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SWP-Aktuell

Einleitung

Stiftung
Wissenschaft und
Politik
Deutsches Institut
fr Internationale
Politik und Sicherheit

Better Migration Management


Ein guter Ansatz zur Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten?
Steffen Angenendt/David Kipp

Seitdem die EU und die Trkei das Flchtlingsabkommen geschlossen haben, hat die
zentrale Mittelmeerroute wieder an Bedeutung gewonnen; sie stellt derzeit den wich-
tigsten Weg fr irregulre Zuwanderung nach Europa dar. Ein Teil der Flchtlinge und
Migranten auf dieser Route stammte 2016 vom Horn von Afrika und aus Ostafrika. Im
Rahmen des Khartum-Prozesses bemht sich die EU um eine migrationspolitische Ko-
operation mit den Staaten dieser Region. Ein Baustein dieser Zusammenarbeit ist das
Programm Better Migration Management (BMM). Zivilgesellschaftliche Akteure kriti-
sieren das Programm, weil es ihrer Ansicht nach menschenrechtliche Aspekte missach-
tet und despotische Regime aufwertet. Die Analyse zeigt, dass dieser Vorwurf bisher un-
berechtigt ist. Gleichwohl besteht grundstzlich die Gefahr, dass eine solche Zusammen-
arbeit autoritre Machthaber strken kann, die Menschenrechtsverletzungen begehen.
Umso wichtiger ist es, bei der Gestaltung von migrationspolitischen Partnerschaften
nicht nur auf Wirksamkeit, sondern auch auf Nachhaltigkeit und Legitimitt zu achten.

Im ersten Halbjahr 2017 wurden in Italien Die Zuwanderer stammen aus verschiede-
84 000 Flchtlinge und Migranten regis- nen afrikanischen und asiatischen Lndern.
triert, die sich von Libyen aus ber die zen- In den vergangenen Jahren hatten die Ln-
trale Mittelmeerroute auf den Weg nach der in Ostafrika und am Horn von Afrika
Europa gemacht hatten, ein Anstieg von (thiopien, Djibouti, Eritrea, Kenia, Soma-
20 Prozent gegenber dem Vorjahr. Die lia, Sdsudan, Sudan und Uganda) daran
Wanderungsroute vom Horn von Afrika einen erheblichen Anteil. In jngster Zeit
ber den Sudan nach Libyen und in die EU ist deren Zahl gesunken: Von 63 000 Men-
gilt als eine der gefhrlichsten berhaupt; schen im Jahr 2015 auf 40 000 im Jahr 2016
viele Flchtlinge und Migranten erleiden und 11 000 im ersten Halbjahr 2017. Inter-
unterwegs schwerste Menschenrechtsverlet- nationale Beobachter wie das Regional Mixed
zungen oder berleben die Wanderung Migration Secretariat fhren diese Abnahme
nicht. Allein im ersten Halbjahr 2017 (bis vor allem auf eine schrfere Grenzber-
16.7.2017) starben nach Angaben der Inter- wachung im Sudan zurck. Dies wrde die
nationalen Organisation fr Migration (IOM) Auffassung der EU-Kommission sttzen,
auf dieser Route mindestens 2207 Menschen. dass eine Ausweitung der Grenzkontrollen

