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Demokratie in der EU

Kritische Diskussion des


Demokratiedefizits der Europischen
Union
Inhaltsverzeichnis

1.

Einleitung......................................................................................................... 2

2.

Asymmetrie der Europischen Integration.......................................................2

3.

Demokratiekonzepte in der EU.........................................................................4

4.

Voraussetzungen von Demokratie...................................................................6

5.

Kritische Diskussion des Demokratiedefizit...................................................9


5.1 Das Fehlen eines europischen Demos und einer Zivilgesellschaft.........10
5.2 Institutionelle Defizit und Parlamentarismus in der EU...............................12
5.3 Mglichkeiten der Partizipation und der Acountabilitiy............................14
5.4 Kompatibilitt von fderalem und demokratischem Prinzip........................16
5.5 Dominanz des fderalen Prinzips................................................................18

6.

Mglichkeiten der Demokratisierung.............................................................19

7.

Resmee........................................................................................................ 20

Biblographie......................................................................................................... 22

1. Einleitung
Die

vorliegende

Seminararbeit

beschftigt

sich

der

Entwicklung,

den

Voraussetzungen und dem heutigen Stand der Demokratie in der Europischen


Union. Dabei steht die Debatte um das Demokratiedefizit der EU im Mittelpunkt
der Arbeit, da anhand seiner kritischen Betrachtung, die demokratische
Beschaffenheit

und

die

Herausforderungen

fr

die

Demokratie

in

der

Europischen Union deutlich werden.


Um dem umfassenden Thema gerecht zu werden, soll zunchst ein Blick auf die
historische Entwicklung der Europischen Union geworfen werden. Auf die
Zusammenfassung des europischen Integrationsprozesses, die sich auf einige,
wesentliche

Aspekte

beschrnkt,

folgt

ein

berblick

ber

die

demokratietheoretischen Anstze, welche die EU beeinflusst und geprgt haben.


Anschlieend sollen die generellen Voraussetzungen zur Verwirklichung von
Demokratie in aller Krze dargestellt werden, wobei in diesem Abschnitt bewusst
auf eine klare Definition von Demokratie verzichtet wird. Die Problematik der
Definition von Demokratie wird am Anfang des Abschnitts 5. behandelt, der die
kritische Betrachtung des Demokratiedefizit in der Europischen Union
umfasst. Die Diskussion des Defizits versucht einen berblick ber die in der
Literatur am hufigsten angefhrten Mngel im politische System der EU
zugeben, um diese dann kritisch zu betrachten.
Dennoch kann auch hier aufgrund der zahllosen Beitrge und unbersichtlichen
Menge an Meinungen und Thesen bezglich dieses Themas nur eine Auswahl
prsentiert

werden.

Dies

soll

nur

darauf

hinweisen,

dass

es

durchaus

wahrscheinlich ist, dass noch weitere Kritik und Gegendarstellungen bezglich


des Demokratiegehalts der EU aufgefhrt werden knnten. Abschlieend sollen
noch einige Reformvorschlge angefhrt werden sowie die Ergebnisse der Arbeit
zusammengefasst werden.

2. Asymmetrie der Europischen Integration


Um die aktuelle Situation und auch die demokratietheoretisch lebhaft gefhrte
Debatte um das Demokratiedefizit der Europischen Union zu verstehen, bedarf
es einer zusammenfassenden Betrachtung der Entwicklung der europischen
Integration hin zum Status Quo. Unter Integration oder Integrationsprozess ist
2

hierbei die zunehmende, insbesondere wirtschaftliche, aber auch politische und


soziale Verflechtung und (Verfahrens-)Angleichung der Mitgliedstaaten der
Europischen Union zu verstehen. Egal welche Integrationstheorie man zugrunde
legt1, man geht davon aus, dass die neu geschaffene Einheit mehr ist, als die
Summe ihrer Einzelteile (vgl. Nohlen, 2005, S.390)
Ausgangspunkt fr die Entwicklung der EU bildete der, nach dem Krieg tiefwurzelnde Wille zum Frieden sowie zur sozialen, wirtschaftlichen und politischen
Stabilitt. Der schnellste und sicherste Weg zu

diesem Ziel, so die politische

Meinung, wre die wirtschaftliche Verflechtung insbesondere der ehemaligen


Erzfeinde Deutschland und Frankreich. Das Integrationsprojekt war also die
Reaktion auf eine leidensreiche Geschichte europischer Konflikte und auch auf
die nach dem zweiten Weltkrieg von Westeuropa empfundene Bedrohung durch
die Sowjetunion. Die Frage nach (demokratischer) Legitimitt stellt sich zunchst
berhaupt nicht, war es doch offentsichtlich, dass die Integration (erstmals nur
der Mrkte) dem Wohlstand und dem Frieden in Westeuropa dienten.(vgl.
Kielmansegg, 1996, S.47)
Der Prozess der Integration war jedoch von einer fundamentalen Asymmetrie
geprgt, die sich nach Fritz W. Scharpf durch eine Diskrepanz zwischen
negativer und positiver Integration auszeichnet. Unter negativer Integration
wird die Beseitigung nationaler Marktbarrieren und Wettbewerbsbeschrnkungen
verstanden, die das Ziel eines einheitlichen, freien Binnenmarktes verhinderten.
Die positive Integration dagegen entsprche einer aktiv-gestaltenden Politik
der Europischen Gemeinschaft. Scharpf spricht hier in Anlehnung an Joseph
Weiler von einem Dualismus von supranationalem europischen Recht und
intergouvernementaler europischer Politik. Die negative Integration konnte dank
der gegebenen Supranationalitt des Rechts schon weit vorangetrieben werden,
wohingegen die positive Integration auf die Zustimmung der nationalen
Regierungen im Ministerrat angewiesen ist, also mit den hohen Konsenszwngen
der intergouvernementalen Politik zu kmpfen hat. So beschrnkt die negative
Integration zunehmend die Handlungsfhigkeit der nationalen Regierungen,
whrend auf der anderen Seite nicht entsprechend Handlungsoptionen fr die
europische Politik durch positive Integration geschaffen werden. Somit kam das
Gleichgewicht von kapitalistischer konomie und demokratisch legitimierter
Politik ins Schwanken zugunsten der konomie. (vgl. Scharpf, 1996, S.109ff) Oder
1 Wie im Folgenden noch erlutert, sind die Anfangsjahre der Union
hauptschlich durch zwei theoretische Anstze geprgt, der neofunktionalistische
und der intergouvernementalistische.
3

mit anderen Worten, besteht trotz aller Anstregungen, noch immer eine
bemerkenswerte Diskrepanz zwischen dem Tempo des wirtschaftlichen und des
politischen Integrationsprozess; [...] dessen Ursache in erster Linien in den
heterogenen

Interessenslagen

der

Mitgliedstaaten

zu

suchen

[ist].

(Gabriel/Kropp, 2008, S.18)

3. Demokratiekonzepte in der EU
Ist diese Asymmetrie, mit all ihren Konsequenzen, politisch gewollt oder liegt sie
eventuell

an

dem

in

der

europischen

Gemeinschaft

herrschenden

Demokratiekonzept? Im Folgenden soll kurz beschrieben werden, welche


Konzeptionen von Demokratie Einfluss bei der Grndung und Gestaltung der
EG/EU hatten. Den Ausgangspunkt zur Grndung der Europischen Gemeinschaft
bildeten die 1957 unterzeichneten Rmischen Vertrge, in denen der Brger als
homo oeconomicus verstanden wurde. Das (wirtschaftlich) liberale Weltbild sah
den Einzelen als Marktteilnehmer, der mittels Konkurrenz und Wettbewerb in
einem gemeinsamen Binnenmarkt die Integration fdern sollte. So waren die
gewhrten demokratischen Grundrechte auch hauptschlich wirtschaftlicher Art,
um einen freien Transfer von Personen, Dienstleistungen, Waren und Kapital zu
gewhren. (vgl. Leie, 1998, S.211) Aber auch in dem Verstndnis von Herrschaft
innerhalb der EU drckt sich eine liberale Demokratievorstellung aus, deren
(Kern-)Ziel die Verwirklichung von Freiheit und Gleichheit der Brger darstellt. Der
Fokus liegt also auf der Freiheit des Individuums, die durch Gewaltenteilung und
die Garantie von Grundrechten gewhrleistet wird. Jedoch herrscht immer noch
Uneinigkeit darber, ob die EU im Zuge ihrer Ausgestaltung besser ein
parlamentarisches

(mehr

Machtkontrolle)

oder

ein

prsidentielles

(hhere

Handlungsfhigkeit) Regierungsystem 2 etablieren soll. (vgl. Benz, 2005, S.260ff)


