1975 entſel die Einkommensgrenze. Ab
01.01.1983 verminderten sich bei Überschreiten bestimmter Nettoeinkommensgrenzen
stufenweise die Beträge für das 2. Kind auf 70 DM und für das dritte und weitere Kin-
der auf je 140 DM (Sockelbetrag). Vom 01.01.1994 bis 31.12.1995 wurde bei Familien
mit drei u. mehr Kindern der Sockelbetrag auf 70 DM halbiert, wenn das Jahreseinkom-
men 100 000 DM (70 000 DM bei Alleinerziehenden) überstieg. Berechtigte, die den
steuerlichen Kinderfreibetrag wegen ihres geringen Einkommens nicht oder nur teilwei-
se nutzen konnten, erhielten in der Zeit zwischen dem 01.01.1986 und dem 31.12.1995
einen Zuschlag zum Kindergeld in Höhe von bis zu 65 DM.
b Ab 1991 für Gesamtdeutschland.
c Ab 1996 gilt das sog. „Optionsmodell“.
Quelle: BMA, Stat. Tb. 1995, Tab. 8.18 und Stat. Tb. 2005, Tab. 8.17 A.
über das zu verfolgende familienpolitische Leitbild gibt. Sie reichen vom konserva-
tiven Leitbild der bürgerlichen Familie, die auf der Ein-Verdiener-Ehe basiert und in
der die Frau mindestens für die Zeit, in der die nicht erwachsenen Kinder im Hause
sind, nicht erwerbstätig, sondern ausschließlich für Haushalt und Familie zuständig
ist, bis zu einem Leitbild, in dem die Ehe nicht mehr als konstitutive Grundlage für
das Zusammenleben von Eltern und Kindern angesehen wird und eine länger anhal-
tende Konzentration eines der Partner auf Haushalt und Familie als Hindernis für die
Selbstentfaltung betrachtet wird. Ein weiteres Problem ist die Tatsache, dass – wie
im Überblick über die Instrumente der Familienpolitik gezeigt – Familienpolitik ei-
ne „Querschnittsdisziplin“ ist, die unterschiedliche Ressortzuständigkeiten tangiert.
Sie muss darüber hinaus wohnungs- und bildungspolitische Anliegen aus der Sicht
der Familien verfolgen und versuchen, die Umwelt der Familien einschließlich der
Arbeitswelt familienfreundlich auszugestalten.
Die drängendsten familienpolitischen Probleme und Kontroversen betreffen
• die Inkonsistenz und mangelnde Transparenz der monetären Leistungen,
• die Frage der Gewichtung von Geld- und Sachleistungen und
• den Stellenwert von allokativen und verteilungspolitischen Zielen in der Famili-
enpolitik.
Die Intransparenz der monetären Familienpolitik ist zum einen auf den Träger-
pluralismus der „Querschnittsdisziplin“ Familienpolitik zurückzuführen. Die Leis-
tungen und Anspruchsvoraussetzungen sind in unterschiedlichen Gesetzen kodiſ-
ziert und fallen in die Zuständigkeit verschiedener Träger der Wirtschafts– und So-
zialpolitik. Damit unterscheiden sich – bei sonst identischen Bedingungen – Art und
Umfang der Leistungsgewährung. Die Inkonsistenz des familienpolitischen Instru-
mentariums ist aber auch auf die Tatsache zurückzuführen, dass die monetäre Fami-
lienpolitik mehrfach vor dem Hintergrund unterschiedlicher familienpolitischer Leit-
bilder und ſskalischer Notwendigkeiten reformiert wurde. Beispiele für Inkonsisten-
zen im monetären Bereich sind die unzweckmäßige und intransparente Verknüpfung
von Kindergeld und Kinderfreibeträgen im sog. „Optionsmodell“ sowie die Tatsa-
che, dass zahlreiche Regelungen des Sozialrechts noch auf das Drei-Phasen-Modell
der Vereinbarkeit von Familie und Beruf zurückzuführen sind, während sich andere
Regelungen am Leitbild der simultanen Vereinbarkeit orientieren.30 Damit gerät das
familienpolitische Zielsystem zunehmend in einen Wertungswiderspruch.
Um diese Inkonsistenzen abzubauen und die monetären Leistungen in ein kohä-
rentes System zu überführen, hat die Bundesregierung eine Bestandsaufnahme aller
familienpolitischen Leistungen vorgenommen und diese Maßnahmen im Rahmen
der „Gesamtevaluation ehe- und familienbezogener Leistungen“ auf ihre Efſzienz
30 Beispiele für eine Orientierung am Leitbild der sukzessiven Vereinbarkeit sind die Re-
gelungen zur Elternzeit, das Betreuungsgeld und die Regelung des SGB II, wonach die
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit während der ersten drei Jahre der Kindererziehung für
die Erziehungsperson als unzumutbar gilt. Beispiele für Regelungen, die sich am Leitbild
der simultanen Vereinbarkeit orientieren, sind die Höherbewertung von Kinderberücksich-
tigungszeiten in der GRV sowie das Elterngeld.
überprüft.31 Insbesondere in Bezug auf die steuerlichen Maßnahmen sind die Ergeb-
nisse sehr umstritten und wurden bislang nicht aufgegriffen.
Im Zuge der Diskussion um das familienpolitische Leitbild und gefördert durch
Ergebnisse der frühkindlichen Bildungsforschung wird die relative Gewichtung von
monetären Transfers und Realleistungen, also der verbilligte oder gebührenfreie Be-
such von Krippen und Tagesstätten, verstärkt diskutiert. Monetäre Transferleistun-
gen besitzen den Vorteil, dass die Geldleistungen den Präferenzen des Empfängers
und den speziſschen Bedarfslagen des Einzelfalls entsprechend verwendet werden
können. Sachleistungen stellen hingegen sicher, dass die eingesetzten Mittel entspre-
chend der Präferenzen des Transfergebers eingesetzt werden. Bezogen auf die Aus-
gestaltung staatlicher Familienpolitik stellt sich damit auch die Frage, welcher Stel-
lenwert der innerfamiliären Betreuung und Erziehung der Kinder in der Gesellschaft
zugestanden wird. Denn der (zeitweise) Verzicht auf Erwerbstätigkeit zugunsten der
Kindererziehung ist in den meisten Fällen nur dann eine realistische Option, wenn
die hierdurch verursachten Einkommenseinbußen in gewissem Umfang abgemildert
werden.
Besonders umstritten ist die Frage, ob die staatliche Familienpolitik die gesell-
schaftlichen Leistungen der Familien honorieren und ihre wirtschaftlichen Belastun-
gen ausgleichen soll, oder ob sie darüber hinaus die Eltern zu einem bestimmten,
gesellschaftlich erwünschten Verhalten veranlassen soll. Anders ausgedrückt geht es
um den Stellenwert von verteilungspolitischen und allokativen Zielen in der Famili-
enpolitik.
Ursprünglich war die Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland als eine
Politik der Honorierung gesellschaftlicher Leistungen und der Kompensation speziſ-
scher Belastungen von Familien konzipiert (Familienleistungs- und -lastenausgleich).
Dieses Verständnis hat sich durch das Leitbild einer „nachhaltigen Familienpolitik“
grundlegend geändert. Mittlerweile ist es das erklärte Ziel staatlicher Familienpo-
litik, die erziehungsbedingte Erwerbsunterbrechung von Müttern zu verkürzen, auf
eine gleichmäßigere Verteilung der Erziehungstätigkeiten zwischen Müttern und Vä-
tern hinzuwirken und die Geburtenrate zu erhöhen.32 Besonders umstritten ist dabei
die Frage, ob die Familienpolitik bevölkerungspolitische Ziele verfolgen soll. Be-
fürworter einer pronatalistischen Familienpolitik verweisen auf die Folgen des de-
mograſschen Wandels für die Wirtschaft und das System der sozialen Sicherung.
Kritiker sehen darin einen zu weit gehenden Eingriff des Staates in die Persönlich-
keitsrechte und in die Autonomie des einzelnen in einem besonders sensiblen Be-
reich.
Unabhängig von der Frage, ob die staatliche Familienpolitik allokative Ziele ver-
folgen sollte ist zu berücksichtigen, dass die Vergabe von Geld- oder Sachleistungen
und die Ausgestaltung der Besteuerung nach bestimmten Prinzipien die wirtschaftli-
chen Rahmenbedingungen der Familien beeinƀusst. Die Familienmitglieder werden
31 Zur Gesamtevaluation familienpolitischer Leistungen vgl. BMFSFJ (Hrsg.) 2013 sowie Bo-
nin 2013b.
32 Zum Leitbild des Familienleistungsausgleichs vgl. Bundesministerium für Familien 2001,
zur nachhaltigen Familienpolitik Rürup/Gruescu 2003.
ihr Arbeitsangebot und ihre Entscheidung über Art und Umfang der Kinderbetreu-
ung an diese Rahmenbedingungen anpassen. Um ein umfassendes Bild über die Wir-
kungen und die ſskalischen Kosten bestimmter familienpolitischer Maßnahmen zu
erhalten, ist eine theoretische und empirische Analyse der allokativen Effekte staat-
licher Familienpolitik unabdingbar.33
Angesichts dieser nach wie vor existierenden fundamentalen Auffassungsunter-
schiede wird die Frage nach der optimalen Ausgestaltung des familienpolitischen
Instrumentariums auf absehbare Zeit eine stark normativ geprägte Kontroverse blei-
ben.
Literatur
a) Monographien und Aufsätze
Althammer 2000 – Dienel 2002 – Gerlach 2010 – Kaufmann 1995 – Lampert 1996b
– Peuckert 2012 – Seiler 2008 – Sieder 2001 – Wingen 1997 – Zacher 1989b
b) Laufende Materialquellen und Periodika
Familienberichte der Bundesregierung (abrufbar unter http://www.bmfsfj.de/doku/

Publikationen/familienbericht/archiv.html)
Gutachten des wissenschaftlichen Beirats für Familienfragen (abrufbar unter http:
//www.bmfsfj.de/BMFSFJ/familie,did=86702.html)
Zeitschrift für das gesamte Familienrecht, Bielefeld
Zeitschrift für Familienforschung, Opladen
33 Die Analyse der institutionellen und vertragstheoretischen Grundlagen und Wirkungen fa-
milialer Entscheidungen erfolgt vor allem im Rahmen der ökonomischen Theorie der Fami-
lie und der Familienpolitik. Vgl. dazu Becker 1991, Zimmermann 1985, Ott 1992, Ott 1997
und Ott 2000 sowie Althammer 2000.
13
Vermögenspolitik
13.1 Definition
Unter dem Vermögen einer natürlichen oder juristischen Person versteht man die
Wertsumme ihrer Aktiva zu einem Zeitpunkt, vermindert um den Wert ihrer Ver-
pƀichtungen.1 Zu den Aktiva gehören erstens alle Sachgüter (Sach- und Grundver-
mögen), zweitens alle in Geld ausdrückbaren, realisierbaren Forderungen (Finanzak-
tiva) und drittens die zur Einkommenserzielung nutzbaren Fähigkeiten einer Person
(Arbeits- bzw. Humanvermögen). Diese Deſnition verdeutlicht bereits die besondere
sozialpolitische Bedeutung des Vermögens und seiner Verteilung. Unter (praktischer)
Vermögenspolitiks]Vermögenspolitik ist die Summe der staatlichen Maßnahmen zu
verstehen, die das Ziel verfolgen, die Bildung und die Verteilung des Vermögens in
der Gesellschaft zu beeinƀussen. Mögliche Ansatzpunkte der Vermögensverteilungs-
politik sind die Umverteilung der vorhandenen Vermögenssubstanz (Vermögensbe-
standspolitik) und die Beeinƀussung der Verteilung des neu gebildeten Vermögens
(Vermögensbildungspolitik).
Die verschiedenen Vermögensarten lassen sich noch einmal wie in Tabelle 13.1
untergliedern. Im Mittelpunkt der vermögenspolitischen Diskussion steht einerseits
die Verteilung des Vermögens auf öffentliche Institutionen und private Wirtschafts-
subjekte, andererseits die Verteilung des produktiv genutzten Sach-, Finanz- und Bo-
denvermögens auf Personen, Haushalte und soziale Gruppen (personelle und sozial-
ökonomische Verteilung).
13.2 Vermögensbildung und Vermögensverteilung in der

Bundesrepublik Deutschland
13.2.1 Vermögensverteilung und Vermögensbildung seit 1950
Trotz der erheblichen Bedeutung, die das Vermögen für den Wohlstand einer Gesell-
schaft und ihrer Mitglieder hat, sind die Informationen über die Höhe des Vermögens
1 Zur Vermögensdeſnition vgl. Krelle 1968, S. 220 f.

358 13 Vermögenspolitik
Tabelle 13.1. Bestandteile des Vermögens
Vermögensart Eigentümer Beispiele

Sach- Gebrauchsvermögen Private Hausrat, priv. Kraftfahrzeuge,
vermögen selbstgenutztes Wohneigentum
Staat Militärische Anlagen, Waffen
Produktivvermögen
Nicht erwerbswirt- Private Hobbywerkzeuge
schaftlich genutztes
Sachvermögen Staat Amtsgebäude
Anlagevermögen Private Transportmittel, Werkzeuge,
Maschinen, Produktionsanlagen
Staat Wie vorstehend, nur staatlich
Vorratsvermögen Private Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe
Lagerbestand an Waren
Staat Wie vorstehend, nur staatlich
+ Grund- Erwerbswirtschaft- Private Vermietete Häuser und
vermögen lich genutzter Boden Produktionsanlagen
Staat Verpachteter staatlicher Grund
Nicht erwerbswirtschaft- Private Brachliegendes Land
lich genutzter Boden Staat Brachliegendes Land
+ Finanz- Private Zentralbankbestände, Bankgut-
vermögen haben, Wertpapiere, Ansprüche
gegen Privatversicherungen
Staat Staatliche Kassenbestände,
Guthaben an in- und aus-
ländische Wirtschaftssubjekte
+ Arbeits- Private Berufsausbildung best. Art
vermögen
= Gesamtvermögen
und seiner Verteilung auf Personen und soziale Gruppen äußerst lückenhaft. Dies ist
auf mehrere Faktoren zurückzuführen. Zum einen stellt sich das Problem der Be-
wertung von Vermögensbestandteilen, für die keine laufenden Marktwerte verfügbar
sind,2 die jedoch für eine umfassende und konsistente Vermögensrechnung erforder-
lich wären. Des Weiteren weist die amtliche Vermögensstatistik methodische Brüche
auf, die einen Vergleich der Daten über längere Zeiträume hinweg erschweren. Und
schließlich beruhen die Informationen zur Verteilung der Vermögen auf freiwilligen
2 Vgl. zu den möglichen Bewertungsprinzipien (Anschaffungswertprinzip bzw. Bewertung

zu Herstellungskosten; Wiederbeschaffungsprinzip bzw. Bewertung zu Reproduktionskos-
ten; Bewertung zum Veräußerungswert und Bewertung zum Ertragswert) und ihren Vor-
und Nachteilen vgl. Stobbe 1994, S. 48 ff.
13.2 Vermögensbildung in der Bundesrepublik Deutschland 359
Befragungen. Dadurch werden erfahrungsgemäß die sehr hohen Einkommen und

Vermögen in der Gesellschaft untererfasst. Aus diesen Gründen kann an dieser Stel-
le kein konsistentes Bild der Entwicklung des Volksvermögens und seiner Verteilung
in Deutschland gegeben werden. Es lassen sich allenfalls die Grundzüge dieser Ent-
wicklung anhand einschlägiger Studien nachzeichnen.
a) Entwicklung und Höhe des Volksvermögens
Eine umfassende Berechnung über die Höhe und die Entwicklung des Vermögens
in der Bundesrepublik in den Jahren 1950 bis 1970 liefert die einschlägige Studie
von Engels/Sablotny/Zickler 1974. Sie zeigt, dass sich das Volksvermögen in die-
sen zwei Jahrzehnten mehr als verfünffacht hat. Dieser Anstieg ist auf die dyna-
mische Wirtschaftsentwicklung der Nachkriegsphase zurückzuführen; das Verhält-
nis zwischen Volksvermögen und Bruttoinlandsprodukt ist im betrachteten Zeitraum
weitgehend konstant geblieben. Die Bundesrepublik Deutschland hat sich frühzei-
tig vom Schuldner zum internationalen Gläubiger entwickelt: bereits seit 1960 sind
die Geldvermögen, die im Ausland gehalten werden höher als die Verbindlichkeiten,
so dass die Nettoforderungen gegenüber dem Ausland positiv sind. In den folgen-
den Jahrzehnten hat sich das Volksvermögen weiter erhöht, jedoch mit abnehmender
Wachstumsrate. Es ist bemerkenswert, dass das Verhältnis von Volksvermögen zu
Bruttoinlandsprodukt, also der Kapitalkoefſzient, langfristig weitgehend konstant
ist.
Tabelle 13.2. Bestandteile des Vermögens (in Mrd. e)
1950 1970 1991 2000 2012

Volksvermögen 207 1 149 5 985 8 019 12 114
Anlagegüter – – 4 608 6 395 8 681
Bauland – – 1 168 1 588 2 755
Nettoforderungen ggü.
-2,4 30,3 177 -16 678
dem Ausland
Verhältnis Volksvermögen
4,1 4,1 3,9 3,9 4,1
zu Bruttoinlandsprodukt
Quelle: Bis 1970 Engels/Sablotny/Zickler 1974; ab 1991: Stat. Ba (Hrsg.), Sektorale und ge-
samtwirtschaftliche Vermögensbilanzen 1991-2012, Wiesbaden 2013; eigene Berechnungen.
Detaillierte Informationen zur Vermögensverteilung nach Sektoren und ausge-

wählten Anlageformen liegen erst für die jüngere Zeit vor. Die Vermögensrechnung
des Statistischen Bundesamtes zeigt, dass sich das Volksvermögen in den zwei Jahr-
zehnten von 1991 bis 2012 von etwa 6 Mrd. e auf über 12 Mrd. e mehr als verdop-
pelt hat (vgl. 13.3 ).
Die bedeutendsten Vermögenskategorien der privaten Haushalte sind das Immo-
bilien- und das Geldvermögen. Beim Geldvermögen dominieren das Bargeld und die
Sichteinlagen vor den Versicherungsansprüchen und dem Wertpapiervermögen. Das
Tabelle 13.3. Bestandteile des Vermögens (in Mrd. e)
1991 2000 2010 2012

Gesamte Volkswirtschaft
Aktiva 6 632 10 847 15 520 17 821
Anlagegüter 4 640 6 447 8 129 8 681
Bauland 1 168 1 588 2 424 2 756
Nettoforderungen ggü. d. Ausl. 177 -16 405 678
Reinvermögen (=Volksvermögen) 5 985 8 019 10 957 12 114
Staat
Aktiva 1 378 1 656 1 961 2 398
Anlagegüter 795 953 1 099 1 154
Bauland 129 152 204 232
Geldvermögen 454 552 915 1 012
Fremdkapital 580 1 246 2 146 2 360
Reinvermögen 798 410 71 38
Private Haushalte
Aktiva 4 783 7 713 10 498 11 348
Anlagegüter 2 076 3 104 4 120 4 450
dar.: Wohnbauten 1 700 2 634 3 584 3 888
Bauland 779 1 094 1 723 1 959
Geldvermögen 1 926 1 235 1 861 2 015
Kredite u. sonst. Verbindl. 829 1 514 1 535 1 566
Reinvermögen 3 954 6 199 8 963 9 782
Nichtfinanzielle
Kapitalgesellschaften
Aktiva 2 779 4 910 5 581 6 025
Anlagegüter 1 652 2 226 2 740 2 896
Bauland 240 314 460 523
Geldvermögen 887 2 370 2 381 2 606
Fremdkapital 1 059 1 612 1 887 1 938
Reinvermögen 1 106 1 430 1 676 1 984
Finanzielle Kapitalgesellschaften
Aktiva 3 169 7 478 10 362 11 129
Anlagegüter 116 165 169 181
Bauland 20 28 37 42
Geldvermögen 3 033 7 286 10 156 10 906
dar.: Wertpapiere 759 2 872 3 902 4 280
dar.: Kredite 1 870 3 505 4 368 4 762
Fremdkapital 2 665 5 941 8 372 8 834
Reinvermögen 135 21 364 450
Quelle: Stat. BA (Hrsg.), Sektorale und gesamtwirtschaftliche Vermögens-
bilanzen 1991-2012, Wiesbaden 2013
Reinvermögen des Staates ist demgegenüber deutlich rückläuſg, was vor allem auf
die zunehmende Staatsverschuldung zurückzuführen ist. Bei den ſnanziellen Ka-
pitalgesellschaften ist eine deutliche Verschiebung in der Portfoliostruktur erkenn-
bar. Der Bestand an Krediten hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten um das
2,5-fache erhöht, während der Wertpapierbestand (festverzinsliche Wertpapiere und
Aktien sowie Finanzderivate und Investmentzertiſkate) mehr als verfünffacht hat.
Mittlerweile entspricht das monetäre Volumen des Wertpapierbestands der Summe
der Kredite im Finanzsektor.
b) Verteilung des Vermögens
Die Entwicklung der durchschnittlichen Vermögensbestände sagt noch nichts dar-

über aus, wie sich diese Vermögen auf die Gesellschaftsmitglieder verteilen. Hierzu
sind umfassende Informationen über die Vermögensbestände auf Haushaltsebene er-
forderlich. Nach der jüngsten Auswertung der Vermögenssituation privater Haushal-
te durch die Deutsche Bundesbank3 verfügten die privaten Haushalte in Deutschland
2010 im Durchschnitt über ein Bruttovermögen in Höhe von 220 000 e. Abzüglich
der Schulden ergibt sich ein mittleres Nettovermögen in Höhe von 195 200 e. Der
Median4 des Bruttovermögens liegt hingegen bei 67 900 e, der des Nettovermögens
bei 41 400 e. Bereits diese deutliche Diskrepanz zwischen dem durchschnittlichen
Vermögen und dem Medianvermögen lässt auf eine starke Ungleichverteilung des
Vermögensbestands schließen. Die Verteilung der Brutto- und Nettovermögen so-
wie der Verschuldung auf Haushaltsebene sowie unterteilt nach soziodemograſschen
Merkmalen ſndet sich in der Tabelle 13.4. Diese Tabelle macht deutlich, dass das
Gesamtvermögen sehr ungleich in der Gesellschaft verteilt ist. So besitzen die ver-
mögendsten 10 % der Haushalte fast 60 % des Nettovermögens; der Gini-Koefſzient
der Ungleichverteilung beträgt 0,76. Des Weiteren zeigt sich, dass die Vermögens-
ausstattung der westdeutschen Haushalte deutlich größer ist als die der ostdeutschen
Haushalte. Erhebliche Unterschiede zeigen sich auch zwischen Immobilienbesitzern
und Mietern. Das durchschnittliche Vermögen der Wohneigentümer mit Hypothe-
kenkrediten ist in etwa fünfmal so hoch wie das durchschnittliche Vermögen von
Mietern; bei Eigenheimbesitzern ohne Hypothekarkrediten liegt das Vermögen sogar
zehnmal so hoch. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich bei diesen Werten
um eine Querschnittsanalyse handelt, die noch keine Aussage über die Vermögens-
verteilung im Lebenszyklus eines Haushalts zulässt. So ist bspw. davon auszugehen,
dass sich in der Gruppe der Mieter zahlreiche jüngere Personen beſnden, die erst in
Zukunft ein Eigenheim und damit Immobilienvermögen erwerben werden.
Deutlich erkennbar ist auch der Unterschied in der Vermögensposition zwischen
Selbständigen und abhängig Beschäftigten. Das durchschnittliche Nettovermögen ei-
nes Selbständigenhaushalts beläuft sich auf das dreifache des durchschnittlichen Net-
tovermögens eines Angestelltenhaushalts und sogar auf das neunfache des Vermö-
gens eines Arbeiterhaushalts. Neben den unterschiedlichen Möglichkeiten zur Ver-
mögensbildung innerhalb der Gruppe der abhängig Beschäftigten drückt sich in die-
3 Vgl. Deutsche Bundesbank 2013.
4 Der Median ist der Wert, der die Haushalte in eine reichere und eine ärmere Hälfte teilt.
Tabelle 13.4. Brutto- und Nettovermögen privater Haushalte in Deutschland 2013

(in e)
BruttovermögenNettovermögen Verschuldung
Präva-
lenz- bed. bed.
Mittel- Mittel- rate Mittel- Mittel-
wert Median wert Median in % wert wert
Alle Haushalte 222 200 67 900195 170 51 360 47 56 990 12 620
Region
West 260 280102 430230 240 78 910 48 62 700 15 000
Ost 83 570 25 730 67 480 21 440 46 35 200 8 660
Wohnsituation
Eigentümer (ohne Hypothek)472 740256 580457 820255 620 24 63 370 8 760
Eigentümer (mit Hypothek) 376 420274 270270 130160 200 100106 290 81 800
Mieter 54 830 13 280 47 750 10 290 42 17 020 3 300
Alter der Referenzperson
16-24 25 790 4 060 21 640 2 420 42 9 820 3 500
25-34 62 160 17 210 45 000 13 590 60 28 600 4 460
35-44 221 340 82 050175 550 52 440 63 72 340 16 360
45-54 265 850127 860226 340 81 790 61 64 290 28 940
55-64 365 080136 910330 650102 490 53 64 540 18 000
65-74 265 050103 220248 480100 100 28 59 950 12 040
75+ 169 850 75 130166 620 73 850 9 37 210 3 220
Soziale Stellung der Referenzperson
Selbständige 736 210283 160667 390210 450 65106 560 66 300
Beamte 284 410205 940218 540128 020 70 94 070 63 200
Angestellte 227 870 96 290189 500 62 140 60 63 760 16 600
Arbeiter 95 600 30 250 73 240 26 950 62 36 220 7 730
Arbeitslose 30 640 970 23 380 210 51 14 310 2 300
Nichterwerbstätige
Rentner 194 830 77 660185 910 74 610 20 44 900 8 500
Pensionäre 448 400268 560419 820261 200 34 83 820 30 000
Nationalität
deutsch 234 330 78 060206 780 54 920 47 59 170 14 360
andere Nationalität 87 930 24 430 66 540 20 240 57 37 380 5 080
Quelle: Deutsche Bundesbank (Hrsg.): Vermögen und Finanzen privater Haushalte in

Deutschland, Monatsbericht Juni 2013, S. 40.
sen Zahlen auch die unterschiedliche Funktion des Vermögens für unterschiedliche
soziale Gruppen aus. Selbständige sind im Unterschied zu abhängig Beschäftigten
auf gewerblich genutztes Betriebsvermögen angewiesen. Außerdem müssen sie in
höherem Maße private Rücklagen für ihre Altersvorsorge bilden. Auffallend ist das
hohe Vermögen der Ruheständler, insbesondere der Pensionäre. Das Nettovermögen
der Pensionäre ist mehr als doppelt so hoch wie das der Rentnerhaushalte.
Die Daten zeigen auch eine deutliche Ungleichverteilung des Vermögens. Der
Gini-Koefſzient der Nettovermögensverteilung liegt seit längerer Zeit auf konstant
hohem Niveau und beträgt im Jahr 2012 0,77,% (vgl. Grabka/Westermeier 2014).
Schließlich korreliert das Vermögen mit dem Bildungsgrad des Haushaltsvorstands
und dem Haushaltseinkommen.
Aufschlussreich ist schließlich auch die Zusammensetzung des Vermögensbe-
stands nach verschiedenen Vermögensarten, also die Portfoliostruktur der Haushalte.
Wie die Tabelle 13.5 zeigt, besitzen fast alle Haushalte Vermögen in Form von Sicht-
und Sparguthaben. Ebenfalls weit verbreitet sind das selbstgenutzte Wohneigentum
sowie private Lebensversicherungen. Im Bereich der kapitalgedeckten Lebensversi-
cherung fällt auf, dass der Besitz einer staatlich geförderten Anlage (Riester- und
Rürupprodukte) deutlich gleichmäßiger verteilt ist als die Eigentümerquote der nicht
geförderte Produkte. Aus diesen Anteilswerten sind jedoch noch keine Aussagen
über die jeweilige Höhe der Anlagen und deren Verteilung möglich.
Diese Vermögensstruktur reƀektiert die unterschiedlichen Bedarfe und die Ri-
sikoneigung der privaten Haushalte. Haushalte mit geringem Vermögen legen ihre
Aktiva in möglichst liquiden und sicheren Vermögensformen an. Bei gestiegenem
Vermögensbestand tritt das Versicherungs- und das Immobilienvermögen hinzu. Ver-
mögende Haushalte legen einen größeren Teil ihres Vermögens in risikoreichen, aber
auch rentableren Anlageprodukten wie Fonds oder Aktien an. Mit steigendem Ver-
mögen steigt deshalb auch der Anteil an ertragreicheren Anlageprodukten.
c) Die Entwicklung der Vermögensverteilung
Deutlich schwieriger als eine Bestandsaufnahme der Vermögensverteilung ist die Er-
mittlung der zeitlichen Entwicklung dieser Verteilung. Die Schwierigkeit einer kon-
sistenten Vermögensverteilungsrechnung ergibt sich aus der Tatsache, dass über die
Höhe und Verteilung der Vermögen keine einheitliche Statistik über längere Zeiträu-
me existieren. Bei der Frage nach der Entwicklung der Vermögensverteilung ist man
deshalb auf Berechnungen und Schätzungen unterschiedlicher Autoren angewiesen,
die den Vermögensbegriff unterschiedlich abgrenzen und verschiedene Methoden
zur Vermögensberechnung verwenden. Aus diesem Grund sind längerfristige Ver-
gleiche zur Vermögensverteilung nur sehr eingeschränkt möglich.
Die Tabelle 13.6 liefert eine Zusammenstellung einschlägiger Analysen zur Ver-
mögensverteilung von 1973 bis 2003 (vgl. Frick/Grabka/Hauser 2010, S. 30) sowie
Auswertungen des Sozio-ökonomischen Panels für die Jahre 2007 und 2012. Bei der
Interpretation der Ergebnisse muss berücksichtigt werden, dass die hier referierten
Werte verschiedenen Studien entnommen wurden, die sich sowohl methodisch als
auch in Bezug auf die verwendete Datengrundlage erheblich unterscheiden. Insbe-
sondere die Werte ab 2007 sind mit den früheren Angaben nur bedingt vergleichbar.
Tabelle 13.5. Portfoliostruktur der privaten Haushalte
Alle unterstes mittleres oberstes

Haushalte Quintil Quintil Quintil
Selbstgenutztes Wohneigentum 44 4 39 91
Andere Immobilien 18 3 10 69
Betriebsvermögen 10 2 10 34
Sicht-/Sparguthaben 99 96 100 100
darunter: Sparkonten 78 41 85 90
Bausparverträge 36 13 41 46
Fondsvermögen 17 3 22 39
Schuldverschreibungen 5 0 4 19
Aktien 11 1 11 30
Sonst. Finanzvermögen 11 4 10 31
Private Rentenversicherungen 47 25 57 62
darunter: Riester-/Rürupprodukte 23 20 26 30
Lebensversicherungen ohne Förderung 35 9 45 56
Quelle: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juni 2013, S. 35.
Wenn man trotz dieser Einschränkungen die ausgewiesenen Werte miteinander ver-
gleicht, so zeigt sich, dass das durchschnittliche Haushaltsvermögen im betrachteten
Zeitraum erkennbar gestiegen ist. Die höchsten Steigerungsraten sind von 1973 bis
1983 zu verzeichnen. Die Vermögensverteilung hat sich bis Anfang der 1990er Jahre
etwas egalisiert, nimmt jedoch seither wieder zu. Dieser Anstieg der Ungleichvertei-
lung ist vor allem auf die Zunahmen des Vermögensanteils des obersten Dezils der
Vermögensbesitzer zurückzuführen.
Tabelle 13.6. Entwicklung der Verteilung des Nettovermögens pro Person
1973 1983 1993 2003 2007 2012

Arithm. Mittel (in 1 000 e) 19,3 31,0 56,0 65,8 81,1 83,3
Gini-Koefſzient 0,690 0,662 0,603 0,638 0,767 0,780
Anteil des obersten Dezils – 47,1 41,3 45,9 57,5 –
Anteil der unteren Hälfte 6,5 5,3 6,0 6,8 1,4 –
Quelle: 1973 bis 2007: Frick/Grabka/Hauser 2010, S. 34; Werte für 2012:
Grabka/Westermeier 2014, S. 153.
Methodisch vergleichbare Verteilungsstatistiken liegen für das Privatvermögen

erst ab dem Jahr 2002 vor. Auf der Grundlage des Sozio-ökonomischen Panels
zeigt sich, dass der Nominalwert der privaten Nettovermögen in der Zeit von 2002
bis 2012 nur geringfügig angestiegen ist (vgl. Grabka/Westermeier 2014). Die Ver-
mögensverteilung ist in diesem Zeitraum ebenfalls weitgehend konstant geblieben.
Überraschenderweise hat sich auch die massive Krise an den Finanzmärkten nicht
egalisierend auf die Vermögensverteilung ausgewirkt. Fasst man die vorliegenden

Ergebnisse zusammen so zeigt sich, dass die Vermögen sehr ungleich verteilt sind.
Sie sind insbesondere deutlich ungleicher Verteilt als die verfügbaren Einkommen.
Diese Ungleichverteilung ist im Zeitablauf auf hohem Niveau weitgehend stabil ge-
blieben.
13.2.2 Die Ursachen der Vermögensungleichverteilung
Die Tatsache, dass die Vermögen deutlich ungleicher verteilt sind als die Einkom-
men, lässt sich in allen entwickelten Volkswirtschaften beobachten. Ob sich aus
dieser höheren Ungleichverteilung ein verteilungspolitischer Handlungsbedarf er-
gibt lässt sich jedoch erst diskutieren, nachdem die Ursachen für diese höhere Un-
gleichverteilung bestimmt wurden. Im Wesentlichen gibt es drei Faktoren, welche
die hohe Ungleichverteilung des Vermögensbestands begründen können: Lebenszy-
klusentscheidungen, Vererbungen und die Selbstalimentierung des Vermögens.
a) Die Lebenszyklushypothese des Konsums
Die Lebenszyklushypothese des Konsums geht davon aus, dass die Individuen ver-
suchen, ihren Konsum im Lebensverlauf möglichst stabil zu halten. In Phasen mit
hohem Einkommen werden Rücklagen gebildet, die in Lebensphasen mit geringen
Einkünften, insbesondere im Ruhestand, verbraucht werden. Die Vermögensbildung
dient somit der Verstetigung des Konsums über den Lebenszyklus. Die Abbildung
13.1 veranschaulicht diesen Zusammenhang unter stark vereinfachenden Annahmen.
es wird unterstellt, dass der Haushalt zwei Lebensphasen durchläuft: die Phase der
Erwerbstätigkeit (von 0 bis t1 ) und die Ruhestandsphase (von t1 bis T ). In der Er-
werbsphase bezieht der Haushalt ein konstantes Erwerbseinkommen in Höhe von
0A, das in der Ruhestandsphase entfällt. Von Sozialleistungen, Steuern und Beitrags-
zahlungen wird aus Gründen der Vereinfachung abstrahiert. Um den Konsumstrom
über den gesamten Lebensverlauf auszugleichen, muss der Haushalt in der Erwerb-
sphase Ersparnisse in Höhe von AB bilden, die in der Ruhestandsphase aufgebraucht
werden. Dieser Auf- und Abbau von Vermögenspositionen über den Lebenszyklus
führt dazu, dass bei einer reinen Querschnittsbetrachtung die Vermögensbestände un-
gleich verteilt sind, obwohl in diesem Beispiel eine egalitäre Einkommensverteilung
unterstellt und von Erbschaften abstrahiert wird.
b) Vererbungen
Erbschaften werden zu einem zunehmend wichtigeren Faktor bei der Erklärung der
Vermögensverteilung. Vererbungen verändern nicht die Höhe der gesamtwirtschaft-
lichem Vermögenssubstanz, aber die Verteilung dieses Vermögens innerhalb der Ge-
sellschaft. Für Deutschland ist relevant, dass in den kommenden Jahren erstmals Ver-
mögenswerte übertragen werden, die nicht durch Kriegsfolgelasten entwertet wur-
den. Nennenswerte Vermögensübergänge ſnden dabei vor allem in den beiden obe-
ren Quintilen der Vermögensverteilung statt (vgl. Hauser/Stein 2001). Die Übertra-
gung des Vermögens von einer Generation auf die nächst wird voraussichtlich dazu
in e
Vermögen
A Einkommen
Ersparnis
Konsum Entsparen
0 t T
1
Abb. 13.1. Vermögensbildung im Lebenszyklus
führen, dass die Vermögensverteilung etwas gleichmäßiger ausfällt. Denn zum einen
haben vermögende Haushalte im Durchschnitt mehr Kinder, so dass sich die Erbmas-
se auf mehrere Erben aufteilt. Zum anderen unterliegt die Übertragung der Vermögen
der Erbschafts- und Schenkungssteuer. Diese steuerliche Belastung der Vermögens-
substanz wird sich ebenfalls egalisierend auf die Vermögensverteilung auswirken.
Aus diesem Grund wird die Besteuerung von Erbschaften wieder verstärkt als ein
Instrument der Vermögensverteilungspolitik diskutiert (vgl. hierzu Abschnitt 13.4.1,
S. 381).
c) Selbstalimentierung des Vermögens
Erwerbswirtschaftlich genutztes Vermögen generiert Einkommen in Form von Ver-

mögenserträgen. Diese Vermögenserträge beeinƀussen die Vermögensbildung priva-
ter Haushalte im mehrfacher Hinsicht. Zum einen sind Art und Umfang der Erspar-
nisbildung in hohem Maße abhängig von der Höhe des Einkommens. Mit zunehmen-
dem Einkommen steigt dabei nicht nur die Sparleistung insgesamt, sondern auch die
Sparquote, also der Anteil der Ersparnisbildung am verfügbaren Einkommen. Das
Vermögen trägt also bereits über seine Einkommensfunktion dazu bei, dass die Ver-
mögenden bessere Möglichkeiten zur Vermögensbildung besitzen. Darüber hinaus
ist empirisch feststellbar, dass die Sparquote aus Kapitaleinkünften höher ist als die
Sparquote aus Arbeitseinkommen. Dies kann darauf zurückzuführen sein, dass Ka-
pitaleinkommen unstetiger anfallen als Arbeitseinkommen und deshalb in höherem
Maße der Ersparnisbildung zugeführt werden. Aber auch die Tatsache, dass Kapital-
einkünfte nicht sozialabgabenpƀichtig sind und im Rahmen der Kapitalertragsteuer
mit max. 25 % belastet werden (§ 32E.StG), kann ein Grund für die höhere Sparquo-
te sein. Schließlich verändert sich mit zunehmendem Einkommen auch die Struktur
der Vermögensanlage. Mit zunehmendem Einkommen werden risikobehaftetere, da-
mit aber auch langfristig ertragreichere Anlageformen gewählt. Ein hohes Vermögen
führt deshalb bei einer entsprechenden Anlage zur Selbstalimentation und verstärkt
den Prozess der Ungleichverteilung der Vermögen.5
13.2.3 Die Vermögenspolitik in der Bundesrepublik
Die Vermögenspolitik in der Bundesrepublik6 bestand bzw. besteht aus folgenden

Maßnahmen: dem Lastenausgleich, der allgemeinen Sparförderung durch Steuerbe-
günstigung, der allgemeinen Sparförderung durch Prämien, der Wohnungsbauförde-
rung, der Reprivatisierung von staatlichem Vermögen und der Investitionsförderung.
a) Währungsreform und Lastenausgleich
Die Entwicklung der Vermögenspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg begann in der
Bundesrepublik mit den „wahrscheinlich größten friedlichen Vermögensumvertei-
lungsaktionen der Geschichte“:7 der Währungsreform des Jahres 1948 und dem Las-
tenausgleich.8
Im Zuge der Währungsreform9 des Jahres 1948 wurden die bestehenden For-
derungen teilweise im Verhältnis 10:1, teilweise im Verhältnis 10:0,65 von Reichs-
mark auf Deutsche Mark umgestellt. bestimmte Forderungen – wie die Ansprüche
gegen das Deutsche Reich und gegen die NSDAP – wurden vollständig annulliert.
Der größte Verlierer der Währungsreform waren die Geldvermögensbesitzer, also
der überwiegende Teil der Privathaushalte. Ein weiterer Verlierer war die gesetzli-
che Rentenversicherung, deren Kapitalstock zum zweiten Mal nach der Hyperinƀa-
tion des Jahre 1923 entwertet wurde. Es gab aber auch zwei große Gewinner dieser
5 Zu diesem Zusammenhang schreibt der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirt-

schaft: „Durch Einkommen aus Geldvermögen wird die Vermögensbildung immer stärker
zu einem sich selbst tragenden Prozeß, da ein erheblicher Teil der Zinsen und Dividenden
wieder angelegt wird. Um ihre Vermögensbildung auf hohem Niveau zu halten, brauchen
die Haushalte somit kaum von anderen Einkünften etwas abzuzweigen.“; vgl. Gesamtver-
band der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V. (GDV) (Hrsg.), 1998: Jahrbuch 1997.
Die deutsche Versicherungswirtschaft. Berlin, S. 38, zitiert nach Fachinger, Uwe (1998),
Die Verteilung der Vermögen privater Haushalte: Einige konzeptionelle Anmerkungen so-
wie empirische Befunde für die Bundesrepublik Deutschland, ZeS-Arbeitspapier 13/1988,
Bremen.
6 Vgl. zur Vermögenspolitik in Deutschland Andersen 1976, Gress 1983 sowie Boett-
cher 1985.
7 Engels/Sablotny/Zickler 1974, S. 23 .
8 Vgl. zum Lastenausgleich Wiegand 1992 sowie Albers 1989.
9 Die Währungsreform nach dem zweiten Weltkrieg war ein notwendiger Schritt, um eine
funktionsfähigen Geldordnung herzustellen und damit eine der Voraussetzungen für die
wirtschaftliche Entwicklung zu schaffen.
Reform: den Staat, dessen Schuldenlast sich mit einem Schlag erheblich reduzier-
te, und die Eigentümer von Immobilien und Sachvermögen. Sachvermögensbesitzer
wurden durch die Wirtschaftspolitik der Nachkriegsjahre zusätzlich entlastet. Um
die zerstörten Produktionskapazitäten schnell wieder aufzubauen, wurde die Ka-
pitalbildung darüber hinaus durch hohe Abschreibungsvergünstigungen und ande-
re Möglichkeiten der Steuerersparnis begünstigt (vgl. dazu Molitor 1965, S. 82 ff.,
Föhl 1964, S. 40 ff. sowie Andersen 1976, S. 117 ff.).
Um die Verteilungseffekte der Währungsreform etwas abzumildern und die Las-
ten von Krieg und Vertreibung gleichmäßiger auf die Bevölkerung zu verteilen, wur-
de im Jahr 1952 das Lastenausgleichsgesetz verabschiedet.10 Das Gesetz sah die
Einrichtung eines Bundesfonds vor, der sich aus fünf Quellen speist:
1. aus einer Vermögensabgabe, durch die das am 30. Juni 1948 erfasste Vermö-
gen mit einer 50 %igen Abgabe belastet wurde; diese Vermögensabgabe war bis
1978 zu verzinsen und zu tilgen,
2. aus einer Hypothekengewinnabgabe, welche die durch die Währungsumstellung
begünstigten Hypothekenschuldner zu leisten hatten,
3. aus einer Kreditgewinnabgabe als einer Sonderabgabe auf währungsumstel-
lungsbedingte Schuldnergewinne gewerblicher Betriebe,
4. aus Vermögensteuererträgen sowie
5. aus Einnahmen, die aus der Tilgung und Verzinsung ausgegebener Lastenaus-
gleichsdarlehen ƀossen.
Aus diesem Lastenausgleichsfonds wurden folgende Leistungen gewährt:
1. die Hauptentschädigung für Vertreibungs- und Kriegssachschäden;
2. Eingliederungsdarlehen für Vertriebene und Kriegssachgeschädigte zum Aufbau
einer neuen Lebensgrundlage;
3. Kriegsschadenrenten;
4. Hausratentschädigung für den Verlust von Hausrat Vertriebener und Kriegssach-
geschädigter;
5. die Förderung der Berufsausbildung und der Umschulung Jugendlicher.
Von 1950 bis 2005 wurden über den Lastenausgleichsfonds Ausgleichsleistun-
gen in Höhe von 48,5 Mrd. e geleistet.11 Zum 1. Jan. 2005 wurde der Lastenaus-
gleichsfonds aufgelöst und zusammen mit dem Fonds Deutsche Einheit vom Bund
übernommen.
Obwohl der Lastenausgleich nicht an den Vermögenserträgen, sondern an der
Vermögenssubstanz ansetzte, hat er die Verteilung des produktiv genutzten Vermö-
gens in Deutschland nicht nennenswert beeinƀusst. Dafür waren mehrere Faktoren
ausschlaggebend. Zum einen führten die Bewertungsvorschriften dazu, dass der Ver-
mögensbestand niedriger festgesetzt wurde, als es dem Marktwert des Vermögens
10 Vgl. Gesetz über den Lastenausgleich (Lastenausgleichsgesetz- LAG) vom 14. Aug. 1952,
zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli 2013.
11 Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Finanzen und Steuern 2010, FS 14, Reihe 3.1, Wies-
baden 2012.
entsprach. Des Weiteren konnten die Besitzer von Sachvermögen aufgrund der ho-
hen wirtschaftlichen Dynamik in den Jahren des „Wirtschaftswunders“ ihren Abga-
beverpƀichtungen nachkommen, ohne die Vermögenssubstanz tatsächlich angreifen
zu müssen. Und schließlich wurde ein Großteil der Leistungen konsumtiv, z. B. für
Kriegsschadenrenten, verwendet. Vermögenspolitisch waren die Hausratsentschädi-
gungen von Bedeutung, welche die Bildung von Gebrauchsvermögen begünstigte.
Wichtige Maßnahmen waren auch die Eingliederungs- und Aufbaudarlehen für Ge-
schädigte aus Handwerk, Handel und freien Berufen sowie die Aufbaudarlehen für
den Wohnungsbau. Diese Darlehen haben eine breitere Streuung des Vermögens be-
günstigt (Oberhauser 1963, S. 191). Der Lastenausgleich hat zudem wesentlich zur
Eingliederung der Vertriebenen und zur Aufrechterhaltung des sozialen Friedens bei-
getragen.
b) Sparförderung durch Steuervergünstigung
Die „klassische“ Form der Förderung der Vermögensbildung ist der Abzug von Spar-
und Vorsorgeleistungen von der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer.12 Be-
reits ab 1948 war es möglich, Versicherungsprämien und Bausparbeiträge als Son-
derausgaben vom steuerpƀichtigen Einkommen abzuziehen (§ 10 EStG). Die vertei-
lungspolitische Problematik dieser Art der Sparförderung besteht jedoch darin, dass
diese Begünstigungen in erster Linie den Beziehern mittlerer und höherer Einkom-
men zugute kommen, weil für die meisten Arbeitnehmer die steuerlich abzugsfä-
higen Vorsorgeaufwendungen bereits durch die Beiträge zu den Sozialversicherun-
gen ausgeschöpft sind. Außerdem steigt die Steuerersparnis aufgrund des progressi-
ven Steuertarifes mit steigendem Einkommen, d. h. mit steigender Steuerbelastung.
Überdies können von steuerlichen Begünstigungen des Sparens diejenigen keinen
Gebrauch machen, die aufgrund ihres niedrigen Einkommens gar nicht sparfähig
sind. Eine Vermögensbildung durch Abzüge von der Steuerbemessungsgrundlage
begünstigt also die Ungleichverteilung des Vermögens (vgl. dazu auch Gress 1983).
c) Sparförderung durch Prämien
Die Sparförderung durch Prämienbegünstigung begann im Jahr 1952 mit dem Woh-
nungsbauprämiengesetz.13 Nach diesem Gesetz erhalten Bausparer, deren zu ver-
steuerndes Einkommen 25 600 e (51 200 e für Verheiratete) nicht übersteigt, eine
12 In der ſnanzwissenschaftlichen Literatur ist umstritten, ob es sich bei diesem Abzug tat-
sächlich um eine Förderleistung handelt. Denn die Ersparnis wird ja aus bereits versteu-
ertem Einkommen gebildet; eine Besteuerung der aus dieser Sparleistung resultierenden
Kapitaleinkünfte stellt somit eine Doppelbesteuerung dar, die zudem künftigen Konsum
steuerlich stärker belastet als Gegenwartskonsum. Deshalb wird gefordert, Sparleistungen
grundsätzlich von der Einkommensbesteuerung auszunehmen. Zu diesem Konzept einer
sparbereinigten Einkommensbesteuerung vgl. Rose 1991.
13 Wohnungsbauprämiengesetz vom 17. März 1952 i. d. F. vom 30. Okt. 1997, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 5. April 2011.
staatliche Prämie in Höhe von 8,8 % Bausparaufwendungen. Die Summe der begüns-
tigungsfähigen Aufwendungen ist auf 512 e für Ledige und auf 1 024 e für Verhei-
ratete begrenzt. Die Prämienbegünstigung zielt auf eine Förderung der Ersparnisbil-
dung von Beziehern niedriger und mittlerer Einkommen. In den 1950er und 1960er
Jahren haben die Bausparprämien einen regelrechten „Bausparboom“ ausgelöst.
Durch diese Erfolge ermutigt, wurde 1959 mit dem Sparprämiengesetz das allge-
meine Kontensparen durch Prämien gefördert. Voraussetzung war, dass die Sparbe-
träge für mindestens sechs Jahre festgelegt wurden. Diese allgemeine Sparförderung
wurde im Jahr 1990 zugunsten einer verstärkten Förderung der Produktivkapitalbil-
dung eingestellt.
Auf dem Prinzip der Prämienbegünstigung beruht auch das Vermögensbildungs-
gesetz.14 Mit diesem Gesetz werden vermögenswirksame Leistungen des Arbeitge-
bers durch eine Arbeitnehmer-Sparzulage gefördert. Eine vermögenswirksame Leis-
tung ist eine durch Tarifvertrag, Betriebsvereinbarung oder Arbeitsvertrag vereinbar-
te Geldleistung des Arbeitgebers, die nicht ausbezahlt, sondern auf ein Anlagekonto
des Arbeitnehmers überwiesen wird. Es handelt sich somit um eine Form des Inves-
tivlohns. (Zum Investivlohn vgl. S. 384). Die Förderung der Vermögensbildung in
Arbeitnehmerhand begann im Jahr 1961 mit dem ersten Vermögensbildungsgesetz
(sog. 312 DM-Gesetz). Dieses sowie das zweite Vermögensbildungsgesetz aus dem
Jahr 1965 blieben weitgehend wirkungslos, da hier die Förderung im Zuge der Steu-
erbegünstigung erfolgte. Erst das dritte Vermögensbildungsgesetz vom 27. Juni 1970
(sog. 624 DM-Gesetz), das anstelle der Steuerbegünstigung die Vergabe von Prämi-
en (Arbeitnehmersparzulagen) und Einkommenshöchstgrenzen vorsah, bewirkte ei-
ne deutliche Zunahme der geförderten Sparverträge. Das vierte Vermögensbildungs-
gesetz vom 6. Febr. 1984 sah eine stärkere Förderung der Vermögensbildung von Ar-
beitnehmern in Produktivkapital vor. Der geförderte Höchstbetrag stieg von 624 DM
auf 936 DN, sofern die zusätzlichen 312 DM in Produktivkapital (Aktien, Genossen-
schaftsanteile, Genussscheine etc.) angelegt wurden. Bei verbilligter oder kostenlo-
ser Überlassung der Arbeitnehmerbeteiligung blieb ein Betrag vom max. 300 DM
steuerfrei (§ 19a EStG; erstes Vermögensbeteiligungsgesetz).
Nach dem fünften Vermögensbildungsgesetz werden vermögenswirksame Leis-
tungen des Arbeitgebers an den Arbeitnehmer durch eine Arbeitnehmersparzulage
gefördert. Die Prämienhöhe, die Einkommensgrenzen und die Höhe des geförderten
Höchstbetrags unterscheiden sich entsprechend der Anlageform. Sie betragen
• 20 % der vermögenswirksamen Leistungen, jedoch max. 400 e jährlich bei Ver-
mögensbeteiligungen, sofern das zu versteuernde Einkommen 20 000 e
(40 000 e bei Zusammenveranlagten) nicht übersteigt;
• 9 % der vermögenswirksamen Leistungen, jedoch max. 470 e jährlich bei Auf-
wendungen für den Immobilienerwerb, sofern das zu versteuernde Einkommen
17 900 e (35 800 e bei Zusammenveranlagten) nicht übersteigt.
Beide Zulagen können gemeinsam in Anspruch genommen werden; insgesamt
können somit durch das Vermögensbildungsgesetz vermögenswirksame Leistungen
14 Gesetzliche Grundlage ist das Fünfte Vermögensbildungsgesetz vom 1. Juli 1965 i. d. F.
vom 4. März 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 2013.
mit bis zu 850 e begünstigt werden. Unentgeltlich oder verbilligt überlassene Ver-
mögensbeteiligungen sind darüber hinaus gem. § 3 Nr. 39 EStG bis zu einem Betrag
von 360 e steuerfrei. Durch die kombinierte Inanspruchnahme des Vermögensbil-
dungsgesetzes und des § 3 EStG kann somit eine Kapitalbeteiligung des Arbeitneh-
mers in Höhe von 760 e gefördert werden.
d) Die Förderung der Vermögensbildung im Wohnungsbau
Die gleichsam „klassische“ Förderung der Eigentumsbildung im Wohnungsbau durch

