Matthias Schulze-Bing

Moderne Dienstleistungen in der

Grundsicherung fr Arbeitsuchende?
Einige Anmerkungen zu aktuellen Themenstellungen
Das SGB II zehn Jahre nach dem Bericht der Hartz-Kommission
Vor etwas mehr als zehn Jahren, im August 2002 legte Peter Hartz die Ergeb-
nisse der nach ihm benannten Kommission zur Reform der Arbeitsmarktpo-
litik in Deutschland vor. In 13 "Innovationsmodulen" wurde beschrieben, wie
die eine moderne Arbeitsmarktpolitik aussehen knnte, die den seinerzeit
offenkundigen Reformstau auflsen und den Rckstand zu den bei Beschfti-
gung und Arbeitsmarkt erfolgreichen Lndern Europas aufholen sollten. Viele
dieser Module sind inzwischen schon wieder in Vergessenheit geraten. Man
denke etwa an Personalserviceagenturen oder die "Profis der Nation". Andere
aber hatten es in sich. So der Umbau der Bundesagentur fr Arbeit nach den
Prinzipien betriebswirtschaftlich optimierter Dienstleistungsproduktion, vor
allem aber Modul Nummer 6 zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und
Sozialhilfe, das vielfach als Synonym fr die durch die Hartz-Kommission
angestoenen Reformen insgesamt gilt. Dieses Modul griffbereits seit lngerem
diskutierte berlegungen zur Reform des Frsorgesystems in Deutschland
auf, etwa die des seinerzeitigen hessischen Ministerprsidenten Roland Koch,
der sich beeindruckt von der Sozialhilfereform im US-Bundesstaat Wisconsin
gezeigt und strkere Aktivierungsimpulse fr Empfnger von Sozialhilfebezie-
her und Jobcenter als integrierte Dienstleistungszentren auch fr Deutschland
gefordert hatte.
11
Matthias Schulze-Bing
Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde in der Folge
in einem beraus schwierigen und kontroversen politischen Prozess umgesetzt.
Das Ergebnis, das Sozialgesetzbuch II (SGB II) war geprgt von einem hekti-
schen Prozess der Gesetzesberatungen, von vielen Kompromissen und nicht
zuletzt von der Tatsache, dass man mit diesem Gesetz den Ausbruch aus lange
etablierten und verfestigten Entwicklungspfaden gewagt hatte. Das SGB II war
der Versuch, zwei unterschiedliche Reformmotive zu verbinden,
zum einen den Willen, die vormals in die Sozialhilfe abgeschobenen und
im Hinblick auf die Integration in Erwerbsarbeit mehr oder weniger passiv
gestellten Personen in das bestehende System der aktiven Arbeitsfrderung
einzubeziehen,
zum anderen die Intention, die soziale Sicherung aktivierend zu gestalten
und mit strkeren Anreizen zur Aufnahme von auch niedrig entlohnter und
wenig attraktiver Erwerbsarbeit auszustatten, um "Armutsfallen" und die
damit verbundene Ausgrenzung aus der Arbeitsgesellschaft zu vermeiden.
Ging es den einen um eine Re-Universalisierung der durch die Entwick-
lung seit den achtziger Jahren immer selektiver gewordenen Arbeitsfrderung,
wollten die anderen vor allem den Paradigmenwechsel von der auf Versorgung
abstellenden staatlichen Hilfe hin zu Aktivierung und Strkung der Eigenver-
antwortung, die in dem verregelten und brokratischen System der traditio-
nellen Arbeitsverwaltung nicht leistbar schienen.
Das SGB II wurde entsprechend dieser Gemengelage ein "Hybrid" aus
Frsorge und Arbeitsfrderung. Es enthlt viele Elemente der vorherigen
Sozialhilfe, schaffte aber auch Rechtsgrundlagen fr eine systematische und
konsequente Nutzung der Instrumente der aktiven Arbeitsfrderung fr die
Leistungsbezieher. So produktiv diese Kombination von Frsorge und Ar-
beitsfrderung fr die Weiterentwicklung des Sozialstaats in Zeiten eines
dynamischen internationalen Wettbewerbs von Wirtschaftsstandorten und
Sozialsystemen war und ist, spannungsfrei gelang diese Integration sehr un-
terschiedlicher Traditionen, Verwaltungskulturen und Leistungsprinzipien
im SGB II sicher nicht.
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Moderne Dienstleistungen in derGrundsicherungfrArbeitsuchende?
Die Zusammenfhrung von Frsorge und Arbeitsfrderung in einem
Leistungssystem ist die entscheidende Neuerung des SGB Il. Beide lsen sich
jedoch nicht widerspruchslos in einem neuen Dritten auf, sondern wirken
mit ihren jeweils eigenen Prinzipien und Denkweisen weiter und bilden ein
gleichsam konstitutives Spannungsverhltnis, das in der Praxis immer wieder
neu begriffen und aufgelst werden muss.
