Der Staat, Bd. 6, Nr.

4 (1967)

PREUSSISCHER VERWALTUNGSSTIL IM 19. JAHRHUNDERT*

Von Oswald Hauser, Aachen

Zu den groen Themen der sog. unbewltigten deutschen Vergan-

genheit gehrt noch immer auch der preuische Staat, und die Zahl
derer ist nicht gering, die das Phnomen Preuen in seinem ganzen
historischen Wert in Frage stellen. So heit es etwa in der Erklrung
der Alliierten, durch die Preuen am 25. Februar 1947 aufgelst wurde,
es sei seit jeher Trger des Militarismus und der Reaktion" in Deutsch-
land gewesen. Von manchen mag es deshalb als ein Akt der normali-
sierenden Gerechtigkeit der Geschichte angesehen werden, da von den
beiden deutschen Fhrungsmchten des 19. Jh.s zuerst 1918 sterreich
und dann 1947 Preuen als entscheidende Faktoren in Deutschland aus-
geschaltet worden sind und statt ihrer nun das sog. Dritte Deutschland,
die frher oft majorisierten kleineren Staaten des Westens und Sdens,
in unserm fragmentarischen westlichen Staatswesen bestimmend zum
Zuge gekommen sind. Es entbehrt nicht einer gewissen inneren Konse-
quenz, da statt Wien oder Berlin nun Bonn, die Residenz von Kurkln,
die Hauptstadt Westdeutschlands geworden ist.
Einer der Hauptvorwrfe gegen diesen Staat richtet sich gegen das
obrigkeitliche System, das in verkrzender und vereinfachender Rck-
schau vielfach geradezu identisch gesehen wird mit der zentralistischen
Diktatur moderner autoritrer Regime. Mit dieser Frage als einer der
zentralen fr die Beurteilung Preuens sollen sich deshalb diese Aus-
fhrungen beschftigen. Dabei werden Studien zugrunde gelegt, die zum
Aufbau der Verwaltung in der neuen Provinz Schleswig-Holstein nach
1867 im Zentralarchiv Merseburg und im Landesarchiv Schleswig durch-
gefhrt wurden und deren Ergebnisse, was die Grundstze anbelangt,
weithin auch fr andere Provinzen Gltigkeit haben drften1.

I.

Fat man zunchst das System des sog. Obrigkeitsstaates, oder bes-
ser: das monarchische Prinzip allgemein ins Auge, so kann es keinen
Zweifel geben, da es die eigentliche Grundlage der preuischen Ver-
* Vortrag an der Universitt Mnster am 30. Juni 1966.
1 Vgl. dazu jetzt ausfhrlich mein Buch Staatliche Einheit und regionale
Vielfalt in Preuen", Neumnster 1967.

30*

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waltung war. Je mehr aus einer

Staaten eine staatliche Einheit werden sollte, desto mehr wurde dieses
Prinzip intensiviert. Whrend selbst im absolutistischen Frankreich der
Knig meist mit seinem Conseil beriet und die rmische Kirche ebenso
wie die Parlamente, die groen Gerichtshfe, eine gewisse retardie-
rende Funktion ausben konnten, lag in Preuen die Einheit der Ver-
waltung ausschlielich im Kabinett des Knigs, der mit seinen Ministern
meist nur schriftlich verkehrte, und diese Trennung wurde noch unter-
strichen durch die rumliche Entfernung zwischen Potsdam, dem Sitz
des Monarchen, und Berlin.
Die Notwendigkeit zu solch straffer Zusammenfassung war gegeben
durch die geographische Lage mit berall offenen Grenzen und einem
Maximum an politischer Dynamik im Herzen Europas. Diese und die
Armut der brandenburgischen Streusandbchse" erforderten stndig
grte Anstrengungen zur Existenzsicherung aller, die nur zu erreichen
war durch den starken Staat und die schnelle Entschlukraft des Ein-
zelnen an der Spitze. So standen monarchisches Prinzip mit scharfer
Konzentration, Notwendigkeit militrischer Ordnung, Hrte des Dien-
stes und opfervolle Entsagung fr den groen Zweck, die res publica,
eng benachbart beieinander. Aus dem besonderen Verantwortungsbe-
wutsein des Herrschers gegenber seinem Staat und dessen Gliedern
ergab sich aber zugleich auch ein stark patriarchalisch-bevormundender
Zug. Er wurde gesttzt durch das Luthertum, das im Staat vor allem
einen Wchter gegen das Bse sah. Noch bestimmender fr den preui-
schen Stil wurde vielleicht der Calvinismus, dem die Herrscher seit 1613
angehrten. Hier begegnete der westeuropische brgerlich-republika-
nische Puritanismus in seiner monarchischen Spielart mit der berzeu-
gung, da wie der Einzelne, so auch der Staat durch vorbildliche Ein
fachheit, Sittenstrenge und unaufhrliche Arbeit den Segen Gottes auf
sich herabziehen knne. Dazu gehrte aber auch, wie in Calvins Genfer
Gemeinde, schrfste Kontrolle aller Glieder durch die Oberen.
Dieser radikal monarchische Grundzug wurde nun aber wesentlich
gemildert durch das stark ethische Moment, das die groen Herrscher-
persnlichkeiten selbst vertraten. In der Bevlkerung lebte die Gewi-
heit, da der oft harte Landesherr zugleich ein untadeliger und wohl-
wollender Landesvater sei, und diese berzeugung wurde vor allem
durch drei Faktoren hervorgerufen: 1. durch die Unterordnung des Mon-
archen selbst unter die Idee des Staates, 2. durch die Anerkennung der
Rechtsprechung als einer staatsfreien Sphre (In . . . den Gerichten mu
der Souvern schweigen und mssen die Gesetze sprechen", Friedrich
der Groe), und 3. seit Friedrich durch die berwlbung des reinen
Machtstaatsgedankens durch die Humanittsidee, nach der die vor-
nehmste Aufgabe des Herrschers die Hinfhrung seiner Untertanen zu

