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Zeitschrift für Sozialen Fortschritt

Vol. 4, No. 1, p. 3-22

Klimaschutz in Deutschland:
Realität oder Rhetorik?

Benjamin Becker* und Caspar Richter**


Zusammenfassung
Deutschland gilt als Vorreiter beim Klimaschutz. Die Strategie zur Senkung der CO2-Emissionen ist ein
ökologischer Umbau der Wirtschaft, durch den zunehmend umweltschonende Technologien eingesetzt und
Wohlstand und Wachstum erhalten bleiben sollen. Dieser Umbau wird seit den 1990er Jahren mit einer Vielzahl
von Instrumenten vorangetrieben, etwa dem Ausbau regenerativer Energien, der Förderung der Energieeffizienz
oder der Bepreisung des CO2-Ausstoßes im Emissionshandel. Über politische und institutionelle Grenzen hinweg
gilt diese Strategie als überaus erfolgreich, und Deutschland daher als vorbildhaft für andere Industrieländer.
Ist Deutschland tatsächlich auf dem Weg zur klimafreundlichen Gesellschaft? In diesem Artikel setzen wir uns
kritisch mit der Geschichte und den Instrumenten des deutschen Klimaschutzes auseinander. Wir zeigen, dass
deutsche Klimapolitik bislang wahrscheinlich keine signifikante Senkung des CO2-Ausstoßes bewirkt und keine
wirksamen Strategien für die nahe Zukunft vorgelegt hat. Den Begriff des Vorreiters sehen wir deshalb als eine
rein rhetorische Figur. Wir plädieren für eine neue, „emissionsfaktische“ Betrachtung von Klimaschutzinstru-
menten, bei der die Frage im Vordergrund steht, wie viele fossile Brennstoffe im Vergleich zum business-as-usual
tatsächlich vermieden wurden.

Schlagwörter: Klimaschutz, Klimapolitik, Energiewende, Atomausstieg, Emissionshandel, Klimaschutzdis-


kurs, Energieffizienz

Climate change mitigation in Germany: rhetoric or reality?

Abstract
Germany is widely considered particularly successful in climate change mitigation policy. A strong and
growing economy coupled with twenty years of decreasing emissions are seen as proof that Germany has taken
responsibility for its CO2 and has started on its way towards a low-carbon economy. Past policies like the pro-
motion of energy efficiency and renewable energies, as well as future strategies like Germany’s energy transition
(“Energiewende”) and participation in the EU Emission Trading System, are seen as having a recognizable
impact on Germany’s CO2-emissions and helping the country to continue on its ambitious mitigation path.
Consequently, it is commonly held that Germany can be an example for the climate policies of other countries.
Taking a critical look at the past results and future strategies of Germany’s climate change mitigation policies, we
arrive at a fundamentally different conclusion. We find that the past reductions in greenhouse gases have very
little to do with purposeful legislation, that Germany’s contribution towards global CO2 emission has remained
about the same since 1999, and that the net effect of the energy transition policies will be close to zero in the next
decade as far as CO2 emissions are concerned. In this light, Germany’s image as a trailblazer in climate change
mitigation appears to be mere rhetoric. We suggest that rhetoric is an unlikely path towards more climate-
protection, and advocate a new, “carbon-factual” approach for assessing climate policy.

Keywords: Climate change mitigation, climate policy discourses, energy transition, energy efficiency, emis-
sions trading

*Benjamin Becker (Hauptansprechpartner), Weisestr. 52, D-12049 Berlin, b.becker.berlin@gmail.com


**Caspar Richter, Anzengruber Straße 21, 12043 Berlin, caspar.richter@gmail.com
Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

1. Einleitung trägt zum Energiesparen und zur Senkung der CO2-


Emissionen bei; zweitens, die deutsche Klimabilanz seit
In der europäischen Dauerkrise hat das Klima an 1990 ist positiv; drittens, die Energiewende ist ein Kli-
Priorität verloren. Politik und Gesellschaft konzent- maschutzinstrument; und viertens, die deutschen Kli-
rieren sich auf Wachstum, Arbeitsplätze und öffentli- maziele sind sowohl ambitioniert als auch erreichbar.
che Haushalte. Dennoch waren die Jahre seit 2008 in Wir identifizieren in jeder der vier Grundannahmen
puncto Emissionsvermeidung keine ganz schlechten entscheidende Widersprüche und blinde Flecken.
für Europa: Auf dem Kontinent sank der CO2-Ausstoß Zum Teil sind die hier beschriebenen Widersprü-
seither überdurchschnittlich schnell. Krise als Klima- che deutscher Klimapolitik bereits in der wissenschaft-
schutzerfolg? Aus deutscher Sicht scheint diese Vorstel- lichen und politischen Debatte identifiziert worden. Die
lung absurd. Sie widerspricht diametral dem Leitbild jeweiligen Analysen standen aber bisher zumeist allein.
der ökologischen Modernisierung – dem Glauben, In diesem Artikel führen wir sie erstmals zusammen
dass Ökonomie und Ökologie keine Gegensätze mehr und formulieren somit eine fundamentale Kritik an
sind, sondern dass entschlossenes umweltpolitisches der positiven Einschätzung des deutschen Klimaschut-
Handeln auch wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt. zes. Wir verzichten dabei in diesem Artikel bewusst
Diesem Leitbild zufolge ist das Klimaproblem mit wis- darauf, konkrete Alternativen zu benennen, und treten
senschaftlich-technischen Mitteln und innerhalb einer vielmehr zunächst dafür ein, deutsche Klimapolitik
wachstumsorientierten Gesellschaft lösbar, solange der nicht länger als Erfolgsgeschichte zu betrachten – ein
politische Wille dazu besteht. Glaube, der der Entwicklung einer klimaverträglichen
Deutschland gilt in diesem Prozess als Vorreiter. Gesellschaft eher im Weg stehen dürfte, als sie zu för-
Über politische und institutionelle Grenzen hinweg, dern. Stattdessen plädieren wir für einen nüchternen,
ob in staatlichen Institutionen, Umweltverbänden, „emissionsfaktischen“ Ansatz als zukünftigen Maßstab
Parteien, Unternehmen, Forschungseinrichtungen für Klimapolitik.
oder den Medien, herrscht weitgehend Konsens, deut-
sche Klimapolitik sei erfolgreich und wirksam. Das 2. Klimapolitik in Deutschland: Konzepte und
Land vereine konstantes Wachstum mit sinkenden Bilanz
CO2-Emissionen und einer entwickelten Klimaschutz-
strategie, und sei somit auch Vorbild für den Rest der 2.1 Energieeffizienz
Welt. Zwar gibt es lebhafte Kontroversen darüber, ob
der jeweils aktuelle Stand der Konzepte und Maßnah- Die Erhöhung der Energieeffizienz ist ein zentrales
men eines Vorreiters noch gerecht werde, ob Deutsch- Konzept in der deutschen Klimaschutzstrategie, die
land mehr tun müsse, um auch künftig seine Position Forderung nach effizienterer Nutzung von Energie ein
zu halten, oder sie gar schon verloren habe. Fast alle Leitmotiv der deutschen Klimadebatte. Energieeffizi-
relevanten Akteure in Deutschland benutzen jedoch enz, definiert als die Verbesserung des Verhältnisses
den Vorreiter-Begriff, nicht nur, um Deutschland von Energieaufwand und Energienutzen (Wuppertal-
gegenüber anderen Industrieländern hervorzuheben, Institut 2008), soll dazu beitragen, Wachstum und
sondern im Sinne einer grundsätzlich positiven Bewer- Energieverbrauch zu entkoppeln und so ohne Wohl-
tung klimapolitischer Maßnahmen und Konzepte. standsverlust CO2-Emissionen zu reduzieren. Diverse
In diesem Artikel stellen wir diesen Konsens Instrumente zur Steigerung der Effizienz sind klima-
infrage und folgende Gegenthese auf: Deutschland hat politisch begründet: von Verbraucherkampagnen für
bislang fast überhaupt keine Erfolge im Kampf gegen stromsparende Kühlschränke über Fördermodelle für
den Klimawandel vorzuweisen. Die Klimapolitik hat es die Gebäudedämmung bis zu Gesetzen zum Verbot
bislang weder geschafft, den deutschen Beitrag zur globa- von Nachtspeicherheizungen. Mithilfe solcher Inst-
len Erwärmung nennenswert zu mindern, noch schlüs- rumente will die Bundesregierung Deutschland zum
sige Konzepte vorgelegt, wie dies in Zukunft geschehen „energieeffizientesten Land der Welt” machen und
kann. Wir entwickeln unser Argument, indem wir die den deutschen Primärenergiebedarf bis 2050 um 50 %
vier wichtigsten Grundannahmen beschreiben, auf senken (Bundesregierung 2006).
denen die positive Einschätzung deutscher Klimapo- Das Streben nach Energieeffizienz ist derweil kein
litik beruht, und diese Grundannahmen empirisch neues Phänomen. Es ist vielmehr integraler Bestandteil
prüfen: Erstens, die Förderung von Energieeffizienz des technischen Fortschritts, der die Wirtschaftsge-

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Abbildung 1: Entwicklung des globalen Energieverbrauchs und der Energieproduktivität

Quellen: Weltbank 2012; eigene Darstellung.