Dr. Steffen Angenendt ist Leiter der Forschungsgruppe Globale Fragen, David Kipp ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe SWP-Aktuell 52
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auf dieser Migrationsroute die irregulren So sind Somalia und Sdsudan gleichzeitig
Wanderungen reduzieren kann. Allerdings Herkunfts-, Transit- und Aufnahmelnder
lsst sich der Zusammenhang mit den suda- fr Flchtlinge und Migranten, Kenia und
nesischen Grenzkontrollen nicht belegen, Sudan hingegen eher Transit- und Auf-
und es ist unklar, ob der Rckgang darauf nahmelnder. Djibouti gilt als Transitland,
zurckzufhren ist, dass sich weniger Men- Eritrea als Herkunftsland und thiopien als
schen auf den Weg gemacht haben oder sie Herkunfts- und Aufnahmeland.
in einem Transitland gestrandet sind. Vor Gemeinsam ist den Regierungen dieser
allem ist ungewiss, was mit diesen Flcht- Lnder, dass sie die Herausforderungen
lingen und Migranten geschieht, wie sie nicht im Alleingang bewltigen knnen.
leben und ob sie dabei Gewalt und Men- Insbesondere der Schutz und die Versor-
schenrechtsverletzungen ausgesetzt sind. gung der Flchtlinge sind oft mangelhaft,
was nicht zuletzt daran liegt, dass seit Jahr-
zehnten Flchtlingslager in entlegenen
Komplexes Wanderungsgeschehen Regionen eingerichtet werden, in denen die
Das stliche Afrika und das Horn von Afrika Bewohner kaum Chancen haben, fr ihren
waren immer schon durch umfangreiche Lebensunterhalt zu sorgen. Eine Ausnahme
Wanderungsbewegungen gekennzeichnet. bildet Uganda, wo die Regierung Siedlun-
Heute ist dieser Raum aber wie kaum eine gen statt Lager fr Flchtlinge errichtet
andere Weltregion durch die Verflechtung und deren Integration frdert.
verschiedener Migrationsursachen und die Die unterschiedlichen nationalen Pro-
starke Durchmischung von Flchtlingen blemlagen machen es den Lndern schwer,
und Migranten geprgt. Derzeit befinden in der Migrationsfrage an einem Strang zu
sich dort 10 Millionen Menschen auf der ziehen, sie beeintrchtigen aber auch die
Flucht vor bewaffneten Konflikten, Gewalt Kooperation mit der EU und internatio-
oder Menschenrechtsverletzungen. Die nalen Organisationen. In den vergangenen
Grnde dafr sind hinlnglich bekannt: In Jahren haben die Staaten zwar ihre Zusam-
Eritrea droht den Brgern politische und menarbeit im Hinblick auf irregulre Wan-
religise Verfolgung, ein zeitlich unbegrenz- derungen verstrkt und mit Hilfe von Geber-
ter Militrdienst und wirtschaftliche Per- lndern Konsultationsprozesse eingerichtet.
spektivlosigkeit; in Somalia werden Men- Die regionale Kooperation ist aber nach wie
schen durch den Brgerkrieg und terroris- vor von Misstrauen geprgt und beschrnkt
tische Gewalt vertrieben; in Sudan weichen sich hauptschlich auf den Informations-
Teile der Bevlkerung vor den gewaltsamen austausch.
Konflikten zwischen dem Zentrum und der Die Relevanz Ostafrikas fr die EU beruht
Peripherie zurck, und in Sdsudan tobt ein nicht nur auf der Problematik der irregul-
brutaler Brgerkrieg, vor dem mehr als ren Zuwanderung, sondern auch darauf,
3,8 Millionen Menschen innerhalb und dass die Wanderungen fr die Lnder der
auerhalb des Landes geflohen sind. Zu Region eine Belastung und ein Sicherheits-
diesen lnderspezifischen Migrationsgrn- risiko darstellen. Gleichwohl darf bei der
den kommen in der gesamten Region auch Sorge um die irregulre Migration nicht
noch Umwelt- und Ernhrungsfaktoren. So vergessen werden, dass die dortigen Staaten
wird geschtzt, dass allein im Jahr 2016 von den Wanderungen auch profitieren,
mehr als 500 000 Menschen ihre Wohnorte nicht zuletzt durch Geldtransfers.
wegen Naturkatastrophen verlassen haben.
Die umweltbedingten Wanderungen wer-
den wegen der nun schon jahrelang EU-Ansatz: Migrationsmanagement
anhaltenden Drre weiter zunehmen. Vor diesem Hintergrund haben die EU-Staa-
Die Wanderungsmuster sind in den ten 2014 den Khartum-Prozess gestartet. Im
Lndern der Region hchst unterschiedlich: Rahmen dieser Kooperation mit den Staa-