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Vernunft und Sittlichkeit war. Dieser humanitre Staatsgedanke ist in

Preuen seit Friedrich dem Groen nicht wieder verlorengegangen. E
wurde von Kant , Fichte und dem Neuhumanismus Humboldts philoso-
phisch vertreten; die Universitten zu Knigsberg und Berlin wurden
zu Pflanzsttten eines aus sittlicher Verpflichtung handelnden Beamte
tums. Eine Lehre aber, die das Ideal der innerlich freien, autonomen,
keiner ueren Kontrolle bedrfenden Persnlichkeit aufstellte, war
einer freiheitlichen Haltung sehr viel nher als einer despotischen. So
gehrt denn zum Bilde dieses Staatswesens trotz aller obrigkeitlichen
Formen auch ein freiheitlicher Zug. Diese Tendenz fand stndige Nah-
rung auch vom stndischen Selbstbewutsein besonders des Adels her,
das trotz des konsequenten Absolutismus in Preuen nicht gebrochen
war, wo der Knig fast immer doch auch bereit war, sein Ohr offenen
Worten, auch solchen, die er nicht gern hrte, zu leihen. Eigenwillige
Persnlichkeiten wie F. L. von der Marwitz verkrperten den dezentra-
lisierenden Zug, der im Wesen des stndisch-konservativen Denkens lag.

So stellt sich Preuen uns als ein z wiegesichtiges Wesen dar, und
zwischen seinen beiden Polen: dem harten obrigkeitlich-brokratisch-
konformistischen und dem humanitr-freiheitlichen fand ein dauerndes
Ringen statt, das der Geschichte dieses Staates seine besondere Note
gibt. Schon der Freiherr vom Stein hatte als Aufgabe des preuischen
Staates in einer Zeit groer Vernderungen und territorialen Wachs-
tums, etwa durch die geistlichen Besitzungen von Mnster und Pader-
born, fr deren Eingliederung er persnlich verantwortlich gewesen
war, klar die Notwendigkeit gesehen, einen Kompromi zu finden
zwischen unbestrittener Erhaltung, oder wenn mglich, noch Strkung
der Staatseinheit und der Bewahrung regionaler Besonderheiten. So
standen nebeneinander die Abschaffung der Provinzialminister, Konzen-
tration der Verwaltung in den Fachministerien in Berlin, Einrichtung
des Amtes des Oberprsidenten als stndigem Kommissar der Regierung
in den Provinzen und zum andern das Bemhen um Pflege der kom-
munalen und provinziellen Selbstverwaltung. Auch im Staatsministe-
rium selbst ebenso wie in den Bezirksregierungen wurde ein Ausgleich
zwischen Einheit und Lockerung in der Form des Kollegialsystems ge-
funden, die einen sklavischen Zentralismus nach dem Muster des fran-
zsischen Prfektensystems vermeiden sollte. Denn nur in Kollegien
herrsche jener freie, unabhngige Geist unter den Staatsdienern, jene
Fhigkeit zur zweckmigen und unerschrockenen Verteidigung der von
bermchtigen Oberen verkannten Wahrheit". Auch in der Verordnung
vom 30. April 1815 ber die verbesserte Einrichtung von Provinzial-
behrden" wurde die kollegiale Form ausdrcklich besttigt, weil sie
Achtung fr die Verfassung, Gleichfrmigkeit des Verfahrens, Libera-
litt und Unparteilichkeit" sichere.

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II.