Durch den vielseitigen Einfluss auf die Gestaltung der EU kann man neben der
herrschenden

liberalen

Demokratievorstellung

noch

weitere

Konzeptionen

erkennen. So hat etwa der Realismus, der von souvernen, interessensgeleiteten


2 Laut Benz ist zwar ein machtbegrenzendes System wegen der heterogenen
Gesellschaft erforderlich, aber die Politikwissenschaft spricht sich vornehmlich fr
ein prsidentielles Regierungssystem aus. Dieses soll mit einer formal
getrennten, aber als Verhandlungspartner fungierenden Legislative und Exekutive
ausreichend Gewaltenteilung mit Handlungsfhigkeit verbinden.
4

Nationalstaaten ausgeht, die Gestaltung der zweiten und dritten Sule 3 der Union
geprgt. In den beiden, vom Ministerrat dominierten Bereichen, geht es zunchst
um die Durchsetzung nationaler Interessen. Der in der ersten Sule 4 angestrebte
wirtschaftliche Binnenmarkt der EG dagegen hat seinen Ursprung in der
fderalen Theorie. Zu seiner Verwirklichung soll mithilfe gemeisamer Institutionen
und

Verfahrensregeln

eine

(zumindest

wirtschaftlich)

homogene

Einheit

entstehen. (vgl. Leie, 1998, S.210) Mit der Kritik an der reprsentativen
Demokratie und der Forderung nach mehr Brgernhe und beteiligung finden
auch partizipatorische Demokratietheorien Einzug in die Verfassungs- und
Integrationsdebatte. Dabei sind weniger Referenden zu Verfassungsfragen
gemeint als eine wirksame Vetomacht gegen Entscheidungen der europischen
Organe. (vgl. Benz, 2005, S.262ff) Unter diesen Umstnden, lassen sich die
Vordenker und Betreiber des Integrationsprozesses kaum einer einzelnen
theoretischen Richtung zuordnen, denn es herrscht eine bunte Vielfalt an
demokratietheoretischen Einflssen.
Geprgt wurde der Integrationsprozess auch von der Debatte zwischen den
Neofunktionalisten

und

den

Intergouvernementalisten.

Aus

der,

in

den

Grndungsjahren dominierenden, neofunktionalistischen Sicht, zeichnet sich der


Integrationsprozess durch eine inkrementelle und automatische Vertiefung aus,
die in einer nicht nher spezifizierten supranationalen Finalitt mndet(Malek,
2002, S.18). Dies beruht auf der Vorstellung von spill-over-Konzepten, die
davon

ausgehen,

dass

sich

eine

europische

Kooperation

in

zunchst

konomischen Bereichen nach und nach auf politisch sensiblere Bereiche


ausweitet. Die Intergounvernementalisten dagegen, gehen davon aus, dass es
nur dann zur Ausweitung der Kooperation kommt, wenn sie im Interesse und zum
Vorteil der einzelnen Nationalstaaten ist. Die beiden Anstze laufen somit auf
eine

unterschiedliche

Finalitt

der

Europischen

Union

hinaus,

da

die

Neofunktionalisten von einer berwindung des Nationalstaats hin zu einer


supranationalen Organisation ausgehen, die Intergouvernementalisten dagegen
von einer Reduzierung der EU auf ein Verhandlungssystem der Mitgliedstaaten. In
der politischen Wirklichkeit dagegen ist die EU lngst als supranationale
Kooperationsform

institutionalisiert,

wobei

die

kollektive

organisierte

3 Die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Gemeinsame


Innen- und Justizpolitik (PJZS)
4 Die erste Sule, ist somit die einzige wirklich supranationale, wenn man
bedenkt, dass die nationalen Interessen in der zweiten und dritten Sule im
Vordergrund stehen.
5

Problembearbeitung auf der einen Seite staatliche Handlungsfhigkeit verbessern


soll, und gleichzeitig zu einem Verlust an nationaler Autonomie fhrt. Die beiden
genannten, klassischen Modell stoen aber mit der Entwicklung der EU zu einem
dynamischen Mehrebenensystem5 an ihre Grenzen, und werden nur noch
partiell diskutiert. (vgl. Malek, 2002, S.11ff)
Relative

Einstimmigkeit

herrscht

in

der

Wissenschaft

bezglich

der

Erfolgskriterien des Integrationsprozesses. Auf der einen Seite muss die


institutionelle Handlungsfhigkeit der Union verbessert werden und allgemein
akzeptierte Entscheidungsregeln eingefhrt werden. Auf der anderen Seite
bentigen die politischen und sozialen 6 Strukturen der 27 Mitgliedstaaten ein
Mindestma an Homogenitt, um eine erfolgreiche Kooperation zu ermglichen.
(vgl. Gabriel/Kropp, 2008, S.18)
Und

eine

weitere

Tatsache

vereint

die

Vordenker

und

Betreiber

des

Integrationsprozesses, nmlich ihr Bekentnis und ihr Glaube an die Demokratie.


Bereits in der Prambel der Einheitlichen Europischen Akte verpflichten sich die
Mitgliedstaaten zur Verfechtung der Demokratie, was auch im Vertrag ber die
Europischen Union (EUV), bekannt als Vertrag von Maastricht, bernommen
wurde. Im Art. 1 Absatz 6 des EUV steht: Die Union beruht auf den Grundstzen
der

Freiheit,

der

Demokratie,

der

Achtung

der

Menschenrechte

und

Grundfreiheiten sowie Rechtsstaatlichkeit; ... Vertraglich ist also die Demokratie


bereits festgelegt, doch reichen diese formalen Beteuerungen nicht aus, sondern
sie verlangen danach, demokratische Elemente in der Union zu verankern.
Demokratie ist somit eine Anforderung an die Europischen Union. (vgl. Zulegg,
1999, S.12ff) Doch welche Voraussetzungen mssen geschaffen sein, um
Demokratie zu verwirklichen?

4. Voraussetzungen von Demokratie


Bevor die Ausgestaltung der Demokratie in der EU nher betrachtet wird, ist es
ntig, festzuhalten, welche Voraussetzungen die Verwirklichung von Demokratie
erfordert, oder welche die Demokratie wenigstens untersttzen und stabilisieren.
Die Frage nach den (Funktions-)Voraussetzungen der Demokratie in der EU fhrt
5 Der Begriff des dynamischen Mehrebenensystems wurde erstmals von
Jachtenfuchs und Kohler verwendet und geprgt.
6 Davon ausgehend, dass aus konomischer Sicht bereits eine relativ hohe
Homogenitt erzielt worden ist.
6

auch zur Frage nach der Demokratiefhigkeit der Union, die im Folgenden
nher

dargestellt

werden

Organisation der

soll.

Betrachtet

Herrschaftsordnung,

man

Demokratie

generell

als

hngt ihr Funktionieren von den

jeweiligen Strukturen der zu organisierenden Gesellschaft ab. Dabei lassen sich


laut

Benz

drei

gesellschaftliche

(Grund-)Voraussetzungen

ausmachen:

Kommunikation bzw. ffentlichkeit, eine Solidargemeinschaft und eine aktive


Zivilgesellschaft. (vgl. Benz, 2005, S.256)
Demokratie verlangt danach, dass sich eine ffentliche Meinung bilden kann, auf
welche die Herrschaftsorgane reagieren knnen. Die politische Nation als
Kommunikationsgemeinschaft

bildet

die

Grundlage

fr

ein

kollektives

Bewutsein, das aus der Summe der individuellen Interessen ein gemeinsames
Interesse (volont general) bildet und damit auch allen Mitgliedern die
(zumindest

theoretisch)

gleichen

Chancen

bei

der

Partizipation

zur

Meinungsbildung ermglicht. Neben dieser ffentlichkeit bedarf es auch eines


Minimums an Gemeinsamkeiten7 zwischen den Brgern fr eine funktionierende
Demokratie.

Denn

um

Herrschaftsausbung

durch

Amtstrger

und

Verteilungsentscheidungen nach Regeln der Mehrheitsdemokratie zu akzeptieren,


mssen sich die Brger gegenseitig ein Minimum an Vertrauen und Solidaritt
entgegenbringen. Auerdem wird angenommen, dass die Interessenartikulation
in der modernen Massengesellschaft Strukturen einer Zivilgesellschaft bentigt,
die es den Brgern ermglicht sich in Gruppen zusammenzuschlieen und zu
engagieren. (vgl. Benz, 2005, S.256ff)
Noch grundlegender sind die Institutionen, die Robert Dahl fr den demokratische
Prozess als notwendig identifiziert. Dazu gehren etwa die Kontroll der Regierung,
die aus gewhlten Vertretern besteht. Die Kontrolle wird durch freie, faire und
regelmig

stattfindende

Wahlen

garantiert,

die

eine

friedlichen

Regierungswechsel ermglichen. Ausserdem bentigen alle volljhrigen Brger


sowohl aktives wie passives Wahlrecht, und die Mglichkeit sich in Vereinen,
Verbnden und Parteien zu organisieren und ihre Interessen zu formulieren. In
diesem Zusammenhang ist auch die Meinungs- und Pressefreiheit von zentraler
Bedeutung fr die Demokratie. (vgl. u.a. Dahl, 1989, S.233)
Fr das Funktionieren von Demokratie ist auch das Konzept der Legitimation von
(politischer)

Herrschaftsausbung

von

fundamentaler

Bedeutung.