schichte seit Jahrhunderten begleitet. Ihren Eingang bundene Subsistenzideen, welche vor allem die frühen
in die ökologische Bewegung fand die Effizienz hin- Jahre der Umweltbewegung prägten, 2 weitgehend dem
gegen erst in den 1970er Jahren, als der amerikanische Effizienznarrativ gewichen. Dessen Postulat einer Ent-
Physiker Amory B. Lovins sie als idealen Weg in eine kopplung von Wachstum und Ressourcenverbrauch (in
nachhaltige Zukunft darstellte. Im Kontext der Ölkrise diesem Fall Energieverbrauch) bildet auch das Funda-
beschrieb er Effizienz als Maßnahme ohne Verlierer, ment der Idee einer ökologischen Modernisierung der
die Ressourcen schone, ohne Verzicht zu bedeuten. Wirtschaft, an der sich das umweltpolitische Denken
Industriegesellschaften hätten das Potenzial, ihren Ver- in Deutschland heute ausrichtet (z. B. Hajer 1995).
brauch kostenneutral um 60 bis 80 % zu reduzieren. Da Wirtschaft und Klimaschutz angeblich in
Langfristig würden sich die notwendigen Maßnahmen gleichem Maße profitieren, ist Effizienzpolitik auch
um ein Vielfaches auszahlen. Alle Akteure, ob Pro- in der internationalen Klimapolitik zum unangefoch-
duzenten oder Konsumenten, würden davon profi- tenen Konsenspunkt geworden. Im Kyoto-Protokoll
tieren – ebenso die Umwelt (Lovins 1976). „Efficiency erscheint Energieeffizienz an erster Stelle der verein-
is the lunch you’re paid to eat“, ist Lovins vielzitierte barten Maßnahmen, noch vor dem Ausbau der erneu-
Abwandlung des bekannten Credos der Wirtschafts- erbaren Energien (UNFCCC 1998), ebenso in der von
wissenschaften, es gebe kein kostenloses Mittagessen. der Europäischen Kommission verabschiedeten „Ener-
Diese entwicklungsoptimistische Sichtweise hat giestrategie 2020“ (European Commission 2010). Ent-
seit den 1970er Jahren immer weiter an Bedeutung wicklungsländer blocken seit Jahren Forderungen nach
gewonnen, 1 ihr Denkmuster dominiert mittlerweile verbindlichen Emissionszielen mit dem Argument ab,
alle relevanten Akteure der Klimapolitik: Regierungen, sie hätten sich anspruchsvolle Ziele an die Steigerung
internationale Organisationen, Umweltverbände und der Energieeffizienz gesetzt. Beispielsweise will China
Wissenschaft. In Deutschland, wo Lovins These vor die Energieintensität seiner Volkswirtschaft bis 2020
allem durch das 1995 mit Ernst Ulrich von Weizsäcker
veröffentlichte Buch „Faktor Vier“ bekannt wurde, hat 2 Es gibt in Deutschland natürlich nach wie vor
das Effizienznarrativ mittlerweile Aufnahme in alle eine lebhafte Debatte über Suffizienz und die Vereinbarkeit
Ebenen der Meinungsbildung gefunden. Auf diese von Wachstum und Nachhaltigkeit (z. B. Miegel 2011; Paech
2012). Jedoch haben Verzicht und Genügsamkeit bis heute
Weise sind Technologiefeindlichkeit und damit ver-
keinen größeren Eingang in die Forderungen wichtiger Inter-
essengruppen (z. B. der Umweltverbände) gefunden und sind
1 Entwicklung der Nutzung des Begriffs „energy bislang auch nicht zur Basis klimapolitischer Instrumente
efficiency“: http://goo.gl/w3Vsb geworden.

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im Vergleich zu 2000 um 75 % reduzieren, aber keine bei angenehmeren 21 Grad. Der Komfort steigt erheb-
Zusagen über die absolute Emissionsentwicklung lich, doch ein Teil der möglichen Energieeinsparung
machen (Qian 2008). wird so sofort wieder zunichte gemacht. Dies ist der
Der im Effizienznarrativ beschriebene Zusammen- direkte Rebound.
hang von besserer Energienutzung und Verbrauchs- 2) Trotzdem bleibt noch Geld in der Familien-
rückgang mag intuitiv plausibel erscheinen – etwa aus kasse, nicht alle Ersparnisse werden verheizt. Was übrig
der Perspektive eines Haushalts, der mit einem neuen ist, wird jedoch auf die eine oder andere Art Verwen-
Kühlschrank die Kilowattstunden auf seiner Strom- dung finden, z. B. in einem zusätzlichen Kurzurlaub
rechnung reduziert. Gesamtgesellschaftlich gesehen oder bei einem Essen im Restaurant. Bei diesen Konsu-
jedoch bewegen sich seit der Industriellen Revolution maktivitäten wird wiederum Energie verbraucht. Dies
Energieeffizienz und Energieverbrauch in die gleiche ist der indirekte Rebound.
Richtung: nach oben. Auch in jüngster Zeit hat dieser 3) Da sich die Effizienzmaßnahme gerechnet
Trend noch Bestand (siehe Abbildung 1). Einer der hat, ist durch die Entscheidung einer einzelnen Familie
Ersten, der hierbei einen Zusammenhang vermutete, die ganze Wirtschaft ein kleines bisschen effizienter
war der britische Ökonom William Stanley Jevons. In geworden. Energie, die vorher nutzlos durch Mauer-
den 1860er Jahren machte er die verblüffende Entde- ritzen ins Freie entwich, wird nun in den Wertschöp-
ckung, dass in England trotz der immer effizienteren fungsprozess eingespeist. Die mit der Maßnahme
Nutzung von Kohle immer mehr davon verbrannt betrauten Handwerker konnten Aufträge abschließen,
wurde. Jevons erklärte sich das in seinem Buch „The ihre Kosten decken und Familien ernähren. Die KfW
Coal Question“ dadurch, dass gewinnorientierte arbeitet mit den Zinsen ihrer Investition weiter. Die
Marktakteure die durch die Effizienz frei gemachten Familie schließlich kann die Erträge der Maßnahme
Ressourcen auf vielfältige Weise wieder in den Wirt- konsumieren oder gewinnbringend investieren. All
schaftskreislauf einbrächten (Jevons 1865). Was auf diese indirekten Prozesse und deren Folgeprozesse
den ersten Blick als Einsparung erschiene, führe auf addieren sich zu einer kleinen Steigerung des Bruttoin-
lange Sicht zu Mehrverbrauch. Diese These ist heute als landsprodukts und sind jeweils immer mit Verbrauch
Jevons-Paradox bekannt. von Energie verbunden, so gering er auch sein mag.
Ob Energieeffizienz zur Ressourcenvermeidung Dies ist der volkswirtschaftliche Rebound.
beitragen kann, ist heute Gegenstand eines ganzen Die klimapolitisch entscheidende Frage ist nun:
Forschungsfeldes. Sicher ist, dass zumindest ein Teil Ist die Summe aller Rebound-Effekte kleiner oder
der gespart geglaubten Energie an anderen Stellen größer als die Einsparung, die am Anfang der Effekt-
wieder verbraucht wird. Sie kehrt gleichsam zurück kette stand? In ihrer Metastudie „Energy Emergence:
wie ein Abpraller beim Sport (englisch rebound), wes- Rebound and Backfire“ geben Jesse Jenkins und Kol-
wegen diese Effekte Rebound-Effekte genannt werden. legen einen Überblick über die bisherigen Versuche,
Unterschieden wird dabei zwischen 1) direktem, 2) Rebound-Effekte empirisch zu quantifizieren. Die
indirektem 3) und volkswirtschaftlichem Rebound (z. zitierten Studien unterscheiden sich stark in ihrem ana-
B. Santarius 2012: 11). Den Unterschied veranschaulicht lytischen Rahmen, also etwa der Größe der betrachte-
ein Beispiel: Eine Familie wohnt in einem schlecht ten Wirtschaftseinheit und dem Entwicklungsgrad der
isolierten Haus mit hohen Heizkosten. Um Geld zu untersuchten Volkswirtschaft. Direkter und indirekter
sparen, friert sie sich durch die kältesten Wintertage. Rebound werden vor allem mithilfe mikroökonomi-
Eines Tages beschließt die Familie, das Haus mithilfe scher und sektoral sowie zeitlich limitierter Studien
eines KfW-Kredits energetisch zu sanieren. Nach der untersucht. Diese kommen zu dem Ergebnis, dass sich
Modernisierung wird nur mehr ein Drittel der Energie die Effekte in entwickelten Ökonomien im Bereich von
benötigt, um dieselbe Raumtemperatur zu erreichen. 0 % bis 25 % bewegen, ein großer Teil der Einsparung
Die Heizkostenersparnis ist so groß, dass nach Bedie- also eben nicht an anderer Stelle wieder verbraucht
nung des Kredits noch Geld übrigbleibt. Die Effizienz- wird. Studien zum volkswirtschaftlichen Rebound
maßnahme hat sich finanziell gerechnet, und ceteris ergeben jedoch ein anderes Bild. Diese betrachten
paribus wird nun Energie gespart. Allerdings: größere Wirtschaftszusammenhänge und längere Zeit-
1) Da die relativen Kosten für Raumwärme stark horizonte. Das erlaubt, die durch Effizienzsteigerungen
gesunken sind, wird die Familie nicht länger bei 17 Grad ermöglichte, zusätzliche Wertschöpfung und Investiti-
und mit drei Pullovern um den Esstisch sitzen, sondern onen zu berücksichtigen, welche weitere ökonomische