die steuerliche Abschreibungsmöglichkeit von Bausparbeiträgen und durch die in-
stitutionelle Förderung der Bausparkassen wurde – wie erwähnt – 1952 durch die
Einführung von Prämien für Bausparleistungen ergänzt. Die Bedeutung dieser An-
reize lässt sich nur zutreffend abschätzen, wenn man berücksichtigt, dass der Eigen-
heimbau durch eine Reihe von wohnungspolitischen Maßnahmen gefördert wurde.
Zu nennen sind: zinsgünstige Baudarlehen, Zinszuschüsse, Grunderwerbsteuerbe-
freiungen, Grundsteuerermäßigungen, Abschreibungsvergünstigungen nach § 7b re-
sp. § 10e EStG und die Bereitstellung von preisgünstigem Bauland von Seiten der
öffentlichen Hand.
Kritisch anzumerken ist jedoch, dass die Wohnungsbauförderung, die überwie-
gend auf Abschreibungsvergünstigungen beruhte, die Besserverdienenden gegen-
über den Einkommensschwächeren begünstigt hat. Deshalb wurde 1996 durch das
Gesetz zur Neuregelung der steuerrechtlichen Wohneigentumsförderung (Eigenheim-
zulagengesetz) vom 15. Dez. 1995 die Förderung des Erwerbs von selbstgenutztem
Wohneigentum nach § 10e EStG durch eine verteilungs- und familienpolitisch aus-
gestaltete Grundförderung abgelöst (Eigenheimzulage). Diese Eigenheimzulage ent-
wickelte sich mit einem Volumen von ca. 10,2 Mrd. e (2005) zur größten staatlichen
Einzelsubvention in Deutschland. Aus Gründen der Haushaltskonsolidierung wurde
diese Förderung zum 1. Jan. 2006 eingestellt.15
Um diesen Wegfall von Fördermitteln zu kompensieren, wurde das selbst ge-
nutzte Wohneigentum 2008 in die steuerliche Förderung der Altersvorsorge aufge-
nommen („Wohn-Riester“).16 Riester-Sparer können nun das Kapital, das sie über
das Altersvermögensgesetz begünstigt angespart haben, für den Bau, Kauf oder die
Entschuldung selbstgenutzten Wohneigentums verwenden.
e) Reprivatisierung öffentlicher Unternehmen
In den Jahren 1959 bis 1965 war die Privatisierung von öffentlichen Unternehmen
durch die Ausgabe sogenannter „Volksaktien“ ein wichtiger Bestandteil der Vermö-
genspolitik. 1959 wurde die Preußische Bergwerks- und Hütten AG (Preußag), 1961
das Volkswagenwerk und die Vereinigte Tanklager- und Transportmittel GmbH und
1965 die Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG (VEBA) durch die Ausgabe
von Aktien in Privateigentum überführt. In vielen Fällen blieben Minderheitsbeteili-
gungen der öffentlichen Hände erhalten.
15 Vgl. Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage v. 22. Dez. 2005, BGBl. I, Nr. 76.
16 Vgl. Gesetz zur verbesserten Einbeziehung der selbstgenutzten Wohnimmobilie in die ge-
förderte Altersvorsorge (Eigenheimrentengesetz – EigRentG) vom 29. Juli 2008.
Das Ersterwerbsrecht für solche Aktien wurde auf die Bezieher niedriger Ein-
kommen beschränkt, die Aktien wurden klein gestückelt und zu einem „sozialen“
Ausgabekurs verkauft. Durch Stimmrechtsbegrenzungen sind Stimmrechtskonzen-
trationen ausgeschlossen worden.
Zwischen 1982 und 1990 hat sich der Bund von 676 seiner Unternehmensbeteili-
gungen getrennt. Ihr Verkauf erbrachte 9,4 Mrd. DM. Diese Privatisierungen dienten
jedoch nicht nur der Finanzierung der öffentlichen Haushalte, sondern auch der brei-
teren Streuung des Aktienvermögens und der Förderung des Erwerbs von Beleg-
schaftsaktien (vgl. dazu Knauss 1990).
Die seit 1990 durchgeführte Reprivatisierung des Volksvermögens der DDR hätte
zu einem herausragenden vermögenspolitischen Erfolg werden und zu einer breite-
ren Streuung des Produktivvermögens führen können, wenn Regierung und Parla-
ment die Chance genutzt hätten, die Reprivatisierung mit dem Ziel breiterer Vermö-
gensstreuung zu koppeln. Sie haben diese Chance jedoch nicht nur ungenutzt ge-
lassen, sondern durch die Anwendung der Restitutionsregel bei der Entschädigung
von enteigneten Sacheigentümern und durch den Einsatz von steuerlichen Abschrei-
bungsmöglichkeiten als Instrument der Investitionsförderung die Voraussetzungen
für eine zunehmende Vermögensungleichverteilung geschaffen.
f) Die Kosten der Vermögenspolitik
Über die Kosten der staatlichen Förderung der Vermögensbildung informiert die Ab-
bildung 13.2. Sie enthält die Prämienausgaben und die Steuermindereinnahmen des
Bundes und der Länder von 1970 bis 2014.17 Diese Abbildung zeigt, dass die Auf-
wendungen zur Förderung der Vermögensbildung insbesondere in den Jahren 2000-
2004 deutlich angestiegen sind, anschließend jedoch wieder erkennbar rückläuſg
ausfallen. In den 1980er und 1990er Jahren lag der Schwerpunkt der Förderung bei
den steuerlichen Instrumenten, seit 2000 überwiegt die Prämienvergabe. Aus ver-
teilungspolitischer Sicht ist die Prämienvergabe vorzuziehen, da die Entlastungswir-
kung einer Steuervergünstigung aufgrund des progressiven Steuertarifs mit steigen-
dem Einkommen zunimmt. In den hier ausgewiesenen Zahlen schlägt sich auch das
hohe Gewicht einzelnen Instrumente nieder. So entſel in den Jahren 2000-2004 mehr
als die Hälfte der Prämienausgaben auf die Eigenheimzulage, für die im Jahr 2005,
also ein Jahr vor ihrer Abschaffung, fast 7 Mrd. e verausgabt wurden. Demgegen-
über fallen die Ausgaben zur Vermögensbildung in Finanz- und Produktivanlage sehr
bescheiden aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein Großteil der Ausgaben für die
Arbeitnehmersparzulage in den Bereich der Bausparförderung ƀießt.
Insgesamt wird man von den staatlichen Maßnahmen zur Vermögensbildung kei-
nen durchgreifenden Effekt auf die Vermögensverteilung erwarten können. Dafür
17 Prämienausgaben nach dem Wohnungspauprämien-, dem Sparprämien- und dem Vermö-

gensbildungsgesetz. Ab 1995 auch Aufwendungen für das seit 2006 auslaufende Eigen-
heimzulagengesetz sowie ab 2006 Aufwendungen für die Förderung der Riester-Rente.
Steuermindereinnahmen gem. §§ 10, 19a und 34 f EStG, jedoch ohne Förderung der priva-
ten Lebensversicherung. Quelle: Subventionsberichte der Bundesregierung.
sind die staatlichen Aufwendungen zu gering und ihre verteilungspolitische Efſzi-

enz ist fraglich. Darüber hinaus lässt sich ohne umfassende empirische Studien nicht
feststellen, in welchem Umfang diese Maßnahmen reine Mitnahmeeffekte hervorru-
fen.
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 2005-09 2010-14
Prämienausgaben Steuervergünstigungen
Quelle: BMF (Hrsg.), Subventionsberichte, lfd. Jg.
Abb. 13.2. Förderung der Vermögensbildung (in Mrd. e)
h) Zusammenfassung
Die Vermögenspolitik in der Bundesrepublik umfasst vier Phasen:

• erstens die auf die schnelle Wiederherstellung des Kapitalstocks gerichtete Phase
der allgemeinen Vermögensbildungspolitik,
• zweitens die etwa in der Mitte der 1960er Jahre einsetzende Phase der allgemei-
nen Vermögensverteilungspolitik,
• drittens die ab 1983 beginnende Phase der auf die Beteiligung von Arbeitneh-
mern am Kapital der Unternehmen gerichtete speziellen Vermögensverteilungs-
politik und schließlich
• viertens die seit 2001 auf die Förderung der privaten Altersvorsorge gerichtete
spezielle Vermögensbildungspolitik.
In der ersten Phase bewirkten die – nicht vermögens-, sondern wachstumspo-

litisch motivierten – zahlreichen steuerlichen Vergünstigungen der Kapitalbildung
und die steuerlichen Begünstigungen des Sparens eine Differenzierung der Vermö-
gensverteilung (so auch Oberhauser 1963, S. 192 ff. und Andersen 1976, S. 133). Es
überwogen eindeutig unternehmens- und vermögenskonzentrationsfördernde Wir-
kungen. Die steuerlichen Vergünstigungen im Rahmen der Investitions- und Wachs-
tumspolitik liefen auf eine Begünstigung der Selbstſnanzierung der Investitionen
und auf eine Förderung der Vermögensbildung vermögender Schichten hinaus. Die
auf die Stärkung der Sparneigung ausgerichteten steuerlichen Förderungsmaßnah-
men der Ersparnisbildung kamen v. a. den sparfähigen, d. h. den einkommensstarken
Schichten zugute, die höchstwahrscheinlich auch ohne eine Vergünstigung gespart
hätten.18
Die zweite Phase der Vermögenspolitik ist durch eine größere Zielkonformität
eines Teils ihrer Maßnahmen gekennzeichnet: Der Übergang von der Steuerbegüns-
tigung des Sparens zur Prämienbegünstigung und die Begrenzung der Prämienbe-
günstigung auf die unteren und mittleren Einkommen erhöhte die Vermögensbil-
dungschancen der einkommensschwächeren Schichten. Diese Chancen jedoch sind
nach wie vor verstärkt bei den Beziehern höherer Einkommen vorhanden, weil diese
die bestehenden günstigeren steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten für Bauspar-
beiträge, Hauseigentum und Versicherungsbeiträge haben. Dadurch können sie ihr
steuerpƀichtiges Einkommen reduzieren und die Steuerersparnisse für die weitere
Vermögensbildung einsetzen. In dieser zweiten Phase der Vermögenspolitik scheint
insgesamt die Vermögenskonzentration etwas abgenommen zu haben.
Die 1983 beginnende dritte Phase der Vermögenspolitik ist durch die Verlage-
rung der Förderungsmaßnahmen vom Bereich der Geldvermögensbildung in den der
Immobilien- und der Produktivvermögensbildung gekennzeichnet. Gefördert wur-
den nur noch das Bausparen, der Erwerb von Wohnungs- oder Hauseigentum und
der Erwerb von direkten und indirekten Unternehmensbeteiligungen. Diese Förde-
rung erfolgte überwiegend durch Steuervergünstigungen (§ 10 e und 34 f EStG).
In diese Phase fällt auch der Prozess der Systemtransformation in den neuen
Bundesländern. Hier wurde die historisch einmalige Chance verpasst, diesen Pro-
zess der Transformation der Eigentumsordnung unter vermögensverteilungspoliti-
schen Gesichtspunkten auszugestalten. Dies vermutlich nicht nur und nicht wegen
der Schwierigkeiten, innerhalb kurzer Zeit im Rahmen des totalen Umbaues des
Gesellschafts-, Wirtschafts- und Sozialsystems der DDR eines von vielen Teilproble-
men lösen zu können, sondern auch aus zwei weiteren Gründen. Zum einen verkann-
te man die mit dem Untergang der DDR und der Wiedervereinigung verbundenen
vermögenspolitischen Probleme, zum andern hat sich in der öffentlichen Diskussi-
on die These durchgesetzt, der Sozialstaat sei über seine Grenzen hinausgeschossen
und die mit tiefen Beschäftigungseinbrüchen verbundene Struktur- und Wachstums-
krise sei wesentlich durch die sozialstaatliche Entwicklung mitverursacht, so dass
der Sozialstaat nicht nur um-, sondern abgebaut werden müsse. Im Bereich der Ver-
18 Vgl. zur Kritik an der Förderung der Vermögensbildung in der Bundesrepublik auch Al-
thammer 1996 und Althammer 1997.
mögenspolitik wurden nicht nur bestimmte Anlageformen wie das Geld- und Ver-
sicherungssparen aus dem Katalog der förderungsfähigen Anlagen gestrichen, son-
dern auch die Prämiensätze und der Höchstbetrag der förderungsfähigen Kapitalbe-
teiligung reduziert. Vermögens- wie familienpolitisch problematisch ist, dass die bis
1989 bestehende besondere Förderung von Familien mit Kindern abgeschafft wurde.
Die Reduzierung der Maßnahmen zur Förderung breiter Vermögensstreuung ist das
zweite Charakteristikum dieser Phase der Vermögenspolitik.
Die Verabschiedung des Altersvermögensgesetzes am 26. Juni 2001 markiert den
Beginn der aktuellen, vierten Phase der Vermögenspolitik. Seither konzentrieren sich
die vermögenspolitischen Maßnahmen auf das Versicherungssparen, sofern die Vor-
sorgeprodukte bestimmte, im Gesetz festgelegte Kriterien erfüllen (vgl. ausführlicher
Kap. 10.3.4). Zwar ist es derzeit noch nicht möglich, die Wirkungen dieses Gesetzes
zuverlässig abzuschätzen. Allerdings haben sich die hohen Erwartungen, die in den
Aufbau einer staatlich geförderten privaten Altersvorsorge gesetzt wurden, bisher
nicht erfüllt. Außerdem lässt sich nicht zuverlässig ermitteln, ob es sich bei diesen
Anlagen um zusätzliche Ersparnisse oder um eine bloße Umschichtung ohnehin ge-
tätigter Vorsorgeaufwendungen handelt. Da die Vorsorgeaufwendungen neben der
Prämienvergünstigung zusätzlich steuerlich gefördert werden, ist davon auszugehen,
dass sich die Verteilung des Vorsorgevermögens wieder ungleicher entwickeln wird.
Die Politik der Vermögensbildung durch steuerliche Freibeträge und Sparzula-
gen wurde im Jahr 2009 einer umfassenden empirischen Evaluation unterzogen (vgl.
Bundesministerium der Finanzen 2009, Kap. VIII und Kap. XIV). Diese Evaluation
zeigt eine geringe Transparenz und verteilungspolitische Treffsicherheit bei der Steu-
erbegünstigung, aber auch bei der Sparzulage. Als nicht begründbar werden die Be-
schränkung des geförderten Anlagespektrums und des Personenkreises angesehen.
Insgesamt empſehlt diese Studie, die Arbeitnehmersparzulage entweder abzuschaf-
fen oder grundlegend zu reformieren.
Die Darstellung der Vermögenspolitik in der Bundesrepublik hat deutlich ge-
macht, dass größere vermögenspolitische Erfolge voraussetzen, in Zukunft verstärkt
an der Hauptquelle der Vermögensbildung anzusetzen, nämlich an den Gewinnen,
sei es durch eine forcierte Investivlohnpolitik, sei es durch eine Politik betrieblicher
Ertragsbeteiligung. Diese vermögenspolitischen Instrumente werden im Rahmen des
nächsten Abschnittes darzustellen sein.
Ein zweiter wichtiger Ansatzpunkt für die künftige Vermögenspolitik könnte die
Erbschaftsbesteuerung werden. Denn in den nächsten Jahren und Jahrzehnten wer-
den die beachtlich großen Vermögen vererbt werden, die die älteren Generationen
nach dem Zweiten Weltkrieg aufgebaut haben. Hauser/Stein (2001) schätzen die
Summe der generationenübergreifenden Vererbungen bis 2010 in Westdeutschland
auf 321 Mrd. e, für Ostdeutschland auf etwa 17 Mrd. e. In den Jahren 2011 bis
2020 werden sich diese Beträge fast verdreifachen. Eine Politik höherer Erbschafts-
besteuerung wird nicht nur wegen des wachsenden Volumens jährlich vererbten Ver-
mögens empfohlen, sondern auch deswegen, weil sich durch eine staatliche Sparför-
derung allein das Ausmaß der Vermögenskonzentration nicht dauerhaft reduzieren
lässt. Deshalb sprechen sich z. B. Schlomann/Hauser (1992, S. 96) für eine „kom-
binierte Strategie einer adäquaten Besteuerung der Vermögenseinnahmen oder der
Vermögensbestände, z. B. im Erbfall, und einer ſnanziellen Förderung der Vermö-

gensbildung für die unteren Einkommensschichten“ aus.
13.3 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Vermögenspolitik
13.3.1 Die gesellschaftspolitisch zentrale Bedeutung der Vermögensverteilung
Staatliche Interventionen mit dem Ziel, die Vermögensbestände und -zuwächse in

der Gesellschaft gleichmäßiger zu verteilen, lassen sich nicht einfach postulieren,
sondern müssen eigenständig begründet werden. Auch die empirisch gemessene ho-
he Ungleichverteilung des Vermögens ist kein hinreichender Grund für staatliche
Eingriffe, da eine Gleichverteilung kein Ziel an sich ist.
Die Begründung für eine Politik der breiten Streuung des Vermögens ergibt sich
aus den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Effekten, die der Vermögensbesitz in
einem marktwirtschaftlichen System aufweist.19
1. Erwerbswirtschaftlich genutztes Vermögen ist die Quelle von Vermögensein-
kommen (Pacht-, Zins-, Dividendenerträge). Wer über kein Vermögen verfügt
oder keine Chance hat, Vermögen zu erwerben, hat keine Chance, fundiertes
Einkommen, d. h. Einkommen ohne laufende Arbeitsleistung, zu erzielen (Ein-
kommensfunktion).
2. Vermögen erhöht die wirtschaftliche und soziale Sicherheit der Vermögensbesit-
zer (Sicherungsfunktion). Diese Sicherungsfunktion ist ganz offensichtlich bei
Forderungen gegen Privat- und Sozialversicherungen. Aber auch andere fun-
gible Vermögensformen (Grund und Boden, Wohnungseigentum, Wertpapiere)
können als Sicherheit zur Überbrückung von Notsituationen dienen.
3. Da der Vermögenseigentümer über sein Vermögen im Rahmen der Rechtsord-
nung frei verfügen kann, erhöht Vermögen die Freiheitsspielräume und Entfal-
tungsmöglichkeiten des Vermögenseigentümers (Freiheitsfunktion). Daher ist ei-
ne Politik der gleichmäßigen Vermögensverteilung gleichbedeutend mit einer
Politik einer gleichmäßigeren Verteilung der materialen Freiheit und der Ver-
wirklichungschancen.
4. Eng verbunden mit der Freiheitsfunktion ist die Machtfunktion des Vermögens.
Ungleichheiten in der Vermögensverteilung bedingen Ungleichheiten in der Ver-
fügungsmacht über wirtschaftliche Güter. Diese Ungleichheiten widersprechen
nicht nur dem Ziel sozialer Gerechtigkeit. Sie können auch die Stabilität ei-
ner marktwirtschaftlichen Gesellschaftsordnung gefährden. Eine sehr hohe Ver-
mögenskonzentration beeinträchtigt auch die demokratische Qualität der Ge-
sellschaft. Denn Vermögensmacht ist in wirtschaftliche Macht, wirtschaftliche
Macht in politischen Einƀuss umsetzbar. Vermögenskonzentration gefährdet da-
her den demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess (vgl. dazu
Andersen 1976, S. 74 ff.).
19 Vgl. dazu auch v. Nell-Breuning 1970, S. 61 ff., Küng 1964 und Issing/Leisner 1976).
13.3 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Vermögenspolitik 377
5. Privates Vermögen kann übertragen und vererbt werden (Vererbungsfunktion).

Die Empfänger von Vererbungen und Schenkungen erhalten dadurch einen hö-
heren sozialen Status und bessere Start- und Entwicklungschancen. Insofern
führt eine ungleiche Verteilung des Vermögens zu ungleichen wirtschaftlichen
Startbedingungen und reduziert die soziale Mobilität in der Gesellschaft.
Die zentrale gesellschaftspolitische Bedeutung der Vermögensverteilung zeigt
sich auch darin, dass es die ungleiche Verteilung des Vermögens, insbes. des Produk-
tivvermögens war, die die Gesellschaft in der vor- und frühindustrialisierten Phase in
die Klasse der Besitzer des Grund und Bodens, des Sach- und des Finanzvermögens
einerseits und in die Klasse der besitz- und vermögenslosen Arbeitnehmer anderer-
seits aufgespaltet hat. Diese klassengebundene, jahrzehntelang durch das politische
System, die Rechtsordnung und das Bildungssystem perpetuierte Ungleichheit der
Stellung im wirtschaftlichen und sozialen Gefüge war eine der entscheidenden Ursa-
chen für die Entstehung des Sozialismus. Die geschichtliche Bedeutung der Vermö-
genspolitik im Sinne einer Politik der Dekonzentration, der breiteren Streuung des
Vermögens und der gleichmäßigeren Verteilung der Chancen zum Vermögenserwerb
liegt in der Möglichkeit, durch eine solche Politik die entscheidenden Qualitäten
der Sozialen Marktwirtschaft – ein hohes Maß an persönlicher, politischer und wirt-
schaftlicher Freiheit, ein hohes Maß an sozialer Sicherheit und sozialer Gerechtigkeit
sowie ein demokratischer und pluralistischer politischer Entscheidungsprozess – zu
erhalten und zu verbessern. Eine Politik der breiten Vermögensstreuung zählt des-
halb zu den zentralen Aufgaben einer sozialstaatlichen Ordnung, die ihre Aufgabe
nicht primär in der Umverteilung vorhandener Einkommen, sondern in der sozialen
Ausgestaltung der Zugangsvoraussetzungen und der Teilnahmebedingungen in einer
marktwirtschaftlichen Ordnung sieht. Anders formuliert: das Leitbild dieser Politik
ist nicht der umverteilende Wohlfahrtsstaat, sondern eine property owning democra-
cy.20
13.3.2 Die Vermögensquellen und die Verteilung der Chancen zum

Vermögenserwerb
Für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Vermögenspolitik ist es wichtig zu wis-
sen, aus welchen Quellen einer Person Vermögen zuƀießen kann und wie in der
Gesellschaft die Chancen zum Vermögenserwerb verteilt sind.
Gesellschaftlich anerkannte Möglichkeiten des Erwerbs von Vermögen waren
bzw. sind (vgl. auch Willgerodt/Bartel/Schillert 1971, S. 175 ff.):
1. die Inbesitznahme freier Güter (Okkupation);
2. die Übertragung von Gütern und Rechten als Gegenleistung für die Erbringung
von besonderen Dienstleistungen (Belehnung, Übertragung von Regalien und
Privilegien);
20 Das Konzept einer property owning democracy geht auf James E. Meade zurück und wurde
von John Rawls in seinem Spätwerk als Alternative zum rein umverteilenden Wohlfahrts-
staat aufgegriffen. Vgl. Meade 1965 sowie Rawls 2001. Vgl. hierzu auch Williamson 2009
und O’Neill 2009.
3. die einseitige Übertragung von Gütern und Rechten, d. h. die Schenkung und die
Vererbung;
4. der Erwerb von Vermögen aus Einkommen, und zwar
• aus Arbeitseinkommen;
• aus Gewinneinkommen, wobei die Gewinne entweder Leistungsgewinne im
Sinne dynamischer unternehmerischer Pioniergewinne (Schumpeter 1912
und Schumpeter/Seifert 2005) oder Knappheitsgewinne oder Marktformen-
gewinne sein können, d. h. Gewinne aus Marktmachtstellungen, insbes. aus
natürlichen, vom Staat verliehenen oder selbst aufgebauten Monopolen oder
monopolartigen Positionen ((Preiser, 1957)) ;
• aus Vermögenseinkommen, d.h. aus der Wiederanlage von Vermögenserträ-
gen in Vermögenswerten.
Diese Vermögensquellen hatten zu unterschiedlichen Zeiten verschieden starkes
Gewicht. In der vorkapitalistischen Zeit kam wirtschafts- und sozialpolitisch dem
Vermögen an Grund und Boden die dominierende Rolle zu. Als Quelle der Ver-
mögensbildung herrschte die Okkupation vor. Als Instrumente der Verteilung des
Grundvermögens waren die Belehnung, die Schenkung und die Vererbung gebräuch-
lich. Es entstanden – bedingt durch wirtschaftliche und politische Notwendigkei-
ten – große Grundeigentümer. Da im Wesentlichen nur die soziale Oberschicht, Adel,
Geistlichkeit und andere Träger staatlicher Funktionen Zugang zu Bodeneigentum
hatten und Boden nur diejenigen „erwerben“ konnten, die von Geburt, Stand und ih-
ren ökonomischen Fähigkeiten her in der Lage waren, dem Landesherren politische,
militärische und verwaltungsmäßige Dienstleistungen zu erbringen, war die seiner-
zeitige Eigentumsordnung eine wesentliche Ursache für die soziale Klassenbildung
(Schmoller, 1918, S. 111 ff.).
Mit beginnender und fortschreitender Industrialisierung wuchs die Bedeutung
der Unternehmensgewinne als Quelle erwerbswirtschaftlich genutzten Vermögens.
In dieser Zeit entstanden aus kleinen Manufakturen große und größte Industrieun-
ternehmen. Die für den Aufbau des Anlagevermögens der Industriegesellschaften
erwirtschafteten Vermögen haben hauptsächlich vier Quellen:
1. die unternehmerische Leistung und Konsumverzicht der Unternehmenseigentü-
mer;
2. die Finanzierung von Investitionen durch Kreditſnanzierung;
3. die in einer wachsenden Wirtschaft aufgrund von Kreislaufzusammenhängen
entstehenden dynamischen Unternehmergewinne;
4. die permanente Wiederanlage von Vermögenserträgen der Eigentümer erwerbs-
wirtschaftlich genutzten Vermögens in Vermögenswerten.
Der Wandel in der Eigentümerstruktur vom Familienbetrieb zur Aktiengesell-
schaft und die damit verbundene wachsende Bedeutung des Finanzkapitals ermög-
lichten eine Übertragung der Vermögensungleichverteilung der vorkapitalistischen
Zeit in die Phase des Kapitalismus. Dieser Prozess der Vermögenskonzentration wur-
de durch eine interventionistische Wirtschaftspolitik unterstützt, die durch Schutz-
13.3 Notwendigkeit und Ziele staatlicher Vermögenspolitik 379
zölle und durch die Förderung der Bildung von Monopolen und Kartellen die beste-
hende Vermögensungleichverteilung noch verstärkte.21
Demgegenüber hatten Arbeitnehmerhaushalte bis in die jüngste Vergangenheit
keine Möglichkeit, produktiv genutztes Vermögen zu bilden.
13.3.3 Erfolgschancen einer Vermögenspolitik

Die Möglichkeiten, durch politische Maßnahmen das vermögen einer Gesellschaft
breit zu streuen, sind in entwickelten marktwirtschaftlichen System deutlich gestie-
gen. Sie werden durch folgende Faktoren begünstigt (vgl. Molitor 1965, S. 28 ff.):
1. die Trennung von Eigentümer- und Unternehmerfunktion in modernen Kapital-
gesellschaften. Dadurch können Veränderungen in der personellen Vermögens-
verteilung vorgenommen werden, „ohne daß die Qualität der Unternehmenspo-
litik in Mitleidenschaft gezogen würde“;
2. die Angebote institutioneller Finanzintermediäre wie Banken, Investmentgesell-
schaften, Versicherungen und Bausparkassen, die auch für risikoaverse Anleger
mit vergleichsweise hoher Liquiditätspräferenz und hohem Sicherheitsbedürfnis
geeignete Anlageprodukte zur Verfügung stellen. Damit sind die institutionellen
Voraussetzungen Für eine Beteiligung der Arbeitnehmer am Produktivvermögen
stehen also geeignete Anlageformen zur Verfügung;
3. eine erhöhte Sparfähigkeit und Sparwilligkeit aufgrund deutlich gestiegener ver-
fügbarer Einkommen;
4. die politische Akzeptanz des Ziels einer breiteren Vermögensstreuung.
Diesen Gründen für das Gewicht des Zieles breiterer Vermögensstreuung lässt
sich noch ein weiterer Faktor hinzufügen: der Trend der Entwicklung der Sozialpo-
litik. Wie bereits oben dargestellt (S. 143 ff.), ergab sich aufgrund der Lebenslage
der Arbeiterschaft und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Gesellschaft eine
Art Entwicklungsgesetzmäßigkeit in Bezug auf Aufbau und Ausbau sozialpolitischer
Handlungsfelder. Durch die in dieser Weise ablaufende sozialpolitische Entwicklung
wurden nahezu alle Kernprobleme bzw. Hauptursachen für die negative Lebenslage
der Arbeitnehmer gelöst – mit Ausnahme von zwei Problembereichen: dem der Mit-
bestimmung im Unternehmen, zu dessen Lösung jedoch mit dem Mitbestimmungs-
gesetz von 1976 ein bedeutender Beitrag geleistet worden ist – und dem der Vermö-
genslosigkeit der Arbeitnehmer. Gelänge es, dieses bedeutende Merkmal der Prole-
tarität, nämlich die Vermögenslosigkeit, zu beseitigen, dann wäre dies die Krönung
21 Gustav Schmoller schreibt zu dieser Problematik (1918, S. 119): „Wenn heute die großen
Vermögen in erster Linie in den Händen glücklich operierender Händler und Großunterneh-
mer, Bankiers und Gründer sich sammeln, so ist eben die Frage, ob ihre großen Gewinne
mehr Folge außerordentlicher Talente und seltener Leistungen oder Folge von ererbtem
Besitz, von Zufällen und Konjunkturen, von künstlichen oder tatsächlichen Monopolen
oder gar von unredlichen Mitteln sind.“ Zur gleichen Problematik nimmt Oswald v. Nell-
Breuning (1955a, S. 5) wie folgt Stellung: „Mit Verdienst und Mißverdienst, mit Sparsam-
keit oder Verschwendung des Eigentümers oder seiner Vorfahren hat die heutige Verteilung
des Eigentums so gut wie nichts mehr zu tun; sie beruht auf Zufälligkeiten und, was noch
viel schlimmer ist, auf Willkürlichkeiten.“
einer über 150jährigen Entwicklung staatlicher Sozialpolitik. Im Übrigen gibt es seit

langem eine – wenn auch nur sehr speziſsche – Vermögenspolitik. Pointiert ausge-
drückt betreibt der Staat seit Beginn der staatlichen Sozialpolitik in Deutschland im
Jahre 1839 eine auf die Erhaltung und Verbesserung des Arbeitsvermögens gerichte-
te Politik. Alle Maßnahmen des Arbeitnehmerschutzes sind ebenso auf die Erhaltung
des Arbeitsvermögens gerichtet wie die Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederher-
stellung der Gesundheit und der Arbeitskraft im Rahmen der RV, der GKV und der
UV. Mit der Verstärkung der Rehabilitationsleistungen, insbes. aber mit der Politik
der Förderung der beruƀichen Bildung und der Umschulung im Rahmen des SGB III
und mit der Bildungsförderungspolitik wurde diese Arbeitsvermögenspolitik konse-
quent fortgesetzt.
13.4 Instrumente der Vermögenspolitik

Im Folgenden wird ein Überblick über die wesentlichen Instrumente der Vermögens-
politik, ihre Ziele und Ausgestaltungsmöglichkeiten gegeben. Dabei wird zwischen
Instrumenten unterschieden, die an der Umverteilung des Vermögensbestands anset-
zen (Vermögensbestandspolitik), und jenen Instrumenten, die auf eine gleichmäßige
Verteilung des neu gebildeten Vermögens abzielen (Vermögensbildungspolitik).
13.4.1 Vermögensbestandspolitik
a) Die Vermögensteuer
Die Vermögensteuer ist eine Substanzsteuer. Steuerobjekt ist das Nettovermögen (al-
so das Bruttovermögen abzüglich der Schulden) zu einem bestimmten Stichtag. Das
verfassungsrechtliche Prinzip der Gleichmäßigkeit der Besteuerung erfordert, dass
alle Bestandteile des Vermögens in gleicher Weise der Besteuerung zu unterwerfen
sind. Dies bedeutet, dass alle Vermögensgegenstände des Steuerpƀichtigen zu einem
bestimmten Stichtag zu Marktpreisen zu bewerten sind und auf diese Grundlage –
unter Berücksichtigung bestimmter Freibeträge – ein einheitlicher Steuersatz anzu-
legen ist.
Gesetzliche Grundlage der Vermögensbesteuerung ist das Vermögensteuergesetz
(VStG).22 Danach wird das um Freibeträge bereinigte Gesamtvermögen einer na-
türlichen Person mit einem Prozent (0,5 Prozent bei Betriebsvermögen, land- und
forstwirtschaftlichem Vermögen und Wirtschaftsgütern) sowie mit 0,6 Prozent für
Körperschaften besteuert. Da der Grundbesitz nicht nach dem Verkehrswert, son-
dern nach dem sog. „Einheitswert“ bewertet wird, wurde die Vermögensbewertung
und damit die Art der Erhebung der Vermögensteuer das Bundesverfassungsgericht
als verfassungswidrig verworfen.23 seitdem wird die Vermögensteuer nicht mehr er-
hoben; das Gesetz ist jedoch weiterhin in Kraft.
22 Vermögensteuergesetz (VStG) vom 17. April 1974, zuletzt geändert durch Gesetz vom
29. Okt. 2001.
23 Vgl. BVerfGE 93, 121 vom 22. Juni 1995.
13.4 Instrumente der Vermögenspolitik 381
Die Vermögensteuer ist verfassungsrechtlich und steuerpolitisch ausgesprochen

umstritten.24 Bereits die Erfassung und Bewertung bestimmter Vermögensformen
wie Immobilien, gewerblich genutztes Vermögen oder private Wertgegenstände wie
Schmuck oder Kunstgegenstände stellen den Gesetzgeber vor weitreichende Proble-
me. Des Weiteren führt eine Vermögensbesteuerung notwendigerweise zu Ungleich-
behandlungen. So werden die Renten- und Pensionsanwartschaften der abhängig Be-
schäftigten nicht besteuert, während der Aufbau von Alterssicherungsvermögen über
Finanz- und Sachvermögen bei Selbständigen und Freiberuƀern der Substanzbe-
steuerung unterliegt. Schließlich wirft auch die Besteuerung des Betriebsvermögens
schwer zu lösende Probleme auf. Wenn man das Betriebsvermögen der Besteuerung
unterwirft, so wird den Betrieben zunächst Liquidität entzogen. Dieser Liquiditäts-
entzug wirkt sich nur dann nicht negativ auf die Investitionen eines Unternehmens
aus, wenn hinreichend liquide Mittel im Betrieb verfügbar sind oder sofern das Un-
ternehmen in der Lage ist, sich über den Kapitalmarkt Eigen- oder Fremdkapital zu
beschaffen. Dies ist für klein- und mittelständische Unternehmen schwieriger als für
große Kapitalgesellschaften, so dass eine Besteuerung des Betriebsvermögens un-
terschiedlicher Unternehmensformen ungleich belastet. Wird das Betriebsvermögen
hingegen von der Besteuerung freigestellt, ergeben sich zum einen Ungleichbehand-
lungen bei der Besteuerung und zum anderen Möglichkeiten, die Besteuerung durch
Auslagerungen von Privatvermögen in das Betriebsvermögen zu umgehen.
Darüber hinaus war die Vermögensteuer aufgrund der hohen Freibeträge und der
geringen Steuersätze ſskalisch wenig ergiebig. So erbrachte die Vermögensteuer im
Jahr 1996, dem letzten Jahr ihrer Erhebung, Einnahmen in Höhe von 4,6 Mrd. e.
Wenn man die steuerliche Belastung der Vermögenssubstanz aus wirtschaftspoliti-
schen Gründen gering halten möchte, sind auch keine nennenswerten Effekte auf die
Vermögensverteilung zu erwarten.
b) Die Erbschafts- und Schenkungsteuer
Erbschaften und Schenkungen unterliegen der Besteuerung.25 In Deutschland wird

die Erbschaftsteuer als Erbanfallsteuer26 erhoben und ist progressiv ausgestaltet,
d. h. dass die Steuer mit dem steuerpƀichtigen Vermögen und mit abnehmendem
Verwandtschaftsgrad des Erbberechtigten steigt. Selbstgenutztes Wohneigentum ist
i. d. R. von der Erbschaftsteuer ausgenommen (§ 13 Abs. 1 ErbStG). Für Betriebsver-
24 Zur Kritik an der Vermögensteuer vgl. Bundesministerium der Finanzen 2013 sowie die
dort angegebene Literatur.
25 Gesetzliche Grundlage ist das Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz (ErbStG) vom
17. April 1974 i. d. F. vom 27. Feb. 1997, zuletzt geändert am 26. Juni 2013. Schenkungen
werden grundsätzlich wie Erbschaften behandelt. Da Schenkungen mehrfach vorgenom-
men werden können, werden Schenkungen innerhalb eines Zeitraums von zehn Jahren bei
der Besteuerung zusammengerechnet; vgl. § 14 ErbStG.
26 Das bedeutet, dass das Erbe zunächst auf die jeweiligen Erben aufgeteilt von diesen als
Vermögenszuƀuss versteuert werden muss. Bei der Alternative, der sog. „Nachlasssteuer“,
wird zunächst der Nachlass als ganzer versteuert und anschließend das Nettovermögen auf
die Erben aufgeteilt.
Tabelle 13.7. Besteuerung von Schenkungen und Erbschaften
Wert des Steuerklasse I Steuerklasse II Steuerklasse III

Vermögens Ehegatten Kinder Enkel Eltern Geschwister alle übrigen
bis ... e
Freibetrag (in e) 500 000 400 000 200 000 100 000 20 000 20 000
75 000 7% 15 % 30 %
300 000 11 % 20 % 30 %
600 000 15 % 25 % 30 %
6 000 000 19 % 30 % 30 %
13 000 000 23 % 35 % 50 %
26 000 000 27 % 40 % 50 %
ab 26 000 000 30 % 43 % 50 %
mögen gelten Sonderbestimmungen, die das Ziel haben, eine Belastung von Famili-
enbetrieben beim Betriebsübergang zu verhindern.
Angesichts der deutlich gestiegenen privaten Vermögen sowie der Tatsache, dass
diese Vermögen in den kommenden Jahren und Jahrzehnten von einer Generation
an die nächste weitergereicht werden, wird die Erbschaftsteuer immer wieder als
Mittel der Vermögensumverteilung diskutiert. Tatsächlich ist das Aufkommen der
Erbschaftsteuer in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen. Die Forderung
nach einer stärkeren Besteuerung von Erbschaften wird damit begründet, dass Ver-
erbungen den Prinzipien der Chancengleichheit und der Leistungsgerechtigkeit in
einer Gesellschaft widerspricht (vgl. hierzu Beckert 2004). Weiterhin wird geltend
gemacht, dass nur eine Substanzbesteuerung spürbare Effekte auf die Vermögens-
verteilung aufweist. Gegen eine deutlich verschärfte Erbschaftsteuer spricht, dass
das Erbrecht in Deutschland grundgesetzlich geschützt ist (Art. 14 GG) und Erb-
schaften aus bereits versteuertem Einkommen gebildet wurden. Des Weiteren würde
ein zu starker Eingriff in die Testierfreiheit eine Einschränkung der individuellen
Freiheit des Erblassers darstellen, die mit den Prinzipien eines freiheitlichen Sozi-
alstaats in Konƀikt geraten könnte. Zu berücksichtigen ist auch, dass eine exzessive
Erbschaftsbesteuerung Ausweichreaktionen und Umgehungsstrategien hervorrufen
wird. Und schließlich ist wie bei der Vermögensteuer zu beachten, dass aus Gründen
der Steuergerechtigkeit unterschiedliche Vermögen in gleicher Weise zur Erbschaft-
steuer veranlagt werden müssen. Da Betriebsvermögen aus wirtschaftspolitischen
Gründen nicht zu stark belastet werden sollen, sind auch der Erbschaftsbesteuerung
verteilungspolitische Grenzen gesetzt.
c) Privatisierung öffentlichen Vermögens
Die Möglichkeiten der breiteren Streuung des Vermögens durch Privatisierungsmaß-

nahmen hat in Deutschland eine lange Tradition. So wurden bei den Privatisierungen
der Preußischen Bergwerks- und Hütten-AG (Preußag) im Jahr 1959 und des Volks-
wagenwerks (1961) die Aktien klein gestückelt und Beziehern niedriger Einkommen
ein Abschlag vom Ausgabekurs gewährt (Sozialrabatt). Diese Privatisierungsaktio-
nen waren sowohl wirtschafts- wie verteilungspolitsch motiviert. Durch die Ausgabe
von „Volksaktien“ sollten die zu privatisierenden Staatsbeteiligungen breit gestreut
und werden und es auch den Bezieher geringer Einkommen ermöglicht werden, Pro-
duktivvermögen in Form von Aktienkapital zu bilden. Weitere Privatisierungen mit
dem Ziel, die Anteile möglichst breit zu streuen, waren die Privatisierung der Ener-
giekonzerne VEBA und VIAG in den Jahren 1984 bis 1987.27 Demgegenüber wur-
de im Zuge der deutschen Wiedervereinigung auf eine breite Streuung des ehemals
volkseigenen Vermögens verzichtet.
Die vermögenspolitische Efſzienz der Privatisierung öffentlicher Unternehmen
ist umstritten. Denn die verbilligt überlassenen Unternehmensanteile wurden viel-
fach nicht zur langfristigen Vermögensbildung verwendet, sondern nach Ablauf der
Sperrfrist weiterveräußert.
Eine bedeutende Rolle spielt die Privatisierung öffentlichen Vermögens in Form
preisgünstiger Verkäufe von baureifem Boden für die Bildung von Hauseigentum
durch die Bezieher niedriger und mittlerer Einkommen. Sie ist für viele Familien
mit mittleren Einkommen angesichts der immer größer werdenden Knappheit städti-
schen Bodens die entscheidende Voraussetzung für die Bildung von Hauseigentum.
13.4.2 Vermögensbildungspolitik
Neben den Maßnahmen der Umverteilung bestehenden Vermögens spielen die Maß-
nahmen zur gleichmäßigeren Verteilung neu gebildeten Vermögens einen weiteren
Ansatzpunkt der Vermögenspolitik. Neben der klassischen Förderung der Ersparnis-
bildung werden in der Literatur vor allem Modelle des Investivlohns und der inves-
tiven Gewinnbeteiligung diskutiert.
a) Steuer- bzw. Prämienbegünstigung der Ersparnisbildung
Die in der Bundesrepublik als Hauptinstrument der Vermögensbildung genutzte
Steuer- und Pämienbegünstigung wurde im vorhergehenden Abschnitt ausführlicher
behandelt. Daher genügt es hier, folgende Gesichtspunkte hervorzuheben:
1. Die Steuerbegünstigung ist als Instrument der Vermögensverteilungspolitik un-
geeignet, da aufgrund des progressiven Steuertarifs die Bezieher höherer Ein-
kommen vergleichsweise stärker begünstigt werden;
2. demgegenüber kommen Sparprämien auch Beziehern niedriger Einkommen zu-
gute und sind daher aus verteilungspolitischer Sicht zu präferieren.
Die Prämienvergünstigung ist ein sehr ƀexibles verteilungspolitisches Instru-
ment. So lassen sich die Prämienhöhe, die Einkommenshöchstgrenzen, die Sperrfris-
ten und der Katalog der begünstigten Anlageformen an die jeweiligen wirtschaftspo-
litischen Ziele anpassen. Allerdings hat die bisherige Erfahrung gezeigt, dass eine
Vermögenspolitik, die sich mit der Förderung der Sparneigung begnügt, keine grö-
ßeren vermögenspolitischen Erfolge erreichen kann. Das zentrale Problem der Ver-
mögenspolitik besteht vielmehr in der je nach Einkommen und Vermögen ungleichen
Sparfähigkeit der Haushalte.
27 Beide Konzerne fusionierten im Jahr 2000 zur E.ON AG.
Eine erfolgreiche Vermögenspolitik wird deshalb nur möglich sein, wenn es ge-
lingt, die Sparfähigkeit der Bezieher unterer und mittlerer Einkommen zu erhöhen.
Hierzu werden seit längerem zwei Instrumente diskutiert: der Investivlohn einerseits
und die investive Gewinnbeteiligung andererseits.
b) Vermögensbildung durch Investivlohn
Als Investivlohn bezeichnet man jenen Teil des Lohnes bzw. Gehaltes, der den Be-
schäftigten nicht bar ausbezahlt wird, sondern direkt oder über Institutionen investi-
ven Zwecken zugeführt und den Arbeitnehmern als Forderung übereignet wird. Der
Investivlohn wird in Deutschland als Instrument der Vermögenspolitik bereits seit
langem diskutiert und teilweise, nämlich seit Verabschiedung des Dritten Vermö-
gensbildungsgesetzes im Jahr 1970, auch praktiziert.28
Die Befürworter des Investivlohns argumentieren, dass es mit Hilfe des Investiv-
lohnes möglich sei, die Löhne der Arbeitnehmer über den Produktivitätsfortschritt
hinaus zu erhöhen, ohne dass damit negative Effekte auf Inƀation oder Beschäftigung
verbunden wären. Die theoretische Grundlage ist die Kreislauftheorie der Verteilung,
die im Anhang zu diesem Kapitel erläutert wird. Die mit jeder expansiven Lohnpoli-
tik verbundene Gefahr einer Überwälzung der Lohnkosten auf die Produktpreise ist
bei einer investiven Anlage des Arbeitseinkommens nicht gegeben, weil die gesamt-
wirtschaftliche Konsumgüternachfrage konstant bleibt. Aufgrund der Konstanz der
Konsumnachfrage bleibt – bei rein kreislauftheoretischer Betrachtung – auch der Be-
schäftigungsgrad konstant. Sofern die private Ersparnis nicht durch den Investivlohn
verdrängt wird ist es durch die investive Einkommenspolitik möglich, den Anteil
der Arbeitseinkommen am Sozialprodukt (die Lohnquote) zu Lasten der Gewinn-
quote zu erhöhen und gleichzeitig die Arbeitnehmer an der Vermögensbildung zu
beteiligen. Der Investivlohn ermöglicht den Arbeitnehmern ein „Sparen ohne Kon-
sumverzicht“ Nell-Breuning 1957.
Das Problem des Investivlohns ist seine Wirkung auf die Kosten des Faktors Ar-
beit. Sofern der Investivlohn zusätzlich zur produktivitätsorientierten Barlohnerhö-
hung tritt (sog. additiver Investivlohn), führt dies zu einem Anstieg der Arbeitskosten
und – nach neoklassischer Arbeitsmarkttheorie – zu einem Rückgang der Beschäf-
tigung. Wenn die investive Lohnpolitik die Arbeitslosigkeit erhöht, ist sie nicht nur
beschäftigungspolitisch, sondern auch verteilungs- und vermögenspolitisch kontra-
produktiv. Denn ein Anstieg der Arbeitslosigkeit führt c.p. zu einem Rückgang der
Lohnquote, so dass auch bei investiver Verwendung der Löhne die funktionale Ein-
kommensverteilung konstant bleibt. Darüber hinaus werden in Phasen der Arbeits-
losigkeit Vermögensanteile veräußert und gebildetes Vermögen aufgebraucht. Damit
ist auch der vermögenspolitische Effekt einer additiven Investivlohnpolitik fraglich.
Negative Beschäftigungseffekte eines Investivlohns können nur vermieden wer-
den, wenn der Investivlohn an die Stelle des produktivitätsorientierten Barlohns tritt
(sog. alternativer Investivlohn). In diesem Fall stellt der Investivlohn aber lediglich
eine Zwangsersparnis der Arbeitnehmer dar. Die betroffenen Arbeitnehmer könne
28 Zum Investivlohn vgl. Oberhauser 1969; Oberhauser 1981; Kleps 1982.

