STUDIENSCHWERPUNKTE POLITIKWISSENSCHAFT herausgegeben von Hans-Joachim Lauth ‘und Ruth Zimmerling Katharina Holzinger, Christoph Knill, Dirk Peters, Berthold Rittberger, Frank Schimmelfennig, Mh Wolfgang Wagner DIE EUROPAISCHE UNION Theorien und Analysekonzepte FERDINAND SCHONINGH Paderborn - Miinchen - Wien - Ziirich0 Kapitel 1 Integrationstheorien: Entstehung und Entwicklung der EU 2 COsterweiterung lisst sich niche auf die intergouvernementale Konstellation der Praferenzen und Verhandlungsmacht zuriickftibren. Die Erklirungslicken des Liberalen Intergouvernementalismus konnte jeweils der Rationalistische Supranationslismus fallen. Seine besondere Stake sind die dden formellen Vereragsrevisionen nachgelagerten informellen und eigendysiri- Schen institutionellen Integrationsprozesse, vor allem in der Entwicklung des Binnenmarktes, der Rechtsintegration und der Kompetenaveranderungen supra- pationaler Organisationen. Aber auch im Fall der Gemeinsamen Aufen- und Si- TherheitspoltislieBen sich Prozesse dieser Arc beobachten; rudem kana det Ra~ Gionalistische Supranationalismus Gber die Variablen Starke transnationaler ‘Akteure und Interaktionen* und ,Dichte transnationaler Austauschprozesse™ Gen im Vergleich zam Binnenmarkt geringeren Integrationsgrad erklien Schlieblich entepriche auch die Erblarung der EU-Osterweiterung durch die Bi- gendyaamik institationalisierter Erweiterungspraktiken und argumentative Sbstverstrickung den Anaahmen und Exwarcungen des Rationalistischen Sup- ranationalismus. Entsprechend seiner zentralen These haben die EU -Institutio- en also durchaus transformative Wirkungen gezeitigt ~ verstanden als institutio~ nelle Dynamih, die Uber die kollektiven Priferenzen der Mitgliedsregierungen Iinausging und von diesen auch nicht mehr kontrolliet und korrigiert werden Konnte. Hingegen finden sich im Rahmen unserer illustrativen Analyse Keine Surken Belege dafir, dass diese transformative Wirkung die Identtiten und Pri- ferenzen der EU-Akteure betraf, wie der Konstruktivistische Supranationalismus behauptet. Allerdings erwiesen sich ,Identitaten” durchaus als ein wichtiger Er- idlivungsfaktor fir die Integration, Zum einen stach ihre Relevanz as Integrati- Onshindernis hervor (siche die Fille WWL und EFIA-Erweiterung); zum ande- fen Konnten bestehende, nicht jedoch erst durch die Integration erzeugte, ational Identitaven und [deen Quelle fir Integrationswachstum sein, wie im Fall der Osterweiterung oder der Patlamentarisierans, ‘Wenn also, so das Fazit, die zentrale Unterscheidungslinie in der Integrations theorie zwischen den Theorien verliuf, die eine transformative Wirkung europi- Ischer Integration behaupten und den Theorien, die diese vereinen, dann haben asntare Fallttudien hinreichnd Cvidenz zuguacten supranatinnalistischer Theori~ Gnerbracht, Allerdings lisst sich dic Transformation nicht auf endogen verinder- te, ceuropaisierte” Identititen 2uriickfihren, sondern auf die insttutionellen Bi- endynamiken, ie die rationalistsche Variante des Supranationalismus postuliert Kapitel 2 Institutionen und Entscheidungs- prozesse der EU Katharina Holzinger 1 Einleitung Das folgende Kapitel 2u den Institutionen und Entscheidungsprozessen der Eu~ ropiischen Union kann ein Einfidhrangslchrbuch zu diesem Gegenstand nicht ersctzen. Es set2t Kenntnisse der Organe und Finrichtungen der EU und der le- gislativen Prozesse, wie sie in den EU-Vertrigen festgelegt sind, sowie Grund- Ienntnisse der Funktionsweise des politischen Systems der EU voraus. Ausfihr- liche Deskriptionen dieser Institutionen finden sich beispielsweise in den Lehrbiichern von Nugent (2003), Pfetsch (1997), Témmel (2093) oder Landfried (2005). in diesem Kapitel sollen jedoch nicht die Institutionen dargestllt,son- dern ausgewihlte politikwissenschaftliche Theorien und Analyseansatze zum in- stitutionellen System der EU vorgestellt