RUPRECHT-KARLS-UNIVERSITT HEIDELBERG JURISTISCHE FAKULTT

DIE AUERVERTRAGLICHE HAFTUNG DER EUROPISCHEN GEMEINSCHAFT FR RECHTMIGES HANDELN

- MAGISTERARBEIT BETREUER: PD DR. STEPHAN KIRSTE

ALFREDO PARS SALAS MATRIKELNUMMER: 2483375 GAISBERGSTRAE 1 69115 HEIDELBERG APARESS@HOTMAIL.COM

HEIDELBERG, AM 29. DEZEMBER 2006

A. INHALTSVERZEICHNIS

A. INHALTSVERZEICHNIS ..... B. LITERATURVERZEICHNIS ... C. ABKRZUNGSVERZEICHNIS .. D. HAUPTTEXT

1 4 8

EINLEITUNG .

1. TEIL. DIE RECHTSGRUNDSTZE HANDELN

DER

HAFTUNG

FR

RECHTMIGES

1. Die Haftung fr rechtmiges Handeln als ein allgemeiner Grundgedanke .. 12 a) Die allgemeinen Rechtsgrundstze, die die Haftung fr rechtmiges Handeln sttzen .. 16 aa) Der Gleichheitssatz ... 17 bb) Die Grundrechtsbindung .... 18 cc) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes 19 b) Die Haftung fr rechtmiges Handeln in einigen mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen ... 21 aa) Deutschland . bb) Frankreich cc) Belgien . dd) Grobritannien ... ee) Italien ... ff) Niederlande .... gg) Portugal . hh) Spanien ... 2. Die Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht

22 23 24 24 25 26 27 27 29

a) Der gegenwrtige Stand der Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht .............................. 29 aa) Die Behandlung in der berwiegenden Literatur . 29 bb) Die Behandlung in der Europischen Rechtsprechung ..................................... 35

i.

Die Rechtsprechung vor dem Urteil Dorsch Consult a) b) c) d) Compagnie d Approvisionnement ................................................................... Firma Clemessy ......................................................................................................... S.A. Biovilac NV ........................................................................................................ De Boer Buizen BV .................................................................................................. 36 36 37 37

ii. Das Urteil Dorsch Consult und die neure Rechtsprechung a) b) c) d) Dorsch Consult I (EuG) ................................................................................... Dorsch Consult II (EuGH) .............................................................................. Area Cova, S.A. .......................................... Frde Reederei GmbH 38 40 41 42

cc) Fazit .. 42 b) Hat die Europische Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln zu haften? 43 aa) Der Wortlaut des Artikels 288 II .... 43 bb) Die Geltung der allgemeinen Rechtsgrundstze, die eine Haftung fr rechtmiges Handeln in den Mitgliedstaaten sttzen, im Gemeinschaftsrecht ............................................................................................................... 45 i. Die Geltung der Rechtsgrundstze der Rechtmigkeitshaftung in einer (breiteren) Auswahl mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen ...... 47 a) Der Gleichheitssatz ..................................................................................................... b) Die Grundrechtsbindung ..................................... c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes ...................................................... d) Fazit .................................................................................................................................... 47 49 50 51

ii. Die Geltung der Grundstze der Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht .. 51 a) Der Gleichheitssatz ............................. b) Die Grundrechtsbindung der Europischen Gemeinschaft ................... c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes .. d) Fazit ................................................ 51 52 53 54

cc) Die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 der Ministerkomitee des Europarates vom Jahr 1984 54 dd) Die sich hufenden Stimmen in der Literatur, die die Rechtmigkeitshaftung untersttzen .. 55

2. TEIL. VORAUSSETZUNGEN UND FOLGEN RECHTMIGKEITSHAFTUNG

DER GEMEINSCHAFTSRECHTLICHEN

1. Die Bestimmung der Haftung nach dem infrage gestellten Akt

...............................

57

a) Normatives Handeln 57 aa) Die Verordnung als Haftungsauslser 58 bb) Die Richtlinie als Haftungsauslser.. 60 b) Einzelfallbezogenes Handeln ...... 62 aa) Die Entscheidung (direkter Vollzug) ... 63 bb) Nationale Verwaltungsakte (indirekter Vollzug) ... 63 2. Voraussetzungen der Rechtmigkeitshaftung ..... 64 a) Organe und Bedienstete der Gemeinschaft b) In Ausbung einer Amtsttigkeit
.....................

65 65

.........................

c) Der Schaden .... 66 aa) Besonderheit des Schadens ........................... 67 bb) Auergewhnlichkeit des Schadens .. 68 cc) Gegenwrtigkeit des Schadens ............................ 69 c) Die so genannte fehlende Rechtfertigung ... 70 d) Kausalzusammenhang ... 71 e) Die Frage des Verschuldens ............................ 71 3. Folgen der Haftung .. 71 SCHLUSSFOLGERUNGEN .... 73 D. ERKLRUNG ......... 79

B. LITERATURVERZEICHNIS

Alessi, Renato, La responsabilit della pubblica amministrazione, 3. Auflage (1955), zit.: Alessi, La responsabilit Baldus, Manfred/Grzeszick, Bernd/Wienhues, Sigrid, Staatshaftungsrecht (2005), zit.: Bearbeiter, Staatshaftungsrecht Barav A./Vandersanden G., Contentieux Communautaire Barav/Vandersanden, Contentieux Communautaire (1977), zit.:

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Mir Puigpelat, Oriol, La responsabilidad de la administracin en Italia y Espaa o la necesaria convergencia entre dos sistemas contrapuestos, RAP 2001, S. 471 ff. Mnch, Ingo von/Kunig, Philip (Hrsg.), Grundgesetzkommentar, 5. Auflage (2000), zit.: Bearbeiter, in: Mnch/Kunig, Grundgesetzkommentar Nicolaysen, Gert, Europarecht I, 2. Auflage (2002), zit.: Nicolaysen, Europarecht I Oldekop, Dieter, Die Richtlinien der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft, JRdG 1972, S. 55 ff. Oppermann, Thomas, Europarecht, 3. Auflage (2005), zit.: Oppermann, Europarecht Ortiz-lvarez, Luis, La Responsabilidad Patrimonial de la Administracin Pblica (1995), zit.: Ortiz-lvarez, La Responsabilidad Patrimonial. Ossenbhl, Fritz, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage (1998), zit.: Staatshaftungsrecht Ossenbhl,

Peres Alves, Nuno, The Extra-Contractual Civil Liability of the public administration in Portuguese Law: current law and prospects of change, EPL 2001, S. 575 ff. Pieroth, Bodo/Schlink, Bernhard, Staatsrecht II, 17 Auflage (2001), zit.: Pieroth/Schlink, Staatsrecht Rihal, Herv, Les conditions dindemnisation du prjudice n dun arrt de police instituant une dviation routire, RFDA 1988, S. 905 ff., zit.: Rihal, RFDA 1988, 950 Schmahl, Stefanie, Ungereimtheiten und Rechtschutzlcken bei der auervertraglichen Haftung der Europischen Gemeinschaft ZEuS 1999, S. 415 ff. Schmidt-Amann, Eberhard, Der Rechtsstaat, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, 2004, Band II Verfassungsstaat, S. 541 ff., zit.: Schmidt-Amann, in: Handbuch des Staatsrechts Schrder, Jan, Rechtschutz gegenber rechtmigem Handeln der Europischen Union (2005), zit.: Schrder, Rechtschutz Schwarze, Jrgen (Hrsg.), EU-Kommentar, 1. Auflage (2000), zit.: Bearbeiter, in: Schwarze, EU-Kommentar Sommerman, Karl-Peter, La justicia administrativa alemana, in: Javier Barnes Vazquez, La justicia administrativa en el derecho comparado (1993), S. 33 ff, zit.: Sommerman, La justicia administrativa Stefanou, Constantin/Xanthaki, Helen, Il risarcimento del danno nel contesto della responsabilit concorrente ex artticolo 288, par. 2 TCE e la dialettica delle teorie dellintegrazione europea, RIDPC 9 (1999) 5, S. 1059 ff, zit.: Constantin/Xanthaki, Il risarcimento del danno, RIDPC 9 (1999) 5, S. 1059 ff.

Streinz, Rudolf (Hrsg.), EUV/EGV(2003), zit.: Bearbeiter, in: Streinz, EUV/EGV Umbach, Dieter/Clemens, Thomas (Hrsg.), Grundgesetz Mitarbeiterkommentar (2002), zit.: Bearbeiter, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Mitarbeiterkommentar Vesting, Christiane, Die vertragliche und auervertragliche Haftung der EG nach Art. 288EGV, (2003), zit.: Vesting, Die vertragliche und auervertragliche Haftung Wade, Emlyn/Phillips, Constitutional and administrative law, 9. Auflage (1977), zit.: Wade/Phillips, Constitutional Wolff, Hans/Bachof, Otto/Stober, Rolf, Verwaltungsrecht, 6. Auflage (2000), zit.: Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht

C. ABKRZUNGSVERZEICHNIS

EG-Vertrag ................. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Grndung der Europischen Gemeinschaft (Amtsblatt der Europischen Gemeinschaften C 325/33 vom 24.12.2002) EPL ................................. European public law EU-Vertrag ................. Konsolidierte Fassung des Vertrags ber die Europische Union (Amtsblatt der Europischen Gemeinschaften C 325/5 vom 24.12.2002) JRdG ............................ Jahrbuch der Gegenwart ffentlichen Rechts der

NUE ............................... Noticias de la Unin Europea RAP ................................ Revista de Administracin Pblica RFDA............................. Revue franaise de droit administratif RIDPC ........................... Rivista italiana di diritto pubblico comunitario

EINLEITUNG

Muss die Europische Gemeinschaft fr ihr auervertragliches rechtmiges Handeln haften? Das ist eine Frage, die bislang keine endgltige Antwort gefunden hat und mit der sich nur Wenige auseinandergesetzt haben. Dieses Thema wird

normalerweise in der Literatur marginal behandelt und ist durch die Europische Rechtsprechung nur in wenigen Urteilen erwhnt worden. Allerdings scheint heutzutage die Anerkennung einer Rechtmigkeitshaftung der Gemeinschaft ein Bedrfnis des Individualrechtschutzes zu sein.

Die folgenden berlegungen haben das Ziel, einerseits einen berblick ber den Stand und die Behandlung des Themas durch die Literatur und die Rechtsprechung, andererseits die

Argumente, die die Anerkennung einer Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht sttzen, darzustellen.

Die auervertragliche Haftung der Gemeinschaft bestimmt sich hauptschlich nach dem Artikel 288 II EG-Vertrag1. Danach ersetzt sie den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausbung ihrer Amtsttigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundstzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Dass dieser Artikel als Anspruchgrundlage der Haftung fr rechtswidriges Handeln der Gemeinschaft dient, ist lngst in der Literatur und der Rechtsprechung unumstritten. Allerdings stellt sich die Frage, ob er darber hinaus Anspruchgrundlage einer

Rechtmigkeitshaftung ist. Ich bin der Auffassung, dass die

Nachstehend: Artikel 288 II.

letztgenannte Frage positiv zu beantworten ist. Es bestehen gute Argumente, die diese Behauptung sttzen:

Das erste Argument ist der Wortlaut des Artikels 288 II, der einer Anerkennung der Rechtmigkeitshaftung nicht entgegensteht. Denn er nimmt keinerlei Bezug auf die Rechtswidrigkeit als Voraussetzung der Haftung.2 Dieses Argument allein gengt jedoch nicht, um die Anerkennung jener Haftung zwingend zu folgern.

Deswegen ist ein zweites Argument heranzuziehen. Es bezieht sich nmlich auf den in Artikel 288 II enthaltenen Verweis auf die allgemeinen Rechtsgrundstze, die den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gemeinsam sind. In diesem Zusammenhang prft die Literatur normalerweise lediglich, ob das

Rechtmigkeitshaftungsinstitut ein allgemeiner Rechtsgrundsatz in diesem Sinne ist. Demzufolge wird i.d.R. rechtsvergleichend ermittelt, ob die verschiedenen mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen eine Rechtmigkeitshaftung kennen. Wie unter Gliederungspunkt 2. b) bb) des ersten Teils der Arbeit ausgefhrt ist, berzeugt diese Vorgehensweise jedoch nicht.

Aus diesem Grund wird eine andere Methode vorgeschlagen: Ich bin der Meinung, dass der Verweis des Artikels 288 II nicht direkt auf das Haftungsinstitut, sondern auf die Rechtsgrundstze, die diese Haftung sttzen (Gleichheitssatz, Grundrechtsbindung und effektiver Rechtsschutz), Bezug nimmt. Demzufolge wird zunchst auf diese Rechtsgrundstze eingegangen. Danach wird festgestellt, ob sie in den verschiedenen mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gelten und daher als allgemeine

Rechtsgrundstze im Sinne des Artikels anzusehen sind. Abschlieend wird untersucht, ob sie in der autonomen Rechtsordnung des Gemeinschaftsrechts gelten.

So etwa Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff.

10

Dazu sind zumindest noch zwei Argumente zu zhlen, nmlich die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984 und die Tendenz in der Literatur zur Anerkennung dieser Haftung.

Die Arbeit ist wie folgt gegliedert:

Im ersten Teil werden die allgemeinen Rechtsgrundstze der Haftung fr rechtmiges Handeln errtert. Dieser Teil wird in zwei Teile untergliedert, wobei sich der Erste mit den Gedanken ber jene Haftung als allgemein geltendem Grundgedanken aus einer nationalen Perspektive beschftigt.

Der Zweite befasst sich hingegen mit dem Stand des Themas aus einer gemeinschaftsrechtlichen Perspektive. Dort wird die bisherige Behandlung von der Literatur sowie der Europischen Rechtsprechung dargestellt. Danach wird auf die Argumente eingegangen, die eine Anerkennung einer

Rechtmigkeitshaftung sttzen.

Der zweite Teil behandelt die Akte, die jene Haftung auslsen, ihre Voraussetzungen und ihre Folgen.

11

1. TEIL. DIE RECHTSGRUNDSTZE DER HAFTUNG FR RECHTMIGES HANDELN

1. Die Haftung fr rechtmiges Handeln als ein allgemeiner Grundgedanke Das Handeln der ffentlichen Gewalt kann auf zweierlei Weise bezeichnet werden: Entweder ist es rechtmig oder rechtswidrig. Dieses rechtmige bzw. rechtwidrige Handeln kann dem Brger Schaden zufgen. Sofern das Handeln - oder dessen Folgen nicht beseitigt werden kann (Primrrechtsschutz), beispielsweise weil es gegen keine hherrangige Norm verstt und daher keine Rechtswidrigkeit vorliegt, knnte der verursachte Schaden u.U. auszugleichen sein (Sekundrrechtschutz). Daher lsst sich das Institut der Haftung fr hoheitliches Handeln traditionellerweise ebenfalls in zwei Gruppen aufteilen: Haftung fr rechtmiges und fr rechtswidriges Handeln. 3 Welche Grnde dazu fhren einen derartigen Schaden zu ersetzen, ist eine Frage, die je nach der Qualifikation des Verhaltens nach den zwei oben genannten Mglichkeiten auch zweierlei Antworten findet.

Aus Sicht des Brgers finden allerdings beide Institute im Grundgedanken des so genannten Prinzips von intangibilidad patrimonial4 bzw. intangibilit del patrimonio5 einen gemeinsamen Ursprung. Nach diesem Grundsatz muss das Eigentum einzelner gegen alle unzumutbaren Eingriffe der ffentlichen Hand gewhrleistet werden. Ferner sind andere Grundrechte, wie etwa das Recht auf Leben und krperliche

Dazu zhlen heutzutage andere Haftungsinstitute, die nicht so einfach den zwei Gruppen zugeordnet werden knnen, wie etwa Gefhrdungshaftung, deren Anerkennung im ffentlichen Recht streitig ist (Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 364 ff.). 4 Unantastbarkeit des Vermgens (Eigentumsgarantie). Ortiz-lvarez, La Responsabilidad Patrimonial, S. 638. 5 Alessi, La Responsabilit, S. 125.

12

Unversehrtheit sowie grundrechtlich geschtzte Rechtsgter, auf dieselbe Weise zu gewhrleisten. Es drngt sich nun die Frage auf, wann ein Eingriff, der einen Schaden verursacht, unzumutbar ist und daher ersetzt werden muss. Die Problematik kann aus zwei verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden.

Unzumutbar ist zuerst derjenige Schaden, der sich aus rechtswidrigem Handeln ergibt. Da das zentrale Kriterium (Unzumutbarkeit) ausschlielich auf das Handeln der ffentlichen Gewalt Bezug nimmt, denn es knpft grundstzlich an die Rechtswidrigkeit an, kommt zunchst die verfassungsrangige Bindung der ffentlichen Gewalt an Gesetzt und Recht in Betracht. Hierbei spielen die Grundstze des Verfassungs- und Gesetzesvorrangs als wesentlicher Gehalt des

Rechtsstaatsprinzips eine wichtige Rolle: Die Verwaltung hat die Pflicht, nach den hherrangigen Normen und Rechtsgrundstze zu handeln, also rechtmig. Und genau dieser Gedanke liegt dem Institut zugrunde. Der Schaden, der durch die Verletzung dieser allgemeinen Pflicht entstanden ist, muss daher ersetzt werden. Mit den Worten von SCHMIDT-AMANN, besitzt der Rechtsstaat eine haftungsrechtliche Dimension6, die allgemein anerkannt ist. In Deutschland ist jedoch eine generelle Entschdigungspflicht fr rechtswidriges Staatshandeln bisher nicht eindeutig gesichert7.

Hingegen wird die Haftung fr rechtmiges Handeln in der deutschen Rechtstradition als ein anerkannter gewohnheitsrechtlicher Bestandteil der Grundrechtsordnung 8 angesehen. Wie der EuGH zutreffend festgestellt hat, setzt sie voraus, dass ein Einzelner im Interesse des Gemeinwohls eine Belastung trgt, die er eigentlich nicht zu tragen hat9. Der Aussage lassen sich zwei wichtige Stichworte entnehmen: Das
6 7

Schmidt-Amann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. Schmidt-Amann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. 8 Schmidt-Amann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. 9 EuGH, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 01907, Rn. 33.