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ten in Ostafrika und am Horn von Afrika sol- Gruppe von Implementierungspartnern
len die Ursachen der irregulren Migration beauftragt. Die Koordinierung obliegt der
reduziert werden. Bei ihrem Gipfeltreffen Deutschen Gesellschaft fr Internationale
in Valletta im November 2015 haben die Zusammenarbeit (GIZ). In dem Programm
Staats- und Regierungschefs unter anderem kooperieren unter anderem die Durchfh-
beschlossen, das Migrationsmanagement rungsorganisationen Expertise France und
in Ostafrika zu verbessern. Der Begriff ist British Council mit Einheiten des franzsi-
nicht neu. Er wurde zu Beginn der 1990er schen und italienischen Innenministeriums.
Jahre von internationalen Organisationen BMM besteht aus vier Elementen: 1. Vertie-
eingefhrt, als Antwort auf stark gestiegene fung der regionalen Zusammenarbeit durch
Flchtlingszahlen. Verstanden wurde dar- Etablierung zwischenstaatlicher Koordinie-
unter die Fhigkeit eines Staates, die Zu- rungsmechanismen und Entwicklung natio-
wanderung zu steuern und zu gestalten. naler Politikstrategien; 2. Aufbau von migra-
Seit dieser Zeit aber hat sich das Verstnd- tionspolitischen, polizeilichen und juris-
nis von Migrationsmanagement verndert: tischen Kapazitten in den Partnerstaaten,
weg von der Fokussierung auf die Aufnah- unter anderem zur Verfolgung von Men-
melnder und hin zu einer strkeren Berck- schenhndlern und -schleusern und zur
sichtigung der Interessen der Herkunfts- Verbesserung des Grenzmanagements.
und Transitstaaten. So hat die EU-Kommis- Dazu gehrt auch eine Sensibilisierung fr
sion in ihrer Migrationsagenda von 2015 Menschenrechte und der Ausbau der inter-
zentrale Handlungsfelder des europischen ministeriellen Kooperation; 3. Schutz von
Migrationsmanagements definiert, die in Flchtlingen und Migranten, Strkung von
enger Zusammenarbeit mit den Partner- Migrantenrechten, Verbesserung der Perso-
lndern bearbeitet werden sollen: die Redu- nenidentifizierung und Frderung der frei-
zierung der irregulren Migration, die Er- willigen Rckkehr und Reintegration inner-
hhung des Auengrenzschutzes und die halb der Region sowie Untersttzung der
Rettung aus Seenot, die Strkung des sogenannten stranded migrants, die weder
Gemeinsamen Europischen Asylsystems weiterwandern noch aus eigener Kraft in
(GEAS) und die Schaffung von Zuwande- ihr Herkunftsland zurckkehren knnen;
rungsmglichkeiten. 4. Frderung von Kampagnen zur Aufkl-
rung ber die Risiken irregulrer Migration
und alternative Mglichkeiten.
Ziele und Struktur des BMM Das Konsortium legt nach eigener An-
Ein Element der Migrationsagenda ist das gabe bei seiner Arbeit den Schwerpunkt auf
im April 2016 fr einen Zeitraum von zu- die Strkung der Rechte von Flchtlingen
nchst drei Jahren eingerichtete Programm und Migranten. Hingegen ist im BMM keine
Better Migration Management (BMM). engere polizeiliche Zusammenarbeit gegen
Finanziert wird es aus Mitteln des EU-Treu- irregulre Migration vorgesehen; die findet
handfonds fr Afrika (40 Mio. Euro) und des in anderen Prozessen statt.
Bundesministeriums fr Wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ,
6 Mio. Euro). Als Regionalvorhaben soll das Bewertung und Folgerungen
Programm den Khartum-Prozess unterstt- Zivilgesellschaftliche Organisationen kriti-
zen, die Kooperation der Mitgliedstaaten sieren, dass das BMM-Programm zu einsei-
vertiefen, die Kapazitten der Partnerstaa- tig auf die Verschrfung von Grenzkontrol-
ten strken, den Menschenhandel und len und die Eindmmung von irregulren
-schmuggel reduzieren und den Schutz vor Wanderungen nach Europa ausgerichtet
Gewalt und Ausbeutung erhhen. sei. Durch das BMM werde die Verantwor-
Mit der Umsetzung des Programms hat tung fr die Steuerung von Migration und
die EU-Kommission eine internationale den Schutz von Flchtlingen auf die Partner-