darauf reagieren, indem sie ihre freiwillige Ersparnis reduzieren, so dass der Inves-
tivlohn die bisherige Ersparnis lediglich substituiert und keine zusätzliche Ersparnis-
bildung induziert.
Die Wahrscheinlichkeit, vermögenspolitische Ziele ohne negative Beschäfti-
gungseffekte erreichen zu können, ist bei Einführung einer Ertragsbeteiligung höher
(vgl. Hujer/Lob 1992 und Althammer 1997).
c) Ertrags- oder Gewinnbeteiligung
Die Idee, Arbeitnehmer am Ertrag oder Gewinn eines Unternehmens zu beteiligen

ist keinesfalls so neu, wie es scheinen mag. Unternehmer wie Friedrich Harkort,
Victor A. Huber und Ernst Abbé sind nur einige von zahlreichen Persönlichkeiten,
die bereits im 19. Jh. für eine Gewinnbeteiligung der Arbeiter eingetreten sind und
ihre Beschäftigten am Betriebsergebnis beteiligt haben.
Mittlerweile beteiligen zahlreiche Unternehmen ihre Beschäftigten freiwillig an
den Erträgen, sei es im Rahmen einer ertragsabhängigen Entlohnung oder über eine
der zahlreichen Möglichkeiten einer Mitarbeiterkapitalbeteiligung (vgl. hierzu Bun-
desministerium für Arbeit und Soziales 2011). Ertrags- bzw. Gewinnbeteiligungs-
modelle werden als betriebliche und überbetriebliche Beteiligung diskutiert.
Die betriebliche Ertragsbeteiligung, für die eine Vielzahl von Beteiligungsfor-
men denkbar ist, hat den großen Vorzug, dass sie den speziſschen Gegebenheiten
des einzelnen Unternehmens angepasst werden kann. Als weiterer Vorteil, die Bin-
dung der Arbeitnehmer an „ihr“ Unternehmen und die Leistungsbereitschaft zu stär-
ken (was freilich aus anderer Perspektive auch als Nachteil angesehen werden kann)
und keine zusätzlichen Probleme der Investitionsſnanzierung aufzuwerfen, wenn die
Beteiligungen im Unternehmen angelegt werden (vgl. dazu Luig 1980).
Als Nachteil wird angesehen,
• dass die am Betrieb beteiligten Arbeitnehmer zusätzlich zum Arbeitsplatzrisiko
ein Vermögensrisiko tragen,
• dass die Mobilität der Arbeitnehmer durch die Beteiligung eingeschränkt werden
könnte und
• dass die betriebliche Ertragsbeteiligung zu einer ungleichen Verteilung innerhalb
der Arbeitnehmerschaft führt, weil die Unternehmenserträge von Unternehmen
zu Unternehmen unterschiedlich hoch ausfallen.
Nach unserer Meinung sollte eine unterschiedliche Behandlung von Arbeitneh-
mern nicht als Nachteil bewertet werden, weil erstens Gleichstellung an sich kein
Wert ist, zweitens die Ungleichbehandlung nicht zu Lasten der Nichtbeteiligten er-
folgt und weil drittens durch die betriebliche Ertragsbeteiligung die verteilungspoli-
tische Landschaft positiv verändert werden kann.
Die überbetriebliche Ertragsbeteiligung (vgl. dazu Luig 1980 und Schöner 1989),
die grundsätzlich auf freiwilliger, aber auch auf gesetzlicher Basis eingeführt werden
kann, vermeidet Nachteile der betrieblichen Ertragsbeteiligung, nämlich eine unter-
schiedliche Behandlung der Arbeitnehmer, die Bindung der Arbeitnehmer an einzel-
ne Unternehmen und die Ergänzung des Arbeitsplatzrisikos durch ein Vermögensri-
siko. Sie hat überdies den Vorzug, Gesellschaftsmitglieder in die Umverteilung ein-
beziehen zu können, die in nicht gewinnorientierten Unternehmen, im Öffentlichen
Dienst oder überhaupt nicht erwerbswirtschaftlich beschäftigt sind. Sie ist jedoch mit
dem Problem der Fondsbildung und der Fondsverwaltung belastet. Die Frage nach
dem Grad der Zentralisierung oder Dezentralisierung solcher Fonds, nach den Mit-
spracherechten dieser Fonds in den Unternehmungen, nach der Anlagepolitik solcher
Fonds, nach der Besetzung ihrer Leitungsorgane und nach den Leitungsbefugnissen
der Organe ist naturgemäß sehr umstritten, v.a. zwischen Gewerkschaften und Ar-
beitgebern bzw. Unternehmern (vgl. dazu Andersen 1976, S. 155 ff., die dort zitierte
Lit. und Schöner 1989, S. 320 ff.).
Den Modellen überbetrieblicher Gewinnbeteiligung ist die Idee gemeinsam, Un-
ternehmungen von einer bestimmten Größenordnung der Gewinne an unabhängig
von ihrer Rechtsform zu verpƀichten, progressiv mit den Unternehmensgewinnen
steigende Prozentsätze des Gewinnes an überbetriebliche Institutionen abzuführen,
sei es in Form von Geldzahlungen, Schuldverschreibungen oder Beteiligungswer-
ten. An dem Gesamtwert der aufgebrachten, von Fonds verwalteten Mittel sollen be-
stimmte soziale Gruppen durch verzinsliche Beteiligungspapiere partizipieren. Ohne
Zweifel sind in Bezug auf eine überbetriebliche Gewinnbeteiligung zahlreiche und
komplexe Probleme zu lösen. Das Hauptproblem liegt – wie beim Investivlohn – in
möglicherweise negativen Wirkungen auf die Investitionsneigung. Der Sachverstän-
digenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat ein Modell
vorgelegt, das diese Gefahr vermeidet.29 Die mit einer überbetrieblichen Gewinn-
beteiligung verbundenen komplexen Probleme sollten kein Grund sein, von einer
Weiterentwicklung dieses Instrumentes zur Vermögensumverteilung abzusehen und
es nicht anzuwenden, weil es letztlich keine andere, gleichermaßen erfolgverspre-
chende Möglichkeit einer Vermögensumverteilung gibt.30
Literatur
Boettcher 1985 – Frick/Grabka/Hauser 2010 – Hauser/Stein 2001 – Nell-Breuning

1955
29 Vgl. dazu Jahresgutachten des Sachverständigenrates 1972/73, Z 501 ff., Jahresgutachten

1975/76, Z 370 ff. und Jahresgutachten 1976/77, Z 144 ff.
30 Hujer/Lob haben 1992 ein Modell überbetrieblicher Gewinnbeteiligung in zwei Varianten
(investive Wertschöpfungsbeteiligung einerseits und Investivlohn andererseits) entwickelt.
Die Simulation ergibt, dass die Vermögensbeteiligungseffekte in beiden Varianten positiv
sind, daß sich jedoch bei der ersten Modellvariante insgesamt auch positive, dagegen bei
der zweiten Modellvariante negative Kreislaufeffekte ergeben.
13.5 Anhang zu Kap. 13: Die Kreislauftheorie der Einkommensverteilung 387
13.5 Anhang zu Kap. 13: Die Kreislauftheorie der

Einkommensverteilung
Die theoretische Grundlage der investiven Einkommenspolitik ist die makroökono-
mische Kreislauftheorie nach Nicholas Kaldor (vgl. hierzu insbes. Külp 1994). Diese
Theorie unterstellt eine geschlosene Volkswirtschaft bei Vollbeschäftigung. Da sich
im Gleichgewicht Investitionen (I) und Ersparnis (S) bzw. – in Anteilen am Volksein-
kommen (Y) ausgedrückt – Investitionsquote (I/Y ) und Sparquote (S/Y) entsprechen
müssen, gilt
I=S
I/Y = S/Y
Die gesamtwirtschaftliche Ersparnis wird in die Ersparnisbildung der Arbeitneh-

merhaushalte (SL ) und die Ersparnis der Bezieher von Gewinneinkommen (SG ) un-
terteilt. Zur Vereinfachung wird zunächst angenommen, dass die Arbeitnehmer nur
Lohneinkommen beziehen, während das gesamte Gewinneinkommen auf die Selb-
ständigenhaushalte entfällt. Weiterhin wird unterstellt, dass die Sparquote der Ar-
beitnehmerhaushalte (sL ) niedriger ist als jene der Gewinneinkommensbezieher (sG )
und die Investitionsquote zwischen beiden partiellen Sparquoten liegt. Es gilt also:
sL < I/Y < sG .

Da die gesamtwirtschaftliche Sparquote (s) gleich der Summe der mit der Lohnquote
(O ) resp. Gewinnquote (J ) gewichteten partiellen Sparquoten ist, erhält man
SL + SG
s = S/Y =
Y
sL · L + sG · G
= = sL · O + sG · J
Y
Da sich weiterhin Lohn- und Gewinnquote zu eins ergänzen, d. h da O = (1 − J ) ist,

gilt
s = sL · (1 − J ) + sG · J
= sL + (sG − sL ) · J
Setzt man nun aufgrund der Gleichgewichtsbedingung s = I/Y
I/Y = sL + (sG − sL ) · J ,
und löst nach J auf, so erhält man die Gewinnquotengleichung
I/Y − sL
J= .
sG − sL
Dies ist die kaldor’sche Gleichung zur Bestimmung der gleichgewichtigen Einkom-
mensverteilung. Unter den getroffenen Annahmen hängt die funktionale Einkom-
mensverteilung ausschließlich von der Höhe der Investitionsquote und dem Verhält-
nis der partiellen Sparquoten ab. Dadurch ist es möglich, die funktionale Einkom-
mensverteilung durch eine Veränderung der partiellen Sparquoten zu beeinƀussen.
Eine Erhöhung der Sparquote der Arbeitnehmerhaushalte verändert die Gewinnquo-
te gemäß
wJ J 1 J −1
= − = < 1.
w sL sG − sL sG − sL sG − sL
Da J < 1 ist und annahmegemäß sG > sL gilt, ist der rechte Ausdruck kleiner
als eins. Eine Erhöhung der Sparquote der Arbeitnehmer führt zu einer Senkung der
Gewinn- und einem Anstieg der Lohnquote. Unter den Annahmen der kaldor’schen
Kreislauftheorie lässt sich somit durch vermögenspolitische Maßnahmen die funk-
tionale Einkommensverteilung zugunsten der Arbeitnehmerhaushalte verändert.
14
Die Sozialpolitik der Europäischen Union
14.1 Definition, Ziele und Prinzipien Europäischer Sozialpolitik

14.1.1 Definition und Ziele
Unter Europäischer Sozialpolitik im engeren Sinne werden alle sozialpolitischen
Maßnahmen verstanden, die von den Organen der Europäischen Union1 für die Mit-
gliedstaaten verbindlich festgelegt werden und damit für das nationale Arbeits- und
Sozialrecht der Mitgliedstaaten unmittelbar rechtliche Relevanz besitzen.2 In einem
weiteren Verständnis umfasst die Europäische Sozialpolitik auch Maßnahmen, mit
denen die Organe der EU beabsichtigen, mittelbar auf die Ausgestaltung der na-
tionalen Sozialpolitik ihrer Mitglieder einzuwirken. Zu den Maßnahmen der Euro-
päischen Sozialpolitik i. e. S. zählen Vorordnungen und Richtlinien der EU, zu den
Maßnahmen i. w. S. Empfehlungen und Stellungnahmen.
Die Ziele der Europäischen Sozialpolitik sind im Art. 151 des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) enthalten. Als sozialpolitische Ziele
der EU werden hier genannt:
1. die Förderung der Beschäftigung,
2. die Verbesserung und Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen,
3. ein angemessener sozialer Schutz,
4. der soziale Dialog,
5. ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und
6. die Bekämpfung von Ausgrenzung.
14.1.2 Prinzipen Europäischer Sozialpolitik

Die grundlegenden Ordnungsprinzipen der Europäischen Sozialpolitik sind die
Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (vgl. Art. 5 EUV). Der
1 Zu den Institutionen der Europäischen Union vgl. Theurl/Meyer 2001, S. 43 ff. sowie Rib-
hegge 2011.
2 Vgl. zum europäischen Arbeitsrecht Thüsing 2011, zum europäischen Sozialrecht siehe
Fuchs 2013.

390 14 Die Sozialpolitik der Europäischen Union
Grundsatz der Subsidiarität regelt die Zuweisung sozialpolitischer Kompetenzen auf

europäischer Ebene. Er besagt, dass die Gemeinschaft nur tätig wird, sofern die sozi-
alpolitischen Ziele auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht wer-
den können. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfen die Maßnahmen
der Union nicht über das zur Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen.
Damit verbleibt die Entscheidungsbefugnis im Bereich der Sozialpolitik weitgehend
in nationalstaatlicher Kompetenz. Der EU-Vertrag enthält somit ein starkes Präroga-
tiv zu Gunsten eines Wettbewerbs nationaler sozialpolitischer Systeme.
14.2 Instrumente, Träger und Organe Europäischer Sozialpolitik

14.2.1 Träger und Organe
Träger Europäischer Sozialpolitik ist zum einen der Europäische Rat; er besteht aus
den Staats- und Regierungschefs der EU unter Beisein des Kommissionspräsidenten
und eines weiteren Mitglieds der Europäischen Kommission (Art. 4 Abs. 2 EUV)
und tritt zweimal im Jahr zusammen. Aufgabe des Europäischen Rats ist es, allge-
meine Zielvorstellungen für die politische Entwicklung der EU festzulegen. Der Rat
besitzt also keine originär supranationale Gesetzgebungskompetenz, sondern leitet
seine Stellung aus der nationalen Richtlinienkompetenz seiner Mitglieder ab.
Ein primärrechtlich3 verankerter Träger Europäischer Sozialpolitik ist die Eu-
ropäische Kommission. Die Kommission besteht derzeit (2014) aus 28 Mitgliedern,
wobei jedes Mitgliedsland einen Kommissar stellt. Die Europäische Kommission ist
ein politisch unabhängiges Organ, das die Interessen der gesamten EU vertritt und
wahrt. Sie besitzt bei allen Rechtsakten der EU das Initiativmonopol, d. h. sie schlägt
Rechtsvorschriften, politische Maßnahmen und Aktionsprogramme vor und ist für
die Umsetzung der Beschlüsse des Rats der Europäischen Union und des Europäi-
schen Parlaments verantwortlich.
Das wohl wichtigste Entscheidungsgremium der EU ist der Rat der Europäischen
Union (Ministerrat). In ihm sind die betreffenden Fachminister der Mitgliedsländer
vertreten; für jedes Politikfeld existiert also eine eigenständige Zusammensetzung
des Ministerrats. Da die Mitglieder des Ministerrats der Richtlinienkompetenz der
Staats- und Regierungschefs unterliegen, ist über den Ministerrat eine Umsetzung
der Beschlüsse des – formalrechtlich einƀusslosen – Europäischen Rats möglich.
Dem Ministerrat obliegt in fast allen Fällen die letztinstanzliche Annahme eines
Rechtsakts. Er besitzt zwar kein Initiativrecht, kann aber die Kommission auffor-
dern, entsprechende Vorschläge zu unterbreiten.
3 Das Europarecht unterscheidet zwischen Primär- und Sekundärrecht. Das Primärrecht be-
steht aus den zwischen den Mitgliedsstaaten geschlossenen Verträgen. Diese sind der Ver-
trag über die Europäische Union (EU-Vertrag) und der Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEU-Vertrag). Unter dem Sekundärrecht versteht man die auf der
Grundlage des Primärrechts erlassenen Rechtsakte der Europäischen Union. Der AEU-
Vertrag sieht als sekundärrechtliche Rechtsakte Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse so-
wie Empfehlungen und Stellungnahmen vor; vgl. § 288 AEUV.
14.2 Instrumente, Träger und Organe 391
Ein weiterer, zunehmend an Bedeutung gewinnender Träger supranationaler So-

zialpolitik ist das Europäische Parlament (EP). Es vertritt die Bürger Europas und
wird direkt von ihnen gewählt. Das EP teilt sich die gesetzgebende Gewalt und die
Haushaltsbefugnis mit dem Ministerrat und übt eine demokratische Kontrolle über
alle Organe der EU aus. Die Verteilung der Normsetzungsbefugnis zwischen Minis-
terrat und Europäischem Parlament hängt vom anzuwendenden Rechtssetzungsver-
fahren ab.
Beim Anhörungsverfahren (Konsultationsverfahren) nach Art. 289 AEUV
schlägt die Europäische Kommission dem Ministerrat Rechtsakte vor; der Minister-
rat wiederum ersucht das Europäische Parlament und andere Institutionen wie den
Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss oder den Ausschuss der Regionen
um Stellungnahmen. Das Europäische Parlament kann die Vorschläge der Kommis-
sion billigen, ablehnen oder Änderungen beantragen. Die Stellungnahme des Eu-
ropäischen Parlaments ist jedoch weder für die Kommission noch für den Minis-
terrat formal bindend. Beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren4 nach Art. 294
AEUV unterbreitet die Kommission einen Vorschlag dem Ministerrat und dem Eu-
ropäischen Parlament (EP). Das Europäische Parlament berät diesen Vorschlag in
erster Lesung und übermittelt seinen Standpunkt dem Rat. Sofern der Rat den Vor-
schlag des Europäischen Parlaments billigt, ist der Rechtsakt in der Fassung der Stel-
lungnahme des Europäischen Parlaments erlassen. Im Fall der Nichteinigung ist ein
paritätisch besetzter Vermittlungsausschuss einzuberufen. Scheitert die Vermittlung,
gilt der Akt als nicht erlassen. In den sozialpolitisch relevanten Bereichen (soziale
Sicherung der Wanderarbeitnehmer, Beschäftigung, Bekämpfung der sozialen Aus-
grenzung und Beschlüsse in Bezug auf den Europäischen Sozialfonds) ſndet grund-
sätzlich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Anwendung.
Unter den Trägern Europäischer Sozialpolitik nimmt der Europäische Gerichts-
hof (EuGH) eine Sonderstellung ein. Primäre Aufgabe des EuGH ist es, die Einhal-
tung des Gemeinschaftsrechts zu sichern und dieses Recht auszulegen; seiner for-
malen Stellung nach zählt er damit eigentlich zu den Organen Europäischer Sozi-
alpolitik. Da die europäischen Verträge aber aus Gründen der höheren Konsensfä-
higkeit in der Regel sehr allgemein gehalten und daher interpretationsbedürftig sind,
besitzt der EuGH bei der Auslegung dieser Normen einen erheblichen Gestaltungs-
spielraum. Der EuGH hat diese Unvollständigkeiten immer wieder genutzt, um das
Gemeinschaftsrecht dynamisch fortzuentwickeln. Walter Hallstein bezeichnete den
EuGH deshalb bereits schon 1965 als einen „Integrationsfaktor erster Ordnung“.
Wichtige Organe Europäischer Sozialpolitik sind der Wirtschafts- und Sozial-
ausschuss und der Ausschuss der Regionen. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss
ist ein beratendes Organ, in dem Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften sowie andere
Interessengruppen vertreten sind. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss versteht sich
als „Brücke“ zwischen den europäischen Institutionen und der organisierten Zivilge-
sellschaft. Bevor Beschlüsse zur Wirtschafts- und Sozialpolitik gefasst werden, ist
die Stellungnahme dieses ausschusses einzuholen. Ebenfalls beratende Funktion hat
4 Vor dem Vertrag von Lissabon (2007) „Mitentscheidungsverfahren“ oder „Kodezisionsver-

fahren“ genannt.
der Ausschuss der Regionen, der aus Vertretern der kommunalen und regionalen Ge-
bietskörperschaften besteht. Dieser Ausschuss ist in allen Belangen anzuhören, die
die kommunale und regionale Verwaltung betreffen. Weiterhin werden die Europäi-
sche Kommission, das Europäische Parlament und der Ministerrat durch zahlreiche
Gremien und Sekretariate in ihrer Arbeit unterstützt.
14.2.2 Instrumente supranationaler Sozialpolitik
a) Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen
Im Rahmen der europäischen Sozialpolitik kommt der Regulierung durch Recht-

setzung eine erhebliche Bedeutung zu. Für die Ebene der Europäischen Gemein-
schaft sind unterschiedliche Formen des Gemeinschaftsrechts, das als supranationa-
les Recht dem nationalen Recht übergeordnet ist, zu unterscheiden.
Zum primären Gemeinschaftsrecht zählen die Römischen Verträge (EWG-Ver-
trag; Euratom-Vertrag) von 1957, die Einheitliche Europäische Akte (1986), die Ver-
träge von Maastricht (1992), Amsterdam (1997), Nizza (2001) und Lissabon (2007)
sowie die Beitrittsverträge mit neuen Mitgliedern. Das primäre Gemeinschaftsrecht
gilt entweder unmittelbar für die Bürger im Geltungsbereich bzw. verlangt die Um-
setzung in nationales Recht, oder richtet sich an die Organe der Gemeinschaft.
Sekundäres Gemeinschaftsrecht leitet sich aus dem primären Gemeinschaftsrecht
ab. Die Organe der EU können so rechtsverbindlich Verordnungen, Richtlinien und
Entscheidungen erlassen. Darüber hinaus können Empfehlungen und Stellungnah-
men abgegeben werden (Art. 249 EGV). Die Verordnung hat allgemeine Geltung.
Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat,
d. h. sie gilt für jeden Bürger und alle staatlichen Instanzen. Dennoch werden die
Verordnungen meist zusätzlich in nationales Recht überführt. Die Richtlinie setzt in-
haltlich für jeden Mitgliedsstaat verbindliche Ziele, die dann meist in bestimmter
Frist in nationales Recht umzusetzen sind, wobei es den Mitgliedsstaaten überlassen
bleibt, in welcher Form und mit welchen Mitteln sie das Ziel realisieren. Entschei-
dungen gelten für Einzelfälle und für die in der Entscheidung genannten Adressaten
als rechtsverbindlich. Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind dagegen nicht
rechtsverbindlich.
Da die EU im Bereich der Sozialpolitik nur untergeordnete Kompetenzen besitzt,
gibt es nur wenige sozialpolitische Verordnungen. Von besonderer Bedeutung sind
die Verordnungen Nr. 1612/68, Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 zur sozialen Sicherung
von Wanderarbeitnehmern (sog. „Freizügigkeits-Sozialrecht“). Diese Verordnungen
wirken wie Sozialversicherungsabkommen und stellen sicher, dass bei grenzüber-
schreitender Erwerbstätigkeit den Arbeitnehmern keine sozialen Ansprüche verloren
gehen. Wichtige sozialpolitische Richtlinien sind die Richtlinien zum Arbeits- und
Gesundheitsschutz, die überwiegend auf der Rahmenrichtlinie 89/391 EWG über die
Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesund-
heitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit basieren, die Richtlinie zur Einsetzung
eines Europäischen Betriebsrats in gemeinschaftsweit operierenden Unternehmen
14.2 Instrumente, Träger und Organe 393
(RL 94/45 EWG) und die Entsenderichtlinie (RL 96/71 EWG), durch die auslän-
dische Arbeitgeber verpƀichtet werden, ihren Arbeitnehmern jene Mindestarbeitsbe-
dingungen zu gewähren, die am Arbeitsort gesetzlich normiert sind.
b) Der Europäische Sozialfonds
Der Europäische Sozialfonds ist in den Art. 162 bis 164 des Vertrags über die Ar-
beitsweise der Europäischen Union verankert. Neben dem Europäischen Fonds für
Regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantie-
fonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und dem „Finanzinstrument“ für die Aus-
richtung der Fischerei (FIAF) zählt der Europäische Sozialfonds (ESF) zu den vier
Strukturfonds der Europäischen Union.5 Der ESF ist ein Finanzinstrument, mit dem
die EU ihre beschäftigungspolitischen Ziele verfolgt. Er bietet den nationalen Trä-
gern der Arbeitsmarktpolitik Beihilfen für Programme, die die Beschäftigungsfähig-
keit der Menschen entwickeln oder wiederherstellen. Gefördert werden daher Maß-
nahmen zur beruƀichen Qualiſzierung von Personen, insbesondere derjenigen, die
Schwierigkeiten haben, einen Arbeitsplatz zu ſnden, im Arbeitsprozess zu verblei-
ben oder nach einer Unterbrechung in den Beruf zurückzukehren. Der Europäische
Sozialfonds unterstützt außerdem die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen, neue
aktive Politiken und Strategien zur Bekämpfung der Ursachen der Arbeitslosigkeit
und zur Verbesserung der beruƀichen Qualiſkationen zu entwickeln und einzufüh-
ren. Die Unterstützung wird dabei auf die jeweiligen Bedürfnisse der Regionen mit
speziſschen Problemen zugeschnitten.
Der Europäische Sozialfonds stellt ein Instrument der Einkommensumverteilung
zwischen den Staaten der Gemeinschaft dar. In der Förderperiode 2007-2013 vergab
der ESF insgesamt 77 Mrd. e an die Mitgliedsstaaten. Durch nationale und priva-
te Koſnanzierungen konnten Projekte in Höhe von 116 Mrd. e ſnanziert werden.
Deutschland erhielt aus den Mitteln des ESF 9,4 Mrd. e an Fördergeldern und war
damit nach Polen der zweitgrößte Mittelempfänger. Allerdings leistet Deutschland
einen nahezu doppelt so hohen Beitrag zur Finanzierung des Fonds.
c) Die „offene Methode“ der Koordinierung
Die sog. „offene Methode der Koordinierung“ (OMK) wurde im Rahmen der Be-
schäftigungspolitik der EU in der 1990er Jahren entwickelt und mit dem Ratsbe-
schluss von Lissabon im März 2000 als ergänzendes Instrument der Europäischen
Union eingeführt. Das Instrument wurde über die durch den Vertrag von Nizza be-
schlossenen Änderungen des Art. 137 EGV für die Bereiche des Sozialschutzes und
der sozialen Sicherung rechtlich geregelt.
Die „offene Methode der Koordinierung“ ist eine dezentrale, weitgehend un-
verbindliche Formen der Abstimmung nationaler Politiken innerhalb der Europäi-
schen Union. Durch sie sollen den Mitgliedsstaaten Gestaltungsmöglichkeiten einge-
5 Neben den vier Strukturfonds existiert noch der Kohäsionsfonds; dieser Kohäsionsfonds
fördert Länder, deren Pro-Kopf-Einkommen weniger als 90 % des EU-Durchschnitts be-
trägt.
räumt und so unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten Rechnung getragen wer-

den. Letztlich beruht die offene Methode der Koordinierung auf einem Erfahrungs-
austausch und Lernprozess zwischen den Mitgliedstaaten der EU.
Die offene Methode der Koordinierung wird in folgenden Schritten umgesetzt:
1. Zunächst erfolgt die Festlegung von sozialpolitischen Zielen und die Erarbeitung
von Leitlinien (guidelines) für die Mitgliedstaaten, wobei ein Zeitplan für die
Realisierung der kurz-, mittel- und langfristigen Ziele erstellt wird.
2. In einem zweiten Schritt werden qualitative wie quantitative Indikatoren be-
stimmt, die einen Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen und in
einen Überprüfungsbericht der Kommission einƀießen sollen. In diesem Bericht
sollen der Entwicklungsstand der Mitgliedstaaten und bewährte Praktiken dar-
gestellt werden (benchmarking).
3. In einem dritten Schritt sollen die europäischen Leitlinien in die nationale Politik
umgesetzt werden, wobei die Entwicklung der entsprechenden Ziele und Maß-
nahmen den nationalen und gegebenenfalls regionalen Unterschieden Rechnung
zu tragen hat.
4. Diese Umsetzung soll in einem vierten Schritt regelmäßig kontrolliert, bewertet
und evaluiert werden, wobei dies im Rahmen eines wechselseitigen Vergleichs
(monitoring) und Erfahrungsaustauschs erfolgen soll.
Dieser Prozess soll zu einer Konvergenz der Sozialsysteme beitragen. Die offene
Methode der Koordinierung „setzt gezielt auf eine europäische Transparenz- und
Öffentlichkeitswirkung und wird durch die transnationalen Rechtfertigungszwänge
den Korridor verengen, innerhalb dessen sich die nationale Politik bewegen kann.“
(Hauser 2002, S. 4).
Die offene Methode der Koordinierung stellt damit eine „weiche“ Form der Ko-
ordination nationaler Sozialpolitiken dar. Ziel ist es, die Konvergenz der Politiken
über den Prozess der Abstimmung von politischen Leitlinien, der Operationalisie-
rung des Zielerreichungsgrades in den jeweiligen Mitgliedstaaten anhand eines ge-
meinsam abgestimmten Indikatorensystems und daraus resultierender Identiſkati-
on der am besten geeigneten Strategien und Maßnahmen zu erreichen. Dieses pro-
zessgesteuerte, dezentrale Verfahren ergänzt die klassischen gouvernment-Methoden
(Gemeinschaftsmethode und die intergouvernmentale Methode) auf der Gemein-
schaftsebene durch Elemente des soft law und der governance.
d) Sozialer Dialog und weitere Instrumente
Bereits im Weißbuch zur europäischen Sozialpolitik wurden Kollektivvereinbarun-

gen zwischen den Sozialpartnern als Instrument der europäischen Sozialpolitik emp-
fohlen. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde dieses Instrument als „So-
zialer Dialog“ rechtlich verankert. Darunter wird die Konzertierung zwischen den
Sozialpartnern auf europäischer Ebene verstanden. Mit dem Sozialabkommen des
Maastrichter Vertrages wurde die Rolle des Sozialen Dialogs noch gestärkt. Art. 139
EG-Vertrag verpƀichtet die Kommission, ihn weiterzuentwickeln. Vorgeschrieben ist
die Konsultation der Sozialpartner bei der Rechtsetzung im Bereich der Sozialpolitik
14.3 Die Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik 395
auf EU-Ebene. Darüber hinaus werden gemeinsame Stellungnahmen der Sozialpart-

ner im Rahmen des Sozialen Dialogs angestrebt. Der Soziale Dialog kann aber auch
in Abkommen münden, die die Sozialpartner in autonomen Verhandlungen vorberei-
ten und deren Umsetzung auf Beschluss des Rates und auf Vorschlag der Kommissi-
on erfolgt. Zwei solcher Abkommen – zur Elternzeit und zur Teilzeitarbeit – wurden
bislang geschlossen.
Als ein weiteres Instrument sind die Aktions- und Sonderprogramme zu nennen.
Solche Programme können sich auf grundsätzliche sozialpolitische Ziele beziehen,
wie z. B. das sozialpolitische Aktionsprogramm von 1974, das eine fortschrittliche
Anpassung der Sozialleistungen als Ziel sozialpolitischer Harmonisierung propagier-
te, oder auch das „Aktionsprogramm zur Anwendung der Gemeinschaftscharta der
sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“, das die Sozialcharta formal ergänzt. Ak-
tionsprogramme können aber auch nur bestimmte Teilbereiche der Sozialpolitik be-
treffen. Ein Beispiel hierfür sind die „Armutsprogramme“ (seit Mitte der 1970er
Jahre vier Aktionsprogramme zu Armut und sozialer Ausgrenzung).
14.3 Die Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik

Ursprünglich wurde die Europäische Union als eine reine Wirtschaftsgemeinschaft
gegründet. Allerdings enthält bereits der Vertrag zur Gründung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft von 1957 in seiner Präambel Ziele, die nicht nur durch
die Wirtschaftspolitik erreicht werden können, sondern ergänzender sozialpolitischer
Maßnahmen bedürfen: sozialer Fortschritt, eine stetige Verbesserung der Lebens-
und Beschäftigungsbedingungen und die Hebung der Lebenshaltung. Eine Konkreti-
sierung der sozialpolitischen Ziele wurde jedoch erst durch den (Vertrag von Maas-
tricht) im Jahr 1992 vorgenommen. Seither spielt die Sozialpolitik in der Europäi-
schen Union eine immer wichtiger werdende Rolle.
Die Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik lässt sich grob in drei Phasen
untergliedern: die Phase von der Gründung der EWG bis zur Verabschiedung der
Einheitlichen Europäischen Akte (1957–1986), die Phase von der Einheitlichen Eu-
ropäischen Akte bis zum Vertrag von Maastricht (1986–1991) und schließlich die
Phase vom Maastrichter Vertrag bis zum Vertrag von Lissabon (1991–2007).
1. 1957 – 1986: Vom EWG-Vertrag bis zur Einheitlichen Europäischen Akte
Die Präambel zu den Römischen Verträgen von 1957 (EWG–Vertrag) benennt als
sozialpolitische Zielsetzungen einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Si-
cherung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts und die stetige Verbesserung
der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen in den Mitgliedstaten; damit wird die
soziale Dimension der Gemeinschaft in eher allgemeinen Zügen umrissen. Konkrete
sozialpolitische Bezüge beschränkten sich in dieser Phase auf die Forderung nach
Freizügigkeit und sozialer Sicherung der Wanderarbeitnehmer, die Anwendung des
Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen und die Errichtung des
Europäischen Sozialfonds.
Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Koordinierung der sozialen Siche-
rungssysteme für Wanderarbeitnehmer wurden nach mehreren Zwischenschritten
durch die „Freizügigkeitsverordnung“ (VO Nr. 1612/68) und die „Wanderarbeit-
nehmerverordnung“ (VO Nr. 1408/71) erreicht.6 Koordinierung der sozialen Siche-
rungssysteme bedeutet, dass die Leistungsansprüche von Wanderarbeitnehmern an
das System der sozialen Sicherheit durch den Ortswechsel innerhalb der EG nicht
beeinträchtigt werden. Die Koordinierung sozialpolitischer Leistungen ist erforder-
lich, um dem formalen Recht auf Freizügigkeit innerhalb des Binnenmarktes auch
materiale Geltung zu verschaffen; insofern sind hier wirtschafts- und sozialpoliti-
sche Ziele komplementär.7 Der Europäische Sozialfonds wurde durch die Verord-
nung über den Europäischen Sozialfonds vom 25. Aug. 1960 errichtet.
Insgesamt lässt der EG-Vertrag von 1957 jedoch kein durchgängiges sozialpoli-
tisches Konzept erkennen. Die Sozialpolitik stellte sich in der ersten Phase auf dieser
Grundlage als Folge der Unterordnung unter die primären ökonomischen Zielsetzun-
gen als „Geƀecht unkoordinierter Einzelmaßnahmen“ dar und war in ihren Mitteln
eingeschränkt.8
Als weiterer europäischer Vertrag wurde 1961 die Europäische Sozialcharta des
Europarates verabschiedet, die 1965 in Kraft trat. Diese Charta, die in 21 europäi-
schen Staaten umgesetzt und von weiteren Staaten unterzeichnet wurde, wurde mit
der Zielsetzung verabschiedet, soziale Belange in der Gemeinschaft zu fördern, in-
dem sie für die europäischen Bürger allgemeine soziale Rechte festlegt. Die Europäi-
sche Sozialcharta wurde durch drei Zusatzprotokolle (1988, 1991 und 1995) ergänzt
und ersetzte in der revidierten Fassung, die am 1. Juli 1999 in Kraft trat, diejenige
von 1961.
Von den nun 31 Artikeln (gegenüber 19 in der Fassung von 1965) sind im Fol-
genden die sog. „Kernbestimmungen“ genannt, die auch fast ausnahmslos (bis auf
Art. 7 und Art. 20) in der ersten Fassung vorhanden waren:
• das Recht auf Arbeit (Art. 1);

• die Vereinigungsfreiheit (Art. 5);
• das Recht auf Kollektivverhandlungen (Art. 6);
• Rechte der Kinder – Schutz von Jugendlichen (Art. 7);
• das Recht auf Soziale Sicherheit (Art. 12);
• das Recht auf Fürsorge (Art. 13);
• das Recht der Familie auf sozialen, gesetzlichen und wirtschaftlichen Schutz
(Art. 16);
• das Recht der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien auf Schutz und Beistand
(Art. 19);
6 Vgl. Verordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaften
vom 15. Okt. 1968 und Verordnung zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit
auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern
vom 14. Juni 1971.
7 Vgl. Andel 2001: Andel 2001 – Die Harmonisierung der sozialen Sicherung mit weiteren
Nachweisen.
8 Vgl. Kowalsky 1999, S. 68.
• Recht auf Chancengleichheit und Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf

ohne Diskriminierung aufgrund des Geschlechts (Art. 20).
Alle Staaten, welche die Charta unterzeichnen, müssen erklären, welche der Be-
stimmungen sie annehmen, wobei mindestens sechs der neun Kernbestimmungen
akzeptiert werden müssen. Die Vertragsstaaten verpƀichten sich, nach der Ratiſka-
tion dem Generalsekretär des Europarats einen ersten Bericht und später regelmäßig
weitere Berichte über die Umsetzung der angenommenen Bestimmungen vorzule-
gen. Der Rat prüft die Übereinstimmung mit der Charta und kann Warnungen und
(weitergehende) Empfehlungen an die Staaten aussprechen. Aus diesem öffentlich-
keitswirksamen Verfahren resultieren jedoch keine Rechtswirkungen. Gleichwohl
wurden im Zuge der Umsetzung der Gemeinschaftscharta durch die Mitgliedstaa-
ten und die Kommission Initiativen zur Verabschiedung einer Reihe von Richtlinien
vorbereitet – vorwiegend zum Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern.9
Eine Neuorientierung europäischer Sozialpolitik wurde durch den Europäischen
Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Den Haag 1969 und in Paris 1972 einge-
leitet. In Den Haag beschloss der Europäische Rat eine weitgehende Abstimmung
der Sozialpolitik innerhalb der EG und eine Reform des Sozialfonds im Sinne ei-
ner Erweiterung seiner Aktionsmöglichkeiten zur sozialverträglichen Bewältigung
regional– und strukturpolitischer Anpassungsprozesse. In der Schlusserklärung der
Pariser Gipfelkonferenz betonten die Staats- und Regierungschefs, „dass für sie ener-
gischen Maßnahmen im sozialen Bereich die gleiche Bedeutung zukommt wie der
Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion“ und beauftragten die Ge-
meinschaftsorgane, ein sozialpolitisches Aktionsprogramm auszuarbeiten. Dessen
Hauptziele sollten sein: eine koordinierte Beschäftigungs- und Berufsausbildungs-
politik, die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen, die Gewährleistung
der Mitwirkung der Arbeitnehmer in den Unternehmensorganen, die Förderung des
Abschlusses europäischer Tarifverträge sowie die Stärkung und Koordinierung der
Maßnahmen des Verbraucherschutzes.
Dieses sozialpolitische Aktionsprogramm wurde vom Rat der EG 1974 verab-
schiedet. Es sah zahlreiche Einzelmaßnahmen vor, die bis Ende 1976 umgesetzt
werden sollten. Konkrete Anstöße ergaben sich aus diesem Programm für die An-
gleichung arbeitsrechtlicher Bestimmungen innerhalb der EG in Bezug auf die Si-
cherung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Wechsel des Unternehmenseigen-
tümers, für den Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers und in Bezug auf
die Gleichbehandlung von Männern und Frauen, und zwar nicht nur im Bereich der
Entgelte, sondern auch hinsichtlich des Zuganges zur Beschäftigung und zur Berufs-
ausbildung.
In den Jahren zwischen 1972 und 1985 wurde das anspruchsvolle sozialpoliti-
sche Programm, das „das Gesicht der Sozialpolitik in der Gemeinschaft auf Jahre
hinaus prägen sollte“, nicht annähernd erfüllt. Die Kritik an der ersten Dekade der
europäischen Sozialpolitik führte zwar zu einer programmatischen Neuorientierung,
wobei jedoch die Verknüpfung mit dem Ziel der Schaffung einer Wirtschafts- und
9 Vgl. Europarat (Hrsg.) (2002): Die Europäische Sozialcharta. Ein Leitfaden, Berlin u.a.
Währungsunion keine grundsätzliche Änderung der nachrangigen Stellung der Sozi-

alpolitik erwarten ließ. In dieser Phase geriet der Einigungsprozess vielmehr in eine
Krise, da die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft dazu übergingen, die auftretenden
Beschäftigungsprobleme im nationalen Alleingang zu lösen.
2. 1986 - 1991: Von der Einheitlichen Europäischen Akte bis zum

Maastrichter Vertrag
Mitte der 1980er Jahre erhielt die Sozialpolitik der EG durch die von der Kommissi-
on unter der Präsidentschaft von Jacques Delors ergriffene Initiative zur Vollendung
des Binnenmarktes neue Impulse. Da insbesondere nach der sog. „Süderweiterung“
der Union, also dem Beitritt Griechenlands (1981) sowie Spaniens und Portugals
(1986), die Befürchtung wuchs, dass die Schaffung des Binnenmarktes zu einer
Bedrohung von Arbeitsplätzen in den Ländern mit hohen Lohn- und Sozialkosten
durch die weniger entwickelten EG–Mitgliedstaaten führen würde, entwickelte sich
eine intensive politische und wissenschaftliche Diskussion über die Möglichkeiten,
Voraussetzungen und Wirkungen einer Harmonisierung der Sozialpolitik in der Ge-
meinschaft. Die vertiefte Beschäftigung mit den Zielen, den Voraussetzungen und
den Wirkungen eines Binnenmarktes für 320 Mio. Menschen, die in Regionen un-
terschiedlicher wirtschaftlicher Leistungskraft mit unterschiedlichen institutionellen
und gesetzlichen, wirtschaftlichen und sozialen Regelungen leben, ließ die Einsicht
wachsen, dass die Verwirklichung des Binnenmarktes die soziale Dimension in we-
nigstens zweifacher Weise beeinƀusst:
1. Die Verwirklichung des Binnenmarktes setzt bestimmte soziale Grundrechte
voraus, z. B. die Freizügigkeit und die Freiheit vor Diskriminierung.
2. Durch unterschiedliche Grade der Verwirklichung sozialer Grundrechte und
durch unterschiedliche Arbeitsbedingungen sowie durch unterschiedliche So-
zialleistungssysteme werden die Wettbewerbsbedingungen in den Ländern der
Gemeinschaft beeinƀusst. Diese Wettbewerbsbedingungen wirken auf die wirt-
schaftlichen Entwicklungschancen und v.a. auch auf den Beschäftigungsgrad in
den Ländern zurück.
Im Jahr 1986 verabschiedete der Europäische Rat die Einheitliche Europäische
Akte (EEA), die 1987 in Kraft trat. Diese umfassende Änderung der Gründungsver-
träge sah nicht nur die Vollendung des Binnenmarktes für Ende 1992 vor, sondern
schuf mit Art. 118a EGV auch die Rechtsgrundlage zum Erlass von Mindeststan-
dards im Bereich des Arbeitsschutzes mit qualiſzierter Mehrheit.
Mitte 1988 stellte der Rat der EG in Hannover die Notwendigkeit heraus, gleich-
zeitig und gleichgewichtig mit der Vollendung des Binnenmarktes dessen „sozia-
le Dimension“ herzustellen. Nicht zuletzt die Aktivitäten der im Europäischen Ge-
werkschaftsbund zusammengeschlossenen Gewerkschaften, aber auch die Aktivitä-
ten der Mehrzahl der Arbeitgeberverbände, führten in Verbindung mit den Impul-
sen der Hannoveraner Ratstagung zu dem Versuch, die Grundlagen der künftigen
europäischen Sozialpolitik in einer Sozialcharta niederzulegen. Nach langwierigen
Verhandlungen unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs am 9. Dez. 1989
die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte. Nur Großbritannien stimmte der