Dieses Bemhen, eine mittlere Linie zwischen den beiden Extremen

der allzu starken Zentralisierung und der staatsgefhrdenden Auf-
lockerung zu finden, kennzeichnet die preuische Innenpolitik im gr-
ten Teil des 19. Jahrhunderts und wird besonders erkennbar zu den
Zeitpunkten, wo wie 1815 und 1866 groe Neuerwerbungen die inne
Konsistenz des Staates zu gefhrden drohten. Das Ideal der groen
Staatsmnner, vor allem Steins und Bismarcks, war - so knnte man
vielleicht formulieren - der differenzierte Einheitsstaat". Aber die
Gewhrung von Freiheiten war eine Funktion der Staatssicherheit.
Schien keine Gefahr fr Staat und Staatseinheit zu bestehen, so wurde
mit lngerem Zgel gefhrt. Tauchten aber bedrohliche Momente auf,
so scheute sich die Regierung nicht, alle Mittel eines straff zentralisier-
ten Obrigkeitsstaates rcksichtslos anzuwenden. Aus solchen Vernde-
rungen der politischen Situation ist auch das oft betonte Schwanken in
Bismarcks Innenpolitik wesentlich mit zu erklren. Als in der groen
deutschen Schicksalswende von 1866/71 mit der Aufnahme neuer Ln-
der, dem verstrkten Einflu des liberalen und katholischen Sdens,
der Einfhrung des allgemeinen gleichen Wahlrechts und der beginnen-
den Aktivitt der Sozialisten, der verstrkten Aggressivitt der nicht-
deutschen Nationalitten bedeutsame neue Faktoren ins politische Spiel
kamen, da schien dem preuischen Ministerprsidenten bei Gewhrung
weitgehender Freiheiten hchste Vorsicht geboten, und er betonte sehr
bewut die Unantastbarkeit von Staatsautoritt und Staatseinheit. Das
ist auch fr das Verstndnis der preuischen Politik gegenber Schles
wig-Holstein und besonders ihrer Haltung gegenber der Forderung
nach Respektierung seiner berechtigten Eigentmlichkeiten" ebenso zu
bedenken wie hnlich bei Hannover, Hessen-Nassau oder frher gegen-
ber Westfalen und der Rheinprovinz.

Als 1867 in der neuen Provinz die Verwaltung aufgebaut werden

sollte, tauchte in der Zentrale die grundstzliche Frage auf, ob die neuen
Gebiete einfach gleichgeschaltet" werden sollten oder ob man die Ge-
legenheit benutzen wolle, dort schon mit einer ohnehin fr ntig ge-
haltenen Verwaltungsreform zu beginnen. Bemerkenswerterweise
wurde die uniformistische Linie vom Finanzminister von der Heydt ver-
treten, der selbst aus dem liberalen rheinischen Brgertum stammte,
die reformerische dagegen von dem konservativen Innenminister Graf
Friedrich Eulenburg . Die Gleichartigkeit der Organisation", so meinte
von der Heydt, wird wesentlich dazu beitragen, eine baldige Ver-
schmelzung der Verhltnisse in den neuen und den alten Provinzen zu
frdern, whrend die Erhaltung und Konstituierung von Verschieden-
heiten einerseits dieser Verschmelzung nur hinderlich sein und anderer-

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seits fr die Verwaltung selbst Schwierigkeiten herbeifhren wrde"

Demgegenber lehnte es Eulenburg ab, neue Behrden in einer Orga
nisation einzufhren, deren nderung man bereits ins Auge gef
habe2. Das Ergebnis war ein Kompromi: Einfhrung der Institution
in der alten Form, aber mit rtlichen Zugestndnissen.

Groe Rcksicht auf die Wnsche der Bevlkerung nahm die Zentra
indem sie in Schleswig-Holstein den ungewhnlichen Weg ging, in e
Provinz nur einen Regierungsbezirk einzurichten. Schon frhzeitig ha
Oberprsident v. Scheel-Plessen eine dringliche Vorstellung in diesem
Sinne an Bismarck gerichtet: Die Bevlkerung des Landes ist an die
Gemeinsamkeit der Verwaltung beider Herzogtmer gewhnt und
wnscht dieselbe, weil sie in ihr den Ausdruck fr das Prinzip der
staatlichen Zusammengehrigkeit derselben erblickt8." Die Berliner
Brokratie hatte sich diesem Wunsch trotz Bismarcks Empfehlung zu-
nchst widersetzt und fr die ersten 1^/2 Jahre zwei Regierungen be-
stehen lassen. Erst als Vertrauensmnner der Provinz bei einer Kon-
ferenz in Berlin erneut insistierten und dabei Untersttzung vom
geordnetenhaus erhielten, gab das Staatsministerium widerstrebend
nach; es bleibe nichts brig, als auf Beibehaltung zweier Regierungen
bis auf weiteres zu verzichten"4. Wieder aber wurde ein Kompromi
in der Weise angestrebt, da nun Regierungssitz und Residenz des Ober-
prsidenten getrennt wurden und neben Schleswig Kiel damit einen Er-
satz fr eine Regierung erhielt.