13

Interesse des Gemeinwohls und die den Schaden verursachende Belastung, welche bei der Beantwortung folgender zwei Fragen von Bedeutung sind: Erstens, warum der Einzelne eine Belastung tragen muss, die nicht zu tragen ist, d.h. warum die unzumutbare rechtmige Belastung nicht beseitigt, sondern entschdigt werden sollte? Zweitens, welche Belastungen unzumutbar und daher zu ersetzen sind?

Ausgangspunkt fr die Beantwortung der ersten Frage ist der Gedanke, dass sich jeder Brger in der organisierten Gesellschaft an den ffentlichen Lasten beteiligen muss. Diese Teilnahme richtet sich u.a. nach dem Gleichheitsprinzip. Denn jeder Brger ist nach der heutigen Konzeption des Staates gleich anzusehen und daher gleich zu behandeln. Demzufolge mssen die ffentlichen Lasten jeden grundstzlich in demselben Ma betreffen. Jene Lasten sind prinzipiell zu tragen, solange und soweit sie angemessen und somit zumutbar sind. Es besteht deswegen eine Grenze der Zumutbarkeit ffentlicher Lasten. Und zwar befindet sie sich dort, wo die Privatsphre des Menschen, seine Freiheit und sein Eigentum u.a. als Abwehrrechte gegenber der ffentlichen Gewalt beginnen. berschreiten die Lasten diese Grenzen nicht, sind sie grundstzlich zu tragen. Eine belastende Manahme, die diese Zumutbarkeitsgrenzen

gegenber der Allgemeinheit berschreitet, ist also nicht vorzunehmen. Manahmen, die eine konkrete berschreitung gegenber bestimmen Personen darstellen, drfen hingegen vorgenommen werden. Bei dieser Konstellation handelt es sich um belastende Manahmen, die gegenber der Allgemeinheit angemessen sind bzw. sie begnstigen, jedoch gegenber einer bestimmten Person bzw. Personengruppe unangemessene Wirkungen entfalten.10 Fr die Rechtmigkeit und Zumutbarkeit einer solchen Manahme werden zwei Voraussetzungen verlangt:

10

Personen, denen ein Sonderopfer abverlangt wird - nach der deutschen Fassung - oder gegenber denen das Lastengleichheitsprinzip verletzt wird nach der franzsischen Fassung.

14

Zunchst

muss

sie

aufgrund

des

Allgemeininteresses

gerechtfertigt sein, wobei das Verhltnismigkeitsprinzip als Prfungsmastab fr die Rechtfertigung heranzuziehen ist. Die Manahme muss daher ein legitimes Ziel verfolgen, zur Erreichung dieses Zieles geeignet, erforderlich und bei einer Zweck-Mittel-Relation angemessen sein. Ebenso ist das Prinzip des Vorrangs des Allgemeininteresses vor dem individuellen Interesse zu bercksichtigen. MAURER spricht von einem lebendigen Grundgedanken, wonach bei einem Konflikt zwischen dem Allgemeininteresse und einem Individualrecht das letztere weichen, der Rechtsverlust aber entschdigt werden muss.11 Das Zitat leitet die zweite Voraussetzung ein, wonach der ber die zumutbaren Lasten hinausgehende Schaden zur Gewhrleistung der Privatsphre des Betroffenen ausgeglichen werden muss. Die Lsung des Schadensersatzes erlaubt, dass das Vermgen unversehrt bleibt und dass dem jeweilig betroffenen Grundrecht ggf. gerichtlich Rechnung getragen wird.

Was die zweite Frage anbelangt, d.h. welche Belastungen als unzumutbar zu bezeichnen sind, sind die Mastbe der Unzumutbarkeit anders als bei der Haftung fr

Rechtswidrigkeit, in der die Rechtsverletzung lediglich eine eventuelle Haftung rechtfertigt - an einer anderen Stelle zu finden. Hier spielt der Schaden die wichtigste Rolle. Denn nicht jede rechtmige belastende Manahme ist zu ersetzen, sondern nur diejenige, die eine qualifizierte Art von Schaden verursacht und daher ein Sonderopfer abverlangt bzw. eine Verletzung der Lastengleichheit der Brger darstellt.

Daher taucht die Frage nach den Eigenschaften des Schadens auf: Welcher Schaden kann zu einer Aufopferungssituation bzw. zu einer Verletzung der Lastengleichheit der Brger fhren? Die Literatur und die Rechtsprechung stimmen berein, dass nur ein

11

Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 724.

15

auergewhnlicher und besonderer Schaden ersatzfhig ist.12 Bis dahin knnen allein allgemeine Rechtsgrundstze zur

Beantwortung der Fragen nach dem Grund herangezogen werden, allerdings kann die Definition des auergewhnlichen und besonderen Schadens nur anhand der Rechtsprechung erfolgen. Die Qualifikation eines Schadens als auergewhnlich und besonders kann nur mittels eines Vergleiches mit ihrem Gegenstck geschehen: Es muss also zunchst ermittelt werden, was gewhnlich und was allgemein ist. Diese Aufgabe obliegt vor allem der Rechtsprechung.13 Wie OSSENBHL zutreffend erwhnt, kann man das Recht der staatlichen Ersatzleistungen mit dem Lernen von Prinzipien allein nicht begreifen14. Die Tatsache, dass das Recht aus dem Fall geschpft und weiterentwickelt und nicht aus bergeordneten Prinzipien deduziert wird15, vereinfacht die Aufgabe nicht, przise und konkrete allgemein geltende Mastbe zu schaffen. Es handelt sich dabei also um unbestimmte Rechtsbegriffe, die fr den Einzelfall durch die Rechtsprechung bestimmt werden mssen.

a) Die allgemeinen Rechtsgrundstze, die die Haftung fr rechtmiges Handeln sttzen Bei der Feststellung einer Lcke in der Rechtsordnung ist der Richter zur Rechtsfortbildung befugt.16 Eine der Mglichkeiten der Rechtsprechung besteht darin, anhand allgemeiner

Rechtsgrundstze die fehlende Normierung zu ergnzen und somit unprzise Rechtsnormen, sowie neue Rechtsgedanken, deren Realisierung (...) ber den ursprnglicher Plan des Gesetzes hinausgeht17, weiterzuentwickeln. Diese

Rechtsfortbildung spielt eine wichtige Rolle beim Thema der

12

Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395; Ruffert, in: Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, S. 32; u.a. 13 Darauf wird noch im zweiten Teil eingegangen. 14 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 3. 15 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 3. 16 Langenbucher, Die Entwicklung und Auslegung von Richterrecht, S. 50. 17 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 366.

16

Staatshaftung. Denn wie bereits erwhnt ist die so genannte richterliche Ausprgung eines seiner wichtigsten Merkmale. Nach WINDHORST ist das bestehende Staatshaftungsrecht (..) im Laufe der Zeit vornehmlich von der Rechtsprechung aus unterschiedlichen Rechtsquellen entwickelt worden18. Aufgrund der geringen und manchmal unvollstndigen Normierung nicht nur der Tatbestandsmerkmale und Rechtsfolgen, sondern auch der Haftungsinstitute als solche handelt es sich hierbei um richtrechtlich entwickelte und ausgeprgte Anspruchsgrundlagen19. Die Herleitung dieses Instituts gestaltet sich in anderen Staaten der Europischen Gemeinschaft hnlich.

Im folgenden ist auf die Rechtsgrundstze einzugehen, die das Rechtmigkeitshaftungsinstitut sttzen.

aa) Der Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist ein komplexes verfassungsrangiges Prinzip. 20 Da alle Menschen gleich sind, mssen sie durch die ffentliche Gewalt gleich behandelt werden. Sie knnen sich dennoch in unterschiedlichen tatschlichen und rechtlichen Lagen befinden. Gleichbehandlung ist dann nur gerecht, wenn sich die zu Vergleichenden unter Bercksichtigung des fr den Einzelfall in Betracht kommenden Gesichtspunkts in derselben Situation befinden. Der oben erwhnte Grundsatz, wonach die ffentlichen Lasten alle in demselben Ma betreffen mssen, zeigt sich also als eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitsprinzips. Mit den Worten von BRONKHORST, the principle of equal treatment includes the obligation for the administration not to hold a limited number of private individuals financially

18 19

Windhorst, Staatshaftungsrecht, S. 7. Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 4. 20 Siehe unten: 1. Teil 2. bb) i. a).

17

responsible for the consequences of acts taken in the general interest21.

Eine Ungleichbehandlung kann grundstzlich zweierlei Folgen haben. Bei der ersten Konstellation handelt es sich um rechtswidrige Manahmen. Dabei spielt der Gleichheitssatz grundstzlich Manahmen. als eine schtzende Rolle gegen willkrliche bzw.

Willkrliche das Verbot

Diskriminierungen sachlich nicht

Ungleichbehandlungen sind dadurch verboten. Dies versteht FAJNOR begrndbarer Differenzierungen22.

In Ausnahmefllen muss die Ungleichbehandlung nicht beseitigt, sondern ihre negative Folgen ausgeglichen werden. Bei dieser zweiten Konstellation handelt es sich um rechtmige

Manahmen. Hier spielt der Gleichheitssatz eine ausgleichende Rolle. Denn dem Betroffenen wird aufgrund des

Allgemeininteresses ein Schaden zugefgt, so dass dieser im Vergleich zur Allgemeinheit schlechter gestellt und ihm damit ein Sonderopfer abverlangt wird. Die Entschdigung vermag das verlorene Gleichgewicht wieder herzustellen.

bb) Die Grundrechtsbindung

Die Grundrechtsbindung der ffentlichen Gewalt ist ein zentraler Schlussstein des heutigen Verfassungsrechts und wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaatprinzips. In Deutschland binden Grundrechte die ffentliche Gewalt als unmittelbar geltendes Recht (Artikel 1 III GG). Einerseits bedeutet dies, dass ihre Geltung von keinerlei Bedingungen abhngig gemacht werden darf. Sie wirken also unmittelbar, weswegen sich der Einzelne jederzeit direkt auf sie berufen und bei ihrer Verletzung Rechtschutz verlangen kann. Grundrechte sind lebendige Rechte.
21 22

Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 156. Fajnor, Staatliche Haftung, S. 136.

18

Andererseits besagt dieses Prinzip, dass sich die ffentliche Gewalt von dieser Bindung gar nicht lsen darf. Die durch die Grundrechte festgesetzten Grenzen mssen ohnehin von der ffentlichen Hand eingehalten werden. So beobachten und kontrollieren die Grundrechte nicht nur aus der Hoheit der Verfassung das gesamte staatliche Verhalten gegenber den Brgern, sondern entfalten auch ihre Wirkung fr die ganze Rechtsordnung, indem sie diese mit ihrem wesentlichen Gehalt prgen.23

Als Abwehrrechte dienen die Grundrechte als Grenze fr das Handeln der ffentlichen Gewalt. Die Eigentumsgarantie spielt hierbei eine der wichtigsten Rollen. Denn die Verwaltung ist in der Lage in einem erheblichen Bereich ihrer rechtsmigen Ttigkeit, dem Einzelnen Schden herbeizufhren. Aufgrund der unmittelbaren Geltung der Eigentumsgarantie muss ein solcher Schaden jedoch ausgeglichen werden, um das Eigentum zu schtzen und dadurch die Grundrechtsbindung zur Geltung zu bringen.

cc) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes Gerichtsschutz ist ein Gebot des Rechtsstaates24. Mit dieser scharfen Aussage ein stellt IBLER integraler den Ursprung des

Rechtsschutzprinzips dar. Unumstritten ist also, dass der Rechtschutz Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips 25 ist. Darunter ist jedoch nicht irgendein Individualrechtsschutz, sondern effektiver Rechtsschutz, im Sinne eines wirksamen Rechtsschutzes26 zu verstehen. Sein Inhalt ist vielfltig, denn er wirkt sich auf das ganze Rechtssystem, vom Zugang zum Gericht an, ber den einstweiligen Rechtsschutz bis
23

ber die Grundrechte als Elemente einer objektiven Wertordnung ihre objektiv -rechtliche Funktion: Ipsen, Staatsrecht, S. 32; Pieroth/Schlink, Staatsrecht, S. 20. 24 Ibler, in: Friauf/Hfling, Berliner Kommentar, 1, Rn. 360. 25 Ramsauer, in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 30. 26 Krebs, in: Mnch/Kunig, Grundgesetzkommentar, 1039, 1076.

19

zur Vollstreckung des Urteils hin, aus, unabhngig von Inhalt oder Form des beanstandeten Handelns. 27 Die Tatsache, dass die Effektivitt des Rechtsschutzes (..) eine Entscheidungsbefugnis des Richters (verlangt), die die Verletzung des subjektiven Rechts zu beseitigen in der Lage ist28, kann in diesem Zusammenhang sowohl in Bezug auf den

Primrrechtsschutz, als auch auf den Sekundrrechtschutz insbesondere fr rechtmige Beeintrchtigungen - verstanden werden. Denn Rechte einzelner knnen auch dort verletzt werden, wo eine belastende rechtmige Manahme vorhanden ist. Wie RAMSAUER erwhnt, besteht kein Streit () darber, dass als Manahmen der ffentlichen Gewalt smtliche Formen

hoheitlichen, d.h. ffentlich-rechtlichen Handelns anzusehen sind. Erfasst werden also nicht nur Verwaltungsakte, sondern auch vielfltige Formen schlicht-hoheitlichen Handelns, etwa durch Realakte () usw.29.

In Deutschland ist die Rechtschutzgarantie in Artikel 19 IV GG normiert. Danach steht demjenigen, dessen Recht durch die ffentliche Gewalt verletzt worden ist, der Rechtsweg offen. Der Individualrechtsschutz des Artikel 19 IV GG ist dem allgemeinen Justizgewhrleistungsanspruch zuzuordnen, dennoch

unterscheidet er sich von ihm dadurch, dass er sich ausschlielich gegen das Handeln der ffentlichen Gewalt richtet.30 Mit den Worten von KLEIN und WASSERMANN zitiert von SCHWACHHEIM - wurde Artikel 19 IV (..) als Vollendung und Krnung der Rechtsstaatsidee und Schlussstein im Gewlbe des Rechtsstaats bezeichnet 31. Dieser Artikel kann daher nicht allein gesehen werden, sondern im Rahmen eines vollstndigen
27

ber die Lckenlosigkeit und die Tragweite des Rechtsschutzes: Sommerman, La Justicia administrativa, S. 45 ff. 28 Schulze-Fielitz, in: Horst, Grundgesetz Kommentar, 1604, Rn. 138. 29 Ramsauer, in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 48. 30 Ramsauer in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 28. 31 Schwachheim, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Mitarbeiterkommentar, 1245, Rn. 145.

20

verfassungsrechtlichen Systems. Effektiver Rechtsschutz bedeutet folglich die Verwirklichung und gerichtliche Durchsetzung der Rechte einzelner durch die Beseitigung des das Recht verletzenden Eingriffs bzw. ihre letztendliche Gewhrleistung durch die Entschdigung. Die ffnung des Rechtsweges betrifft nicht nur die Klagen, bei denen es sich etwa um die Nichtigkeit des Akts handelt, sondern auch andere Konstellationen, bei denen Rechte auf andere Weise geschtzt werden knnen. Sofern man diese Garantie nur auf den Primrrechtschutz beschrnkt, wrden alle Konstellationen, in denen die Rechte nur durch

Schadensersatz gewhrleistet werden knnten, auer Betracht bleiben, also ohne gerichtlichen gebotenen Schutz. Das scheint nicht berzeugen zu knnen.

b) Die Haftung fr rechtmiges Handeln mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen

in

einigen

Das deutsche Recht kennt nicht allein den Rechtsgedanken, nach welchem durch rechtmiges Verhalten verursachter Schaden kompensiert werden muss. Im Schrifttum, sowie in der Rechtsprechung wird hufig auf das deutsche und franzsische Recht verwiesen. Denn das Haftungsinstitut fr rechtmiges Handeln ist dort lngst etabliert. Allerdings ist es in mehreren Rechtssystemen anerkannt. Gemeinsam ist die Tatsache, dass in der Mehrheit der Staaten die Rechtmigkeitshaftung eine richterliche Rechtsschpfung dass ist. Im Jahr 1997 schrieb das

BRONKHORST,

viele

Mitgliedstaaten

Staatshaftungsprinzip, sogar fr rechtmiges Handeln, anerkannt hatten.32 Die Verhltnisse haben sich dennoch im Laufe der Zeit verndert, denn es sind neue Mitgliedstaaten in die Gemeinschaft eingetreten. Ich werde trotzdem meine kurzen Ausfhrungen nur auf eine Auswahl solcher Lnder beschrnken.

32

Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 160.

21

aa)Deutschland33 Der Aufopferungsgedanke, als Idee einer Konfliktlsung zwischen Gemeinwohl und Individualrecht ist alt34. Er ist lngst als Bestandteil der deutschen Rechtsstaatsprinzipskonzeption verstanden. Aus dem Aufopferungsgedanken ergeben sich verschiedene Ansprche oder Haftungsinstitute, nmlich die Enteignung, die ausgleichpflichtige Inhaltsund

Schrankenbestimmung, der Anspruch aus enteignendem Eingriff sowie der Aufopferungsanspruch. Nun wird eine

zusammengefasste bersicht von diesen vier Ansprchen gegeben.

Bei der Enteignung, die in Artikel 14 III GG geregelt ist, handelt es sich um den ganz oder teilweisen Entzug von Eigentumspositionen. 35 Sie setzt eine konkrete Bedrfnis der Allgemeinheit voraus, ihre Rechtfertigung findet sich also im Wohl der Allgemeinheit und muss durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Daher unterscheidet man zwischen Legalenteignung und Administrativenteignung, je nach dem Erfolgungshandeln. 36 Wie OSSENBHL klrt, ist sie ein Sonderfall der allgemeinen Aufopferung37. Die Enteignung kennzeichnet sich durch den gezielten und gewollten Entzug des Eigentums.