werden. Diese Theorien und analyt schen Instrumente finden sich bisher eher in der Aufsatzliteratur als in Lehrbiichern. Stirker theoretisch orientiert sind lediglich das Lehrbuch von Si- mon Hix (2005) und der Sammelband von Markus Jachtenfuchs und Beate Koh~ ler-Koch (1996; 2003), Im zweiten Abschnitt dieses Kapitels wird das politische System der EU als Ganzes untersucht: Wo liegen die Besonderheiten des EU-Systems? Inwieweit kénnen die herkommlichen politikwissenschafilichen Ansitze zur Klassifizie~ rung demokratischer politischer Systeme auf die EU angewandt werden? Ist die EU ein prisidentielles oder ein parlamentarisches System? Ist sie eine Mehrheits- oder cine Konsensusdemokratie oder ist sie gar keine Demokratic? Was hat es mit dem viel beklagten demokratischen Defizit der EU auf sich und wo kann es verortet werden? Im dritten Abschniet steht die Funktionsweise der zentralen Institutionen auf der BU-Ebene und die Macheverteiluag zwischen den politischen Akteuren im europaischen Gesetzgebungsprozess im Mittelpunkt der Analyse. Aus Umfangs griinden erlolge eine Konzentration auf die wichtigsten Akteure (Mitgliedstaaten, Ministerrat, Kommission und Europdisches Parlament), auf die formalen Institw tionca und Verfahrensregeln sowie auf die zur Zeit vielversprechendsten analyti- schen Ansitze, Die Konzentration auf zentrale Aktcure und formale Regeln rechtfertigt sich daher, dass es gerade diese Institutionen sind, die bei den Regie- rungskonferenzen zur Reform der FU-Vertrige regelmiifig 2u den stirksten Konilikten und zu temporirem Scheitern der Verhandlungen fabren, Daraus lis- st sich folgern, dass es sich hier um relevante und sensible Fragen der Machtwer- tcilung handel.£2 Kopitel 2 Die EV als poltisches System 0 Im vierten Abschnit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich bei der EU um ein politisches Mchrebenensystem handelt, in dem aholich wie in einem fderalistischen Staat die untere politische Ebene an den Entscheidungen der foberen Ebene teilnimmt und ein System der vertikalen Kompetenzabgrenzang gefunden werden muss. Es werden einige theoretische Ansitze und speziellere Hypothesen vorgestet, die sich mit den Konsequenzen dieser Mehrebenen~ struktur fir das politische Handeln und die politischen Ergebnisse befassen. Im Kontext der EL, die ja nach wie vor kein Scaat, sondern eine wachsende Staaten zgemeinschaft ise, stellt sich die Frage nach den Moglichkeicen fir eine flexiblere Integration, bei der nicht jedes Mitgliedsland in allen Bereichen und in gleicher Tiefe incegriert sein muss. Der zweite Teil dieses Abschnits befasst sich deshalb mit den normativen Konzepten flexibler Integration. 2 Die EU als politisches System ‘Von der vergleichenden Politikwissenschaft wird gerne der spezifische Charakter dor alivechen Sytem der EU betont. Das impliniery, dass die EU sich der Vergleich entzieht und in ibliche Typologien poltischer Systeme nicht einzuord- nen ist. In dieser Abschnitt soll dieser Frage auf den Grund gegangen werden. In einem ersten Schritt werden die Besonderheiten des politischen Systems EU horausgearbeitet, Im nachsten Schritt werden zwei gebrauchliche Typologicn von Regierungssystemen angewendet. Gefragt wird, ob und inwieweit sich die EU in die gebriuchliche alvere Unterscheidung prisidenticller und parlamentarischer Systeme sowie in die modernere Unterscheidung von Mehrheits- und Konsen- susdemokratie einordaen lasst. Dabei wird deutlich, dass in der EU nach wie vor Licken bei der demokratischen Reprisentation bestchen. Der letzte Teil dieses Abschnitts widmet sich deshall der Diskussion um das demokratische Defizit in Europa. 