Ein vieldiskutiertes Mittel zur Frderung der Staatseinheit war das

sogenannte Rotationssystem der Beamten. Schon im Mai 1867 gab Knig
Wilhelm eine von Bismarck gegengezeichnete Weisung an das Staats-
ministerium, in der er forderte, so viel als mglich darauf Bedacht zu
nehmen, Versetzungen von Beamten aus den lteren nach den neueren,
nicht minder aber aus den neueren nach den lteren Provinzen eintre-
ten zu lassen"5. Trotz dieser Anordnung wurde auf die Empfindungen
der Betroffenen weitgehend Rcksicht genommen. Eulenburg versprach
nur dienstlich und auerdienstlich untadelige Beamte in die neuen Lan-
desteile zu versetzen, und Bismarck wnschte, da die Versetzungen aus
den neuen in die alten Provinzen womglich nach Orten geschhen, di
die Vernderung angenehm machten. Die Verschmelzung des Beamten-
standes werde dadurch wesentlich erleichtert werden. Tatschlich wurde
dabei sehr behutsam vorgegangen. Die erste Phase der preuischen Zeit
in Schleswig-Holstein wurde 12 volle Jahre hindurch, von 1867 - 79, von

2 Deutsches Zentralarchiv Merseburg, Rep. 77, Tit. 883, Nr. 1.

8 Landesarchiv Schleswig 59/3, Nr. 70.
4 DZA Merseburg, Rep. 90a B III 2 b 6, Bd. 79.
5 Ebd., Rep. 77, Tit. 883, Nr. 1.

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dem Oberprsidenten v. Scheel-P

mitgestaltet, und er setzte sich m
gen die Uniformierungstendenze
Ende seiner Amtszeit wurden von den 3 Abteilungen der Regierung in
Schleswig noch immer 2 von Schleswig-Holsteinern geleitet, von den
24 Regierungsrten waren noch 14 Einheimische. Eine entschiedene Ver-
nderung trat erst mit dem Generationswechsel 1897, also nach 30 Jah-
ren, ein. Auch jetzt waren noch von den 10 Regierungs- und Oberregie-
rungsrten 50 /o Einheimische, meist alte Geheimrte, die gesamte junge
Mannschaft der Assessoren dagegen, 33 an der Zahl, waren nun mit
einer einzigen Ausnahme nicht mehr aus dem Lande6. Nach einem
Menschenalter preuischer Herrschaft waren die Beamten, die aus dem
frheren schleswig-holsteinischen Dienst bernommen waren, an der
Altersgrenze oder schon ausgeschieden, und der Nachwuchs kam nun
erst aus der gesamten Monarchie. 9 Jahre spter war der Einschmel-
zungsproze dann abgeschlossen. Im Jahre 1906 waren von dem ge-
samten Personal der Regierung von 41 hheren Beamten nur noch
3 Assessoren Schleswig-Holsteiner7.

Eine der notwendigsten Neuerungen war die Einfhrung der preu-

ischen Kreiseinteilung anstelle des buntscheckigen und uneinheitlichen
Gewirrs verschiedenartiger Verwaltungsformen in dnischer Zeit, die
den Herzogtmern, wie ein Zeitgenosse sagte, den Charakter eines
deutschen China" gegeben hatten. Wie immer bei solchen Manahmen,
wurde die neue Organisation nicht einfach von der Zentrale aus ange-
ordnet, sondern der Oberprsident wurde mit einer Art Rahmenver-
fgung versehen, in der Grundstze ber Gre und Einwohnerzahl
mitgeteilt wurden. Er wurde angewiesen, auf dieser Grundlage Vor-
schlge einzureichen. Scheel-Plessen lie sich von dem Regierungsrat
von Rosen, einem mit den rtlichen Verhltnissen bestens vertrauten
schleswig-holsteinischen Beamten, der aus dnischer Zeit bernommen
war, eine Denkschrift ausarbeiten, die dann im Innenministerium noch
mit einer Gruppe von Vertrauensmnnern des Landes beraten wurde,
bevor sie angenommen wurde. Von Rosen hatte darin die Wahrung des
historisch Gewachsenen mit den Erfordernissen einer modernen Admi-
nistration in so glcklicher Weise verbunden, da sein Entwurf unver
ndert angenommen wurde. Nirgends waren bestehende Bindungen
zerrissen, sondern lediglich verschiedene benachbarte Gebiete vereinigt
worden. Besonders bedeutsam fr die Beibehaltung einer gewissen Kon-
tinuitt und die schnellere Gewhnung der Bevlkerung war es, da
die alten Untergliederungen der dnischen mter, die Harden in Schles-

6 Ebd., Rep. 77, Tit. 849, Nr. 12.

7 Landesarchiv Schleswig 309, Nr. 08398.

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 Preuischer Verwaltungsstil im 19. Jahrhundert 473

wig und die Kirchspiele in Holstein, mit denen die Einwohner vor all
zu tun hatten, zwanzig wichtige bergangs jhre hindurch bis zur Ei
fhrung einer neuen Kreisordnung im Jahre 1888 fortbestanden. Die
Kreiseinteilung hat sich in der Praxis bestens bewhrt und mit gering
Vernderungen bis heute Bestand gehabt.
Bei der Besetzung der Landratsmter wurde ebenfalls behutsam vor-
gegangen. 15 von den 19 Landrten wurden aus dem alten schleswig-
holsteinischen Dienst bernommen, nur 4 waren Altpreuen; noch 1906
waren 30% Einheimische8. In anderen Provinzen war die Rcksicht-
nahme auf die Bevlkerung auf der unteren Ebene brigens noch gr-
er: 1906 waren von den 10 Landrten des Regierungsbezirks Aachen alle
aus dem Rheinland und alle katholisch, 4 stammten aus Aachen selbst.