Die unterschiedlichen Ziele und Interessen, die mit dem SGB II verbunden
waren, fhrten bekanntlich auch zu einer sehr unkonventionellen Lsung der
Trgerschaft und der Organisation der Umsetzung. Die Hartz-Kommission
und in der Folge auch der Bund gingen davon aus, dass die Zusammenfhrung
von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sich nur innerhalb einer ausgebauten und
weiter entwickelten Bundesagentur fr Arbeit erfolgreich gestalten lsst mit
den Kommunen quasi als Mitwirkende minderen Rechts, erforderlich allenfalls
fr die flankierende Verknpfung der Arbeit in den Jobcentern mit typisch
kommunalen Aufgabengebieten wie der Jugendhilfe, dem Wohnungswesen
und der klassischen Sozialarbeit. Die Gesetzesinitiative des Landes Hessen da-
gegen ging wie die Vorschlge vieler sozialpolitischer Experten eher davon aus,
dass die Kommunen mit ihrer breiten Erfahrungen im Umgang mit komplexen
sozialen Problemen, mit ihrer Brgernhe und den lokalen Vernetzungspoten-
tialen prdestiniert fr die Trgerschaft und die organisatorische Federfhrung
des neuen Rechts seien, hatten doch die erfolgreichen Pilotaktivitten einiger
innovativer Kommunen in der Beschftigungsfrderung fr benachteiligte
Jugendliche und Sozialhilfebezieher die Potentiale der lokalen Ebene aufgezeigt.
Auch hier ging das SGB II bekanntlich einen "dritten Weg" mit Arbeits-
gemeinschaften zwischen Arbeitsagenturen und Kommunen (Arge) als vllig
neuartige Krperschaften "sui generis" als dominantem Organisationsmodell
und einer begrenzten Zahl zugelassener kommunaler Trger als Option im
Rahmen einer AusnahmeklauseL Interessanterweise funktionierten die so
organisierten Jobcenter entgegen den Kassandrarufen vieler Kommentatoren
in den Anfangszeiten durchaus. Die Arbeitsgemeinschaften stellten sich sogar
als bemerkenswerte institutionelle Innovation heraus, die zwar, wie zu erwar-
ten, von Konflikten der beiden Trgern durchzogen waren, andererseits aber
die neuen Jobcenter aus den bekannten Pfadabhngigkeiten der Evolution von
13
Matthias Schulze-Bing
Verwaltung zumindest ansatzweise befreite und zu beachtlichen fachlichen
und organisatorischen Lernprozessen fhrte.
Nach vielen, teilweise durchaus dramatischen Wendungen in der Organisa-
tionsfrage des SGB Il, zwischenzeitlich stand sogar eine getrennte Aufgaben-
wahrnehmung beider Trger auf der Tagesordnung, gibt es inzwischen eine
gewisse Konsolidierung und Befriedung bei diesem Thema. Was aber nicht
heit, dass die Organisationsfrage eines Tages nicht doch wieder auf die Tages-
ordnung kommt, denn viele Probleme der Argen bzw. seit 2011 "gemeinsamen
Einrichtungen" sind allenfalls ausgeblendet, aber nicht gelst. Man denke nur
einmal an die nach wie vor bestehende Situation der Arbeit mit einem Per-
sonalkrper, der aus zugewiesenen Beschftigten zweier Dienstherren bzw.
Arbeitgebern mit je eigenen Tarifstrukturen und Personalsystemen besteht.
Das Organisationsmodell des SGB II ist Ausdruck von politischer Verle-
genheit im fderalen System. Sie reflektiert in gewisser Weise aber auch die
spannungsreiche, weil ganz verschiedene Traditionen und Kulturen zusam-
menfhrende Natur des SGB II als "Hybridkonstruktion" von Frsorge und
Arbeitsfrderung, von Grundsicherung und Aktivierung und von "moderner
Dienstleistung" einerseits und "workfare" andererseits.
Ich bin der Meinung, dass der teilweise sehr schwierige Prozess der Or-
ganisationsentwicklung durchaus produktive Aspekte hat. Das betriebswirt-
schaftlich ausgerichtete zentralistische Steuerungsmodell der Bundesagentur
fr Arbeit musste sich am Eigensinn einer dezentralen und flexiblen Verwal-
tungskultur der Kommunen abarbeiten. Die Kommunen wiederum konnten
in den gemeinsamen Einrichtungen lernen, wie Controlling und Zielsteuerung
in einer Verwaltung mit hochkomplexen Prozessen funktionieren kann, wenn
man sie moderiert, mit Erfahrungswissen "erdet" und reflexiv, d. h. mit Be-
wusstsein der Grenzen und mglicher unerwnschter Nebeneffekte anwendet.
Ein wichtiger Korrekturfaktor in der Entwicklung waren natrlich auch
die Jobcenter der zugelassenen kommunalen Trger, der Optionskommunen.