Bei

zunehmender Gre der Staaten kann Herrschaft nicht mehr vom Volk in persona
7 Dieses Minimum an Gemeinsamkeiten umschreibt Ernst Frnkel mit dem Begriff
des unkontroversen Sektors, der auf die Notwendigkeit von allgemein
akzeptierten Verhaltens- und Verfahrensregeln hinweist.
7

ausgefhrt werden, es liegt also keine Identitt von Herrscher und Beherrschten
vor. Sobald aber Menschen ber andere Menschen Herrschaft ausben, muss
diese ihrer Rechtmigkeit halber gerechtfertigt, also legitimiert werden. Durch
die Herleitung der Herrschaft vom Willen des Volkes, betont Demokratie die
Beteiligung des Volkes am Staatswillen bzw. an der Entscheidungsfindung. (vgl.
Kirsch, 2008, S.77)
Es lassen sich, aus theoretischer Sicht, grob zwei Legitimationsstrnge innerhalb
der EU unterscheiden. Auf der einen Seite geschieht Legitimationsvermittlung
ber das Europische Parlament, das zunehmend an Bedeutung gewinnt, und auf
der anderen Seite mittelbar ber die im Ministerrat vertretenen, nationalen
Parlamente. Christian Calliess stellt hierbei fest, dass bei der Gewichtung der
beiden Legitimationssulen hinsichtlich ihrer demokratischen Legitimation fr die
Union geteilte Meinungen bestehen. 8 So leitet das BVerfG mit seinem MaastrichtUrteil die demokratische Legitimation von den nationalen Parlament (und ihre
Vertretung im Ministerrat) ab, und bescheinigt dem Europischen Parlament
lediglich eine sttzende Funktion. Zu genau dem entgegengesetzten Urteil kam
der EuGH, der in dem Europischen Parlament den zentralen Ausdruck des
demokratischen Prinzips innerhalb der EU sieht. (vgl. Calliess, 2005, S.287ff)
Seymour Martin Lipset macht mit der Effektivitt des politischen Systems eine
weitere Funktionsvoraussetzung der Demokratie aus. Diese bemesse sich daran,
ob elementare Funktionen eines Regierungssystems so erfllt werden, dass sie
den Erwartungen der Mehrheit in der Bevlkerung und der Interessensgruppen
gerecht wird. (vgl. Schmidt, 2000, S.440) Damit beschrnkt sich Lipset auf die
Output-Legitimation,

die

das

funktionale

Prinzip

der

Ntzlichkeit

in

den

Mittelpunkt stellt (government for the people). Ausgeklammert wird dabei aber
die Input-Legitimation9, die auf die Zustimmung der Beherrschten angewiesen ist
(government by the people).
Oft wird auch die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in einen engen
Zusammenhang mit der Fhigkeit zur Demokratie gebracht. Wobei dies nicht als
zwingende, sondern eher als begnstigende Voraussetzung zu sehen ist, was
etwa am Beispiel Indien deutlich wird. Dennoch hat die Aussage von Seymour
8 Die Argumentationen bezglich der Legitimationsleistung drehen sich
hauptschlich um die These, dass die Legitimationskette im Ministerrat lnger als
im Europischen Parlament ist, und damit ihre Legitimationswirkung schwcher
sei.
9 Die Begriffe der Input- und Output-Legitimation sind aus David Eastons
Theorie des politischen Systems entnommen.
8

Martin Lipset, dass ein hoher Wohlstand eines Volkes hohe Chancen der
Demokratieerhaltung bedeutet, viel Zustimmung erhalten. 10 (vgl. Schmidt, 2000,
S.438)
Demokratie hat sich vor der Entstehung der Europischen Union immer in den
Nationalstaaten entwickelt, weshalb man berechtigterweise die Frage stellen
darf, ob Demokratie einen Nationalstaat voraussetzt? Oliver Leie verteidigt die
These, dass ein demokratisches System nicht nur in historisch gewachsenen
Nationalstaaten funktionieren kann, sondern auch auf der supranationalen Ebene
der EU mglich ist. Zudem bescheinigt er der Union ein bereits bestehendes
solides Demokratiepotenzial (Leie, 1998, S.220), in Form von etablierten
Institutionen, deren volle Ausfaltung noch von nationalstaatlichen Interessen und
Wiederstnden verhindert wird. (vgl. Leie, 1998, S.219ff) Kielmansegg dagegen
spricht von einer begrenzten Demokratiefhigkeit und stellt die These auf, dass
selbst eine demokratische Verfassung aus der europischen Gemeinschaft noch
keine europische Demokratie machen wrde. Die Vermittlung von Legitimitt
bleibt somit Aufgabe der Nationalstaaten, deren politische Form ist also der Ort
fr Demokratie. (vgl. Kielmanseg, 1996, S.58)
Peter Huber sieht die Demokratie eingebettet in einer Trias zusammen mit Staat
und Volk. Woraus sich die Notwenidigkeit eines territorialem Herrschaftsverbands
und eines (homogenen) Volks ergibt. Ersteres bescheinigt Huber der EU ohne
Zweifel, in bezug auf ein Unionsvolk als Legitimationstrger, sei zu bedenken,
dass nicht zwingend ein einheitliches Volk bentigt wird, sondern auch eine
Mehrzahl an nationalen Vlkern die gemeinsame Grundlage bilden kann. Denn
der eigentliche Kern der Demokratie sei in der individuellen staatsbrgerlichen
Mndigkeit verortet. Ihre Facette umfassen die bereits bei Dahl dargestellten
Institutionen,

wie

u.a.

Wahlrecht,

Bildung

von

politischen

Parteien

und

Transparenz des staatlichen Handelns. Erst mit der Anerkennung dieser


Mndigkeit, wird ein Herrschaftsverband demokratisch. (vgl. Huber, 1999, S.30ff)
Die

genannten

Voraussetzung

knnen

je

nach

Definition

und

konkreter

Ausgestaltung von Demokratie natrlich noch um verschiedene Komponenten


erweitert bzw. variiert werden, aber drften doch grundlegenden Elemente zur
Verwirklichung von Demokratie darstellen. Wie diese Voraussetzungen in der EU
10 Diese These wird auch von mehreren empirischen Studien gesttzt, wie etwa
die Studie von Kenneth Bollen und Robert Jackmann, die den konomischen
Entwicklungsstand als wichtigste erklrende Variable des
Demokratiesierungsgrades identifiziert. (vgl. Bollen/Jackmann, 1989, S.619ff)
9

beschaffen sind und welche Konsequenzen sich daraus ergeben, soll nun anhand
der Debatte um das Demokratiedefizits der Europischen Union im folgenden
Abschnitt der Arbeit zusammenfassend dargestellt und kritisch betrachtet
werden.

5. Kritische Diskussion des Demokratiedefizit

Wenn man nach dem Demokratiedefizit der Europischen Union fragt, stellt sich
zunchst

die

Frage,

ob

man

den

Demokratiemastab

und

seinen

Legitimationsbedarf berhaupt auf die Staatengemeinschaft der Europische


Union als ein schwer-vergleichbares System sui generis (Offe, 1998, S.99)
anwenden kann? Die Antwort muss Ja lauten, denn die EU bt mit ihrer
bindenden Rechtssetzung unmittelbar hoheitliche Gewalt aus. (vgl. Kielmansegg,
1996, S.51ff) Welches Ausma die Herrschaftsausbung mittlerweile erreicht hat,
wird deutlich, wenn man davon ausgeht, dass bereits 80% des geltenden
Wirtschaftsrechts Gemeinschaftsrecht ist, und beinahe jedes zweite deutsche
Gesetz seinen Ursprung in Brssel hat. (vgl. Bauer, 2005, S.8) Auch im deutschen
Grundgesetz sind im Art. 23, Absatz 1 die Grundstze, die die Bedingung zur
Mitwirkung der BRD an der Entwicklung der Europischen Union darstellen, mit
demokratisch, rechtsstaatlich, sozial und fderativ beschrieben. Damit ergibt
sich schon aus dem Verfassungstext ein Gebot zur Verwirklichung demokratischer
Grundstze. Freilich wird nicht erwhnt, welches Niveau oder welche Qualitt die
Demokratie in der EU haben muss. (vgl. Kirsch, 2008, S.99)
Die Antwort auf die Frage nach dem Demokratiedefizit der Europischen Union
hngt logischerweise immer davon ab, wie(weit) man Demokratie definiert. Wird
Demokratie als Verhinderung von Machtmissbrauch verstanden, wird man die EU
mit ihrer konsensorientierten Entscheidungsfindung 11 wohl als sehr demokratisch
bezeichnen. Schlielich gibt es durch das in vielen Fllen noch bestehende
Einstimmigkeitsprinzip