III.

Neben der Einrichtung der Staatsverwaltung stand die Organisation

der Selbstverwaltung. Einen entscheidenden Ansatz dazu bedeutete fr
den grten Teil der Herzogtmer die Institution des Kreistages, da bis
dahin mit wenigen Ausnahmen auf dieser Ebene eine Reprsentation
unbekannt gewesen war. Nun bekamen die Kreisstnde das Recht, unter
Leitung des Landrats die Kreiskommunalangelegenheiten selbst zu ver-
walten, und der Minister betonte ausdrcklich, es sei die Absicht der
Regierung, den Kreisvertretungen immer mehr wirkliche Administra-
tionsbefugnisse zu bertragen, da sie in vielen Fllen besser von Ver-
sammlungen ausgebt werden knnten, die in den Verhltnissen zu
Hause seien, als von entfernten Behrden. Ein Zugestndnis an die
neuen Provinzen, das es in den alten nicht gab, war das Recht, selb-
stndig Kreisstatuten zu erlassen, um, wie es in dem Gesetz hie, fr
die eigentmlichen Verhltnisse der einzelnen Kreise, die in einer all-
gemeinen Verordnung nicht die gengende Bercksichtigung finden
knnen, einen gewissen Spielraum zu lassen"9. Schlielich wurden den
Landschaften an der Nordsee, Dithmarschen und Eiderstedt, die bereits
eine alte Tradition in der Selbstverwaltung hatten, bedeutsame Kon-
zessionen gemacht. Dort wurde die bisherige Verfassung im wesent-
lichen beibehalten; die gewhlte Landesversammlung sollte mit dem
neuen Kreistag identisch sein, in einzelnen Punkten wurde sogar der
demokratischere vorabsolutistische Zustand wiederhergestellt. Eine wei-
tere Vereinheitlichung erfolgte auch hier erst nach 24 Jahren der Ein-
gewhnung.

8 Landesarchiv Schleswig 301, Nr. 218; 309, Nr. 08398, 08399.

Verordnungsblatt fr Schleswig-Holstein 1867, S. 1563 ff.

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Wenig Zustimmung dagegen fan

vinzialstndische Verfassung. Hie
mit den regionalen Wnschen nach Eigenstndigkeit am strksten in
Konflikt. In Schleswig-Holstein, dessen Herzog in Personalunion zu-
gleich dnischer Knig war, hatten gerade die beiden Stndeversamm-
lungen als die eigentlichen Vertreter der Landesinteressen im ffent-
lichen Bewutsein stets eine bedeutende Stellung eingenommen. Noch
jngst waren sie die Trger der Nationalbewegung gegen Dnemark ge-
wesen. In Preuen aber spielte der Provinziallandtag eine durchaus
untergeordnete Rolle. Das Hauptgewicht lag hier auf dem Landtag der
Gesamtmonarchie, um dadurch partikularistischen Tendenzen zu begeg-
nen. Im regionalen Bereich war der Schwerpunkt auf den Kreistag ver-
lagert, der der Staatseinheit nicht gefhrlich werden konnte, denn in
der Tat wurde damit das stndische Element in seiner rtlichen Bedeu-
tung erheblich geschwcht. Die Bevlkerung aber sah darin einen hn-
lichen Versuch der Aufsplitterung des landschaftlichen Zusammenhan
und der darauf folgenden schematischen Zentralisierung, wie das in
Frankreich bei der Einfhrung der Departments der Fall gewesen war.
Trotzdem war ihre Kritik nicht voll berechtigt. Auch die alten Stnde-
versammlungen der Herzogtmer hatten, etwa hinsichtlich der Finan-
zen und der Legislatur, keine weitergehenden beschlieenden Rechte
gehabt als die jetzige Vertretung. Jetzt aber gab es trotz der Beschrn-
kung in den Funktionen der Provinzialstnde mehrere Mglichkeiten
der Interessenvertretung. Ihr tatkrftigster Anwalt war im allgemeinen
der Oberprsident, der sich entgegen der ursprnglichen Intention
Steins vom stndigen Kommissar des Ministeriums mehr und mehr zu
einem oft leidenschaftlichen Vertreter provinzieller Sonderwnsche ge-
gen die Reglementierungsversuche der Zentrale entwickelt hatte. Die oft
20 bis 30 Aktenbogen langen, handgeschriebenen Konzepte der schles-
wig-holsteinischen Oberprsidenten sind ein geradezu rhrendes Zeichen
ihres Einsatzes fr das Wohl der ihnen anvertrauten Provinz. Andrer-
seits ehrte es das Staatsministerium in Berlin, da es diese Eigenver-
antwortlichkeit bewut pflegte. Niemals ging es ber die Unterinstan-
zen einfach hinweg, und durchweg wurde die Auffassung der lokalen
Stellen entweder akzeptiert oder aber eine abweichende Entscheidung
in der Form des Kompromisses durchgefhrt. So stellte - so paradox
es zunchst scheinen mag - das staatliche Amt des Oberprsidenten
ein wesentliches Element der Auflockerung gegenber einem allzu
zentralistishen Zwange dar.
Neben dieser von oben eingesetzten Instanz aber besa die Provinz
mit ihren 19 Sitzen im Haus der Abgeordneten, 8 Mitgliedern des Her-
renhauses und 10 Reichstagsabgeordneten eine nicht unbetrchtliche
direkte parlamentarische Vertretung. Schlielich existierte immerhin