Auch sie funktionieren, wie die Evaluation des SGB II gezeigt hat, manche mit
Entwicklungspotential, manche richtig gut und eine ganze Reihe auch exzellent
und beispielhaft. Auch das war etwas Neues in der deutschen Verwaltungs-
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Moderne Dienstleistungen in der Grundsicherung fr Arbeitsuchende?
Iandschaft - ein Wettbewerb zwischen grundverschiedenen Modellen der
Aufgabenerledigung und Steuerung innerhalb eines Rechtskreises.
Mit der jngsten Entwicklung ab 2012, dem Zuwachs im Kreis der Options-
kommunen und dem zumindest auf globaler Ebene einheitlichen Steuerungs-
und Beobachtungssystem fr alle SGB-II-Stellen, gemeinsame Einrichtungen
und kommunale Jobcenter, wurde ein wichtiger Schritt zur Konvergenz beider
Organisationsmodelle eingeleitet. Dazu gibt es zunehmend Plattformen zum
Informations- und Wissensmanagement, die fr beide Modelle gemeinsam
angeboten werden und so Schritt fr Schritt zu einer Praxis gemeinsamer
Problemanalyse und Problemlsung zwischen beiden Organisationsmodel-
Jen fhren. Das ist sehr sinnvoll und sollte fortgesetzt werden, wre doch ein
Zustand der "zwei Welten" des SGB II in einem der wichtigsten Systeme der
Daseinsvorsorge auf Dauer nicht zu vermitteln.
Der fr alle Beteiligten anstrengende und - wie gesagt - unabgeschlosse-
ne Entwicklungsprozess in der Umsetzung des SGB II hat aus meiner Sicht
bemerkenswerte Ergebnisse erbracht:
Die Jobcenter in Deutschland sind im europischen Vergleich aueror-
dentlich "moderne" und "inklusive" ffentliche Dienstleistungseinrichtun-
gen. Mir ist kein Land bekannt, dass in einem so weitgehenden Mae wie
Deutschland das Ziel der Verknpfung von Leistungen unterschiedlicher
Art, der "Hilfen aus einer Hand" realisiert hat und das eine derart weiten
Personenkreis, auch sehr arbeitsmarktferne Gruppen, erreicht.
Zumindest in der kommunalen Verwaltungslandschaft sind die Jobcenter
inzwischen so etwas wie eine, etwas khn formuliert, "Avantgarde". Es
wird in ihnen vieles stringent und nachhaltig umgesetzt, was nach den
kommunalen Verwaltungsreformbewegungen der neunziger Jahre mit dem
sogenannten "neuen Steuerungsmodell" uneingelstes Postulat geblieben
war - Steuerung ber Zielvereinbarungen, Controlling ber ein bergrei-
fendes und gltiges Kennzahlenset und ein hoher Grad von Transparenz
und Rechenschaftslegung, der in anderen Bereichen der Verwaltung so in
den meisten Kommunen nicht bekannt ist.
15
Matthias Schulze-Bing
Aktuelle Problemstellungen
Dennoch bleiben Probleme. Kann man die inzwischen gefundenen Organisa-
tionsformen der Jobcenter als einigermaen tragfhigen Kompromiss sehen,
der die lange Zeit sehr konfliktgeprgte Situation befriedet hat, gleichwohl auch
zum Erhalt einer gewissen produktiven Unruhe beitrgt, gibt es jenseits der
Organisationsfrage weiterhin ernsthafte Hemmnisse auf dem Weg zu wirk-
lich modernen Dienstleistungen in der Grundsicherung. Ich mchte meine
Anmerkungen dazu den in drei Schritte gliedern:
1. Die gesetzlichen Entwicklung des SGB II mit ihren Auswirkungen auf die
Jobcenter
2. Produktionskonzept und Innovationsfelder fr Jobcenter
3. Grundsicherung und Fachkrftesicherung
1. Ein lernendes Gesetz- stimmt der Kompass?
Das SGB II wurde von seinen Machern immer wieder als "lernendes Gesetz"
apostrophiert. Damit sollte Perfektionserwartungen vorgebeugt und um Ver-
stndnis fr allfllige Korrekturen geworben werden. Nach ber sechs Jahren
SGB II und unzhligen Rechtsnderungen sollte die Frage aber erlaubt sein,
ob dies noch Ausdruck eines zielgerichteten Lernprozesses ist oder doch eher
Hinweis auf eine gewisse Orientierungslosigkeit im Berliner Politikbetrieb, der
konzeptionelle und strategische Defizite mit Aktionismus ausgleicht.