In das Eigentum kann ebenfalls durch andere gezielten Manahmen eingegriffen werden, die sich nicht auf den ganz oder teilweisen Entzug richten. Dabei handelt es sich um die Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die in Artikel 14 I 1 GG vorgesehen ist. Da das Eigentum nach ausdrcklichem Gebot des Grundgesetzes zum Wohle der Allgemeinheit dient, darf die
33

Dazu: Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, Detterbeck/Windhorst/Sproll, Staatshaftungsrecht. 34 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 124. 35 Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 319. 36 Grzeszick, Staatshaftungsrecht, Rn. 283. 37 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 146.

22

ffentliche Hand Manahmen erlassen, die das private Eigentum gestalten knnen. Wann und inwieweit diese Inhalts- und Schrankenbestimmungen ausgleichpflichtig sind, ist ein Thema der Intensitt der belastenden Regelung.38 Die Entwicklung der Mastbe, um diese Intensitt zu messen, ist Aufgabe vor allem der Rechsprechung gewesen.

Der enteignende Eingriff ist hingegen weder auf verfassungsnoch auf gesetzlichrangiger Ebene ausdrcklich geregelt. Er ist eine richterliche Rechtsschpfung des BGH. 39 Im Gegensatz zum Aufopferungsanspruch erstreckt sich der enteignende Eingriff auf diejenigen Flle, in denen es sich um unzumutbare Eingriffe in das Eigentum handelt. 40 Unter den Aufopferungsanspruch fallen dagegen die Flle von Eingriffen in immaterielle Rechtsgter. In der Literatur wird teilweise vertreten, dass sich der

Aufopferungsanspruch aus der gewohntheitsrechtlichen Geltung des 75 Einleitung des allgemeinen Landrecht fr die Preuischen Staaten ergibt.41 Eine andere in der Literatur verbreitete Ansicht sieht hingegen den Aufopferungsanspruch als ein ungeschriebenes rechtsstaatliches Verfassungsprinzip.

Letztlich vertreten andere Stimmen die Auffassung, es handele sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz. 42

bb) Frankreich

Das

franzosische

Recht

kennt

das

Institut

der

Rechtmigkeitshaftung unter der Bezeichnung responsabilit sans faute, die dem Institut responsabilit pour faute gegenbersteht. Beide bilden die zwei Hauptsulen der

Staatshaftung in Frankreich. Die Haftung fr rechtmiges Handeln wird auf den Grundsatz der Lastengleichheit (rupture
38 39

Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 283. Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 269. 40 Grzeszick, Staatshaftungsrecht, Rn. 359. 41 So etwa Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 312. 42 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 130.

23

de l'egalite devant les charges publiques) zurckgefhrt und beim Vorliegen eines prjudice spcial ausgelst. Wie in Deutschland, ist die Entwicklung der Staatshaftung eine Aufgabe, die die Rechtsprechung fr sich in Anspruch genommen hat. Sie stellt ebenfalls ein etabliertes Instituts des franzsischen Rechts dar. Nach Auffassung der Conseil dtat stellt das Urteil in der Rechtsache Couitas vom 30.11.1923 den Ausgangspunkt der Anerkennung einer Rechtmigkeitshaftung der Verwaltung dar.43 Dabei handelte es sich um die Verweigerung seitens der franzsischen Verwaltung des Vollzugs eines gerichtlichen Urteiles in Bezug auf eine Streitigkeit ber die Verletzung des Eigentums und Besitzes des Klgers aufgrund des

Allgemeininteresses und der ffentlichen Sicherheit.

cc) Belgien

Wie BRONKHORST berichtet, kennt die belgische Rechtsordnung einen hnlichen Begriff wie das franzsische Recht. Allerdings wird das Prinzip, anders als in Frankreich, galit des citoyens devant la charge de la vie en societ genannt.44

dd) Grobritannien

Das britische Recht kennt eine Rechtmigkeitshaftung nicht. Nach SCHRDER spielen die Aufopferungsgedanken und die aus ihnen hergeleiteten Ansprche in der englischen Rechtspraxis bis heute keine merkliche Rolle 45. In allgemeinem wird zwischen the Crown und other public authorities unterschieden. Die Krone haftete bis zum Erlass des Crown Proceedings Act 1947 grundstzlich nicht. Heutzutage ist die Lage bezglich der Krne anders: Wie WADE und PHILLIPS berichten, with certain important exceptions, the Crown

43 44

http://www.conseil-etat.fr/ce/jurisp/index_ju_la18.shtml - Datum: 05.12.06. Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 157. 45 Schrder, Rechtschutz, S. 48.

24

Proceedings Act 1947 established the principle that the Crown is subject to the same liabilities in tort as if it were a private person of full age and capacity, (a) respect of torts committed by its servants or agents, (). The Crown is therefore vicariously liable for the torts of its servants and agents, for example, negligent driving by a Crown servant while in the course of his employment46. Was die anderen Hoheitstrger (other public authorities) anbelangt, sind sie like any other employer, liable for the wrongful acts of its servants or agents committed in the course of their employment47.

ee) Italien

Mit den Worten von CARANTA, scheint das italienische Haftungssystem im Bezug auf seine Gestalt () nach dem Model der Rechtswidrigkeit organisiert zu sein48. Allerdings kann die Verwaltung ausnahmsweise zu einer Entschdigung aufgrund rechtmigen (legittimi) Verhaltens verpflichtet werden. Die Rede ist von risarcimento, wenn es sich um Haftung fr rechtswidrige Eingriffe handelt und von indennizzo fr die Haftung fr rechtmiges Handeln. 49 Wie in einem Groteil der Mitgliedstaaten ist die italienische Staatshaftung ein richterrechtlich geprgtes Institut.50 Die Literatur beschftigte sich bereits in den 50er Jahre mit dem Thema einer responsabilit per danni derivanti da atti leciti. So etwa ALESSI, der sich mit dem Thema der Aufopferung auseinandersetzte. Er sah die Rechtfertigung dieses Institut in den Grundgedanken der intangilibit del patrimonio. Es handelt sich aber um eine relative Unantastbarkeit: Es ist also mglich, dass dem Einzelne zugunsten der Verwaltung ein Sonderopfer abverlangt wird, allerdings muss diese Aufopferung durch den
46 47

Wade/Phillips, Constitutional, S. 628. Wade/Phillips, Constitutional, S. 582. 48 Caranto, La responsabilit extracontrattuale, S. 4. 49 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 489 f. 50 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 476.

25

Ausgleich des Schadens in der Gestalt eines entsprechenden Schadensersatzes ausgeglichen werden 51.

Die Enteignung - als Sonderfall von jener Haftung nach der nationalen Literatur - ist in Artikel 42 III der italienischen Verfassung gewhrleistet.52 Sie darf nur zum Wohle des Allgemeininteresses, in den durch Gesetz geregelten Fllen und gegen entsprechende Entschdigung erfolgen. Eine zweite wichtige Konstellation stellt die so genannte danni relativi ad opere pubbliche dar. Dabei handelt es sich um den Schaden, der durch ffentlichrechtliche Bauarbeiten verursacht worden ist. Wie BRONZETTI klrt, erfasst die Rechtmigkeitshaftung nicht nur besondere Flle der Gesetzgebung, sondern auch alle rechtmige Ttigkeiten der Verwaltung, die auf die Interesse einzelner so negativ wirkt, dass ein ungerechten Schaden entstanden sei. 53

ff) Niederlande

In Niederlande haben die Verwaltungsgerichte eine Haftung fr rechtmiges Verhalten grundstzlich anerkannt in den Fllen, in denen eine ffentliche Manahme, obwohl sie am

Allgemeininteresse vorgenommen worden (ist), aufgrund ihrer besonders belastenden Wirkung auf bestimmte Beteiligte nur rechtmig (ist), wenn auch eine Ausgleichmanahme getroffen, beispielsweise eine Entschdigung gewhrt (wird)54. Dieser Ansatz kehrt stndig in der Rechtssprechung des Raad von State wieder. 55

gg) Portugal
51 52

Alessi, La responsabilit, S. 126. Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 489 f. 53 Bronzetti, La Responsabilit, S. 36 f. 54 Schrder, Rechtschutz, S. 49. 55 Schrder, Rechtschutz, S. 49.

26

In Portugal ist eine Haftung fr rechtmiges Handeln gesetzlich anerkannt. So ermglichen Artikel 8 und 9 des Decreto lei No. 48.051 einen Anspruch auf Ersatz aufgrund eines besonderen und auergewhnlichen Schadens, die durch das rechtmige Handeln der Verwaltung verursacht worden sind. Wie PERES ALVES klrt: the specificity of the damage means that the damage has left the injury party or parties in a situation of disadvantage as regards other persons in general (). The unusual nature of the damage reflects the existence of damage exceeding the hazards of normal social life, characterized by the all-encompassing service-provider-type of administration that is characteristic of modern society56.

hh) Spanien

Eine Rechtmigkeitshaftung ist in Spanien nicht nur allgemein anerkannt, sondern auch in der Verfassung verankert. Artikel 106 II der spanischen Verfassung 1978 regelt die allgemeine Haftung der ffentlichen Gewalt. Die h.M. geht davon aus, dass sich diese Klausel auf die Haftung sowohl fr rechtswidriges, als auch fr rechtmiges Verhalten der Verwaltung bezieht, welches in der spanischen Praxis unumstritten ist.57 Diese Norm wird durch das Gesetz 30/1992 des rechtlichen Rahmens der ffentlichen Verwaltung und fr das allgemeine Verwaltungsverfahren auf den Bereich des einfachen Gesetzes entwickelt und ergnzt: In Artikel 139 I, der eine fast genaue Kopie des Artikel 106 II enthlt, werden beide Haftungsinstitute ausdrcklich erwhnt. Die letztgenannten Artikel lauten wie folgt: Artikel 106 II (spanische Verfassung): Jeder hat nach den entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen nur dann Anspruch auf Schadensersatz fr diejenige Schden, die er an
56 57

Peres Alves, EPL 2001, 575, 586 f. Fernndez, in: El contencioso-administrativo y la responsabilidad, 91, 106.

27

seinen Sachen und Rechten erlitten hat, wenn sich der Schaden aus dem Ttigwerden der ffentlichen Verwaltung ergibt, mit Ausnahmen von Fllen hherer Gewalt. Artikel 139 I (Gesetz 30/1992): Jeder hat gegen die jeweiligen ffentlichen Verwaltungen nur dann Anspruch auf Schadensersatz fr diejenige Schden, die er an seinen Sachen und Rechten erlitten, wenn sich der Schaden aus dem normalen oder anormalen Ttigwerden der ffentlichen Verwaltung ergibt, mit Ausnahmen von Fllen hherer Gewalt. Beiden Normen liegt der Aufopferungsgedanke zugrunde. So etwa uerte sich bereits im Jahr 1974 der Consejo de Estado58: Die durch das normale Handeln der Verwaltung verursachten Schden sind normalerweise Belastungen, die nicht ersatzfhig sind und die Einzelnen aufgrund ihrer allgemeinen Charakter zu tragen haben, sofern die Belastung allerdings besonders ist und eine besondere und ungleiche Aufopferung fr den einzelnen darstellt, wird die Belastung wegen der besonderen negativen Auswirkungen des Verwaltungshandelns auf das Vermgen des Betroffenen in einen ersatzfhigen Schaden. Diese hohe Intensitt der Aufopferung fhrt zweifellos zur Anerkennung fr den einzelnen eines Anspruchs auf Schadensersatz. Es wird allgemein anerkannt, dass in Fllen, in denen dem Brger ein Sonderopfer zugunsten der Allgemeinheit abverlangt wird, weder Rechtswidrigkeit noch Verschulden verlangt werden, um eine Haftung der Verwaltung zu begrnden.59

Das Institut der Enteignung existiert ebenfalls in der spanischen Verfassung. Es ist in Artikel 33 III ausgestaltet. Trotz hnlichkeiten zum Artikel 14 III GG, denn eine Enteignung setzt

58

Stellungnahme vom 8.07.1974. Der Consejo de Estado ist nach Artikel 1 Gesetz 3/1980 vom 22. April das hchste Konsultierungsorgan der Regierung. 59 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 490.

28

nach der spanischen Norm voraus, dass sie aus berechtigten Grnden des ffentlichen Nutzens oder der gesellschaftlichen Interesses gegen entsprechende Entschdigung und in bereinstimmung mit den Gesetzen 60 erfolgt, wird in Spanien dieses Institut als ein getrenntes und unabhngiges Thema behandelt, das nicht unter das Staatshaftungsrecht i.e.S. fllt. 61

2. Die Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht

a) Der gegenwrtige Stand der Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht aa) Die Behandlung in der berwiegenden Literatur

Ob die Europische Gemeinschaft

fr

ihr

rechtmiges

Verhalten, das einen Schaden verursacht, haften muss, ist lngst streitig. Das Thema wird dennoch in der Literatur normalerweise marginal behandelt. Es ist nur wenig zu diesem Thema geschrieben worden, wobei stndig auf die Urteile des EuGH und EuG verwiesen wird. Dabei wird i.d.R. lediglich erwhnt was in diesen analysiert worden ist, ohne dass eine erfassende Behandlung erfolgt.

Wie oben errtert, wird die Rechtswidrigkeit des Handelns regelmig als eine notwendige Voraussetzung der Haftung nach Artikel 288 II behandelt, indem sich das Augenmerk

ausschlielich auf die Haftung fr rechtswidriges Verhalten richtet, ohne dass eine ntige Unterscheidung gemacht wird: Der Artikel 288 II enthlt nicht nur die Anspruchsgrundlage einer Haftung fr rechtswidriges, sondern auch fr rechtmiges Handeln.62 Daher mssen beide Institute parallel analysiert werden. Diese Tatsache, ist wahrscheinlich dadurch verursacht

60

Diese bersetzung des Artikels im Haupttext wurde Schmahl, ZEuS 1999, 415, 427 entnommen. 61 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 491. 62 Siehe unten: 1. Teil 2. b) aa).

29

worden, dass die Haftung fr rechtswidrige Eingriffe durch den EuGH lngst anerkannt worden ist, somit keine Zweifel ber ihre Existenz bestehen, und darber hinaus sich die richterliche Rechtsschpfung des Artikels in den meisten Fllen mit jener Haftung befasst. Diese bisherige Behandlung scheint allein nicht berzeugen zu knnen. Denn die Rechtswidrigkeit ist eine Voraussetzung nur fr einen der beiden Haftungsansprche, die der Artikel 288 II normiert.

Eine konkrete Zusammenfassung der Stimmen der Literatur sowie der Aussagen der Generalanwlte in ihren Schlussantrgen ist in der Arbeit von EWERT enthalten.63 Die Meinungen sind unterschiedlich. Es wird aber heutzutage allgemein anerkannt, dass die Stimmen zunehmen, die eine Rechtmigkeitshaftung befrworten. So etwa meint GELLERMANN: Whrend solche Tendenzen im Schrifttum zunchst auf Ablehnung stieen, mehren sich miterweile die Stimmen, die einer - allerdings mehr oder minder - restriktiv gefassten Haftung fr rechtmiges Verhalten durchaus aufgeschlossen gegenberstehen 64. In hnlicher Weise argumentiert GUICHOT, nach dessen Auffassung, eine deutliche Mehrheit der Literatur einer Rechtmigkeitshaftung zustimmt: Man sei der Meinung, eine Haftung fr rechtmiges Handeln in den Fllen, in denen ein auergewhnlicher und besonderer Schaden entsteht, stelle als eine Ausnahme des Grundsatzes der Haftung fr rechtswidriges Verhalten einen allgemeinen

Rechtsgrundsatz dar. Sie sei auf das Lastengleichheitsprinzip zurckzufhren und stelle einen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar.65 Zu den skeptischen Stimmen gehrt beispielsweise RUFFERT, nach dem eine solche Haftung (..) sich aus dem Staatshaftungstatbestand des Artikel 288 Abs. 2 nur schwer begrnden66 lsst. In dieser Richtung uert sich GEIGER, welcher meint, ohne Grnde dafr zu nennen, dass rechtmiges
63 64

Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundstze, S. 181 ff. Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395. 65 Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 368 f. 66 Ruffert, in: Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421.

30

Handeln keine Entschdigungspflicht begrnde. 67 VESTING erkennt jedoch an, dass rechtmiges Verhalten der Gemeinschaft die Rechtspositionen Privater erheblich beeintrchtigen kann und deswegen durchaus ein Bedrfnis nach einer Haftung fr rechtmiges Verhalten bejahen werden kann.68 Sie kommt trotzdem zu dem Ergebnis, dass die Rechtswidrigkeit eine notwendige Voraussetzung der Haftung nach Artikel 288 II ist. 69

Unter

den

Befrwortern

nennt

VON

BOGDANDY

etwa

BRONKHORST, BARAV, HAACK und PERNICE, die sich auf das Bedrfnis nach einem entsprechenden Haftungsinstitut zur Abrundung des europischen Rechtsschutzsystem, auf

rechtsvergleichende Studien sowie auf die Anstze in der bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofes sttzen.70 Nach BERG scheint sich die Ansicht zu festigen, dass eine Haftung fr rechtmiges Verhalten unter besonderen Umstnden in Betracht kommt71. Selbst EWERT nimmt Stellung dazu und zeigt sich fr die Anerkennung einer solchen Haftung. Er sttzt sich grundstzlich auf das Prinzip der Grundrechtsbindung der Gemeinschaft.72 Seinerseits kritisiert HAACK die im Urteil Dorsch Consult durchgefhrte Analyse, wo sich das EuG und der EuGH mit den Tatbestandvoraussetzungen der Haftung fr rechtmiges Verhalten auseinandersetzten, jedoch das Ganze auf eine hypothetische Anerkennung beschrnken. Er uert sich fr die Anerkennung dieser Haftung, bt mit Recht Kritik an den hypothetischen Ausfhrungen und gibt letztlich zu, dass die Entscheidung einen ersten Durchbruch in Richtung Anerkennung der Haftung fr rechtmiges Verhalten der EG darstellt73. SCHMAHL erkennt an, dass der Wortlaut des Artikels 288 II einer Haftung fr rechtmige Manahmen nicht entgegensteht, da er
67 68

Geiger, EUV/EGV, Art. 288 EGV, S. 892. Vesting, Die vertragliche und auervertragliche Haftung, S. 81. 69 Vesting, Die vertragliche und auervertragliche Haftung, S. 85. 70 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 71 Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 288 EGV, 2277, 2296. 72 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundstze, S. 186 f. 73 Haack, Die auervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 395 f.