Charta nicht zu. Sie enthält folgende soziale Grundrechte (die allerdinsg für die deut-
schen Arbeitnehmer zu dieser Zeit längst zu einer Selbstverständlichkeit geworden
waren):
• das Recht auf Freizügigkeit für Arbeitnehmer, Gleichbehandlung bei den Lebens-
und Arbeitsbedingungen, Harmonisierung von Aufenthaltsbedingungen und Fa-
milienzusammenführung, Verbesserungen für Grenzarbeitnehmer, Gleichbe-
handlung beim Sozialversicherungsschutz;
• das Recht auf angemessene Bezahlung und ausreichenden Pfändungsschutz, freie
Berufswahl und Berufsausübung und unentgeltliche Vermittlungsdienste;
• die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen durch Angleichung der
Arbeitszeiten und der Arbeitsgestaltung; das Recht auf bezahlten Jahresurlaub
und wöchentliche Ruhezeit;
• das Recht auf angemessenen sozialen Schutz und Sozialhilfe;
• das Recht auf Koalitionsfreiheit und Tarifverhandlungen einschl. Streik und Aus-
sperrung;
• das Recht auf Berufsausbildung und gleichen Zugang zur Berufsausbildung für
alle EG-Bürger, die Schaffung von Voraussetzungen für Weiterbildung einschl.
Bildungsurlaub;
• das Recht auf Gleichbehandlung von Männern und Frauen, Verstärkung der
Chancengleichheit, insbes. beim Arbeitsgentgelt;
• das Recht auf Unterrichtung, Anhörung und Mitwirkung von Arbeitnehmern bei
Entscheidungen über technologischen Wandel und Umstrukturierungen;
• das Recht auf Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz;
• die Sicherstellung von Kinder- und Jugendschutz, Kinderarbeitsverbot für Ju-
gendliche unter 15 Jahren, gerechtes Arbeitsentgelt, Möglichkeiten für zusätzli-
che Berufsausbildung, Höchstarbeitszeit, Verbot der Nachtarbeit;
• die Garantie eines Mindesteinkommens und des sozialen Schutzes für ältere
Menschen;
• die möglichst vollständige Eingliederung der Behinderten in das Erwerbsleben.
Für die Gewährleistung dieser Rechte und für die zu ihrer Verwirklichung er-
forderlichen sozialpolitischen Maßnahmen waren die Mitgliedstaaten zuständig. Es
handelte sich also weder um einklagbare Rechte der Arbeitnehmer noch um die
Setzung supranationalen Rechts durch die EG, sondern um Programmsätze, um ein
langfristig anzustrebendes System arbeits- und sozialrechtlicher Ziele. In der Charta
war an verschiedenen Stellen ebenso wie in Art. 117 EWG-Vertrag außerdem davon
die Rede, dass die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen „durch eine
Angleichung dieser Bedingungen auf dem Wege des Fortschritts“ erfolgen soll, d. h.
dass diese Verbesserung als Folge ökonomischen Fortschritts verstanden wurde.
In dieser Phase wurden durch die Belebung des Binnenmarktprojektes sowie
durch die Idee der Europäischen Währungsunion (befördert durch die aktive Rol-
le der Europäischen Kommission) auch Impulse für die soziale Integration gesetzt.
Insbes. wurde durch die Mehrheitsentscheidungen bei Fragen der Arbeitsumwelt
(Art. 118a EGV) eine erkennbare Dynamik in diesem Bereich der Sozialpolitik er-
reicht.
3. 1992 - 2003: Vom Maastrichter Vertrag bis zum Vertrag von Lissabon
Mit dem 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht („Vertrag über die Schaffung
einer Europäischen Union“, in Kraft getreten am 1. Nov. 1993) trat die europäi-
sche Integration wiederum in eine neue Phase ein. Dies bezieht sich zunächst auf
die politische und ökonomische Integration, insbesondere durch die Schaffung der
Europäischen Union (bis dato: Europäische Gemeinschaften) und die im Vertrag
festgeschriebenen Zielsetzungen der Wirtschafts- und Währungsunion, die 2002 in
die Gemeinschaftswährung EURO mündete. Die verstärkte wirtschaftliche Integra-
tion innerhalb Europas erfordert auch die stärkere Wahrnehmung wirtschaftspoliti-
scher und regulativer Kompetenzen durch die Europäischen Gremien (positive Inte-
gration). Die zunächst angestrebte sozialpolitische Flankierung der Wirtschafts- und
Währungsunion über die Umsetzung der Sozialcharta von 1989 innerhalb des Ver-
trages hätte jedoch nur realisiert werden können, wenn Großbritannien von diesem
Vertrag ausgenommen worden wäre („opting out“). Um dies zu verhindern und den-
noch den Vertragsabschluss zu ermöglichen, wurde der Vorschlag Jacques Delors
aufgegriffen, über eine Protokollnotiz und ein „Abkommen über die Sozialpolitik“
die sieben Artikel zur Sozialpolitik aus dem Vertrag auszugliedern. Dies ermöglichte
die Ratiſzierung des Vertrags und die elf Mitglieder konnten trotz des Widerstands
des zwölften Mitglieds auf dieser Grundlage mit qualiſzierter Mehrheit über be-
stimmte sozialpolitische Regelungen entscheiden („opting in“).
Das „Abkommen über die Sozialpolitik“ strebt die Beschäftigungsförderung, die
Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, einen angemessenen sozialen
Schutz, den Ausgleich auf dem Arbeitsmarkt sowie die Bekämpfung von Ausgren-
zung an. Das Abkommen legte außerdem fest, dass die EU in folgenden Bereichen
Rechtsakte mit qualiſzierter Mehrheit erlassen kann:
• Verbesserung der Arbeitsumwelt;
• Gesundheitsschutz;
• Arbeitsbedingungen;
• Gleichbehandlung für Männern und Frauen;
• beruƀiche Eingliederung ausgegrenzter Personen.
Die Einstimmigkeitsregel gilt weiterhin in sozialpolitisch „sensiblen“ Bereichen
wie der sozialen Sicherung und des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer bei Kün-
digung, der Mitbestimmung und der kollektiven Wahrnehmung von Arbeitnehmer-
und Arbeitgeberinteressen sowie bei Regelungen zur Beschäftigungsförderung und
zu Beschäftigungsbedingungen von Staatsangehörigen von Drittländern. In den Be-
reichen, die in Deutschland durch die Tarifvertragsparteien geregelt werden (Tarif-
autonomie), hat die Gemeinschaft keine Regelungskompetenz.
Als Fortschritt ist die (Wieder-)Belebung des „Sozialen Dialogs“ zu werten, in-
nerhalb dessen die wirtschaftlichen und sozialen Gruppen in Ausschüssen und bera-
tenden Gremien innerhalb des Entscheidungsprozesses auf der Ebene der Gemein-
schaft beteiligt werden. Im Sozialabkommen wurde zudem die Möglichkeit ein-

geräumt, dass die Sozialpartner auf europäischer Ebene untereinander Regelungen
vereinbaren können, die dem Rat als Richtlinienvorschlag vorgelegt werden können
(Art. 4).
In diesem Zusammenhang ist auf die Bestandsaufnahme sozialer Probleme durch
die Kommission im „Grünbuch über die die europäische Sozialpolitik“ (1993) und
die daraus resultierenden Vorstellungen der Kommission für die Ausrichtung der
Sozialpolitik zwischen 1995 und 1999 im Weißbuch „Europäische Sozialpolitik“
(1994) hinzuweisen.10 Die Problemanalyse betont im Wesentlichen die aus der Ar-
beitslosigkeit und dem demographischen Wandel resultierenden Probleme der so-
zialen Sicherungssysteme und die daraus resultierende Armut und Ausgrenzung. In
der Folge wurde 1995 das (nach 1994 und 1989) dritte sozialpolitische Aktionspro-
gramm der Kommission zur europäischen Sozialpolitik aufgelegt, das jedoch keine
konkreten Vorschläge zur Umsetzung brachte.11
Ein deutlicher Fortschritt in Bezug auf die europäische Sozialpolitik vollzog
sich mit dem Vertrag von Amsterdam, der im Juni 1997 unterzeichnet wurde (und
am 1. Mai 1999 in Kraft trat). Die sozialpolitischen Regelungen des Protokolls von
Maastricht wurden durch den Amsterdamer Vertrag fast wörtlich übernommen. Mit
diesem Vertrag wurde auch die Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens ausge-
weitet.
Folgende sozialpolitische Ziele wurden festgelegt:
1. Förderung der Beschäftigung;
2. Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Angleichung durch wirt-
schaftlichen Fortschritt);
3. angemessener sozialer Schutz;
4. sozialer Dialog;
5. Entwicklung des Arbeitskräftepotentials in Hinblick auf ein dauerhaft hohes Be-
schäftigungsniveau;
6. Bekämpfung von sozialer Exklusion.
Hervorzuheben sind die Einführung des Subsidiaritätsprinzips als grundlegen-
des Ordnungsprinzip europäischer Sozialpolitik und die Einfügung eines geson-
derten Beschäftigungskapitels, das auch die Entwicklung einer koordinierten Be-
schäftigungsstrategie auf der Gemeinschaftsebene vorsieht. Weiter wird das Ziel der
Gleichbehandlung von Männern und Frauen höher gewichtet und der Vertrag enthält
ein generelles Gebot der Nichtdiskriminierung.
Einen weiteren wichtigen Impuls für die europäische Sozialpolitik gab das Gip-
feltreffen des Europäischen Rates im März 2000 in Lissabon. Neben Wirtschafts-
wachstum und Beschäftigung wurde hier der Sozialpolitik die Rolle eines bedeu-
10 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1993), Grünbuch über die europäi-
sche Sozialpolitik. Weichenstellung für die Europäische Union, (KOM 93 S. 551), Luxem-
burg; Dies. (1994), Europäische Sozialpolitik. Ein Zukunftsweisender Weg für die Union.
Weißbuch (KOM 94, S. 333), Luxemburg.
11 Vgl. Kowalsky 1999, S. 199 ff.
tenden Elements im Rahmen der langfristigen Zielsetzung zugesprochen, die Eu-

ropäische Union zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten
Wirtschaftsraum der Welt“ zu machen – so die Gipfelerklärung. Dahinter steht die
bereits im Weißbuch zur Europäischen Sozialpolitik (1994) entwickelte Vorstellung,
dass eine interdependente Beziehung zwischen Wirtschafts- und Währungspolitik,
der Beschäftigungspolitik (als besonderer Teil der Wirtschaftspolitik) und der So-
zialpolitik (insbes. der sozialen Sicherung) besteht. In der Gleichgewichtung dieser
drei Politikfelder äußert sich ein Paradigmenwechsel in der Europäischen Sozialpo-
litik.
Mit dem Vertrag von Nizza im Jahr 2000, der nach Ratiſzierung durch die Mit-
gliedstaaten am 1. Feb. 2003 in Kraft trat, wurde zwar die Beschlussfassung mit qua-
liſzierter Mehrheit weiter ausgedehnt, für den Bereich der Sozialpolitik blieb der
Status quo – die Einstimmigkeitsregel – jedoch im Kern erhalten. Zwar kann der Rat
mit einstimmigem Beschluss das Mitentscheidungsverfahren für die Bereiche der
Sozialpolitik einführen, die bis dato der Einstimmigkeit unterliegen. Explizit wird
dies jedoch für den Bereich der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes der
Arbeitnehmer, des Schutzes der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrages
sowie bei der Vertretung und kollektiven Wahrnehmung der Arbeitnehmer– und Ar-
beitgeberinteressen ausgeschlossen.
Der Vertrag legt weiter fest, dass zur Verwirklichung der sozialpolitischen Ziele
(Artikel 136 EGV ) die Europäische Gemeinschaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten
auf verschiedenen Gebieten (soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitneh-
mer, Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, Modernisierung der Systeme des so-
zialen Schutzes) unterstützen und ergänzen kann. „Unter Ausschluss jeglicher Har-
monisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ können
dann Initiativen ergriffen werden, die der Verbesserung des Wissensstandes, des Aus-
tauschs von Informationen, der Förderung innovativer Ansätze und der Evaluation
von Verfahren dienen. Hier wurde bereits die „offene Methode der Koordinierung“
rechtlich verankert, wodurch auch die Mitgliedstaaten bei der Mitwirkung auf die
Methode verpƀichtet werden.
Für die langfristige Bedeutung der offenen Methode der Koordinierung für die
Harmonisierung der Sozialpolitik in der Europäischen Union sprechen neben der
Verankerung im EG-Vertrag im Übrigen auch die im Entwurf zum „Vertrag über
eine Verfassung für Europa“ (Amtsblatt Nr. C 169 vom 18. Juli 2003) aufgenomme-
nen Artikel zur Sozialpolitik, (Artikel III-103 f.), die den Regelungen im Vertrag von
Nizza substantiell entsprechen. Obwohl der Grundsatz der Subsidiarität in Bezug auf
das Verhältnis zwischen europäischer Sozialpolitik und nationalen Politiken nicht in
Frage gestellt wird, zeigt sich hierin die zunehmende Bedeutung einer eigenständi-
gen Sozialpolitik auf supranationaler Ebene.
Durch den Vertrag von Lissabon aus dem Jahr 2007 wurde die Europäische Uni-
on nicht nur institutionell reformiert, sondern es wurde auch die soziale Dimension
der Europäischen Union erkennbar gestärkt. Gemäß Art. 3 des EU-Vertrags wirkt
die Europäische Union auf eine „in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Markt-
wirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“ (Art. 3 Abs. 3
EUV). Sozialpolitisch relevante Artikel des EU-Vertrags ſnden sich in den Art. 151-
14.4 Zentrale Probleme 403
161 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Hier werden u. a.
der Arbeitnehmerschutz, die Mitbestimmung, die Gleichbehandlung sowie die Mo-
dernisierung der Systeme sozialer Sicherung als sozialpolitische Bereiche genannt,
in denen die Union die Gesetzgebung der Mitgliedsstaaten ergänzt und unterstützt.
14.4 Zentrale Probleme einer gemeinsamen Sozialpolitik in der

Europäischen Union
Ein zentrales Problem für eine gemeinsame europäische Sozialpolitik ist die Vielzahl
und Heterogenität der nationalen sozialpolitischen Systeme.12 Die Mitgliedstaaten
der Europäischen Union unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich ihres Wohlstands-
niveaus, der Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen und des Volumens des sozia-
len Schutzes. Die sozialen Sicherungssysteme divergieren auch stark hinsichtlich ih-
rer institutionellen Ausgestaltung wie bspw. der Risikoabdeckung, des erfassten Per-
sonenkreises, der Organisation, Finanzierung und Leistungsgewährung. Diese unter-
schiedlichen nationalen Sicherungssysteme sind jeweils historisch gewachsen und
somit auch ein Ergebnis unterschiedlicher sozialer Präferenzen in den Mitglieds-
staaten der Europäischen Union. Von einem einheitlichen „Sozialmodell Europa“
kann – jedenfalls zurzeit – noch keine Rede sein.
Die Koordination derart unterschiedlicher sozialer Sicherungssysteme mit je-
weils äußerst komplexen Einzelregelungen stellt bereits für sich genommen ein au-
ßerordentlich ambitioniertes Unterfangen dar. Hinzu kommt, dass weder in der prak-
tischen noch in der wissenschaftlichen Sozialpolitik Einigkeit über die optimale In-
tegrationstiefe und die zu verfolgende Integrationsstrategie besteht.
Eine Harmonisierung nationaler Rechtssysteme kann grundsätzlich auf zwei Ar-
ten erfolgen: durch einen Wettbewerb der Sozialsysteme, wobei sich nach Meinung
der Befürworter des Wettbewerbskonzepts wirtschafts- und sozialpolitisch überlege-
ne Lösungen langfristig durchsetzen werden (ex-post Harmonisierung) oder durch
die politische Setzung eines einheitlichen europäischen Rechtssystems (ex-ante Har-
monisierung).
Versucht man, unter Berücksichtigung des verfügbaren theoretischen Wissens
(vgl. hierzu Kap. 16.5.2, S. 454) ein ordnungspolitisches Konzept in seinen Grund-
zügen zu entwickeln, das im Integrationsprozess den ökonomischen und den sozialen
Zielen sowie den faktischen Interdependenzen zwischen wirtschaftlicher und sozia-
ler Dimension Rechnung trägt, führt das nach Meinung der Verfasser zu einem Kon-
zept, das sich als das Konzept eines funktionsfähigen, insbes. sozialverträglichen
Wettbewerbs bezeichnen lässt.
Funktionsfähiger Wettbewerb heißt, den Wettbewerb so zu ordnen, dass die ihm
politisch gesetzten Ziele erreicht werden. Der Vertrag über die EG setzt vor allem
zwei Ziele, die für die europäische Wettbewerbsordnung von Bedeutung sind: ers-
tens die Sicherung des wirtschaftlichen und zweitens die Sicherung des sozialen
Fortschritts der Mitgliedsländer.
12 Vgl. hierzu und zu einem Versuch der Systematisierung dieser unterschiedlichen Sozial-
systeme Palme et al. 2009.
Die Grundlage für jeden wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ist eine Zu-
nahme der ökonomischen Wohlfahrt. Die Erfahrung zeigt, dass ein möglichst freier
Wettbewerb und offene Märkte – d. h. Produktionsfreiheit, freier Handel und freie
Mobilität der Produktionsfaktoren – wichtige Voraussetzungen für wirtschaftliches
Wachstum und ökonomische Wohlfahrt sind. Wie oben bereits angesprochen, setzt
die Mobilität des Faktors Arbeit bestimmte soziale Bedingungen voraus, nämlich die
Sicherung der Freizügigkeit nicht nur in rechtlicher, sondern auch in materialer Hin-
sicht. Im Rahmen des sog. „Freizügigkeits-Sozialrechts“ hat die Gemeinschaft des-
halb Verordnungen erlassen, die gewährleisten sollen, dass Personen beim Wechsel
in ein anderes Mitgliedsland keine Nachteile in Bezug auf die Absicherung sozialer
Risiken in Kauf nehmen müssen. Die faktische Freizügigkeit, wie die Sozialcharta
sie enthält, ist daher eine wesentliche Voraussetzung für die Erzielung wirtschaftli-
chen und sozialen Fortschritts. Allgemeiner lässt sich formulieren: soweit die Sozial-
charta Voraussetzungen für die Sicherung der Freizügigkeit schafft, hat die Sicherung
dieser sozialen Rechte nicht nur Eigenwert, sondern ist gleichzeitig ein Instrument
zur Erreichung des Wohlfahrtszieles. Es handelt sich also um Rechte, welche die
Funktionsfähigkeit des Wettbewerbsprozesses sichern.
Funktionsfähiger Wettbewerb innerhalb eines einheitlichen Wirtschaftsraumes
setzt ferner voraus, dass die qualitativen Wettbewerbsbedingungen im gesamten
Wirtschaftsraum gleich sind, d. h. dass die für die Ordnung bestimmter Märkte gel-
tenden Regeln im Grundsatz überall die gleichen sein müssen. Konkret bedeutet das:
soweit Normen der Sozialcharta die Funktion haben, gleiche Qualitäten der Arbeits-
marktordnung und der Betriebsverfassung zu sichern, dienen sie nicht nur der Er-
reichung des sozialpolitischen Zielsystems, sondern auch der Erreichung des Ziels
der Maximierung ökonomischer Wohlfahrt. Wettbewerbsordnungssichernde soziale
Rechte sind vor allem die Koalitionsfreiheit und die Tarifautonomie, das Arbeits-
kampfrecht und betriebliche Mitwirkungsrechte.
Neben den eben angesprochenen zwei Kategorien sozialer Rechte, nämlich
der Gruppe wettbewerbsprozesssichernder und der Gruppe wettbewerbsordnungs-
sichernder Grundrechte, deren Verwirklichung keine Konƀikte zwischen den wirt-
schaftlichen und sozialen Zielen der Gemeinschaft schaffen wird, gibt es drei weitere
Kategorien sozialer Rechte, deren Verwirklichung wirtschaftliche und soziale Ziele
der Gemeinschaft verletzen kann, wenn diese Verwirklichung nicht sorgfältig auf den
Stand und das Tempo der wirtschaftlichen Entwicklung in den einzelnen Ländern der
Gemeinschaft abgestimmt wird. Es handelt sich um folgende Kategorien:
1. die Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit und der technischen Sicherheit
in der Arbeitswelt, die Einführung von Mindestvorschriften des Kinder-, Jugend-
und Behindertenschutzes sowie der Anspruch auf Ruhezeiten und einen Jahres-
urlaub; hier handelt es sich um Humankapital schützende und fördernde soziale
Normen;
2. die Verwirklichung eines „angemessenen sozialen Schutzes“ und von „Leistun-
gen der sozialen Sicherheit in ausreichender Höhe“; hier handelt es sich um risi-
koabdeckende soziale Schutzvorschriften;
14.4 Zentrale Probleme 405
3. die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen; hier handelt es sich um

lebensstandardverbessernde Normen.
Humankapital schützende und fördernde soziale Vorschriften haben unbezwei-
felbar neben ihren sozialen auch wirtschaftlich positive Effekte, weil es sich im
Grunde um wirtschaftsgrundlagenpolitische Investitionen handelt. Zu beachten ist
jedoch, dass die Mittel für diese Investitionen erst erwirtschaftet werden müssen
und dass die Fähigkeit wirtschaftlicher Regionen und bestimmter Branchen, solche
Investitionen zu tätigen, je nach dem erreichten Leistungsniveau und je nach den
Produktivitätszuwächsen unterschiedlich ausgeprägt ist. Abgesehen davon, dass in-
nerhalb ökonomisch gesetzter Grenzen aus humanitären Gründen versucht werden
muss, den Gesundheitsschutz, den technischen Arbeitsschutz und den Schutz von
Kindern und Jugendlichen zu maximieren, wäre es verfehlt, diese Mindestschutz-
normen auf einem zu hohen Niveau festzusetzen. Denn ansonsten könnten in den
wirtschaftlich weniger entwickelten Ländern der EU Wachstum und Arbeitsplätze
gefährdet werden. Bei der Festlegung von Mindeststandards des Arbeitnehmerschut-
zes wird man daher auf das wirtschaftliche Leistungsvermögen der schwächeren
Länder der Gemeinschaft Rücksicht nehmen müssen; gleichzeitig sind sie jedoch
so anzusetzen, dass unzumutbar erscheinende Arbeitsbedingungen vermieden bzw.
überwunden werden.
Zu einem ähnlichen Ergebnis, dass nämlich die Mindestnormen sozialen Schut-
zes nicht ohne Berücksichtigung der ökonomischen Grundlagen festgesetzt werden
dürfen, wenn nicht der ökonomische Preis zu hoch werden soll, kommt man bei
der Analyse der Voraussetzungen und der Möglichkeiten der Einführung bzw. der
Verbesserung jener Schutzeinrichtungen, welche die sog. „Standardrisiken“ (Unfall,
Krankheit, Alter, Tod, Arbeitslosigkeit) abdecken. Wie bei den Humankapital schüt-
zenden und fördernden Sozialinvestitionen ist es wirtschaftlich unmöglich, kurz- und
mittelfristig auf hohem Niveau eine Angleichung dieser Sozialleistungen im Sinne
des Harmonisierungsmodelles zu erreichen.
Was für die risikoabdeckenden sozialen Schutzvorschriften gilt, gilt in noch hö-
herem Maße für das generelle Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedin-
gungen. Abgesehen davon, dass der Begriff der Angemessenheit interpretationsbe-
dürftig ist, kann die Zielsetzung der Verbesserung des Lebensstandards sowie der
Arbeitsbedingungen nur im Sinne eines langfristig zu erstrebenden Zielsystems ver-
folgt werden, nicht aber im Wege der Festsetzung von Normen. Allenfalls das Ziel
gerechter Arbeitsentgelte kann dadurch gefördert werden, dass Lohnermittlungs- und
Lohnfestsetzungsverfahren vorgesehen werden, die eine maximale Annäherung an
das Ziel gerechter Arbeitsbedingungen erlauben, nämlich die auf der Koalitionsfrei-
heit beruhende Tarifautonomie.
Literatur
Kowalsky 1999; Schuster 2001; Ribhegge 2011; Schieren 2012; Geyer 2013
15
Finalziele, Prinzipien und Träger der staatlichen
Sozialpolitik im Überblick
Nach der Darstellung der einzelnen Bereiche der Sozialpolitik erscheint es ange-
bracht, die wesentlichen Ziele, Prinzipien und Träger der staatlichen Sozialpolitik in
einem konzentrierten Überblick zusammenzufassen.
15.1 Finalziele
Wenn man die dargestellten Bereiche der staatlichen Sozialpolitik daraufhin analy-
siert, auf welche Finalziele – d.h. auf welche nicht mehr aus anderen Zwecken ableit-
baren Grundziele – die eingesetzten Mittel ausgerichtet sind, stößt man auf folgende
drei Finalziele:
1. Sicherung und Erhöhung der materialen Freiheit für alle durch Absicherung in-
dividueller Erwerbschancen und durch ein System sozialer Sicherheit;
2. Durchsetzung sozialer Gerechtigkeit (Startgerechtigkeit, Beteiligungsgerechtig-
keit und Verteilungsgerechtigkeit);
3. Sicherung des inneren Friedens in der Gesellschaft.
Diesen abstrakten Finalzielen sind in den verschiedenen sozialpolitischen Hand-
lungsfeldern bestimmte Instrumentalziele vorgelagert. Wesentliche Instrumentalzie-
le sind (in Klammern die Sozialpolitikbereiche, in denen diese Ziele besonders ver-
folgt werden):
1. Schutz bzw. Wiederherstellung der Gesundheit (Arbeitnehmerschutz, Kranken-
versicherung);
2. Herstellung, Sicherung und Verbesserung der Berufs- und Erwerbsfähigkeit als
Grundlage selbstverantwortlicher Existenzsicherung (Bildungspolitik, Arbeits-
marktpolitik, Arbeitnehmerschutz);
3. auf dem Gleichbehandlungsgrundsatz beruhende und der sozialen Gerechtig-
keit verpƀichtete Gewährleistung der Menschenwürde und der Voraussetzungen
für eine freie Persönlichkeitsentfaltung inner- und außerhalb des Arbeitslebens
(Arbeitnehmerschutz, Betriebsverfassungs- und Unternehmensverfassungspoli-
tik, Wohnungspolitik, Jugendpolitik, Altenpolitik);

408 15 Finalziele, Prinzipien und Träger
4. Schaffung sozialer Sicherheit durch Schaffung bestmöglicher persönlicher und

arbeitsmarktmäßiger Voraussetzungen für den Erwerb von Individualeinkom-
men (Arbeitsmarktpolitik, Bildungspolitik) und durch ein System interpersonel-
ler und intertemporaler Einkommensumverteilung für den Fall der Erwerbsun-
fähigkeit (System sozialer Sicherung, Sozialhilfe);
5. Ausgleich von Einkommens- und Vermögensunterschieden und von unterschied-
lichen Lasten durch eine zielsystemadäquate Umverteilungspolitik (System
sozialer Sicherung, Bildungspolitik, Familienpolitik, Vermögenspolitik, Woh-
nungspolitik).
15.2 Prinzipien
Bei der Verfolgung sozialpolitischer Ziele sollen – nach dem in einschlägigen Geset-
zen enthaltenen Mehrheitswillen – bestimmte Ordnungsprinzipien und Grundsätze
eingehalten werden, nämlich das Solidaritätsprinzip, das Subsidiaritätsprinzip, das
Sozialstaatsprinzip, das Prinzip der Selbstverantwortung, das Prinzip sozialer Selbst-
verwaltung und das Prinzip der Ordnungskonformität der Sozialpolitik.
15.2.1 Das Solidaritätsprinzip
Das Solidaritätsprinzip ist ein Gestaltungsprinzip für Staat, Gesellschaft und Wirt-
schaft. In der Arbeiterbewegung, im Genossenschaftswesen, im Verbändewesen und
in der Sozialversicherung ist es ein ideologischer Eckpfeiler. Solidarität ist zu verste-
hen als wechselseitige Verbundenheit zwischen einzelnen und bestimmten sozialen
Gruppen (Familie, Gemeinde, Versichertengemeinschaft, Staat) oder zwischen so-
zialen Gruppen (Gemeinden, Verbänden) im Sinne ethisch begründeter gegenseitiger
Verantwortlichkeit, im Sinne eines unauƀösbaren Aufeinander–Angewiesen–Seins.
In der Sozialpolitik besagt das Solidaritätsprinzip, dass die aus Übereinstim-
mungen in den Lebenslagen und in den Lebensanschauungen bestimmter sozia-
ler Gruppen resultierende, durch Zusammengehörigkeitsgefühl und Interessenkon-
vergenz verstärkte, gruppenbildende gegenseitige Verbundenheit ein Grundsatz zur
Bildung von Solidargemeinschaften, v.a. von Versichertengemeinschaften, sein soll.
Das Solidaritätsprinzip kann jedoch nicht starr angewendet werden. Dies zeigt sich
daran, dass Solidargemeinschaften früherer Zeit, etwa der Knappen oder anderer
Berufsstände, wegen der Wandlungen in der Sozial- und Beschäftigtenstruktur als
Organisationseinheiten sozialer Sicherung nicht mehr leistungsfähig sind. Die Ent-
wicklung der Solidargemeinschaften sozialer Sicherung zeigt aber auch, dass es vie-
len umso schwerer fällt, solidarisches, d.h. gemeinschaftsorientiertes Verhalten zu
praktizieren, je größer und unüberschaubarer die Gruppe wird.
15.2.2 Das Subsidiaritätsprinzip
Das Subsidiaritätsprinzip wurde v.a. in der katholischen Soziallehre entwickelt (vgl.

Nell-Breuning 1968a: Nell-Breuning 1968a – Baugesetze der Gesellschaft und Rau-
15.2 Prinzipien 409
scher 1989). Es verlangt einerseits, dass kein Sozialgebilde Aufgaben an sich zie-
hen soll, die der Einzelne oder kleinere Sozialgebilde aus eigener Kraft und Verant-
wortung mindestens gleich gut lösen können wie die größere Einheit; andererseits
verlangt es, dass die größeren Sozialgebilde den kleineren die Hilfe und Förderung
angedeihen lassen, die die kleineren Gebilde brauchen, um ihre Aufgaben erfüllen
zu können. Nach diesem Prinzip verdient Selbsthilfe den Vorzug vor Fremdhilfe,
sollte die Sorge der Kinder für die Eltern der Hilfe der Gesellschaft für die alten
Menschen vorausgehen, sollten Gemeinden und Verbände der freien Wohlfahrtspƀe-
ge als Träger der Sozialpolitik nicht durch Länder und Zentralstaat ihrer Aufgaben
beraubt werden. Das Subsidiaritätsprinzip soll die Entfaltung der personalen Kräf-
te ermöglichen, Selbstbestimmung und Selbstverantwortung des Menschen in den
ihn umgebenden Sozialgebilden fördern. Dieser Forderung des Subsidiaritätsprin-
zips entspricht das Sozialstaatsprinzip.
Das Sozialstaatsprinzip berechtigt den Staat nicht nur zu sozial gestaltender, leis-
tender und gewährender Tätigkeit, sondern verpƀichtet ihn – wenn auch nicht unbe-
grenzt – dazu, die materiellen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme menschli-
cher Grundrechte, insbes. für die Persönlichkeitsentfaltung, zu schaffen (vgl. dazu
Stern 1987 mit Lit.).
15.2.3 Das Prinzip der Selbstverantwortung
Das Prinzip der Selbstverantwortung ist dem Sinngehalt des Subsidiaritätsprinzips

eng verwandt. Es verlangt, dass Freiheit und Selbstverantwortung der Einzelnen
möglichst wenig beschnitten werden. Es ist unverkennbar, dass die mit der Sozial-
politik einhergehende Auferlegung von Bindungen – z.B. Zwangsmitgliedschaft und
Zwangsbeitrag – die materiale Freiheit der Mehrheit der Bevölkerung über Jahrzehn-
te hinweg durch die Bändigung von Elend, Not und Gefahr erhöht hat. Mittlerweile
haben jedoch die Eingriffe der staatlichen Sozialpolitik einen Umfang erreicht, der
die Frage nach der Gefährdung der persönlichen Freiheit und der Selbstverantwor-
tung und damit auch nach den Grenzen des Sozialstaates deswegen aktuell werden
lässt, weil in einer nivellierten Wohlstandsgesellschaft, in der persönliche Leistung
und Selbstverantwortung für die Stellung der Individuen in der Gesellschaft kein
oder nur geringes Gewicht haben, die Grundlagen der Wohlfahrt und der sozialen
Sicherheit gefährdet werden (vgl. dazu Konrad-Adenauer-Stiftung [Hg.] 1981).
15.2.4 Die Interdependenz zwischen Solidarität, Subsidiarität und

Selbstverantwortung
Zwischen Solidarität, Subsidiarität und Selbstverantwortung bestehen enge Interde-

pendenzen: Solidarität als Bereitschaft, sich für andere mitverantwortlich zu fühlen
und bestimmte Leistungen zu erbringen, ohne äquivalente Gegenleistungen zu er-
warten, wird als Einstellung und praktiziertes Verhalten von den Mitgliedern einer
Solidargemeinschaft nur durchgehalten werden können, wenn diese Solidarität nicht
dadurch von Gruppenmitgliedern überbeansprucht wird, dass diese entweder nicht
bereit sind, entsprechend dem Prinzip der Selbstverantwortung das in ihren Kräften
Stehende zu tun, um die Gewährung von Leistungen durch die Gruppe zu vermei-
den oder möglichst gering zu halten, oder dass sie Leistungen in Anspruch nehmen,
um ihren individuellen Nutzen zu maximieren. Selbstverantwortung wiederum ist
nur in dem Maße möglich, in dem der Einzelne oder die kleinere Gruppe de facto
fähig ist, bestimmte Lebenslagen zu bewältigen; d.h. erstens, dass Selbstverantwor-
tung nur bis zu einem bestimmten Grade möglich ist, also durch solidarische Hilfe
ergänzt werden muss und zweitens, dass entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip In-
dividuen und soziale Gruppen instand gesetzt werden müssen, selbstverantwortlich
zu handeln. Solidarität setzt also Selbstverantwortung voraus, Selbstverantwortung
wiederum bedarf der Ergänzung durch Solidarität. Da Solidarität aber um so höhe-
re Anforderungen an die Mitglieder einer Gruppe stellt, je größer die Gruppe ist,
weil mit steigender Gruppengröße das Zusammengehörigkeitsgefühl und das Ge-
fühl gegenseitiger Verantwortlichkeit sowie die Überschaubarkeit des Systems für
die Gruppenmitglieder abnehmen, wird die Funktionsfähigkeit des Solidaritätsprin-
zips von der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips beeinƀusst. Das Subsidiaritäts-
prinzip wiederum wird weder dem Ziel sozialer Gerechtigkeit noch dem des sozialen
Friedens dienen können, wenn dem Einzelnen oder bestimmten sozialen Gruppen zu
große Eigenbelastungen, zu viel Selbstverantwortung zugemutet werden. Das Prin-
zip darf also nicht „überstrapaziert“ werden und setzt Solidarität der größeren sozia-
len Einheiten mit den kleineren voraus.
15.2.5 Das Prinzip sozialer Selbstverwaltung
Aus den Grundwerten Solidarität, Subsidiarität und Selbstverantwortung folgt zwin-

gend, dass das Prinzip sozialer Selbstverwaltung für unsere Sozialordnung, speziell
aber für den Bereich der sozialen Sicherung, wesentliche Bedeutung hat. Denn so-
ziale Selbstverwaltung bedeutet im materiellen Sinne im Rahmen gesetzlicher Ziel-
vorgaben die selbstverantwortliche, dezentralisierte Erfüllung dieser Aufgaben ent-
sprechend dem Subsidiaritätsprinzip durch Solidargemeinschaften. Das Subsidiari-
tätsprinzip ist Grundlage jeder Selbstverwaltung.
Eine wichtige Wirkung sozialer Selbstverwaltung ist die Entlastung des Staates.
Ihm und seinen Entscheidungsorganen sind im Laufe der Entwicklung immer mehr
Aufgaben zugewachsen. Diese gestiegene Belastung ist eine der Ursachen für die
nicht immer maximale Qualität zahlreicher politischer Entscheidungen. Durch eine
Vergrößerung der Selbstverwaltungsbereiche könnte der Staat entlastet und die Qua-
lität staatlicher Tätigkeit verbessert werden.
15.2.6 Das Prinzip der Ordnungskonformität
Die Teilordnungen einer Gesellschaft – insbes. die Staatsordnung, die Wirtschafts-

und die Sozialordnung – sowie die auf die Gestaltung dieser Teilordnungen gerich-
teten Politikbereiche, z.B. die Wirtschaftspolitik und die Sozialpolitik, sind interde-
pendent, d.h. sie stehen in einem unauƀösbaren Zusammenhang.1 Die Teilordnungen
1 Vgl. dazu Blümle/Goldschmidt 2004.
15.2 Prinzipien 411
und die Politikbereiche müssen daher, um innere Widersprüche der Gesamtordnung

und Beeinträchtigungen ihrer Funktionsfähigkeit zu vermeiden, aufeinander abge-
stimmt werden. Z.B. müssen in einer Gesellschaft, die individuelle Freiheit und ein
hohes Maß an individueller Selbstverantwortung erstrebt, nicht nur die Rechtsord-
nung und die Wirtschaftsordnung diesen Zielen entsprechend ausgestaltet werden,
sondern auch die Sozialordnung. Ein zweites Beispiel: wenn bei einer marktwirt-
schaftlichen Steuerung des Wirtschaftsprozesses bestimmte Arbeitnehmergruppen
(Mütter, Schwerbehinderte) durch besondere Kündigungsschutzbestimmungen stär-
ker geschützt werden als andere Gruppen und die Kosten dieses Schutzes den Un-
ternehmungen auferlegt werden, wird das Schutzziel verfehlt, weil die Unternehmer
die teureren Arbeitskräfte nicht beschäftigen werden („Bumerang–Effekt“).
Unter Bezugnahme auf die Interdependenz der Ordnungen wird häuſg – und
im Prinzip zu Recht – die Forderung nach der System- oder Ordnungskonformität
der Sozialpolitik erhoben, allerdings meist einseitig in dem Sinn, dass die Sozial-
ordnung und die Sozialpolitik auf die Wirtschaftsordnung und die Wirtschaftspolitik
abgestimmt werden müssen. Diese Auffassung von Interdependenz ordnet die so-
ziale Dimension der wirtschaftlichen und die Sozialordnung der Wirtschaftsordnung
unter. Sie verkennt, dass die Wirtschaftsordnung und die Sozialordnung Subsysteme
der Gesellschaftsordnung sind, die logisch auf derselben Ebene angesiedelt und so-
zusagen „gleichberechtigt“ sind (vgl. dazu Lampert 1989d: Lampert 1989d – Denken
in Ordnungen als ungelöste). Daher müssen die Sozialordnung und die Sozialpolitik
zwar konform zum Leitbild der Wirtschaftsordnung ausgestaltet werden, aber auch
umgekehrt die Wirtschaftsordnung und die Wirtschaftspolitik konform zum Leitbild
der Sozialordnung. Die Substanz beider Ordnungsbereiche – die der Sozialordnung
und die der Wirtschaftsordnung – muss auch den obersten Zielen und Prinzipien der
Gesellschaftsordnung entsprechen.
Ordnungskonformität der Sozialpolitik bedeutet nicht nur, dass die Sozialpolitik
soweit wie möglich gesellschafts– und wirtschaftsordnungskonform betrieben, also
an deren Ordnungsprinzipien, Grundwerten und Grundzielen ausgerichtet werden
soll, sondern dass die sozialpolitischen Einrichtungen und Maßnahmen den in der
sozialpolitischen Konzeption enthaltenen Prinzipien und Grundwerten entsprechen.
Das bedeutet z.B., dass das Träger-, Leistungs- und Finanzierungssystem der Sozial-
politik in der Bundesrepublik Deutschland ausgerichtet wird an den Zielen der Wah-
rung der Menschenwürde und der Förderung der freien Entfaltung der Persönlich-
keit durch solidarische, möglichst weitgehend selbstverwaltete Einrichtungen, die
gleichzeitig ein hohes Maß an Entscheidungsspielräumen und Selbstverantwortung
zulassen. In diesem Sinne sollte Sozialpolitik immer auch verstanden werden als
Ordnungspolitik (vgl. dazu Herder-Dorneich/Klages/Schlotter 1984, S. 8 f.). Zu be-
achten ist allerdings, dass soziale Ordnungspolitik im Rahmen einer Sozialen Markt-
wirtschaft nicht bedeuten kann, durchweg marktwirtschaftliche Lösungen zu suchen
und zu präferieren, weil sie weder für alle Märkte geeignet sind – man denke z.B.
an Versicherungen gegen Arbeitslosigkeit oder gegen angeborene Beeinträchtigun-
gen – noch in allen Fällen prinzipiell möglicher marktwirtschaftlicher Organisation
der Produktion sozial befriedigende Ergebnisse zeitigen, so dass es unvermeidlich
werden kann, marktinkonforme Instrumente einzusetzen, wie z.B. auf den Arbeits-
märkten oder im Bereich der betrieblichen Mitbestimmung. Dass bei jeweils glei-
cher Eignung alternativer Instrumente das system– bzw. marktwirtschaftskonforme-
re den Vorzug verdient, bedarf keiner weiteren Begründung. Für die Bundesrepublik
z.B. würden in bestimmten Leistungsbereichen (Lohnfortzahlung im Krankheits-
fall, Mutterschaftsleistungen) versicherungsrechtliche Lösungen den Vorzug vor ar-
beitsrechtlichen Lösungen verdienen, weil erstere wettbewerbsneutral sind.
Eine systemkonforme Sozialpolitik bedeutet für eine Soziale Marktwirtschaft üb-
rigens auch, Vermögensbeschädigungen und Beeinträchtigungen der Rechte Dritter
zu vermeiden, d.h. z.B. Schadstoffemissionen mit negativen Sanktionen zu belegen
und negative externe Effekte soweit wie möglich zu internalisieren. Letzteres gilt
insbes. für die wirtschaftlichen und sozialen Schäden, die Arbeitnehmern aus Ent-
lassungen aufgrund unternehmerischer Fehldispositionen erwachsen.2

Die meisten Träger und Organe3 der staatlichen Sozialpolitik wurden im Zusammen-
hang mit der Darstellung der Bereiche der Sozialpolitik bereits mit ihren wichtigsten
Funktionen und Kompetenzen behandelt. Dennoch empſehlt es sich, das Trägersys-
tem im Überblick darzustellen (vgl. Abb. 15.14).
15.3.1 Nationale Träger und Organe

Staatliche Träger der Sozialpolitik sind auf zentralstaatlicher Ebene die Bundesre-
gierung, der Bundestag und der Bundesrat, auf Landesebene die Landesparlamen-
te und die Landesregierungen. Auf regionaler bzw. lokaler Ebene kann man – mit
Einschränkungen – die Bezirksregierungen bzw. die Landkreise, die Städte und die
Gemeinden als Träger der Sozialpolitik bezeichnen.
Nach den Art. 70 bis 78 GG hat der Bundestag zusammen mit dem Bundesrat
eine nahezu uneingeschränkte sozialpolitische Gesetzgebungskompetenz.
2 Für eine Soziale Marktwirtschaft sollte es selbstverständlich sein, nicht mehr allein die Ka-
pitaleigner und die Unternehmen, sondern auch die Arbeitnehmer als Risikoträger anzuse-
hen, die bei Unterbeschäftigung im Falle von Entlassungen mit Einkommensverlusten, feh-
lenden Verwertungsmöglichkeiten ihrer Arbeitskraft, Entwertung ihres Arbeitsvermögens,
Kosten beruƀicher und regionaler Mobilität sowie mit Einbußen an sozialer Sicherheit be-
lastet sind.
3 Als Träger der Sozialpolitik sind Einrichtungen deſniert, die in der Entscheidungsphase
der Sozialpolitik oder in der Durchführungsphase – dann jedoch mit beachtlichem Ermes-
sensspielraum ausgestattet – tätig werden. Demgegenüber werden Einrichtungen, die nur
in der Planungsphase oder in der Durchführungsphase der Sozialpolitik tätig werden und
keinen oder nur geringen Ermessensspielraum in Bezug auf die Ausgestaltung politischen
Handelns haben, als Organe der Sozialpolitik bezeichnet.
4 Einrichtungen mit überwiegender Organfunktion sind durch gestrichelte Linien gekenn-
zeichnet. Die durchbrochenen Verbindungslinien besagen, dass die nachgeordneten Insti-
tutionen auch Vollzugsorgane der übergeordneten Institutionen sind bzw. – bei den Ge-
werkschaften und Arbeitgeberverbänden –, dass sie in den Institutionen als Selbstverwal-
tungsorgane der sozialen Sicherung vertreten sind.

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Abb. 15.1. Träger und Organe der staatlichen Sozialpolitik

413
Im Sinne ihrer fast uneingeschränkten Zuständigkeit für die Sozialgesetzge-

bung werden Bundestag und Bundesrat in erster Linie im Bereich der Regelung der
Wirtschafts- und Sozialordnung tätig. Das Tarifvertragsgesetz, das Betriebsverfas-
sungsgesetz, die Mitbestimmungsgesetze, die Arbeitszeitordnung, die Gewerbeord-
nung, das Jugendarbeitsschutzgesetz und das Mutterschutzgesetz sind Beispiele für
Gesetze, die die Sozialordnung der Bundesrepublik prägen. Bundestag und Bundes-
rat entscheiden aber auch über den Katalog prozesspolitischer und kontrollierender
Instrumente, die anderen Trägern der Sozialpolitik, etwa der Bundesagentur für Ar-
beit und der Arbeitsverwaltung im SGB III (Arbeitsförderungsgesetz) zur Erfüllung
ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt werden.
Die Bundesregierung ist als zweiter bedeutender Träger der Sozialpolitik auf zen-
tralstaatlicher Ebene im Rahmen der Verfassung und der bestehenden Gesetze auto-
nom. Sie ist v.a. für die Konzipierung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik,
der Einkommenspolitik und der Gesundheitspolitik zuständig. Das Bundesministe-
rium für Arbeit und Soziales, das Bundesministerium für Wirtschaft, das Bundesmi-
nisterium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und das Bundesministerium für
Gesundheit sind die zentral mit Sozialpolitik befassten Bundesministerien.
Da die Bundesrepublik nach den Art. 28 Abs. 1, 28 Abs. 2 und 79 Abs. 3 GG
ein demokratischer und sozialer, föderalistisch aufgebauter Bundesstaat ist, sind die
Landesparlamente und die Landesregierungen sowie die Landkreise, die Städte und
die Gemeinden Träger sozialpolitischer Entscheidungen, allerdings mit einem ge-
genüber dem Bund ganz erheblich verringerten Gewicht. Die Landesregierungen, die
Landkreise und die Kommunen sind in höherem Maße Organe als Träger der staat-
lichen Sozialpolitik. Die Landesregierungen und ihre Verwaltungen haben den über-
wiegenden Teil der sozialpolitisch relevanten Bundesgesetze im Sinne der Art. 30
und 83 GG als eigene Angelegenheit oder im Auftrag des Bundes nach Art. 85 GG
auszuführen. Die Landkreise und die Gemeinden ihrerseits haben sozialpolitische
Bundes- und Landesgesetze auf regionaler und lokaler Ebene zu vollziehen, insbes.
die wohnungspolitischen Gesetze und die Sozialhilfegesetzgebung.
Politische Gestaltungsmöglichkeiten haben die Länder noch in der (die Bun-
despolitik ergänzenden) Familien-, Gesundheits-, Bildungs-, Wohnungs- und Mit-
telstandsförderungspolitik.
In den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden fallen nach den Verfassungen
der Länder meist Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht, Wohlfahrtspƀege, örtliches
Gesundheitswesen sowie die Altenpƀege. Das sehr geringe legislative Gewicht der
Kommunen in der Sozialpolitik sollte nicht über die sozialpolitische Bedeutung der
Kommunen hinwegtäuschen: Es sind letztlich die Gemeinden, die die sozialen Infra-
struktureinrichtungen, insbes. die Krankenhäuser, die Altenheime, die Jugendheime,
die Behindertenwerkstätten, die Jugendämter, die Gesundheitsämter und die Bera-
tungsstellen – teilweise in Kooperation mit den Verbänden der freien Wohlfahrts-
pƀege – zu planen, bereitzustellen und zum Teil zu ſnanzieren haben und die die so-
zialen Dienste (Sozialverwaltung, Gesundheitsdienst, Erziehungsberatung, Jugend-
ämter) zu einem großen Teil – wiederum neben den Verbänden der freien Wohl-
fahrtspƀege – personell abzusichern und zu ſnanzieren haben.
Als halbstaatliche Träger der Sozialpolitik werden Einrichtungen bezeichnet,

die mit begrenzten hoheitlichen Befugnissen ausgestattet sind und autonom inner-
halb bestimmter Bereiche sozialpolitische Entscheidungen treffen können. In erster
Linie ist dabei an die Gewerkschaften und die Arbeitgebervereinigungen zu denken,
die gleichzeitig auch halbstaatliche Organe der Sozialpolitik sind. Als halbstaatliche
Organe lassen sich solche Einrichtungen deſnieren, die für den Vollzug staatlicher
Sozialpolitik eine Rolle spielen und mit einem besonderen Status ausgestattet sind.
Gemeint sind neben den genannten Verbänden Genossenschaften und gemeinnützige
Unternehmen, insbes. Bausparkassen.
Die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände sind in mehrfacher Hinsicht
Träger und Organe der staatlichen Sozialpolitik. Autonome Träger mit politischer
Verantwortung und politischen Gestaltungsmöglichkeiten sind die genannten Ver-
bände auf den Arbeitsmärkten in ihrer Eigenschaft als Tarifvertragsparteien, die au-
tonom die Arbeitsbedingungen festlegen können. Träger bzw. Organe der Sozialpoli-
tik sind – neben den Betriebsräten als Organen der Sozialpolitik – die Gewerkschaf-
ten auch als Organisationen, denen im Rahmen des Vollzuges des Betriebsverfas-
sungsgesetzes, der Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder und der
Mitbestimmungsgesetze bestimmte Aufgaben zugewiesen worden sind. Begrenzte
Trägerfunktionen schließlich üben die Vertreter der Arbeitnehmer und der Arbeitge-
ber, die in der Mehrzahl der Fälle Gewerkschafter oder Arbeitgeberverbandsvertreter
sind, im Rahmen der sozialen Selbstverwaltung der Einrichtungen sozialer Sicherung
aus (Bundesagentur für Arbeit, Rentenversicherungsträger, gesetzliche Krankenkas-
sen und Ersatzkassen).
Als Organe der Sozialpolitik kann man Gewerkschaften und Arbeitgebervereini-
gungen auch deswegen bezeichnen, weil sie – in stärkerem Maße und mit größerem
Gewicht als andere Verbände – in die Vorbereitungsphase der Wirtschafts- und So-
zialpolitik als Informanten, Ratgeber und Vertreter der von der Sozialpolitik betrof-
fenen Gruppen einbezogen werden.
Staatliche Organe der Sozialpolitik sind zahlreiche Einrichtungen der Sozi-
alverwaltung, insbes. die Bundesagentur für Arbeit, die Einrichtungen der Deut-
schen Rentenversicherung, die gewerblichen und landwirtschaftlichen Berufsgenos-
senschaften, die Orts-, Betriebs-, Innungs- und landwirtschaftlichen Krankenkassen
sowie die Ersatzkassen und die kassenärztlichen Vereinigungen, die Versorgungsäm-
ter der Kriegsopferversorgung sowie das Bundesausgleichsamt und die Landesaus-
gleichsämter.
Als Aufsichtsorgane sind zu erwähnen das Bundesversicherungsamt, das die
Aufsicht über die Sozialversicherung zu führen hat, sowie die Gewerbeaufsichtsäm-
ter der Bundesländer, die die Aufgabe haben, die Einhaltung der Arbeitnehmer-
schutzvorschriften zu überwachen.
2004 waren im sog. unmittelbaren öffentlichen Dienst 4,0 Mio Menschen be-
schäftigt, davon 0,493 Mio. beim Bund, 2,12 Mio. bei den Ländern und 1,39 Mio.
bei den Gemeinden. Im mittelbaren öffentlichen Dienst, d.h. bei der Bundesagen-
tur für Arbeit, bei den Sozialversicherungsträgern und selbständigen Körperschaften
des öffentlichen Rechts, waren 0,614 Mio. beschäftigt. Von den insgesamt öffentlich
Beschäftigten waren rd. 682 000 = 14,1% im Bereich der sozalen Sicherung und rd.
355 000 = 7,6% im Bereich Gesundheit, Sport und Erholung tätig.5
Die Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit ist weder den Trägern noch den Organen
der Sozialpolitik zurechenbar, weil die Arbeits- und Sozialgerichte nicht die Aufgabe
haben, politische Entscheidungen zu treffen oder sie durchzuführen. Vielmehr haben
sie die Aufgabe, bei Arbeits- und Sozialstreitigkeiten Recht zu sprechen. Da diese
Aufgabe jedoch auf eine Kontrolle des Vollzugs von Sozialpolitik durch unabhängige
Gerichte hinausläuft, verdient dieser Zweig der Gerichtsbarkeit Erwähnung.
Eine bedeutende Rolle spielen neben den staatlichen und halbstaatlichen Trägern
und Organen die freien Träger staatlicher Sozialpolitik, nämlich die Verbände der
Freien Wohlfahrtspƀege.
Die sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspƀege, die in der Bundesar-
beitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspƀege zusammengeschlossen sind und wis-
senschaftlich vom Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge beraten
werden, sind die Arbeiterwohlfahrt, der Deutsche Caritasverband, das Deutsche Ro-
te Kreuz, das Diakonische Werk der evangelischen Kirche in Deutschland (Innere
Mission), der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband und die Zentralwohlfahrts-
stelle der Juden in Deutschland.
Die Wohlfahrtsverbände sind v.a. in der Gesundheits-, der Jugend-, der Alten-
und der Familienhilfe tätig. Sie unterhalten und betreiben – wie Tabelle 15.1 zeigt –
zahlreiche Krankenhäuser, Krankenpƀege- und Sozialstationen, Behindertenheime
und Behindertenwerkstätten, Jugendheime, Kinderkrippen, -gärten und -horte, Müt-
tergenesungsheime, Familienferienstätten sowie Erziehungs-, Ehe- und Familienbe-
ratungsstellen. Das BSHG anerkennt die Verbände der Freien Wohlfahrtspƀege aus-
drücklich als selbständige Träger der Wohlfahrtspƀege. Beachtung verdient die Zu-
nahme der Zahl der Einrichtungen, der Betten und der Beschäftigten seit 1970.
Die meisten aktuellen Probleme des Trägersystems sind Probleme der optimalen
Verteilung der Aufgaben auf die verschiedenen Träger und der Koordinierung der
Aktivitäten (vgl. die ausführliche Darstellung bei Lampert 1980: Lampert 1980 –
Sozialpolitik, S. 476 ff.). Folgende Probleme sind besonders aktuell:
1. Die Verlagerung von Funktionen von den unteren Ebenen auf den Zentralstaat.
Unter den Aspekten der Normierung der Leistungen, der Sicherung von sozia-
len Minimumstandards und der Vermeidung sachlich ungerechtfertigter unter-
schiedlicher Behandlung von Staatsbürgern ist diese Zentralisierung ein Vorzug.
Sie weist aber auch Nachteile auf, nämlich
a) die wahltaktisch begründete Bevorzugung breit gestreuter monetärer und
konsumierbarer Sozialtransfers gegenüber sozialinvestiven Leistungen und
gegenüber einer Verstärkung der Sozialpolitik für die tatsächlich wirtschaft-
lich und sozial Schwachen,
b) eine de facto-Verlagerung der Entscheidungskompetenz vom Parlament in
die Regierung bzw. die Bürokratie und die Sozialverwaltung (vgl. v.a.
Bethusy-Huc 1976, S. 288),
c) eine unzureichende ſnanzielle Ausstattung der unteren Ebenen und
d) eine Vernachlässigung speziſschen sozialpolitischen Bedarfsder Gemeinden.
5 Quelle: Bundeszentrale für politische Bildung, Datenreport 2006, S. 239 f.
Tabelle 15.1. Einrichtungen der Träger der Freien Wohlfahrtspƀege in Deutschland 2004
Einrich- Betten/ Voll- und Teil-

tungen Plätze zeitbeschäftigte
(1) (2) (3) (4)
Gesundheitshilfe 7 882 227 442 363 367
Jugendhilfe (ohne Behindertenhilfe) 36 406 1 915 782 275 060
Familienhilfe 7 646 47 208 67 057
Altenhilfe 15.796 517 788 367 303
Behindertenhilfe 14 285 499 390 242 830
Ausbildungs-, Fort- und Weiter-
bildungsstätten für soziale und 1 542 95 731 16 072
pƀegerische Berufe
Weitere Hilfen 8 047 240 209 52 209
Insgesamt im Jahr 2004 98 837 3 619 799 1 414 937
Zum Vergleich im Jahr 1970 52 475 2 151 569 381 888
Quelle: Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspƀege, Gesamtstatistik der

Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspƀege 2004, S. 18 f.
2. Das gestiegene Gewicht bestimmter Organe der Sozialpolitik, insbes. der Ver-
waltungen der Sozialversicherung. Wie insbes. Friedrich v. Hayek (1971,
S. 367 ff.) und Viola v. Bethusy-Huc (1976, S. 256 ff. und S. 285 ff.) gezeigt
haben, hat die Spezialisierung der Beamten und Angestellten der bürokrati-
schen Sozialverwaltungen in Verbindung mit einer immer komplexer geworde-
nen Rechtsmaterie eine Autonomie dieser Verwaltungen begründet, die nicht nur
zu einer Erstarrung des Systems der sozialen Sicherheit im Sinne einer Verfesti-
gung der Kompetenzen der Verwaltungen, der Erhaltung der Kompliziertheit der
Sozialrechtsmaterie, der Aufrechterhaltung der Überschneidungen zwischen den
Organen der Sozialpolitik führen und eine mangelnde Anpassung sozialer Leis-
tungen an die tatsächlichen Bedürfnisse bewirken kann, sondern auch soziale
Reformen erschwert.
3. Die optimale Aufgabenverteilung zwischen öffentlichen und privaten Trägern in
der Wohlfahrtspƀege und Sozialhilfe. Für den in der Bundesrepublik den freien
Wohlfahrtsverbänden in § 5 SGB XII eingeräumten „Vorrang“ wird ins Feld
geführt:
a) die Notwendigkeit der Sicherung weltanschaulicher Pluralität sozialer Hilfe,
insbes. dort, wo – wie in der Jugendhilfe – das weltanschauliche Fundament
von Bedeutung ist;
b) die Freiheit der Verbände von staatlichem Bürokratismus, ihre Möglich-
keit, sich frei von Verwaltungsvorschriften und Richtlinien dem Einzelfall
zuwenden zu können und ihre größere Möglichkeit, innovatorisch tätig zu
werden;
c) die im Vergleich zu den öffentlichen Trägern geringere Distanz zu den Kli-

enten, die stärkeren Partizipationsmöglichkeiten der Klienten und ein Mehr
an Kooperation zwischen Helfer und Klient;
d) ein vergleichsweise stärkeres Engagement der Mitarbeiter der freien Ver-
bände bei der Hilfeleistung.
Gegen diese Argumente wird geltend gemacht:
a) die Verbände der Freien Wohlfahrtspƀege seien kein Spiegelbild des tatsäch-
lichen Weltanschauungspluralismus der Bevölkerung und es gebe zahlreiche
Klienten, die zu keiner der etablierten Gruppen Vertrauen haben;
b) die Trägervielfalt verhindere eine sinnvolle Planung, führe zu einem unko-
ordinierten Nebeneinander der Hilfe und erschwere eine fachliche und pro-
blemorientierte Spezialisierung sozialer Hilfe;
c) die freien Träger seien selbst zu bürokratiegeleiteten und bürokratisch han-
delnden Großorganisationen erstarrt;
d) auch kommunale Einrichtungen könnten sich mit Erfolg um größere Klien-
tennähe bemühen;
e) die freien Träger hätten Mühe, Mitarbeiter zu gewinnen, die ihren weltan-
schaulichen Einstellungen entsprechen.
Für die grundsätzliche Beibehaltung des Vorranges der Verbände der Freien
Wohlfahrtspƀege sprechen u.E. drei Aspekte:
a) das große Ausmaß an Verrechtlichung und Entpersönlichung der sozialen
Hilfe im Laufe der Zeit, der Trend zu „herzloser Sachgerechtigkeit“ (v. Nell-
Breuning) lässt es gerade im Sozialhilfebereich, in dem es häuſg darauf
ankommt, zu beraten, persönlich zu betreuen, Zuspruch, Trost und Ermun-
terung zu gewähren, geraten erscheinen, staatliche Institutionen erst dann
zum Zuge kommen zu lassen, wenn die freien Träger, die in ihren Entschei-
dungen und Handlungsmöglichkeiten freier sind als staatliche Bürokratien,
ſnanziell oder personell überfordert sind;
b) die Verbände haben viel mehr als staatliche Träger die Möglichkeit, innova-
torisch tätig zu sein und experimentell Aufgaben in der Sozialarbeit zu über-
nehmen, also Schrittmacherdienste zu leisten. Diese Funktion ist angesichts
der Bürokratisierung und Institutionalisierung der Sozialpolitik besonders
wichtig;
c) die Verrechtlichung sozialer Tatbestände und ihrer Bekämpfung sowie die
steigende Abdeckung sozialer Notlagen durch staatliche Hilfe reduzierten
notwendigerweise mehr und mehr die Verantwortung, aber auch die Bereit-
schaft und die Möglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen zur Hilfe für den
Nächsten. Man sollte daher in den Bereichen, wo die zu verfolgenden Ziel-
setzungen es zulassen, für gesellschaftliche Gruppen und Verbände Hand-
lungsspielräume erhalten und Alternativen zur Lebensgestaltung durch den
Staat offen halten, um den Machtzuwachs des Staates und der Staatsverwal-
tung wenigstens relativ zu begrenzen, um so mehr, als diese Verwaltung –
wie gezeigt – den sozialpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungs-
prozeß zunehmend beeinƀusst.
4. Ein weiteres Problem ist die Aushöhlung der Kompetenzen der sozialen Selbst-
verwaltung bei formaler Aufrechterhaltung ihrer Befugnisse. Die Selbstverwal-
tung besteht darin, dass die Organe der Sozialversicherungsträger, nämlich die
Vertreterversammlung und die Vorstände, mit Vertretern der versicherten Arbeit-
nehmer und der (beitragzahlenden) Arbeitgeber – meist paritätisch – besetzt sind
und bestimmte Entscheidungsbefugnisse haben.6 Durch die Verrechtlichung der
Sozialpolitik, die Übertragung versicherungsfremder Lasten auf die Versicher-
tengemeinschaften, eine zunehmende ſnanzpolitische Bevormundung und eine
Ausweitung der mittelbaren Staatsaufsicht wurde die Selbstverwaltung stark ein-
geschränkt (vgl. dazu Lampert 1984: Lampert 1984 – Soziale Selbstverwaltung
als ordnungspolitisches Prinzip und Thiemeyer 1984: Thiemeyer 1984 – Selbst-
verwaltung im Gesundheitsbereich). Dadurch wurde die Bedürfnisorientierung
der Sozialpolitik reduziert, Mitverantwortung der Bürger abgebaut und die Soli-
darität geschwächt.
15.3.2 Internationale Organe und supranationale Träger
a) Internationale Organe
Im Zuge der Entwicklung nationaler staatlicher Sozialpolitik hat sich gezeigt, dass
nationale Sozialpolitik auf eng gezogene Grenzen stößt, wenn es nicht gelingt, zwi-
schenstaatliche Vereinbarungen zu treffen.7 Z.B. fürchteten die europäischen Indus-
trieländer vor der Wende zum 20. Jahrhundert, ohne internationale Abstimmung von
Arbeitnehmerschutzmaßnahmen im internationalen wirtschaftlichen Wettbewerb in
Rückstand zu geraten. Auch die steigende internationale Mobilität der Arbeitskräfte
hat es erforderlich gemacht, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch zwischen-
staatliche Abkommen zu fördern.
Die Bemühungen zur Absicherung der nationalen Sozialpolitik durch zwischen-
staatliche Abkommen wie auch die Bemühungen internationaler Organisationen, ins-
bes. der Vereinten Nationen, sozialpolitische Mindeststandards weltweit durchzuset-
6 Paritätisch besetzt sind die Organe der Rentenversicherungsträger mit Ausnahme der Or-
gane der Bundesknappschaft, die zu 2/3 mit Arbeitnehmervertretern besetzt sind, und mit
Ausnahme der Organe der landwirtschaftlichen Alterskassen, in denen Arbeitnehmerver-
treter nicht mitwirken. Paritätisch besetzt sind ferner die Organe der Träger der gesetzlichen
Krankenversicherung, ausgenommen die schon vor Einführung der gesetzlichen Kranken-
versicherung als Selbsthilfe-Einrichtungen gegründeten Ersatzkassen, deren Organe nur
mit Vertretern der Versicherten besetzt sind. Drittelparitätisch besetzt sind die Organe der
Arbeitsverwaltung (Bundesanstalt für Arbeit, Landesarbeitsämter und Arbeitsämter): Ne-
ben Arbeitnehmervertretern und Arbeitgebervertretern wirken Repräsentanten der Öffent-
lichen Hände in der Selbstverwaltung dieser Einrichtungen mit. Vgl. zur Selbstverwaltung
Gesetz über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet
der Sozialversicherung vom 22. Febr. 1951 sowie das Gesetz zur Weiterentwicklung des
Selbstverwaltungsrechtes und zur Vereinfachung des Wahlverfahrens vom 7. Juni 1973.
7 Vgl. dazu Kleinhenz 1982: Kleinhenz 1982 – Sozialpolitik und Vereinigung für interna-
tionale Zusammenarbeit (Hg.), Handbuch für internationale Zusammenarbeit, Loseblatt-
sammlung, Teil III A.
zen, haben die Entwicklung der Sozialpolitik nach dem Ersten Weltkrieg gefördert.
Diese internationale Sozialpolitik ist deſnierbar als ein Komplex von internationa-
len Vereinbarungen, Einrichtungen und Bestrebungen zur Absicherung nationaler
Sozialpolitik und zur möglichst weltweiten Durchsetzung sozialpolitischer Mindest-
standards v.a. in den Bereichen Arbeitnehmerschutz, Soziale Sicherung, Gesund-
heitspolitik und Bildung. Das Kernproblem dieser Politik liegt darin, dass es ihr an
einem durch staatliche Macht gesicherten, autonomen Träger mit Gesetzgebungs-
befugnis fehlt, Sozialpolitik also nur durch Vereinbarungen zwischen den Staaten
durchsetzbar ist. Daher ist es auch besser, nicht von Trägern, sondern von Organen
internationaler Sozialpolitik zu sprechen.
Als bedeutende Organe in diesem Sinne sind in diesem Überblick Sonderorga-
nisationen der Vereinten Nationen, deren 1948 beschlossene „Allgemeine Erklärung
der Menschenrechte“ der internationalen Sozialpolitik beachtliche Impulse gegeben
hat, zu nennen. Diese Organisationen sollen durch internationale Koordinierung, Be-
ratung von Regierungen, Organisation von Hilfen in besonderen Fällen und Aufklä-
rungsarbeit die soziale Lage in den Mitgliedsländern der Vereinten Nationen verbes-
sern.
Die schon 1919 gegründete Internationale Arbeitsorganisation (IAO, engl. ILO)
verfolgt die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen in ihren Mitglieds-
ländern durch internationale Abkommen und Empfehlungen sowie durch die Ver-
mittlung von organisatorischem und technischem Wissen in den Entwicklungslän-
dern. Die „Food and Agriculture Organization“ (FAO) fördert die internationale Zu-
sammenarbeit im Bereich der Berufsbildung, des Genossenschaftswesens und der
Sozialpolitik in der Landwirtschaft. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) ver-
folgt das Ziel, für möglichst alle Völker ein möglichst hohes Gesundheitsniveau zu
erreichen. Das internationale Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) ist
bemüht, weltweit Spenden zur Finanzierung von Hilfsprogrammen für Kinder zu
mobilisieren.
b) Supranationale Träger
Supranationale Träger der Sozialpolitik sind supranationale Institutionen, die über

die Kompetenz verfügen, um in Nationalstaaten verbindliche sozialpolitische Rege-
lungen durchzusetzen. Ein auch für die Bundesrepublik zuständiger supranationa-
ler Träger sind die Europäischen Gemeinschaften (Montanunion, Europäische Wirt-
schaftsgemeinschaft, Europäische Atomgemeinschaft). Da die die Montanunion, die
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische Atomgemeinschaft um-
fassende Europäische Gemeinschaft (EG), seit 1994 als Europäische Union bezeich-
net, als Träger der Sozialpolitik in den EG-Ländern zunehmend Bedeutung gewinnt,
ist die Sozialpolitik der EG (EU) in einem eigenen Kapitel (XV) skizziert worden.
Literatur zu Abschnitt 17.3
v. Bethusy Huc 1976 – BMA 1997b, S. 635 ff. – Flamm 1980 – Kleinhenz 1982
16
Bilanz der staatlichen Sozialpolitik
16.1 Die Wirkungen staatlicher Sozialpolitik
Die staatliche Sozialpolitik erzeugt vielfältige ökonomische, soziale, gesundheitliche

und politische Wirkungen. Eine möglichst umfassende Analyse dieser Wirkungen ist
für die theoretische und praktische Sozialpolitik aus folgenden Gründen von Bedeu-
tung:
• Ein Teil dieser Wirkungen ist noch unzureichend erforscht. Das gilt vor allem
für die Wirkungen sozialpolitischer Maßnahmen auf die Lebensformen1 und die
Verhaltensweisen der Individuen, aber auch für wirtschaftliche Effekte, wie z. B.
die Wirkungen des Systems sozialer Sicherung das wirtschaftliche Wachstum.
• Die Unvollständigkeit unserer Kenntnisse über die Wirkungen der Sozialpolitik
führt dazu, dass die Bewertung sozialpolitischer Maßnahmen und Entwicklun-
gen unvollständig und damit möglicherweise auch unzutreffend ist. Dies gilt ver-
stärkt dann, wenn an sich bekannte sozialpolitische Wirkungen in der aktuellen
Diskussion über wirtschafts- und sozialpolitische Fragen entweder nicht einge-
hen, weil Sozialpolitik eher als Kosten verursachende Politik sozialer Hilfen und
sozialen Schutzes für weniger Leistungsfähige und Leistungswillige gilt denn
als entwicklungsstabilisierende, gesellschaftsgestaltende Politik, oder deswegen
nicht, weil zahlreiche Ökonomen den wirtschaftlichen und den Kostenaspekten
Vorrang vor sozialen Zielen einräumen.2
Daher soll in diesem Abschnitt anhand von Abb. 16.1 ein Überblick über diese
Wirkungen gegeben werden.3
1 Dass die Sozialpolitik nicht nur die wirtschaftliche und die soziale Lage, sondern auch
die Lebensformen im Sinne der Lebensführung und der Lebensgewohnheiten nachhaltig
verändert hat, hat bereits Hans Achinger 1979, insbes. S. 59 ff., anschaulich dargestellt.
2 Ergänzend sei hinzugefügt, dass umgekehrt für Sozialpolitiker die Gefahr besteht, Kosten
der Sozialpolitik und negative wirtschaftliche Effekte unterzubewerten. Vgl. zur Bewertung
der Sozialpolitik aus ökonomischer Perspektive auch Kleinhenz 1989.
3 Vgl. zu den positiven und negativen Wirkungen der Sozialpolitik auch Havemann 1988.

422 16 Bilanz der staatlichen Sozialpolitik
16.1.1 Wirkungen auf die Lebenslage der Individuen und der Privathaushalte
Die wichtigsten Wirkungen staatlicher Sozialpolitik treten bei den Privathaushalten

auf. Sie lassen sich in ökonomische, gesundheitliche und gesellschaftliche Wirkun-
gen unterteilen.
Die Hauptwirkung der Geldleistungen besteht in der Vermeidung von existentiel-
ler Unsicherheit durch eine Verstetigung des Einkommensstromes und Abdeckung
planwidriger Ausgaben durch eine intertemporale und interpersonelle Einkommen-
sumverteilung. das Ziel dieser Politik ist entweder die Sicherung eines bestimm-
ten Existenzminimums (Beispiel: Sozialhilfe) oder die Sicherung eines erreichten
Lebensstandards (Beispiel: Alterssicherung). Die dadurch geschaffene ökonomische
Sicherheit bewirkt Freiheit vor Angst, Not und Sorge und vergrößert die persönliche
Freiheit im Sinne der Möglichkeit, im Rahmen gesetzlicher Grenzen selbst gesteck-
te Ziele zu verwirklichen.4 Sie schafft die wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine
von ökonomischen Restriktionen freie freie Entfaltung der Persönlichkeit.
Die Zahlung von Sozialleistungen bei Krankheit, einer Minderung der Erwerbs-
fähigkeit und Arbeitslosigkeit führt zu einer Verringerung des Arbeitsangebots-
zwangs. Dadurch wird bei Krankheit eine Wiederherstellung der Gesundheit und der
Arbeitsfähigkeit ermöglicht. Bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit entfällt die Notwen-
digkeit, jede sich bietende Arbeitsgelegenheit annehmen zu müssen. Der Arbeitslose
hat dadurch die Möglichkeit, eine Beschäftigung zu suchen, die seinen Neigungen
und Fähigkeiten entspricht. Dadurch verlängert sich zwar die Dauer der Sucharbeits-
losigkeit (friktionelle Arbeitslosigkeit), Auch diese Verringerung der Angebotsdring-
lichkeit vergrößert die persönliche Freiheit. Inwiefern die Zahlung von Transferleis-
tungen darüber hinaus zu einer Verringerung des gesamtwirtschaftlichen Arbeitsan-
gebots führt, hängt von der Ausgestaltung der Leistungen und von der subjektiven
Wertschätzung der Haushalte gegenüber Einkommen und Freizeit ab. Die Arbeits-
angebotseffekte sozialpolitischer Transferleistungen lassen sich somit nicht theore-
tisch, sondern nur empirisch bestimmen.
Ein wesentliches Merkmal des deutschen Sozialstaats ist es, dass alle Gesell-
schaftsmitglieder gegen das Krankheitsrisiko abgesichert sind. Dieser allgemeine
Zugang zum Gesundheitswesen bewirkt ebenso wie die Verbesserung der Arbeitsbe-
dingungen eine Verbesserung des allgemeinen Gesundheitszustandes und eine Ver-
längerung der Lebenserwartung. Diese Faktoren haben wesentlich mit dazu beige-
tragen, dass die gewonnenen Lebensjahre i. W. gesunde Lebensjahre sind.
Eine wichtige Wirkung der sozialpolitischen Einkommens- und der Sachleistun-
gen ist die gesellschaftliche Integration wirtschaftlich schwacher Gruppen: Arbeit
und Armut, eine seit dem Mittelalter geltende Koppelung (vgl. dazu Achinger 1979,
S. 73) sind nicht länger ein Zwillingspaar. Der Arbeiter ist daher nicht mehr länger
der an der Peripherie der Gesellschaft Lebende, sondern ein politisch und wirtschaft-
lich gleichberechtigter Staatsbürger.
4 Vgl. zu dieser Deſnition der Freiheit Giersch 1960, S. 72 ff.

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16.1 Die Wirkungen staatlicher Sozialpolitik
Abb. 16.1. Die Wirkungen des Systems sozialer Sicherung

423
Diesen positiven Effekten stehen negative Wirkungen auf der Haushaltsebene

gegenüber. Der wesentliche negative Effekt staatlicher Sozialpolitik ist die Belas-
tung der Haushalte mit Beiträgen zur Sozialversicherung, also mit Zwangsabgaben.
Dadurch verringert sich zwar nicht notwendigerweise das verfügbare Haushaltsein-
kommen, da ohne eine Sozialversicherung private Versicherungs- und Vorsorgeauf-
wendungen geleistet werden müssten. Ob die Sozialversicherung im Vergleich zu
einer Privatversicherung eine individuelle Be- oder Entlastung darstellt, hängt vom
jeweiligen Einzelfall ab, insbesondere von der Höhe des versicherungspƀichtigen Ar-
beitseinkommens und von der Zahl der beitragsfrei Mitversicherten. Aber staatliche
Sozialversicherungen stellen nur eine nach Art und Umfang normierte Absicherung
zur Verfügung, die nicht an die Wünsche und Bedürfnisse des Einzelfalls angepasst
werden kann. Dadurch wird die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen eingeschränkt.
Dieses Problem wird in der Praxis dadurch abgemildert, dass die Sozialversicherung
i. d. R. nur eine Grundversicherung darstellt, die durch private Zusatzversicherungen
ergänzt werden kann. Ein weiteres Problem ergibt sich aus der Tatsache, dass in der
Sozialversicherung die Beiträge einkommensabhängig erhoben werden, während die
Sachleistungen einkommensunabhängig geleistet werden. Dadurch haben die Versi-
cherten einen Anreiz, das versicherungspƀichtige Arbeitseinkommen und damit die
Beitragsbelastung zu minimieren. Dieser Effekt wird durch institutionelle Regelun-
gen wie Mini- und Midi-Jobs noch verschärft.
Familienorientierte sozialpolitische Maßnahmen wie z. B. steuerliche Entlastun-
gen für Ehepaare und Familien mit Kindern, Kindergeldzahlungen, Ausbildungsbei-
hilfen für Jugendliche, Sach- und Dienstleistungen für Kinder und ältere Menschen
sowie Hilfen für die häusliche Pƀege können sich auf die demograſsche Entwick-
lung, die Familienformen und die Familienstrukturen auswirken. So ist die Verfüg-
barkeit von Kinderbetreuungseinrichtungen eine wichtige Determinante für die Er-
werbstätigkeit von Müttern. Ob sich die externe Kinderbetreuung auch auf die Ferti-
lität auswirkt, ist umstritten.5 Das Angebot an ambulanten Pƀegediensten verbessert
die Möglichkeiten der häuslichen Pƀege und fördert damit auch die innerfamiliale
Solidarität.
16.1.2 Einzelwirtschaftliche Wirkungen auf die Unternehmen
Die einzelwirtschaftlichen Wirkungen staatlicher Sozialpolitik auf die Unternehmen

können hier nicht systematisch analysiert werden (vgl. dazu Liefmann-Keil 1961,
S. 162 ff.).
Als Haupteffekt wird meist die Erhöhung der Produktionskosten durch die Be-
lastung der Unternehmen mit Arbeitgeberbeiträgen zur sozialversicherung genannt.
Ein Anstieg der Sozialabgaben führt jedoch nur dann zu einer Erhöhung der Pro-
duktionskosten, wenn er nicht durch die Direktentgelte kompensiert wird. Bei ge-
gebenen Direktentgelten muss die Belastung mit Sozialabgaben zu einer Erhöhung
5 Zu den Wirkungen der Kinderbetreuung auf die Erwerbstätigkeit von Müttern vgl. Spieß/
Büchel 2001, zu den Effekten auf die Fertilität Hank/Kreyenfeld/Spieß 2004 und Bo-
nin 2013a sowie die dort angegebene Literatur.
16.1 Die Wirkungen staatlicher Sozialpolitik 425
der Kosten des Faktors Arbeit führen. Diese erhöhten Beschäftigungskosten können
– je nach Wettbewerbsintensität auf den Gütermärkten – entweder auf die Preise
überwälzt werden oder führen zu einem Rückgang von Absatz und Beschäftigung.
Mittelfristig ist auch mit einer Substitution des Faktors Arbeit durch den Faktor Ka-
pital zu rechnen. In jedem Fall haben letztlich die Arbeitnehmer die Belastung durch
Sozialabgaben zu tragen, sei es durch geringere Direktentgelte oder einen reduzier-
ten Beschäftigungsgrad. Ökonomisch betrachtet liegt damit zwar die Zahllast, nicht
aber die Traglast des Arbeitgeberbeitrags beim Unternehmen.
Die Belastungen der Unternehmen mit Sozialbeiträgen, Arbeitnehmerschutzvor-
schriften und Mitbestimmungsrechten der Arbeitnehmer müssen bei einer umfassen-
den Würdigung der Wirkungen staatlicher Sozialpolitik mit berücksichtigt werden.
Sie beeinƀussen die internationale Wettbewerbsfähigkeit inländischer Unternehmen,
belasten arbeitsintensiv produzierende Betriebe stärker als kapitalintensiv produzie-
rende Unternehmen und treten aufgrund von Schwellenwerten bei größeren Unter-
nehmen stärker auf als bei Kleinunternehmen. Diese Belastungen sind jedoch nur
eine Seite der Medaille. Denn auf der anderen Seite bewirken die mit Sozialabgaben
und öffentlichen Mitteln ſnanzierten Sozialleistungen:
• eine Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und damit von Absatz
und Beschäftigung;
• ein leistungsfähiges Arbeitskräftepotential;
• ein hohes Maß an sozialem Frieden innerhalb und außerhalb der Betriebe.
16.1.3 Gesamtwirtschaftliche Effekte
a) Kreislauf- und Konjunktureffekte
Dass das System sozialer Sicherung erhebliche Kreislauf- und Konjunktureffekte

auslösen muss, verdeutlicht die Tabelle 16.1, S. 426. Sie zeigt, wie sich die Sozial-
leistungsquote im Deutschen Reich bzw. in der Bundesrepublik entwickelt hat. Im
Laufe der Jahre ist die Sozialleistungsquote, deſniert als der Anteil der Sozialtrans-
fers und der Sachleistungen des Systems sozialer Sicherung am Sozialprodukt, von
etwa 1 % in den Jahren 1871 bis 1874 auf rd. 33 % in der Gegenwart gestiegen. Mit
1 305 Mrd. DM hat das Sozialbudget im vereinigten Deutschland im Jahre 2000 ein
Volumen erreicht, das größer war als das gesamte Bruttosozialprodukt der Bundes-
republik des Jahres 1978 (=1 289 Mrd. DM).
Diese Transfers aus bestimmten Sektoren der Wirtschaft in andere Sektoren und
die Transfers innerhalb der Sektoren beeinƀussen Kreislauf und Konjunktur in dop-
pelter Weise: erstens durch Abweichungen zwischen den Einnahmen und den Aus-
gaben des Sozialhaushalts, also durch Überschussbildung und Deſzitſnanzierung,
und zweitens durch die Änderungen in der Einkommensverwendung, die aus den
Einkommensumverteilungseffekten dieser Transfers resultieren.
In dem Umfang, in dem das System sozialer Sicherung zu einer Umverteilung
von Einkommen von den Beziehern höherer zu den Beziehern niedrigerer Einkom-
men führt, wird wegen der höheren durchschnittlichen und marginalen Konsumnei-
gung der Bezieher niedriger Einkommen die gesamtwirtschaftliche Konsumquote
Tabelle 16.1. Die Sozialleistungsquote 1871 bis 2010
426
Sozialprodukta Bruttoinlands-
Jahr zu Faktorkosten Sozialleistungenb Sozialleistungs- Jahr produkt Sozialleistungenc Sozialleistungs-
in Mio. Mark in Mio. Marka quote in Mrd. e in Mrd. e quote
(jew. Preise)
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
1870/74 17 031 136 0,8 1950 50 4 8,6 17,0
1885/89 19 982 280 1,4 1955 92 29 15,1 16,3
1900/04 33 334 800 2,4 1960 154 8 28,4 18,3
1925/29 75 348 6 630 8,8 1965 234 8 45,6 19,4
1930/32 60 376 8 271 13,7 1970 360 6 73,0 20,2
1933 46 548 8 565 18,4 1975 551 0 145,2 26,3
1936 66 149 7 541 11,4 1980 788 5 202,7 25,7
1938 81 629 7 265 8,9 1985 984 4 247,9 25,2
1990 1 306 7 314,3 24,1
16 Bilanz der staatlichen Sozialpolitik
1995d 1 848 5 522,4 28,3

2000 2 047 5 608,5 29,7
2005 2 224 4 669,3 30,1
2010e 2 496,2 764,6 30,6
a Bis 1932 Nettosozialprodukt zu Faktorkosten, ab 1933 Bruttosozialprodukt.
b Bis 1932 Transferleistungen (inkl. Subventionen an die Wirtschaft; im Vergleich zu den Sozialleistungsquoten ab 1933 ist die so deſnierte
Sozialleistungsquote überhöht.) Ab 1933 Reinausgaben für öffentl. Sozialleistungen.
c Leistungen der Sozialversicherung, Sozialleistungen an Beamte, Kriegsopferleistungen, Lastenausgleich sowie Ausgaben für soziale Hilfen und
soziale Dienste; ab 1975 in der Abgrenzung des Sozialbudgets (einschl. Ehegattensplitting).

d Werte für Gesamtdeutschland.
e Vorläuſge Werte.
Quelle: 1871 bis 1932: Hohorst/Kocka/Ritter 1975, S. 148 f.; 1933 bis 1938: BMA (Hg.), Übersicht über die soziale Sicherung, 7. Auƀ., Bonn 1967, S. 8, 1950 und
1955: ders. Sozialbericht 1971, S. 72 und S. 242 ff.; ab 1960: BMA, Stat. Tb. 1950-1990 und 2003, 1998-2005: Stat. Tb. 2011, jew. Tab. 1.2, 7.1 und 7.2.
erhöht und – wegen der zeitlichen Verstetigung der Haushaltseinkommen – die Ent-
wicklung der Konsumausgaben im Konjunkturverlauf verstetigt. Da bei rezessiven
konjunkturellen Tendenzen der Umfang der Sozialleistungen vor allem in der Alv
und durch Maßnahmen der Arbeitsmarktausgleichspolitik steigt, wirkt das Siche-
rungssystem bei einer Leistungsſnanzierung durch staatliche Kreditaufnahme oder
durch die Auƀösung von Vermögen konjunkturstabilisierend. Mittelfristig werden je-
doch bei steigenden Sozialausgaben die Beitragssätze i. d. R. erhöht, so dass bei einer
lang anhaltenden Rezession prozyklische Effekte auftreten können. Die Kreislauf-
wirkungen des Systems hängen nicht nur davon ab, wie sich die Einnahmen und die
Ausgaben der Sozialhaushalte in Abhängigkeit von konjunkturellen Veränderungen
verhalten, sondern auch davon, wie die Leistungsempfänger und die Beitragszahler
auf Änderungen im Konsum- und Sparverhalten reagieren.
b) Wachstumseffekte
Die Wirkungen des Systems sozialer Sicherung auf das Wirtschaftswachstum wer-
den gerade in Phasen abnehmender Wachstumsraten verstärkt diskutiert. Dabei ste-
hen jedoch überwiegend die Wirkungen auf die Sachkapitalbildung im Vordergrund,
während die Wirkungen auf die Humanvermögensbildung bislang noch kaum thema-
tisiert wurden6. Die Humankapitaleffekte der sozialen Sicherung sind jedoch beacht-
lich. Denn die soziale Sicherung wirkt – insbes. mit ihren Einrichtungen zur Gesund-
heitsprophylaxe und zur Rehabilitation – auf die Gesundheit und damit auf die Leis-
tungsfähigkeit sowie auf die Lebensdauer der Bevölkerung. Damit beeinƀusst sie die
Größe und Leistungsfähigkeit des Arbeitskräftepotentials und damit eine bedeutende
Bestimmungsgröße des wirtschaftlichen Wachstums. Zusammen mit der Arbeitneh-
merschutzpolitik ist die Politik der sozialen Sicherung gleichzeitig wachstumsför-
dernde Wirtschaftsgrundlagenpolitik par excellence. Das System sozialer Sicherung
wirkt auch über seinen Einƀuss auf die Bevölkerungsentwicklung nach Größe und
Struktur auf das Wirtschaftswachstum ein. Auch die durch das Sicherungssystem
hervorgerufene langfristige Konsumstabilisierung dürfte über die Beeinƀussung der
Absatzerwartungen der Unternehmen wachstumsfördernde Effekte haben.
Wachstumsfördernd wirkt die Sozialpolitik und vor allem das System der sozia-
len Sicherung auch durch die soziale Absicherung des bei Wachstum unvermeid-
lichen wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandels. Dieser Strukturwandel ist mit
Anpassungslasten – z. B. dem Konkurs von Unternehmen, der Entwertung von Sach-
kapital, der Entlassung von Arbeitskräften, ſnanziellen und sozialen Kosten der be-
ruƀichen und regionalen Mobilität – verbunden, die durch sozialpolitische Instru-
mente gleichmäßiger auf alle Gesellschaftsmitglieder verteilt. Dadurch werden Wi-
derstände gegen den Strukturwandel abgebaut und Wachstum ermöglicht.
Wachstumsgefährdungen könnten sich ergeben, wenn die Kostenbelastungen der
Unternehmen durch sozialpolitische Maßnahmen die Investitionsquote reduziert.
Wachstumsrelevant ist schließlich auch der Einƀuss des Systems sozialer Sicherung
auf die private Sparquote und damit auf die Geld- wie auch auf die Sachkapitalbil-
dung. In einem Sicherungssystem, das – wie die deutsche GRV in der Vergangen-
6 Vgl. zu den Effekten staatlicher Sozialpolitik Kaufmann 2009, insbes. Kap. 9.
heit – mit einem Kapitaldeckungsverfahren arbeitet, beeinƀusst die Anlagepolitik

der Sicherungseinrichtungen die Höhe des gesamtwirtschaftlichen Kapitalstocks und
die Struktur der Kapitalanlagen. So hat die GRV von ihrer Gründung an das gebil-
dete Vermögen als Darlehen für gemeinnützige Zwecke, insbes. für den Wohnungs-
bau und für Infrastrukturmaßnahmen verwendet. Ein aktuelles Beispiel für den Ein-
ƀuss von kapitalgedeckten staatlichen Fonds auf die Struktur der Kapitalanlagen ist
der norwegische staatliche Pensionsfonds (Norwegian Governmental Pension Fund).
Dieser Fonds verwaltet die Einnahmen aus den Öl- und Gasexporten und zählt mit
etwa 500 Mrd. e zu den größten Staatsfonds weltweit. Seit 2004 erfolgt die Anlage
in diesem Fonds nach ethischen Richtlinien.
Kontrovers wird vor allem der Einƀuss des Sozialversicherungssystems auf die
private Ersparnisbildung diskutiert. Einerseits wird die These vertreten, die Zusi-
cherung von Sozialleistungsansprüchen verdränge aufgrund der Einkommens- und
Substitutionseffekt die private Ersparnisbildung. Weiterhin wird unterstellt, dass die
Substitution privater Ersparnis durch die Akkumulation von Ansprüchen gegen die
Sozialversicherung negative Effekte auf die Investitionstätigkeit hat, da im Umla-
geverfahren keine Kapitalbildung erfolgt (vgl. hierzu ausführlich Homburg 1988).
Diese These ist jedoch sowohl theoretisch wie empirisch umstritten. Denn zum einen
kann gezeigt werden, dass sich die private Sparneigung auch bei Existenz eines um-
lageſnanzierten Alterssicherungssystems nicht ändert, wenn die Wirtschaftssubjek-
te neben dem Vorsorgemotiv auch ein Vererbungsmotiv besitzen. Dafür spricht die
Tatsache, dass die Rentnerhaushalte – entgegen den Aussagen der reinen Lebens-
zyklushypothese des Konsums – eine hohe Sparquote aufweisen. Zum anderen ist
nicht sichergestellt, dass ein verstärktes Versicherungssparen einen Anstieg der In-
vestitionen in Sachkapital nach sich zieht. Schließlich können die für die Bundesre-
publik Deutschland vorliegenden empirischen Untersuchungen die Vermutung eines
ersparnismindernden Effekts der GRV nicht bestätigen (Schmähl 1988d; vgl. auch
Berthold/Külp 1987, S. 103 ff. und S. 144 ff.).
c) Struktureffekte
Strukturelle Effekte der Sozialleistungen ergeben sich erstens aus den durch die So-
zialtransfers bewirkten Verwendungseffekten, zweitens aus den Sachleistungen und
drittens aus der Anlagepolitik der Träger sozialer Sicherung.
Das Sozialleistungssystem wirkt sich sowohl indirekt als auch direkt auf die
Struktur der Nachfrage nach Gütern aus. Die direkten Effekte ergeben sich aus den
durch die Sozialabgaben einerseits und die Sozialleistungen andererseits bewirkten
Veränderungen der Höhe der Haushaltseinkommen. Die indirekten Effekte ergeben
sich aus den durch die Abgabenbelastung der Unternehmen bewirkten Änderungen
der Kosten- und damit der Preisstrukturen. Wie das System sozialer Sicherung die
Nachfragestruktur im Einzelnen beeinƀusst, ist noch nicht hinreichend untersucht.
Die Reaktionen auf steigende oder sinkende Abgabenlasten und auf steigende bzw.
sinkende Sozialleistungen dürften sich je nach der Höhe des Haushaltseinkommens
und des Haushaltsvermögens, der Schichtzugehörigkeit und individuellen Präferen-
zen unterscheiden und lassen sich somit nicht theoretisch, sondern allenfalls empi-
risch feststellen.
Deutlicher als die Nachfragestruktureffekte der Geldleistungen sind die Struk-

tureffekte der Sachleistungen zu erkennen. In dem Maße, in dem die Mitglieder des
Sicherungssystems Sachleistungen in Anspruch nehmen können, werden Ressourcen
beansprucht und die Struktur der Gesamtnachfrage beeinƀusst. Ein zum Sozialpro-
duktwachstum überproportionales Wachstum der Nachfrage nach Gesundheitsleis-
tungen verschiebt die Nachfragestruktur zugunsten des Gesundheitssektors und er-
zwingt über steigende Abgabenbelastungen ein entsprechend geringeres Wachstum
der Nachfrage nach anderen Gütern und Dienstleistungen, und zwar sowohl nach
Gütern des privaten Konsums als auch nach Gütern, die durch öffentliche Haushalte
bereitgestellt werden.
d) Umverteilungseffekte
Die Verteilungswirkungen staatlicher Sozialpolitik sind ausgesprochen komplex. In

diesem Zusammenhang unterscheidet man zweckmäßigerweise zwischen
1. intertemporaler Umverteilung, und zwar
a) personen- bzw. haushaltsbezogen,
b) generationenbezogen sowie
2. intratemporaler Umverteilung, und zwar
a) zwischen Haushalten unterschiedlich hoher Einkommen,
b) zwischen Trägern unterschiedlich hoher Risiken und
c) zwischen Haushalten unterschiedlicher Größe.
In der Praxis treten diese Verteilungswirkungen kombiniert auf, wodurch eine
genaue Verteilungsanalyse staatlicher Sozialpolitik deutlich erschwert wird. Ein un-
realistischer Grenzfall ist die rein intertemporale Einkommensumverteilung, bei der
das Lebenseinkommen einer Person oder eines Haushalts weder vergrößert noch ver-
kleinert, sondern nur in der Zeit umgeschichtet wird. So ſnden intertemporale Um-
schichtungen durch das System sozialer Sicherung von Zeiten der Erwerbstätigkeit
in Zeiten der Arbeitslosigkeit oder des Alters statt. In der Regel ist die intertempora-
le Umverteilung aber auch mit einer interpersonellen Umverteilung verbunden: der
Leistungsempfänger kann – je nach der Betroffenheit durch Risiken und seiner Po-
sition in der Einkommenshierarchie – im Zusammenhang mit der intertemporalen
Einkommensumschichtung mehr oder weniger erhalten als dem versicherungsäqui-
valenten Wert seiner Beitragsleistungen entspricht (z.B. in der GKV). Wenn eine
solche Umverteilung nicht innerhalb einer bestimmten Generation, also den Ange-
hörigen des gleichen Geburtsjahrgangs, erfolgt, sondern zwischen verschiedenen Ko-
horten, ist die interpersonelle Umverteilung gleichzeitig eine Umverteilung zwischen
Generationen (wie z. B. in der GRV).
Umverteilungen zwischen den Generationen ergeben sich, wenn eine bestimmte
Generation verhältnismäßig mehr oder weniger an Sozialtransfers empfängt als dem
Barwert ihrer Leistungen entspricht.Eine Umverteilung zwischen den Generationen
erfolgte bspw. durch die Einführung der dynamischen Rente 1957 in Verbindung mit
den jährlichen Anpassungen der Bestandsrenten an die Einkommensentwicklung.
Eine Umverteilung auf Kosten einer Generation wird eintreten, wenn wegen der Ent-
wicklung der Rentnerquote in Zukunft Rentnergenerationen, die durch ihre Beiträge
die Renten in der Vergangenheit ſnanziert haben, schlechter gestellt werden müssen
als die Rentnergenerationen unmittelbar vor ihnen.
Horizontale Umverteilungswirkungen ergeben sich im System sozialer Siche-
rung, da hier die Beiträge nicht wie in der Privatversicherung nach standardisierten
Risikomerkmalen wie Alter, Geschlecht, Vorerkrankungen u. ä. differieren, und da
dieses System bestimmte familienpolitische Elemente wie bspw. die beitragsfreie
Mitversicherung nichterwerbstätiger Familienmitglieder umfasst.
Vertikale Umverteilungseffekte ergeben sich bei beitragsſnanzierten Leistungen
durch die bis zur Beitragsbemessungsgrenze einkommensabhängigen Beitragszah-
lungen, sofern hieraus entweder Sachleistungen begründet werden oder ein An-
spruch auf Geldleistungen besteht, die nicht beitragsäquivalent sind (bspw. die Rente
nach Mindesteinkommen oder die Anrechnung beitragsfreier Zeiten in der GRV).
Die Umverteilungswirkungen eines Systems sozialer Sicherung hängen neben
den verteilungspolitischen Leistungen des Systems auch von der Ausgestaltung der
Belastung und der Art der Finanzierung. Eindeutig feststellbar ist die Finanzierungs-
belastung (Inzidenz) nur für private Haushalte, die durch direkte Steuern und So-
zialbeiträge belastet sind. Die Zahler sind hier mit den Belasteten identisch. Da-
bei belasten Sozialbeiträge wegen ihrer proportionalen Ausgestaltung die Bezieher
niedriger Einkommen relativ stärker als direkte Steuern. Anders sieht es bei den Ar-
beitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung und bei den indirekten Steuern aus. Die
Arbeitgeberbeiträge sind als Kosten des Faktors Arbeit ökonomisch von den Arbeit-
nehmern zu tragen; Zahler und Belastete sind also nicht identisch. Dies gilt auch für
die indirekten Steuern, die von den Konsumenten getragen werden müssen. Auch
ein Teil der direkten Steuern ist überwälzbar (vgl. Zimmermann/Henke/Broer 2013,
S. 200 ff.), so dass die Umverteilungswirkungen solcher Sicherungssysteme beson-
ders schwer zu ermitteln sind, die mit Staatszuschüssen ſnanziert werden. Die tat-
sächlichen Umverteilungsprozesse sind nicht nur wegen der hohen Anteile der Bun-
deszuschüsse und der Arbeitgeberanteile an den Gesamtausgaben des Systems so-
zialer Sicherung schwer zu ermitteln, sondern auch wegen fehlender Informationen
über die Höhe der Sozialeinkommen verschiedener Arbeitnehmergruppen, die sich
aus zahlreichen unterschiedlichen Sozialleistungen zusammensetzen, die wiederum
bei einzelnen Haushalten in Zwei- und Mehrfachkombinationen auftreten können.
Die Intransparenz der Verteilungsabläufe im System sozialer Sicherung und die
regressive Wirkung einiger sozialpolitischer Instrumente wird teilweise als Beleg für
die verteilungspolitische Inefſzienz des Sozialstaats genommen, der die Einkommen
nicht von „reich“ zu „arm“, sondern nur von der „linken Tasche“ in die „rechte Ta-
sche“ der Versicherten umverteile (vgl. z. B. Vaubel 1990). Diese Kritik ist jedoch
nicht haltbar. Denn sie übersieht zum einen, dass der Sozialstaat nicht nur vertika-
le Umverteilungsziele verfolgt, sondern auch nach soziodemograſschen Merkmalen
(Alter, Geschlecht, Familienstand) umverteilt. Zum anderen weisen empirische Un-
tersuchungen spürbare Umverteilungseffekte der staatlichen Sozialpolitik aus (vgl.
Tabelle 16.2). Die Tabelle zeigt, dass die Einkommensungleichheit in den letzten Jah-
ren sowohl in den alten wie in den neuen Ländern etwas größer geworden ist. Nach
wie vor ist die Verteilung der verfügbaren Einkommen deutlich gleichmäßiger als die
Tabelle 16.2. Markteinkommen und verfügbare Einkommen sowie deren Ungleichverteilung

in Deutschland 1991 bis 2009 (äquivalenzgewichtet in e)
Markteinkommen Haushaltsnettoeinkommen
Jahr Deutsch- West Ost Deutsch- West Ost
land land
Durchschnittliches 1991 21 052 22 629 14 851 18 671 17 819 13 700
Einkommen 2005 21 577 23 194 14 276 20 272 21 144 16 340
real 2009 22 482 23 802 16 418 20 706 21 475 17 176
1991 0,411 0,406 0,373 0,247 0,246 0,203
Gini-Koefſzient 2005 0,493 0,477 0,549 0,289 0,292 0,242
2009 0,486 0,476 0,517 0,289 0,293 0,247
1991 0,667 0,663 0,619 0,103 0,103 0,068
Theil-0-Koeff. 2005 0,962 0,866 1,308 0,144 0,148 0,100
2009 0,909 0,849 1,129 0,145 0,149 0,106
1991 0,308 0,303 0,259 0,106 0,105 0,068
Theil-1-Koeff.
1997 0,463 0,437 0,538 0,169 0,176 0,101
2009 0,455 0,439 0,494 0,170 0,176 0,113
Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jg.