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 Preuischer Verwaltungsstil im 19. Jahrhundert 475

auch der Provinziallandtag mit einer Reihe administrativer Rechte,

die sich auf die Wahrnehmung spezifisch landschaftlicher An-
gelegenheiten wie Museen, Bibliotheken, Brandkassen-, Irren-, Taub-
stummenwesen, Straen, aber auch auf die Begutachtung von Gesetz-
entwrfen, die die Provinz betrafen, bezogen. Es war eine weitere Kon-
zession, da der Vorsitzende, der Landtagsmarschall, der sonst vom K-
nig ernannt wurde, in Schleswig-Holstein seit 1889 aus der Zahl der Ab-
geordneten direkt gewhlt werden konnte. Fr die Administration der
eigenen Angelegenheiten war die Provinzialverwaltung mit dem eben-
falls vom Provinziallandtag gewhlten Landesdirektor, spter Landes-
hauptmann, zustndig, der ab 1873 in Schleswig-Holstein fr Selbstver-
waltungsaufgaben jhrlich eine Dotation von 2 Millionen Talern erhielt.
Diese Institution zur Wahrung landschaftlicher Eigentmlichkeiten hat
sich so bewhrt, da sie in der Form der Landschaftsverbnde in Nord-
rhein-Westfalen noch heute neben der staatlichen Verwaltung eine leb-
hafte Ttigkeit entfaltet. In dem kleineren Schleswig-Holstein allerdings
ist sie jetzt in die Regierung aufgegangen.

Einen grundlegenden Fortschritt zur Selbstverwaltung bedeutete 1867

die Einfhrung einer Landgemeindeordnung. Auf der untersten Ebene
war bis dahin die Selbstverwaltung, wieder mit Ausnahme der Land-
schaften Dithmarschen und Eiderstedt, wenig ausgeprgt. In den Dorf-
schaften waren nach einem hohen Zensus meist nur die Besitzer von
greren Lndereien stimmberechtigt gewesen, nicht die Ktner. D
Leitung der kommunalen Angelegenheiten hatte der Bauervogt, der zu
meist nicht gewhlt, sondern von der Obrigkeit bestellt war.

Jetzt war es Ziel der neuen Verordnung, wie ein Regierungs Vertre-
ter betonte, da sich das eigenartige kommunale Leben innerhalb des
gegebenen Rahmens in der freiesten und selbstndigsten Weise entwik
keln knne", da der Autonomie der Gemeinden ein mglichst weiter
Spielraum gegeben und zu diesem Behufe die Fortentwicklung der Land
gemeindeverfassungen unter Wahrung berechtigter Eigentmlichkeite
den Orts- und Provinzialstatuten berlassen" werde. Mit Nachdruck
wandte sich der Beauftragte des Innenministers gegen die Uniformie-
rungstendenzen der Liberalen, die eine einzige allgemeine Land-
gemeindeordnung fr die ganze Monarchie forderten. Dann wrden rt-
liche Eigentmlichkeiten keine Beachtung mehr finden, sondern dem
allgemeinen Drange des Nivellierens" weichen mssen. Er lehnte sogar
einen Vorschlag des schleswig-holsteinischen Oberprsidenten selbst,
mehrere Orte gegen ihren Willen zu einer Gemeinde zu vereinigen,
als einen zu weitgehenden Eingriff des Staates in die zu Recht beste-
hende Existenz der Korporationen" ab. Demgegenber bekannte er sich
zum Grundsatz der landschaftlichen Differenzierung und rumte deshalb