31

die Rechtswidrigkeit nicht zur Haftungsvoraussetzung macht und dass eine derartige Haftung nicht im Widerspruch zu der Gemeinschaftsrechtsordnung gerichtliche Anerkennung steht. sollte Die hypothetische eine definitive

durch

Anerkennung dieses Prinzips ersetz werden 74. KLUTH meint, dass eine derartige Haftung nicht grundstzlich abzulehnen sei. Er beruft sich auf die berlegungen des EuGH ber den Schutz vor unverhltnismigen Eingriffen in die Vorrechte des Eigentmers, die das Eigentum in seinen Wesengehalten antasten75. Nach NICOLAYSEN wre ein derartiger Entschdigungsanspruch mit Artikel 288 II vereinbar. 76

Umfangreich ist das Werk von SCHRDER, der sich mit dem Thema sehr intensiv auseinandersetzt. Dem zitierten Autor zufolge, ist die Entwicklung einer Rechtmigkeitshaftung nicht nur mit Gemeinschaftsprinzipien vereinbar, sondern vielmehr zu begren77. Was das Gegenargument des Infragestellens der Funktionsfhigkeit der Gemeinschaft anbelangt, vertritt er die Auffassung, dass die Einfhrung einer Rechtmigkeitshaftung () das Funktionieren der Gemeinschaft nicht gefhrden wrde, denn es handele sich um eng gefasste Ausnahmeflle wie einer Sonderopfersituation bzw. einem Versto gegen die Lastengleichheitsprinzip.78 Um zu bestimmen, ob und inwieweit eine Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht eingefhrt werden sollte, schlgt er vor, die Vertragsziele und die Strukturbesonderheiten der Gemeinschaft zu bercksichtigen. DETTERBECK ordnet die Haftung fr rechtmige Eingriffe den ungeschriebenen Haftungsinstituten zu und erkennt an, dass z.T. auch eine Haftung der EG fr solche Eingriffe bejaht79 wird. Die Zuordnung dieser Haftung ungeschriebener Institute scheint nicht
74 75

berzeugen

zu

knnen.

Denn

seine

schriftliche

Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff. Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 667. 76 Nicolaysen, Europarecht I, S. 435 f. 77 Schrder, Rechtschutz, S. 108 f. 78 Schrder, Rechtschutz, S. 109. 79 Detterbeck, AR 125 (2000), 202, 222.

32

Anspruchsgrundlage - genauso wie bei der Haftung fr rechtswidriges Verhalten - ist in Artikel 288 II zu finden.80 Es handelt sich also nicht um ein ungeschriebenes Institut. Die Rechtmigkeitshaftung ist genau in demselben Grad so un- bzw. geschrieben, wie die Haftung fr rechtswidriges Handeln. Man knnte sogar das Gegenargument vertreten, denn die

Rechtswidrigkeit als zentrales Tatbestandsmerkmal jener Haftung ist in der Norm nicht enthalten.

Von

Belang

sind

einige

ausgewhlte

Aussagen

der

Schlussantrge der Generalanwlte in verschiedenen Verfahren vor dem EuGH, wie etwa beim Kommentar des Generalanwaltes TRABUCCHI zum Urteil Compagnie DApprovisionnement, wo er ausfhrte, dass der EuGH die Mglichkeit einer Haftung der Gemeinschaft fr einen legalen Rechtssetzungsakt

stillschweigend bejaht habe. Auerdem sei das Erfordernis einer Rechtswidrigkeit des Verhaltens in spteren Urteilen nicht mehr wiedergekehrt. Im Urteil wurde allerdings eine Haftung der Gemeinschaft fr einen legalen Rechtssetzungsakt (..) also nur wegen der Besonderheiten des zu entscheidenden Einzelfalles, nicht aber grundstzlich verneint81. EWERT meint,

Generalanwalt TRABUCCHI befrworte in seinen Schlussantrgen grundstzlich diese Ersatzform82. Bei der Rechtssache Atlanta AG unterscheidet Generalanwalt MISCHO zwischen den Merkmalen der Haftung fr rechtswidriges und rechtmiges Handeln. Was den Schaden betrifft, wird bei der ersten Fallgruppe, anders wie bei rechtmigem Handeln, kein besonderer oder schwerer Schaden verlangt. Hingegen muss bei Rechtmigkeitshaftung ein Sonderopfer vorliegen. Die Aussage ist von Bedeutung, wenn man sich die Rechtsprechung hinsichtlich der Voraussetzungen einer Rechtmigkeitshaftung
80 81

Schrder, Rechtschutz, S. 104, 112. GA Trabucchi, Rs. 169/73, Compagnie Continentale, Schlussantrag vom 3. April 1974, Slg. 1975, 137, Rn. 5. 82 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundstze, S. 183.

33

fr rechtswidriges Handeln der EuGH betrachtet. Darber wird dennoch unten nher eingegangen. 83 Die Aussage, nach dem sich beide Begriffe gegenseitig ausschlieen, fhrt zum Schluss, dass beide Institute im Gemeinschaftsrecht bestehen mssen. 84

Generalanwalt LA PERGOLA meinte, der EuGH habe im Urteil Dorsch Consult zu der Frage, ob die

Gemeinschaftsrechtordnung den Grundsatz der Haftung der Gemeinschaft fr rechtmiges gesetzgeberisches Handeln

anerkennt, keine Stellung genommen. Der durch das rechtmige Handeln zugefgte Schaden msse gegenwrtig sein und zustzlich a) von einer nicht durch das Gemeinwohl gerechtfertigen Regelung herrhren, b) eine besondere Gruppe von Wirtschaftsteilnehmer gegenber den anderen

unverhltnismig belasten (sog. besonderer Schaden) und c) ber die Wirtschaftlichen Risiken, die normalerweise mit einer Ttigkeit in dem betroffenen Sektor verbunden
85

(sind),

hinausgehen (sog. auergewhnlicher Schaden) .

Es gibt viele Grnde dafr, eine Haftung der Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln anzuerkennen. Die Stimmen sind in der nationalen Literatur unterschiedlich, dennoch wird vermehrt die Anerkennung jener Haftung vertreten. Die Tendenz geht klar Richtung der Einfhrung einer gemeinschaftsrechtlichen

Rechtmigkeitshaftung. Das Bedrfnis nach einer Erweiterung des Individualrechtsschutzes aufgrund der Rechtsgrundstze der Grundrechtsbindung und des effektiven Rechtschutzes kann nicht verneint werden.

bb) Die Behandlung in der Europischen Rechtsprechung

83 84

Siehe unten: 2. Teil 2. GA Mischo, Rs. C-104/97, Atlanta AG, Schlussantrag vom 6. Mai 1999, Slg. 1999, I-6987, Rn. 48. 85 GA La Pergola, Rs. C-237/98, Dorsch Consult, Schlussantrag vom 14. Dezember 1999, Slg. 2000, I-4552, Rn. 6.

34

Es gibt nur wenige Urteile des EuGH und EuG, die sich mit dem Thema einer Haftung fr rechtmiges Verhalten der

Gemeinschaft befassen. Nach einer wiederkehrenden Auffassung der Literatur sei die Sache in der Rechtsprechung noch nicht genug geklrt worden. Denn die Europische Rechtsprechung habe eine derartige Haftung weder ausdrcklich anerkannt noch abgelehnt.86 BRONKHORST ist dennoch der Auffassung, dass die Rechtsprechung des EuGH grundstzlich die Existenz einer Haftung fr rechtmiges Handeln der Institutionen der Gemeinschaft implizit anerkannte habe.87 Die bedeutendsten Entscheidungen sind ohne Zweifel die zwei Entscheidungen in der Rechtssache Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH88 des EuG und EuGH, der letzte im zweiten Rechtszug. Denn das EuG und danach der EuGH gehen bei der Analyse des Falles auf die Voraussetzungen einer Rechtmigkeitshaftung der

Gemeinschaft ausfhrlich ein. Die Tatbestandsmerkmale dieser Haftung werden intensiv nachgeprft, allerdings, wie bereits in frheren Entscheidungen gehandhabt, mit dem Hinweis darauf, dass die ganze Analyse nur gelten wrde, solange eine derartige Haftung im Gemeinschaftsrecht anzuerkennen wre. Die Urteile in der Rechtssache Dorsch Consult stellen einen Durchbruch in Richtung der Anerkennung der Haftung fr rechtmiges Verhalten der EG89 dar. Die Rechtsprechung vor dem Urteil Dorsch Consult

i.

a) Compagnie d Approvisionnement de transport et de crdit SA und Grands Moulins de Paris90

86

v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94; Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 288 EGV, 2277, 2296; Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1962; Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundstze, S. 181; Detterbeck, AR 125 (2000), 202, 222; Schmahl, ZEuS 1999, 415, 425; Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 337; Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 666; Nicolaysen, Europarecht I, S. 436; Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153 und Schrder, Rechtschutz, S. 105. 87 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 164. 88 Nachstehend: Dorsch Consult. 89 Haack, Die auervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 395 f. 90 EuGH, Rs. 9-11/71, Compagnie d Approvisionnement, Slg. 1972, 391.

35

In der oben genannten Rechtssache machten die Klgerinnen geltend, dass sie einen auergewhnlichen und besonderen Schaden wegen zu niedriger Festsetzung von Ausgleichsubventionen fr Whrungsmanahmen91 erlitten hatten. Sie seien nmlich gegenber den Importeuren aus allen Mitgliedstaaten auer Frankreich dadurch benachteiligt worden. Der EuGH hat eine Rechtmigkeitshaftung nur fr den Einzelfall verneint. Es wurde wie folgt entschieden: Eine Haftung fr einen legalen Rechtssetzungsakt kann in einer Lage wie der vorliegenden nicht in betracht kommen, weil die Manahmen der Kommission im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse lediglich die folgen mildern sollten, die sich namentlich fr smtliche franzsischen Importeure aus dem Beschluss des franzsischen Staates ergaben, den Franken abzuwerten 92. b) Firma Clemessy93 Im Urteil Firma Clemessy erwhnte der EuGH den Grundsatz der verschuldensunabhngigen Haftung - was ebenfalls als Grundgedanke einer Haftung fr rechtmiges Verhalten dient. Eine derartige Haftung setzt voraus, dass ein einzelner im Interesse des Gemeinwohls eine Belastung trgt, die er eigentlich nicht zu tragen hat. Da im vorliegenden Fall () der geltend gemachte Schaden lediglich das Ergebnis des Risikos (ist), das jeder Teilnehme an einem Ausschreibungsverfahren auf sich nimmt94, ist die Klage abgewiesen worden, ohne dass eine Prfung erfolgte, ob die Rechtsordnung der Gemeinschaft einen Grundsatz der verschuldensunabhngigen Haftung kennt95.

91 92

Schrder, Rechtschutz, S. 105. EuGH, Rs. 9-11/71, Compagnie d Approvisionnement, Slg. 1972, 391, Rn. 46. 93 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907. 94 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907, Rn. 33. 95 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907, Rn. 33.

36

c) S.A. Biovilac NV96

In dieser Rechtssache beriefen sich die Klgerinnen auf das deutsche Rechtsinstitut des Sonderopfers und das franzsische Rechtsinstitut der rupture de l'galit devant les charges publiques. Die Wrdigung durch den EuGH lautete wie folgt: Hierzu gengt der Hinweis, dass einer Klage auf Schadensersatz wegen rechtswidrigen normativen Handelns nach Artikel 215 EWG-Vertrag nach stndiger Rechtsprechung des Gerichtshofes nur dann stattgegeben werden kann, wenn der vom Klger geltend gemachte Schaden die grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Ttigkeit in dem betroffenen Sektor innewohnen, berschreitet. Dieser Grundsatz htte erst recht zu gelten, wenn im gemeinschaftsrecht eine Haftung fr rechtmiges Handeln zugelassen werden sollte. Im vorliegenden Fall sind diese Grenzen nicht berschritten worden97. d) De Boer Buizen BV98

Ohne ausdrcklichen Bezug auf das Institut einer Haftung fr rechtmiges Handeln zu nehmen, sprach der EuGH die Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane gegenber den betroffenen Unternehmen zu, durch geeignete Manahmen unverhltnismigen Beschrnkungen Abhilfe zu

verschaffen. So fhrte der Gerichtshof aus: Sollte sich zeigen, dass diese unternehmen als Gruppe einen unverhltnismig hohen Anteil der mit der Beschrnkung der Ausfuhrmrkte verbundenen lasten zu tragen haben, so wre es Sache der Gemeinschaftsorgane, dem durch geeignete Manahmen abzuhelfen . Aus den Akten ergibt sich

96 97

EuGH, Rs. 59/83, S.A. Biovilac, Slg. 1984, 4057. EuGH, Rs. 59/83, S.A. Biovilac, Slg. 1984, 4057, Rn. 28. 98 EuGH, Rs. 81/86, De Boer Buizen BV, Slg. 1987, 3677.

37

jedoch nicht, dass diese Voraussetzungen vorliegenden fall erfllt waren 99.

im

Mit den Worten von SCHRDER, ist im Urteil klargestellt worden, dass das Unterlassen einer Hrtefallregelung eine Haftung auslsen kann, wenn deren Erlass rechtlich geboten ist, und dass diese Frage prinzipiell auch separat von der Rechtmigkeit bzw. Gltigkeit des Hauptakts geprft werden kann100. ii. Das Urteil Dorsch Consult und die neure Rechtsprechung a) Dorsch Consult I (EuG)101 Im Urteil Dorsch Consult findet sich die erste intensive Auseinandersetzung des Gerichts erster Instanz mit dem Thema der Voraussetzungen einer Haftung fr rechtmiges Verhalten der Gemeinschaft. 102 Nach SCHRDER knnte das Urteil den Schluss nahe legen, die

Gemeinschaftsgerichtbarkeit habe den Weg fr eine baldige Anerkennung bereits geebnet 103. ber die Behandlung der Voraussetzungen im einzelnen wird im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit nher eingegangen. An dieser Stelle ist dennoch die Aufmerksamkeit grundstzlich auf zwei

allgemeine berlegungen des Gerichts zu lenken: Die auervertragliche Haftung der Gemeinschaft fr rechtswidriges oder rechtmiges Handeln setzt nach stndiger Rechtsprechung jedenfalls voraus, dass der angeblich entstandene Schaden tatschlich vorliegt und ein urschlicher Zusammenhang zwischen diesem Schaden und diesem Handeln besteht104.

99

EuGH, Rs. 81/86, De Boer Buizen BV, Slg. 1987, 3677, Rn. 17. Schrder, Rechtschutz, S. 85. 101 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670. 102 Haack, Die auervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 397. 103 Schrder, Rechtschutz, S. 107. 104 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 59.
100

38

Der Verweis bezieht sich also auf eine angebliche stndige Rechtsprechung ber die Voraussetzungen der Haftung fr rechtswidriges und rechtmiges Verhalten. Laut Urteil ist diese stndige Rechtsprechung in sechs frheren Entscheidungen beider Gerichte zu finden. 105 Wenn man aber die entsprechenden Abschnitten der sechs zitierten Entscheidungen besonders betrachtet, findet, dass es in keiner dieser Entscheidungen um eine Rechtmigkeitshaftung, sondern ausschlielich um Haftung fr rechtswidriges Handeln ging.

Demzufolge stellt sich die Frage nach der Bedeutung dieser neuen Auslegung der alten Entscheidungen: Warum sind sie in einem Urteil, wo es sich um Rechtmigkeitshaftung handelt, als stndige Rechtsprechung zitiert worden? Warum wird die Rechtswidrigkeit, die in den frheren Entscheidungen als notwendige Tatbestandsmerkmal

erschien, im Urteil nicht mehr genannt? Geht es wie in der vorliegenden Rechtssache um die Haftung der Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln, so wrde nach der einschlgigen Rechtsprechung, falls ein solcher Grundsatz im Gemeinschaftsrecht anerkannt wre, die Auslsung einer solchen Haftung jedenfalls das Vorliegen eines "auergewhnlichen" und "besonderen" Schadens voraussetzen 106. Obwohl sich das Gericht mit den einzelnen Voraussetzungen einer gemeinschaftsrechtlichen Rechtmigkeitshaftung

befasst, nimmt es keine ausdrckliche Stellung zu der Frage, ob diese Haftung im Gemeinschaftsrecht anerkannt ist oder

105

EuGH, Rs. 26/81, Oleifici Mediterranei, Slg. 1982, 3057, Rn. 16, sowie EuG, verbundene Rs. T-481/93 und T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens, Slg. 1995, II-2941, Rn. 80; EuG, Rs. T-175/94, International Procurement Services, Slg. 1996, II-729, Rn. 44 ; EuG, Rs. T-336/94, Efisol, Slg. 1996, II1343, Rn. 30; EuG, Rs. T-267/94, Oleifici Italiani, Slg. 1997, II-1239, Rn. 20 und EuG, Rs. T-113/96, Dubois et Fils, Slg. 1998, II-0000, Rn. 54. 106 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 59.