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lnder abgewlzt. Schlielich werde eine dererseits sind handlungsfhige staatliche
Zusammenarbeit mit Regierungen institu- Strukturen und ein Dialog ber die Rechte
tionalisiert, die menschenrechtliche Stan- von Flchtlingen und Migranten Vorausset-
dards verletzen. zungen fr die Untersttzung eines Partner-
In der Tat spiegelt das Programm den Er- lands beim Aufbau von Kapazitten, die
wartungsdruck wider, der auf der Entwick- eine sichere, geregelte und legale Migration
lungszusammenarbeit (EZ) lastet: Sie soll gewhrleisten. Dieses Dilemma lsst sich
einen mageblichen Beitrag zur Reduzie- nicht lsen, sondern nur entschrfen. Dafr
rung aktueller Fluchtbewegungen und ir- sollten im BMM (und in hnlichen Program-
regulrer Wanderungen leisten. Diese Hoff- men) drei Grundstze befolgt werden:
nung ist aber falsch und unrealistisch. Auf- Erstens drfen solche Programme nicht
gabe der EZ ist es vielmehr, Strukturen zu nur auf eine kurzfristige Verringerung von
schaffen, die den Menschen in den Partner- irregulrer Wanderung ausgerichtet sein.
lndern langfristig bessere Zukunftsaussich- Entscheidend fr ihre Validitt sind ihre
Stiftung Wissenschaft und ten bieten. Fr kurzfristige Krisenbewlti- lngerfristigen Wirkungen und die Beach-
Politik, 2017 gung sind entwicklungspolitische Instru- tung des Do no harm-Prinzips. Das bedeu-
Alle Rechte vorbehalten
mente weder konzipiert noch geeignet. tet unter anderem, dass auf eine Zusammen-
Das Aktuell gibt die Auf- Gleichwohl muss, wenn die irregulre Zu- arbeit mit staatlichen Akteuren zu verzich-
fassung der Autoren wieder wanderung verringert werden soll, eine ent- ten ist, die in der Vergangenheit Menschen-
SWP wicklungspolitische Perspektive eingenom- rechtsverletzungen begangen haben und
Stiftung Wissenschaft und men werden, damit die Kooperation mit dies weiterhin zu tun drohen. Das gilt zum
Politik
Deutsches Institut fr den Partnerstaaten wirksam, nachhaltig Beispiel fr Lnder wie Sudan und Eritrea.
Internationale Politik und und legitim gestaltet wird. Zweitens sind solche Programme nur so
Sicherheit
Betrachtet man die bisherige Umsetzung gut wie ihre Rahmenbedingungen: Fr eine
Ludwigkirchplatz 34 des BMM-Programms, scheint die Kritik, es wirksame, nachhaltige und legitime Redu-
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0
berge menschenrechtliche Defizite, nicht zierung irregulrer Wanderungen ist es von
Fax +49 30 880 07-100 gerechtfertigt. Viele der Aktivitten sind entscheidender Bedeutung, ob die Flcht-
www.swp-berlin.org entweder auf die Sicherung der Versorgung linge in der Region oder auf legalem Weg in
swp@swp-berlin.org
von Flchtlingen und Migranten ausgerich- der EU Schutz finden knnen (legale Zu-
ISSN 1611-6364 tet (Djibouti: mobile Teams zur Gesund- gangswege, Resettlement). Ebenso wichtig
heitsversorgung von schutzbedrftigen ist, dass Migranten auch in anderen Staaten
Flchtlingen und Migranten; thiopien: der Region arbeiten und leben knnen und
Planung eines sicheren Hauses fr minder- dass die EU-Staaten vor allem geringer quali-
jhrige Opfer von Menschenhandel) oder fizierten Migranten legale Wanderungs-
auf die Strkung ihrer Rechte (Eritrea: Aus- mglichkeiten bieten.
und Weiterbildung von Ermittlern, Staats- Drittens kann die flchtlings- und migra-
anwlten und Richtern zur Verfolgung von tionspolitische Zusammenarbeit nicht mehr
Menschenhandel; Kenia: Ausbildung von als ein isoliertes Politikfeld betrachtet wer-
Verwaltungsmitarbeitern; Sudan: Unter- den. Sie muss vielmehr als integraler Be-
suchung des rechtlichen Reformbedarfs). standteil der Auen-, Sicherheits- und Ent-
Schwerer wiegt der Vorwurf, das Pro- wicklungspolitik der EU-Staaten angesehen
gramm frdere die Zusammenarbeit mit werden. Das heit, dass die flchtlings- und
autoritren Regimen, in denen Menschen- migrationspolitischen Ziele der EU-Staaten
rechtsverletzungen an der Tagesordnung systematisch in die lnderspezifischen Ent-
sind. Hier besteht tatschlich ein Dilemma: wicklungsprogramme der Mitgliedstaaten
Jede Hilfe beim Aufbau von (migrationspoli- einbezogen werden mssen. Zudem sollten
tischen) Kapazitten kann zur Stabilisierung die Partnerlnder bei der Aufnahme der
des betreffenden Regimes und damit mg- eigenen migrationspolitischen Ziele in ihre
licherweise dazu beitragen, dass Menschen- Entwicklungsplne untersttzt werden.
rechtsverletzungen fortgesetzt werden. An-

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