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Aktivitäten auslösen, und deren Multiplikator-Effekte die Rebound-Debatte neu angeheizt. Seitdem wird
sich durch die gesamte Wirtschaftskette fortsetzen dort intensiv darüber diskutiert, ob Effizienzpolitik
können. Diese Studien ermitteln dadurch wesentlich überhaupt noch Bestandteil von Klimapolitik sein
höhere Rebound-Effekte, die bei teilweise über 100 % kann. Verteidiger der Effizienz verweisen dabei auf
liegen (Jenkins et al. 2010). den in vielen entwickelten Volkswirtschaften stag-
Wenn dies passiert, verkehrt sich Energiesparen nierenden oder leicht rückläufigen Energieverbrauch
ins Gegenteil. Auf Englisch wird dieses Phänomen als (Vaughn 2012). In Anbetracht des sinkenden Primär-
„backfire“ bezeichnet: Der Schuss in die gewünschte energieverbrauchs und des noch stärkeren Rückgangs
Richtung, des Energiesparens, geht letzten Endes der Emissionen könnte man so auch in Deutschland
nach hinten los, nämlich in Richtung Mehrverbrauch. argumentieren. Wie diese Entwicklungen zu bewerten
Es gibt Ideen, wie man Backfire-Effekte verhindern sind und ob sie dem Effizienzparadox widersprechen,
kann – so schlug etwa Ernst Ulrich von Weizsäcker untersuchen wir im folgenden Abschnitt.
vor, die Erträge der Energieeffizienz mit entsprechen-
den zusätzlichen Steuern abzuschöpfen (Endres 2012). 2.2 Klimabilanz
Einer wachstumsorientierten Politik jedoch steht diese
Option wohl nicht offen: Denn aus der makroökono- Die bisherige Klimapolitik in Deutschland gilt als
mischen Perspektive dürfte Effizienzsteigerung ein effektiv und erfolgreich. Diese Grundannahme stützt
integraler Mechanismus des Wirtschaftswachstums sich vor allem auf die deutsche Klimabilanz. Die Bilanz,
sein. Diese These wurde erstmals in den achtziger seit 1994 jährlich vom Umweltbundesamt vorgelegt, ist
Jahren von Daniel Khazzoom und Leonard Brookes der offizielle Nachweis des Erfolgs deutscher Klima-
unabhängig formuliert und wird heute, nach Harry schutzbemühungen. Gemäß der Regularien des IPCC
Saunders, als Khazzoom-Brookes-Postulat bezeichnet. weist die Bilanz nach, wie viele Tonnen Treibhaus-
Es besagt, dass die immer weiter steigende Energiepro- gase pro Jahr auf deutschem Staatsgebiet ausgestoßen
duktivität zur fortgesetzten Freisetzung produktiver wurden. Die Menge der Emissionen des wichtigsten
Ressourcen führt, diese zur Erschließung immer neuer Klimagases CO2 geht demnach seit 1990 kontinuierlich
Bereiche wirtschaftlichen Handelns und diese wiede- zurück (siehe Abbildung 2) und hat sich bis heute um
rum zu weiter zunehmendem Ressourcenbedarf. Effi- 23 % reduziert – eine beachtliche Senkung, durch die
zienz ist demnach ein Grund für den stetig steigenden Deutschland die Vorgaben des Kyoto-Protokolls über-
Energieverbrauch, nicht aber ein Mittel zur Umkehr erfüllt hat. Gleichzeitig stieg die Wirtschaftsleistung
des Trends (Saunders 1992). seit 1990 um ca. 26 %. 3
Die Klimabilanz scheint so eindeutiger Beleg für
Zwischenfazit die Erfolge der deutschen Klimapolitik seit 1990. Darin
besteht jedenfalls Konsens zwischen allen relevanten
Die Effekte von Energieeffizienzmaßnahmen sind Akteuren des Klimaschutzes, ob Regierungen, inter-
noch nicht ausreichend erforscht. Vieles spricht dage- nationale Organisationen, Umweltverbänden, Wis-
gen, dass Effizienz langfristig zu einer Entkopplung von senschaft oder Medien. Diese führen den deutlichen
Wachstum und Energieverbrauch führen kann. Daher Rückgang der Treibhausgasemissionen ursächlich auf
scheint die von sämtlichen Akteuren der Klimapolitik die deutsche Klimapolitik zurück – auf gesetzliche
geteilte Annahme, die Förderung der Energieeffizienz Maßnahmen also, die explizit das Klima schützen
sei ein Konzept für den Klimaschutz, äußerst frag- sollen. Diese wurden erstmals im Laufe der 1990er
würdig. Sie stützt sich auf eine sektorale, isolierte und Jahre auf nationaler und internationaler Ebene breit
lediglich intuitiv plausible Betrachtung ökonomischer diskutiert und auch implementiert (Michaelowa 2003),
Zusammenhänge. Eine Debatte, welche Effizienzpo- und im Laufe der 2000er Jahre kontinuierlich zu einer
litik als Klimaschutz infrage stellt, ist daher dringend umfassenden Klimaschutzstrategie ausgearbeitet. Die
notwendig. In Deutschland gibt es dazu bisher jedoch Implementierung von Klimaschutzmaßnahmen koin-
kaum mehr als erste Ansätze (z. B. Santarius 2012; zidiert also mit dem in der Bilanz ausgewiesenen Rück-
Paech 2013). Die USA, gemeinhin für klimapolitisch gang der Treibhausgasemissionen. Ist die Klimabilanz
rückständig gehalten, sind in diesem Prozess schon
mehrere Schritte weiter. Hier hat das 2012 erschienene 3 Preisbereinigt; eigene Berechnung nach Zahlen des
Buch „The Conundrum“ von David Owen unlängst Statistischen Bundesamtes (2012).

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Abbildung 2: Die offizielle deutsche Klimabilanz

Quellen: Umweltbundesamt 2012a, eigene Darstellung.

damit Beleg für die Wirksamkeit deutscher Klimapoli- Arbeitsteilung, dürften in den 1980ern wie heute ein
tik? Zeigt sie eine Entkopplung von Emissionsentwick- Grund dafür sein, warum Emissionen in Deutschland
lung und Wirtschaftsleistung, und widerlegt sie den im sinken. Der Vergleich lässt zudem nach der Jahrtau-
vorangegangenen Abschnitt aufgeworfenen Zweifel an sendwende, der Periode also, in der Klimaschutz in
der Effizienzpolitik? Das untersuchen wir in diesem der deutschen Politik zum Querschnittsthema wurde,
Abschnitt, indem wir die deutsche Emissionshistorie zunächst einmal keine historische Zäsur erkennen,
genauer betrachten. also ein schnelleres Sinken der Emissionen als in den
Betrachten wir dazu zunächst die Emissionen der Jahrzehnten zuvor. Stattdessen stellt sich der Emis-
1980er Jahre – ein Teil der Emissionshistorie, den die sionsverlauf der letzten drei Jahrzehnte als ein sog.
offizielle Klimabilanz gar nicht abbildet. In der Bundes- business-as-usual, gewissermaßen das „gewohnte
republik, dem marktwirtschaftlich organisierten Teil Geschäft“, dar, und es sollte die Frage gestellt werden,
Deutschlands, gingen die Emissionen schon damals ob in Deutschland heute wesentlich mehr CO2 ausge-
kontinuierlich zurück, wie Abbildung 3 illustriert. Der stoßen würde, gäbe es keine Klimapolitik.
Klimawandel wurde in den 1980ern aber erst langsam Zurück zur offiziellen Klimabilanz seit 1990 (Abbil-
als Problem identifiziert und erste Lösungsvorschläge dung 2). Diese weist den stärksten Rückgang der Emis-
formuliert, wie etwa durch die Enquete-Kommission sionen für die 1990er Jahre aus. Die Frage ist, ob dies
„Schutz der Erdatmosphäre“ (Deutscher Bundestag als Klimaschutzerfolg zu werten ist. Betrachtet man
1990). Explizite Klimaschutzmaßnahmen existierten die Emissionsdaten der alten und neuen Bundesländer
damals noch nicht. Dennoch: mit rund 12 % gleicht der getrennt, so wird deutlich, dass sich die deutsche Wirt-
Emissionsrückgang der 1980er Jahre dem gesamtdeut- schaft in einer strukturellen Sondersituation befand
schen Emissionsrückgang der 2000er Jahre. Das Jahr- – welche durch die Vereinigung der beiden deutschen
zehnt, in dem Klimaschutz zum Mainstream wurde, Staaten ausgelöst wurde. Zwar wurden in den 1990ern
hat also augenscheinlich keine signifikant bessere erste klimapolitisch begründete Maßnahmen imple-
Bilanz als die vorklimapolitischen 1980er. mentiert. Die eigentlich emissionswirksamen Effekte
Dieser Vergleich legt zunächst einmal nahe, dass aber hatte die Umstellung von einer sozialistischen
der Rückgang von Emissionen nicht unbedingt mit zu einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung in den
Klimapolitik zu tun haben muss. Andere Faktoren, neuen Bundesländern. Diese ließ die gesamtdeutschen
wie zum Beispiel die unweigerliche Verlagerung von Emissionen in nur fünf Jahren um 11 % sinken, was
Industrieprozessen im Zuge des Wandels der globalen der deutschen Klimabilanz vollständig gutgeschrieben

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Abbildung 3: Emissionen Westdeutschland gegenüber Gesamtdeutschland

Quellen: Umweltbundesamt 1999, Landesarbeitskreis Energiebilanzen 2012, eigene Darstellung.

wird, da das Vereinigungsjahr 1990 ihr Referenzjahr werden, um die Fliehkräfte des Wohlstandsgefälles
bildet. 4 zwischen Ost und West zu mindern (Busch et al. 2009).
Warum senkte die Vereinigung die Emissionen in Abbildung 4 stellt die daraus resultierende asym-
den neuen Bundesländern? Die wirtschaftliche Neu- metrische Entwicklung der CO2-Emissionen in den
ordnung der ehemaligen DDR führte vor allem zur beiden Landesteilen dar. Im Jahr 1990 emittierten die
Abwicklung großer Teile der energieintensiven Indus- neuen Bundesländer noch 295 Millionen Tonnen CO2.
trie. Grund war ihr Modernisierungsrückstand gegen- Der nun einsetzende Strukturwandel bewirkte einen
über den Ländern der EG, der die neuen Bundesländer weit überdurchschnittlichen Rückgang auf 185 Millio-
über Nacht angehörten. Die Wirtschaft der DDR war in nen Tonnen bis 1995, also eine Senkung um 37 %. Auf
Europa nicht wettbewerbsfähig. Sie war in den 1980er diesem Niveau pendelten sich die neuen Bundesländer
Jahren kaum noch gewachsen (hatte dabei aber ihre in der Folge ein. Die Emissionen in Westdeutschland
Emissionen noch einmal um knapp 10 % erhöht, siehe hingegen stiegen zunächst, um erst Anfang des neuen
Abb. 3). Der Weiterbetrieb vieler Produktionsmittel Jahrtausends wieder auf das Niveau von 1990 zu sinken.
im Staatsbesitz lohnte sich nach marktwirtschaftlichen Trotzdem konnte Gesamtdeutschland, dank der Ent-
Maßstäben nicht, zwangsläufig wurde der Betrieb wicklung in den neuen Bundesländern, bis 1995 schon
eingestellt. Ebenso zwangsläufig mussten der Lebens- rund die Hälfte der Emissionsreduktion verbuchen,
standard, die Versorgungssysteme und der marode zu der sich die Bundesregierung in Kyoto verpflichtet
Gebäudebestand dem westlichen Standard angepasst hatte und welche die Klimabilanz 2012 auswies.
Der Hauptgrund für den schnellen Rückgang der
CO2-Emissionen in den 1990er Jahren war also nicht
der politische Wille zum Klimaschutz, sondern ein
4 Die schnelle Emissionssenkung im vereinigten
Deutschland wurde in den 1990er Jahren unter dem Stich- historischer Zufall. Die überdurchschnittlich schnel-
wort der „Wall-Fall-Profits“ diskutiert. Der Begriff lehnt sich len Einsparungen der ersten fünf Jahre hätten schlicht
an das wirtschaftswissenschaftliche Konzept des „windfall nicht stattgefunden, wenn es nicht zu der unverhofften
profit“ an, welcher einen Erfolg bezeichnet, der nicht auf Eingliederung einer Volkswirtschaft mit aufgezehrtem
eigene Leistung, sondern auf plötzlich veränderte Bedin-
Kapitalstock gekommen wäre. Die Treiber des Emis-
gungen zurückzuführen ist. Gegenstand der Diskussion war
schon damals, welchen Einfluss die Politik und welchen der sionsrückgangs, also der ökonomische Strukturwan-
historische Zufall auf das Sinken der Emissionen in Deutsch- del und die Angleichung des Lebensstandards an das
land hatte. Westniveau, resultierten nicht aus klimapolitischen

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Abbildung 4: Emissionen der alten und neuen Bundesländer

Quellen: Landesarbeitskreis Energiebilanzen 2012, eigene Darstellung.