39

anerkannt sein sollte. Nunmehr benutzt das Gericht eine hypothetische Formulierung. Die berlegungen wrden nur fr den Fall gelten, wenn eine Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht anzuerkennen wre, was ein Widerspruch in sich selbst ist: Entweder stellt das Gericht fest, dass jene Haftung tatschlich anerkannt ist und analysiert deshalb die Tatbestandsmerkmale und die Begrndetheit der Klage, oder es verneint das Bestehen dieses Institut und weist die Klage ab, ohne seine Voraussetzungen nachzuprfen. HAACK ist der Auffassung, es sei dogmatisch nicht nachvollziehbar, wie man die Voraussetzungen prft, eines dessen konkreten grundstzliche

Haftungstatbestandes

Anerkennung berhaupt noch unklar ist107. b) Dorsch Consult II (EuGH)108

Gut zwei Jahre nach dem ersten Urteil des Gerichts erster Instanz hielt der Gerichtshof die berlegungen des Gerichts bezglich der stndigen Rechtsprechung und der Voraussetzungen der Haftung fr richtig. 109 Im Urteil wird nun jedoch von drei Voraussetzungen des entstandenen gesprochen: Schadens,

tatschliches

Vorliegen

urschlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem Handeln und die Qualifikation und besonderer. des Schadens als

auergewhnlicher

Obwohl

sich die

berlegungen des EuGH auf eine (mgliche) Haftung beziehen, denn die hypothetische Formulierung des Gerichts kehrt wieder, ist er zu dem folgenden Ergebnis gelangt: es kann auervertragliche Haftung der Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln - im vorliegenden Fall - nur ausgelst werden, wenn drei Voraussetzungen nebeneinander erfllt sind () Somit kann die auervertragliche Haftung der

107 108

Haack, Die auervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 398. EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg. 2000, I-4564. 109 EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg 2000, I-4564, Rn. 5 ff.

40

Gemeinschaft fr eine rechtmige Handlung ihrer Organe nicht ausgelst werden, wenn eine der Voraussetzungen nicht gegeben ist. Die Klage ist trotzdem mangels eines Kausalzusammenhangs und wegen fehlenden Vorliegens eines besonderen und auergewhnlichen Schadens

letztendlich abgewiesen worden. c) Area Cova, S.A.110

Von besonderem Interesse ist das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Area Cova, S.A.. Denn die Ausfhrungen ber die drei Voraussetzungen einer

Rechtmigkeitshaftung der Gemeinschaft des Urteils in der Rechtssache Dorsch Consult kehren in dieser Entscheidung immer wieder. Der Bezug auf eine eventuelle Anerkennung jener Haftung bleibt trotzdem in der Analyse. Der kumulative Charakter der Voraussetzung wird wieder genannt. Unter Bercksichtigung der fr den Einzelfall geltenden Umstnde ist die Klage allerdings abgewiesen worden. Das Gericht hat wie folgt entschieden: Soweit der Grundsatz einer solchen Haftung im Gemeinschaftsrecht anerkannt sein sollte, wrde diese jedenfalls voraussetzen, dass drei Voraussetzungen tatschliches Vorliegen des angeblich entstandenen Schadens, urschlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem den Gemeinschaftsorganen zur Last gelegten Handeln sowie Qualifikation des Schadens als auergewhnlicher und besonderer Schaden nebeneinander erfllt sind (Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juni 2000 in der Rechtssache C-237/98 P, Dorsch Consult/Rat und Kommission, Slg. 2000, I4549, Randnrn. 17 bis 19). Da diese Voraussetzungen nebeneinander vorliegen mssen, kann die auervertragliche Haftung der Gemeinschaft fr eine rechtmige Handlung ihrer Organe nicht ausgelst werden, wenn eine von ihnen

110

EuG, T-196/99, Area Cova, S.A., Slg. 2001, II-3597.

41

nicht erfllt ist (Urteil vom 15. Juni 2000, Dorsch Consult/Rat und Kommission, Randnr. 54)111. d) Frde Reederei GmbH112 In der Rechtssache Frde Reederei GmbH setzte sich das Gericht mit dem Thema der Qualifizierung des Schadens im Rahmen der Haftung fr rechtmiges Verhalten auseinander. Die Bezeichnung des Schadens als auergewhnlich und besonders ist als eine der Voraussetzungen genannt. Die Klage ist wegen des Nicht-Vorliegens eines

auergewhnlichen und besonderen Schadens abgewiesen worden. Was bislang ein fester Ausdruck zu sein scheint, ist die stndige Bezugnahme auf die Formel der hypothetischen Anerkennung.

cc) Fazit

Was die Rechtsprechung anbelangt, kommt man zum Schluss, dass weder der EuGH noch das EuG bisher die

Rechtmigkeitshaftung ausdrcklich anerkannt haben. Dennoch ist die Richtung der Rechtsprechungsentwicklung klar. Dies zeigt sich durch die Analyse der Entwicklung der berlegungen in den Urteilen, insbesondere in der Rechtsache Dorsch Consult. Eine Einfhrung der Rechtmigkeitshaftung durch die

Rechtsprechung ist deswegen zu erwarten.

Obwohl sich die mehr oder weniger zurckhaltenden Stimmen, die sich fr die Einfhrung des Instituts zeigen, langsam mehren, ist der aktuelle Stand im Gemeinschaftsrecht immer noch verwirrend, denn die berwiegende Literatur verweist i.d.R. auf die Urteile der Europischen Gerichte, in welchen noch nichts Endgltiges entschieden ist. Beide lassen somit i.d.R. die Frage

111 112

EuG, T-196/99, Area Cova, S.A., Slg. 2001, II-3597, Rn. 171. EuG, T-170/00, Frde Reederei, Slg. 2002, II-518.

42

offen. Das Schrifttum verweist die Frage an die Gerichte, diese wiederum scheinen die Frage an das Schrifttum zu verweisen. Worauf warten Gerichte und Literatur, um diese Frage letztendlich positiv zu beantworten? So ein Teufelskreis muss zerbrochen werden, indem die Haftung fr rechtmiges Handeln definitiv anerkannt wird.

b) Hat die Europische Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln zu haften? In diesem Abschnitt die die werden These die der zentralen Argumente einer

vorgebracht,

Anerkennung

gemeinschaftsrechtlichen Rechtmigkeitshaftung sttzen. Zum einen, wird auf ein erstes Argument eingegangen, das eine Verneinung jener Haftung verbietet. Zum anderen, auf ein zweites Argument, wonach die Anerkennung einer

Rechtmigkeitshaftung verlangt werden sollte. Als drittes Argument wird auf die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984 eingegangen. Abschlieend ist die Tatsache hervorzuheben, dass sich in der Literatur die Tendenz zur Anerkennung abzeichnet.

aa) Der Wortlaut des Artikels 288 II

Der Artikel 288 II enthlt einen unvollstndigen Tatbestand, der nicht nur eine Haftung fr rechtmiges Handeln nicht ausschliet, sondern auch jedweden Bezug auf die Qualifizierung des den Schaden verursachenden Handelns verschweigt. Laut der normierten drei Voraussetzungen muss zunchst ein Schaden vorliegen. Ferner mssen Organe oder Bedienstete der

Gemeinschaft ttig geworden sein, die in Ausbung ihrer Amtsttigkeit gehandelt haben mssen. Diese Voraussetzungen sind beiden Haftungsinstituten gemeinsam.

43

Die

Weiterentwicklung

dieser

Voraussetzungen

ist

der

Rechtsprechung anvertraut. Ein berwiegender Teil der Literatur verlangt zwei weitere Voraussetzungen, nmlich die

Rechtsverletzung und die Kausalitt, ohne einen Unterschied zwischen beiden Haftungsinstitute zu machen. Vielmehr wird i.d.R. im Anschluss an die Darlegung der ungeschriebenen Voraussetzungen gesondert auf das Problem der

Rechtmigkeitshaftung eingegangen.

Die Tatsache, dass die Norm ausschlielich die Voraussetzungen nennt, die beiden Instituten gemeinsam sind, indiziert, dass sie als Anspruchsgrundlage fr beide Haftungsinstitute dienen kann.

Auerdem

ist

auch

anzumerken,

dass

sich

die

Norm

ausschlielich auf die auervertragliche Haftung bezieht. Sie unterscheidet Rechtmigkeit nicht und zwischen dort, wo Rechtswidrigkeit der Gesetzgeber und keine

Unterscheidung macht, darf der Rechtsanwender auch nicht unterscheiden. Deswegen ist eine einschrnkende Auslegung dieser Norm, die etwa zum Ausschluss der

Rechtmigkeitshaftung fhren wrde, nicht vertretbar. Dieses Ergebnis steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtsache Firma Plaumann bezglich der Klagebefugnis von Privatpersonen gegen eine Entscheidung, die an eine andere Person gerichtet ist. Im Urteil wurde wie folgt entschieden: Die Bedeutung dieses Ausdrucks wird in der Vorschrift weder nher umschrieben noch eingeschrnkt. Wortlaut und grammatikalischer Sinn rechtfertigen die weiteste Auslegung. Im brigen drfen die Bestimmungen des Vertrages ber das Klagerecht nicht restriktiv interpretiert werden. Angesichts des Schweigens des Vertrages kann der genannten Vorschrift daher kein einschrnkender sinn beigelegt werden 113.

113

EuGH, Rs. 25/62, Firma Plaumann, Slg. 1963, 211, 237.

44

Die zwingende Anerkennung einer Haftung fr rechtmiges Handeln kann nicht aus den zwei oben erwhnten Argumenten hergeleitet werden, gleichwohl aber kann daraus geschlossen werden, dass eine Verneinung dieses Institutes nach den gemeinschaftsrechtlichen Auslegungskanonen verboten ist.

bb) Die Geltung der allgemeinen Rechtsgrundstze, die eine Haftung fr rechtmiges Handeln in den Mitgliedstaaten sttzen, im Gemeinschaftsrecht Der EuGH und das EuG sichern nach Artikel 220 EG-Vertrag die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrags. Unter dem Begriff Recht im Sinne des Artikels sind sowohl die geschriebenen Normen des Primrund

Sekundrrechts, als auch ungeschriebene Rechtsgrundstze zu verstehen.114 Dieser Artikel ist in Verbindung mit Artikel 288 II zu lesen. Danach haftet die Gemeinschaft nach den allgemeinen Rechtsgrundstzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Diese Klausel stellt eine Ermchtigung der Rechtsprechung fr die Rechtsfortsetzung mit Bercksichtigung der mitgliedstaatlichen allgemeinen Grundgedanken dar. Allerdings sieht sie in dem Verweis, der in einem sehr liberalen Sinne angewendet115 wird, eher eine Ermchtigung zur richterlichen Rechtsfortbildung116 der als ein der Gebot, einen

Rechtsvergleich

Rechtsordnungen

Mitgliedstaaten

durchzufhren. 117 Nach LAGEARD finden sich demnach in den Urteilen des Gerichtshofs i.d.R. keine Hinweise zu rechtsvergleichenden berlegungen118.

Eine

erste

mgliche

Vorgehensweise,

welche

in

der

berwiegenden Literatur vorgeschlagen wird, ist der Versuch, in jedem Mitgliedstaat zu ermitteln, ob das Haftungsinstitut fr
114 115

Oppermann, Europarecht, Rn. 381. Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953. 116 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953. 117 So etwa Detterbeck, AR 125 (2000), 202, 209. 118 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953.

45

rechtmiges Handeln anerkannt ist. Demzufolge ist in der vorliegenden Arbeit auf eine Auswahl mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen eingegangen und dabei festgestellt worden, dass zumindest Deutschland, Frankreich, Belgien, Italien, Niederlande, Portugal und Spanien eine Rechtmigkeitshaftung kennen. Wie
VON

BOGDANDY bemerkt, ist allerdings bei

Anwendung dieser Methode, eine Anerkennung des Instituts () damit keineswegs zwingend119. Denn Rechtsinstitute, nach denen staatliche Stellen bei einem Sonderopfer des Einzelner fr rechtmige Manahmen eine Entschdigung zu leisten haben sind nur in gut der Hlfte der
120

mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen (..) sicher etabliert

. LAGEARD erklrt, dass

der Verweis auf die den Rechtsordnungen der MS gemeinsamen Grundstze, sich in der Praxis als ungeeigneter Bezugspunkt erwiesen hat121.

Mir

scheint

plausibler

nicht

nach zu die

dem fragen, das

Bestehen sondern,

des ob

Rechtmigkeitshaftungsinstituts dieselben Grundgedanken, auf

Haftungsinstitut

zurckzufhren ist (Gleichheitssatz, Grundrechtsbindung und effektiver Rechtschutz), in den Mitgliedstaaten sowie im Europarecht Anwendung finden. Dementsprechend nimmt Artikel 288 II mit dem Verweis auf die Rechtsgrundstze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind Bezug auf die Rechtsgrundstze, die das

Rechtmigkeitshaftungsinstitut sttzen und nicht auf das Institut selber.

Deswegen wird im nchsten Abschnitt ermittelt, ob diese Grundstze in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gelten. Ich bin der Auffassung, dass allein eine positive Antwort dieser Frage zu dem Ergebnis fhrt, eine Rechtmigkeitshaftung der

119 120

v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 95. v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 95. 121 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1952.

46

Gemeinschaft nach Artikel 288 II anzuerkennen. Mit dem Ziel, diese These zu verstrken, werde ich der Frage nachgehen, ob diese Grundstze auch im Gemeinschaftsrecht als unabhngige und autonome Rechtsordnung anerkannt sind.

Daher sollte die Untersuchung nicht getrennt erfolgen, da die mitgliedstaatlichen Rechtssysteme in einem engen Verhltnis zum Gemeinschaftsrecht stehen. Diese Einflussnahme luft beide Richtungen, denn das Gemeinschaftsrecht nhrt sich u.a. von den gemeinsamen Verfassungsberlieferungen der Mitgliedstaaten und wirkt gleichzeitig auf sie ein, indem beispielsweise stndig strengere Standards im Bereich der Effektivitt der Verwaltung oder der Effektivitt im Individualschutz gefordert werden.

i.

Die Geltung der Rechtsgrundstze der Rechtmigkeitshaftung in einer (breiteren) Auswahl mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen. Die Frage nach der Anerkennung der Grundstze des Gleichheitssatzes, der Grundrechtsbindung und des effektiven Rechtschutzes in den mitgliedstaatlichen spielt fr dieses Argument das zentrale Rolle. Deswegen ist es nun zu untersuchen, inwieweit sie anerkannt und daher als

gemeinsame mitgliedstaatliche Rechtsgrundstze anzusehen sind.

a) Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist in Artikel 1 der franzsischen Verfassung sowie in Artikel 1 der Erklrung der Menschenund Brgerrechte von 1789, die durch den Verweis in der Prambel als Bestandteil der Verfassung anzusehen ist, enthalten. Whrend die Gleichheit vor dem Gesetz in Artikel 10 der belgischen Verfassung anerkannt ist, befasst sich Artikel 11 mit dem Diskriminierungsverbot bei der Ausbung von Rechten und Freiheiten. Die niederlndische Verfassung 47

gewhrleistet in Artikel 1 den Gleichheitssatz. An dieser Stelle findet sich auch das Diskriminierungsverbot. In Italien werden der Gleichheitssatz sowie das Diskriminierungsverbot in Artikel 3 statuiert. Beide Grundstze sind in Artikel 13 der portugiesischen Verfassung vorgesehen. In der spanischen Verfassung befinden sich eine groe Anzahl von Artikeln, die sich auf den Gleichheitssatz beziehen, wie beispielsweise Artikel 1 I und 9 II, wonach die Gleichheit einen der hchsten Werte der spanischen Rechtsordnung darstellt und die ffentliche Gewalt die Aufgabe hat, die Bedingungen zur Ermglichung der effektiven Geltung des Gleichheitssatzes zu schaffen. Artikel 14 sieht das Diskriminierungsverbot vor, sowie, dass alle Spanier vor dem Gesetz gleich sind. An dieser Von Belang ist Artikel 31 I, wonach sich jeder an den ffentlichen Lasten u.a. nach dem Grundsatz der Gleichheit beteiligen muss, hervorzuheben. Der Gleichheitssatz ist in Artikel 7 I der sterreichischen Verfassung, Artikel 6 I der finnischen Verfassung, Artikel 4 der griechischen Verfassung enthalten, wobei sich insbesondere nach letzterem gem Absatz 5 jeder Brger an den ffentlichen Lasten in demselben Ma beteiligen muss. Die ungarische Verfassung regelt die Gleichheit vor Gerichten in Artikel 57 I, sowie den allgemeinen Gleichheitssatz, das Diskriminierungsverbot und andere Aufgaben der ungarischen Republik in Bezug auf die Verwirklichung des Gleichheitssatzes in Artikel 70/A I, II und III. Die Beteiligung an den ffentlichen Lasten ist ausdrcklich in Artikel 70/I geregelt. Artikel 10 bis des luxemburgischen Verfassungstexts enthlt auch den

Gleichheitssatz in der Form der Gleichheit vor dem Gesetz. Die schwedische Verfassung sieht in Artikel 15 des zweiten Kapitels das Diskriminierungsverbot vor. Artikel 40 I der irischen Verfassung schreibt vor, dass alle Brger vor dem Gesetz gleich sind. Die zypriotische Verfassung verbietet Diskriminierungen und enthlt den Gleichheitssatz in Gestalt der Gleichheit vor dem Gesetz (Artikel 28 I und II), die 48

Beteiligung an den ffentlichen Lasten ist in Artikel 24 geregelt.

b) Grundrechtsbindung

Obwohl die Grundrechtsbindung nicht in jeder Verfassung, wie in Artikel 1 III GG, ausdrcklich statuiert ist, ist sie ein allgemeiner Rechtsgrundsatz der Mitgliedstaaten. Das ist in Artikel 6 I EU-Vertrag anerkannt: Da dieser Artikel sich von den mitgliedstaatlichen Verfassungsberlieferungen nhrt, kommt man zu dem Ergebnis, dass die Grundrechtsbindung auch in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gilt.

Unter den Verfassungen, die diesen Grundsatz ausdrcklich anerkennen, sind die folgenden zu nennen:

Die finnische Verfassung verpflichtet die ffentliche Gewalt zur Gewhrleistung von Grund- und Menschenrechte. Der griechische Verfassungstext schreibt in Artikel 25 I und II vor, dass die Achtung und Gewhrleistung dieser Rechte, Pflicht der ffentlichen Gewalt und ihrer Organe sei. In Ungarn ist die Achtung und Gewhrleistung der Grundrechte nach Artikel 8 I eine wesentliche Aufgabe der Republik. Die Grundrechtsbindung sowie die unmittelbare Anwendbarkeit der Grundrechte ist in Artikel 18 der portugiesischen Verfassung geregelt. Die Achtung der Menschenrechte ist in der Prambel der franzsischen Verfassung ausdrcklich statuiert. Artikel 2 des italienischen Verfassungstexts gewhrleistet die unverletzbaren Rechte des Menschen. Der luxemburgische Staat garantiert nach Artikel 11 III seiner Verfassung die natrlichen Rechte des Menschen. Artikel 35 der zypriotischen Verfassung verpflichtet die ffentliche Gewalt, die effektive Geltung der Grundrechte zu

gewhrleisten.