Die hohe Taktung der Rechtsnderungen fhrt zusammen mit der eben-
falls (immer noch) sehr bewegten Rechtsfortbildung durch die Sozialgerichte
zu Unsicherheit bei den Akteuren in der Praxis. Das Recht wurde durch die
wiederholten Reformen nicht einfacher, sondern immer komplexer, die Rechts-
anwendung immer verwaltungsintensiver. Vom ursprnglichen Versprechen,
mit dem SGB II ein schlankes Recht zu schaffen, dass Raum lsst fr eine
neue Qualitt der Frderung und Betreuung von Langzeitarbeitslosen und von
Ausgrenzung bedrohten Menschen, knnen viele Praktiker in den Jobcentern
kaum noch etwas entdecken. Man muss aufpassen, dass (noch vorhandene)
16
Moderne Dienstleistungen in derGrundsicherungfrArbeitsuchende?
Motivation nicht in Resignation und Zynismus umschlgt im Sinne von "die
da oben wissen doch gar nicht, wie es bei uns in der Praxis aussieht; wir ma-
chen nur unseren Job, aber bekommen immer wieder Knppel zwischen die
Beine geworfen".
Das SGB II ist ein "Hybrid" aus Frsorge und Arbeitsfrderung. Das hat
es schon immer zu einer besonderen Herausforderung fr die Umsetzungs-
praxis gemacht. Mit den Leistungen fr Bildung und Teilhabe ist eine dritte
Perspektive der Grundsicherung hinzugekommen, nicht nur Integration in
Erwerbsarbeit und materielle Grundsicherung, sondern auch umfassende
Teilhabefrderung mit Verknpfung zu nahezu allen Lebensbereichen loka-
ler Gemeinwesen. Das bereichert das Handlungstableau des SGB Il, fgt aber
der ohnehin schon vorhandenen Spannungslinie zwischen Arbeitsfrderung
und Frsorge eine weitere hinzu. Das stellt neue Herausforderungen an das
fachliche Profil der Umsetzung, an die Priorisierungskompetenz der Akteure
und die Organsiation der Prozesse. Das SGB II bietet die Chance integrierter
Problemlsungen, ist aber vor der Gefahr einer berdehnung des Aufgaben-
bereichs nicht ganz gefeit, vor allem dann, wenn inhaltlich-qualitative Erwar-
tungen mit Perfektionsvorstellungen des administrativen Vollzugs verknpft
werden und zugleich die Ressourcenaustattung der Jobcenter nicht nur nicht
verbessert, sondern geschwcht wird.
Die Probleme bei der Umsetzung der Bildungs- und Teilhabeleistungen
wie zuvor schon die Diskussionen um eine auf die Bedrfnisse zugeschnitte-
ne Kinderbetreuung haben zudem deutlich gemacht, dass es nicht ausreicht,
gesellschafts- und sozialpolitische Gestaltungsnotwendigkeiten nur aus der
Perspektive des SGB II zu betrachten. Eine zum SGB II komplementre recht-
liche und fachliche Weiterentwicklung benachbarter Rechtsgebiete, etwa der
Jugendhilfe, erscheint ebenso notwendig. Sonst besteht die Gefahr, dass die
immer wieder aufbrechenden normativen Konflikte, z.B. zwischen dem Kin-
deswohlverstndnis der Jugendhilfe und dem Interesse an einer eigenstndigen
Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit auch von Frauen, die Einlsung des
ganzheitlichen Frderanspruchs des SGB II erschweren oder ganz unmglich
machen- nebenallden Fragen der Finanzierung und Organisation von Kin-
derbetreuung und flankierenden sozialen Dienstleistungen. hnliche Korn-
17
Matthias Schulze-Bing
plementaritten knnte man in Bezug auf das Schulsystem und das Thema
"Wohnen" beschreiben.
Das System des SGB II erfordert deshalb wie jedes andere komplexe soziale
System ein Bewusstsein der systemischen Wechselwirkungen mit Institutionen
und Akteuren im Umfeld, gewissermaen der "kologie der Grundsicherung".
Mit wachsender Komplexitt, das wei man aus der einschlgigen Forschung,
steigen die Verflechtungen mit dem Umfeld und damit die Notwendigkeit einer
bewussten Gestaltung dieser Systemkologie.
Da die Abstimmung zwischen den verschiedenen Handlungs- und Rege-
lungsbereichen auf der Ebene der Gesetzgebung und der Grosysteme nicht
oder nur teilweise erfolgt, bleibt es bisher der lokalen Ebene berlassen, die
Integration der verschiedenen Politikbereiche herzustellen im Sinne pragma-
tischer Problemlsungen. Jobcenter haben hier eine kaum zu unterschtzende
Aufgabe, die sie nur erfllen knnen, wenn sie in ihrer Rolle als sozial- und
arbeitsmarktpolitische Synthesekraft anerkannt werden und diese Rolle auch
aktiv ausfllen. Deshalb muss bei der ganzen Diskussion um "Governance"
des SGB II - neben der "vertikalen" Steuerung und Rechenschaftslegung ber
Bund, Lnder bzw. die Instanzen der Bundesagentur und die Jobcenter vor
Ort - die "horizontale" Rechenschaftslegung und Abstimmung gegenber den
lokalen und regionalen Ko-Akteuren strker in den Blick genommen werden.