im

Ministerrat

mittlerweile

27

Vetospieler,

die

fr

ausreichend Machtkontrolle sorgen.12 Auch einige Vertreter der deliberativen


Demokratietheorie, wie Charles Sabel oder Klaus Eder, bescheinigen der EU ein
11 Die konsensorientierte mehrheitliche Entscheidungsfindung im Ministerrat in
Form des Einstimmigkeitsprinzips, wird aber in vielen Bereich zunehmend durch
ein mehrheitsorientiertes Verfahren abgelst, was zwar die Transaktionskosten
senkt/Effektivitt steigert, zugleich aber die Legitimationsherleitung schwcht.
10

hohes Ma an Demokratie. Jedoch wird bei der Interpretation der EU ein


verkrzter Mastab angelegt, wenn man Demokratie nur als das Vorhandsein von
Verfahren versteht, die garantieren, dass mglichst viele (am besten alle)
relevante Argument fr oder gegen eine Entscheidung abgewogen werden
knnen. Aus dieser Sicht erscheint die EU als nahezu ideal-demokratisch, sind am
Entscheidungsprozess doch eine Vielzahl von Akteuren (EU-Brokratie, nationale
Regierungen, nationale wie europische Parlamente, etc.) beteiligt, die auch ein
breites Spektrum an Perspektiven einbringen.(vgl. Hurrelmann, 2008, S.5)
Aber reichen diese doch sehr minimalen Definitionen von Demokratie aus, um die
Kritik des Defizit zu beschwichtigen? Viele Autoren, unter ihnen auch Robert Dahl,
wrden hier wohl mit Nein antworten, da die Demokratiedefinitionen, auf denen
diese Argumente aufbauen, zu kurz gedacht sind.
Definitionen

fehlt

etwa

das

demokratische

Beiden oben genannten

Gleichheitsprinzip,

verkrzt

ausgedrckt one person, one vote (Dahl, 1989, S.109), also die Mglichkeit
aller

Brgerinnen

und

Brger,

als

Gleich(wertig)e

an

den

politischen

Entscheidungsprozessen zu partizipieren. Zudem sucht man auch das Prinzip der


Rechenschaftsablegung (acountability) vergeblich, das den Brgern ermglicht,
die politischen Fhrer durch Abwahl zu kontrollieren und zu sanktioniern. (vgl.
Hurrelmann, 2008, S.5)
Durch diese Gegenberstellung wird schon klar, dass die Frage nach einem
demokratische Defizit, und vor allem dessen Ausma, nicht einfach zu
beantworten ist. Ausserdem stellt sich die Frage, falls ein Defizit besteht, welcher
Natur dieses ist. Handelt es sich um ein strukturelles Defizit, das vielleicht nie
vollstndig behoben werden kann, oder um ein institutionelles Defizit, dem man
mit politischen Reformen begegnen kann? Im Folgenden sollen die wichtigsten
Kritikpunkte des Demokratiedefizit dargestellt und kritisch diskutiert werden,
wobei diese Arbeit nicht den Anspruch erheben kann, alle Meinungen und
Kritikpunkte abzudecken, sondern versucht die in der Literatur am hufigsten
aufgefhrten zusammenzufassen.
Robert Dahl etwa, als eine der prominentesten Kritiker der euorpischen
Demokratie, bezeichnete das Demokratiedefizit der EU sogar als gigantisch
(Dahl, 1998, S.115), was man wohl als bertrieben bezeichnen darf, aber nicht
12 Zu den einflussreichsten Vertretern dieser realistischen Demokratietheorie
im europischen Raum zhlen etwa Giandomenico Majone und Andrew
Moravcsik, die beide der Meinung sind, die EU habe (zumindest strukturell) kein
Demokratiedefizit.
11

wenige Autoren wrden in die gleiche Richtung argumentieren. Die These, dass
die

EU

ein

(strukturelles)

Demokratiedefizit

hat,

nimmt

an,

dass

ein

Inkongruenzproblem innerhalb der EU besteht. Also eine zu groe (vielleich sogar


unberbrckbare) Kluft zwischen Regierenden und Regierten. (vgl. Schmidt,
2000, S.431) Wie im Folgenden deutlich wird, hat dieses Problem mehrere
Ursachen und Ausprgungen. Ausserdem wird deutlich, dass die Defizite oder
Probleme der Demokratie in der EU eng miteinander verknpft sind.

5.1 Das Fehlen eines europischen Demos und einer


Zivilgesellschaft
Fr vielen Autoren ist der fundamentalste Kritikpunkt an der europischen
Demokratie das kaum bestreitbare Fehlen eines (einheitlichen) europischen
Demos.

So

wie

in

allen

demokratischen

Verfassungen

das

Prinzip

der

Volkssouvernitt zentrale Bedeutung hat, muss bezweifelt werden, ob eine


Demokratie ohne ein, sich selbst als solches verstehendes, Demos berhaupt
mglich ist. Das Scheitern einer europischen Verfassung macht deutlich, dass
die nationalen Vorstellungen und Werte (noch) zu unterschiedlich sind, um eine
kollektive europische Identitt zu bilden. Der Verfassungsentwurf, der die EU als
politische Gemeinwesen darstellen sollte, war ein Versuch, eben dieses fehlende
europische Brgerbewutsein zubilden. (vgl. Hurrelmann, 2008, S.7ff)
Doch hat Europa nicht eine langjhrige Errinnerungsgemeinschaft, die eine
Grundlage fr eine kollektive Identitt bilden knnte? Das Problem ist, dass die
Erinnerung an die gemeinsame Geschichte, nicht als eine gemeinsame,
europische Vergangenheit erinnert wird, sondern als nationalstaatliche. Man
nehme das Beispiel der beiden Weltkriege, die sich auf deutscher Seite als eine
selbstverschuldete

Katastrophe,

auf

franzsischer,

niederlndischer

oder

britischer Seite als teuer erkaufte Siege fr eine gute Sache eingeprgt haben.
(vgl. Kielmansegg, 1996, S.56)
Wesentlich zukunftsorienter gestaltet sich der Begriff einer gemeinsamen
Erfahrungsgemeinschaft, wie etwa die Erfahrung gemeinsamer Bedrohung durch
den Ost-West-Konflikt in der zweiten Hlfte des 20. Jahrhunderts. Doch es ist bei
weitem

nicht

so,

dass

diese

Erfahrung

schon

gemeinsame

europische

Erfahrungen waren. Denn so gibt Kielmansegg zu bedenken, um gemeinsam zu


erfahren,

bedarf

es

einer

europischen

Wir-Identitt,

die

zudem

eine

Abgrenzung vom Nicht-Europischen voraussetzt. Erst wenn sich die Europer


selbst als solche wahrnehmen, was momentan noch nicht der Fall ist, kann sich
eine Erfahrungsgemeinschaft entwickeln. (vgl. Kielmansegg, 1996, S.57)
12

Noch

banaler,

Herausbildung

aber
eines

zugleich

der

europischen

fundamentalste
Demos

in

den

Grund,

der

sich

der

Weg

stellt,

ist

das

Nichtvorhandensein einer gemeinsamen Sprache. Aber wenn Europa in seiner


Diversitt der Kulturen bestehen bleiben soll, was immer die politische Intention
war, kann dieses strukturelle Problem vorerst nicht gelst werden. Selbst mit
einer immer weitreichenderen Verbreitung des Englischen als europische
Verkehrssprache, wird es wohl noch mehrere Generationen dauern, bis sich die
Mehrzahl der Europer mit der Mehrzahl der Europer verstndigen kann. (vgl.
Kielmansegg, 1996, S.55) Doch erst eine gemeinsame Sprache ermglicht auch
eine gemeinsame ffentlichkeit, die das Forum des politischen Diskurses bildet.
Dieser von den Massenmedien getragene ffentliche politische Diskurs, der die
Politik berhaupt erst zur Sache der Allgemeinheit und damit die Demokratie zur
Demokratie macht (Kielmansegg, 1996, S.57) ist auf europischer Ebene noch
keine Wirklichkeit.13
Auf der anderen Seite gibt Manfred Zulegg zu bedenken, dass die Sprachbarriere
heutzutage bereits im groen Ma durch technische Hilfe gelst werden kann und
keine

national

isolierten

Kommunikationsrume

mehr

existieren.

Mit

zunehmenden Kompetenzen der EU steigt auch das Interesse an europischer


Politik und die Zusammenarbeit der gesellschaftlichen Krfte nimmt zu. In
unserem technisierten Zeitalter sind die Bedingungen fr den Meinungskampf um
die besten politischen Konzepte somit vorteilhaft fr die Demokratiefhigkeit der
Europischen Union. (vgl. Zulegg, 1999, S.20)
Ein weiterer Kritikpunkt der Demokratie auf europischer Ebene ist die These,
dass sich immer noch keine funktionierende europische Zivilgesellschaft
etabliert hat. Mit Zivilgesellschaft ist in diesem Zusammenhang ein vitales
europisiertes System intermedirer Institutionen (Schmidt, 2000, S.433)
gemeint, dass sowohl Parteien und Verbnde als auch die Medien umfasst. Die
genannten Institutionen der Zivilgesellschaft sind, wie schon Robert Dahl
feststellte, die Grundlage fr einen demokratischen Willenbildungsprozess.