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476 Oswald Hauser

der individuellen Regelung durc

Verordnung bezeichnete nur den allgemeinen Rahmen, z.B. die Wahl
einer Gemeindeversammlung oder -Vertretung mit einem auf 6 oder
mehr Jahre gewhlten Gemeindevorsteher. Sie galt ohne Einschrn-
kung auch fr die national unsicheren, dnisch gesinnten Gebiete von
Nordschleswig.
Die Landgemeindeordnung von 1867 war ein sprechender Ausdruck
der Idealvorstellung vom konservativen preuischen Staat in dieser
Phase, die auch Bismarck immer wieder gegen brokratischen und libe-
ralen Konformismus vertrat, eines Staates, der unbedingte Einheit und
kommunale Sonderart durchaus miteinander verbinden konnte.
Eine Institution, die in bezug auf ihren freiheitlichen Geist und das
Ma an Selbstverwaltung den meisten vergleichbaren Einrichtungen in
Deutschland weit voraus war und auch in Preuen bahnbrechend fr die
anderen Provinzen wurde, war die schleswig-holsteinische Stdteord-
nung von 1869. An ihr wird am besten deutlich, da die preuische Ver-
waltung ihre herkmmlichen Einrichtungen nicht in starrer Schematik
auf neue Gebiete bertrug, sondern sich verpflichtet fhlte, dort, wo die
Liberalisierung bereits eine fortgeschrittenere Stufe erreicht hatte, die-
sen Status zu akzeptieren, und nicht versuchte, einen reaktionren Rck-
schritt zu erzwingen.
Die Holsteinische Stdteordnung von 1854, die aus dnischer Zeit zu-
nchst noch in Geltung blieb, trug an der Spitze obrigkeitliche Zge.
Brgermeister und gelehrte Ratsverwandte wurden vom Knig auf Le-
benszeit ernannt, die brigen, weniger einflureichen gewhlt. Aber fr
die Wahl der Deputierten galt das gleiche Wahlrecht, und ihr Einflu
konnte sich auch gegenber den ernannten Magistratsmitgliedern durch
die gemeinschaftlichen Sitzungen beider stdtischen Kollegien geltend
machen, der ein Grundzug der holsteinischen Stdteordnung war. Die
preuische Stdteordnung von 1853 dagegen basierte auf dem Dreiklas-
senwahlrecht. Nach diesem beschrnkten Wahlsystem wurde die Stadt-
verordnetenversammlung gebildet, die ihrerseits dann Brgermeister
und Magistrat whlte. Um aber dennoch die Stadtexekutive von allzu
starker Beeinflussung oder gar Majorisierung durch die Stadtverordne-
ten freizuhalten, tagten die Kollegien getrennt. Auch Kommissionen, die
in Holstein, ebenfalls in parittischer Zusammensetzung, alle entschei-
denden Entschlsse faten, gab es in Preuen fast gar nicht.
Es war nun das Verdienst des linksliberalen Kieler Staatsrechtlers
Albert Hrtel, da er als Mitglied des Abgeordnetenhauses den Entwurf
einer neuen Stdteordnung vorlegte, die mit geringen nderungen dann
Gesetz wurde. Sie stellte ein Meisterwerk an Synthese von bewhrten
schleswig-holsteinischen und altpreuischen Einrichtungen und Berck-

10 Landesarchiv Schleswig 59/3, Nr. 55.

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 Preuischer Verwaltungsstil im 19. Jahrhundert 477

sichtigung moderner Vorstellungen dar. Anders als in Holstein und h

lich Preuen wurde der gesamte Magistrat jetzt gewhlt, aber nicht
in den brigen Provinzen blo von der Stadtverordnetenversammlun
sondern von der gesamten Brgerschaft. Beide Kollegien tagten nun
meinsam; durch grere Bedeutung der Kommissionen und des Loka
statuts wurde die Selbstverwaltung wesentlich verstrkt. Was das W
tigste war: Mitten in der Bltezeit des konservativ-nationalliberalen
Zusamengehens mit seiner Aufrechterhaltung des adlig-grobrger-
lichen Fhrungsanspruchs wurde das preuische Dreiklassenwahlrecht
nicht eingefhrt mit dem Ergebnis, da Linksliberalismus und Sozial-
demokratie hier schon frh stark vertreten waren. Der Minister ver-
zichtete ferner auf das Recht, die Ortspolizeiverwaltung einem Staats-
beamten zu bertragen, und begngte sich mit der Wahrnehmung der
Sicherheitspolizei. Damit hatte Schleswig-Holstein die modernste Stdte
ordnung der preuischen Monarchie erhalten. Wie freiheitlich sie war,
zeigt die Tatsache, da sie mit zunehmendem Gewicht der Sozialdemo-
kratie von namhaften brgerlichen Persnlichkeiten in Schleswig-Hol-
stein selbst, wie dem Oberbrgermeister von Kiel, wieder abgelehnt und
um die Jahrhundertwende die Wiedereinfhrung des Dreiklassenwahl-
rechts gefordert wurde11, was jedoch nicht geschah.
Ein weiteres Beispiel fr die auerordentliche Gewissenhaftigkeit der
preuischen Verwaltungsgesetzgebung und ihr Bestreben, rtliche
Wnsche zu bercksichtigen, bildet die Kreisordnung von 1888. Fnf
Jahre wartete die Berliner Zentrale, bevor sie 1877 daran ging, die Ein-
fhrung der Eulenburgischen Kreisordnung von 1872 in Schleswig-Hol-
stein in Angriff zu nehmen, und danach vergingen in auerordentlich
grndlichen Diskussionen, an denen der Oberprsident, eine Sachver-
stndigenkommission, der Provinziallandtag und das Abgeordnetenhaus
teilnahmen, noch volle elf Jahre, bis die Kreisordnung in wesentlich
anderer Form, als der Entwurf sie vorgesehen hatte, endlich eingefhrt
wurde. Wieder waren Kompromi und Nachgeben Kennzeichen der Ver-
handlungen, Kompromi bei der Zusammensetzung der Kreisvertretun-
gen, Nachgeben bei der Einfhrung der Amtbezirke, die fr Schleswig-
Holstein zunchst nicht vorgesehen waren, aber von Provinziallandtag
und Liberalen erzwungen wurden. Da der Staat bereit war, der Neue-
rung wirkliche Geltung zu verschaffen, zeigte eine unzweideutige Wei-
sung des Oberprsidenten Steinmann an die widerstrebenden Regie-
rungsbeamten, in der es hie: Gerade in diesem Augenblick, wo wir
am Beginn einer anspruchsvollen Selbstverwaltung stehen, ist auch der
Schein einer brokratisch engherzigen Auffassung derselben von emp-
findlich schdigender und erkltender Wirkung und durchaus zu ver-
meiden".