2.1 Die EU: ein politisches System ,,sui generis"? In Biichern und Aufsitzen 2ur EU findet sich haufig die Behauptung, die EU sei cin politisches System ,sui generis" (z. B. Témmel 2003: 9). Die Betonung des Einzelfallcharakters und der Spezifitic der EU ist sicherlich richtig. Es gibt kein zweites historisches Beispiel einer inzwischen fast 50 Jahre dauernden Evolution eines politisches Systems, das sich durch wachsende Mitgliederzahl (and damit gcographische Ausdehnung), allmahlich wachsenden Umfang vergemeinschafte- ter Politikbereiche und gleichzeitig permanentem Verfassungswandel auszeich net. Andererseits sind alle politischen Systeme ,singulare Fille", kein politisches System ist eine exakte Kopie eines anderen, Der Grad der Verschiedenheit der Einzelfille variiert aber stark, manche sind sich ahnlicher als andere, Sic Jassen sich albo vergleichen und klassifizieren. Dies gilt natirlich auch fir dic EU. Die Betonung des ,sui generis*-Charakters der EU sollte nicht dazu fahren, auf den vosmewna 2 Die EU als pottisches System BS Vergleich zu verzichten, denn dies wiiede einem a priori-Verziche auf Analyse und Erklicung gleichkommen Die EU lisst sich allerdings nicht so ohne weiteres in den Kategorien herkmmlicher Typologien von politischen Systemen lassen Die wesetichen Betondeheiten des Systems sole hier kare zusammengeast werden, che versucht wird, zwei gebriuchliche Typologien polit auf die EU anzuwenden. i sleet 1. Die EU ist cin Zwitter zwischen internationaler Organisation und fédera- Jem Steat. Uber die Kompetenzkompetenz verfigt nicht cin gewihltes Parla. ‘ment, wie in demokratischen Staaten, sondern Verfassungsgeber sind die Mit- sliedstasten. Die EU-Vertrige werden (i. d. R.) von den nationalen Parlamenten ratifizert wie andere internationale Verteige auch. Anderersccs verfigen die Or- gene der EU tber in betrichtliches MaR an supranationaler Entscheidungskom- petenz im » Tagesgeschif" der Union. Neben der Vertretung der Misgliedstaaten in ciner fderativen Kammer, dem Ministerrat, gibt es auch das Eusopsische Par- fament als eine Vertretung der Volker und ,erste Kammer". Mit diesem Aufbau hnele die EU einem fderalen Staat. Es lisst sich sogar noch spezifischer sagen, dass sie cher dem Typus Verbundfoderalismus entspricht, wie er etwa in Deutschland vorliegt, als dem Trennféderalismus nach amerikanischem Muster, Allerdings is dic EU kein Staat, sondern eine Stantengemeinschafe, Zut Staats. 4ualtat fehl ihr das Gewaltmonopol und das Monopol, Steuern 70 erheben, Ge- rade diese beiden Poltikbereiche, Justiz. und Inneres sowie Stevern, geharen ru den am wenigsten vergemeinschafteten Bereichen, bei denen der Ministerrat sei ne Beschlisse uberwiegend einstimmig fasst 2. Das verweist darauf, dass es eine groSe Varianz zwischen den Politikbe ston gb mada Assn des nrgonvememenclcees doe lismus angeht, Auf der Basis der derzeit geltenden Verte te ,Pfeiler” in der EU: Nur io ersten Pfeiler wird supra unter Misrirkung von EU-Korimission ten und dritten Pfeiler, der ,Gemeinsamen Aufien- und Sicherheitspolitike wx det sZssanmenarbi juts nd lnre wid ego eee ‘Auch im ersten Pleiler variiert jedoch der Umfang der Beteiligung des Parlanents und der Kommission je nach geltendem Entscheidungsverfahren, Und auch hie cntscheidet der Ministerat manchinal noch einstimmig, Stcuern betroffen sind. Diese Varianz mache es nicht leicht, imtergouvernemental oder supranational einzustuen 5. Das politische System der EU ist einem laufenden Wandel unterworfen, Seit Mitte der 1980er Jahre kam es ctwa alle 5 Jahre 2u einer grundlegenden Vertrags- revision, die das Verhiltnis der Mitgliedstaaren und der Organe untercinander (Abstimmungsregela und Entscheidungsverfahren), die Erweiterung der Politik. bereiche und die Moglichkeiten flexible Integration betraen. Das politische Sys_ tem der EU ist ein hoch dynamisches Gebilde und Aussagen zum Institutionen system oder zum Demokratiedefizitlaufen stets die Gefahr, in Kiirze veralect 24 cher Systeme ige gibt es drei sogenann- inational entschieden, dh ‘und Europdischem Parlament. Im zwei. beispielsweise, wenn das System der EU als a