2011/12, Tab. 31, S. 338.
der Markteinkommen (vgl. Tabelle 16.2). Auch Hauser (1999) und Schwarze (1999)
ermitteln für das deutsche Sozialsystem deutlich armutsvermeidende Effekte.
Das deutsche Sozialversicherungssystem trägt durch einen Abbau des regionalen
Wohlstandsgefälles vor allem in Zeiten hoher Unterbeschäftigung auch zur Herstel-
lung gleichwertiger Lebensverhältnisse in den Regionen Deutschlands bei.7 Nach
Berechnungen des IAB besteht das verfügbare Einkommen in vielen Regionen zu
mehr als 30 % aus Leistungen der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung. Im Vor-
dergrund steht ein Ausgleich des wirtschaftlichen Gefälles zwischen West- und Ost-
deutschland. Das Umverteilungsvolumen zwischen West- und Ostdeutschland wird
vom IAB für 2006 auf 6 Mrd. e geschätzt.
16.1.4 Gesellschaftliche Wirkungen
Ein Teil der skizzierten ökonomischen Effekte des Sicherungssystems hat sich in
gesellschaftliche Wirkungen umgesetzt. Die Integration der Arbeitnehmerschaft in
die Gesellschaft wurde bereits erwähnt. Die Veränderung der Position der Arbeit-
nehmer im Sinne einer gleicheren Verteilung von Lebenslagen – d. h. einer gleich-
mäßigeren Verteilung von persönlichen und beruƀichen Entfaltungsmöglichkeiten,
persönlicher Freiheit, persönlicher Sicherheit, Möglichkeiten der Teilnahme am ge-
sellschaftlichen Leben und gestiegener gesellschaftlicher Achtung – hat zweifellos
7 Vgl. dazu IAB-Kurzbericht Nr. 11 vom 7.Juli 2006 „Solidarisch über alle Grenzen“.
auch zur sozialen Befriedung der Gesellschaft beigetragen. Die durch das System be-
wirkte Umverteilung hat das Ausmaß an sozialer Gerechtigkeit im Sinne gleichmäßi-
gerer Verteilung der Einkommen erhöht, anders ausgedrückt, die Möglichkeiten der
persönlichen Entfaltung gleichmäßiger verteilt. Die zentrale gesellschaftsgestaltende
Wirkung neuzeitlicher staatlicher Sozialpolitik bestand darin, die nach der französi-
schen Revolution in die Verfassungen der kontinentaleuropäischen Staaten aufge-
nommenen freiheitlichen und sozialen Rechtsnormen aus der Welt der geschriebe-
nen Verfassung, aus formalen Rechten, in einem Jahrzehnte dauernden, aus vielen
Einzelschritten bestehenden Prozess in Lebenswirklichkeit umgesetzt zu haben (vgl.
Lampert 1989).
Im Anschluss an den geschichtlichen Teil der Arbeit wurden bereits eine Reihe von
Entwicklungstendenzen angesprochen (vgl. dazu S. 119 ff.): die Tendenz der Erwei-
terung des sozialpolitischen Schutzes nach Art, Umfang und geschütztem Personen-
kreis, die Tendenz der Verrechtlichung sozialer Leistungen und die Tendenz der Ega-
lisierung.
Mit der Ausweitung des Systems sozialer Sicherung nach Art, Umfang und er-
fasstem Personenkreis ist die nach Meinung vieler Sozialpolitiker unausweichliche
und wesentliche Tendenz angesprochen: Die Entwicklung von einer Absicherung
der Arbeiter zu einer umfassenden sozialen Sicherung für alle Gesellschaftsmitglie-
der, die u. a. von Gerhard Albrecht(1955, S. 173 f.), Viola v. Bethusy-Huc (1976,
S. 235), Gerhard W. Brück (1981, S. 191 f.), Elisabeth Liefmann-Keil (1961, S. 134),
Ludwig Preller (1970, 2. Halbbd., S. 328), Walter Weddigen (1957, S. 171 ff.), Det-
lef Zöllner (1963, S. 73 ff.) konstatiert wird. Neben der Tatsache, dass der Kreis der
Versicherungspƀichtigen zur Deckung des durch Leistungsverbesserungen gestiege-
nen Finanzbedarfs immer wieder erweitert wurde, ist die entscheidende Ursache für
diese Entwicklung darin zu sehen, dass selbst hohe Einkommen und Vermögen auf-
grund ökonomischer Instabilitäten und Strukturwandlungen wie auch wegen politi-
scher Instabilitäten eine individuelle oder privatversicherungsrechtliche Absicherung
als einzige Säule der sozialen Absicherung Sicherungsbasis unzureichend ist. Dar-
über hinaus orientiert sich die Sozialpolitik nicht mehr ausschließlich daran, ob ein
bestimmter Personenkreis „sozial bedürftig“ ist, sondern daran, ob in der Bevölke-
rung ein Sicherungsbedürfnis vorliegt. Die beschriebene Tendenz ist nicht nur in
Deutschland, sondern international zu beobachten (vgl. Alber 1987, Ritter 1991).
Mit der Entwicklung zu der nahezu alle Erwerbstätigen bzw. die Gesamtbevöl-
kerung umfassenden sozialen Versicherung ist eine Ergänzung des Versicherungs-
prinzips durch das Versorgungsprinzip verbunden. Diese Entwicklung ist insofern
konsequent, als in Deutschland dem System der Sozialversicherung im Laufe der
Zeit mehr und mehr nicht versicherungsspeziſsche, sondern gesellschaftspolitische
Aufgaben aufgebürdet wurden: Der GKV z. B. die Zahlung von Mutterschaftsgeld,
die beitragsfreie Mitversicherung der Ehefrau und der Kinder, die eigentlich Aufga-
be eines Familienleistungsausgleiches ist, und die allgemein gesundheitspolitische
16.3 Erfolge 433
Aufgabe der Vorsorgeuntersuchungen; die Rentenversicherung wurde mit den wirt-

schaftsgrundlagenpolitisch bedeutsamen Rehabilitationsleistungen belastet, mit der
Finanzierung der Renten nach Mindesteinkommen und mit der Abdeckung beitrags-
loser, aber rentensteigernder Anrechnungs- und Ersatzzeiten.
Von den bereits an anderer Stelle (S. 119 ff.) angesprochenen Tendenzen seien
hier noch einmal erwähnt: die Verstärkung prophylaktischer Maßnahmen, die Dy-
namisierung der Mehrzahl der Geldleistungen und Angleichungstendenzen im Leis-
tungsbereich.8
16.3 Erfolge
16.3.1 Gesellschafts- und sozialpolitische Erfolge
Die staatliche Sozialpolitik hat die Qualität der kapitalistischen Industrie- und Dienst-
leistungsgesellschaft entscheidend verändert. Die Leistungen und Ergebnisse der
neuzeitlichen staatlichen Sozialpolitik werden unzureichend und in ihren qualitati-
ven Wirkungen unzutreffend charakterisiert, wenn sie überwiegend und nicht nur für
das 19., sondern auch für das 20. Jh. darin gesehen werden, das kapitalistische Sys-
tem funktionsfähig gemacht und stabilisiert zu haben. Zwar hatten nachweislich be-
stimmte Träger politischer Verantwortung und bestimmte gesellschaftliche Gruppen
mit der staatlichen Sozialpolitik die Absicht verbunden, das gegebene Gesellschafts-
und Wirtschaftssystem ohne Veränderungen seiner tragenden Elemente und seiner
Substanz zu sichern. Die Sozialpolitik hat jedoch – insbes. in Verbindung mit der
Durchsetzung der parlamentarischen Demokratie – so viel an Eigendynamik gewon-
nen, dass sie über die Funktion der Systemerhaltung längst hinausgewachsen und zu
einer wirksamen gesellschaftsgestaltenden Kraft geworden ist.9 Die Sozialgesetzge-
bung ist nicht nur etwas, „das der kapitalistischen Gesellschaft aufgezwungen wurde
durch die [...] Notwendigkeit, das ständig zunehmende Elend der Massen zu lin-
dern“, sondern „der kapitalistische Prozess – der Kraft seiner automatischen Wir-
kungen den Lebensstandard der Massen hob – hat außerdem noch die Mittel und den
Willen für diese Gesetzgebung bereitgestellt“ (Schumpeter, 1950, S. 208).
Die zentrale Bedeutung der Sozialpolitik liegt in ihrem Beitrag zur Transforma-
tion der Rechtsnormen des freiheitlichen und sozialen Rechtsstaates aus der Welt
der geschriebenen Verfassung, der zugesicherten formalen Rechte in die Lebens-
wirklichkeit, in tatsächlich nutzbare materiale Rechte und Möglichkeiten. Es ist zum
großen Teil der Sozialgesetzgebung zuzuschreiben, dass der freiheitliche Sozialstaat
mit seinen Zielen persönlicher Freiheit, sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicher-
heit für die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung zu einer – freilich noch verbes-
serungsfähigen – Wirklichkeit geworden ist.
8 In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die Gleichstellung von Arbeitern und An-
gestellten in der Sozialversicherung hinzuweisen.
9 Vgl. dazu v.a. Heimann 1980: Heimann 1980 – Soziale Theorie des Kapitalismus, S. 167 ff.
und Achinger 1979, S. 54 ff. und S. 116 ff.
Im 19. Jh. wurde die auf ständischen Privilegien und absolutistischer Staatsge-
walt beruhende Feudalgesellschaft abgelöst, die politische Sphäre der Verfügungs-
macht Privater entzogen und die politischen und rechtlichen Grundlagen des libe-
ralen Verfassungs- und Rechtsstaates gelegt. Dies war der Anfang vom Ende einer
jahrhundertelangen politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Abhängigkeit und
Ungleichheit sozialer Gruppen. Aber eben nur der Anfang: die verfassungsmäßi-
ge Gewährleistung unveräußerlicher Grundrechte wie der Menschenwürde, der per-
sönlichen Freiheit, der Gleichheit des staatsbürgerlichen Status, der wirtschaftlichen
Freiheit und der Gleichheit der bildungsmäßigen, beruƀichen und wirtschaftlichen
Startchancen war nicht gleichbedeutend mit der Verwirklichung persönlicher mate-
rialer Freiheit für alle Staatsbürger, mit gleichen oder annähernd gleichen materialen
Startchancen, mit der Sicherung der materiellen Voraussetzungen für die Wahrung
der Menschenwürde und für die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Es ist zu einem
guten Teil die staatliche Sozialpolitik gewesen, die die Verwirklichung von Grund-
rechten der Bürger gefördert und ihre materiale persönliche Freiheit erhöht hat:
• durch den Aufbau eines mittlerweile hochentwickelten Arbeitnehmerschutzes,
• durch Verkürzung der wöchentlichen, der jährlichen und der Lebensarbeitszeit,
• durch die wirtschaftliche Absicherung im Falle des Eintritts der Standardrisiken,
• durch die Sicherung eines Existenzminimums für alle Bürger,
• durch die Rehabilitationspolitik,
• durch die Ausgestaltung der Betriebs- und Unternehmensverfassung,
• durch die Förderung der beruƀichen und sozialen Mobilität,
• durch die Politik der Ausbildungsförderung,
• durch den Ausgleich von Lebenslageunterschieden im Wege der Steuer-, der
Lohn-, der Wohnungs-, der Familien- und der Vermögenspolitik.
Die mit steigendem wirtschaftlichem Wohlstand immer stärker ausgebaute Sozi-
alpolitik hat maßgeblich mitbewirkt:
• die Lösung der sozialen Frage als Arbeiterfrage, die sukzessive erfolgende volle
Integration der Arbeiterschaft in die Gesellschaft und die deutliche Verringerung
von Unterschieden zwischen sozialen Schichten;
• die Befreiung der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung von wirtschaftlicher
Armut und von wirtschaftlich bedingter Angst und Not;10
• die materielle Absicherung des Rechtes auf Gesundheit, Menschenwürde und
freie Entfaltung der Persönlichkeit;
• die Öffnung der Gesellschaft durch material angenäherte Startchancen und leis-
tungsorientierte Aufstiegschancen für alle;
• eine gleichmäßigere Verteilung materialer Freiheit durch die Politik des Einkom-
mensausgleichs.
Die staatliche Sozialpolitik hat einen beachtlichen Beitrag zur Annäherung un-
serer Gesellschaft an die Ideale der Aufklärung, nämlich an die Ziele der Freiheit,
10 Vgl. zum Abbau der Klassengesellschaft und zur Verhinderung von Massenarmut Fischer
1972, S. 256 f.
16.3 Erfolge 435
der Gerechtigkeit und der Gleichheit, gebracht. Diese historisch bedeutende Leis-
tung der staatlichen Sozialpolitik zur Gestaltung einer humanen Gesellschaft mit ei-
ner historisch einmaligen sozialstaatlichen Substanz wird von vielen Kritikern des
Sozialstaates und Befürwortern eines Abbaus des Sozialstaates sowohl im wissen-
schaftlichen Bereich als auch im politischen Raum verkannt und vernachlässigt. In
vergleichbarer Weise werden von der Mehrzahl der Sozialstaatskritiker die im Fol-
genden dargestellten positiven wirtschaftlichen Effekte der Sozialpolitik übersehen
oder unzureichend gewürdigt. Dabei wird auch übersehen, dass der Sozialstaat in
erheblichem Maße zur gesellschaftlichen Akzeptanz einer offenen und wettbewerb-
lichen Marktwirtschaft beiträgt.
16.3.2 Positive wirtschaftliche Effekte der Sozialpolitik

Im vorhergehenden Abschnitt wurden nur die unter dem Aspekt der sozialen Sicher-
heit, der sozialen Gerechtigkeit und des sozialen Friedens positiv zu beurteilenden
Wirkungen der Sozialpolitik dargestellt, nicht aber wirtschaftliche Wirkungen und
Wirkungen auf das soziale Verhalten.11 Die wichtigsten positiven wirtschaftlichen
Effekte sollen in diesem Abschnitt skizziert werden.12
Ein besseres Wissen über die Wirkungen der Sozialpolitik ist um so wichtiger, als
Erkenntnislücken zu einer falschen Beurteilung der positiven wie negativen Effekte
sozialpolitischen Handelns führen können.
a) Vermeidung von Sozialkosten und Sicherung des Arbeitskräftepotenzials
Eine wirtschaftliche Hauptwirkung des Arbeitnehmerschutzes sowie der an Prophy-
laxe und Rehabilitation orientierten Gesundheits- und Rentenversicherungspolitik ist
die Vermeidung von sozialen Zusatzkosten und die Sicherung eines leistungsfähigen
Arbeitskräftepotentials und damit einer der Wirtschaftsgrundlagen der Volkswirt-
schaft. Erhebliche wirtschaftsgrundlagenpolitische, aus der Sicht der Unternehmen
positive Effekte haben auch die allgemeine Bildungspolitik und die Berufsbildungs-
politik einschließlich der Maßnahmen der beruƀichen Umschulung, Fort- und Wei-
terbildung. Die Förderung der Wirtschaftsgrundlagen erhöhen die Produktivität einer
Volkswirtschaft und sind auch wachstumspolitisch positiv zu beurteilen.
b) Stabilisierung der Konjunktur und der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung
Die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der Politik sozialer Sicherung hängen von
zahlreichen Faktoren ab – u. a. vom gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsgrad, von
11 Die Wirkungen der Sozialpolitik auf das Verhalten Einzelner und sozialer Gruppen sind
trotz der Bedeutung gesellschaftlicher Änderungen unzureichend bzw. zum Teil überhaupt
nicht erforscht. Beispiele für solche Wirkungen sind der Einƀuss der Alterssicherung auf
die intrafamiliale Solidarität und die Familiengröße, das Fehlen einer ausreichenden eigen-
ständigen sozialen Sicherung nicht-erwerbstätiger Erziehungspersonen auf das generative
Verhalten und der Einƀuss der Pƀegeversicherung und der Altenhilfepolitik auf das Verhal-
ten der jüngeren gegenüber der älteren Generation.
12 Vgl. zu den positiven und negativen Wirkungen der Sozialpolitik auch Havemann 1988,
Kleinhenz 1989, Schmähl 1988c und Barr 1992.
der Art der Finanzierung der Leistungen, von den Unterschieden in der marginalen
Konsumquote der Steuer- und Beitragszahler einerseits und der Leistungsempfän-
ger andererseits. Dennoch kann man davon ausgehen, dass das System der sozia-
len Sicherung insgesamt die konjunkturelle Entwicklung durch Stabilisierung der
Konsumgüternachfrage stabilisiert,13 insbes. in Zeiten niedrigen Beschäftigungsgra-
des,14 wenngleich das System sozialer Sicherheit und seine Teile nur unter ganz
bestimmten Bedingungen als eingebaute Stabilisatoren angesehen werden können.
Die Stabilisierung des Wirtschaftsprozesses bewirkt in Verbindung mit den Wir-
kungen des Systems sozialer Sicherheit auf die Haushalte und einem (partiellen)
Ausgleich von Lebenslageunterschieden gleichzeitig eine Stabilisierung der Gesell-
schafts- und Wirtschaftsordnung. Besondere Bedeutung hat in diesem Zusammen-
hang die Institutionalisierung des Arbeitsmarktes und die betriebliche und überbe-
triebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer.
c) Förderung und Absicherung des wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandels
Wie an anderer Stelle dargestellt, ist die wirtschaftliche Entwicklung mit einem Wan-
del wirtschaftlicher und sozialer Strukturen und mit Anpassungskosten für die priva-
ten Haushalte, die Anbieter von Faktorleistungen und die Unternehmungen verbun-
den. Sozialpolitische Leistungen, z. B. im Rahmen des SGB III, machen diese An-
passungslasten sozial akzeptabel und bauen Widerstände gegen den Strukturwandel
ab. Die Sozialpolitik kann gleichzeitig dazu beitragen, die durch den Strukturwan-
del bedingte Vernichtung von Humanvermögen zu reduzieren. Dadurch und durch
die Förderung von Maßnahmen zur Strukturanpassung wird der notwendige Struk-
turwandel erleichtert. Durch die staatliche Sozialpolitik werden die aus individueller
Sicht negativen Wirkungen des Wettbewerbs sozial erträglich gemacht.
d) Förderung des wirtschaftlichen Wachstums
Die Wirkungen der Sozialpolitik auf das wirtschaftliche Wachstum sind bereits oben
(Seite 427) dargestellt worden. Daher genügt hier der Hinweis, dass wachstumsför-
dernd wirken: die Humankapitaleffekte der sozialen Sicherung, des Arbeitnehmer-
schutzes und der Förderung der beruƀichen Aus- und Weiterbildung sowie die so-
ziale Absicherung des wirtschaftlichen und des sozialen Strukturwandels, der mit
Wachstum untrennbar verbunden ist. Die Sozialpolitik kann aber auch wachstums-
hemmend wirken, wenn die Abgabenlast für die Unternehmen deren Wettbewerbsfä-
higkeit gegenüber ausländischen Konkurrenten beeinträchtigt oder wenn die Arbeit-
nehmerschutzgesetzgebung die Unternehmen überlastet.
16.4 Defizite und Fehlentwicklungen

Eine Bilanz neuzeitlicher staatlicher Sozialpolitik wäre natürlich unvollständig, wenn
man den Erfolgen nicht auch die Deſzite, die Fehlentwicklungen, die Herausfor-
13 Vgl. dazu Zimmermann/Henke/Broer 2013, S. 331.
14 Dabei ist unterstellt, dass in einer Rezession auf Beitragssatzerhöhungen verzichtet wird,
also ein vorübergehendes deficit-spending in Kauf genommen wird.
16.4 Deſzite und Fehlentwicklungen 437
derungen und die ungelösten Aufgaben dieser Politik gegenüberstellen würde. Das
Gewicht, das einzelnen Mängeln beizumessen ist, ist allerdings vom unterstellten
Zielsystem und den jeweiligen Grundprinzipien der Sozialpolitik abhängig. es ist da-
her unvermeidlich, dass dem folgenden Versuch einer Bewertung der Politikdeſzite
und Fehlentwicklungen auch die subjektiven Bewertungen der Verfasser zugrunde
liegen. Die Mehrzahl der in der Literatur analysierten Mängel ist im Zusammen-
hang mit bestimmten Problemen in dieser Arbeit bereits angesprochen und zum Teil
ausführlicher behandelt worden, so dass hier nur noch die Aufgabe besteht, einen
Überblick über die wesentlichen Mängel der neuzeitlichen staatlichen Sozialpolitik
zu geben.
16.4.1 Defizite
Unter Deſzit werden im folgenden Verstöße gegen die Mindestanforderungen sozi-

alstaatlichen Handelns verstanden. Als Kriterium für die Ableitung dieser Mindest-
anforderungen kann die Verpƀichtung des Staates gelten, die Würde des Menschen
zu schützen (Art. 1 Abs. 1 GG sowie § 1 SGB XII). Auch durch das Grundrecht auf
freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 GG), durch das Gebot der Gleichbehand-
lung (Art. 3 GG) und durch das Gebot, die Ehe und die Familie zu schützen (Art. 6
GG), werden der Sozialpolitik Mindestanforderungen vorgegeben.
Das erste und gravierendste Deſzit liegt nach Meinung der Verfasser darin, dass
sich die staatliche Sozialpolitik wie zu ihren Anfängen auf die im Arbeits- und Wirt-
schaftsleben Tätigen konzentriert. Sie ist somit primär eine Politik für die in Wirt-
schaft und Gesellschaft integrierte Bürger, die in einem Normalarbeitsverhältnis be-
schäftigt sind. Diese Feststellung gilt unabhängig davon, dass sich die Sozialpolitik
in der zweiten Hälfte des 20. Jhd. verstärkt auch jene Gruppen erfasst, die als „sozi-
al verwundbar“ bezeichnet werden (Alleinerziehende, Mehrkindfamilien, psychisch
und physisch leistungseingeschränkte Personen). Nach wie vor aber gilt grundsätz-
lich die These von Viola v. Bethusy-Huc (1976, S. 224 f. und S. 230 f.), dass die staat-
liche Sozialpolitik im Bereich der sozialen Sicherung schichtenorientiert ist, und die
Feststellung von Gerhard KleinhenzKleinhenz, Gerhard (1971), dass sich die staat-
liche Sozialpolitik auf den wirtschaftlich aktiven und wirtschaftlich leistungsfähigen
Normalbürger konzentriert. Die Sozialpolitik für Kinder, für kinderreiche Familie
und für Nichterwerbstätige ist nach wie vor unterentwickelt.
Ein zweites Deſzit liegt in der vom Gesetzgeber bislang nur unzureichend um-
gesetzten Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts, die Leistungen der Fami-
lien im System sozialer Sicherung adäquat zu berücksichtigen. Das BVerfG hat in
einem wegweisenden Urteil aus dem Jahr 2001 festgestellt, dass Familien für den
Beitrag, den sie durch die Geburt und Erziehung von Kindern für das System sozia-
ler Sicherung leisten, Anspruch auf eine adäquate Kompensation haben (vgl. BVerf-
GE 103, 242). Dieses Urteil wurde für die Pƀegeversicherung umgesetzt (vgl. § 55
SGB XI). Eine Umsetzung auf die übrigen Zweige der Sozialversicherung steht nach
wie vor aus, obwohl das BVerfG eine Überprüfung des gesamten Systems der Sozi-
alversicherung explizit eingefordert hat.15
Ein drittes Deſzit liegt darin, dass der Staat bisher noch nicht die Rahmenbe-
dingungen schaffen konnte, die sicherstellen, dass die Gesellschaftsmitglieder aus
eigener Kraft ihr Existenzminimum sichern können. Die wesentliche Rahmenbe-
dingungen, nämlich die Schaffung von Arbeitsplätzen für alle Arbeitsfähigen und
Arbeitwilligen, verfehlen wir in der Bundesrepublik seit Mitte der 1970er Jahre. Da-
neben bestehen institutionelle Sicherungslücken, die auch bei „Normalbürgern“ zur
Sozialhilfebedürftigkeit führen können. Zu nennen sind: eine fehlende Absicherung
von Berufsanfängern und von Personen, die nach einer Phase der Unterbrechung in
den Beruf zurückkehren wollen, gegen das Risiko der Arbeitslosigkeit, und die feh-
lende Verpƀichtung für die Bürger, sich während der fünfjährigen Wartezeit in der
Rentenversicherung gegen das Risiko der Frühinvalidität durch Unfälle im häusli-
chen Bereich oder auch in der Freizeit abzusichern.
Ein viertes Deſzit unseres Sozialstaates, das mit der angesprochenen Orientie-
rung der sozialen Sicherung an der Erwerbstätigkeit zusammenhängt und das seit
Mitte der 1970er Jahre immer deutlicher erkennbar wird, ist die Unfähigkeit, den
Anteil der relativ Armen in der Gesellschaft niedrig zu halten. Obwohl das System
sozialer Sicherung die häuſgsten Risiken auf hohem Niveau abdeckt, gibt es zuneh-
mend mehr Menschen, die arm oder von Armut bedroht sind; darunter beſnden sich
vor allem junge alleinstehende Arbeitslose, Familien mit mehreren Kindern und ei-
nem arbeitslosen Hauptverdiener, Langzeitarbeitslose, Alleinerziehende und Perso-
nen mit Migrationshintergrund. Wenn man – worüber man streiten kann – Menschen
als armutsgefährdet deſniert, die ein Einkommen von weniger als 60 % des Median-
äquivalenzeinkommens beziehen, waren 2010 in Deutschland 13,9 % der Bevölke-
rung (relativ) arm. Das Ausmaß relativer Einkommensarmut nimmt seit Beginn der
1980er Jahre zu.16 Diese Entwicklung wird sich durch die jüngsten Sozialreformen
voraussichtlich noch verstärken (vgl. insbes. Irene Becker 2006).
Ein fünftes Deſzit liegt darin, dass unser Wissen für verschiedene Bereiche der
Sozialpolitik mangelhaft ist. Für die Feststellung, die Diagnose und die Prognose
zahlreicher sozialpolitischer Probleme fehlt es an aussagekräftigen empirischen Da-
ten über die soziale Wirklichkeit. Eine unzureichende Datenlage besteht hinsichtlich
der Verteilung von Arbeits-, Vermögens- und Sozialeinkommen, das Vermögen der
Haushalte sowie die Größe, Struktur und Lebenslage bestimmter, für die Sozialpo-
litik besonders relevanter Gruppen (z.B. Obdachlose, Süchtige, kinderreiche Famili-
en, hilfsbedürftige ältere Menschen). Dabei fällt neben dem Mangel an empirischen
15 Die „Kommission zur Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme“
(„Rürup-Kommission“) lehnt eine Übertragung des Urteils auf die GRV unter Hinweis auf
die familienpolitischen Leistungen in diesem Sicherungszweig ab (vgl. Rürup 2003, S. 34).
Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass die Geburt und Erziehung eines Kindes
trotz der familienpolitischen Leistungen zu einer gesamtſskalischen Entlastung führt. das
bedeutet, dass eine Umverteilung von den Eltern zu den Kinderlosen stattſndet; vgl. Wer-
ding 2014.
16 Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2013: Bundesministerium für Arbeit und So-
ziales 2013 – Lebenslagen in Deutschland, S. 462 sowie BMA 2001, S. 26 und S. 42.
Tabelle 16.3. Entwicklung der Armutsrisikoquote in Deutschland
Indikator 1998 2000 2005 2010

Armutsrisikoschwelle (60 % Medianäquivalenzeinkommen)
e/mtl. 781 827 873 993
Armutsrisikoquote
Insgesamt 10,4 11,7 14,1 13,9
vor Sozialtransfers 18,7 19,6 22,7 20,6
männlich 9,4 10,1 12,7 12,7
weiblich 11,4 13,3 15,5 14,9
Westdeutschland 9,7 11,2 12,9 12,5
Ostdeutschland 13,3 13,8 19,7 20,2
Differenzierung nach Alter
bis 17 Jahre 14,3 14,8 16,5 16,5
18 bis 24 Jahre 18,1 19,0 24,1 20,0
25 bis 49 Jahre 8,8 9,8 13,3 12,0
50 bis 64 Jahre 6,9 9,6 11,7 12,1
65 Jahre und älter 10,8 12,1 11,8 14,2
Differenzierung nach Haushaltstyp
Alleinlebend 18,5 20,8 22,2 25,3
Alleinerziehend 34,7 33,9 37,1 40,1
Paar mit 1 Kind 5,0 6,1 9,3 5,3
Paar mit 2 Kindern 6,1 5,8 7,3 7,9
Paar mit 3 u.m. K. 16,5 15,8 18,4 11,8
Differenzierung nach Erwerbsstatus
erwerbstätig 5,7 6,8 8,0 8,2
arbeitslos 29,5 33,6 47,7 56,4
Rentner/Pensionär 10,1 12,2 12,2 14,9
Dauerhafte Armut 4,7 3,1 8,3 7,9
Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2013: Bundesministerium für Arbeit und
Soziales 2013 – Lebenslagen in Deutschland, S. 462
Daten auch ins Gewicht, dass wir über die subjektiven Einschätzungen bestimmter
Lebenslagen und der zu ihrer Veränderung eingesetzten Instrumente durch die Be-
troffenen wenig wissen. Erhebliche Informationsdeſzite bestehen dementsprechend
auch über den Bedarf an Einkommenshilfen, Sozialinvestitionen, sozialen Sachleis-
tungen und persönlichen sozialen Diensten.17
17 Hans-Jürgen Krupp hat bereits im Jahr 1975 eine „gesellschaftliche Dauerbeobachtung“

mit Hilfe eines differenzierten Systems sozialer Indikatoren gefordert. Durch die Anregung
des DFG-Sonderforschungsbereichs 3 (Mikroanalytische Grundlagen der Gesellschaftspo-
litik), aus dem das Sozioökonomische Panel (SOEP) für die Bundesrepublik entwickelt
wurde, hat er einen wichtigen Beitrag zur Schließung der statistischen Lücken geleistet.
16.4.2 Fehlentwicklungen
Neben den im vorhergehenden Abschnitt beschriebenen Deſziten gibt es in der deut-

schen Sozialpolitik mehrere Fehlentwicklungen, die zum Teil bereits in verschiede-
nen wissenschaftlichen Gutachten und Stellungnahmen der 1950er und 1960er Jahre,
insbes. im Sozial-Enquête-Gutachten von Hans Achinger/Walter Bogs/Helmut Mein-
hold/Ludwig Neundörfer/Wilfrid Schreiber aus dem Jahre 1966 angesprochen wor-
den waren (vgl. zur einschlägigen Reformdiskussion 1945-1968 Bethusy-Huc 1976).
Seinerzeit wurden als Fehlentwicklungen – die größtenteils bis heute nicht korrigiert
wurden – kritisiert:
• die Dominanz des Kausalprinzips gegenüber dem Finalprinzip,
• die Trägervielfalt,
• die Kompetenzzersplitterung und
• die fehlende Systemtransparenz.
Weitere, im Folgenden anzusprechende Fehlentwicklungen sind in einer vertei-
lungspolitischen Inefſzienz bestimmter Maßnahmen, in der Anwendung suboptima-
ler Sicherungsprinzipien und in sozialpolitischem Fehlverhalten des Bundes zu se-
hen.
a) Kausalprinzip und organisatorische Zersplitterung als Konstruktionsmängel
Das Kausalprinzip hat aus der Sicht der Anspruchsberechtigten nicht nur den Nach-
teil, dass die Kompetenzen auf unterschiedliche Träger verteilt sind. Diese Kompe-
tenzzersplitterung und Kompetenzvielfalt führt nicht nur zu Intransparenz, sondern –
noch wichtiger – zu unterschiedlichen Anspruchsvoraussetzungen und unterschied-
lich hohen Sozialleistungen.18 Ähnlich problematisch erweisen sich die historisch
verständlichen, in der Gegenwart aber nicht mehr zu rechtfertigenden Unterschiede
in der sozialen Sicherung zwischen beamteten und nicht beamteten Arbeitnehmern.
Ähnlich bekannt wie die Probleme der Trägervielfalt, der unterschiedlichen Be-
handlung wirtschaftlich und sozial gleicher Lebenslagen und der Intransparenz der
Zuständigkeiten der Träger des Systems sozialer Sicherung sind die Steuerungsmän-
gel in der GKV und die Verteilungsmängel in der GRV, die allerdings durch die Ge-
sundheitsreformgesetze der Jahre 1988 und 1992 sowie durch die Rentenreformge-
setze der Jahre 1989 und 1997 z. T. behoben worden sind. Nach wie vor bestehen aber
in beiden Sicherungszweigen gravierende Probleme. So besteht z. B. in der gesetzli-
chen Krankenversicherung nach wie vor das Problem, dass bei einem erwerbstätigen
Ehepaar beide Arbeitseinkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze beitragspƀich-
tig sind, während bei einem kinderlosen Einverdienerpaar nur der erwerbstätige Part-
ner einen Beitrag zu entrichten hat. Dass die nicht erwerbstätige Ehefrau auch dann,
wenn sie keine Kinder zu versorgen hat, nicht nur beitragsfrei krankenversichert ist,
18 Vgl. zur Kompetenzzersplitterung und -vielfalt in Bezug auf das Invaliditätsrisiko be-
reits Transfer-Enquête-Kommission 1981, S. 186 ff. Leistungen bei Invalidität erbringen
die Renten-, die Unfall-, die Krankenversicherung und die Kriegsopferversorgung.
sondern auch Anspruch auf eine beitragsfrei erworbene Witwenrente hat, erscheint
ebenso wenig gerechtfertigt.
In der gesetzlichen Rentenversicherung wird zunehmend das Prinzip der Bei-
tragsäquivalenz kritisiert. Denn dieses Prinzip führt nicht nur dazu, dass höhere Bei-
tragszahlungen zu entsprechend höheren Alterseinkünften führen, so dass sich eine
Ungleichverteilung in den Erwerbseinkommen aus die Verteilung der Alterseinkünf-
te überträgt. Da darüber hinaus die Lebenserwartung positiv mit dem Einkommen
korreliert, erhalten Bezieher höherer Einkommen nicht nur höhere Alterseinkünfte,
sie beziehen diese Einkünfte auch über einen längeren Zeitraum.19
Ein Vorschlag zur Beseitigung der Leistungsvielfalt, der Intransparenz und der
fehlenden Koordinierung der Sozialleistungen wird unter dem Stichwort „Bürger-
geld“ diskutiert. Der Grundgedanke besteht darin, die steuerſnanzierten Sozialleis-
tungen (Kinder-, Eltern- und Wohngeld, Ausbildungsförderungsleistungen, Sozial-
hilfe usw.) – also nicht die Leistungen des Sozialversicherungssystems – zu ei-
ner Universalleistung zusammenzufassen, die nach individuellen Merkmalen zusam-
mengefasst wird.20 Teilweise wird vorgeschlagen, dieses Bürgergeld im Sinne eines
bedingungslosen Grundeinkommens ohne Prüfung der Bedürftigkeit auszubezahlen.
Neben des Wirkungen auf das Arbeitsangebot ist jedoch auch die Finanzierbarkeit
einer derartigen Leistung umstritten. Darüber hinaus widerspricht ein bedingungslo-
ses Grundeinkommen dem Prinzip der Subsidiarität sozialer Leistungen.21
b) Überversorgung, Unterversorgung und Begünstigung wohlhabender Schichten
Besonders analysebedürftig sind im Sozialleistungssystem der Bundesrepublik frag-

würdige, weil unter dem Aspekt sozialer Gerechtigkeit nicht zu rechtfertigende Ver-
teilungswirkungen. Hier ist zum einen an die Überversorgung bestimmter Personen
im Alter zu denken. Eine Überversorgung im Alter kann auftreten, wenn neben der
Altersrente ein Anspruch auf weitere Rentenleistungen besteht. Besonders kritisch
ist die beitragsfreie Hinterbliebenenrente zu sehen, während andererseits eine aus-
reichende versicherungsrechtliche Absicherung von Eltern nach wie vor fehlt. Über-
versorgt können auch Altersrentner der gesetzlichen Rentenversicherung sein, die
gleichzeitig eine Hinterbliebenenrente, eine Betriebsrente oder Ansprüche aus einer
privaten Alterssicherung haben.
Es wurde bereits erwähnt, dass die in das System sozialer Sicherung eingebauten
beitragsfreien Leistungen für kinderlose, nicht erwerbstätige Ehepartner, nämlich die
beitragsfreie Kranken- und die beitragsfreie Hinterbliebenenversicherung, angesichts
der deutlich gestiegenen Zahl kinderloser Ehen nicht mehr gerechtfertigt erscheinen.
Nicht zu rechtfertigende Verteilungswirkungen treten in all den Fällen auf, in de-
nen bestimmte Beträge vom steuerpƀichtigen Einkommen in Abzug gebracht werden
können, ohne dass eine Einschränkung der steuerlichen Leistungsfähigkeit vorliegt.
19 Vgl. hierzu Breyer/Hupfeld 2008. Dieses Argument gilt natürlich auch für die private Al-
terssicherung.
20 Vgl. dazu Mitschke 1985, Hüther 1990 und Pelzer 1999.
21 Zur Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens vgl. van Parijs 2003. Zur Kritik beste-
hender Vorschläge vgl. Sachverständigenrat 2008.
Denn diese Art steuerlicher Erleichterung führt zu um so größeren Entlastungsbeträ-

gen, je höher das steuerpƀichtige Einkommen ist.22
Weitere negative Verteilungseffekte liegen beim Wohngeld vor, das für besser-
gestellte Haushalte, die sich teurere Wohnungen leisten können, höher ist als für
wirtschaftlich schwächere Haushalte (vgl. Vaubel 1990, S. 69 ff.); außerdem sind die
Wohngeldzuwächse aufgrund zunehmender Kinderzahl vergleichsweise niedrig an-
gesetzt. Negative Verteilungseffekte liegen auch vor im sozialen Wohnungsbau, in
dem trotz der Fehlbelegungsabgabe Haushalte, deren Einkommen im Laufe der Jah-
re über die Einkommensgrenzen des sozialen Wohnungsbaues gestiegen sind, erheb-
liche Mietvorteile haben, während junge Familien mit niedrigeren Einkommen kaum
Chancen haben, an eine preiswerte Sozialwohnung zu kommen (vgl. Bossert 1992,
S. 59).
Verteilungspolitisch fragwürdige Effekte generiert auch das Elterngeld. Da das
Elterngeld als Lohnersatzleistung ausgestaltet ist, proſtieren Eltern, die vor der Ge-
burt erwerbstätig waren und hohe Erwerbseinkommen bezogen haben stärker als
nichterwerbstätige Eltern und Eltern mit geringen Erwerbseinkommen. Des Weite-
ren nimmt die Anspruchshöhe des Elterngeldes mit zunehmender Kinderzahl ab, da
in Familien mit mehreren Kindern eine Erziehungsperson (in aller Regel die Mutter)
die Erwerbstätigkeit vor der Geburt unterbrochen oder stark eingeschränkt hat. So
beträgt bei Familien mit 3 Kindern der Anspruch auf Elterngeld bei fast zwei Drit-
teln der Familien weniger als 500 e/mtl., während bei den Einkindfamilien über die
Hälfte der Leistungsbezieher mehr als 1 000 e erhalten (vgl. StatBA, Statistik zum
Elterngeld 2010, Wiesbaden 2011, Tab. 9, S. 20.).
c) Anwendung suboptimaler Prinzipien sozialer Sicherung
Zahlreiche Probleme des Sozialstaates wird durch die Anwendung suboptimaler

Prinzipien für die Absicherung sozialer Risiken geschaffen. Dazu gehören zum
einen arbeitsrechtliche anstelle versicherungsrechtlichen Lösungen und zum anderen
das Prinzip eines (nahezu) vollen Einkommensersatzes, wie z. B. bei der 100%igen
Lohnfortzahlung im Krankheitsfall. Sehr hohe Lohnersatzleistungen können zu einer
missbräuchlicher Inanspruchnahme von Leistungen anreizen. Es stellt sich überdies
die Frage, ob es nicht ausreichend ist, im Risikofall einen hohen Prozentsatz des
Einkommens in Höhe von etwa 2/3 zu ersetzen und die Sorge für eine höhere Loh-
nersatzleistung dem Einzelnen zu überlassen.
Arbeitsrechtlich statt versicherungsrechtlich geregelt sind
• die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall,
• die Zahlung der Differenz zwischen Nettolohn und Mutterschaftsgeld der Kran-
kenkasse während der Mutterschutzfrist und
• die Kosten für den Bestandsschutz von Arbeitsverhältnissen einschließlich der
Sozialplankosten.
22 Vgl. dazu auch A. Oberhauser, Deutsches Steuerrecht und Steuergerechtigkeit, in: Rau-
scher (Hg.), 1995, S. 1 ff.
Diese arbeitsrechtlichen Regelungen haben nicht nur den Nachteil, kleine und
mittlere Unternehmungen relativ stärker zu belasten als Großunternehmen. Sie ver-
schlechtern auch die Wettbewerbschancen des geschützten Personenkreises auf dem
Arbeitsmarkt. Das Risiko der Arbeitslosigkeit ist für Arbeitnehmer, die einen beson-
deren Kündigungsschutz genießen ist daher größer, als es bei versicherungsrechtli-
chen Lösungen wäre (arbeitnehmerschutzinduzierte Arbeitslosigkeit).
d) Verstöße gegen die Sozialordnungspolitik
Als Fehlentwicklungen sind schließlich auch politische Maßnahmen einzustufen, die

auf eine Missachtung ordnungspolitischer Grundsätze hinauslaufen. Eine gravieren-
de Verletzung solcher Grundsätze stellt die Finanzierung gesamtgesellschaftlicher
Aufgaben nicht durch Steuern, sondern durch Sozialversicherungsbeiträge dar. Vor
allem nach dem Zweiten Weltkrieg wurden den Sozialversicherungen zahlreiche ver-
sicherungsfremde Lasten aufgebürdet, die nur partiell durch Staatszuschüsse erstattet
wurden, wie z. B. die Zahlung des Mutterschaftsgeldes oder die auf der Anerkennung
von Kindererziehungsjahren beruhenden Rentenleistungen. Unter Missachtung des
Prinzips der Selbstverwaltung sozialer Angelegenheiten hat der Bund auch häuſg
die Beitragssätze in einem Versicherungszweig angehoben oder gesenkt, um sie in
einem anderen senken oder erhöhen zu können, wenn es ihm opportun erschien.23
Die Sozialversicherung wurde so zu einem ſnanzpolitischen „Verschiebebahnhof“.
Im Zuge der Wiedervereinigung wurden die Pƀichtversicherten in erheblichem Um-
fang zur Finanzierung versicherungsfremder Lasten, nämlich zur Finanzierung der
deutschen Einheit, herangezogen.24 Diese Fehlſnanzierung gesamtgesellschaftlicher
Aufgaben durch Sozialversicherungsbeiträge erhöht die Lohnnebenkosten und ver-
schlechtert damit die Beschäftigungssituation.
Ähnlich wie mit den Sozialversicherungspƀichtigen und den Steuerzahlern ging
der Bund mit den Ländern und den Gemeinden um, solange er den Ländern, Krei-
sen und Gemeinden nicht nur die Sozialhilfeleistungen für nicht mehr vermittelbare
Langzeitarbeitslose, sondern (bis 1994) auch für die pƀegebedürftigen älteren Men-
schen sowie für Asylbewerber übertrug, ohne sich angemessen an der Finanzierung
dieser Aufgaben zu beteiligen, obwohl es sich um Aufgaben handelt, für deren Lö-
sung die Verantwortung primär beim Bund liegt.
e) Überschreitung der Grenzen des Sozialstaates
Als die derzeit gravierendste Fehlentwicklung ist – nicht nur, vor allem aber für
Deutschland – die Verletzung von Grenzen des Sozialstaates anzusehen. Das Ge-
wicht dieses Problems lässt sich allein an der seit drei Jahrzehnten anhaltenden, in-
23 Vgl. zur Verletzung der Selbstverwaltungsautonomie der Sozialversicherung Lam-

pert 1984. Vgl. auch Böckel 1986.
24 Von 1991 bis 1999 wurden von der GRV aus Beitragseinnahmen 111,9 Mrd. DM an die
ostdeutschen RV-Träger transferiert. Von der Bundesanstalt für Arbeit wurden im gleichen
Zeitraum aus Beitragsmitteln 158 Mrd. DM in die neuen Bundesländer transferiert (DIW-
Wochenbericht 45/99).
Tabelle 16.4. Entwicklung des öffentlichen Gesamthaushalts
Sozialleistungs- Staats- Abgaben- Steuer- Sozialbei-