5.2 Institutionelle Defizit und Parlamentarismus in der EU


Fr viele Autoren ist die institutionelle Rolle des Europischen Parlaments als
reprsentatives Organ der Unionsbrger, der zentrale Anlasspunkt zur Kritik. So
wird angefhrt, dass, trotz zunehmender Kompetenzflle, das Europischen
13 Arthur Benz fhrt hierzu an, dass es nicht die Sprachenvielfalt ist, die einer
gemeinsamen Kommunikationsgemeinschaft im Weg steht, sondern vielmehr die
fehlenden Vermittelungsstrukturen der ffentlichkeit.
13

Parlament immer noch nicht einem nationalen Parlament entspricht und somit
auch nicht ausreichend Legitimationsleistung erzeugen kann. Kritisiert werden
nicht ausreichende Kontrollmglichkeiten gegenber dem Ministerrat sowie die
fehlende (oder zumindest ungengende) parlamentarische Abhngigkeit der EUKommission. Allerdings, so die Befrworter der europischen Demokratie, muss
das Parlament mittlerweile die Zusammensetzung der Kommission mehrheitlich
besttigen, und hat somit eine nicht unerhebliche Kontrollfunktion, wie der
erzwungene Rcktritt der Kommission 1999 zeigte. (vgl. Kirsch, 2008, S.48)
Weiterhin fehlet dem EP das Initiativrecht zur Gesetzgebung, welches die
Kommission besitzt. Auch die eingeschrnkten Mitentscheidungsbefugnisse im
Rechtssetzungsprozess lassen dem Europischen Parlament nur eine schwache
Position. Auch das Haushaltsrecht liegt nicht vollstndig beim Parlament, da
insbesondere bei den sogenannten obligatorischen Ausgaben 14 der Rat das
Letztentscheidungsrecht besitzt. (vgl. Calliess, 2005, S.290ff)
Trotz aller Machtzuwchse des Europischen Parlaments bleibt das politische
System der EU also exekutiv-lastig, was sich auch in der Gesetzgebungsinitative
der EU-Kommission, also dem Recht, Gesetzgebung zu initiieren, zeigt. Auerdem
kann der Ministerrat in manchen Bereichen die Gesetzgebungskompetenz des
Parlaments berstimmen, so zum Beispiel in der Auen- und Sicherheitspolitik
oder der Steuerharmonisierung. Schlielich wird auch das oben genannte
Argument der Kontrollfunktion ber die Kommission wieder abgeschwcht, da das
Parlament keinerlei Einfluss auf die Nominierung der Kommissionsmitglieder hat.
(vgl. Hurrelmann, 2008, S.4)
Die schwache Position des Europischen Parlaments drckt sich, so die These von
Peter Graf Kielmansegg, auch in der niedrigen Wahlbeteiligung bei den
Europawahlen aus. Die Beteiligungsqote verluft seit 1979 mit fallender Tendenz
und hat dieses Jahr mit 43,1 Prozent ihrer vorlufigen Niedrigstwert erreicht.
Faktisch drckt also die Zusammensetzung des Parlaments die Prferenzen einer
Minderheit der Wahlberechtigten aus. Natrlich ist das noch keine Argument fr
ein demokratisches Defizit, solange alle Wahlberechtigten wenigstens die
Mglichkeit hatten zu whlen. Graf Kielmansegg fhrt aber zu Recht an, dass die
schwache Position des Europischen Parlaments dazu fhrt, dass in der
ffentlichkeit der Mitgliedstaaten die Meinung herrscht, dass die Wahlen zum

14 Unter die obligatorischen Ausgaben fllt u.a. auch die Agrarsubventionen, die
immer noch fast die Hlfte des EU-Haushalts ausmachen.
14

Europischen Parlament bedeutungslos seien, da das Parlament zu wenig


Macht/Befugnisse, und damit Einfluss, habe. (vgl. Kielmansegg, 1996, S.50)
Zudem besteht in der Union kein einheitliches Wahlrecht, die Wahlen zum
Europischen

Parlament

werden

deshalb

in

den

Mitgliedstaaten

nach

unterschiedlichen nationalen Vorschriften abgehalten. Durch die Unterschiede bei


der

Anwendung

Verzerrungen

von

des

Verhltnis-

Erfolgswerts

oder

der

Mehrheitswahlrecht

Stimmen,

was

im

kommt

es

Widerspruch

zu
zum

demokratischen Gleichheitsgrundsatz steht.15 (vgl. Kirsch, 2008, S.69)


Der

letzte

aber

zugleich

wesentliche

Mngel

bei

der

institutionellen

Ausgestaltung des Europischen Parlaments ist die Verteilung der Sitze, welche
dem demokratischen Prinzip der Gleichheit bezglich der Reprsentation nicht
gerecht wird. Rein rechnerisch vertritt ein luxemburgischer Abgeordnete knapp
67.000 Brger, wohingegen eine deutscher Abgeordneter beinahe 830.000
Brger

reprsentiert.

Somit

kommt

es

zur

Bevorzugung

von

kleineren

Mitgliedstaaten bei der Bestzung des Parlaments, die auch nicht durch eine
hhere Stimmgewichtung der greren Staaten im Ministerrat ausgeglichen
werden kann. Diese Tatsache resultiert daraus, dass das Europische Parlament
nicht

nur

eine

Nationalstaaten

Reprsentation
darstellt.

demokratietheoretische

der

Durch

Postulat

der

(Unions)Brger,

diese

Doppelrolle

Gleichheit

und

sondern

auch

konkurrieren
der

der
das

vlkerrechtliche

Grundsatz der Staatengleichheit. (vgl. Calliess, 2005, S.299)


Die diskutieren Mngel erscheinen betrchtlich, doch sollte man nicht dem
Trugschluss

erliegen,

Demokratie

gleichzusetzen.16 Auerdem ist

mit

einem

parlamentarische

System

es selbst in einem parlamentarischen System

nicht zwingend erforderlich, dass das Parlament besonders mchtig ist. (vgl.
Kirsch, 2008, S.49)
Aber auch die Stellung und Konstitution des Ministerrates gibt Anlass zu harscher
Kritik an seiner demokratischen Legitimation. Wie bereits erwhnt, ist der
Ministerrat das Hauptrechtsetzungsorgan der EU, und hat somit auch den grten
Legitimationszwang. Der Rat ist aber nur indirekt ber die nationalen Parlamente
15 Mit der Besttigung der 5%-Klausel bei der Bundestags in Deutschland durch
das BVerfG, wird jedoch eine Ausnahme von der Gleichheit des Erfolgswertes
(nicht aber des Zhlwertes) gemacht. (vgl. BVerfG 1, 208)
16 Wenn auch eine parlamentarisches Regierungssystem die hufigste
Regierungsform in (vermeintlich) demokratischen Staaten darstellt.
15

legitimiert und zudem vollzieht sich in ihm eine Verschrnkung der Gewalten.
Denn obwohl er legislative Aufgaben auf europischer Ebene wahrnimmt, stellt er
sich aus Vertretern der nationalen Exekutiven zusammen, die wiederum nur ber
die Parlamente (also indirekt) einen Verantwortungszusammenhang zum Volk
haben. Auerdem verwischen die zunehmend mehrheitlichen Entscheidungen im
Ministerrat die Verantwortungzuweisung, die fr eine Sanktion mittels Abwahl
ntig wren. (vgl. Kirsch, 2008, S.72)
Die Schlsselstellung des Ministerrates generiert in diesem Zusammenhang noch
ein weiteres Problem, denn sie bedeutet, dass europische Politik in erster Linie
aus dem Kompromiss zwischen den Interessen der Nationalstaaten hervorgeht.
Eine solche Politik entbehrt zwangslufig einer europischen Perspektive, welche
nur, so Kielmansegg, durch eine gestrkte Position des Europischen Parlaments
und der Kommission erlangt werden kann. (vgl. Kielmansegg, 1996, S.69)
Oft wurde auch die Transparenz, deren Bedeutung fr die Demokratie nicht zu
unterschtzen ist, bei den Verfahren auf europischer Ebene kritisiert. Es ist zu
bezweifeln, ob der einfache Brger das komplexe Normensystem und die
Entscheidungswege innerhalb der EU durchschaut. Ntig wre hier eine
Offenlegung der Verfahren, also zum Beispiel ffentlichkeit bei Verhandlungen.
Nur so kann der Souvern vernnftig am Willensbildungsprozess teilnehmen und
auch

die

Handlungen

seiner

Vertreter

beurteilen

und

gegebenenfalls

sanktionieren. (vgl. Kirsch, 2008, S.74)

5.3 Mglichkeiten der Partizipation und der Acountabilitiy


Versteht man Demokratie als die Chancengleichheit zur Teilnahme aller Brger
am politischen Entscheidungsprozess, so stellt sich im Hinblick auf die EU die
Frage nach den Partizipationsmglichkeiten des einzelnen Brgers. Achim
Hurrelmann

unterscheidet

hier

drei

mgliche

Wege

der

demokratischen

Einflussnahme. Der naheliegendste Weg ist die Wahl zum Europischen


Parlament, das seit 1979 von den Brgern aller Mitgliedsstaaten direkt gewhlt
wird. Bei allen bereits aufgefhrten Defiziten, besteht fr Hurrelmann das grte
Problem nicht in der Kompetenzschwche des Parlaments, sondern im Charakter
der Europawahlen. Da es europische Parteien wenn berhaupt, erst in den
Anfngen gibt, wird der Wahlkampf bei den Europawahlen von den nationalen
Parteien bestritten. Daher ist es nicht weiter verwunderlich, dass grtenteils
nationale Themen die Wahlkmpfe bestimmen, und die Wahlen somit zu
Abrechnung

mit

den

Nationalregierungen

degradiert

werden.