Daraufhat unter anderem die OECD in einem interessanten neueren Gutach-
ten zur Weiterentwicklung lokaler Arbeitsmarktdienstleistungen hingewie-
sen1. Eine strkere Bercksichtigung der Systemkologie der Grundsicherung
ist, wie man aus den internationalen Fallstudien der OECD sehr gut erkennen
kann, auch die Voraussetzung die produktive Mobilisierung der lokalen und
regionalen Akteure fr die Ziele der Arbeitsmarkt- und Beschftigungspolitik
("bottom-up-ownership").
1
"Vertical" vers. "horizontal accountability"; siehe R. ). Dorembos, F. Froy: Building Fle-
xibility and Accountability into Local Employment Services. Paris 2010: OECD
18
Moderne Dienstleistungen in der Grundsicherung fr Arbeitsuchende?
2
. Produktionslogik, Optimierungsfelder, Innovationspotentiale
In der fachlichen Profilierung der Jobcenter gibt es eine Flle von Themen, die
sich unabhngig von der jeweiligen Organisationsform stellen. Dazu einige
Beispiele:
Internalisierung oder Externalisierung von Wertschpfung?
Ein weiteres, meiner Meinung nach bergreifend und unabhngig vom Orga-
nisationstyp relevantes Thema ist das "Produktionskonzept" von Jobcentern.
Ist zum Beispiel die in der abstrakten Haushaltslogik von Verwaltungs- und
Eingliederungstitel angelegte Trennung in einen behrdlich strukturierten
Leistungsprozess im Jobcenter als Verwaltungsstelle und beauftragten "Drit-
ten" berhaupt zielfhrend? Muss nicht die soziale Wertschpfung eines ak-
tivierenden Grundsicherungssystems anders, integrierter und systemischer
konzipiert werden? Wir wissen, dass es inzwischen einige Erfahrung gibt, die
zeigen, dass "internalisierte" Wertschpfungsketten, also die Erbringung von
Eingliederungsleistungen im Jobcenter selbst und nicht durch Dritte, wirksa-
mer sein knnen, als die klassische Manahmepraxis. Die "Werkakademien"
der hessischen Options-Jobcenter sind dafr ebenso interessante Beispiele wie
die vielfltigen Erkenntnisse aus den Beschftigungspakten fr ltere. Es gibt
aber durchaus auch viele Hinweise auf die Strken privater Trger, die oft unb-
rokratischer und flexibler handeln knnen als Organisationen des ffentlichen
Dienstes. Es wre hochinteressant, die Erfahrungen aus den unterschiedlichen
Jobcentertypen fr die Diskussion um einen optimierten Wertschpfungsmix
im Jobcenter der Zukunft zusammenzufhren.
Mensch-Maschine-Interaktion im Jobcenter
Die Arbeit im Jobcenter ist hochgradig Technik-geprgt. Die eingesetzten EDV-
Systeme und Fachverfahren werden immer komplexer, der Datenhunger von
Politik und anderen Steuerungsinstanzen nimmt zu. Das hat, nicht verwun-
derlich, Folgen fr die Arbeitsprozesse, das berufliche Handeln und das Selbst-
verstndnis der Akteure. Jenseits der allflligen Fragen der Datenqualitt wird
meines Wissens aber kaum thematisiert, wie sich soziale Dienstleistungspro-
19
Matthias Schulze-Bing
zesse, die ja bekanntlich immer "Ko-Produktion" von Berater und Klient sind,
unter dem Einfluss einer fordernden und allgegenwrtigen EDV-Systemlogik
entwickeln und verndern. Fr das Konzept des Jobcenters der Zukunft gehrt
jedoch auch ein reflektiertes Verstndnis der "Mensch-Maschine-Interaktion"
in der Praxis des SGB II. Auch dafr sollte ein "kumenischer" Diskurs der
SGB II-Umsetzer Raum schaffen.
Das Web 2.0 - eine Chance fr das SGB II?
Ein Desiderat ist in der Praxis des SGB II bisher auch die ganze Welt der
"sozialen Medien", des Web 2.0 und der Mglichkeiten der Online-Kommuni-
kation. Whrend kaum noch ein Unternehmen ohne eine intensive Einbezie-
hung "sozialer Netzwerke" auskommt, ist diese Sphre den Jobcentern bisher
weitgehend verschlossen. Es wre aber leichtfertig, wenn man die rasanten
Entwicklungen in diesem Bereich mit ihren vielfltigen Auswirkungen auf
Kommunikationsformate, Kommunikationsgeschwindigkeit und Kommuni-
kationsreichweite vernachlssigt. In der MainArbeit, dem Jobcenter fr die
Stadt Offenbach, haben wir vor einiger Zeit ein Projekt zur Online-Beratung
gestartet, das neue Wege der Kommunikation mit den Kunden erschlieen und
die Mitarbeiter des Jobcenters fit fr den effektiven Umgang mit diesen Medien
machen soll. Gemeinsam mit dem Dienstleister fr die SGB-II-Fachanwendung
konzipieren wir zur Zeit ein "Jobcenter-App", das einzelne Funktionen der
Kommunikation mit den Kunden auf deren Smartphones leitet. Der Anteil
der Menschen, die in der digitalen Welt leben und auf den entsprechenden
Medien effektiver ansprechbar sind als ber den klassischen Schriftverkehr,
die terminierte Vorsprache oder Prsenzinteraktion, ist unter den Kunden des
SGB II mglicherweise noch nicht sehr gro. Aber er wchst Jahr fr Jahr und
Jobcenter mssen sich darauf einstellen.