Erwägungen – zumal klimapolitisch begründete Alternativ zur territorialen Bilanz lässt sich eine
Gesetze noch kaum existierten oder bereits hätten konsumbasierte Bilanz erstellen. Diese berechnet den
wirken können. Der Emissionsverlauf der 1990er Jahre Transfer von Emissionen, gemessen am Güteraus-
sollte also nicht als Indiz für erfolgreichen Klimaschutz tausch im globalen Handel. Der territorialen Bilanz
gedeutet werden – was aber mit dem Verweis auf die werden dafür Emissionen abgezogen, die bei der Her-
„positive“ Klimabilanz Deutschlands seit 1990 regel- stellung von Exportgütern entstehen, und Emissionen
mäßig geschieht. zugerechnet, die im Ausland bei der Herstellung von
Betrachten wir abschließend die 2000er Jahre Importgütern entstehen. Die konsumbasierte Bilanz
noch einmal genauer. Die strukturellen Folgen der bildet somit die für den gesamten Lebensstandard
Wende waren zu Beginn dieses Jahrzehnts weitgehend eines Landes benötigten CO2-Emissionen ab und teilt
abgearbeitet, trotzdem weist die offizielle Klimabilanz die Verantwortung für Emissionen neu auf: Handels-
sinkende Emissionen aus. Auch griffen jetzt erstmals partner werden von den Emissionen ihrer Exporte
umfangreiche klimapolitisch begründete Maßnahmen, entlastet, die Emissionen ihrer Importe werden ihnen
vor allem der Ausbau der erneuerbaren Energien. Ist jedoch aufgebürdet. Eine Reihe von Gründen spricht
der ausgewiesene Emissionsrückgang der 2000er daher dafür, Emissionsverantwortung so zu messen. Erstens
ein erstes Indiz für erfolgreiche Klimapolitik? Aus können Individuen und Gemeinschaften in Demo-
unserer Sicht nicht – vielmehr ist er ein Artefakt der kratien über ihren Lebensstandard und Konsum frei
Bilanzierungsmethode. Denn während in Deutschland entscheiden, und tragen somit Verantwortung für die
die Emissionen sanken, stiegen sie global gesehen im damit verbundenen Emissionen. Zweitens trägt die
letzten Jahrzehnt rapide – und auch daran hat Deutsch- konsumbasierte Bilanzierung einem wichtigen Phä-
land über den Außenhandel einen erheblichen Anteil. nomen der Globalisierung Rechnung: Im Welthandel
Denn im Ausland entstehen Emissionen für Güter, wird die Güterproduktion in immer stärkerem Maß
ohne deren Import der Lebensstandard in Deutsch- über Landesgrenzen hinweg verlagert. Territoriale
land nicht aufrechtzuerhalten wäre. Die Emissionen Emissionsbilanzen geben so ein zunehmend verzerrtes
dieser Güter weist die offizielle Klimabilanz jedoch Bild der Emissionen, die einzelne Länder verursachen
nicht nach, denn das Umweltbundesamt erfasst die helfen (Davis/Caldeira 2010: 3). Schließlich verlangt
deutschen Emissionen nach dem Territorialprinzip, so der in der deutschen Politik gehegte Anspruch, Vor-
wie vom Kyoto-Protokoll und dem IPCC vorgesehen bild für eine klimafreundliche Gesellschaft zu sein,
(IPCC 1996: 5). vorzumachen, wie erfolgreiches Wirtschaften mit

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Abbildung 5: Konsumbasierte Emissionsbilanz Deutschlands

Quellen: Umweltbundesamt 2012b; Peters u. a. 2011, eigene Darstellung.

einer absoluten Reduktion der Treibhausgase möglich weist nicht nur die bekannten territorialen Emissionen
ist. aus, sondern auch den Emissionssaldo des deutschen
Dennoch wenden sich einige Kommentatoren Außenhandels. Im Emissionssaldo sind die Emissio-
gegen die konsumbasierte Bilanzierung. Teilweise nen, die bei der Produktion deutscher Exportgüter ent-
ziehen sie dabei technische Gründe heran (Edenho- standen sind, mit denen verrechnet, die im Ausland für
fer 2012: 13), häufiger aber das Argument, dass CO2- deutsche Importgüter entstanden sind. Der Saldo ist in
Exporteure einen Nutzen vom Außenhandel hätten jedem Jahr positiv, das heißt, Deutschland hat in jedem
und daher auch die Verantwortung für die Emissionen Jahr weit mehr Emissionen importiert als exportiert.
ihrer Exporte trügen (Burck et al. 2013: 8; Vorholz Territoriale Emissionen und Emissionssaldo addie-
2011). Das Argument ist in unseren Augen jedoch nicht ren sich zu den konsumbasierten Emissionen. Für das
stichhaltig. Handel ist keine einseitige Beziehung. Ein Basisjahr 1990 werden die territorialen Emissionen
Land, das Güter exportiert und daraus einen Nutzen durch das UBA mit rund 1.040 Mio. Tonnen CO2 ausge-
in Form finanzieller Erträge hat, wird mittels dieser wiesen. Die konsumbasierten Emissionen lagen jedoch
Erträge auch wieder Güter importieren und damit mit 1.250 Mio. Tonnen rund 20 % darüber. In den
Emissionen in einem anderen Land schaffen. Diese 1990er Jahren sanken sowohl die territorialen Emissio-
Emissionen sind in seiner konsumbasierten Bilanz ent- nen als auch der Emissionssaldo. Die konsumbasierten
halten. Somit entbindet die konsumbasierte Bilanz ein Emissionen lagen im Jahr 2002 nur noch 15 % über
Land keineswegs von seiner Emissionsverantwortung. den territorialen. Das Jahr 2002 markiert mit 950 Mio.
Sie bildet Verantwortung und Nutzen lediglich anders Tonnen CO2 den bis 2008 niedrigsten Stand der kon-
ab, nämlich import- statt exportbasiert; das Prinzip der sumbasierten Emissionen. Seitdem sanken nur noch
Gegenseitigkeit bleibt aber gewahrt. die territorialen Emissionen, der Emissionssaldo stieg
Abbildung 5 stellt die Auswirkungen einer kon- jedoch wieder. Somit stiegen auch die konsumbasierten
sumbasierten Berechnung auf die Klimabilanz dar. Emissionen auf 1.000 Mio. Tonnen und blieben in den
Die Daten basieren auf einer Arbeit einer Forschungs- darauffolgenden Jahren auf diesem Niveau. Das bedeu-
gruppe um Glen Peters auf Basis eines globalen Waren- tet, dass Deutschland in den 2000er Jahren Emissionen
strommodells. Veröffentlicht in den Proceedings of nicht absolut gesenkt, sondern vielmehr verlagert und
the National Academy of Sciences (2011), stellt sie eine tendenziell gesteigert hat. So waren im Jahr 2008 fast
der ersten und umfangreichen Veröffentlichungen 30 % der von Deutschland global verursachten Tonnen
zu konsumbasierten Emissionen dar. Die Abbildung CO2 nicht Teil der offiziellen Klimabilanz.

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Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

Die Berechnung der genauen Höhe konsumba- 2.3 Energiewende


sierter Emissionen und der vielfältigen CO2-Transfers
über Landesgrenzen hinweg stellt die ökonometrische Wir haben die Bilanz der deutschen Klimapolitik
Modellierung vor große Herausforderungen. Die der vergangenen drei Jahrzehnte umrissen und festge-
Tendenz jedoch ist jedoch eindeutig: Wie bei vielen stellt, dass sie kein Indiz für erfolgreichen Klimaschutz
Ländern der westlichen Welt steht dem Sinken der bietet. Nun mag man argumentieren, die noch ausblei-
territorialen Emissionen in Deutschland ein Steigen benden Erfolge seien erwartbare Startschwierigkeiten
der Emissionen für Importe gegenüber. Wie sich die eines völlig neuen Politikfelds – sie würden sich mit
konsumbasierten Emissionen in den kommenden der Weiterentwicklung politischer Instrumente jedoch
Jahren weiter entwickeln, insbesondere ob sie weiter einstellen. Das kommende Jahrzehnt steht im Zeichen
steigen, ist klimapolitisch von entscheidender Bedeu- einer solchen Weiterentwicklung: Mit der Energie-
tung. Denn die Verlagerung deutscher Emissionen in wende bereitet Deutschland eine massive energiewirt-
andere Länder kann schwerlich als Klimaschutz gewer- schaftliche Transformation vor, deren Ziel nicht zuletzt
tet werden. Für den Klimaschutz ist relevant, wie viele die Senkung von CO2-Emissionen ist. Seit ihrer Einlei-
Tonnen Treibhausgase emittiert werden, nicht wo diese tung im Jahr 2011 gilt die Energiewende daher als das
emittiert werden. Die Verlagerung von CO2-intensiver wohl deutlichste Zeichen des deutschen Engagements
Produktion mag nationale Bilanzen besser aussehen im Klimaschutz. Die Frage lautet: Ist diese Annahme
lassen, global gesehen aber ist sie ein Nullsummenspiel. gerechtfertigt?
Die Energiewende ist ein Sammelbegriff für die
Zwischenfazit Prozesse, mit denen die Energieerzeugung in Deutsch-
land von erschöpflichen auf nachhaltige Quellen umge-
Berücksichtigt man dem Außenhandel, so stag- stellt werden soll. Für den Klimaschutz ist das insofern
nierten die deutschen Emissionen im letzten Jahrzehnt, relevant, als Strom in Zukunft weitgehend aus emissi-
möglicherweise sind sie sogar wieder gestiegen. Die onsarmen Quellen erzeugt werden soll. Das politische
territorialen Emissionen sind seit 1990 gesunken, weil Programm zur Umsetzung dieses Vorhabens wurde
Deutschland immer mehr Emissionen in andere Länder 2011 mit dem „Eckpunktpapier zur Energiewende“
verlagert – und weil sich, aufgrund eines historischen beschlossen. Demnach wird Deutschland bis 2022 aus
Zufalls, die Wirtschaftsstruktur in den neuen Ländern der Kernenergie aussteigen, die erneuerbaren Energie-
Anfang der 1990er rapide veränderte. Die Klimapolitik quellen stark ausbauen (auf mindestens 35 % bis 2020;
scheint noch nicht einmal auf die Geschwindigkeit des Bundesregierung 2010), und Erdgaskraftwerke zum
territorialen Emissionsrückgangs Einfluss zu nehmen, Ausgleich von Versorgungsschwankungen zubauen.
denn heute sinken die Emissionen nicht schneller als Längerfristig soll durch erneuerbare Energien genug
im Westdeutschland der 1980er Jahre. Die offizielle Strom produziert werden, um fossile Kraftwerke ver-
Emissionsbilanz seit 1990 kann daher schwerlich als zichtbar zu machen. Parallel dazu ist geplant, Strom-
Beleg für deutsche Erfolge im Klimaschutz gelten. Hin- netze und -speicher an die künftige dezentrale und
gegen liefert der Verlauf der konsumbasierten Emissi- flexible Energieversorgung anzupassen (Bundesregie-
onen Deutschlands ein Indiz für das in Abschnitt 2.1 rung 2011).
erläuterte Jevons-Paradox und für die Zweifel an der Der Einsatz von CO2-armen erneuerbaren Ener-
absoluten Entkopplung von Emissionen und Wachs- gien, wie ihn die Energiewende forciert, ist klima-
tum: Fortschritte bei der effizienten Nutzung von politisch tatsächlich sinnvoll – allerdings nur, wenn
Energie, nicht zuletzt aufgrund von Effizienzpolitik, dadurch tatsächlich weniger fossile Energie verbraucht
haben die Produktivität in Deutschland gesteigert und wird. Das eine folgt allerdings nicht notwendigerweise
ermöglichen es so, energie- und emissionsintensive aus dem anderen, und dieser Aspekt geht bei der Dis-
Importe auszuweiten. Die konsumbasierte Emissions- kussion um die Energiewende meist verloren. Rheto-
bilanz lässt also allenfalls eine relative Entkopplung risch vermengt der scheinbar singuläre Begriff zwei aus
von Wachstum und Emissionen erkennen, trotz stark Sicht des Klimaschutzes gegenläufige Entwicklungen:
zugenommener Wirtschaftsleistung sind die Emissio- den Zubau der CO2-armen erneuerbaren Energien und
nen nicht gestiegen. Eine absolute Entkopplung, die für den Rückbau der ebenfalls CO2-armen Atomkraft. Wie
eine emissionsarme Industriegesellschaft notwendig wir im Folgenden zeigen, werden sich diese beiden Ent-
wäre, ist aber eben noch nicht eingetreten. wicklungen in den kommenden zehn Jahren nahezu