Europarlamentarier/-innen werden also nicht ihrer Rolle als Reprsentant auf


16

europischer Ebene gewhlt, sondern als Vertreter einer nationalen Partei und
deren Programm. Trifft dies zu, darf zu Recht bezweifelt werden, ob das
Europischen

Parlament

wirklich

eine

demokratische

Reprsentation

der

Brgerinnen und Brger darstellt. (vgl. Hurrelmann, 2008, S.4)


Lsst sich dieser eklatante Mngel im politischen System der EU berhaupt
beheben? Bezogen auf das Europische Parlament mssten entweder die Whler
ihr Verhalten ndern oder aber die Parteien endlich europische Themen in den
Wahlkampf einfliessen lassen.17 Das heisst aber, dass die Lsung davon abhngt,
ob sich auf europischer Ebene Parteien, hnliche denen in den Nationalstaaten
etablieren und bei Europawahlen nur um europische Themen gekmpft wird.
Dieser Lsungsansatz impliziert aber bei nherer Betrachtung das Vorhandsein
einer europischen Identitt, verlangt er schlielich nach einen europischen
politischen Interesse innerhalb der Bevlkerung. (vgl. Hurrelmann, 2008, S.6) Wie
bereits

im

letzten

Abschnitt

beschrieben

wurde,

ist

eine

europischen

Zivilgesellschaft (noch) nicht gegeben, womit das eben genannte Argument fr


ein Vorhandsein eines demokratischen Defizits in der EU nicht entkrftigt werden
kann.
Als zweite Mglichkeit, die Politik auf europischer Ebene zu beeinflussen, nennt
Hurrelmann die Wahlen zu den nationalen Parlamenten und Regierungen 18, aus
welchen sich schlielich der EU-Ministerrat zusammensetzt. Auch hierbei spielen
EU-bezogene Themen kaum eine Rolle, und selbst wenn, ist der anschlieende
Handlungsspielraum fr die nationalen Regierungen im Ministerrat gro. Denn
auf Grund der Tatsache, dass Entscheidungen im Ministerrat mittlerweile oft mit
qualifizierter Mehrheit getroffen werden, ist es leicht, die Schuld an nicht
durchgesetzten Interessen auf andere europische Regierungen zu schieben. 19
17 Hierzu sei anzumerken, dass es einer politisch-gebildeten Gesellschaft (vgl.
Abschnitt europisches Demos als Unterbau bedrfte, wenn die Parteien keine
Europathemen in den Wahlkampf nehmen, um diesem Lsungsvorschlag zum
Erfolg zu verhelfen.
18 Laut Fritz W. Scharpf geht sowohl in den bundesdeutschen, wie auch den
europischen Politikverflechtungen die zwischen den Regierungen ausgehandelte
Politik an den gliedstaatlichen Parlamenten vorbei, womit es nicht zu einer
parlamentarischen Kontrolle, sondern bestenfalls zu einer diffusen
Generalverantwortung der Regierung gegenber ihren Whlern kommt. (vgl.
Scharpf, 1996, S.122)
19 Das Abstimmungsverfahren mittels qualifizierte Mehrheit bentigt, je nach
Festlegung nur zwei Drittel oder drei Viertel der Stimmen; im Gegensatz zum
Einstimmigkeitsprinzip, dass eine acountability der Regierung theoretisch
17

Auerdem fllt es den nationalen Parlamenten oft schwer, die eigene Regierung
einzuschrnken, etwa durch Vorgaben zur Information und zur Aushandlung der
europischen Richtlinien.(vgl. Hurrelmann, 2008, S.4)
Es stellt sich also die Frage, wie kann man auf nationaler Ebene die
demokratische Rechenschaftspflicht der Regierungen fr ihre Aktionen im
Ministerrat verbessern, um mehr Legitimation herzustellen? Ein zentraler Aspekt
wre, die Verfahren im Ministerrat transparenter zu gestalten, zum Beispiel, dass
Ratsversammlungen bei gesetzes-relevanten Themen grundstzlich ffentlich
sind.

Damit

wrde

auch

ein

zweiter

Punkt

erleichtert

werden,

nmlich

ausgeweitete Kontrollmglichkeiten der nationalen Parlamente, etwa in Form von


Einspruchsmglichkeiten gegen geplante europische Rechtsakte. Allerdings
muss man bedenken, dass somit auch die Mglichkeiten einer effektiven
Verhandlung im Ministerrat eingeschrnkt werden, der mittlerweile bei vielen
Entscheidungen auch noch das Einverstndnis des Europischen Parlaments
einholen muss. Die Demokratisierung stt auerdem an ihre Grenzen, da immer
nur die eigene, nationale Regierung zur Rechenschaft gezwungen werden kann.
Durch die qualifizierte Mehrheitsentscheidung kann die eigene Regierung aber
berstimmt werden, und es besteht keinerlei Mglichkeit fr die Brger,

eine

fremde Regierung zu sanktionieren. (vgl. Hurrelmann, 2008, S.8)


Als letzte Mglichkeit der politischen Partizipation der Brger sieht Hurrelmann
die europische Zivilgesellschaft. Wie bereits im gleichnamigen Abschnitt dieser
Arbeit

diskutiert,

darf

stark

bezweifelt

werden,

ob

eine

unionsweite

Zivilgesellschaft berhaupt existiert. Hurrelmann spricht auch nicht von einer


umfassende Kommunikationsgemeinschaft, sondern von der Mglichkeit der EUKomission, Interessenvertreter in den Entscheidungsprozess mit einzubeziehen.
Aber auch hierbei melden sich starke Zweifel an, sind damit doch in erster Linie
professionelle Lobbyistinnen und Lobbyisten betroffen, die kaum als eine
unverzerrte

Abbildung

der

Brgerprferenzen

gewertet

werden

knnen.

Auerdem ist bleibt es bei der Kommission, zu entscheiden, ob und wie die im
Konsultationsprozess

formulierten Meinungen bercksichtigt werden. (vgl.

Hurrelmann, 2008, S.5)


Zwar sind die Konsultationsverfahren ffentlich und die Brsseler Lobbygruppen
mittlerweile im Internet gelistet und abrufbar, aber der gleichen Mglichkeit zur
Partizipation aller Brgerinnen und Brger ist damit wenig geholfen. Ein viel
mglich machen wrde
18

diskutierter Ansatz wre die Einfgung von europaweiten Referenden, die aber
nicht die Verfassung betreffen sollten, sondern eben nur Sachfragen der
europischen Politik behandeln drften. Der Vertrag von Lissabon tendiert schon
in diese Richtung mit der Einfhrung von europischen Brgerbegehren, mit
denen ein Gesetzgebungsvorschlag geuert werden kann. Dieses Instrument
knnte zu einem vollwertigen Brgergesetzgebungsverfahren ausgebaut werden.
(vgl. Hurrelmann, 2008, S.8) An dieser Stelle knnte man auch einen Vorschlag
von Heidrun Abromeit anbringen, die sich fr ein direktdemokratisches BrgerVeto gegen EU-Entscheidungen ausspricht, dessen Ausgestaltung aber sicherlich
kompliziert werden drfte. (vgl. Abromeit, 1998, S.82ff)
Festzuhalten bleibt, dass hinsichtlich der Partizipationsmglichkeiten der Brger
und der Rechenschaftsablegung der Regierungen, mit der noch abzuwartenden
Ratifizierung des Vertrags von Lissabon die EU zwar demokratischer geworden
ist, aber immer noch starke Defizite aufweist. Auf europischer Ebene ist aus
demokratietheoretischer Sicht eine Kontrolle der Regierung durch die Regierten
nur unbefriedigend hergestellt und auch die in diesem Abschnitt diskutierten
Reformvorschlge sind noch keine Allheilmittel. Bei der gegebenen Komplexitt
von