11 Landesarchiv Schleswig 301, Nr. 382.

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478 Oswald Hauser

IV.

War der preuische Verwaltungsstil also zentralistisch?

Ohne Zweifel war die straffe Zusammenfassung aller Krfte ein
Grundzug dieses von der Natur wenig begnstigten Landes, der durch
die jeder Brokratie innewohnende Neigung zum Konformismus und
die gewaltige Vergrerung des Staates 1815 und 1866, aber auch durch
die unitarischen Tendenzen der Liberalen noch wesentlich intensiviert
wurde. Auf der anderen Seite aber gehrte zur konservativ-stndischen
Tradition des Landes ein stark dezentralisierender, die landschaftlichen
Eigentmlichkeiten bercksichtigender Zug. Seit den groen Umwlzun-
gen in Frankreich galt der Einheitsstaat in den konservativen Kreisen
Preuens noch immer weithin als Ergebnis rationalistisch-revolutionrer
Vermessenheit, als ein Versto gegen die gttlich-natrliche Ordnung
gewachsener Formen. Noch war bei ihnen die Auffassung Wilhelm v.
Humboldts nicht vergessen, der in seiner Denkschrift von 1813 betont
hatte, Kraft und Streben des Bewohners wrden gelhmt, wenn er, mit
Aufopferung seiner Provinzialselbstndigkeit, einem fremden, ihn durch
nichts ansprechenden Ganzen beigeordnet" werde. Noch immer lebte
auch in der zweiten Hlfte des 19. Jh.s etwas vom Geist des Frei-
herrn vom Stein, der versucht hatte, Staatseinheit mit regionaler Glie-
derung und Strkung der Selbstverwaltung zu verbinden. Die meisten
der hier beobachteten Beispiele vom Aufbau der Verwaltung in einer
neuen Provinz zeigen, wie falsch die Auffassung ist, da in Preuen
alles vom grnen Tisch her dekretiert worden sei. Sie beweisen im Ge-
genteil die starke Bereitschaft zur Rcksichtnahme dieses Obrigkeits-
staates" sowohl auf allgemeine politische Strmungen wie auf land-
schaftliche Besonderheiten und Wnsche. An ihnen ist deutlich die Me-
thode des Kompromisses als Grundzug der preuischen Verwaltung zu
studieren. Neben dem beherrschenden Gesichtspunkt der Staatssiche-
rung und mglichster Erhaltung der sozialen Struktur aus Furcht vor
gefhrlichen Erschtterungen boten die neuen Manahmen doch auch
eine groe Flle von liberalen Anstzen. Immer wurde auch den unteren
Organen der Verwaltung, die den engsten Kontakt mit der Bevlkerung
hatten, vor Beschlu neuer Manahmen ausgiebig Gehr geschenkt -
eine Tatsache, die in den heutigen Staatswesen durchaus nicht mehr
selbstverstndlich zu sein scheint. So kann man diesen Staat in seiner
Verbindung von Einheit und Vielheit vielleicht am besten als den dif-
ferenzierten Einheitsstaat" charakterisieren, mit einem Ausdruck, der
diesen Kompromi als Wesenselement andeutet. Es will uns scheinen,
da auch mit dieser Verwaltungsidee, mit der ja die Pflichttreue und die
Uneigenntzigkeit seines Beamtentums aufs engste verknpft ist, Preu-
en sich den Rang erworben hat, der es als einen unverlierbaren Teil
in die deutsche Geschichte hat eingehen lassen.

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