49

Besondere Normen ber den Eigentumsschutz und die Enteignung sind in den Verfassungen von Ungarn (Artikel 13 I und II), Luxemburg (Artikel 16), Schweden (Artikel 18, wo nicht nur die Enteignung, sondern auch die Mglichkeit einer Entschdigung wegen Eingriffen in das Privateigentum gewhrleistet ist), Griechenland (Artikel 17, der ausfhrliche Regeln ber den Eigentumsschutz und Enteignungen enthlt), Irland (Artikel 43) und in Zypern (Artikel 23) vorhanden. In Belgien (Artikel 16), sowie in den Niederlanden (Artikel 14) ist, wie bereits angedeutet, die Enteignung geregelt. Artikel 14 der italienischen Eine Verfassung vollstndige beinhaltet oder das

Enteignungsinstitut.

teilweise

Entschdigung ist in Artikel 14 III fr diejenigen Flle vorgesehen, in denen die ffentliche Gewalt im

Allgemeininteresse das Privateigentum schdigt, zerstrt oder seine Nutzung beschrnkt. Eine Enteignung ist ebenfalls in Artikel 17 der Erklrung der Menschen- und Brgerrechte von 1789 vorgesehen.

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes

Die Rechtstaatlichkeit, aus der sich wie dargelegt das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes ableitet, ist nach Artikel 6 I EU-Vertrag allen Mitgliedstaaten gemeinsam.

Rechtsschutz gewhrleisten in unterschiedlichen Fassungen ausdrcklich die finnische (Artikel 21), die griechische (Artikel 20) und die ungarische (Artikel 70/K) Verfassung. Artikel 30 der zypriotischen Verfassung beschftigt sich mit dem Zugang zu Gerichten und der Rechtsschutzgarantie. Diese Grundstze sind auch in verschiedenen

Erscheinungsformen beispielsweise in der italienischen Verfassung enthalten: In Artikel 113 wird Schutz gegen die Akte der Verwaltung gewhrleistet. Danach steht der gerichtliche Schutz von Rechten und legitimen Interessen 50

dem Brger jederzeit zur Verfgung. In Artikel 111, in dem prozessrechtliche Grundstze zu finden sind, wird auf den gerechten Prozess und auf eine angemessene Dauer der Prozesse Bezug genommen. Zugang zu Gerichten

gewhrleistet auch der Artikel 20 der portugiesischen Verfassung, wonach jedem der Rechtsweg zur Abwehr von Rechtsverletzungen offen steht. Dieser Artikel befasst sich eingehend mit dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes. Zum effektiven Rechtsschutz sieht Artikel 24 des spanischen Verfassungstexts vor, dass jedem das Recht zusteht, effektiven Schutz von den Richtern zu verlangen.

d) Fazit

Die Frage nach der Geltung der Grundstze in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, die eine

Rechtmigkeitshaftung sttzen, ist positiv zu beantworten. Das Ergebnis der in den ausgewhlten mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen durchgefhrten Untersuchung spricht fr eine endgltige Anerkennung der Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht.

ii. Die Geltung der Grundstze, die eine Rechtmigkeitshaftung sttzen, im Gemeinschaftsrecht a) Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist ebenfalls ein wesentlicher Bestandteil des Gemeinschaftsrechts.122 Als allgemeiner Rechtsgrundsatz gilt er auch aufgrund der Verfassungsberlieferung der Mitgliedstaaten im Gemeinschaftsrecht. Dies ergibt sich aus Artikel 6 EU-Vertrag.

b) Grundrechtsbindung der Europischen Gemeinschaft

122

Jarass, EU-Grundrechte, S. 290.

51

Die

Achtung

der

Menschen-,

Grundrechte

und

Grundfreiheiten wird gem Artikel 6 EU-Vertrag von der Gemeinschaft gewhrleistet. Diese Garantien sind Bestandteil des Gemeinschaftsrechts und richten sich gegen mgliche Eingriffe der Organe der Gemeinschaft. 123 Ihre Bedeutung wird im Gemeinschaftsrecht allgemein anerkannt124. Wie der EuGH in der Rechtssache internationale Handelsgesellschaft erwhnte, gehrt die Beachtung der Grundrechte (..) zu den allgemeinen Rechtsgrundstzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat125. Oben wurde erwhnt, wie die Whrung der Grundrechte einzelner in den Flle, in denen weder die Beseitigung noch die Restitution der Eingriffe der ffentlichen Gewalt mglich sind, dem Sekundrrechtschutz anvertraut worden ist. ber die Wahrung der Grundrechte hat sich der EuGH in der Rechtssache Liselotte Hauer wieder geuert: Die Grundrechte (gehren) zu den allgemeinen

Rechtsgrundstzen, die der Gerichtshof zu wahren hat. Bei der Gewhrleistung dieser Rechte hat der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungsberlieferungen der Mitgliedstaaten auszugehen126. In Betracht kommt zunchst die Eigentumsgarantie, die sowohl in Artikel 1 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der

Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. Mrz 1952, als auch in Artikel II-77 der Grundrechte-Charta vorgesehen ist. In diesem Zusammenhang hat er erwhnt: Eigentumsrecht wird in der Gemeinschaftsrechtsordnung gem den

gemeinsamen Verfassungskonzeptionen der Mitgliedstaaten gewhrleistet, europischen

123 124

die sich auch im Zusatzprotokoll Menschenrechtskonvention

zur

widerspiegeln

Nicolaysen, Europarecht I, S. 118. Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundstze, S. 315. 125 EuGH, Rs. 11/70, internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125, Rn. 4. 126 EuGH, Rs. 44/79, Liselotte Hauer, Slg. 1979, 3727, Rn. 15.

52

()127. Die Achtung und Wahrung der Grundrechte, insbesondere das Eigentum, ist also ohne Frage ein Gebot der Gemeinschaft.

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes

Aufgrund

der

von

OPPERMANN

genannten

Durchgriffswirkung kann das Gemeinschaftsrecht dem Einzelnen nicht nur Rechte unmittelbar einrumen, sondern auch Pflichten auferlegen und dadurch dessen

Rechtspositionen beeintrchtigen. Diese Tatsache fhrt zur Frage nach dem Rechtsschutz einzelner gegenber dem Handeln der Gemeinschaft. Hierbei sind die Rechtstaatlichkeit (Artikel 6 EU-Vertrag) sowie die Setzung der Strkung des Schutzes der Rechte und Interesse einzelner als Ziel der Union (Artikel 2 EU-Vertrag) von erheblicher Bedeutung. Wie NICOLAYSEN erklrt, verfgt die Rechtsgemeinschaft, auch wenn sie kein Staat ist, doch ber wesentliche Attribute (..), die in der Staatslehre als konstituierende Elemente der Rechtstaatlichkeit gelten128. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt sich der Rechtsschutzgedanke. Mit den Worten von SCHRDER, wird dieser Schutz, der effektiv zu sein hat, (..) grundstzlich als integrales Element der gemeinschaftsrechtlichen Ordnung angesehen 129. Er ist grundstzlich gerichtlich durchzusetzen. 130 Nach STEFANOU und XANTHAKI ist effektiver Rechtsschutz einzelner (..) nicht nur ein Recht juristischer und natrlicher Personen, Brger der europischen Union, sondern auch ein allgemeiner Rechtsgrundsatz Hintergrund
127 128

des in

Gemeinschaftsrechts, der Verfassungstradition

dessen aller

sich

EuGH, Rs. 44/79, Liselotte Hauer, Slg. 1979, 3727, Rn. 17. Nicolaysen, Europarecht I, S. 107. 129 Schrder, Rechtschutz, S. 52. 130 So etwa Nicolaysen, Europarecht I, S. 356.

53

Mitgliedstaaten befindet und in Art. 6 bis 13 EMRK vorgesehen ist131. Effektiver Individualrechtsschutz besagt im Europarecht nicht nur Abwehr gegen Beeintrchtigungen der supranationalen ffentlichen Gewalt, sonder auch Anspruch auf Schadensersatz beim Vorliegen eines durch Gemeinschaftsorgane verursachten Schadens. Zwar schreiben die Vertrge eine breite Reihenfolge von Rechtsmitteln zum Schutz gegen das Verhalten der Gemeinschaft vor, unter denen nicht nur die Nichtigkeitslage, sondern auch der Anspruch auf Schadensersatz zu nennen sind.

d) Fazit

Die drei behandelten Grundstze sind somit Bestandteil des Gemeinschaftsrechts. Diese Tatsache untersttzt die These der Einfhrung einer Rechtmigkeitshaftung in das

Gemeinschaftsrecht.

cc) Die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984 Als drittes Argument ist auf die Empfehlung an die

Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984 kurz einzugehen.

Nach Artikel 15 b. des Statuts des Ministerkomitees des Europarates ist sie zur Verabschiedung von Empfehlungen an Mitgliedstaaten befugt. Die Empfehlungen sind jedoch nicht bindend. Bei der oben genannten Empfehlung handelt es sich um die Haftung fr hoheitliches Handeln der Mitgliedstaaten. Ihr wesentliches Ziel besteht darin, den Individualrechtsschutz im Bereich der Staatshaftung in den Mitgliedstaaten sowie die

131

Constantin/Xanthaki, Il risarcimento del danno, RIDPC 9 (1999) 5, 1059, 1065 ff.

54

Rechtsangleichung in demselben Gebiet zu verstrken. Ihr Principle II lautet wie folgt: Even if the conditions stated in Principle I (ber die Rechtswidrigkeit der Haftung) are not met, reparation should be ensured if it would be manifestly unjust to allow the injured person alone to bear the damage, having regard to the following circumstances: the act is in the general interest, only one person or a limited number of persons have suffered the damage and the act was exceptional or the damage was an exceptional result of the act132. Das zitierte Principle II nimmt Bezug auf dieselben Grundgedanken, die das Lastengleichheitssatzprinzip sttzen.133 Sein Anwendungsbereich erstreckt sich auf normatives und schlichtes Handeln sowie Verwaltungsakte. BRONKHORST ist der Auffassung, die Empfehlung sei zumindest ein Standard fr die Mitgliedstaaten, stellt jedoch in Frage, inwieweit dieser Standard als allgemeine Rechtsgrundstze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind im Sinne des Artikels 288 II betrachtet werden knne, solange er in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht umgesetzt werde. Trotzdem ist der Autor zu dem Ergebnis gelangt, dass er eine Grundlage fr die Haftung der Gemeinschaft darstellt.134

dd) Die sich hufenden Stimmen in der Literatur, die die Rechtmigkeitshaftung untersttzen Wie bereits erwhnt worden ist, setzen sich die Stimmen in der Literatur durch, die sich fr die Anerkennung jener Haftung aussprechen. Die Autoren, die sich gegen diese These stellen, sind in der Minderheit. Autoren wie BARAV, BRONKHORST, GUICHOT, befrworten HAACK, eine PERNICE, SCHMAHL und SCHRDER BERG und

Rechtmigkeitshaftung.

132

Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984. 133 Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 152. 134 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 159 ff.

55

GELLERMANN erkennen die Tatsache an, dass sich die Befrworter mehren. KLUTH ist der Meinung, jene Haftung sei nicht grundstzlich abzulehnen. 135 NICOLAYSEN meint, sie sei mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
136

Diese

Zusammenfassung zeigt, dass sich eine Anerkennung nach und nach durchsetzt.

135 136

Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 667. Nicolaysen, Europarecht I, S. 435 f.

56

2. TEIL. VORAUSSETZUNGEN UND FOLGEN DER

GEMEINSCHAFTSRECHTLICHEN RECHTMIGKEITSHAFTUNG

Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit ist auf die Grundstze des Haftungsinstituts fr rechtmiges Verhalten sowie auf die Grnde, die fr die Anerkennung jener Haftung im

Gemeinschaftsrecht sprechen, eingegangen worden. Es sind nun noch drei wichtige Punkte zu erwhnen, nmlich welche die Akte sind, die eine Haftung der Gemeinschaft auslsen knnen und unter welchen Umstnden dies geschieht. Abschlieend mssen kurz die Folgen jener Haftung errtert werden.

1. Die Bestimmung der Haftung nach dem infrage gestellten Akt

Was die erste Frage anbelangt, ist zunchst zwischen normativem und einzelfallbezogenem Handeln zu unterscheiden. Die

folgenden Ausfhrungen befassen sich nur mit den Akten des Sekundrrechts, denn konkrete Beeintrchtigungen, die sich direkt aus dem Primrrecht ergeben knnen, sind schwer vorstellbar. Kme allerdings so ein Ausnahmefall in Betracht, wrden sich ohnehin diese Ausfhrungen auf jene Konstellation erstrecken. Bei den folgenden berlegungen handelt es sich hauptschlich um die Frage der Zurechnung des den Schaden verursachenden Handelns. Denn beim gleichzeitigen Vorliegen gemeinschaftsrechtlicher und nationaler Akte kommen sowohl gemeinschaftsrechtliche, als auch nationale Stellen in Betracht.

a) Normatives Handeln

Der EG-Vertrag rumt der Gemeinschaft die Befugnis zum Erlass zwei verschiedener normativer Akte ein, nmlich Verordnungen und Richtlinien, die in Artikel 249 I, II und III EG-Vertrag 57

geregelt sind. Whrend Verordnungen abstrakt-generell Wirkung entfalten und in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gelten, d.h. dass sich der Einzelne direkt auf sie berufen kann, also auch ohne einen Umsetzungsakt,
137

wenden

sich

Richtlinien mittelbar

an fr

die den

Mitgliedstaaten und Einzelnen.

gelten deswegen

Beide normative Instrumente sind in allen ihren

Teilen verbindlich.

aa) Die Verordnung als Haftungsauslser Wie OPPERMANN ausfhrt, verkrpert sich in der Verordnung () wie in keinem anderen Rechtsakt die wahre europische Befugnis, sie ist also das so genannte europische Gesetz.138 Verordnungen sind nicht nur an die Mitgliedstaaten, die Gemeinschaft und ihre Organe, sondern auch an die Einzelnen gerichtet. Letzteres erklrt sich durch die von OPPERMANN genannte Durchgriffswirkung des Gemeinschaftsrechts und durch die bertragung von Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft, die somit ber eine unabhngige Rechtsordnung und

Supranationalitt

verfgt. Verordnungen knnen also die

Verhltnisse zwischen den genannten Adressaten regeln und werden deswegen entweder durch die nationalen Instanzen - was der Regelfall ist - oder durch die Organe der Gemeinschaft vollzogen. Daher spricht man jeweils von indirektem bzw. direktem Vollzug. Der Vollzug rechtmiger Verordnungen wird allerdings unter diesem Abschnitt nicht behandelt. Sondern dieser handelt lediglich von dem Erlass rechtmiger Verordnungen.
137

Die Europische Rechtsprechung hat allerdings eine Ausnahme der Mittelbarkeit entwickelt und zwar bei nicht fristgem umgesetzter Richtlinien (EuGH, Rs. 33/70, S.P.A. Sace, Slg. 1970, S. 1213; EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970, S. 825; EuGH, Rs. 8/81, Ursula Becker, Slg. 1982, S. 53). Nach Auffassung des EuGH bedarf es dreier Voraussetzungen, damit eine Richtlinie unmittelbar fr den Einzelnen gelten kann: (a) zunchst muss die Umsetzungsfrist abgelaufen sein, ohne dass die Richtlinie durch den Staat umgesetzt worden ist; (b) die Normen, auf die sich der Betroffene berufen will, mssen genug und hinreichend bestimmt sein, um ihre Anwendung auf den konkreten Fall ermglichen zu knnen; (c) ferner muss es sich um begnstigende Normen handeln. Dies erkennt aber der EuGH nur im Hinblick auf die so genannte vertikale Drittwirkung (Verhltnis Staaten-Brger). 138 Oppermann, Europarecht, S. 164.

58

In einer groen Anzahl von Fllen der gemeinschaftsrechtlichen Haftung ergibt sich der Schaden aus dem Erlass von Verordnungen, d.h. selber aus den in ihnen festgelegten Regeln. Denn sie ermglichen die Festlegung intensiver, detaillierter und oft eindringender Marktregelungen, die privatrechtliche

Positionen der Marktteilnehmer beschrnken knnen. Obwohl sich die Literatur i.d.R. mit den Konstellationen, in denen rechtswidrige Verordnungen als Auslser der Haftung dienen, intensiv beschftigt hat, spielt der Erlass von Verordnungen auch eine zentrale Rolle bei der Rechtmigkeitshaftung.

Da Verordnungen abstrakt-generelle Regeln enthalten knnen, die keinem Vollzugsakt bedrfen (self-executing) und somit direkt dem Brger einen besonderen Schaden zufgen und dadurch eine Aufopferungssituation verursachen knnen, kommt in diesem Fall nur gemeinschaftsrechtliches Handeln in Betracht. Demzufolge wird die Frage nach der Zurechnung des Verhaltens in dieser Konstellation nicht relevant.

Von Belang ist hingegen die Bezeichnung des durch jene Verordnungen verursachten Schadens als besonderer Schaden. Hierbei wre zunchst die Frage kurz zu behandeln, ob und inwieweit eine Verordnung als abstrakt-genereller Akt eine Aufopferungssituation auslsen kann, indem sie einen

besonderen Schaden verursacht. Aus methodologischen Grnden wird allerdings nher auf die Besonderheit des Schadens bei abstrakt-generellen Akten unten eingegangen. 139 An dieser Stelle erstrecken sich die berlegungen nur auf die Aussage, wonach abstrakt-generelle Akte wohl eine Aufopferungssituation

darstellen und somit einen ersatzfhigen Schaden verursachen knnen.

139

Siehe unten: 2. Teil 2. c) aa).