EU-Entscheidungsverfahren,

die

versuchen

der

hohen

Diversitt

der

europischen Bevlkerung gerecht zu werden, kann man nicht mit einfachen


Lsungen rechnen. (vgl. Hurrelmann, 2008, S.9)

5.4 Kompatibilitt von fderalem und demokratischem Prinzip


Im diesem Abschnitt der kritischen Diskussion ber das Demokratiedefizit der
Europischen Union soll das demokratietheoretisch nicht unproblematische
Verhltnis von Fderalismus und Demokratie dargestellt werden. Wie bereits
erlutert, ist das fderale Prinzip ebenso wie das demokratische in den Vertrgen
zur Europischen Gemeinschaft verankert.20 Doch lassen sich diese beiden
Prinzipen

ohne

weiteres

vereinbaren,

insbesondere

in

einem

komplexen

politischen System wie der EU? Es geht zunchst also um die vielleicht
selbstverstndlich

erscheinende

Kompatibilitt

von

Fderalismus

und

Demokratie.
Auch in Hinblick auf die EU ist man davon ausgegangen, dass das Prinzip des
Fderalismus

und

das

der

Demokratie

zwei

kongruente

Formen

der

(Staats)Organisation seien, die sich wechselseitig untersttzen. Die These ist,


dass demokratische Grundwerte die Vorraussetzung fr eine fderales System
sind, dessen funktionale Stabilitt von konstitutionellen Normen, Herrschaft des
20 Etwa im Vertrag von Maastricht
19

Rechts und einem Geist der Freiheit und Toleranz abhngt. Gleichzeitig
untersttzt ein fderales System diese demokratischen Werte, indem es
demokratische Legitimation durch Wahlen sowohl auf Bundes- als auch auf
Staatsebene herstellt und (scheinbar) fr Gewaltenteilung sorgt. Auerdem
erhht es mit zustzlichen Wahlen die Mglichkeiten der direkten Partizipation
der Brger am politischen Geschehen. (vgl. Benz, 2009, S.4)
Aus einer anderen Perspektive erscheint die Kombination von Demokratie und
Fderalismus schwer kompatibel. Denn das oft als demokratisch erachtete Prinzip
der Gewaltenteilung fhrt in seiner fderalen Ausgestaltung in aller Regel zu
Politikverflechtungen, mitunter auch zur Gewaltenverschrnkung. Bedeutet die
Verteilung von Kompetenzen auf mehrere Ebenen zunchst eine vertikale
Gewaltenteilung, kommt es dabei meist zu Gewaltenverschrnkung durch
intergouvernementale Beziehungen zwischen den Exekutiven. 21 Diese stehen
aber im Widerspruch zu grundlegenden demokratischen Prinzipien, wie etwa dem
der kollektiven Selbstbestimmung. Man msste, um Konflikte bei den verteilten
Aufgaben zu vermeiden alle Kompetenzen zentralisieren, also den Fderalismus
wieder abschaffen. Die Herausforderung liegt also darin, fderative Verfahren und
Arten des Mehrebenenregierens, die mit Demokratie vereinbar sind, zu suchen
und solche, die es nicht sind, zu vermeiden. (vgl. Benz, 2009, S.5)
Im Hinblick auf die EU als eine komplexes Modell des Mehrebenenregierens,
tauchen in Bezug auf die fderative Ordnung und deren Legitimation zwei Fragen
auf. Zum einen die Frage nach der Input-Legitimitt, also wie sich die einzelnen
Interessen der Brger in ein ffentliches Interesse umwandeln lassen, welches
als Richtlinie fr die Politik gilt? Auf Seite der Output-Legitimitt muss gefragt
werden, was die Regierung veranlasst, im ffentlichen Interesse zu handeln, und
nicht in ihrem eigenen? In komplexen politischen Systemen versagen liberale
oder deliberative Konzepte zur Herausbildung eines kollektiven, ffentlichen
Interesses eben aufgrund der bestehenden Komplexitt. 22 Es entsteht in zwei
miteinander gekoppelten Prozessen, die zudem eine kontinuierliche Wiederholung
bentigen. Die politische Fhrung entwirft Politikvorschlge oder mgliche
Lsungen, von denen sie annimmt, dass sie das ffentliche Interesse abbilden. Im
21 Diese vom politischen Pragmatismus geprgt Tendenz kann dann lediglich
durch die erreichten Ergebnisse legitimiert werden (Ouput-Legitimation).
22 Benz fhrt an, dass in komplexen System die Deliberation von Eliten dominiert
wird, und somit defizitr ist. Und auch die Mehrheitsregel kann bei der
Aggregation vielfltiger Interessen keine eindeutigen Ergebnisse erzielen, da die
Mehrheiten je nach Verfahrensweise differieren.
20

zweiten Prozess werden diese Vorschlge und Entscheidungen geprft, ob sie


dem ffentlichem Interesse auch wirklich entsprechen, was wahrscheinlich der
Fall ist, wenn ihnen eine Mehrheit im Parlament oder in der Whlerschaft
zustimmt. Die Verantwortlichkeit der Regierenden auf der anderen Seite ist mit
der Mglichkeit der Sanktion durch Abwahl gesichert, wobei laut Benz weniger die
Sanktionierung von Bedeutung ist. Viel wichtiger seien Verfahren, die diesen
kollektiven, zweigleiigen (Lern-)Prozess der wechelseitigen Anpassung von
ffentlicher Meinung (auf Seite der Regierten) und Politikangebot (auf Seite der
Regierenden) sicherstellen. (vgl. Benz, 2009, S.11ff)
Hierbei

ergibt

sich

ein

grundlegendes

theoretisches

Problem

bei

den

Entscheidungsverfahren auf europischer Ebene. Solange (im Ministerat) nach


dem Einstimmigkeitsprinzip entschieden wird, hat jeder Akteur zumindest die
Chance gleicher Interessensverwirklichung, was jedoch die Effektivitt des
Regierens behindert. Eingeschrnkte Effektivitt mindert auch die Mglichkeit der
Regierenden, ihr Politikangebot zu verndern, selbst wenn dies von den Whlern
oder dem Parlament gefordert wird. (vgl. Benz, 2009, S.14) Wie schon im
Abschnitt 5.2 gezeigt wurde, treten andererseits Probleme mit der Legitimation
und Verantwortungszuweisung auf, sobald das Einstimmigkeitsprinzip durch ein
Mehrheitsverfahren ersetzt wird. Es bleibt also eine wichtige Herausforderung,
hier ein ertrgliche Balance zwischen demokratischer Legitimation und
politischer Effektivitt zu schaffen.

5.5 Dominanz des fderalen Prinzips


Auf diese berlegungen aufbauend, erscheint es aus demokratietheoretischer
Sicht

nicht

unproblematisch,

wenn

man,

so

Peter

Graf

Kielmansegg,

argumentiert, dass das fderale Prinzip in der EU das demokratische dominiert, ja


dominieren msse. Dies ergibt sich aus der, bereits in Abschnitt 5.1 dargestellten
Tatsache, dass die Zugehtikeit zur EU bestenfalls ein schwaches, sekundres
Merkmal der politischen Identitt der beinahe 500 Million EU-Brger ist. Deshalb
muss

insbesondere

die

verfassungsgebende

Gewalt

in

der

EU

bei

den

europischen Vlkern, und nicht bei dem europischen Volk liegen. Unter dieser
Prmisse muss also bei Verfassungsfragen das fderale Prinzip, in Form des
Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat, ber dem demokratischen stehen. Aber
auch beim europischen Rechtssetzungsprozess dominiert das fderale Prinzip,

21

da dem Ministerrat als Element der fderale Reprsentation (immer noch) die
zentrale Rolle zuteil wird.23 (vgl. Kielmansegg, 1996, S.67)