Das SGB II an soziale Innovationen anschlieen
Ein letzter Hinweis fr die Zukunftsagenda der Jobcenter: ber die Bedeutung
lokaler Netzwerke und einer integrierten, ganzheitlichen Praxis ist viel gespro-
chen worden. Man sollte dabei auch die neuere Diskussion um "soziale Inno-
vationen" zur Kenntnis nehmen. Ich verweise hier auf berlegungen aus dem
20
Moderne Dienstleistungen in der Grundsicherung fr Arbeitsuchende?
Bereich der EU, aber auch auf den interessanten Beitrag von Stephen Golds-
mith mit seinem Buch "The Power of Social Innovation" oder die umfassende
Innovationskampagne der Stadtverwaltung New York unter dem Titel "Wel-
fare Reform in Motion". Kernthesen sind: ohne eine radikale Beschleunigung
des Innovationstempos im Bereich der Sozialpolitik werden die Aufgaben der
Gegenwart und Zukunft nicht lsbar sein; ohne eine Entfesselung des Wett-
bewerbs um die bessere Problemlsung wird der soziale Sektor im Zangengriff
von wachsendem Problemdruck und rcklufigen Finanzierungsmglichkeiten
zerrieben; fr eine neue Kultur sozialer Innovationen ist die lokale Ebene als
Ort des engen Austauschs der Akteure aller Handlungsbereiche und des sozia-
len Experiments zu strken
2
. Jobcenter gehren meines Erachtens ins Zentrum
einer Strategie sozialer Innovationen; sie mssen fr diese Rolle befhigt und
ermuntert werden.
3. Kann das SGB II einen Beitrag zur Fachkrftesicherung leisten?
ber die Hlfte der Arbeitslosen im Rechtskreis SGB II hat keine Berufsaus-
bildung. Deshalb findet Integration sehr oft in niedrig bezahlte und instabile
Beschftigungsverhltnisse statt, wie die Evaluationsforschung des IAB gezeigt
hat. Die Nachhaltigkeitsquote der Integrationen im SGB II liegt bundesweit
bei 63 Prozent (Mai 2012). Vieles spricht dafr, dass sich die Chancen von
Grundsicherungsbeziehern, Armut und instabile Beschftigung dauerhaft zu
verlassen, ohne eine Anhebung des Qualifikationsniveaus nicht vergrert
werden knnen.
Zugleich gibt es in vielen Branchen bereits heute deutliche Engpsse bei
der Versorgung mit ausreichend qualifizierten Arbeitskrften. Nach allem,
was aus Demographie und Arbeitsmarktentwicklung bekannt ist, wird sich
die Fachkrfteknappheit weiter zuspitzen.
Es liegt also nahe, darber nachzudenken, ob und wie das SGB II einen
Beitrag zur Fachkrftesicherung leisten kann. Immerhin gibt es hier ein offen-
2
Stephen Goldsmith: The Power of Scial Innovation. How Civic Entrepreneurs Ignite
Community Networks for Good. San Francisco 2010: Jossey-Bass
21
Matthias Schulze-Bing
kundig groes Potential und es msste eigentlich im sozial- und arbeitsmarkt-
politischen Interesse liegen, die Instrumente der aktiven Arbeitsfrderung zu
nutzen, um Menschen aus Armut und Prekaritt von Erwerbsverlufen zu
holen und ihnen eine Perspektive auf "gute Arbeit" zu verschaffen. Beschf-
tigungsfrderung also nicht nur durch schnelle Vermittlung in Einfach-Jobs,
sondern durch Qualifikationsentwicklung und Humkapitalbildung
3
. Eine sol-
che Strategie erscheint nachhaltiger und auch volkswirtschaftlich geboten,
wenn man damit einen Beitrag zur Sicherung der Wettbewerbsfhigkeit der
deutschen Wirtschaft leisten kann.
Zur Zeit versucht man die Lcken vor allem mit aufwendigen Anwerbe-
kampagnen von Fachkrften im Ausland zu schlieen. Mindestens gerrau so
sinnvoll wre es aber, sich Gedanken darber zu machen, wie die Talentreser-
ven bei den Menschen im Grundsicherungssystem zu heben wren.