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Becker, Richter: Climate change mitigation in Germany: rhetoric or reality?

neutralisieren. Die erneuerbaren Energien werden fast Im Gegenteil: Als Übergangslösung sollen die fossi-
genau den Teil der Stromproduktion übernehmen, len Energien (vor allem effiziente Erdgaskraftwerke)
der aufgrund des vorgezogenen Atomausstiegs nicht zunächst sogar noch ausgebaut werden.
mehr von Kernkraftwerken erbracht werden kann. Der Es gibt also einen Zielkonflikt zwischen Atomaus-
Gewinn für den Klimaschutz liegt damit bei null. Die stieg und Klimaschutz. Daher muss die Umsetzung
Energiewende wird bis 2022 zum Atomausstieg mit- der Energiewende samt Atomausstieg klimapolitische
hilfe der erneuerbaren Energien, und nicht der für den Opportunitätskosten mit sich bringen, nämlich in Form
Klimaschutz benötigte Ausstieg aus der Fossilenergie. von andernfalls vermeidbaren CO2-Emissionen. Diese
Atomkraft und fossile Energien werden in der Kosten haben wir in einem inputvariablen Mehrszena-
Rhetorik der Energiewende oft als „nicht nachhaltig“ rien-Modell quantifiziert. 5 Im Modell vergleichen wir
gleichgesetzt. Das ist insofern richtig, als sowohl fossile zwei Szenarien: Das Referenzszenario „Atomausstieg“
Brennstoffe als auch Uran erschöpflich und gefährlich entspricht der aktuellen Planung der Bundesregierung
sind. Die Art der Gefährdung unterscheidet sich jedoch bis 2022, während das Alternativszenario „Kohleaus-
wesentlich. Die Atomkraft birgt zu jeder Zeit das Risiko stieg“ die Laufzeitverlängerung der Atomkraftwerke
unkontrollierter Strahlung durch Reaktorunfälle oder aus dem Energiekonzept 2010 mit einem gleichzeitigen
Fehler bei der Lagerung von Atommüll. Diese Strah- Ausstieg aus der Kohle modelliert. In beiden Szenarien
lung bleibt zwar regional relativ begrenzt und wird nur erreichen die Erneuerbaren bis 2020 einen Anteil von
im Unglücksfall relevant, dann allerdings mit hohem 35 %. Außerdem nehmen wir an, dass Kohlestrom
und langfristigem Schadenspotenzial. Jedoch verur- nur in dem Maße erzeugt wird, in dem er tatsächlich
sacht Atomkraft relativ geringe CO2-Emissionen (Lüb- benötigt wird, also vorhandene Kapazitäten auch unge-
bert 2007: 20-24). Hingegen setzt die Verwendung von nutzt bleiben könnten. Import oder Export von Strom
fossilen Energien erheblich größere Mengen CO2 frei. werden nicht abgebildet.
Daraus resultieren Veränderungen der Erdatmosphäre, Wichtigstes Ergebnis: Der Atomausstieg verhin-
deren Schadenspotenzial noch nicht absehbar ist, aber dert, dass der Stromsektor bis 2022 einen Beitrag zum
global sein wird. Mit zunehmender CO2-Konzentration Klimaschutz leisten kann. Die Emissionsintensität des
erhöht sich die Wahrscheinlichkeit immenser Schäden. deutschen Stroms wird sich bis 2020 kaum ändern,
Der Ausstieg aus der Atomenergie verfolgt daher ein eine Kilowattstunde wird dann etwa genauso viel CO2
anderes Ziel als ein möglicher Ausstieg aus der Fossi- verursachen wie heute, nämlich ca. 520 g/kWh. Der
lenergie: Ersterer schafft Sicherheit vor Verstrahlung, Zubau der erneuerbaren Energien kompensiert den
Letzterer trägt zur Minderung der Schäden bei, die Rückbau der Atomkraft, die Kohleverstromung bleibt
weltweit durch den Klimawandel entstehen. dadurch auf fast konstantem Niveau. Im Modell „Koh-
Deutschland kann kurzfristig sowohl auf Kohle- leausstieg“ hingegen ermöglichen es die erneuerbaren
als auch auf Atomenergie verzichten, aber nicht auf Energien sofort, die Kohleverstromung zu reduzieren.
beides gleichzeitig: Ein sofortiger doppelter Ausstieg Die Emissionsintensität des Strommixes sinkt bis 2022
würde zu einem Wegfall an Kapazität führen, der auf ca. 360 g/kWh. Das schlägt sich auf die Emissionen
wirtschaftlich nicht verkraftbare Strompreissteigerun- des Stromsektors nieder: Beim Atomausstieg liegen
gen zur Folge hätte. Somit muss eine Priorität gesetzt diese 2022 bei kaum veränderten 330 Mio. t CO2,
werden. Deutschland setzt diese Priorität seit dem Jahr mit Kohleausstieg wären es nur 220 Mio., ein Drittel
2000 auf den Atomausstieg. Die damalige rot-grüne weniger. Die kumulierten klimapolitischen Kosten des
Bundesregierung beschloss, die deutschen Atomkraft- Atomausstiegs liegen damit bis 2020 bei über 900 Mio.
werke vorzeitig, also vor dem Ende ihrer technischen Tonnen CO2 – so viel, wie Deutschland heute in einem
Laufzeit, vom Netz zu nehmen. Zwar verlängerte die Jahr insgesamt emittiert.
schwarz-gelbe Koalition 2010 die Laufzeiten wieder, Das selbst gesteckte Klimaziel von 40 % weniger
nahm diese Position nach dem Reaktorunfall von Fuku- CO2-Emissionen bis 2020 dürfte Deutschland nach
shima 2011 aber wieder zurück und beschloss mit dem derzeitigem Stand damit verfehlen – eine Vorhersage,
Energiewende-Programm den zweiten Atomausstieg.
Ein vorgleichbarer Ausstieg aus der Kohleenergie – ein
5 Das Modell ist im Internet veröffentlicht und lässt
„Kohleausstieg“ – ist hingegen in Deutschland bisher sich unter http://goo.gl/SHQhn herunterladen und modifi-
immer nur als Nachfolgeprojekt zum Atomausstieg zieren. Detaillierte Erläuterungen zur Methode finden sich
diskutiert worden, nicht jedoch als seine Alternativ. unter http://goo.gl/IYJGi

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Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