6. Mglichkeiten der Demokratisierung


In den vorherigen Abschnitten wurden bereits einige Lsungsvorschlge,
insbesondere hinsichtlich der institutionellen Defizit, genannt. Zunchst bleibt
aber festzuhalten, dass nationalstaatliche Demokratievorstellungen nicht einfach
auf die Gemeinschaft bertragen werden knnen.(vgl. Bauer, 2005, S.9) Wenn
aber der bisherige Bezugsrahmen des Nationalstaats wegfllt, dann mssen alle
Elemente von Gesellschaft, Staat und Demokratie neu berdacht und ihre
Beziehungen untereinander berprft werden.(Leie, 1998, S.230) Wobei die
Wissenschaft lediglich eine Hilfestellung geben kann, die Entscheidungen mssen
letztlich von der Politik getroffen werden, deren Arbeit noch erschwert wird, da es
immer noch keine Einigung ber die Finalitt der Europischen Union gibt. (vgl.
Leie, 1998, S.231)
Hinsichtlich der institutionellen Reformvorschlge herrscht eine groe Auswahl,
wobei viele davon auf eine strkere Parlamentisierung hinauslaufen, um die
Legitimationsleistung

zu

verbessern

und

somit

das

Demokratiedefizit

zu

beseitigen. Der am weitest reichende Vorschlag umfasst ein vollwertiges


Budgetrecht, die volle Kontrolle ber den politischen Prozess sowie das Recht auf
die Wahl der Kommission und ihres Prsidenten. Somit wre das Europische
Parlament, dass ja eine direkte Legitimation durch die Wahl der Brger innehat,
die zentrale Institution auf europischer Ebene. Der Ministerrat wrde dabei als
eine Art zweiter Kammer und Lndervertretung, hnlich dem Bundesrat,
bestehen. (vgl. Schmidt, 2000, S.432)
Auerdem knnten etwa die nationalen Parlamente in den Entscheidungsprozess
auf europischer Ebene einbezogen werden. Ein Vorschlag wre, die jeweiligen
nationalen Minister im Rat durch die nationalen Parlamente zu kontrollieren, etwa
mittels einer Informationspflicht. Die Kontrollfunktion knnte zudem erhht
werden, wenn die EU-Kommission verpflichtet wre, ihre Legislativvorschlge
direkt an die nationalen Parlamente zu schicken. Zudem knnten die nationalen

23 Zudem fhrt Kielmansegg an, dass auch die Benennungsrecht der nationalen
Regierungen fr die EU-Kommission und den EuGH das fderale Prinzip vor dem
demokratischen betonen.
22

Parlamente zu berwachung des Subsidiarittsprinzips 24 herangezogen werden,


indem sie innerhalb einer Frist Bedenken bezglich eines Gesetzesentwurfs
vorbringen knnen, die dann nochmals vom Europischen Parlament berprft
werden mssen. Eine weiter Mglichkeit der (vgl. Calliess, 2005, S.304ff)
Die Aufwertung des Europischen Parlaments wird kontrovers diskutiert. Einige
Autoren sind der Ansicht, dass man die Kompetenzen des Parlaments so
ausweiten msste25, dass es sich die Brger nicht mehr leisten knnen, die
Europawahl als unbedeutend und nichtig zu betrachten. Damit, so das Argument,
knnte man zugleich eine Identittsbildung durch Politisierung ankurbeln und
den Grundstein fr eine gemeinsame europische Identitt legen. Dieses
Argument ist jedoch mit Skepsis zu betrachten, denn zum einen ist trotz
zunehmender Kompetenzzuwchse die Wahlbeteiligung immer weiter gesunken.
Zum anderen sind es gerade die schwache europische Identitt, die bezweifeln
lsst, ob parlamentarische Mehrheitsentscheidungen bei Minderheiten auf
Akzeptanz stoen oder doch eher als Fremdbestimmung verstanden werden. (vgl.
Hurrelmann, 2008, S.7) Auch Manfred Schmidt bezweifelt, ob durch eine
Aufwertung des Europischen Parlaments das strukturelle Demokratiedefizit
gelst werden kann. Denn die kollektive Identitt und ein europisierter
politischen Diskurs knnen nicht erzwungen werden. Nur langfristig und mit
einem Ausbau hin zur Kultur- und Sprachunion lassen diese strukturellen Mngel
beseitigen, wobei man die Bildungshoheit hierzu wahscheinlich auf europische
Ebene verlagern msste. Oder man orientiert sich am schweizerischen System, in
dem der ffentliche Diskurs zwar getrennt in den verschiedenen Sprachgruppen
stattfindet, aber von einer bergreifenden Kommunikation und Kooperation der
politischen Eliten begleitet wird. (vgl. Schmidt, 2000, S.434ff)

7. Resmee
Die unglaubliche Vielfalt an Meinungen und Arbeiten zu dem Thema machen es
nicht grade leicht, die bersicht zu behalten, weshalb abschlieend eine kurze
24 Das Subsidiarittsprinzip ist im europischen Einigungsprozess seit dem
Vertrag von Maastricht verankert, der der Gemeinschaft vorschreibt, nur in ihrem
ausschlielich festgelegten Zustndigkeitsbereich ttig zu werden oder falls
Manahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden
knnen.
25 Zum Beispiel indem man die Kommission von Parlament gewhlt wird, und
von dessen fortwhrender Untersttzung abhngig ist.
23

Zusammenfassung der Ergebnisse sinnvoll erscheint. Wie es im Text bereits


errtert wurde, gibt es auch Stimmen, die die Europischen Union fr schwer zu
demokratisierend oder fr nicht demokratiefhig halten. Die Argumentation
dieser Autoren geht aber meist von einem, in diesem Fall berholten oder nicht
ausreichend Verstndnis von Demokratie aus. Demokratie wird hierbei zu sehr im
Rahmen des traditionellen Nationalstaats gedacht. Deshalb schliee ich mich der
Meinung an, dass die EU sehr wohl demokratiefhig ist, man dabei aber den
Demokratiebegriff

weiterentwicklen

und

-denken

muss.

In

diesem

Zusammenhang wird oft die These angefhrt, dass sich die Demokratie zur
Demoi-kratie wandeln mssen.
Es bleibt festzuhalten, dass die Europischen Union demokratiefhig ist, aber
elementare demokratischer Prinzipien, wie etwa Legitimation von Herrschaft,
Gleichheit der Stimme und Mglichkeiten der Partizipatin in institutioneller Sicht
defizitr sind. Obwohl die EU mittlerweile berein betrchtliches Ma an
Legitimation

verfgt26,

berwiegen

die

Argumente

der

Befrworter

eines

Demokratiedefizit. (vgl. Schmidt, 2000, S.435ff) Auerdem bleibt ein zentraler


Aspekt das Fehlen eines (zumindest politischen) europischen Demos. Selbst
wenn man vom schweizer Modell ausgeht, hat die EU noch keine ausreichende
Homogenitt der Brger (und der Interessen der Eliten) erreicht um einen
europaweiten politischen Willensbildungsprozess zu etablieren.
Die Komplexitt der EU und ihrer Institutionen verschliet sich einfachen
Lsungen, wobei wie gezeigt es einige vielversprechende Reformvorschlge gibt.
Man sollte aber bedenken, dass Demokratisierungsmglichkeiten (insbesondere
die der strukturellen Defizite) meist nicht ohne eine zumindest vage Vorstellung
der endgltigen politischen Form der Europischen Union erdacht werden. Die
Finalitt der EU ist somit wichtiger Aspekte bei der Weiterentwicklung der
europischen Staatengemeinschaft. Wie weit man hier zusammen gehen mchte,
oder ob sich doch nationalstaatliche Interessen durchsetzen, bleibt ungewiss und
macht die politikwissenschaftliche Debatte um die Zukunft und die Reformen der
EU zu einem spannenden und lebhaften Thema.

26 Interesant ist jedoch, dass die Anhnger der Meinung, es gebe kein
Demokratiedefizit, argumentieren, dass falls ein Demokratiedefizit besteht,
dieses zumindest demokratisch legitimiert ist. Dies wird auch von Kritiker der
Demokratie in der EU nicht vollkommen abgestritten, in Anbetracht der
gestiegenen Legitimationsleistung der EU.
24

Biblographie

Abromeit, Heidrun: Ein Vorschlag zur Demokratisierung des europischen


Entscheidungssystems, in: Politische Vierteljahresschrift, Ausgabe 29,

Verlag fr Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 1998


Bauer, Hartmut: Demokratie in Europa - Einfhrende Problemskizze, in:
Bauer, Hartmut/Huber, Peter M./Sommermann, Karl-Peter (Hrsg.):

Demokratie in Europa, Mohr Siebeck Verlag, Tbingen, 2005


Benz, Arthur: Ein gordischer Knoten der Politikwissenschaft? Zur
Vereinbarkeit von Fderalismus und Demokratie, in: Politische
Vierteljahresschrift, Ausgabe 50, Verlag fr Sozialwissenschaften,

Wiesbaden, 2009
Benz, Arthur: Politikwissenschaftliche Diskurse ber demokratisches
Regieren im europischen Mehrebenensystem, in: Bauer, Hartmut/Huber,
Peter M./Sommermann, Karl-Peter (Hrsg.): Demokratie in Europa, Mohr

Siebeck Verlag, Tbingen, 2005


Bollen, Kenneth A./Jackmann, Robert W.: Democracy, Stability and
Dichotomies, in American Sociological Review, Volumen 54, American

Sociological Association, Washington D.C., 1989


Calliess, Christian: Optionen zur Demokratisierung der EU, in: Bauer,
Hartmut/Huber, Peter M./Sommermann, Karl-Peter (Hrsg.): Demokratie in
Europa, Mohr Siebeck Verlag, Tbingen, 2005

25

Coultrap, John: From Parliamentarism to Pluralism. Models of Democracy


and the European Unions Democratic Deficit, in: Journal of Theoretical

Politics, Volume 11, Sage Publications, London, 1999


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