Warum also nicht Qualifizierung strker als bisher in die Arbeitsfrderung
der Jobcenter aufnehmen?
Es spricht nichts dagegen. Schon bisher spielen Ausbildung, Frderung der
beruflichen Weiterbildung und qualifizierende Arbeitspraxis eine wichtige
Rolle. Allerdings stoen die Jobcenter auch immer an Grenzen. Zum einen
sind Manahmen der Frderung der beruflichen Weiterbildung (FbW) in der
Regel teuer. Das vertrgt sich nicht mit rcklufigen Budgets fr Eingliede-
rungsmanahmen. Zum anderen ist das bisherige Instrumentarium der FbW
fr die Klienten des SGB II nicht ohne weiteres geeignet.
Wenn ber eine Qualifizierungsoffensive im SGB II nachdenkt, msste
man u. a. die folgenden Punkte beachten:
Es handelt sich bei den Arbeitsuchenden im SGB II zu groen Teilen
um Menschen mit schlechten Bildungsvoraussetzungen, wenig Bil-
dungserfahrung und oft fehlenden grundstzlichen Voraussetzungen
fr eine anspruchsvollere berufliche Bildung, z. B. ausreichende Kennt-
3
In den neunziger Jahren hat man dies in den USA als Strategie des "high road to full
employment" im Unterschied zum "low road" der Schaffung von "Mc)obs", also Nied-
riglohnjobs und der kurzfristigen Vermittlung in "irgendeinen" )ob bezeichnet.
22
Moderne Dienstleistungen in der Grundsicherung fr Arbeitsuchende?
nisse der deutschen Sprache. Viele Jugendliche gelten als nicht ausbil-
dungsgeeignet, vielen Erwachsenen fehlen die kognitiven und motiva-
tionalen Grundlagen fr lngere Bildungsanstrengungen. Wenn man
bei der Bildung dieser Gruppen dennoch erfolgreich sein will, ist neben
einem differenzierten und zielgruppengerechten Curriculum und einer
guten sozialen Begleitung vor allem ein langer Atem notwendig. Ler-
nen muss praxisnah stattfinden und darf doch nicht schmalspurig sein.
Es gibt noch zu wenige erprobte Modelle, mit denen man auch bildungs-
ungewohnte und mit schlechten Voraussetzungen startende Menschen zu
einem guten und auf dem Markt anschlussfhigen Berufsabschluss fhren
kann. Hier gibt es also Bedarf an Innovation und Experiment. Man muss
dabei wahrscheinlich wesentlich lngere Zeitrume einplanen als bei den
Adressaten der beruflichen Bildung im Rechtskreis SGB III.
Diese Langfristorientierung von Qualifizierungsmanahmen tritt aller-
dings in einen Widerspruch zur Grundausrichtung des SGB Il, der schnel-
len berwindung von Bedrftigkeit und dem Grundsatz "work first!" Aus-
bildung und Studium sind bekanntlich nur in sehr engen Grenzen mit dem
Bezug von 5GB-li-Leistungen vereinbar. Die Einfdelung in mehrjhri-
ge Curricula zum Erwerb beruflicher Abschlsse wrde in den entspre-
chenden Fllen zwangslufig das programmieren, was nach dem gltigen
Zielsystem des SGB II gerade vermieden werden soll- Langzeitbezug von
Unterhaltsleistungen. Selbst wenn man auf Bundesebene die Prioritten
ndern wrde und den lngeren Leistungsbezug als notwendigen Nebenef-
fekt einer nachhaltigen Qualifizierungsstrategie betrachten wrde, der sich
durch nachhaltigere Integration und wirtschaftlichen Nutzen auszahlt, ist
fraglich, ob die Kommunen durch den Verzicht auf schnelle Integration und
die lngere Zahlung von Kosten der Unterkunft whrend der Lehrgangs-
zeiten fr eine volkswirtschaftlich sinnvolle, aber den Frsorgegedanken
sprengende Sozial-Investitions-Politik mit herangezogen werden knnen.
Um diesen Widerspruch zwischen einem Bildungsinvestitionskonzept und
dem bisherigen Grundansatz des SGB II als aktivierendem Frsorgesys-
tem aufzulsen, wren sowohl gesetzliche Klarstellungen als auch in Tei-
len andere Finanzierungsgrundlagen erforderlich. Eine Mglichkeit wre
23
Matthias Schulze-Bing
zum Beispiel die Schaffung eines von Bund, Lndern und (nachrangig) von
Kommunen getragenen Fonds einer Gemeinschaftsaufgabe "Talentreserven
mobilisieren!", der bedarfsdeckende und evtl. auch mit einer Anreizkompo-
nente versehene Stipendien an motivierte und geeignete SGB-Il-Bezieher
vergibt, die sich dafr durch Zuverlssigkeit und Vorbereitungsmanahmen
qualifizieren mssen. Die Leistungsbezieher knnten dann das SGB-Il fr
die Dauer der Qualifizierung verlassen. Durch die Ausgestaltung mit An-
reizen und Pnalien knnte Mitnahmeeffekten entgegengewirkt werden.