Abbildung 6: Prognosen der Emissionen im deutschen Stromsektor 2010-2022

Quellen: eigene Darstellung nach eigener Berechnung)

die auch das Umweltbundesamt trifft. Laut einer UBA- Atomkraftwerke bis in die 2030er Jahre, um den es hier
Studie steuert Deutschland eine Emissionssenkung ausschließlich geht. Denn bis in die 2030er bleibt eine –
von 30 bis 33 % an, und wird damit im Jahr 2020 rund wenn auch immer geringere – Nachfrage nach Grund-
120 Mio. Tonnen CO2 mehr emittieren als anvisiert last bestehen (Sachverständigenrat Umweltfragen 2010:
(Umweltbundesamt 2011:10). Was das UBA nicht 52ff.). Nach Beschluss des 2010er „Energiekonzepts“
sagt: Diese Lücke entspricht, wie Abbildung 6 zeigt, der Bundesregierung wären bis Mitte der 2030er Jahre
ziemlich genau den Emissionen, die ein Kohleaus- die Atomkraftwerke sukzessive abgeschaltet worden,
stieg hätten vermeiden können. Diese Auslassung des hätten die sinkende Grundlast also decken können.
Umweltbundesamtes, ob bewusst oder nicht, vermag Nun wird diese Grundlast von Braunkohlekraftwer-
kaum zu überraschen. Die Frage nach den klimapoliti- ken übernommen werden müssen, die nicht flexibler
schen Folgen des Atomausstiegs ist schon öfter gestellt als Atomkraftwerke sind (Bundesumweltministerium
worden. Die meisten Akteure der deutschen Klimapoli- 2012: 251).
tik, UBA eingeschlossen, stehen jedoch fest hinter dem Das Dekarbonisierungsargument: Dieses Argument
jahrzehntelang angestrebten Ziel des Atomausstiegs denkt die Energiewende vom Ende her und besagt,
und argumentieren stets, der Atomausstieg sei „klima- dass der Atomausstieg das schlussendliche Ziel einer
verträglich“. Dabei werden vor allem die folgenden drei weitgehend dekarbonisierten Stromversorgung nicht
Argumente vorgebracht, die wir kurz kommentieren beeinflusse – 2050 seien sowohl Atomstrom als auch
wollen. Kohlestrom obsolet. Dieses Argument ignoriert das
Das Flexibilitätsargument: Dieses Argument besondere Problem des Klimawandels: Die zuneh-
besagt, Atomkraft sei nicht klimafreundlich, da die mende Konzentration von Treibhausgase richtet nicht
Leistungssteuerung der Atomkraftwerke nicht flexibel punktuell Schaden an, sondern kontinuierlich, solange
genug sei. Somit verhinderten sie die Umstellung auf sich die Gase in der Atmosphäre befinden (vgl. auch
erneuerbare und dezentrale Energiequellen und die Roberts 2013). Deshalb ist nicht nur das Ziel der Sen-
benötigte Anpassung der Netze (z. B. Renneberg 2011). kung der CO2-Emissionen entscheidend, sondern auch
Dies mag ein grundsätzliches Argument gegen die der Weg dorthin. Steigt Deutschland wie vorgesehen
Atomkraft in einem zukünftigen Energiesystem sein, zuerst aus der Atomenergie und dann erst aus der
ist aber kein Argument gegen einen Weiterbetrieb der Fossilenergie aus, wird der Stromsektor nach unseren

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Becker, Richter: Climate change mitigation in Germany: rhetoric or reality?

Berechnungen bis 2035 über zwei Milliarden Tonnen klimapolitischen Kosten enorm sind: Die Klimabilanz
CO2 mehr verursachen, als wenn die Reihenfolge der Energiewende hätte ab sofort positiv sein können,
umgekehrt würde. Diese zusätzlichen Emissionen indem Deutschland das Risiko eines Atomunfalls noch
werden mindestens über Jahrhunderte in der Atmo- bis Anfang der 2030er Jahre eingegangen wäre, und mit
sphäre verbleiben (Archer/Brovkin 2008) und auch dem Senken der strombedingten CO2-Emissionen im
dann noch Schäden anrichten, wenn die Stromver- Rahmen eines Kohleausstiegs begonnen hätte. Mit dem
sorgung in Deutschland längst CO2-frei ist. Für zwölf Atomausstieg sinken, trotz des enormen Ausbaus der
zusätzliche Jahre Sicherheit von einer Reaktorhavarie erneuerbaren Energien, die Emissionen des Stromsek-
– welche der Atomausstieg gegenüber der Laufzeit- tors bis 2022 nicht. Dieser Zielkonflikt zwischen Atom-
verlängerung effektiv darstellt – ist das ein Preis, den und Kohlekraft wurde von den relevanten Akteuren
zukünftige Generationen werden schultern müssen. 6 der Klimapolitik nie benannt. 7 Ein Kohleausstieg
Das Emissionshandelsargument: Dieses Argument wurde und wird zwar häufig gefordert, aber eben als
ist anders gelagert als die vorherigen – es erkennt an, Nachfolger des Atomausstiegs und nicht als politische
dass der Atomausstieg zu Mehremissionen führen Alternative. Die Energiewende der nächsten 20 Jahre
könnte, besagt aber, dass der europäische Emissions- ist somit nicht primär ein Klimaschutzinstrument,
handel diese Mehremissionen durch seinen Preis- auch wenn sie langfristig gesehen die Weichen für eine
mechanismus verhindere, da durch die europäischen emissionsfreie Stromversorgung stellt.
Klimaziele der CO2-Entwicklungspfad ohnehin unver-
änderbar festgelegt sei. Sollte Deutschland durch den 2.4 Klimaziele
Atomausstieg mehr CO2 emittieren als angenommen,
würden die Emissionen wegen des steigenden Zer- Im vorigen Abschnitt haben wir erläutert, dass
tifikatpreises an anderer Stelle automatisch wieder die Energiewende trotz des Ausbaus der erneuerbaren
eingespart (Matthes/Ziesing 2011: 10). Das Argument Energien mittelfristig keinen Beitrag zur Senkung von
besagt im Umkehrschluss auch, dass eine Laufzeitver- CO2-Emissionen wird leisten können. Viele Befürwor-
längerung klimapolitisch wirkungslos wäre: Dadurch ter des Atomausstiegs halten das jedoch für unproble-
fiele der Zertifikatpreis, und an anderer Stelle würden matisch. Vielleicht seien die Prioritäten der nationalen
entsprechend mehr Emissionen ausgestoßen (Matthes/ Energiewende zunächst nicht geeignet, die CO2-Emis-
Ziesing 2008: 30). Verkürzt gesagt: In Deutschland sionen im Bereich der Stromerzeugung zu senken,
sei mehr Klimaschutz mit Atomkraft aufgrund euro- das werde jedoch – so das Argument – die deutschen
päischer Klimaschutzinstrumente nicht möglich. Die Klimaziele nicht gefährden. Denn das wichtigste euro-
Dekonstruktion dieses Arguments ist nicht ohne Wei- päische Klimaschutzinstrument, der Emissionshandel,
teres zu leisten, ergibt sich aber aus den Ergebnissen werde dafür sorgen, dass Deutschland nicht mehr
des folgenden Abschnitts 2.4. Emissionen ausstoße als geplant. Der Handel begrenze
die erlaubte Menge CO2, und der Emissionspreis-
Zwischenfazit mechanismus werde Deutschland automatisch dazu
zwingen, seine selbst gesteckten Ziele zu erreichen.
Spätestens seit Fukushima ist die Atomfrage beant- Ob der Emissionshandel tatsächlich als Baustein einer
wortet: Atomenergie ist in Deutschland politisch nicht schlüssigen klimapolitischen Strategie Deutschlands
vertretbar, eine Rückkehr zur Atomenergie wird es nicht gelten kann, damit setzen wir uns in diesem Abschnitt
geben. Durch den Ausstieg aus der Atomenergie wird auseinander.
Deutschland erheblich profitieren, vor allem durch den Das Klimaziel der EU ist 2009 im sogenannten
Wegfall des Strahlungsrisikos durch atomare Unfälle. Energie- und Klimapaket auf eine Emissionssenkung
Dazu gehört allerdings auch die Erkenntnis, dass die
7 Den fragwürdigen Umgang mit Widersprüchen
6 Natürlich bleibt für die folgenden Generationen im Umweltbundesamt und bei den Grünen hat der Journa-
auch das sichere Lagern von Atommüll ein großes Problem. list Frank Drieschner in der ZEIT eindrucksvoll geschildert
Jedoch hätte eine Laufzeitverlängerung der bestehenden (2010, 2011). Außer ihm ist die Zahl derer, die die klimapoli-
Atomkraftwerke dieses Problem nicht signifikant verschlim- tischen Implikationen des Atomausstiegs beschrieben haben,
mert. In Deutschland wird schon seit gut sechzig Jahren denkbar klein – der Zürcher Politologe Alex Michaelowa
Atommüll produziert, das Problem besteht also mit oder (2003) und der polnische Journalist Łukasz Wójcik (2012)
ohne vorzeitigen Atomausstieg. gehören dazu.

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Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

Abbildung 7: Historische Reduktionsrate (0,6 %) und zur Erreichung des EU-Ziels projizierte Rate (0,45 %) der Emissionen der EU-
Mitgliedstaaten

Quelle: Black 2010.

von 20 % gegenüber 1990 festgelegt worden. Die deut- giewendepapier“ (Bundesregierung 2010, Bundesregie-
schen Verpflichtungen aus dem Klimapaket belaufen rung 2011).
sich auf 30 % bis 2020. Die Richtlinie zur Einrichtung Das deutsche EU-Ziel scheint nach aktuellem Stand
eines Emissionshandelssystems (ETS) ist die wichtigste ohne große Mühen erreicht zu werden. Deutschland ist,
im Paket beschlossene Maßnahme zur Erreichung dieser wie auch die EU als Ganzes, nur noch wenige Prozent-
Klimaziele. Sie verbietet energieintensiven Industrien punkte davon entfernt. Das jedoch liegt nicht an der
das unkontrollierte Emittieren von CO2 und setzt jähr- Wirksamkeit des Emissionshandels. Vielmehr geht das
liche Obergrenzen. Zudem schafft sie einen Markt für Ziel nicht über das emissionshistorische business-as-
Treibhausgase. Regulierte Unternehmen müssen ihre usual, das gewohnte Geschäft also, hinaus. Zwar wird
Emissionen berichten und eine entsprechende Menge das Ziel häufig als „ambitioniert“ bezeichnet. Misst
von Emissionszertifikaten erwerben und nachweisen. man es jedoch an den europäischen Emissionen der
Die Zertifikate sind handelbar, wodurch ein Marktpreis vergangenen dreißig Jahre, so wie wir es im Abschnitt
für CO2-Emissionen entsteht. Der Theorie nach sorgt 2.2 bereits für Deutschland getan haben, ergibt sich
das Preissystem des ETS so für einen effizienten und ein anderes Bild. Mit den Worten einer Studie des
automatischen Mechanismus zur Emissionsvermei- Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung:
dung. Die Kosten von CO2-Zertifikaten sollen Element „The EU offered [...] 20-30 % cuts; the 20 % figure
der Entscheidungen von Unternehmen werden, so wie would lead to smaller annual reductions from now to
es die Kosten für Arbeit und Kapital schon sind. 2020 than have been accomplished on average over the
Ist der Emissionshandel geeignet, Deutschland past 30 years.“ (Rogelj u. a. 2010)
beim Erreichen seiner Klimaziele zu unterstützen? Veranschaulicht ist diese Aussage in Abbildung
Zunächst muss darauf hingewiesen werden, dass sich 7. Sie zeigt, dass die territorialen europäischen Emis-
Deutschland nicht nur ein, sondern zwei Klimaziele sionen kontinuierlich sinken, und zwar schon seit
gesetzt hat. Auf europäischer Ebene hat die Bundes- Ende der 1970er Jahre, lange vor dem Aufkommen
regierung eine Reduktion der deutschen Emissionen der internationalen und nationalen Klimapolitik. Der
um 30 % zugesagt, auf nationaler Ebene hingegen Grund für den Rückgang dürfte, analog zur deutschen
strebt sie 40 % bis 2020 an. Das deutsche EU-Ziel ist Klimabilanz, auch auf europäischer Ebene nicht im kli-
in europäischen und deutschen Gesetzen verankert, mapolitischen Engagement der Staaten liegen. Sie sind
das nationale Ziel beruht auf Absichtserklärungen im vielmehr in der Transformation der ehemals sozialisti-
Vertrag der schwarz-gelben Koalition oder dem „Ener- schen Mitgliedstaaten der EU und im globalen Struk-