quote quote quote quote tragsquote
1960 18,3 32,9 33,4 23,0 10,3
1970 20,2 38,5 34,8 23,0 11,8
1980 25,7 46,9 39,6 23,8 14,9
1990 24,1 43,6 37,3 21,6 14,9
2000 29,7 47,6 42,1 23,5 18,6
2010 30,6 47,9 38,9 22,0 16,9
Quelle: Bundesſnanzministerium, url: www.bundesſnanzministerium.de
tensiven und sehr kontrovers geführten Diskussion um die Notwendigkeit und die
Möglichkeiten einer Sozialstaatsreform ablesen.25
Dass der Anteil der Sozialleistungen an der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung
zunimmt, ist kein rein deutsches Phänomen. Die Entwicklung des Sozialstaates war
in allen Industriegesellschaften der westlichen Welt mit steigenden Sozialleistungs-
quoten verbunden. Aber in Deutschland ist dieser Anstieg besonders ausgeprägt. In
der Bundesrepublik stieg diese Quote von 18,3 % 1960 auf 25,7 % 1980 und 30,6 %
2010. Ebenso dynamisch entwickelte sich die Staatsquote, also der Anteil der Aus-
gaben von Bund, Ländern und Gemeinden unter Einschluss der Sozialleistungen am
Bruttoinlandsprodukt. Sie stieg von 32,9 % 1960 auf 46,9 % 1900 und 47,9 % 2010.
Gleichzeitig stieg die Steuer- und Abgabenquote, also das Verhältnis von Steuer- und
Sozialbeitragseinnahmen des Staates zum Bruttoinlandsprodukt. Betrug diese Quote
1960 noch 33,4 %, so erhöhte sie sich bis 2010 auf 38,9 % Daher stellt sich die Frage
nach den Grenzen des Sozialstaats immer dringlicher.
Die Frage nach den quantitativen Grenzen der Sozialpolitik ist fast so alt wie die
neuzeitliche staatliche Sozialpolitik selbst. Schon Otto v. Bismarck hatte die Frage
gestellt, bis zu welcher Grenze man beim Aufbau der Sozialversicherung und des
Arbeitnehmerschutzes gehen kann, „ohne dem Arbeiter die Henne zu schlachten,
die ihm die goldenen Eier legt“. Neben diesen quantitativen Grenzen existieren aber
auch qualitative Grenzen des Sozialstaats. Unter diesen qualitativen Grenzen ist eine
Beeinträchtigung gesellschaftlicher Grundwerte durch die Wirtschafts- und Sozial-
ordnung zu verstehen. Sie scheinen den Verfassern im Vergleich zu den quantitativen
Grenzen bedeutender zu sein. Daher werden sie vor den quantitativen Grenzen dar-
gestellt.
f) Verletzung gesellschaftlicher Grundwerte
Die staatliche Sozialpolitik kann zur Realisierung grundlegender gesellschaftspoliti-
scher Ziele wie der individuellen Freiheit und der sozialen Gerechtigkeit beitragen.
25 Zur Diskussion um die Reform des Sozialstaats vgl. die Sondernummer der Zeitschrift
„Aus Politik und Zeitgeschichte“, Heft 8-9 2006, das Themenheft „Sozialstaat Deutsch-
land“ der Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 215, Heft 4+5 1997, Brey-
er et al. 2004 sowie die in diesen Publikationen angegebene Literatur.
Sie kann aber auch in einen Widerspruch dazu geraten, also Grundwerte der Ge-
sellschaft gefährden.26 Hans Achinger, Josef Höffner, Hans Muthesius und Ludwig
Neundörfer haben bereits 1955 in ihrer Denkschrift „Neuordnung der sozialen Leis-
tungen“ (S. 28 ff.) darauf hingewiesen, dass bei Nichtbeachtung des Subsidiaritäts-
prinzips Ziele wie die persönliche Freiheit und Selbstverantwortung gefährdet die
Leistungskraft kleinerer sozialer Einheiten geschwächt werden kann. Gesellschafts-
und wirtschaftspolitische Grundziele, die durch den Umfang und durch eine be-
stimmte Ausgestaltung des Sozialstaates gefährdet werden können, sind insbes. die
individuelle Freiheit, die soziale Gerechtigkeit, die Solidarität, die Selbstverantwor-
tung und die Subsidiarität. Die eher wirtschaftspolitisch relevanten Probleme wie die
Auswirkung sozialstaatlicher Maßnahmen auf die individuelle Leistungsbereitschaft
oder die Anpassungsbereitschaft der Wirtschaftssubjekte sollen im Zusammenhang
mit der Gefährdung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch den Sozialstaat
abgehandelt werden. Auch die Wirkung bestimmter Konstruktionsmerkmale des So-
zialstaates, wie z. B. das Verhältnis zwischen Arbeitseinkommen und Lohnersatz-
leistung („Lohnabstandsgebot“) oder auch die maximale Bezugsdauer von Sozial-
leistungen werden ebenfalls weiter unten behandelt (vgl. S. 447 ff.).
Der Grundwert, der durch eine Expansion der Sozialleistungen in der einschlägi-
gen Literatur am häuſgsten als gefährdet betrachtet wird, ist die persönliche Freiheit
und die Selbstverantwortung. Eine Einschränkung der persönlichen Freiheit wird
nicht nur durch den Versicherungszwang gesehen, sondern auch damit begründet,
dass der für den Sozialstaat charakteristische Versuch, mehr soziale Sicherheit und
soziale Gerechtigkeit durch Umverteilung zu erreichen, aufgrund der dazu notwendi-
gen Abgabenbelastungen die materiale Freiheit der Bürger einenge. Richtig an dieser
Argumentation ist, dass der materiale Freiheitsspielraum der Nettozahler zum Sys-
tem sozialer Sicherung eingeschränkt wird. Aber dieser Einschränkung steht eine
Vergrößerung der materialen Freiheit bei den Begünstigten des Systems gegenüber.
Falls die Markteinkommen in der Gesellschaft sehr ungleich verteilt sind, können
durch eine Umverteilung der Einkommen nicht nur die individuellen Freiheitss-
pielräume in der Gesellschaft gleichmäßiger verteilt werden. Eine Politik der Ein-
kommensumverteilung kann, wenn sie mit Augenmaß vorgenommen wird, auch das
Ausmaß an Freiheit in der Gesellschaft insgesamt erhöhen27 „Mit Augenmaß“ soll
erstens heißen, dass nach der Umverteilung die Unterschiede in den verfügbaren
Einkommen und im privaten Vermögen noch die Unterschiede in der Leistungsbe-
reitschaft der Individuen widerspiegeln und zweitens, dass die Belastungen nicht zu
einer Beeinträchtigung der der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit führt. Allerdings
ist hinzuzufügen, dass sich über die Wahrscheinlichkeit einer Bedrohung der Freiheit
26 Vgl. zu dieser Problematik Watrin 1977; Hayek 1971, insbes. Kap. XVIII und XIX; Moli-
tor 1984; Bethusy-Huc 1976, S. 232 f.
27 Diesem Argument wird entgegengehalten, dass der Nutzen der Individuen nicht intersub-
jektiv vergleichbar und nicht kardinal messbar sei. Ungeachtet der Tatsache, dass die Frage
nach der Vergleichbarkeit und der Messung des Nutzens in der Literatur nach wie vor um-
stritten ist, greift diese Kritik nicht. Denn eine freiheitliche Sozialpolitik zielt nicht darauf
ab, den Nutzen möglichst gleichmäßig zu verteilen, sondern die Möglichkeiten zur freien
Entfaltung der Persönlichkeit.
als Grundwert in einer konkreten Gesellschaft nicht abstrakt, sondern nur anhand der
Empirie einigermaßen zuverlässig urteilen lässt.
Die Umverteilung und eine exzessive Abgabenbelastung können einen weiteren
Grundwert gefährden: die Solidarität. Denn Solidarität wird von den Mitgliedern ei-
ner Solidargemeinschaft auf Dauer nur geübt werden, wenn diese Solidarität von
anderen nicht überbeansprucht wird. Diese Überbeanspruchung liegt vor, wenn die
Sozialleistungen moral hazard Verhalten in signiſkantem Umfang verursachen. Die
Gefährdung der Solidarität ist aber nicht nur eine Frage der Abgabenbelastung, son-
dern auch abhängig von den Einstellungen und Werthaltungen in einer Gesellschaft.
So ist in Gesellschaften, in denen die strikte Verfolgung des Eigennutzens als ge-
meinwohlförderliches Verhalten propagiert wird, die Bereitschaft zu solidarischem
Handeln weniger stark ausgeprägt als in Gesellschaften, in denen gemeinschaftsbe-
zogenem Verhalten ein hoher Wert beigemessen wird (vgl. Putnam 2001).
Konƀikte können nicht nur zwischen den Zielen Freiheit und Gerechtigkeit sowie
zwischen Freiheit und Solidarität auftreten, sondern auch zwischen der Gerechtigkeit
und der Selbstverantwortung. Denn je stärker die Bürger durch Steuern und Sozial-
abgaben belastet werden, um so mehr werden auch die Möglichkeiten dieser Bürger
eingeschränkt, im Sinne der Selbstverantwortung ganz oder teilweise gegen existenz-
bedrohende Risiken vorzusorgen. Und je stärker sie durch Sozialtransfers begünstigt
werden, um so geringer werden der Anreiz und die Verpƀichtung zu selbstverant-
wortlicher Vorsorge. Allerdings setzt das Prinzip der Selbstverantwortung zweierlei
voraus: erstens müssen diejenigen, die selbstverantwortlich handeln sollen, über be-
stimmte kognitive Voraussetzungen verfügen, d. h. sie müssen die Notwendigkeit zu
selbstverantwortlicher Entscheidung und zu selbstverantwortlichem Handeln einse-
hen, die Möglichkeiten zu einem solchen Handeln erkennen und diese Möglichkei-
ten beurteilen können; zweitens müssen diese Personen über die materiellen Mittel
zu selbstverantwortlicher Existenzsicherung verfügen.
Die Abhängigkeit des Grades an Selbstverantwortung von der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit bedeutet, dass Individuen und soziale Gruppen entsprechend dem
Subsidiaritätsprinzip instandgesetzt werden müssen, selbstverantwortlich zu han-
deln. Selbstverantwortung bedarf also der Ergänzung durch Solidarität und Subsi-
diarität.
Die letzten Überlegungen verweisen auf die Zusammenhänge zwischen den
Grundwerten Freiheit, Gerechtigkeit, Selbstverantwortung, Solidarität und Subsidia-
rität (vgl. dazu S. 408). Aufgrund dieser Interdependenzen zwischen den Finalzie-
len ist es unzulässig, sozialstaatliche Forderungen unter Berufung auf einen dieser
Grundwerte zu erheben oder auch die Forderungen nach einem sozialstaatlichen Um-
bau oder Abbau mit der Verletzung eines dieser Grundwerte zu begründen. Zu einem
ausgewogenen Urteil im einen oder anderen Sinne kann man nur dann kommen,
wenn man für bestimmte Expansions-, Umbau- oder Abbauforderungen sukzessi-
ve prüft, wie sich aufgrund bestimmter Maßnahmen die Summe dieser Grundwerte
verändert.28 Überdies ist es problematisch, wenn Behauptungen über die Verletzung
28 Den Zusammenhang der Grundwerte hat Oswald von Nell-Breuning 1985, S. 115 wie folgt
formuliert: „Alle in der Menschennatur und Menschenwürde gründenden Werte bilden ein
bestimmter Grundwerte nicht konkret durch empirische Analysen belegt werden, ob-
gleich dies möglich wäre.
Von nicht minder großer Bedeutung wie die Vermeidung der Verletzung gesell-
schaftlicher Grundwerte durch eine expansive Sozialpolitik ist die Vermeidung einer
Gefährdung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit als Grundlage sozialstaatlicher
Politik.
g) Gefährdung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit
Zentraler Ausgangspunkt für die These von der Existenz quantitativer Obergrenzen
der staatlichen Sozialpolitik ist die Annahme, dass es bei den Nettozahlern des Sys-
tems sozialer Sicherheit einen bestimmten Schwellwert der Belastbarkeit gibt, den
man nicht überschreiten kann, wenn nicht das System der sozialen Sicherheit durch
Leistungseinschränkung und Steuervermeidung funktionsunfähig werden soll.
In der Tat ist es eine der zentralen sozialpolitischen Fragen, wie weit die im Er-
werbsleben Stehenden durch Steuern und Sozialabgaben belastbar sind, ohne durch
ihr Verhalten das System zu beeinträchtigen. Geht man von einer durchschnittlichen
Lohnsteuerbelastung eines verheirateten sozialversicherungspƀichtigen Arbeitneh-
mers mit einem Kind in Höhe von 12,0 % aus und rechnet man rd. 39,45 % Sozial-
versicherungsbeiträge dazu (Werte für 2014), dann ergibt sich eine Gesamtbelastung
des durchschnittlichen Arbeitnehmereinkommens durch direkte Abgaben in Höhe
von 51,45 % bzw. – ausschließlich der Arbeitgeberbeiträge – in Höhe von 32,75 %.
Dass eine derart hohe Abgabenbelastung die Leistungsbereitschaft der Arbeitnehmer
beeinträchtigt, ist anzunehmen. Insbesondere ist davon auszugehen, dass die ver-
sicherten und die Arbeitgeber versuchen werden, sich der Sozialabgabenbelastung
durch sozialversicherungsfreie Beschäftigungsmöglichkeiten zu entziehen. Daher ist
der Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel zuzustimmen, die bereits
Mitte der 1970er Jahre formulierte:29 „Unter den Lebensbedingungen der modernen
Industriegesellschaft bestehen zwischen dem Leistungsverhalten des einzelnen Bür-
gers und seiner sozialen Sicherheit vielschichtige, wichtige Zusammenhänge. So-
ziale Sicherung ist eine unerlässliche Voraussetzung für die Entwicklung des Leis-
tungsstrebens. Der Einzelne kann durch Leistung seinen sozialen Status absichern
und verbessern. Maßnahmen der sozialen Sicherung können diesen Leistungsanreiz
jedoch abschwächen. Hierin ist ein grundlegendes Dilemma der Sozialpolitik zu se-
hen. Sie ist einerseits auf ein efſzientes System der Leistungserstellung angewiesen,
andererseits kann sie aber, indem sie ihren Sicherungsauftrag erfüllt, zum Abbau von
Leistungsmotivation beitragen.“
Bei der Beurteilung von Grenzen der Belastbarkeit kommt es nicht nur auf die
absolute Höhe der Belastung und auf die Belastungsquote an sondern auch darauf,
Sinnganzes; darum kann jeder einzelne Wert nur im Zusammenhang mit allen anderen
recht verstanden werden; man kann geradezu sagen, sie konstituieren und interpretieren
sich gegenseitig; gerade da, wo sie in Widerspruch miteinander zu geraten scheinen, wird
ihre innere Sinnbegrenzung am deutlichsten sichtbar.“
29 Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Wirtschaftlicher und sozialer Wan-
del in der Bundesrepublik Deutschland, Göttingen 1977, S. 450.
wie sich im Zuge der Einkommensentwicklung Steuern und Sozialabgaben auf die
Entwicklung des Nettoeinkommens auswirken. Wenn trotz steigender prozentualer
Abgabenbelastung das absolute Nettoeinkommen mit einer fühlbaren Rate wächst,
werden – jedenfalls bei gleichzeitig spürbarem bzw. erkennbarem Ausbau der so-
zialen Leistungen – von der Belastungsseite her bei marginalen Belastungserhöhun-
gen Grenzen der Sozialpolitik kaum wirksam werden. Das heißt andererseits jedoch
nicht, dass der Entwicklung der Sozialpolitik unter dem Belastungsaspekt keinerlei
Grenzen gezogen sind. Denn mit einer steigenden Belastungsquote ist eine Ände-
rung der Qualität der Gesellschafts-, Wirtschafts- und Sozialordnung verbunden: Die
Entfaltungs- und Freiheitsspielräume der Gesellschaftsmitglieder sowie ihre Selbst-
verantwortung werden eingeengt, möglicherweise nach Meinung der Betroffenen
über Gebühr, d. h. über einen als ausreichend angesehenen sozialen Schutz hinaus.
Form, Höhe und Ausgestaltung der sozialen Leistungen beeinƀussen den Willen und
die ſnanziellen Möglichkeiten zur Selbsthilfe und zu selbstverantwortlichem Han-
deln. Mehr als eine Belastungsquote setzt also die mit einer steigenden Belastungs-
quote verbundene Verdrängung persönlicher Freiheit und persönlicher Verantwor-
tung durch soziale Sicherheit eine Grenze (so auch Bethusy-Huc 1976, S. 333).
So wenig wie die von der Finanzierungsseite der Sozialpolitik gezogenen Gren-
zen exakt bestimmt werden können, so wenig sind die Grenzen bestimmbar, die
sich für die Sozialpolitik aus dem Missbrauch von Sozialleistungen ergeben (Lam-
pert 1979b: Lampert 1979b – Das System sozialer Sicherung, S. 293 ff.). Mit einem
Missbrauch sozialer Leistungen ist immer dann zu rechnen, wenn – wie im Falle
der Lohnfortzahlung – das Vorliegen eines Risikos vorgetäuscht werden kann oder
wenn – wie im Falle der Arbeitslosenversicherung – die Beendigung des die Sozi-
alleistung auslösenden Tatbestandes durch den Leistungsbezieher beeinƀusst wer-
den kann.30 Ein fühlbares Zurückbleiben der monetären Sozialtransfers gegenüber
dem Nettoarbeitseinkommen („Lohnabstandsgebot“) kann die missbräuchliche Be-
anspruchung des Sozialleistungssystems reduzieren.
Zu beachten sind auch Grenzen, die sich aus der Belastbarkeit der Unternehmen
mit Sozialabgaben und Schutznormen ergeben. Hohe Abgabenbelastungen können
die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmungen beeinträchtigen und zu einer ver-
stärkten Substitution des Faktors Arbeit durch Kapital führen, also Arbeitslosigkeit
induzieren. Stark ausgebaute Kündigungsschutzbestimmungen, die die Versetzung
und die Freisetzung von Arbeitskräften erschweren oder die Lösung von Arbeitsver-
hältnissen mit hohen Abſndungszahlungen belasten, führen zu einer Beeinträchti-
gung der Anpassungsƀexibilität der Unternehmungen an veränderte wirtschaftliche
Rahmenbedingungen. Derselbe Effekt kann auch durch langfristig geleistete Sub-
ventionen, insbes. Erhaltungssubventionen, ausgelöst werden.
Obwohl es nicht möglich ist, die Grenzen des Sozialstaates genau zu bestim-
men, kann man an verschiedenen Indikatoren ablesen, dass der deutsche Sozialstaat
30 Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass sich das Problem des moral
hazard nicht nur in Systemen sozialer Sicherung, sondern auch bei Privatversicherungen
stellt.
16.5 Ungelöste Aufgaben 449
quantitative Obergrenzen erreicht hat.31 Deshalb ist eine Reform des Sozialstaates
nach wie vor geboten. Ein solcher Umbau schließt Kürzungen bestimmter Leistun-
gen nicht aus, wohl aber generelle und einschneidende Kürzungen, die zu einer Aus-
höhlung der sozialstaatlichen Substanz führen.
Ehe diese Probleme der Reform des Sozialstaates behandelt werden, soll ein
Überblick über ungelöste Aufgaben der Sozialpolitik gegeben werden.
16.5 Herausforderungen und ungelöste Aufgaben der

Sozialpolitik im Überblick
16.5.1 Die erste Herausforderung: Der demografische Wandel
a) Demografische Entwicklung und ihre ökonomischen und sozialen Wirkungen

im Überblick
Der Sozialstaat und im Besonderen das System sozialer Sicherung werden durch
zwei säkulare Entwicklungen beeinƀusst: durch die Globalisierung und durch die
Entwicklung der Größe und der Struktur der Bevölkerung.32 Deutschland ist in zwei-
facher Weise vom Alterungsprozess betroffen. Zum einen ist die Geburtenhäuſgkeit
deutlich gesunken; sie liegt seit etwa Mitte der 1970er Jahre weitgehend konstant bei
1,4 Kindern pro Frau und damit um etwa ein Drittel unterhalb der für die Bestand-
serhaltung der Bevölkerung erforderlichen Rate von 2,1. Damit zählt Deutschland
zu den Ländern mit den niedrigsten Geburtenziffern (lowest low fertility countries;
vgl. Kohler/Billari/Ortega 2002). Gleichzeitig steigt die Lebenserwartung kontinu-
ierlich an. Die sog. „fernere Lebenserwartung“33 65-jähriger Männer stieg in West-
deutschland von 1957 bis 2010 von 12,3 auf 17,6 Jahre, die 60-jähriger Frauen von
14,1 auf 20,8 Jahre (Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung 2014). Gemäß der
demograſschen Prognosen des statistischen Bundesamts wird sich die Bevölkerung
in Deutschland von 82,3 Mio. im Jahr 2000 auf 65,0 bis 72,0 Mio. im Jahr 2050
verringern (vgl. Abb. 16.2).
Für den Sozialstaat ist die Veränderung der Altersstruktur noch problematischer
als der Rückgang der Bevölkerung. Wie die Tabelle 16.5 zeigt, wird sich der Anteil
der Älteren in der Gesellschaft deutlich erhöhen, während der Anteil der Erwerbs-
tätigen erkennbar sinkt. Es ist mittlerweile allgemein anerkannt, dass dieser demo-
graſsche Wandel das System sozialer Sicherung vor zahlreiche und schwerwiegende
Probleme stellt.
31 Indikatoren für das Erreichen quantitativer Obergrenzen des Sozialstaats sind insbes. die
Sozialleistungsquote und die Abgabenquote. Angesichts des erreichten Niveaus dieser In-
dikatoren versucht die Politik seit mehreren Jahren, einen weiteren Anstieg dieser Quoten
zu vermeiden.
32 Vgl. zu diesem Problemkomplex insbes. Döring 1997, Kaufmann 2004, Schmähl/
Ulrich 2001 sowie Werding 1998.
33 Die „fernere Lebenserwartung“ ist die durchschnittliche Lebenserwartung einer Person, die
ein bestimmtes Alter bereits erreicht hat.
85.000
80.000
75.000
70.000
65.000
60.000
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
obere Variante untere Variante mittlere Variante
Abb. 16.2. Entwicklung der Bevölkerung in Deutschland
Aus diesen demograſschen Veränderungen lassen sich unmittelbar folgende Wir-

kungen ableiten:
1. Aus dem schrumpfenden Kinder- bzw. Jugendanteil ergeben sich ceteris pari-
bus geringere Ausgaben für Kindergärten, Jugendhorte, Schulen, öffentlichen
Einrichtungen für Kinder und Jugendliche, für Sozialleistungen zugunsten von
Kindern und für kindbezogene Leistungen der Familienpolitik. Angesichts des
erheblichen Nachholbedarfs im Bildungs- und Betreuungsbereich ist jedoch ein
weiterer Ausbau der Bildungs- und Familienpolitik dringend erforderlich.
2. Aus dem steigenden Altenanteil lässt sich ableiten, dass der Bedarf an alters-
bedingten Sozialleistungen (Altersrenten, Gesundheitsausgaben für ältere Men-
schen und altersgerechte Wohnmöglichkeiten) steigen wird.
3. Die schrumpfenden Anteile der Erwerbsfähigen lassen erwarten, dass das Ar-
beitsangebot zurückgehen wird und der die Sozialleistungen erwirtschaftende
und absichernde Bevölkerungsteil stärker belastet werden wird.
4. Die starke Zunahme des Hochbetagtenanteils weist auf einen stark steigenden
Bedarf an Pƀegeausgaben, Pƀegeleistungen und Pƀegeeinrichtungen hin.
b) Der Einfluss der demografischen Entwicklung auf die Rentenversicherung
Besonders stark wird sich die Veränderung des Verhältnisses zwischen den zu ver-
sorgenden alten Menschen und den Erwerbstätigen in der Renten-, Kranken- und
Tabelle 16.5. Die voraussichtliche Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland von 1999
bis 2050 in Prozent
Jahr Kinderanteil Jugendanteil Altenanteil Erwerbstätigen- Hochbetag-

(0 - 14 J.) (15 - 24 J.) (65 J. u.m.) anteil (25-65 J.) tenanteila
1999 15,7 11,1 16,3 56,9 4,8
2010 13,4 11,3 20,0 55,3 6,5
2020 12,7 10,1 21,7 55,5 8,7
2030 12,6 9,5 26,2 51,7 9,0
2040 11,9 9,7 28,7 49,7 11,6
2050 11,9 9,3 28,7 50,1 15,6
a Über 80jährige.
Quelle: Deutscher Bundestag (Hg.) 2002, S. 55 und 64.
Pƀegeversicherung bemerkbar machen. Bei gegebenem Leistungsrecht wird wird die

Rentnerquote, d. h. der Quotient aus der Zahl der Rentenempfänger und der Zahl der
beitragszahlenden Versicherten, in den nächsten Jahrzehnten deutlich steigen. Der
Rentnerquotient wird voraussichtlich von gegenwärtig 52 % bis 2030 auf 68 % stei-
gen. Die Auswirkungen des demograſschen Wandels auf die Finanzierung der ge-
setzlichen Rentenversicherung werden deutlich, wenn man berücksichtigt, dass im
Umlageverfahren bei ausgeglichenem Rentenversicherungshaushalt die Beitragszah-
lungen in jeder Periode den Rentenzahlungen in dieser Periode entsprechen müssen.
Die Summe der Beitragszahlung ergibt sich aus der Anzahl der beitragszahlenden Er-
werbstätigen (E), dem durchschnittlichen versicherungspƀichtigen Arbeitseinkom-
men (w) und dem Beitragssatz zur GRV (b), die Auszahlungen aus der Anzahl der
Rentner (R) und der durchschnittlichen Rentenhöhe (p). Damit muss in jeder Periode
t gelten:
Et · wt · bt = Rt · pt
Umgeformt erhält man für den notwendigen Beitragssatz
Rt pt
bt = · .
Et wt
Diese Gleichung verdeutlicht, dass eine steigende Rentnerquote ( ERtt ) in einem umla-
geſnanzierten System entweder durch ein sinkendes Rentenniveau ( wptt ) oder durch
einen steigenden Beitragssatz (b) kompensiert werden muss.
Im Zuge der Reformdiskussion sind zahlreiche Vorschläge gemacht worden, die
auf eine strukturelle Umgestaltung der GRV in Bezug auf die Leistungen und ihrer
Finanzierung abzielen.34 Diese Reformvorschläge lassen sich in systemerhaltende
und systemverändernde Reformmaßnahmen unterteilen. Als systemerhaltend sind
34 Vgl. dazu Schmähl 1988a (Lit.), BMA 1979 und 1983, Krupp 1982, Albers 1982a, Klan-
berg/Prinz 1988. Vgl. zu den Reformvorschlägen für die RV und zu ihrer Beurteilung auch
BMA (Hg.) 1997c.
jene Reformen zu verstehen, die an den Grundprinzipien der umlageſnanzierten,

prinzipiell lohn- und beitragsſnanzierten Rentenversicherung festhalten; in diesem
Zusammenhang sind hervorzuheben die Vorschläge
• zur Anhebung des Renteneintrittsalters,
• zur Steuerſnanzierung versicherungsfremder Leistungen und
• zu einer verstärkten Familienorientierung der GRV.
Als systemverändernde Reformvorschläge sind zu nennen
• die Einführung einer beitragsunabhängigen Grundrente,
• die (partielle oder vollständige) Ersetzung der lohnabhängigen Beitragsſnanzie-
rung durch eine „Wertschöpfungsabgabe“ (sog. „Maschinensteuer“), sowie
• der langfristige Wechsel vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren.
Für eine Anhebung des Renteneintrittsalters sprechen die steigende Lebenser-
wartung sowie die Tatsache, dass sich der Gesundheitszustand der älteren Bevölke-
rung deutlich verbessert hat. Als Gründe gegen eine Anhebung der Regelaltersgren-
ze werden die ungewissen Beschäftigungsmöglichkeiten älterer Menschen genannt.
darüber hinaus gibt es weiterhin Tätigkeitsbereiche, welche die Arbeitnehmer kör-
perlich beeinträchtige, so dass eine Beschäftigung über das 65. Lebensjahr hinaus
unzumutbar erscheint.35
An den Vorschlägen, das Alterssicherungssystem auf eine steuerſnanzierte
Staatsbürger-Grundrente umzustellen,36 wird kritisiert, dass steuerſnanzierte Grund-
rentensysteme das Versicherungsprinzip durchbrechen, also den Zusammenhang
zwischen Arbeitsleistung und Altersversorgung auƀösen. Des Weiteren wird auch
das Finanzierungsproblem nicht wesentlich entschärft, da auch steuerſnanzierte
Systeme auf dem Umlageverfahren beruhen. Auch die internationale Entwicklung
spricht gegen die Einführung einer steuerſnanzierten Grundrente. Denn zahlreiche
Grundrentensysteme wurden mittlerweile durch zusätzliche Sozialversicherungssys-
teme ergänzt, um das Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter erreichen zu kön-
nen.37
Das zentrale Problem der Einführung eines Wertschöpfungsbeitrags liegt in der
Beeinträchtigung der Investitionsbereitschaft, die besonders in Zeiten schwachen
Wachstums groß ist (vgl. dazu Schmähl 1985).
Die Forderung nach einem vollständigen Übergang zum Kapitaldeckungsverfah-
ren wurde bislang vor allem deshalb nicht aufgegriffen, weil eine solche Systemum-
stellung innerhalb überschaubarer Zeiträume nicht ſnanzierbar ist. Denn für eine
Jahrzehnte dauernde Übergangsperiode müssten sowohl die bisher erworbenen An-
sprüche eingelöst als auch zusätzlich ein gigantischer Kapitalstock aufgebaut wer-
den (vgl. dazu Schmähl 1990). Sofern dieser Kapitalstock von einem Paraſskus
35 Vgl. dazu Friedrich-Ebert-Stiftung 2006.

36 Vgl. zur Geschichte, den Ausgestaltungsmöglichkeiten und den Problemen von Grundren-
ten Schmähl 1988d, Klanberg/Prinz 1988 sowie Krupp/Weber 1997.
37 Vgl. hierzu insbes. Schmähl 1997, S. 417 ff.
verwaltet wird besteht die Gefahr, dass die Politik diesen Vermögensfonds als zu-
sätzliche ſnanzielle Manövriermasse zur Erreichung wirtschafts- und gesellschafts-
politischer Ziele missbraucht. Falls die Anlage der Mittel bei privaten Kapitalgesell-
schaften erfolgt, können sich ordnungspolitische Probleme ergeben. Denn die Ver-
waltung großer Vermögensfonds schafft ökonomische Macht, die wettbewerbswidrig
eingesetzt kann. Für die Beibehaltung umlageſnanzierter sozialer Sicherungssyste-
me spricht weiterhin, dass die Umlageſnanzierung eine ƀexiblere Anpassungen an
wechselnde Erfordernisse, insbes. in Zeiten politischer und wirtschaftlicher Insta-
bilität und in Krisensituationen, zulässt als Kapitalfonds. So war die Übertragung
des westdeutschen Systems sozialer Sicherung auf die neuen Bundesländer im Zuge
der deutschen Wiedervereinigung nur in einem umlageſnanzerten System möglich.
Auch die jüngste Krise auf den Finanzmärkten hat gezeigt, dass eine langfristig trag-
fähige Alterssicherung auf eine starke umlageſnanzierte Säule angewiesen ist.
Des Weiteren ist umstritten, ob für die kapitalgedeckte Alterssicherung renta-
ble und gleichzeitig sichere Anlagemöglichkeiten im In- oder Ausland gewährleistet
sind und in welchem Umfang die Rendite kapitalgedeckter Finanzierungsformen von
demograſschen Schwankungen betroffen ist.38
Die Forderung nach einer Steuerfinanzierung versicherungsfremder Leistungen
ergibt sich bereits aus dem Postulat der aufgabenadäquaten Finanzierung ſskalischer
Leistungen.
Eine familienpolitische Reform der Alterssicherung ist aus Gründen der interge-
nerationalen Verteilungsgerechtigkeit überfällig. Denn realwirtschaftlich beruht ein
umlageſnanziertes Alterssicherungssystem immer darauf, dass jeder wirtschaftlich
aktiven Generation eine nachwachsende Generation gegenüber steht, die die Ren-
tenzahlungen ökonomisch trägt. Dadurch, dass diese intergenerationalen Wirkungen
im derzeitigen System nur unzureichend berücksichtigt werden, proſtieren letztlich
kinderlose Versicherte von den Leistungen kindererziehender Eltern. Ein Ausgleich
familienpolitischer Leistungen im System sozialer Sicherung ist deshalb auch ein
Gebot sozialer Gerechtigkeit im Sinne von Leistungsgerechtigkeit. Entsprechende
Reformvorschläge werden bereits seit längerem unter dem Stichwort der „Elternren-
tenmodelle“ diskutiert; aktuelle Reformvorschläge wurden von Gallon u.a. (1994),
Lüdeke (1995) und dem Präsidenten des ifo-Instituts, Hans Werner Sinn (2003) vor-
gelegt. Eine ausführliche Diskussion über Notwendigkeit und Ziele einer familienpo-
litischen Reform des Systems sozialer Sicherung ſndet sich in dem 2001 veröffent-
lichten Gutachten „Gerechtigkeit für Familien“ des wissenschaftlichen Beirats für
Familienfragen (BMFSFJ 2001) und in der einschlägigen Arbeit von Martin Wer-
ding (1998).
38 Auf die Demographieabhängigkeit kapitalfundierter Alterssicherungssyteme wurde schon

frühzeitig durch Mackenroth (1952) hingewiesen. Aktuell wird dieses Problem unter dem
Stichwort der asset melt down - Hypothese diskutiert; vgl. Brooks 2000, Brooks 2002,
Poterba 2001 und Fehr/Jokisch 2006 .
c) Der Einfluss auf die Kranken- und die Pflegeversicherung
Es ist unmittelbar einsichtig, dass die demograſsche Entwicklung die Finanzierung

der GKV in den kommenden Jahrzehnten erheblich belasten wird. Der Anteil der
über 65-Jährigen an der Bevölkerung Deutschlands, der gegenwärtig noch unter
20 % liegt, wird bis 2030 auf 26,2 % und bis 2040 auf 28,7 % ansteigen (Tab. 16.5).
Da das Morbiditätsrisiko und die mit der Krankheitshäuſgkeit und -dauer verbunde-
nen Ausgaben mit höherem Lebensalter stark ansteigen, ist aufgrund der Alterung
der Bevölkerung mit einer wachsenden Zahl kranker und pƀegebedürftiger Personen
und mit einer vermehrten Inanspruchnahme von Gesundheits- und von Pƀegeleis-
tungen zu rechnen. Auch der Bedarf an altersgerechtem Wohnraum wird zunehmen.
Für die Entwicklung der Gesundheits- und Pƀegeleistungen wird auch ins Gewicht
fallen, dass sich – wie gezeigt – der Anteil der Hochbetagten bis 2040 verdoppeln
und anschließend noch weiter ansteigen wird. Das bedeutet, dass nicht nur die Zahl
der älteren Empfänger von Gesundheits- und die Pƀegeleistungen steigen wird, son-
dern auch die Pro-Kopf-Ausgaben. Hinzu kommt, dass im höheren Alter der Pƀege
nicht mehr ambulant, sondern nur noch stationär geleistet werden kann. Auch dieser
Effekt wird die Ausgaben für die Pƀegeversicherung nach oben treiben.
d) Der Einfluss auf das Arbeitsangebot
Die Verringerung des Anteils der Erwerbsfähigen, vor allem auch der Zahl der Er-
werbsfähigen wird zu einer Verringerung des Arbeitsangebotes führen. Das IAB hat
in einer Projektion des Arbeitsangebotes bis 2050 ermittelt, dass im Zeitraum von
2004 bis 2020 die Zahl der Erwerbspersonen um etwa 1,4 Mio. und im Zeitraum
von 2020 bis 2050 um 7,6 Mio., insgesamt also um rd. 9,0 Mio. zurückgehen wird.
Gleichzeitig wird sich das Durchschnittsalter der Erwerbstätigen erhöhen, die Zahl
der Erwerbspersonen jüngeren und mittleren Alters wird stark sinken. Während 2004
noch 10 Mio. Erwerbstätige jünger als 30 Jahre waren, werden dies 2020 weniger
als 9 Mio. und 2050 nur noch etwas mehr als 7 Mio. sein. Die Zahl der 30 bis unter
50Jährigen sinkt von rd. 24 Mio. 2004 auf 19,5 Mio. 2020 und auf 16,9 Mio. 2050.
16.5.2 Die zweite Herausforderung: Der Einflusses der Globalisierung auf das
System sozialer Sicherung
a) Definition
Unter Globalisierung versteht man den Prozess der zunehmenden Verdichtung des
internationalen Wirtschaftsverkehrs, d. h. den nahezu weltweit ablaufenden Prozess
zunehmender Vernetzung von Güter-, Dienstleistungs-, Kapital- und Arbeitsmärk-
ten. Die ökonomische Globalisierung hat sowohl politische wie technologische Ur-
sachen. Politisch ist die Globalisierung auf eine systematisch betriebene Politik der
Beseitigung politischer und administrativer Barrieren für den grenzüberschreiten-
den Verkehr von Produktionsfaktoren, Gütern und Dienstleistungen zurückzuführen.
Diese Entwicklung beginnt unmittelbar nach den zweiten Weltkrieg mit dem allge-
meinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT39) und wurde mit der Welthandelsor-
ganisation (WTO)40 konsequent fortgeführt. Es ist das erklärtes Ziel dieser Politik,
die internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit zu vertiefen und die Möglichkei-
ten der grenzüberschreitenden Arbeitsteilung auszuschöpfen. Noch weiter gehen die
politischen Bemühungen um eine verstärkte ökonomische Integration in den Frei-
handelszonen Nord- und Lateinamerikas, Südostasiens und Südafrikas.41 Besonders
ausgeprägt ist diese Politik in der Europäischen Union, deren Mitglieder eine ge-
meinsame Zoll- und Handelspolitik betreiben und – mit bestimmten Übergangsfris-
ten für die neu hinzugekommenen Mitgliedsstaaten – innerhalb ihrer Grenzen den
vollständig freien Verkehr von Gütern und Dienstleistungen, Kapital und Arbeit ga-
rantieren.
Die technologischen Voraussetzungen der ökonomischen Globalisierung sind in
erheblich gesunkenen Kommunikations- und Transportkosten zu sehen. Dadurch
werden Unternehmen frei in der Wahl ihres Produktionsstandorts und der Absatz-
märkte, Produktionsprozesse werden internationalisiert. Beide Ursachen haben die
räumlichen und zeitlichen Barrieren für die internationale Mobilität von Informatio-
nen, Produktionsfaktoren, Gütern und Dienstleistungen drastisch reduziert, d.h. die
Überwindung von Raum und Zeit beschleunigt und verbilligt.
b) Wirkungen auf das Niveau staatlicher Sozialpolitik
Der Einƀuss der ökonomischen Globalisierung auf den Umfang sozialstaatlicher

Maßnahmen entwickelter Volkswirtschaften ist sowohl theoretisch wie empirisch
umstritten.42 Durch die mit der Globalisierung verbundene Erhöhung der Einkom-
men steigt die wirtschaftliche Basis für die staatliche Sozialpolitik. Dies kann c.p. zu
einer Erhöhung der Sozialausgaben führen.
Befürworter eines freien Wettbewerbs von Sozialsystemen beziehen sich auf die
Theorie des Wettbewerbsföderalismus (Tiebout-Modell). Diese Theorie überträgt
das Modell des freien Wettbewerbs für private Güter auf den Wettbewerb um Regel-
systeme. Danach sind Gebietskörperschaften Anbieter von öffentlichen Gütern und
Dienstleistungen, die untereinander in Standortkonkurrenz treten. Die mobilen wirt-
schaftlichen Akteure wandern dann in jene Jurisdiktion, deren speziſsches Angebot
an öffentlichen Gütern und den damit verbundenen Steuer- und Abgabelasten ihren
39 General Agreement on Tariffs and Trade vom 30. Okt. 1948; die Bundesrepublik Deutsch-
land ist diesem internationalen Vertragssystem am 1. Okt. 1951 beigetreten.
40 Die Welthandelsorganisation, gegründet am 16. April 1994, ist die Dachorganisation der
internationalen Verträge General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), General Agree-
ment on Trade and Services (GATS) und dem Agreement on Trade–Related Aspects of In-
ternational Property Rights (TRIPS).
41 Zu nennen sind hier das North American Free Trade Agreement (NAFTA), der Mercado
Comun del Sur (Mercosur), die ASEAN Free Trade Area (AFTA) sowie der Common Market
for Eastern and Southern Africa (COMESA).
42 Weitgehend unumstritten ist mittlerweile, dass sich die globale Armut in den letzten De-
kaden deutlich verringert hat, d. h. dass die weniger entwickelten Volkswirtschaften einen
signiſkanten Anstieg ihres Lebensstandards zu verzeichnen haben; vgl. Sala-i Martin 2006.
Präferenzen am nächsten kommt. Der Systemwettbewerb hat nach dieser Auffassung

eine statische und eine dynamische Funktion. In statischer Hinsicht legt der System-
wettbewerb inefſziente wirtschafts- und sozialpolitische Strukturen offen und führt
zu einer Korrektur überhöhter Leistungsniveaus. Dadurch wird der Sozialstaat den
Präferenzen der Bürger angepasst. Zum anderen stellt der Systemwettbewerb einen
dynamischen Prozess der „Entdeckung“ neuer sozialstaatlicher Lösungen dar, die
den Unterschieden in der ökonomischen Ausstattung oder den kollektiven Präferen-
zen Rechnung tragen.
Allerdings ist das freie Migrationsgleichgewicht nur unter sehr restriktiven Be-
dingungen pareto-optimal. Diese Bedingungen sind insbes. im Bereich der Sozialpo-
litik nicht erfüllt.43 Ein wesentlicher Grund für das Versagen des Systemwettbewerbs
sind externe Effekte, die sozialstaatliches Handeln unter den Jurisdiktionen generiert.
Diese Externalitäten sind besonders offensichtlich im Fall der Umverteilung. Denn
unter den Bedingungen freier Mobilität werden diejenigen, die aufgrund ihrer sozio-
demograſschen Faktoren zu den Nettoempfängern von Sozialleistungen zählen, in
die Jurisdiktionen mit hohem Umverteilungsvolumen wandern, während die Netto-
zahler einen Anreiz haben, diese Gebietskörperschaft zu verlassen. Länder mit einem
ausgebauten System sozialer Sicherung wirken damit wie ein „Wohlfahrtsmagnet“
(vgl. hierzu Borjas 1999). Damit wird von der Ausgaben- wie der Einnahmenseite
ein ökonomischer Druck auf die entwickelten Sozialstaaten ausgeübt, ihrer sozial-
politischen Leistungen zu reduzieren. Dieses Mobilitätsverhalten kann von strate-
gisch handelnden Jurisdiktionen auch ausgenutzt werden, um ihr speziſsches Preis-
Leistungsverhältnis bei der Erstellung sozialer Leistungen zu optimieren. Denn eine
Verringerung der Sozialstandards führt zur Abwanderung der Nettoempfänger und
zu einer Zuwanderung der Nettozahler. Allerdings werden die übrigen Jurisdiktio-
nen auf diese Unterbietungsstrategie mit einer gleichgerichteten Politik reagieren; es
kommt somit sozialpolitisch zu einem inefſzienten race-to-the-bottom.
Der Einƀuss der Globalisierung auf das Niveau sozialstaatlicher Leistungen ist
auch empirisch umstritten. In einer breit angelegten Untersuchung über 18 OECD-
Staaten erhalten Garret/Mitchell 2001 für den Zeitraum 1961 bis 1993 keine bzw.
keine signiſkanten Effekte der Globalisierung (gemessen an der Außenhandelsver-
ƀechtung, ausländischen Direktinvestitionen und Offenheit der Finanzmärkte) auf
das Volumen der Sozialleistungen. Der Aussagegehalt dieser Untersuchungen ist je-
doch umstritten. Globalisierungskritiker weisen – neben methodischen Schwierig-
keiten – darauf hin, dass unter den Bedingungen der Globalisierung der Sozialstaat
eher aus- als abgebaut werden müsste, um angesichts der gestiegenen Unsicherheit
über Erwerbsverläufe und Einkommenschancen das Ausmaß sozialer Sicherheit in
der Gesellschaft konstant zu halten.
c) Wirkungen auf die Finanzierungsstruktur staatlicher Sozialpolitik
Etwas zuverlässiger als über den Umfang sozialstaatlicher Leistungen lassen sich
Aussagen über des Einƀuss der Globalisierung auf die Finanzierungsstruktur des
43 Vgl. insbes. Sinn 2007 sowie die dort angegebene Literatur.

Sozialstaats treffen. Unter den Bedingungen weitgehend unbeschränkter Faktormo-

bilität lassen sich nur jene Produktionsfaktoren zur Finanzierung sozialstaatlicher
Leistungen heranziehen, die sich aufgrund objektiver oder subjektiver Mobilitäts-
barrieren nur schwer dem ſskalischen Zugriff entziehen können.44 Damit verlagert
sich die Finanzierung des Sozialstaats vom Faktor Kapital zunehmend auf den Faktor
Arbeit. Diese Entwicklung ist international feststellbar.45
16.5.3 Weitere ungelöste Aufgaben
Wie die Darstellung der Deſzite und der Fehlentwicklungen der Sozialpolitik gezeigt
hat, erscheinen die folgenden Aufgaben vordringlich als lösungsbedürftig:
1. die Verlagerung sozialpolitischer Aktivitäten aus dem Bereich der in ihrer über-
wiegenden Mehrzahl bereits auf hohem Niveau gesicherten erwerbstätigen „Nor-
mal“-bürger in den Bereich stark benachteiligter Gruppen, insbes. der kinderrei-
chen Familien, der Personen mit lückenhaften Erwerbsbiograſen, der körperlich
und der geistig Behinderten, der psychisch Kranken und der Obdachlosen;
2. die Schließung „institutioneller“ Sicherungslücken, d. h. die Schaffung einer Ab-
sicherung von a) Berufsanfängern gegen das Risiko der Arbeitslosigkeit und ge-
gen das Risiko der Frühinvalidität während der Wartezeit in der Rentenversiche-
rung, b) Familientätigkeit leistenden Nicht-Erwerbstätigen sowie c) die Verbes-
serung der sozialen Sicherung von Eltern und pƀegenden Familienmitgliedern;
3. die Reduzierung der verteilungspolitischen Ungereimtheiten in der Alterssiche-
rung und bei bestimmten Transferleistungen;
4. die Stärkung der sozialen Selbstverwaltung und der Verzicht des Zentralstaates
auf den Missbrauch der Sozialversicherungsbeiträge zur Lösung versicherungs-
fremder Aufgaben;
5. eine Ergänzung der auf dem Äquivalenzprinzip beruhenden Alterssicherungs-
system durch bedarfsorientierte Elemente. Eine verteilungspolitisch orientierte
Ergänzung des Alterssicherungssystems wird notwendig, da in den kommenden
Jahren verstärkt Personen mit unterbrochenen Erwerbsbiograſen in den Ruhe-
stand treten. Durch die zeitgleich erfolgende Absenkung des Rentenniveaus wer-
den in vielen Fällen die auf dem Äquivalenzprinzip beruhenden Ansprüche nicht
mehr ausreichen, um Altersarmut zu verhindern.
Neben diesen aus erkennbaren Deſziten und Mängeln des bestehenden Systems
ableitbaren Aufgaben lassen sich weitere, sehr wahrscheinlich Priorität verlangen-
de Zukunftsaufgaben aus der Diagnose des Zielerreichungsgrades in den verschie-
denen Bereichen sozialpolitischer Aktivität ableiten. Eine solche Diagnose ergibt,
44 Damit folgt die Finanzierung des Sozialstaats dem Grundsatz der „inversen Elastizitätsre-
gel“. Diese Regel besagt, dass die Höhe des Steuersatzes indirekt proportional zur Reaktion
der Bemessungsgrundlage erfolgen soll.
45 So verfügen jene Länder, in denen das soziale Sicherungssystem überwiegend aus Steu-
ermitteln ſnanziert wird, mittlerweile über ein „duales“ Einkommensteuersystem, wonach
Arbeitseinkommen progressiv und Kapitaleinkünfte moderat proportional besteuert wer-
den.
dass für sich betrachtet und im internationalen Vergleich als hochentwickelt gel-
ten können: der Arbeitnehmerschutz mit seinen Teilbereichen des Arbeitszeitschut-
zes, des Gefahrenschutzes, des Lohnschutzes und des Bestandsschutzes des Arbeits-
verhältnisses, die soziale Sicherung im engeren Sinne mit den Teilgebieten Kran-
kenversicherung, Unfallversicherung, Invaliditäts- und Altersrentenversicherung so-
wie Arbeitslosenversicherung, die Arbeitsmarktpolitik mit ihren Teilbereichen der
Arbeitsmarktsausgleichs- und der Arbeitsmarktordnungspolitik sowie die Betriebs-
verfassungspolitik. Demgegenüber ist der Grad der Erreichung der sozialpolitischen
Ziele merklich geringer in der Vermögenspolitik, der Familienpolitik und der Woh-
nungspolitik. Daraus ergeben sich als Aufgaben:
1. eine konzentrierte und forcierte Weiterentwicklung der Vermögenspolitik, ins-
bes. durch Fortführung der Maßnahmen zur Förderung der Eigentumsbildung
im Wohnungsbau sowie durch den verstärkten Einsatz der Instrumente Inves-
tivlohn und investive Gewinnbeteiligung. Wie an anderer Stelle dargestellt (vgl.
S. 455 f.), hat die Vermögenspolitik durch die deutsche Wiedervereinigung an
Dringlichkeit gewonnen;
2. eine konsequente Ausrichtung der staatlichen Familienpolitik am Grundsatz
der sozialen Gerechtigkeit. Die Familienpolitik sollte insbesondere die gesell-
schaftspolitisch bedeutenden externen Effekte der Familien bei der Erziehung
von Kindern und der Pƀege von Angehörigen kompensieren. Der Versuch, mit
familienpolitischen Instrumenten eine pronatalistische Politik zu betreiben und
die Efſzienz der Familienpolitik an der Entwicklung der Geburtenrate zu messe,
ist nicht nur ethisch fragwürdig.nach allen vorliegenden Befunden muss dieser
Versuch auch als gescheitert gelten.
Neben der Notwendigkeit, die im vorhergehenden aufgeführten Aufgaben zu be-
wältigen, erscheint es uns v. a. erforderlich, den Bedarf an Sozialpolitik als Schutz-
politik, als Politik der Korrektur von Wirtschaftsprozessergebnissen und als Aus-
gleichspolitik prophylaktisch dadurch zu verringern, dass alle relevanten Bereiche
politischen Handelns an sozialpolitischen Zielsetzungen und am Ziel der prophylak-
tischen Vermeidung von Sozialkosten orientiert, also sozialordnungskonform aus-
gestaltet werden. Die Dringlichkeit einer sozialpolitischen Orientierung der primär
nicht sozialpolitischen Handlungsfelder wird um so größer, je mehr Bereiche von
Wirtschaft und Gesellschaft durch den wirtschaftlichen und sozialen Wandel erfasst
werden und je schneller sich dieser Wandel vollzieht. Denn mit dem Ausmaß und
der Geschwindigkeit dieses Wandels wächst die Gefahr der Verletzung der Ziele
sozialer Stabilität, sozialer Sicherheit und sozialen Friedens. Eine sozialpolitische
Ausrichtung der wirtschaftspolitischen Handlungsfelder des Bundes und der Län-
der – insbes. der Bildungs-, der Geld- und Währungs- sowie der Wettbewerbspolitik
und der Kommunalpolitik (vgl. dazu ausführlicher Lampert 1980) – kann erheblich
dazu beitragen, durch die Vermeidung negativer sozialer Effekte den Bedarf an sozi-
alpolitischen Korrekturen zu verringern.
Durch die zuletzt angestellten Überlegungen ist gleichzeitig deutlich geworden,
dass die neuzeitliche staatliche Sozialpolitik nicht als ein Handlungsfeld deſniert
werden kann, das durch Korrekturen und Interventionen gekennzeichnet und primär
16.6 Reform, Umbau und Konsolidierung des Sozialstaates 459
auf wirtschaftliche und soziale Hilfe für wirtschaftlich schwache Bürger gerichtet
ist. Eine rationale Sozialpolitik greift weit über den Bereich des sozialen Schutzes,
der sozialen Sicherung und des sozialen Ausgleichs hinaus. Sie muss als eine „so-
ziale Politik“ (Zwiedineck-Südenhorst 1911, S. IV) im Sinne einer Ausrichtung al-
ler Politikbereiche an dem gesellschaftlich anerkannten sozialpolitischen Zielsystem
verstanden werden. Mit dem gleichen Recht, mit dem Sozialpolitik Konformität ge-
genüber der marktwirtschaftlichen Ordnung abverlangt wird, muss auch von der all-
gemeinen Wirtschaftspolitik Konformität gegenüber der Sozialordnung eingefordert
werden.
16.6 Reform, Umbau und Konsolidierung des Sozialstaates

16.6.1 Reformfähigkeit
Die bisherige Darstellung der Deſzite, der Grenzen und der Fehlentwicklungen des
deutschen Sozialstaats hat deutlich gemacht, dass der Reformbedarf vielfältig und
umfangreich ist. Tatsächlich ist er noch größer als bisher dargestellt. Daher soll vor
der Behandlung der Reformziele, der Reformprinzipien und der Reformansätze das
Problem der Reformfähigkeit aufgeworfen werden.
Wer sich mit dem Sozialstaat und den sozialpolitischen Handlungsfeldern, ins-
bes. dem System sozialer Sicherung, näher befasst hat, weiß, dass es sich bei diesen
sozialpolitischen Bereichen um zahlreiche, jeweils außerordentlich komplexe Sys-
teme mit jeweils Hunderten von Normen und Regelungen handelt. Er weiß auch,
unter welchen Schwierigkeiten grundlegende Reformen des Systems sozialer Siche-
rung zustande kamen. Allen Reformmaßnahmen gehen jahrelange intensive Diskus-
sionen im wissenschaftlichen und im politischen Bereich voraus; die Zahl der im
Zusammenhang mit diesen Reformen erschienenen Veröffentlichungen, die Kontro-
versen zwischen verschiedenen politischen Gruppierungen sowie zwischen Parteien
und den durch die Reformvorhaben betroffenen Gruppen haben deutlich gemacht,
wie viel analytischer Aufwand erforderlich ist, um einige wenige Systemteile par-
tiell zu ändern. Ähnlich ist es mit anderen Reformvorhaben. Der seit Jahrzehnten
geforderte Subventionsabbau fand in nennenswertem Umfang bis heute nicht statt.
Die Einführung einer Pƀegeversicherung wurde trotz ihrer hohen Dringlichkeit vie-
le Jahre blockiert. Die Erfahrungen zeigen, dass soziale Reformen nur Schritt für
Schritt möglich sind. Mehr als marginale Änderungen wären nötig, wenn der Sozial-
staat grundlegend umgebaut und konsolidiert werden soll. Diese weitgehenden Re-
formschritte werden von der Politik erst dann vollzogen, wenn die Lage bedrohlich
und eine Reform unausweichlich geworden ist, also in wirtschaftlichen Krisenzei-
ten. In einer derartigen Engpasssituation steht die Zeit, die für ausgereifte, an einer
Konzeption orientierte Reformen erforderlich ist, nicht mehr zur Verfügung.46 Aber
kurzatmige und im Stile eines muddling through durchgeführte „Reformen“ sind in
ihrer Qualität dadurch bedroht, dass sie nicht gründlich genug auf ihre allokatven und
46 Vgl. dazu die ausführliche Darstellung der Problematik bei Lampert 1995a.
verteilungspolitischen Wirkungen und auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft

werden können. Derartige Prüfungen wären besonders wichtig, weil bei Reformen
des sozialen Sicherungssystems die Lebensgrundlagen vieler Menschen betroffen
werden. Ohne gründliche und umfassende wissenschaftliche Vorbereitung werden
nennenswerte Reformen nicht gelingen.
16.6.2 Grundlagen für eine Reform