59

bb) Die Richtlinie als Haftungsauslser

Da die Richtlinien unmittelbar gelten und deshalb einen Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten bentigen, d.h. per se grundstzlich nicht in der Lage sind, dem Einzelnen einen Schaden direkt hinzufgen, taucht zunchst die Frage nach der Zurechnung des den Schaden verursachenden Akts auf: Ob und falls ja, inwieweit die Gemeinschaft wegen eines rechtmigen Umsetzungsakts eines Mitgliedstaates, der einen ersatzfhigen Schaden verursacht, zu haften hat? Bei der Klrung

letztgenannter Frage muss man das Augenmerk auf das Ma des Entscheidungsspielraumes richten, der durch die jeweilige Richtlinie den Mitgliedstaaten eingerumt worden ist.

Nach den berlegungen von BLECKMANN und OPPERMANN kann man die Richtlinien in zwei Gruppen untergliedern. Die traditionellen Richtlinien, die die Rahmenregeln (Zielsetzungen) festsetzen und den Mitgliedstaaten einen breiten Gestaltungsspielraum zur Bestimmung der

Umsetzungsbedingungen bieten. Denn nach Artikel 249 III EGVertrag mssen die Richtlinien den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel zur Erreichung des Ziels der Norm berlassen. Wahl und Form drfen also grundstzlich durch die Richtlinien nicht bestimmt werden, gleichwohl aber die Ziele.

Es lsst sich jedoch seit langem feststellen, dass zur Erfllung der gemeinschaftsrechtlichen Aufgaben, u.a. zur Rechtsangleichung, die Richtlinien den Entscheidungsspielraum eher mehr als weniger beschrnken knnen, indem sie intensiven und detaillierten Regeln erhalten knnen. Richtlinien, die nur Grundstze fr die Regelung des von ihnen betroffenen

60

Sachbereichs140 enthalten, waren bereits vor 30 Jahren, wie OLDEKOP ausfhrte, der Minderfall. Daher spricht man von einer zweiten Kategorie: die so genannten perfektionierten inhaltlich verordnungsgleichen Richtlinien, bei denen nur ein geringer Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung den nationalen Instanzen verbleibt.141 Hier stellt der Umsetzungsakt fast das Abschreiben besonders fr des die Inhalts der Richtlinie in dar, welches Rechtsangleichung technischen

Bereichen142 gilt. Das Problem der Regelungsintensitt der Richtlinien, wie es IPSEN nannte, warf besondere Schwierigkeiten auf.143 Darauf wird jedoch an dieser Stelle nicht eingegangen. Was jedoch von Interesse sein knnte, ist die Frage, ob diese Unterscheidung bei der Zurechnung der Haftung mglicherweise eine Rolle spielen knnte. Denn die Einrumung von einem mehr oder weniger eng gefassten Entscheidungsspielraum erweist sich als ein plausibler Gesichtspunkt, um eine eventuelle Haftung der Gemeinschaft zu bejahen bzw. verneinen.

Fraglich ist deswegen, ob der Ursprung des Schadens nur bis auf den nationalen Umsetzungsakt, der selber aufgrund der Ausbung eines breiten Gestaltungsspielraums die Aufopferungssituation schafft, oder weiter bis auf die Richtlinie zurckzufhren ist, wobei zu beachten ist, dass sich der Umsetzungsakt mangels jenes Gestaltungsspielraums oft nur als die Kopie der Richtlinie darstellt. Sofern sich die Schaffung der

Aufopferungssituation nicht direkt und unmittelbar aus der Richtlinie ergibt, weil sich die Aufopferung wegen eines breiten durch den Staat ausgebten Gestaltungsspielraums nur auf den nationalen Umsetzungsakt zurckfhren lsst, sollte die

Gemeinschaft grundstzlich zur Entschdigung nicht verurteilt werden.

140

Stattdessen betrifft

jene Haftung

das

nationale

Oldekop, Dieter, Die Richtlinien Wirtschaftsgemeinschaft, JRdG 1972, S. 55 ff. 141 Oppermann, Europarecht, S. 167. 142 Oppermann, Europarecht, S. 167. 143 Bleckmann, Europarecht, S. 164.

der

Europischen

61

Parlament, das aufgrund des nach Artikel 249 III EG-Vertrag erforderten Mindestma staatlicher Autonomie und wegen des Grundsatzes der parlamentarischen Entscheidung Demokratie eine trifft. 144

eigenverantwortliche

Hauptschlich

handelt es sich hier um die Frage des Kausalzusammenhangs.

Die

Rechtmigkeitshaftung

nationaler,

rechtmiger

Umsetzungsakte, die in Ausbung eines breiten Spielraumes nationaler Instanzen nach den genannten Prinzipien erlassen worden sind, bemisst sich grundstzlich nach den nationalen Rechtsordnungen. Fraglich wre jedoch, ob in denjenigen Fllen, in denen den nationalen Gerichten Befugnisse mangeln, um eine Rechtmigkeitshaftung des Gesetzgebers 145 zu prfen, die Europische Rechtsprechung aufgrund des Grundsatzes des effektiven Rechtschutzes eingreifen knnte. Eine Antwort bietet bislang weder die Rechtsprechung noch die Literatur. Sofern die Rechtmigkeitshaftung als ein anerkannter Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts anzusehen ist, was in der vorliegenden Arbeit vertreten wird, knnte es mglicherweise zu dem Ergebnis fhren, dass die Mitgliedstaaten wegen eines Verstoes gegen einen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundsatz haften. Ich werde diese Frage jedoch offen lassen, da sie einer intensiveren Auseinandersetzung bedarf, als es im Rahmen dieser Arbeit mglich ist.

b) Einzelfallbezogenes Handeln

Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den konkreten Fall kann durch gemeinschaftsrechtliche Organe bzw. nationale Instanzen erfolgen. Einerseits knnen die Organe der

Gemeinschaft Verordnungen vollziehen, die Rechtsverhltnisse zwischen diesen und Privaten regeln, so etwa im Bereich der gemeinschaftsrechtlichen
144 145

Beihilfen.

Andererseits

knnen

Bleckmann, Europarecht, S. 165 f. Falls der Umsetzungsakt ein formales Gesetz ist.

62

mitgliedstaatliche Verwaltungen aufgrund der unmittelbaren Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts Normen des Primrund Sekundrrechts vollziehen. Bei diesem Vollzug handelt es sich folglich um die Anwendung abstrakt-genereller Normen auf den konkreten Fall.

aa) Die Entscheidung (direkter Vollzug)

Im Gemeinschaftsrecht bestehen nur zwei Formen von Akten, die sich an konkrete Adressaten richten, nmlich die Entscheidung und die Empfehlung. Da die Letztgenannte nicht verbindlich ist, wird auf sie im Folgenden nicht nher eingegangen.

Entscheidungen sind hingegen nach Artikel 249 IV EG-Vertrag in allen ihren Teilen fr diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet. Die Entscheidung, die man auch als Europischer Verwaltungsakt kennt, ermangelt also einem abstrakt-generellen Charakter. Ob eine Entscheidung eine Aufopferungssituation auslsen kann, hngt letztlich davon ab, ob sie eine erhebliche Belastung (unzumutbare Belastung) fr ihre Adressaten schafft. Denn die Besonderheit des Schadens ergibt sich aus der Natur der Entscheidung als konkret-individueller Akt.

Da durch die Entscheidung nur gemeinschaftsrechtliche Akte vollzogen werden, kommt die Frage nach der Zurechnung grundstzlich nicht in Betracht. Eine rechtmige Entscheidung kann wohl dazu fhren, dass dem Einzelne ein Sonderopfer abverlangt wird.

bb) Nationale Verwaltungsakte (indirekter Vollzug)

Die Frage nach der Zurechnung des den Schaden verursachten Verhaltens spielt eine wichtige Rolle beim so genannten indirekten Vollzug des Gemeinschaftsrechts. Unter welchen Umstnden und inwieweit die Gemeinschaftsorgane beim Vorliegen eines rechtmigen nationalen Verwaltungsakts, der 63

einen unzumutbaren Schaden dem Einzelnen zufgt, zur Entschdigung verurteilt werden knnen, ist die Frage, die nun zu behandeln ist. Festzustellen ist dann, inwieweit der Erlass eines Vollzugsverwaltungsakts durch nationale Verwaltungen der Gemeinschaft zuzurechnen wre.

Wie bei der Umsetzung rechtmiger Richtlinien, hngt die Antwort dieser Frage letztendlich davon ab, in welchem Ma die Vollzugsinstanz ber einen Gestaltungsspielraum beim Erlass des Aktes verfgte. Diese Frage lsst sich anhand Denn einen von die groen

Kausalzusammenhangskriterien nationalen Verwaltungen

beantworten. i.d.R.

genieen

Ermessensspielraum.

2. Voraussetzungen der Rechtmigkeitshaftung Wie bereits erwhnt 146, enthlt Artikel 288 II ein unvollstndiges Tatbestandsmerkmal. anbelangt, muss Was zunchst die Haftungsvoraussetzungen geschriebenen und

unter

ungeschriebenen, sowie zwischen gemeinsamen und besonderen Tatbestandsmerkmale unterschieden werden. Zur Bestimmung der Voraussetzungen einer Rechtmigkeitshaftung sind der Wortlaut des Artikels 288 II, sowie die Europische

Rechtsprechung - insbesondere die Urteile in der Rechtssache Dorsch Consult - und die einschlgige Literatur von Belang.

Letztgenannter

Artikel

enthlt

die

geschriebenen

Tatbestandsmerkmale, die beiden Haftungsinstituten gemeinsam sind. Danach muss der Schaden durch die Organe oder Bedienstete der Gemeinschaft verursacht worden sein. Weiterhin mssen sie in Ausbung ihrer Amtsttigkeit gehandelt haben und es muss ein Schaden vorliegen, der nach der Rechtsprechung

146

Siehe oben: 1. Teil 2. b) aa).

64

gegenwrtig, auergewhnlich und besonders sein muss.147 Ferner grifft die Rechtsprechung auf das, was SCHRDER fehlende Rechtfertigung nennt, zurck.148 Abschlieend sind die Fragen nach dem Kausalzusammenhang und dem

Verschulden von Belang.

a) Organe und Bedienstete der Gemeinschaft

Unter den Organen und Bediensteten der Gemeinschaft sind zunchst die in Artikel 7 EG-Vertrag genannten Organe zu zhlen, nmlich das Europische Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof.149 Darber hinaus erfasst dieser Begriff die Europische Investitionsbank, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen sowie die durch Artikel 288 III einbezogene Europische Zentralbank. 150 Nach
VON

BOGDANDY bestimmt

sich die Anwendbarkeit des Art. 288 Abs. 2 EGV auf andere Einrichtungen () gem. dem leitenden Zweck effektiven Rechtsschutzes151. Es kommt darauf an, ob ihr Handeln einen Schaden hervorrufen kann, was sich aus ihren jeweiligen Kompetenzen ergibt 152. Zu den Bediensteten gehren, wie BERG erklrt, nicht nur die Beamten, sondern alle die Personen, die in einem Beschftigungsverhltnis zur EG stehen 153. Da es sich bei der Rechtmigkeitshaftung um den Erlass hoheitlicher

Manahmen handelt, spielt der Begriff der Bediensteten eine marginale Rolle.

b) In Ausbung einer Amtsttigkeit

147 148

EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg 2000, I-4564, Rn. 5. Schrder, Rechtschutz, S. 114. 149 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2391. 150 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2391. 151 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 152 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 153 Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Rn. 34.

65

Bei der Rechtmigkeitshaftung scheint die Problematik der Bestimmung jenes Prfungspunktes nicht besonders kompliziert zu sein. Denn die Rechtmigkeit des Verhaltens setzt voraus, dass das Organ im Rahmen seiner Kompetenzen, d.h. in Ausbung einer Amtsttigkeit gehandelt hat. Nach BERG, ist die Frage nach der Ausbung einer Amtsttigkeit bisher nicht praktisch relevant geworden 154. Der EuGH verlangt, dass eine unmittelbare innere Beziehung zu den gemeinschaftsrechtlich bestimmten Aufgaben besteht. Im Unterschied zur Haftung fr rechtswidriges Verhalten, in der auch privatrechtliches Handeln eine Haftung der Gemeinschaft auslsen vermag, beschrnkt sich die Rechtmigkeitshaftung auf den Bereich des hoheitlichen Handelns.

c) Der Schaden Der EuGH definiert den Schaden als jede Einbue, die der Betroffene durch ein bestimmtes Ereignis an seinem Vermgen oder an seinen sonstigen Rechtsgtern erleidet 155. Nach BARAV erstreckt sich der Begriff des Schadens weiter auf die Verletzung eines legitimen Interesses.156 SCHRDER erklrt zutreffend, dass das wirklich entscheidende Kriterium im Rahmen einer Haftung fr rechtmiges Handeln () die Art und die Qualitt des Schadens157 ist.

Da es sich bei der Rechtsmigkeitshaftung grundstzlich um den Ausgleich einer Aufopferungssituation handelt und sich die Mastbe, die das Vorliegen dieser Aufopferung bestimmen, ausschlielich auf den Schaden beziehen, denn die

Unzumutbarkeit knpf nur auf den Schaden an, hngt hauptschlich die Auslsung jener Haftung davon ab, dass der
154 155

Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Rn. 32. Detterbeck, AR 125 (2000), 202, 216. 156 Barav/Vandersanden, Contentieux Communautaire, S.328. 157 Schrder, Rechtschutz, S. 113.

66

Schaden eine besondere Qualifizierung hat. Er muss also nach stndiger Rechtsprechung und berwiegender Meinung der Literatur besonders und auergewhnlich sein.158 ber die besondere Qualifizierung des Schadens hinaus verlangt das EuG, dass er gegenwrtig sein muss. 159

aa) Besonderheit des Schadens

Ein

besonderer

Schaden

entsteht

nach

Auffassung

der

Rechtsprechung nur dann, wenn eine besondere Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern gegenber
160

den

anderen

unverhltnismig belasten

wird. Als Kriterium fr das

Vorliegen eines besonderen Schadens ist zunchst die Anzahl der Betroffenen entscheidend. Solange und soweit nur eine

bestimmte/bestimmbare Person bzw. kleine Personengruppe den Schaden erlitten hat, ist die Rede von einem besonderen Schaden. Der Begriff betrifft also die Quantitt und die Mglichkeit einer Individualisierung und Differenzierung der Adressaten. Wie SCHRDER erklrt, wrde eine groe Gruppe oder gar alle Marktteilnehmer den geltend gemachten Schaden erleiden, wre der urschlicher Hoheitsakt selbst entweder rechtswidrig oder msste sich sonst als Ausdruck eines gerechten Ausgleichs privater und ffentlicher Interessen erweisen161.

Unproblematisch scheinen zunchst diejenigen Konstellationen, bei denen es sich um einzelfallbezogene Akte handelt. Damit gemeint ist hauptschlich die Entscheidung als Vollzugsakt. Wie oben erwhnt, ist eine Voraussetzung der Entscheidung die ausdrckliche Bezeichnung des oder der Adressaten. Die Besonderheit bei der Entscheidung ergibt sich folglich aus ihrer selben Natur.
158

Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395; Ruffert, in: Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421; v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, S. 32; u.a. 159 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 160 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 161 Schrder, Rechtsschutz, S. 113.

67

Anders stellt sich die Situation bei normativen Akten dar. Da Verordnungen und Richtlinien sowie Umsetzungsakte der Letztgenannten abstrakt-generellen Charakter besitzen, muss untersucht werden, in welchen Fllen und unter welchen Umstnden sich aus einem abstrakt-generellen Akt eine Aufopferungssituation ergeben kann. Dafr muss man die Aufmerksamkeit auf die realen Konsequenzen des Aktes und nicht auf den anscheinenden abstrakt-generellen Charakter steuern. Die franzsische Rechtsprechung erkennt die Tatsache, dass allgemeine Regelungen einen Schaden einer bestimmten Personengruppe herbeifhren kann. So etwa hat sie in der Rechtsache M. Aldebert eine Rechtmigkeitshaftung in dem Fall zugesprochen, in dem der Besitzer einer Raststtte durch eine allgemeine Anordnung der Verwaltung, in der die Sperre der Autobahnstrecke, an der sein Geschft lag, beschlossen wurde, fast seine gesamte Kundschaft verloren und dadurch einen auergewhnlichen Schaden erlitten hatte. Trotz der Allgemeinheit der Anordnung hat der Conseil dtat eine Besonderheit des Schadens und daher eine Haftung der handelnden Verwaltung anerkannt und sie auf Schadensersatz verurteilt. 162

bb) Auergewhnlichkeit des Schadens

Nach

Ansicht

der

Rechtsprechung

bezieht

sich

die

Auergewhnlichkeit des Schadens auf die berschreitung der Grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Ttigkeit in dem betroffenen Sektor innewohnen 163. Die berschreitung muss unvorhersehbar gewesen sein.

Generalanwalt LENZ benutzt eine andere Formel, nmlich die existenzbedrohende Krise des betroffenen Unternehmens, in
162 163

Rihal, RFDA 1988, 950. EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80.

68

welcher

VON

BOGDANDY ein Kriterium zur Bestimmung der

Existenz einer Aufopferungssituation sieht.164 Diese Formel betrifft nur eines der Elemente der Aufopferung, und zwar die Qualifizierung des Schadens als auergewhnlich. So entschied auch der Conseil dtat in der oben erwhnten Rechtssache.165 Allerdings scheint jener Mastab allzu streng zu sein. Denn eine Aufopferungssituation kann auch ohne eine existenzbedrohenden Krise vorliegen.