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Becker, Richter: Climate change mitigation in Germany: rhetoric or reality?

turwandel zu suchen, durch den Emissionen in andere Nun ist das Lamento über die fehlende Steue-
Weltregionen verlagert werden. Zur Erreichung des rungswirkung des ETS so alt wie der Handel selbst.
selbst gesteckten Ziels der EU müssten die Emissionen Seine Kritiker adressieren meist allerdings nicht das
in den kommenden Jahren nur mehr um durchschnitt- wahre Problem. Das ETS stattet Industrien nicht, wie
lich 0,45 % p. a. sinken – langsamer als im bisherigen oft behauptet, mit zu vielen Zertifikaten aus. Die Zahl
jährlichen Schnitt von 0,6 %. Eines zusätzlichen klima- der Zertifikate entspricht dem EU-Ziel. Das Problem
politischen Einwirkens bedarf die Erreichung das Ziel ist das EU-Ziel selbst: Es liegt zu niedrig, um dem ETS
also gar nicht. Steuerungswirkung zu verleihen. So lagen die regulier-
Die von der Klimapolitik völlig unabhängige wirt- ten Industrien bislang in fast jedem Handelsjahr unter-
schaftliche Entwicklung Europas kommt dem Klima- halb des Emissionslimits, also innerhalb des EU-Ziels
schutz also schlicht zuvor. Europa stößt derzeit so viele (European Environmental Agency 2012). Sie waren gar
Emissionen aus, wie es Konjunktur, Kraftwerkspark nicht imstande, ihren Emissionsspielraum überhaupt
und Industrien hergeben, nicht aber, wie es die Politik auszureizen. Auch die planmäßige Reduktion der
mit ihrem Klimaziel festlegt. Das Ziel der EU, inbe- Zertifikate in der kommenden dritten Handelsperiode
griffen das deutsche EU-Ziel, ist ein Scheinziel. Der wird die Lenkungswirkung kaum erhöhen, denn nach
ehemalige UNFCCC-Generalsekretär Yvo De Boer der Wirtschaftskrise seit 2008 haben die ETS-Indust-
bezeichnete das 20 %-Ziel daher als ambitionslos und rien bereits einen erheblichen Teil des bis 2020 ange-
hintertrieben: strebten CO2-Volumens unfreiwillig vermieden (KFW/
„And the rest of the world knows that the European ZEW 2012: 12).
Commission said to EU countries that achieving the minus Als Mittel zur Erreichung des deutschen EU-Ziels
20 % was a piece of cake and that achieving minus 30 % ist das ETS damit hinfällig, da schlicht unnötig. Befür-
isn’t going to ruin the European economy.“ (EurActiv 2010) worter des Atomausstiegs haben insofern recht, als
Der Emissionshandel, in welchem das ambitions- der Ausstieg dieses Ziel nicht gefährdet. Das aber liegt
lose EU-Ziel verankert ist, kann daher keinen Einfluss nicht am Emissionshandel, sondern daran, dass sich
auf den europäischen Emissionspfad haben, er muss das deutsche EU-Ziel von selbst erfüllen wird. Hinzu
eine Maßnahme ohne Steuerungswirkung bleiben. kommt im Falle Deutschlands, dass das deutsche EU-
Die „Begrenzung“ ohnehin rückläufiger Emissionen Ziel zu einem Zeitpunkt gesetzt wurde, als der erste
kann keine Knappheit erzeugen – entsprechend nied- deutsche Atomausstieg beschlossene Sache, der Weg-
rig ist seit Einführung des Handels der Preis für Emis- fall der Atomkraftwerke also bereits in die Zertifikat-
sionszertifikate im Verhältnis zu denen von Arbeit ausstattung eingerechnet wurde (Knopf u. a. 2011). Der
oder Kapital fast durchgängig geblieben. Auch für zweite Ausstieg dürfte daher den Emissionspreis kaum
die kommenden Jahre ist die Preiserwartung niedrig erhöhen. Eventuell entstehende Mehremissionen wird
(KFW/ZEW 2012). Als Kosten- und Entscheidungs- das ETS mit genügend billigen Zertifikaten auffangen
faktor für Unternehmen spielt das ETS damit so gut können. So hilft das ETS zwar formal, das Ziel zu
wie keine Rolle. Investitionen in energiesparende erreichen – bringt aber keine reale, politisch induzierte
Technologie erfolgen zwar, aber, wie schon in den Emissionsreduktion.
Jahrzehnten vor Einführung des ETS, lediglich als Teil Daraus folgt im Umkehrschluss, dass zusätzlicher
normaler Rationalisierungsprozesse. Unternehmen Klimaschutz in Deutschland mithilfe einer Laufzeit-
tätigen sie, um ihre Produktionskosten zu senken und verlängerung und einem gleichzeitigen Kohleausstieg
sich gegen fluktuierende Energie- und Rohstoffkosten eben doch möglich wäre. Die dadurch im deutschen
abzusichern, aber eben nicht, um aufgrund hoher Stromsektor gesparten Emissionen würden nicht durch
CO2-Preise explizit Emissionen zu vermeiden (KFW/ zusätzliche Emissionen anderer ETS-Industrien neut-
ZEW 2012: 18). Dass es überhaupt einen Emissions- ralisiert, wie Befürworter des Atomausstiegs behauptet
preis gibt, gilt zwar vielen Befürwortern des ETS als haben (siehe Abschnitt 2.3, Emissionshandelsargument).
Beweis für seine Wirksamkeit. Gründe für die Preis- Denn schon in der Vergangenheit haben die ETS-
bildung dürften aber eher die nicht vollständige Vor- Industrien in nahezu keinem Handelsjahr Anstalten
hersehbarkeit des Zertifikatbedarfs, die Spekulation gemacht, das ihnen zustehende Emissionsbudget voll
mit Emissionsrechten und die starke Konzentration auszunutzen. Das ist daher auch dann nicht zu erwar-
derselben bei einigen wenigen Industrien sein (Morris ten, wenn mit einem deutschen Kohleausstieg noch
2012). mehr Zertifikate frei würden. Das ETS wirkt also weder

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Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

für noch gegen nationalen Klimaschutz – eben weil er zu der Erfüllung des 40 %-Ziels leisten können. Wohl
wirkungslos ist. Somit war der vorzeitige Ausstieg aus aber wäre das Emissionsziel, trotz Emissionshandels,
Atomkraft zugunsten der Kohle in Deutschland ein mit einer Laufzeitverlängerung der Atomkraft und
effektiver Verzicht auf Klimaschutz. einem Kohleausstieg erreichbar gewesen. Das 40 %-Ziel
Völlig ungeeignet ist das Emissionshandelssystem wird jetzt nur noch durch Verschärfung von Maßnah-
damit folglich auch, den nationalen Klimaschutz zu men in anderen Bereichen, etwa Verkehr, Wohnen
unterstützen. Denn nachdem die Bundesregierung das oder Gewerbe, zu erreichen sein (Umweltbundesamt
40 %-Ziel ausgegeben hat, sind ETS und EU-Ziele nicht 2011) – wenn der Ausbau der erneuerbaren Energien
verschärft worden. Das ETS wird daher keinen Druck nicht wesentlich schneller verläuft als projektiert. Hier
zur Erreichung des nationalen Ziels ausüben. Ein sol- ergeben sich allerdings auf nationaler Ebene dieselben
cher Druck wäre aber dringend nötig: Das 40 %-Ziel Probleme wie auf europäischer. Zusätzliche klimapo-
unterscheidet sich vom deutschen EU-Ziel nämlich litische Maßnahmen in diesen Bereichen verursachen
dadurch, dass es vom bisherigen Emissionspfad, vom Kosten und damit Konflikte, die noch längst nicht aus-
gewohnten Geschäft, erheblich abweicht. Um das Ziel getragen sind, zum Beispiel um die Belastung von Mie-
zu erreichen, müssten die Emissionen bis 2020 dop- tern durch die energetische Gebäudesanierung oder
pelt so schnell sinken wie in den vorangegangenen 15 die Veränderung des Landschaftsbilds durch den Netz-
Jahren. Das ETS sorgt so vielleicht formal dafür, dass ausbau. Das ambitionierte Klimaziel von 40 %, eines
Deutschland das 30 %-Ziel nicht reißt. Auf die ver- der Hauptargumente für die deutsche Vorreiterrolle
bleibenden zehn Prozentpunkte wird es jedoch keinen im Klimaschutz, wird somit wohl Absichtserklärung
Einfluss nehmen. Dafür sind die Zertifikate tatsächlich bleiben. Wie schon 2005, als die damalige Bundesregie-
nicht knapp genug. rung das 25 %-Ziel kassierte, dürfte Deutschland 2020
Natürlich wäre es möglich, diese bisher ver- an der Erreichung seiner Klimaziele scheitern.
säumte Verschärfung der EU-Klimaziele nachzuholen.
Dadurch könnte tatsächlich Druck auf den Zertifi- 3. Fazit
katpreis entstehen und die ETS-Industrien würden
möglicherweise erstmals ursächlich wegen des ETS Anhand empirischer Daten haben wir in diesem
Emissionen vermeiden. Allein, eine solche Verschär- Papier vier Grundannahmen geprüft, die gemeinhin
fung ist nicht abzusehen. Die politischen Barrieren als Belege für eine deutsche Vorreiterrolle im Klima-
dafür scheinen derzeit zu groß, ob sie nun in Form schutz gelten. Keine der Annahmen erwies sich als
der Bedenken europäischer Industrieverbände oder haltbar. Erstens ist die offizielle Klimabilanz seit 1990
der Blockadehaltung der polnischen Regierung daher- kein Indiz für erfolgreiche Klimapolitik. Eine genaue
kommen. Auf europäischer Ebene zeigt sich damit, was Betrachtung der Wirtschaftsgeschichte legt nahe, dass
auch in Deutschland wiederholt zu beobachten ist: Es Emissionen teils aufgrund historischer Zufälle gesun-
finden sich immer Belange, die wichtiger sind als der ken sind und teils in andere Länder verlagert wurden.
Klimaschutz. So hat sich der Spielraum für die euro- Zweitens gibt es für die Annahme, die Förderung von
päische Klimapolitik auch dadurch verringert, dass Energieeffizienz sei eine wirkungsvolle Maßnahme für
mit der deutschen Atomkraft auf eine zumindest im den Klimaschutz, keine eindeutigen Belege. Im Gegen-
Idealfall günstige Art der CO2-Vermeidung verzichtet teil geben Deutschlands steigende konsumbasierte
wurde (Clark 2012). Das verhindert nicht nur, dass die Emissionen im letzten Jahrzehnt eher einen Hinweis
Emissionen der Stromerzeugung in Deutschland in darauf, dass Effizienz und steigende Produktivität den
den nächsten zehn Jahren sinken, sondern beschränkt deutschen Wohlstand energie- und emissionsintensi-
auch die Mittel, mit denen Deutschland die Verschär- ver gemacht haben. In jedem Fall nimmt der deutsche
fung der europäischen Klimaziele vorantreiben könnte. Beitrag zur Konzentration von Klimagasen in der
Atmosphäre weiter zu. Eine Umkehrung dieses Trends
Zwischenfazit ist in Zukunft nicht zu erwarten. Denn drittens ist die
Energiewende der nächsten zehn Jahre keine Klima-
Nach jetziger Prognose des Umweltbundesamtes schutzmaßnahme. Sie wird die CO2-Emissionen in den
wird Deutschland, wie in Abschnitt 2.3 erwähnt, das 40 kommenden Jahren im entscheidenden Stromsektor
%-Ziel 2020 aller Wahrscheinlichkeit nach verfehlen. nicht senken, da der Atomausstieg einen zügigen Koh-
Der europäische Emissionshandel wird keinen Beitrag leausstieg verhindert. So mag viertens das deutsche 40