Um den Sozialstaat an die Herausforderungen des demograſschen und gesellschaft-
lichen Wandels anzupassen, müssen zunächst die Probleme des Sozialstaats zutref-
fend diagnostiziert werden. Nach unserer Einschätzung halten nicht wenige Zu-
standsbeschreibungen und nicht wenige Diagnosen hinsichtlich der vermuteten Ur-
sachen und ihrer Gewichtung einer kritischen Überprüfung nicht stand.47
Teilweise wurde der Zustand des Sozialstaats Deutschland polemisch überzeich-
net, so z. B. durch die Behauptung, der Sozialstaat habe sich überholt, er sei ein „Aus-
laufmodell“, stehe vor dem „Offenbarungseid“ oder lasse sich nur durch „pathologi-
sches Lernen“ reformieren. Als besonders unzulänglich erwies sich die Analyse der
Ursachen der Sozialstaatskrise. In manchen Diagnosen werden die Zusammenhänge
auf den Kopf gestellt: die Entwicklung der Sozialleistungen wurde schwergewichtig
als Ursache für die Beeinträchtigung der Standortqualität der Bundesrepublik und
der Arbeitslosigkeit angesehen. Tatsächlich war aber die Arbeitslosigkeit der Haupt-
grund für die Expansion der Sozialleistungen. Lange Zeit wurde der fundamentalen
Bedeutung der Bekämpfung der seit 1975 bestehenden Massenarbeitslosigkeit nicht
hinreichend Rechnung getragen. Dass es inkonsequent ist, wenn die Politik den so-
zialen Aufbau in Ostdeutschland mit Mitteln der Sozialversicherung ſnanzieren und
dadurch die Sozialversicherungsbeiträge, also die Lohnnebenkosten, erhöhen, und
gleichzeitig „Einschnitte ins soziale Netz“ mit der Begründung fordern, die Lohnne-
benkosten seien zu hoch, wurde ebenfalls zu wenig wahrgenommen.
Der Bedarf an vorurteilsfreier, sachlicher Diskussion der Ursachen der Sozial-
staatskrise und an diagnoseorientierten Therapievorschlägen ist daher ebenso groß
wie umgekehrt die Bereitschaft, die sozialpolitischen Prioritäten und Erwartungen
entsprechend den veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedin-
gungen neu festzulegen.
16.6.3 Reformziele
Die Reformziele sind nicht nur auf der Ebene der gesellschafts- und wirtschaftspoliti-
schen Grundziele, auf die hin Reformen erfolgen sollen umstritten, sondern auch auf
den unteren Ebenen der sozialpolitischen Zielhierarchie. Solche Kontroversen müs-
sen sowohl im wissenschaftlichen als auch im politischen Raum durch Konsensbil-
dung zu überwinden versucht werden. Die Verfasser können hier nur das Grundpro-
blem einer Leitbildorientierung, also der Entscheidung für bestimmte gesellschafts-,
wirtschafts- und sozialpolitische Grundpositionen, ansprechen.
47 Vgl. zu dieser Problematik die Beiträge von Bäcker 1995; Hauser 1997 sowie Kauf-
mann 2004.
In der Literatur lassen sich im Wesentlichen vier sozialphilosophische Positionen

zum Sozialstaat unterscheiden (vgl. dazu auch Spieker 1986):
1. Das u.a. von Friedrich v. Hayek und Robert Nozick, aber auch von zahlreichen
liberal orientierten Ökonomen vertretene Leitbild des Minimalstaates ist ausge-
prägt orientiert am Ziel formaler individueller Freiheit und erkennt Gesellschaft
und Staat nur minimale Eingriffsrechte zu. Nach diesem Leitbild ist der Sozi-
alstaat freiheitszerstörend. Der Begriff des Sozialen gilt als fata morgana oder
weasle word. Individuelle Freiheit gilt als höchster, Solidarität als untergeord-
neter Wert. Soziale Gerechtigkeit hat lediglich eine gesellschaftsstabilisierende
Funktion.
2. Das Leitbild des souveränitätsorientierten Sozialstaates hält den Sozialstaat
prinzipiell für rechtfertigungsfähig und zur Erfüllung der Aufgaben der Daseins-
vorsorge für notwendig. Der Sozialstaatlichkeit solle aber kein Verfassungsrang
zukommen, damit die staatliche Souveränität nicht durch den Streit der organi-
sierten Interessen untergraben werden kann.
3. Nach dem Leitbild des emanzipatorischen Sozialstaates wird das Sozialstaats-
prinzip als zentrales Verfassungsprinzip interpretiert. Danach hat der Staat die
Aufgabe, die Gesellschaft aktiv zu verändern, die Wirtschaft zu demokratisieren
und die Selbstentfaltung des Individuums zu gewährleisten.
4. Das Leitbild des subsidiären Sozialstaates, ist das von zahlreichen Verfassungs-
rechtlern, Politikwissenschaftlern, Sozialethikern und Sozialpolitikern bevor-
zugte Leitbild. Neben der Sicherung individueller Freiheit sind in diesem Leit-
bild soziale Sicherheit, soziale Gerechtigkeit und sozialer Friede gleichrangig
zu verfolgende Ziele. Schutz der Bürger gegen die bekannten Einkommensrisi-
ken, Schutz der Menschenwürde und Teilhabe aller am Wohlstand sollen unter
Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und des Subsidiaritätsprinzips erstrebt werden.
Nach Überzeugung der Verfasser sollten sich die Reformbemühungen am Leit-
bild des im wohlverstandenen Sinne subsidiären Sozialstaates orientieren.48
Natürlich können Leitbilder nur die Richtung angeben, in der man Lösungen
sucht. Aus den Leitbildern müssen operationale Ziele abgeleitet werden. Denn, wie
schon die Transfer-Enquête-Kommission bemerkte, „Formeln, wie Freiheit oder Si-
cherheit oder Freiheit oder Zwang (beschreiben) höchst unvollkommen die Alterna-
tiven, um die es geht. Sie helfen überdies bei der Kompromissſndung nicht weiter“
(Transfer-Enquête-Kommission 1981, S. 298).
48 Die Rede ist von „wohlverstanden“, weil das Subsidiaritätsprinzip dazu missbraucht wer-
den kann, die Menschen auf Selbsthilfe, Selbstverantwortung und Selbstvorsorge auch
dann zu verweisen, wenn sie wirtschaftlich oder von ihren kognitiven Voraussetzungen
dazu nicht in der Lage sind.
16.6.4 Reformprinzipien
a) Das Kernprinzip: Ordnungskonformität
In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur zum Sozialstaat und zur Sozialpolitik
wird als Reformprinzip am häuſgsten eine wirtschaftsordnungskonforme Sozialpoli-
tik empfohlen. Damit ist eine Politik gemeint, die nicht nur an den gesellschaftlichen
Grundwerten und den wirtschaftspolitischen Grundzielen ausgerichtet ist, sondern
eine Politik, die darüber hinaus die wirtschaftliche Funktionsfähigkeit und die wirt-
schaftliche Leistungsfähigkeit nicht beeinträchtigt. Sozialordnung und Sozialpolitik
werden in diesem Sinne fast ausnahmslos als Teilordnung der Wirtschaftsordnung
aufgefasst. Diese Einordnung ist nach unserem Urteil methodisch fragwürdig und be-
wirkt eine Unterbewertung sozialer und sozialpolitischer Ziele gegenüber wirtschaft-
lichen und wirtschaftspolitischen Zielen. Es ist zwar ordnungspolitisch und prozess-
politisch gesehen rational, ein sozialpolitisches Ziel mit marktkonformen Mitteln zu
verwirklichen, wenn es auf diesem Wege verwirklicht werden kann. Es gibt aber
Probleme, die sich nicht mit marktkonformen Instrumenten lösen lassen. Das ist
insbesondere in der Sozialpolitik der Fall. Denn eine efſziente Sozialpolitik wird
immer dann aktiv, wenn staatliches Handeln aufgrund von Marktversagen oder den
Verteilungseffekten des Marktes erforderlich wird.49 Der Einsatz nicht marktkon-
former Instrumente ist z. B. unvermeidlich im Bereich der betrieblichen Ordnung
oder auf den Arbeitsmärkten. Abgesehen davon ist es geboten, Sozialordnung und
Wirtschaftsordnung als Teilordnungen der Gesellschaftsordnung zu verstehen, wo-
bei Sozialordnung und Wirtschaftsordnung unterhalb der Gesellschaftsordnung auf
derselben Ebene angesiedelt werden müssen. Der Logik und den zwischen verschie-
denen Teilordnungen bestehenden Interdependenzen angemessen ist es daher, den
prinzipiell anzuerkennenden Grundsatz der Wirtschaftsordnungskonformität der So-
zialpolitik durch den Grundsatz der möglichst weitgehenden Sozialordnungskonfor-
mität der Wirtschaftspolitik zu ergänzen (dazu ausführlich Lampert 1992c).
b) Prinzipien ordnungskonformer Sozialpolitik
Wenngleich das Prinzip ordnungskonformer Sozialpolitik nicht verabsolutiert wer-
den darf, ist es doch ordnungspolitisch geboten und rational, es überall da anzu-
wenden, wo sozialpolitische Ziele mit ordnungs- bzw. marktkonformen Mitteln oh-
ne Abstriche am sozialpolitischen Gehalt erreicht werden können. In diesem Sinne
verdienen folgende Prinzipien Beachtung, die die Verfasser wegen ihrer Bedeutung
Prinzipien erster Ordnung nennen:
1. Das Prinzip maximaler Orientierung der Sozialpolitik an den Grundwerten der
erstrebten Gesellschaftsordnung, d. h.: Sozialpolitik soll die Erreichung der Frei-
heit, der Menschenwürde, der Selbstverantwortung, der Solidarität und der Sub-
sidiarität fördern, sie jedenfalls nicht bzw. möglichst wenig einschränken.50
49 Hans Werner Sinn spricht in diesem Zusammenhang vom „Selektionsprinzip“ des Sozial-
staats.
50 Vgl. dazu auch Kleinhenz 1992, S. 52: „Die Ausgestaltung des Sozialstaates nach dem
Subsidiaritätsprinzip bedeutet zunächst, daß auch die Sozialpolitik die Selbstverantwort-
2. Das Prinzip der Sicherung maximaler Wirtschaftssystemverträglichkeit der ein-

gesetzten sozialpolitischen Mittel. Sozialpolitik muss danach so konzipiert wer-
den, dass die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftssystems z. B. durch die Bil-
dungspolitik und den Gefahrenschutz, gefördert, im weniger günstigen Fall nicht
und im ungünstigsten Falle, z. B. bei unumgänglich erscheinenden Maßnahmen
des Mutterschutzes und der Lohnfortzahlung, möglichst wenig beeinträchtigt
wird, z. B. durch die Wahl versicherungsrechtlicher anstelle arbeitsrechtlicher
Lösungen.
3. Das Prinzip maximaler sozialpolitischer Ausrichtung der Wirtschaftsordnungs-
politik. Der Grundsatz sichert die Priorität ordnungspolitischer gegenüber pro-
zesspolitischen Maßnahmen sowie die Priorität präventiver gegenüber therapeu-
tischer Sozialpolitik. Beispiele sind eine Politik der Sicherung der Startgerech-
tigkeit durch offene Märkte sowie die Optimierung der Versorgung der Bevölke-
rung durch eine Politik der Wettbewerbsordnung.
4. Soweit sozialpolitische Ziele, wie etwa die Sicherung der Menschenwürde und
die Vermeidung von Diskriminierung, nicht durch Wirtschaftsordnungspolitik
erreicht werden können, sollte das Prinzip des Vorranges der Sozialordnungspo-
litik, wie es mit der Arbeitsmarktordnungspolitik oder dem Betriebsverfassungs-
gesetz praktiziert wird, vor einer interventionistischen Sozialpolitik befolgt wer-
den.
5. Soweit Sozialpolitik als Prozesspolitik betrieben werden muss, sollte das Prin-
zip maximaler wirtschaftlicher und sozialer Effizienz bzw. minimaler Eingriff-
sintensität der eingesetzten Mittel beachtet werden. Beispiele für Sozialpolitik
als Prozesspolitik sind die im SGB III vorgesehenen Maßnahmen, die Sozial-
hilfepolitik und die Wohnungsbaupolitik. Sie sollten möglichst marktkonform
betrieben werden.
6. Das Prinzip der Beachtung sozialstaatlicher Grenzen in mikro- und makroöko-
nomischer Hinsicht. Es bedeutet zum einen, dass die Sozialleistungen in Bezug
auf die Anspruchsvoraussetzungen, den Leistungsumfang und die Art der Leis-
tungsgewährung so konzipiert werden, dass moral hazard Verhalten möglichst
weitgehend verhindert wird, und zum anderen, dass die Abgabenbelastung der
Unternehmungen und damit alle daraus folgenden negativen Effekte für Wachs-
tum und Beschäftigung minimiert werden.
7. Das Prinzip der sozialen Ausgewogenheit des Umbaues des Sozialstaates, d. h.
einer gerechten Verteilung der Umbaulasten entsprechend der Leistungsfähig-
keit eines jeden Bürgers und das Prinzip der Differenziertheit der Reformmaß-
nahmen, d. h. dass die Kürzung von Leistungen umso niedriger angesetzt werden
lichkeit des Individuums grundsätzlich als vorrangig anerkennt und nicht ersetzt, sondern
nur ergänzt. Sozialstaatliche Handlungskompetenz kommt nur insoweit zum Tragen, als
einerseits Voraussetzungen für das selbstverantwortliche Handeln einzelner erst geschaffen
werden müssen (Starthilfe, ’Hilfe zur Selbsthilfe’), andererseits die Möglichkeiten selbst-
verantwortlichen Handelns für die Erfüllung der gegebenen Ziele in Bezug auf die Lebens-
lagen einzelner (z.B. Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums, Lebensstandard-
sicherung) oder in der Gesamtgesellschaft (z. B. Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen)
nicht ausreichend sind.“
soll, je schwächer eine bestimmte Gruppe wirtschaftlich oder sozial gesehen ist.
Nur unter Beachtung dieser Prinzipien ist eine Reform unseres Wirtschafts- und
Sozialsystems unter Wahrung des sozialen Friedens und ohne Verletzung der
sozialen Gerechtigkeit erreichbar.
Neben diesen Prinzipien erster Ordnung sollten aus Gründen der Ordnungskon-
formität und der Rationalität der Sozialpolitik folgende Prinzipien zweiter Ordnung
Anwendung ſnden:51
1. Das Prinzip finanzverfassungsgemäßer Finanzierung sozialer Aufgaben. Dazu

gehört vor allem die Finanzierung versicherungsfremder Leistungen aus Steuer-
einnahmen (und damit die Anbindung des Bundeszuschusses an das Niveau
dieser Leistungen) und ein Verzicht des Staates auf die direkte oder indirekte
Schließung von Finanzierungslücken in den öffentlichen Haushalten durch So-
zialversicherungsbeiträge.
2. Die Respektierung der Autonomie der sozialen Selbstverwaltung gemäß dem
Subsidiaritätsprinzip.
3. Die Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe.
4. Die Präferierung versicherungsrechtlicher vor arbeitsrechtlichen Lösungen.
Die Anwendung dieser Prinzipien in Verbindung mit einer systematischen Män-

gelanalyse der sozialpolitischen Handlungsbereiche würde es erlauben, die Reform-
möglichkeiten und Reformnotwendigkeiten systematisch und vollständig aufzude-
cken. Selbstverständlich ist eine derartige Aufgabe nicht durch Einzelne lösbar. Eine
Auswahl der nach Meinung der Verfasser bestehenden Reformansätze in verschiede-
nen Sozialpolitikbereichen soll abschließend skizziert werden.
16.6.5 Reformansätze
a) Sozialsystemexogene Reformansätze
Als sozialsystemexogene Ansatzpunkte für Sozialreformen kommen in Betracht:
1. Eine Familienpolitik, welche die Lebenslageunterschiede zwischen Eltern und

Kinderlosen systematisch verringert. Dabei gilt es zu beachten, dass die Grün-
dung einer Familie und die Art der Kindererziehung höchst private Entscheidun-
gen der Eltern sind, die der Gesetzgeber zu respektieren hat;
2. die Entlastung der sozialen Sicherungssysteme von allgemeinpolitischen Lasten
und die Vergrößerung der Autonomie der Sozialversicherungen;
3. die Schaffung von steuer- und sozialrechtlichen Mindeststandards innerhalb der
Europäischen Union, um einen für Wirtschaft, Staat und Gesellschaft letztlich
ruinösen Standortwettbewerb mit Steuern und Subventionen zu vermeiden;
4. die Schaffung einer neuen weltwirtschaftlichen Rahmenordnung für interna-
tionale Kapitalbewegungen. Wie die jüngste Krise auf den Finanzmärkten ge-
zeigt hat, sind Weltbank und Internationaler Währungsfonds mit der Aufgabe,
51 Vgl. hierzu auch Hauser 1997.
weltwirtschaftliche Störungen zu verhindern und Krisen zu bewältigen, über-

fordert. Es muss überdies versucht werden, einen internationalen Wettbewerb,
der auf menschenunwürdigen Lebensbedingungen, Kinderarbeit, gesundheits-
schädigenden Arbeitszeiten und hochgradiger sozialer Unsicherheit beruht, zu
unterbinden.
b) Sozialsystemendogene Reformansätze
Trotz der durch die weltwirtschaftlichen und binneneuropäischen Wettbewerbsbe-

dingungen gegebenen Anpassungszwänge und der durch bestimmte Gefahren sozi-
alstaatlicher Entwicklung gegebenen Notwendigkeit eines Abbaus bestimmter So-
zialleistungen sollte es ein wesentliches Reformprinzip sein, den Sozialstaat primär
nicht abzubauen, sondern ihn umzubauen.
Eine präsize Verdeutlichung der Unterschiede zwischen Abbau und Umbau ſn-
det sich bei Richard Hauser: Abbau bedeutet „Zurückdrängung der sozialstaatlichen
Regelungen, Rückverlagerung von sozialen Risiken auf den Einzelnen oder die Fa-
milie, Rückzug des Staates aus der Erstellung und kostenlosen oder verbilligten Ab-
gabe von Grundbedarfsgütern und sozialen Leistungen und letztlich Reduzierung der
Sozialleistungsquote ohne Rücksicht auf soziale Bedarfe. Ein solcher Abbau würde
eine Verminderung des Gewichts gesellschafts- und sozialpolitischer Ziele implizie-
ren und die in der Verfassung der Bundesrepublik garantierte Sozialstaatskompo-
nente in Richtung auf ein Mindestmaß zurückdrängen.“ Dagegen würde ein Um-
bau bedeuten: „Schließung von Sicherungslücken, aber auch Abbau von Überver-
sorgungserscheinungen; Vereinfachung der Organisationsstrukturen, aber auch Re-
duzierung leistungshemmender Effekte; Bemühungen, die Inanspruchnahme sozia-
ler Rechte zu gewährleisten, aber auch verbesserte Missbrauchskontrolle; Reformen
zur Anpassung des Systems der sozialen Sicherung an die sich verändernden öko-
nomischen, gesellschaftlichen und demograſschen Rahmenbedingungen, aber auch
Suche nach einer neuen Balance zwischen den Generationen. Ein solcher Umbau
sollte zu einem neu austarierten Kompromiss zwischen gesellschaftspolitischen, so-
zialpolitischen und ökonomischen Zielen führen.“52
Als sozialsystemendogene Ansatzpunkte für Reformen sind – ohne Anspruch auf
Vollständigkeit – zu nennen:
1. Für die Therapie der Krise des Sozialleistungssystems, die ja zu einem guten
Teil durch die hohen Kosten der Massenarbeitslosigkeit und die Kosten ihrer
Bekämpfung verursacht ist, ist es unerlässlich, nicht nur das Sozialleistungssys-
tem umzubauen, sondern eine Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik zu be-
treiben, die zu einer Verringerung der Arbeitslosigkeit als einer Kernursache der
Krise führt. Dazu sollte nicht nur versucht werden, durch eine Wiederherstellung
der in der Bundesrepublik lange Zeit funktionsfähigen sozialpartnerschaftlichen
Kultur einen breiten Konsens zwischen den Trägern der Wirtschaftspolitik und
den Sozialparteien herzustellen. Vielmehr sollte auch von der These abgegangen
52 Hauser 1997a, S. 159. Vgl. zu den Strategien und Prinzipien einer Sozialstaatsreform auch
Hauser 1995b.
werden, die Arbeitslosigkeit könne nur durch längere Arbeitszeiten bei niedrige-
ren Löhnen überwunden werden. Flexibilisierung der Arbeitszeiten im Sinne ei-
ner verstärkten Lösung der Wochenarbeitszeiten von den Betriebsarbeitszeiten,
im Sinne einer Verkürzung der individuellen Wochenarbeitszeiten (ohne einen
der Verkürzung der Arbeitszeit entsprechenden Lohnausgleich) und im Sinne
der Wahlmöglichkeiten der Arbeitszeit im Zeitkontinuum sind ein unverzichtba-
res Instrument, um in unserer hochentwickelten Volkswirtschaft technologisch
bedingte Freisetzungen mehr oder weniger zu kompensieren. Allerdings ist eine
langfristig zurückhaltende Lohnpolitik eine notwendige, wenngleich nicht hin-
reichende Bedingung für mehr Beschäftigung.
2. Die Stabilisierung der Sozialleistungs- und die Abgabenquote. Um die Sozial-
leistungs- und die Abgabenquote verringern zu können, ist es einerseits erfor-
derlich, das Volumen der Sozialleistungen geringer wachsen zu lassen als das
Bruttosozialprodukt und andererseits die gesamtwirtschaftliche Wachstumsra-
te der Arbeitseinkommen unter der Wachstumsrate der gesamtwirtschaftlichen
Produktivität zu halten, solange keine erkennbaren Fortschritte in der Bekämp-
fung der Arbeitslosigkeit festzustellen sind. Eine Veränderung des tarifvertrag-
lichen Verteilungsprozesses durch den Übergang zu einem zweistuſgen Vertei-
lungsverfahren, d. h. zu einer Kombination von Konsumlohn und ertragsabhän-
gigem Lohn, sollte erwogen werden.
3. In allen Sozialversicherungszweigen erscheint auf mittlere Frist eine Überprü-
fung der Möglichkeit einer schrittweisen Ergänzung und partiellen Ersetzung
der staatlichen obligatorischen Pƀichtversicherung durch eine Kombination aus
Pƀichtversicherung und staatlich geförderter Privatversicherung sinnvoll. Lang-
fristig dürfte die unter ordnungspolitischen, aber auch sozialpolitischen Ge-
sichtspunkten beste Lösung darin liegen, eine generelle staatliche, dynamisierte,
beitragsſnanzierte Grundversorgung für die Standardrisiken für alle Staatsbür-
ger zu schaffen, die als Basis für ein System von im Prinzip obligatorischer,
in der Ausgestaltung aber freier Selbstvorsorge dient.53 Eine Kombination ein-
heitlicher Grundversorgung mit obligatorischer Selbstvorsorge hätte erstens den
Vorzug, für alle eine existenzsichernde Grundversorgung zu gewährleisten und
zweitens den Vorzug, nicht mehr Zwang auszuüben als zur Erreichung des Zieles
sozialer Sicherheit erforderlich erscheint, also mehr Freiheit einzuräumen.
4. In der gesetzlichen Krankenversicherung besteht folgender Reformbedarf:
• die weitere Stärkung des Prinzips der Priorität ambulanter gegenüber statio-
närer ärztlicher Versorgung durch den Ausbau der ambulanten gesundheitli-
chen Dienstleistungen und der Sozialstationen (vgl. dazu Fink 1989);
• die konsequente Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe durch Förderung von
Selbsthilfegruppen und durch die Förderung der Pƀege in der Familie (vgl.
Fink 1989, S. 275 ff. und G. Buttler 1985);
• die Aktivierung der im Krankenhaussektor vorhandenen, erheblichen Ratio-
nalisierungsreserven.
53 Gleicher Meinung waren bereits Mackenroth 1952, W. Schreiber 1968, S. 162 ff. und
Liefmann-Keil 1967, S. 187 ff.
5. Im Arbeitnehmerschutz (Arbeitszeitschutz, Gefahrenschutz, Kündigungsschutz)

sollte die Finanzierungslast bestimmter Leistungen, z. B. des Arbeitgeberzu-
schusses zum Mutterschaftsgeld, der Folgekosten des Jugendschutzes und des
Schutzes Schwerbeschädigter von den Unternehmen auf ordnungspolitisch
zweckmäßige Träger (z. B. überbetriebliche Lohnfortzahlungsfonds) übertra-
gen werden, um unternehmensgrößenspeziſsche, wettbewerbsverzerrende Be-
lastungseffekte abzubauen;
6. Ordnungspolitischer Reformbedarf besteht ferner in der Arbeitsmarktordnungs-
politik. Wenngleich die Verfasser nicht der Meinung sind, dass die Tarifautono-
mie – wie in der Vergangenheit immer wieder gefordert – durch Aufhebung der
Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen und durch
die Zulassung von Außenseiterverträgen aufgelockert werden sollte, sehen sie
doch folgende arbeitsmarktordnungspolitischen Reformnotwendigkeiten bzw. -
möglichkeiten:
• die Beendigung der arbeitskampfrechtlichen Abstinenz des Gesetzgebers,
um zu verhindern, dass das Arbeitskampfrecht weiterhin ausschließlich Rich-
terrecht bleibt und dass die Arbeitskampfbedingungen weiterhin durch die
normative Kraft des Faktischen und durch die Arbeitsrechtsprechung zu un-
gunsten der Arbeitgeberseite verschoben werden;
• die Verpƀichtung der Arbeitsmarktparteien, in ihre Tarifverträge Schlich-
tungsvereinbarungen aufzunehmen, wobei selbstverständlich die Freiheit der
Annahme bzw. Ablehnung von Schlichtungsvorschlägen gesichert bleiben
soll;
• die Ablösung der bisher betriebenen einstuſgen Tariƀohnpolitik, bei der die
Löhne ex ante endgültig vereinbart werden und die Löhne voll konsumier-
bare Löhne sind, durch einen zweistuſgen Prozess der Verteilung der Ein-
kommen. In der ersten Stufe soll eine zurückhaltende, aller Voraussicht nach
vollbeschäftigungskonforme und mit geringen gesamtwirtschaftlichen Risi-
ken belastete Festlegung der völlig frei verfügbaren Löhne erfolgen. In der
zweiten Stufe soll nach Abschluss der Vertragsperiode je nach der Ertragsla-
ge durch eine Beteiligung der Arbeitnehmer an den Erträgen eine Ergänzung
bzw. Korrektur des Verteilungsverfahrens der ersten Stufe erfolgen. Diese
zweite Stufe sollte auch im Sinne einer Politik breiterer Streuung des Pro-
duktivvermögens ausgebaut werden;
• die weitere Förderung einer sowohl aus Kosten-, Produktivitäts- und Wachs-
tumsaspekten als auch aus familienpolitischen Gründen wünschenswerten
Flexibilisierung der Arbeitszeit im Sinne einer Entkoppelung von individu-
eller Arbeitszeit und Betriebszeit und im Sinne einer chronometrischen und
chronologischen individuellen Arbeitszeitƀexibilisierung;
• die verstärkte Nutzung der Möglichkeit der Tarifvertragsparteien, in ihren
Verträgen für vorweg speziſzierte Vertragsinhalte im Sinne von Öffnungs-
klauseln Freiräume vorzusehen für konkrete Vereinbarungen auf betriebli-
cher Ebene.
7. Dringend erforderlich erscheint – wie bereits ausgeführt – eine konsequente

Fortführung der Politik der Förderung der Vermögensbildung sowie der Famili-
enpolitik.
Berücksichtigt man, dass in dem skizzierten Katalog von Reformnotwendigkei-
ten das Problem der Trägervielfalt des Systems sozialer Sicherung, seiner Orien-
tierung am Kausal- statt am Finalprinzip, die Aufgabe der Harmonisierung der Al-
terssicherungssysteme54 und die Problematik des verbreiteten Missbrauches sozialer
Leistungen nicht noch einmal angesprochen worden sind, dann wird eine Vorstel-
lung davon vermittelt, wie umfassend und vielfältig die Reformaufgaben sind. Es ist
klar, dass diese Aufgabenfülle nur in einer Vielzahl von Reformschritten im Sinne ei-
nes piece-meal-engineering gelöst werden kann. Nichtsdestoweniger ist es notwen-
dig, ein holistisches Reformkonzept im Sinne eines an klaren ordnungspolitischen
Vorstellungen und an wirtschaftlichen wie sozialen Zielvorstellungen gleichermaßen
orientierten Konzeptes als Leitbild einer Sozialreform zu erarbeiten.
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Z WIEDINECK -S ÜDENHORST, OTTO VON (1911): Sozialpolitik. Leipzig/Berlin
Personenverzeichnis
Abbé, Ernst 44, 46 Brück, Gerhard W. 254, 432

Abbe, Ernst 385 Brakelmann, Günter 47
Achinger, Hans 126, 129, 157, 421, 422, Brandts, Franz 57
440 Brentano, Lujo 50, 58
Alber, Jens 123, 135, 139, 432 Breyer, Friedrich 133, 265, 323, 441, 444
Albers, Willi 367 Briefs, Götz 19, 39, 59, 227
Albrecht, Gerhard 63, 432 Brooks, Robert 453
Altenstein, Karl Freiherr v. 51 Brosius-Gersdorf, Frauke 331
Althammer, Jörg 184, 207, 350, 356 Buchholz, Wolfgang 133, 323
Altmann, Jörn 11 Buß, Franz Joseph Ritter v. 49
Andersen, Uwe 367, 368
Claßen, Manfred 71
Bücher, Karl 58 Cutler, David 280
Baader, Franz Xaver v. 49
Barr, Nicholas 133, 246 Damaschke, Adolf 59
Barr, Nicolas 323
Bechtel, Heinrich 60 Eisen, Roland 278
Becker, Gary S. 356 Engels, Friedrich 52
Becker, Irene 127, 326, 438 Engels, Wolfram 367
Berlepsch, Hans Herrmann Freiherr v. 51 Esping-Andersen, Gøsta 135
Berthold, Norbert 428 Esping-Andersen, Gosta 248
Bethusy-Huc 335
Bethusy-Huc, Viola v. 416 Föhl, Carl 368
Beveridge, William 249 Fehr, Hans 453
Bielenski, Harald 185 Fetzer, Stefan 265
Bismarck 72 Flora, Peter 123, 135
Bismarck, Otto Fürst v. 52, 444 Franz, Wolfgang 206
Blüm, Norbert 281 Frerich, Johannes 5, 67
Boettcher, Erik 367 Frey, Martin 5, 67
Bogs, Walter 440 Fuchs, Maximilian 389
Bonin, Holger 185 Funcke, Wilhelm v. 45
Borght, Richard van der 3
Born, Stephan 54 Gall, Ludwig 51
Bossert, Albrecht 133, 442 Gallon, Thomas-Peter 453

494 Personenverzeichnis
Gehlen, Arnold 39 Kleinhenz, Gerhard 10, 15

Gerlach, Irene 356 Kluve, Jochen 203
Giersch, Herbert 10, 422 Knappe, Eckhard 133
Goebbels, Joseph 92 Knauss, Fritz 372
Gress, Karin 367, 369 Kolping, Adolf 49
Krelle, Wilhelm 357
Hallstein, Walter 391 Krupp, Alfred 45, 46
Haniel, Franz 45 Krupp, Hans-Jürgen 439
Harkort, Friedrich 45, 385
Hase, Friedhelm 248 Lüdeke, Reinar 453
Hauser, Richard 127, 326, 365, 375, 431, Lampert, Heinz 5, 133, 135, 331, 416
465 Leisner, Walter 376
Hayek, Friedrich v. 130, 213, 417, 461 Leo XIII. 48
Heimann, Eduard 433 Lexis, Wilhelm 58
Henning, Friedrich Wilhelm 5, 68, 86, 88 Liefmann-Keil, Elisabeth 133, 424, 432
Henning, Friedrich-Wilhelm 5
Müller, Christian 140
Henning, Volker 86
Marx, Karl 52
Hentschel, Volker 73, 74, 84
Mason, Timothy W. 90
Herder-Dorneich, Phillipp 411
Meade, James E. 377
Herkner, Heinrich 44, 54, 58
Meier, Volker 278
Hertling, Georg Freiherr v. 48, 57
Meinhold, Helmut 440
Heydt, August Freiherr v. 51
Michel, Ernst 19
Heyl, Freiherr v. 45
Mill, John Steward 58
Heß, Moses 52
Molitor, Bruno 368
Hitler, Adolf 87
Hitze, Franz 48, 49, 57 Naumann, Friedrich 53, 58
Hoffmann, Walther G. 74 Nave-Herz, Rosemarie 330
Homburg, Stefan 428 Nell-Breuning, Oswald v. 227, 376, 379,
Huber, Victor 385 408, 418
Huber, Victor Aimé 47, 57 Neubäumer, Renate 104
Huinink, Johannes 329 Neundörfer, Ludwig 440
Hunt, Jennifer 177 Nozick, Robert 461
Hupfeld, Stefan 441
Oberender, Peter 264
Issing, Otmar 376 Oberhauser, Alois 369, 384
Obinger, Herbert 155
Jahn, Elke 185 Oppenheimer, Franz 59
Jantke, Carl 44 Ott, Notburga 356
Jirjahn, Uwe 239
Johannes Paul II. 49 Partsch, Manfred 136
Jokisch, Sabine 453 Paul VI. 49
Jordan, Erwin 85 Pechstein, Matthias 331
Pestieau, Pierre 248
Külp, Bernhard 133, 428 Peuckert, Rüdiger 330
Küng, Emil 376 Pfaff, Anita 273
Küppers, Arnd 49 Pius XI. 49
Kaldor, Nicholas 387 Popper, Karl 9
Kaufmann, Franz-Xaver 133, 330, 449 Poterba, James 453
Ketteler, Wilhelm Emmanuel Freiherr von Preiser, Erich 378
48 Preller, Ludwig 5, 157, 432
Personenverzeichnis 495
Rürup, Bert 438 Stumm-Halberg, Carl Ferdinand v. 45

Rüstow, Alexander 74
Raiffeisen, Friedrich Wilhelm 63 Tönnies, Ferdinand 5
Rauscher, Anton 409 Thüsing, Gregor 389
Rawls, John 377 Theurl, Theresia 389
Ribhegge, Hermann 389 Thiede, Reinhold 278
Riphahn, Regina 326 Thiemyer, Theo 419
Ritter, Gerhard 103, 432 Tietzel, Manfred 140
Rodbertus-Jagetzow, Johann Carl 50 Todt, Rudolf 57
Roesicke, Richard 45
Roscher, Wilhelm 50 Vaubel, Roland 430, 442
Rose, Manfred 369 Volkmann, Heinrich 41
Rothgang, Heinz 278
Wagner, Adolph 50
Rothkegel, Ralf 317
Wagner, Gerd 274
Walper, Sabine 333
Sablotny, Herbert 367 Wansleben, Martin 207
Schäfƀe, Albert 50 Weber, Max 9, 58
Schönberg, Friedrich v. 50 Weddigen, Walter 33, 48, 86, 432
Schönig, Werner 133 Weitling, Wilhelm 52
Schlomann, Heinrich 375 Werding, Martin 438, 449, 453
Schmähl, Winfrid 428 Wichern, Johann Hinrich 47, 57
Schmähl, Winfried 246, 449, 452 Widmaier, Hans-Peter 135
Schmoller, Gustav 21, 50, 58, 378, 379 Wiegand, Lutz 367
Schröder, Gerhard 106 Wiese, Leopold v. 14, 133
Schreiber, Wilfrid 440 Wilhelm I. 72
Schuchard, Johannes 45 Wilhelm II. 74
Schulze-Delitzsch, Hermann 63 Wilhelm Oechelhäuser 45
Schumpeter, Joseph Alois 7, 128, 378, 433 Willgerodt, Hans 377
Schwarze, Johannes 431 Windthorst, Ludwig 57
Sengling, Dieter 85 Winterstein, Helmut 123
Sinn, Gerlinde 103 Wrohlich, Katharina 252
Sinn, Hans Werner 462
Sinn, Hans-Werner 103, 453, 456 Zöllner, Detlev 432
Spieker, Manfred 461 Zöllner, Wolfgang 225
Stöcker, Adolf 57 Zacher, Hans 8
Stein, Lorenz v. 50 Zerche, Jürgen 62
Steiner, Viktor 252 Zickler, Dieter 367
Stern, Klaus 409 Zimmermann, Klaus F. 356
Streit, Manfred 11 Zwiedineck-Südenhorst, Otto v. 3, 135
Sachverzeichnis
Abschnittsdeckungsverfahren 255 Einzelbereiche 195

Abschreibungsvergünstigungen 371 Notwendigkeit 191
adverse selection 143, 249 passive 191
Agenda 2010 94, 106, 109 Träger und Organe 222
Allgemeinverbindlicherklärung 215 Ziele 192
Altersruhegeld 287 Arbeitsmarktsegmentierung 231
Alterssicherung 422 Arbeitsverfassung 19
Anwartschaftsdeckungsverfahren 255 Arbeitsvermögen 357
Aquivalenzprinzip 246, 248, 254, 257 Arbeitsvermittlung 307
Arbeiterfrage 6, 19, 26, 41, 434 Arbeitsverwaltung 226, 242
Arbeitgeberverbände 398, 415 Arbeitszeit 230, 231, 467
Arbeitnehmerschutz 70, 123, 171 Arbeitszeitschutz
Bereiche 172 Ziele 172
Deſnition 171 Armut 26, 395, 422, 434, 438
Entwicklungstendenzen 188 verdeckte 321
Träger und Organe 187 Asylbewerberleistungsgesetz 321
Ausbildungsförderung 245, 345
Arbeitnehmerschutzpolitik 4
Arbeitsangebotszwang 20, 22 Bürgergeld 441
Arbeitsdirektor 235, 236 Bürgerversicherung 273
Arbeitseinkommen 245, 440, 445 Bauernbefreiung 29, 31
Arbeitsförderungsgesetz 98 Bauernlegen 31
Arbeitskampf 308 Bausparkassen 371
Arbeitskampfrecht 404 Beamtenversorgung 257, 304, 305
Arbeitslosengeld 307 Bedarfsdeckungsprinzip 317
Arbeitslosengeld I 308 Beitragsbemessungsgrenze 258, 263, 278,
Arbeitslosengeld II 308 289, 295, 308, 440
Arbeitslosigkeit 34, 245, 246, 290, 306, Beitragsbemessungsgrundlage 288
307, 422, 438, 443 Belastungsgrenze 262, 270
friktionelle 422 Berufsausbildungszeiten 290
Arbeitsmarktausgleichspolitik 427 Berufsbildung 229, 230, 420
Arbeitsmarktpolitik 4, 191 Berufsgenossenschaften 284
aktive 191 Berufshilfe 283
Deſnition 191 Berufskrankheiten 231, 284

498 Sachverzeichnis
Betreuungsgeld 342 Festbetrag 270

Betriebsräte 233, 235 Finalprinzip 254, 440, 468
Betriebsrat 228 Flexicurity 311
Betriebsverfassung 232, 233, 404 Früherkennung von Krankheiten 260
Betriebsverfassungsgesetz 227 Frauenarbeit 20
Bevölkerungsentwicklung 26, 427 Freiheit 376, 407, 422, 433, 434, 445, 446,
Bildungspaket 318 448
Bildungspolitik 435 Freizügigkeit 30, 395, 396, 399, 404, 419
Bundesagentur für Arbeit 205, 306, 308, Friedenspƀicht 228
320
Bundesausschuss, gemeinsamer 270 Günstigerprüfung 302
Bundesverfassungsgericht 380 Geringfügig Beschäftigte 250
Bundeszuschuss 295 geringfügig Beschäftigte 285
Gesundheitsfonds 107, 263, 272
Diagnose 265, 438 Gesundheitsprämie 273
Dreiklassenwahlrecht 29 Gesundheitsreformgesetze 440
Gewerbefreiheit 29, 32
Egalisierung 432 Gewerkschaften 228, 229, 235, 236, 238,
Eigenheimzulagengesetz 371 241, 242, 391, 398, 415
Eigentum 19 Gewinnbeteiligung 386
Eingliederungshilfe 278, 349 investive 383
Einigungsstelle 230, 232 Gleichberechtigung 240
Einkommen Gleichheit 29, 434, 435
disponibles 336 Globalisierung 454
Einkommenspolitik 242 Grundeinkommen
Einkommensverteilung bedingungsloses 441
funktionale 209 Grundsicherung 245, 249, 254, 258, 315,
Elterngeld 262, 341, 442 317, 320
plus 341 für Arbeitsuchende 308
Elternzeit 100, 336, 395 im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit
Entgeltumwandlung 303 320
Erbschaftsteuer 381 Hartz-Reform 94
Ersatzzeiten 290, 433 Haushaltshilfe 261, 262, 343
Ertragsbeteiligung 375, 385 Humanvermögen 357
Erwerbsminderung 287
Erziehungsgeld 100, 106, 341, 351 Inƀation 246, 257
Erziehungshilfe 346, 347 Innere Mission 47
Erziehungsrente 343 Insolvenzgeld 181
Existenzminimum 352, 438 Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsfor-
Externe Effekte schung 308
der Familie 332 Investitionsförderung 367
Investivlohn 370, 383, 384
Fürsorge 396 Investivlohnpolitik 375
Fürsorgeprinzip 248, 249, 254 Inzidenz 430
Familie 329, 333, 335, 343, 396, 437
Familienlastenausgleich 350, 355 Job
Familienleistungsausgleich 333, 355, 432 Ein-Euro 205
dualer 339 Midi 204
Familienpolitik 245, 311, 329, 335, 464 Mini 204
Sachverzeichnis 499
Jugendarbeitsschutzgesetz 335 überbetriebliche 226

Jugendförderung 346 im Unternehmen 225
Jugendgerichtshilfe 346, 348 in sozialen Angelegenheiten 230
Jugendschutz 346 Mitbestimmungsgesetz 235, 236, 379
Montanmitbestimmung 235, 236
Kündigungsschutz 228, 233, 335, 443 Montanmitbestimmungsgesetz 236
Kündigungsschutzgesetz 228 moral hazard 143, 281, 446
Kaitz-Index 217, 219 Mutterschaftsgeld 262, 343, 432, 442
Kapitaldeckungsverfahren 255, 257, 279, Mutterschaftshilfe 262, 343
428 Mutterschutz 335
Kausalprinzip 254, 440
Kinder- und Jugendhilfegesetz 348 Nachfrage, angebotsinduzierte 266
Kinderarbeit 20 Nachhaltigkeitsfaktor 293
Kinderberücksichtigungszeiten 289 Nachhaltigkeitsrücklage 296
Kinderbetreuung 340 Neutralitätsausschuss 308
Kindererziehungszeiten 290, 343 Niederlassungsfreiheit 29
Kinderfreibetrag 339 Normalarbeitsverhältnis 437
Kindergeld 339, 350, 352 Nudging 285
Kinderzuschlag 341
Koalitionsfreiheit 399, 404
Offene Methode der Koordinierung 393
Koalitionsverbot 29
Optionsmodell 354
Kompressionsthese 265
Ordnungskonformität der Sozialpolitik
Konzertierte Aktion 241
411
Krankengeld 262, 308
Krankenversicherung 245, 257, 265, 440
Krankheitsverhütung 260 Pƀegeversicherung 253, 257, 274, 279,
286
Lastenausgleich 367 Pƀegevorsorgefonds 282
Lastenausgleichsgesetz 368 Pƀichtversicherung 249
Leistungsfähigkeit Praxisgebühr 270
subjektive 336 Preußisches Regulativ 70
Liberalismus 28 Privatisierung 371, 382
Lohnabstandsgebot 325 Privatversicherung 248, 250, 312
Lohnfortzahlung 286, 442 Prognose 438
Lohnpolitik Proletariat 20
produktivitätsorientierte 207 Proletarier 20
Lohnquote 209
race to the bottom 456
Maschinensteuer 452 Recht auf Arbeit 396
Medikalisierungsthese 265 Regelaltersgrenze 287
Medizinischer Dienst 274 Rehabilitation 261, 275, 283, 286, 290,
Menschenwürde 21, 227, 434, 461 349
Midi-Job 251 Rente nach Mindesteinkommen 289
Mieterschutz 343 Rentenartfaktor 289, 291
Mindestsicherung 312 Rentenreformgesetze 440
Mindestunterhalt 348 Rentensplitting 294
Mini-Job 106, 250 Rentenversicherung 257, 290, 433, 438
Mitbestimmung 225–227, 233, 235, Rentnerquote 296, 429
238–243, 379, 400 Reprivatisierung 367
500 Sachverzeichnis
Riester Tarifautonomie 34, 84, 209, 238, 400, 404

Faktor 293 Tarifvertragsparteien 194
Riester-Rente 107 Teilzeitarbeit 395
Risikostrukturausgleich 105, 263, 272 Tendenzbetrieb 228
Ruhegehalt 304 Tendenzunternehmen 236
Trucksystem 22
Schenkungsteuer 381
Schonvermögen 325 Ubergangsgeld 283, 286
Schutzpolitik 458 Umlageverfahren 255, 428
Selbstverantwortung 408, 409, 445, 446, Unfallfürsorge 304
448 Unfallverhütung 253
Sicherstellungsauftrag 277 Unfallversicherung 245, 257
Solidaritätsprinzip 408 Unterhaltsgeld 278, 296, 345
Sozialbudget 425 Unterhaltsvorschuss 348
Sozialcharta 395, 396, 398, 400, 404 Unternehmensverfassung 4
Soziale Frage 5, 6 Unterversorgung im Alter 311
Soziale Gerechtigkeit 461
Verletztengeld 283
Soziale Sicherheit 396
Verletztenrente 284
Sozialer Dialog 394
Vermögen 357, 438
Sozialgerichtsbarkeit 240–242, 416
Vermögensbildung 248, 369, 375
Sozialhilfe 279, 311, 316, 399, 422
Vermögensbildungsgesetz 370
Sozialhilfefalle 325
Vermögenspolitik 367, 373, 377
Sozialistengesetz 72
Vermögensverteilung 377
Sozialkosten 398, 458 Vermögenswirksame Leistung 370
Sozialleistungsquote 425 Verrechtlichung 432
Sozialplan 181, 232 Versicherungsprinzip 245, 248
Sozialpolitik Versorgungsausgleich 294, 335
Notwendigkeit 135 Versorgungsprinzip 248, 249, 432
prophylaktische 124
Sozialreformer 44 Währungsreform 257, 367
Sozialstaat 430, 445, 461, 462, 465 Warenkorbmodell 326
Sozialstaatsprinzip 7, 408, 409, 461 Wartezeit 286, 287, 438
Sozialversicherung 4, 123, 240–242, 248, Wohlfahrtspƀege 416
250, 280, 311, 312, 432, 444 Wohngeld 343, 442
Sozialversicherungsprinzip 248 Wohnungsbau 343, 371, 442
Sparförderung 367, 369 Wohnungsbauförderung 367, 371
Sparprämiengesetz 370 Wohnungsbauprämiengesetz 369
Staatsquote 444 Wohnungspolitik 245, 311
Statistikmodell 327
Subsidiarität 389 Zugangsfaktor 289, 291
Subsidiaritätsprinzip 317, 408, 446 Zusatzkosten
Sucharbeitslosigkeit 422 soziale 435

Lehrbuch Der Sozialpolitik Lampert Althammer

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Springer-Lehrbuch

Jörg W. Althammer • Heinz Lampert

Lehrbuch der Sozialpolitik

Lektorat: Margit Schlomski

Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier

Ingolstadt im Mai 2014 Jörg Althammer

Hinweise zur Benutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

1 Wissenschaftstheoretische, wissenschaftsprogrammatische und

Teil II Geschichte der deutschen staatlichen Sozialpolitik

2 Die Arbeiterfrage des 19. Jahrhunderts als auslösende Ursache

2.3.6 Die Trennung von Kapital und Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3 Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

4 Geschichte der sozialpolitischen Gesetzgebung in Deutschland . . . . 67

Teil III Theoretische Grundlegung der staatlichen Sozialpolitik

5 Entwicklungstendenzen und Hauptergebnisse staatlicher

6 Grundzüge einer Theorie staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . 133

Teil IV Systematische Darstellung der Bereiche sozialpolitischen Handelns

7.4 Träger und Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

9 Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

10 Das System der sozialen Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

11 Soziale Grundsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

14 Die Sozialpolitik der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

15 Finalziele, Prinzipien und Träger der staatlichen Sozialpolitik im

16 Bilanz der staatlichen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

16.5.3 Weitere ungelöste Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

2.1 Die Entwicklung der wöchentlichen Bruttoreallöhne in Industrie

3.1 Triebkräfte der sozialpolitischen Entwicklung im 19. Jh. . . . . . . . . . 43

4.1 Indikatoren zur Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung

6.1 Primäre und sekundäre Determinanten sozialpolitischer

7.1 Angezeigte Arbeitsunfälle absolut und je 1 000 Vollarbeiter 1950

8.1 Stilisierter Verlauf der Beveridge-Kurve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

10.1 Gestaltungsprinzipien und Finanzierungsformen der Risikovorsorge 247

10.4 Das System der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung 267

11.1 Arbeitsangebotseffekte der sozialen Grundsicherung . . . . . . . . . . . . 324

12.1 Armutsgefährdungsquote (in vH) nach Haushaltstyp 2010 . . . . . . . 334

13.1 Vermögensbildung im Lebenszyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

15.1 Träger und Organe der staatlichen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 413

16.1 Die Wirkungen des Systems sozialer Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . 423

2.1 Beschäftigtenstruktur nach Wirtschaftsbereichen . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.1 Stimmenanteile und Abgeordnetenmandate der SPD im Deutschen

4.1 Wirtschaftliche Kennziffern für das Deutsche Reich 1850–1913 . . . 69

5.1 Periodisierte Zeittafel grundlegender sozialpolitischer Gesetze . . . . 120

6.1 Determinantensysteme staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 154

7.1 Die Entwicklung der wöchentlichen und jährlichen Arbeitszeit in

8.1 Mindestlöhne in ausgewählten Ländern des Euroraums . . . . . . . . . . 218

10.1 Die Leistungen des Systems sozialer Sicherung in Deutschland . . . 259

10.3 Die Leistungsausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung 1950

11.1 Empfängerinnen und Empfänger von Leistungen der sozialen

12.1 Indikatoren des sozialen Wandels der Familie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

13.1 Bestandteile des Vermögens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

15.1 Einrichtungen der Träger der Freien Wohlfahrtspƀege in

16.1 Die Sozialleistungsquote 1871 bis 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426

in den Tabellen enthaltene Zahlenmaterial nicht vollständig, sondern nur in Bezug

a.a.O. am angegebenen Ort

Bd(e). Band (Bände)

BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

f. und folgende Seite

GATT General Agreement on Tariffs and Trade

HdSW Handwörterbuch der Sozialwissenschaften

HdWW Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft

i.d.F. in der Fassung

o.J. ohne Jahr

u.a. und andere/unter anderem

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