In der rechtsvergleichenden Literatur werden weiterhin manche Konstellationen erwhnt, in denen bestimmte typische Arten von Schden per se als auergewhnlich zu bezeichnen sind, wie etwa die Flle von Beeintrchtigungen in das Recht auf Leben oder auf krperliche Unversehrtheit. Auergewhnlich ist auch der Schaden, der ganz oder teilweise zur Zerstrung privater Gter fhrt. Abschlieend werden auch diejenige Flle dazugezhlt, in denen wegen ffentlicher Bauarbeiten der Zugang zu privaten Grundstcken, Gebuden oder Anlagen verhindert wird.166 Solche Konstellationen sind allerdings anhand von nationalen Verwaltungshandeln herausgearbeitet worden und eher im nationalen Sektor relevant.

cc) Gegenwrtigkeit des Schadens

Die Gegenwrtigkeit des Schadens setzt voraus, dass er bereits entstanden sein muss. Also es darf sich prinzipiell nicht um einen hypothetischen Schaden handeln. 167 Die Gegenwrtigkeit des Schadens lsst sich von dem Kompensationscharakter der Rechtmigkeitshaftung ableiten. Allerdings hat die Rechtsprechung in der Sache Eier-Kontor die Mglichkeit anerkannt, dass der Gerichtshof mit dem Ziel angerufen wird, die Haftung der Gemeinschaft fr unmittelbar bevorstehende und
164 165

v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 96. Rihal, RFDA 1988, 950, 951. 166 Ortiz-lvarez, La Responsabilidad Patrimonial, S. 155 f. 167 Fernndez, El Rgimen de la responsabilidad, S. 12.

69

mit hinreichender Sicherheit vorhersehbare Schden feststellen zu lassen, auch wenn der Schaden noch nicht genau beziffert werden kann168. c) Die so genannte fehlende Rechtfertigung In der Rechtsache Dorsch Consult erwhnte der EuG eine bisher nicht bekannte Voraussetzung der

Rechtmigkeitshaftung. Und zwar weist das Gericht darauf hin, dass die Haftung fr rechtmiges Verhalten nicht ausgelst werden knne, wenn die dem geltend gemachten Schaden zugrunde liegende Regelung durch ein allgemeines sei. Diese wirtschaftliches Interesse gerechtfertigt169

Besonderheit der Rechtsprechung scheint mit den Grundstzen und Grundgedanken der Rechtmigkeitshaftung nicht vereinbar zu sein. Hinsichtlich der oben erwhnten Ausfhrungen ber die Zumutbarkeit rechtmiger belastender Manahmen erweist sich diese Voraussetzung als widersprchlich. Denn von der Rechtfertigung des Schadens durch ein Allgemeininteresse hngt die Bezeichnung des Eingriffes als rechtmig ab. Lge dem Schaden keine Rechtfertigung zugrunde, wre er prinzipiell nicht zu ersetzen, sondern die Manahme aufgrund ihre

Rechtswidrigkeit zu beseitigen. Die Aussage widerspricht den allgemein anerkannten Grundstzen, die die Haftung fr rechtmiges Handeln sttzen. An dieser durch die

Rechtsprechung erfundene Voraussetzung ben SCHRDER und HAACK mit Recht Kritik.170 Mit den Worten von HAACK erweist sich dieses Kriterium als berflssig, wenn nicht gar systemwidrig171. Das Vorhandensein einer Rechtfertigung schliet die Haftung nicht aus, sie ist dagegen in dem Konzept der Haftung fr rechtmiges Handeln inbegriffen.

168 169

EuGH, Rs. 44/76, Eier-Kontor, Slg. 1977, 393. EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 170 Schrder, Rechtschutz, S. 114 f. 171 Haack, in: Europarecht, 395, 401.

70

d) Kausalzusammenhang

Die Rechtsprechung spricht seit den frheren Urteilen von einer hinreichenden Unmittelbarkeit zwischen dem

gemeinschaftsrechtlichen Verhalten und dem

verursachten

Schaden, in Sinne - nach Auffassung OSSENBHLS - der objektiven Vorhersehbarkeit des Schadenseintritts172. Die herkmmlichen berlegungen, die im Rahmen der Haftung fr rechtswidriges Handeln gemacht worden sind, knnen auf die Rechtmigkeitshaftung angewandt werden. Hierbei handelt es sich um die so genannte Adquanztheorie, wonach nur diejenigen Amtsttigkeiten kausal fr den Schaden sind, die bei einem gewhnlichen Verlauf nach allgemeiner Lebenserfahrung geeignet sind, den Schaden herbeizufhren173.

e) Die Frage des Verschuldens

Weder die Norm des Artikels 288 II noch die Rechtsprechung des EuGH und EuG verlangen ein Verschulden. Daher spricht man von einer verschuldensunabhngigen objektive Haftung174. In der Rechtsache Firma Clemessy erwhnte der EuGH den Grundgedanken der verschuldensunabhngigen Haftung, wobei er die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht jene Haftung kennt, ausdrcklich offen gelassen hat. Nach GRNWALD spielt die Frage nach dem Grad des Verschuldens heute praktisch keine Rolle mehr175.

3. Folgen der Haftung

Zum

Schluss

wird

kurz

auf

die

Konsequenzen

des

Rechtmigkeitshaftungseintritt eingegangen. Denn mir ist

172 173

Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 508. Detterbeck, AR 125 (2000), 202, 216. 174 Ossenbhl, Staatshaftungsrecht, S. 509. 175 Grnwald, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar, S. 247.

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bislang noch kein Urteil des EuG oder EuGH bekannt, in dem die Gemeinschaft zum Ersatz des durch ihr rechtmiges Handeln verursachten Schadens verurteilt worden ist bzw. sich das Gericht mit dem Thema auseinandersetzte.

Allerdings knnen die berlegungen der nationalen Literatur ber die Folgen eines Rechtmigkeitshaftungseintritts auf das Gemeinschaftsrecht bertragen werden. Die Anerkennung fr den Einzelfall einer Haftung der Gemeinschaft fr rechtmiges Handeln impliziert, dass das Vorligen eines besonderen und auergewhnlichen Schadens bewiesen worden ist. Der Schaden muss dennoch nicht unbedingt vollstndig ausgeglichen werden, 176 da nur der Teil des Schadens zu ersetzen ist, der ber die Grenze der Unzumutbarkeit hinausgeht.177 Daher spricht man bei der Rechtmigkeitshaftung eher als von von

Entschdigungsanspruch

(Ausgleichsanspruch)

Schadensersatzanspruch.178 SCHRDER meint, dass entgangener Gewinn nicht erstattfhig ist, denn es geht bei der Haftung fr rechtmiges Handeln vornehmlich nicht darum, fr den Einzelnen den Zustand herzustellen, der bestnde, wenn die beeintrchtigende Manahmen nicht erlassen worden wre. Vielmehr sollen ber die Entschdigungszahlung lediglich die betroffenen privaten und ffentlichen Interessen in einen gerechten Ausgleich gebracht werden179.

176 177

Baldus, Staatshaftungsrecht, Rn. 364. Schrder, Rechtsschutz, S. 121. 178 Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 316. 179 Schrder, Rechtsschutz, S. 121 f.

72

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die vorliegende Arbeit vertritt als Ergebnis die Auffassung, dass eine Haftung der Europischen Gemeinschaft fr ihr

rechtmiges Verhalten anerkannt sein sollte. Im Folgenden werden noch einmal die bedeutesten Argumente und Ergebnisse als Schlussfolgerung zusammengestellt.

Es

ist

festgestellt

worden, von lsst: effektiver

dass den drei

sich

das

Rechtmigkeitshaftungsinstitut Rechtsgrundstzen Grundrechtsbindung ableiten und

folgenden

Gleichheitsprinzip, Rechtsschutz. Der

Gleichheitssatz in der Form des Lastengleichheitsprinzips besagt, dass die ffentlichen Lasten jeden Einzelnen grundstzlich in demselben Ma betreffen mssen. Wird dieser Grundsatz ausnahmsweise gerechtfertigt verletzt, indem eine bestimmte Person oder Personengruppe (Besonderheit) einen schweren Schaden erleidet, der ber die zumutbaren Lasten hinausgeht (Auergewhnlichkeit), muss ihr zum Schutz ihrer

grundrechtlich gewhrleisteten Positionen ein entsprechender Schadensausgleich zugesprochen werden. Zudem muss im Streitfall die Mglichkeit bestehen, diesen Anspruch gerichtlich effektiv durchzusetzen.

Das Institut der Rechtmigkeitshaftung ist in Deutschland und Frankreich lngst etabliert. Allerdings kennen es diese zwei Rechtsordnungen nicht alleine, denn die Rechtmigkeitshaftung gilt ebenfalls in anderen Mitgliedstaaten, wie etwa in Belgien, Italien, Niederlande, Portugal und Spanien. Grobritannien stellt die wichtigste Ausnahme. Die Untersuchung in den ausgewhlten Mitgliedstaaten ist mit dem Ziel durchgefhrt worden, ein

73

reprsentatives Bild des heutigen mitgliedstaatlichen Standes bezglich der Rechtmigkeitshaftung darzustellen.

Zum gegenwrtigen Stand der Behandlung des Themas muss zunchst darauf hingewiesen werden, dass sich nur wenige Autoren in der Literatur damit durcheinander setzen. Und auch dann wird es i.d.R. nur marginal behandelt, mglicherweise aus dem Grund, weil sich nur wenige Urteile mit dem Thema befassen und die Rechtsprechung noch nicht jene Haftung ausdrcklich anerkannt hat, was aber demnchst zu erwarten ist. Abgesehen von gewissen Ausnahmen, halten sich viele Stimmen in der Literatur zurck, eine scharfe Stellung zum Problem zu nehmen. Allerdings zeichnet sich eine Tendenz ab, die Anerkennung zu untersttzen. Die Autoren, die die Anerkennung einer derartigen Haftung ablehnen, stellen eine Ausnahme dar. Es wird jedoch i.d.R. nur auf diese Urteile verwiesen. Die Frage stellt sich, ob die Rechtsprechung auf die Durchsetzung dieser Auffassung in der Literatur wartet und, da sich in der Literatur die Anerkennung noch nicht gengend durchgesetzt hat, zurckhaltend bleibt. Wer wartet auf wen? Wartet die Literatur, dass sich die Rechtsprechung entscheidet oder wartet die Rechtsprechung, dass die Literatur einen soliden Boden bietet, um die Rechtmigkeitshaftung anzuerkennen? Ich bin der Auffassung, dass sich die Befrworter in der Literatur nach und nach durchsetzen werden. Die Richtung der

Rechtsprechungsentwicklung ist ebenfalls klar. Dies zeigt sich durch die Analyse der Entwicklung der berlegungen in den Urteilen der EuG und EuGH, insbesondere in der Rechtsache Dorsch Consult.

Zur Frage, ob Artikel 288 II als Anspruchsgrundlage einer Rechtmigkeitshaftung dient und deswegen die Gemeinschaft fr ihr rechtmiges Handeln haften muss, ist auf zwei Hauptargumente eingegangen worden.

74

Zunchst ist das Argument erwhnt worden, nach welchem der Wortlaut des Artikels 288 II einer Anerkennung nicht entgegensteht. Denn er nimmt keinerlei Bezug auf die Rechtswidrigkeit als Voraussetzung der gemeinschaftsrechtlichen auervertraglichen Haftung. 180 Nach dem Auslegungskanon, das im Urteil in der Rechtsache Firma Plaumann festgelegt und hier herangezogen worden ist, ist eine restriktive Interpretation des zitierten Artikels, in dem Sinne, dass eine Haftung fr rechtmiges Handeln auszuschlieen ist, untersagt. Das ist allerdings ein Argument, wonach nur die Verneinung der Anerkennung verboten ist. Allein gengt es nicht, um die Anerkennung der Rechtmigkeitshaftung zu begrnden. Daher ist ein zweites Argument errtert worden:

Nach einer in der Literatur verbreiteten Ansicht nimmt der Verweis des Artikels (allgemeinen Rechtsgrundstzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind) auf die Anerkennung der Rechtmigkeitshaftung in den

mitgliedstaatlichen Rechtordnungen Bezug.

Da diese Vorgehensweise und ihr Ergebnis nicht zu berzeugen vermag, ist eine andere Methode vorgeschlagen worden: Danach sollte man sich fragen, ob dieselben Grundgedanken, die die Rechtmigkeitshaftung sttzen, nmlich: Gleichheitssatz,

Grundrechtsbindung und effektiver Rechtsschutz, zum einen in den mitgliedstaatlichen Rechtssystemen (Verweis des Artikels), zum anderen im Gemeinschaftsrecht (als autonome

Rechtsordnung) gelten. Solange diese Grundstze in den Mitgliedstaaten auch anerkannt sind und somit Anwendung finden, sollten sie dann in das Gemeinschaftsrecht bertragen werden und dazu fhren, das Rechtmigkeitshaftungsinstitut anerkannt wird. Mit anderen Worten, knpf der Verweis des Artikels nicht direkt an das Rechtmigkeitshaftungsinstitut, als

180

So etwa Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff.

75

Rechtsgrundsatz, der den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gemeinsam ist, sondern an die Rechtsgrundstze, die jenes Institut sttzen, an.

Die Tatsache, dass diese Rechtsgrundstze ebenfalls im Gemeinschaftsrecht allgemeine Geltung beanspruchen, verstrkt diese These. Deswegen ist auch eine Untersuchung nach der Geltung dieser Grundstze nicht nur in den Mitgliedstaaten, sondern auch im Gemeinschaftsrecht durchgefhrt worden. Das Ergebnis zeigt, dass sie auf beiden Ebenen Anwendung finden und daher als allgemeine Grundstze im Sinne des Artikels 288 II anzusehen sind.

Zwei andere Argumente sind auch vorgebracht worden: Zum einen, die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des Europarates, deren wesentliches Ziel darin besteht, den Individualrechtsschutz im Bereich der Staatshaftung in den Mitgliedstaaten sowie die Rechtsangleichung in demselben Gebiet zu verstrken. Sie sttzt die Anerkennung einer Rechtmigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht. Zum anderen, ist die Tatsache bewiesen, dass sich in der Literatur die Tendenz zur Anerkennung abzeichnet.

Bezglich der Rechtmigkeitshaftung ist zwischen vier Arten von Akten unterschieden worden. Und zwar zwischen abstraktgenerellen bzw. konkret-partikularen Akten einerseits,

andererseits zwischen diejenigen Akte, die einen nationalen Umsetzungsakt bentigen, und diejenigen, die ihn nicht bentigen. Aus diesen Konstellationen und ihrer Melangen ergeben sich zumindest zwei mgliche Problematiken: Man fragte sich zunchst, ob hinsichtlich der ntigen Qualifizierung des Schadens als ein Besonderer (quantitatives Element), abstrakt-generelle Akte einen besonderen Schaden verursachen knnen. Diese Frage ist bejaht worden, denn man muss die wirkliche Wirkung des Akts, statt die Formulierung der Normen, 76

beachten. Das zweite Problem betrifft die Zurechnung des den Schaden verursachenden Handelns beim gleichzeitigen Vorliegen beider gemeinschaftsrechtliche und nationale Akte. Zur

Beantwortung dieser Frage ist die Regelungsintensitt der Richtlinien und der Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung zu bercksichtigen.

Im vorletzten Teil dieser Arbeit ist auf die Voraussetzungen der Rechtmigkeitshaftung eingegangen worden. Es wurde zunchst zwischen geschriebenen und und ungeschriebenen, sowie

gemeinsamen

besonderen

Tatbestandsmerkmalen

unterschieden. Die ersten beiden Voraussetzungen sind nur kurz erwhnt worden, denn die Aufmerksamkeit bei der Haftung fr rechtmiges Verhalten ist hauptschlich auf den Schaden sowie auf ein zustzliches Tatbestandsmerkmal, dass die

Rechtsprechung entwickelt hat, nmlich die so genannte fehlende Rechtfertigung, zu steuern. Der Schaden muss besonders und auergewhnlich sein. Die erste Eigenschaft bezieht sich auf die Anzahl der Betroffenen (quantitatives Element): Besonders, ist derjenige Schaden, der nur einer Person oder einer kleinen Personengruppe zugefgt worden ist. Die zweite betrifft die Schwere des Schadens (qualitatives Element): Auergewhnlich ist derjenige Schaden, der mit den Worten des EuG die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Ttigkeit in dem betroffenen Sektor innewohnen 181, berschreitet. Es sind Fallgruppe skizziert worden, in denen wegen ihrer Natur der Schaden automatisch als auergewhnlich zu bezeichnen ist. Das ist der Fall von Beeintrchtigungen in das Recht auf Leben und auf krperliche Unversehrtheit und bei der ganz oder teilweisen Zerstrung eines privaten Gutes. Ebenfalls ist die Formel von der existenzbedrohenden Krise des betroffenen Unternehmens als mglicher Gesichtspunkt zur Bestimmung der Existenz einer

181

EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80.

77

Aufopferungssituation erwhnt.182 Die Erfindung durch das EuG einer neuen Voraussetzung (fehlende Rechtfertigung) ist kritisiert worden. Danach setzt der Haftungseintritt voraus, dass die den Schaden verursachende Manahme keine Rechtfertigung durch das Allgemeininteresse findet. Nach dieser Auffassung wrde die Gemeinschaft nicht haften, solange die Manahme gerechtfertigt wre, was dem System und den Grundstzen der Rechtmigkeitshaftung widerspricht. Denn ungerechtfertige Eingriffe sind zu beseitigen, nicht zu ersetzen. Die Rechtfertigung der Manahme schliet die Haftung nicht aus, sie ist dagegen in dem Konzept der Haftung fr rechtmiges Handeln inbegriffen.

Abschlieend

ist

das

Thema

der

Folgen

des

Rechtmigkeitshaftungseintritts kurz angedeutet worden. Da mir bislang keine Entscheidung bekannt ist, die sich mit dem Thema befasst, erstrecken sich die berlegungen in diesem letzten Teil auf kurze Aussagen, wonach der zu ersetzenden Schaden dem ganzen erlittenen Schaden nicht entspricht, sondern nur dem, was ber den zumutbaren Schaden hinausgeht. Daher spricht man eher von Entschdigung als Schadensersatz.

182

Dazu v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn.

96.

78

ERKLRUNG

Hiermit erklre ich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstndig angefertigt und andere als die angegebenen Hilfsmittel und Quellen nicht benutzt habe, sowie dass sie in dieser oder einer anderen Form nicht bereits einer anderen Fakultt oder einem Mitglied derselben vorgelegt wurde und dass sie nicht bereits anderweitig als Prfungsarbeit bei einer akademischen Prfung oder Staatsprfung verwendet worden ist.

ALFREDO PARS SALAS Heidelberg, am 29. Dezember 2006.

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