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Becker, Richter: Climate change mitigation in Germany: rhetoric or reality?

%-Ziel für 2020 zwar ambitioniert sein, wird jedoch tagsfraktion der Grünen fordert, Deutschland müsse
aller Voraussicht nach verfehlt, so wie zuvor schon das wieder Vorreiter im Klimaschutz werden (Bündnis
25 %-Ziel für 2005. Das europäische Emissionshandels- 90 Die Grünen, Bundestagsfraktion 2013) oder die
system wird dabei kein Korrektiv für klimapolitische Bundesregierung konstatiert, Deutschland sei nach
Versäumnisse sein, da die darin verankerten deutschen wie vor erfolgreich bei der Senkung der CO2-Emissi-
und europäischen Klimaziele nicht ambitioniert genug onen (Bundeswirtschaftsministerium 2014), ist damit
sind. Klimaschutz in einem absoluten Sinne gemeint: als
Zusammengenommen erlaubt diese Betrachtung ergebnisorientiertes politisches Handeln, das vom Ziel
den vorläufigen Schluss: Deutschland hat bislang her gedacht ist und sich am Erreichten, nicht an den
kaum Fortschritte im Kampf gegen den Klimawandel Versäumnissen anderer messen lassen will. Erreicht
vorzuweisen. Weder hat die Klimapolitik Emissionen allerdings hat die deutsche Klimapolitik, folgt man
deutlich und ursächlich gesenkt, noch scheinen die zumindest unserer Analyse, in diesem Sinne bislang
aktuell verwendeten Konzepte und Strategien geeignet, fast nichts. Die Kategorie des Vorreiters im deutschen
dies bis Mitte der zwanziger Jahre zu tun – ein Schluss, Klimaschutzdiskurs ist daher eher eine rhetorische
der im diametralen Gegensatz zur grundsätzlichen Figur als ein analytischer Begriff.
positiven Einschätzung durch die relevanten klimapo- Wie könnte Klimaschutz aussehen, der über bloße
litischen Akteure steht. Diese stützen, über das gesamte Rhetorik hinausgeht? Wir schlagen vor, den Blick
politische Spektrum hinweg, die Vorstellung, Deutsch- zurück zur Tonne Kohlendioxid als basalem Gradmes-
land sei besonders erfolgreich beim Senken seiner ser von Klimapolitik zu richten – und weg von Proxies
CO2-Emissionen. 8 wie Effizienzklassen für Elektrogeräte oder Ausbau-
Heißt das, dass Deutschland nicht als Vorreiter im zielen für erneuerbare Energien. Zur Beurteilung der
Klimaschutz gelten kann? Nicht unbedingt – denn im Klimaverträglichkeit einer Volkswirtschaft würden wir
Wortsinne enthält der Begriff ja auch eine komparative primär die Höhe und Entwicklung der konsumbasier-
Komponente. Es ist durchaus denkbar, dass sich andere ten Pro-Kopf-Emissionen heranziehen. Weiterhin gälte
Industrieländer noch schlechter im Klimaschutz posi- in einem solchen „emissionsfaktischen“ Ansatz nur
tionieren. Immerhin gelingt es Deutschland mithilfe die ursächliche Vermeidung der Verbrennung fossiler
der Erneuerbaren Energien, nahezu CO2-neutral aus Brennstoffe als Klimaschutz. Als Klimaschutz wären
der Atomenergie auszusteigen, während etwa in Japan also emissionssenkende Maßnahmen zu verstehen, die
die teilweise Abschaltung von Atomkraftwerken zum politisch herbeigeführt (nicht konjunkturell bedingt)
stärksten CO2-Anstieg seit zwanzig Jahren geführt und nicht ohnehin Teil des business-as-usual sind.
hat (Janssens-Maenhout u. a. 2013: 14). Zum anderen Solche politische Maßnahmen, die nachweislich
könnte man argumentieren, dass etwa der Ausbau der und unter Berücksichtigung aller Folgeeffekte zu
Erneuerbaren Energien, wenn auch aktuell nicht emis- einem geringeren Einsatz fossiler Brennstoffe führten,
sionsmindernd, zumindest die Möglichkeit zukünfti- sind bislang kaum ergriffen worden. Wir gehen davon
gen Klimaschutzes schafft – was in anderen Ländern aus, dass dies vor allem an den damit verbundenen
in dieser Form nicht geschieht. Deutschland könnte Kosten liegt. Diese Kosten sind nicht allein finanzieller
also als Vorreiter im Sinne eines „Einäugigen unter den Natur, etwa in Form von Strompreiserhöhungen oder
Blinden“ gelten. sonstigen Wohlstandseinbußen. Es kann sich auch
Dies ist jedoch bei Weitem nicht die Bedeutung, um abstrakte Kosten etwa in Form von Strahlenrisiko
die der Vorreiter-Begriff in der politischen Debatte oder dem Verlust individueller oder gesellschaftlicher
innehat. Hier nämlich bezeichnet er einen seit Jahren Freiheitsgrade handeln. In aller Regel dürften klima-
erfolgreich beschrittenen Weg in Richtung klima- politische Maßnahmen daher auch nicht gleichzeitig
verträgliche Gesellschaft. Wenn etwa die Bundes- wirtschaftspolitisch sinnvoll sein – statt eines „grünen
Wachstums“ dürften sie eher wachstumsbremsend
8 Eine umfassende Kartographierung des deutschen wirken und somit zwangsläufig Ziel- und Verteilungs-
Klimaschutzdiskurses hat es bisher noch nicht gegeben. Dass konflikte zur Folge haben. Diese Konflikte auszuhan-
es nur wenige fundamentale Kritiker gibt (etwa Paech 2013;
deln und unpopuläre Maßnahmen durchzusetzen,
Hänggi 2008) und ihre Positionen politisch bisher randstän-
dig geblieben sind, ist ein erstes, augenfälliges Indiz dafür, wie dürfte die zentrale Herausforderung einer Klimapolitik
konsensual die positive Einschätzung der deutschen Klima- sein, die eine tatsächliche Minderung des CO2-Aussto-
politik bislang noch ist. ßes herbeiführt.

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Becker, Richter: Klimaschutz in Deutschland: Realität oder Rhetorik?

Über die Möglichkeit einer solchen Klimapolitik Deutschland bei Berücksichtigung der Entwicklung in Eu-
wissen wir bislang nur sehr wenig. Gewiss scheint ropa und global. Berlin.
indes, dass dieses Wissen nicht entstehen wird, solange Bundeswirtschaftsministerium (2014): Deutschland ist Vor-
reiter beim Klimaschutz. Online: http://www.bmwi.de/
wir an der Vorstellung Deutschlands als klimapoli-
DE/Themen/energie,did=635256.html [15.02.2013]
tischen Vorreiters festhalten. Stattdessen bedarf es
Bündnis 90 Die Grünen, Bundestagsfraktion (2013): Ener-
Debatten, die explizit Interessen und Kosten benen- gieeffizienz: Vom Vorreiter zum Bremser. Online: http://
nen, und die die mit einer schnellen Emissionssenkung www.gruene-bundestag.de/themen/energie/vom-vor-
verbundenen gesellschaftlichen Herausforderungen reiter-zum-bremser_ID_4387339.html [15.02.2013]
deutlich machen. Fraglich ist beispielsweise, ob demo- Burck, J./Bals, C./Hermwille, L. (2013): The Climate Change
kratische Gesellschaften die notwendigen Veränderun- Performance Indices: Background and Methology. Bonn:
Germanwatch Nord-Süd Initiative e.V.
gen auch unter Beibehaltung ihrer Produktions- und
Eigentumsverhältnisse durchführen können. Ein Busch, U./Kühn, W./Steinitz, K. (2009): Schrumpfung und
Entwicklung in Ostdeutschland: Aktuelle Probleme im 20.
solcher neuer Blick auf Klimapolitik muss notwen- Jahr der Einheit. Hamburg: VSA-Verlag.
digerweise interdisziplinär sein und der Versuchung
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widerstehen, dem allfälligen Wunsch nach schnellen out. Online: http://www.guardian.co.uk/environment/
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und Koalitionen brechen, Enttäuschungen hinnehmen ting of CO2 emissions. Proceedings of the National Aca-
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und mit Widersprüchen umgehen können. Auch die
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