Die Steuerung der Manahme und die soziale Betreuung knnten auch
whrend der Qualifizierungszeit beim Jobcenter verbleiben.
Einfacher zu realisieren, aber wahrscheinlich nicht fr wirklich hherwer-
tige Qualifizierungen geeignet, ist ein Weg, den das Jobcenter der Stadt
Offenbach zusammen mit zwei Jobcentern aus Nordhessen und dem Ver-
band der hessischen Unternehmerverbnde (VhU) zur Zeit vorbereitet.
Ziel ist, das Prinzip von "work first!" mit dem der nachhaltigen Integration
und eines auf die erste Vermittlung folgenden Aufstiegs zu verbinden. Ein
"Aufstiegscoach" soll sich gemeinsam mit dem neu gefundenen Arbeitgeber
um konkrete Qualifizierungs- und Stabilisierungsschritte im laufenden Ar-
beitsverhltnis kmmern, die nach einem definierten Zeitraum zur ber-
nahme einer verantwortungsvolleren und vor allem auch besser bezahlten
Arbeit fhren. Ziel ist nicht nur der besser bezahlte Job, sondern auch, dass
ergnzende Leistungen des SGB Il nicht mehr erforderlich sind. Auch fr
dieses Prinzip hat man in den USA eine prgnante Formulierung gefunden:
"A job, a better job, a career", so der Titel eines Integrationsprogramms aus
den neunziger Jahren des letzten Jahrhundert in Kalifornien.
Eine strker auf Qualifizierung und Bildung setzende Praxis des SGB II
erfordert:
24
Ein weit ausgreifendes Fachkonzept fr abschlussbezogene Nachqualifi-
zierung im Personenkreis des SGB Il, das sowohl die Auswahl und Vor-
bereitung von Teilnehmern umfasst, als auch Fragen der Mobvierung von
Menschen fr lngerfristige Qualifizierungsprozesse, ihre soziale Beglei-
tung und eine zielgruppengerechten, praxisnahe Ausgestaltung der Qua-
Moderne Dienstleistungen in derGrundsicherungfrArbeitsuchende?
lifizierung selbst. Es wre sinnvoll, Unternehmen eng in die Umsetzung
einzubinden.
Ein Konzept von Aufstiegsketten aus dem SGB-II-Bezug ber Einstiegs-
jobs, Weiterqualifizierung im Job und bergang in eine abschlussbezoge-
ne Nachqualifizierung. Als Element von solchen Ketten sind Arbeitgeber
unverzichtbar.
Ein FinanzierungsmodelL das den bestehenden Widerspruch zwischen
dem Ziel der raschen berwindung von Hilfebedrftigkeit und dem Zeit-
bedarf einer hochwertigen Qualifizierung fr Menschen mit schlechten
Bildungsvoraussetzungen aufhebt. Hier msste man teilweise zu vllig
neuen Ufern aufbrechen. Die bisherigen Mglichkeiten der Finanzierung
im Rahmen der Instrumente der aktiven Arbeitsfrderung sind fr eine
Qualifizierungsstrategie mit langem Atem schlecht geeignet.
Fazit
Die Entwicklung des Rechts der Grundsicherung fr Arbeitsuchende sollte die
ursprnglichen Intentionen nicht aus dem Blick verlieren - die Schaffung eines
inklusiven und an der Integration in Erwerbsarbeit orientierten Leistungs-
systems, das Elemente der Frsorge mit denen der Aktivierung und aktiven
Arbeitsfrderung verbindet, das zugleich ausreichend einfach und flexibel ist,
um in der Praxis Ressourcen nicht vorwiegend fr Verwaltung und rechtliche
Prfungen verwenden zu mssen, sondern Raum zu schaffen fr anspruchs-
volle integrierte "moderne Dienstleistungen" fr die Arbeitsuchenden und
bedrftigen Menschen. Dies ist leider nicht immer gelungen. Umso wichtiger
wre es, bei knftigen gesetzlichen nderungen darauf zu achten, dass Rege-
lungen vereinfacht und nicht immer weiter kompliziert werden.
Die Jobcenter haben sich, trotznicht immer leichter Rahmenbedingungen,
zu leistungsfhigen Dienstleistern in einem sehr herausfordernden Aufga-
benfeld entwickelt. Sie sind dann gut, wenn sie in Bewegung bleiben, neue
Entwicklungen aufgreifen und Antworten auf neue Herausforderungen finden.
25
Matthias Schulze-Bing
Eine dieser Herausforderungen ist ohne Zweifel die Frage, ob und wie es
gelingen kann, mehr Menschen dauerhaft auf eine bessere Position im Arbeits-
markt zu bringen durch Qualifizierung und soziale Investitionen. Hier sind
neue Wege erforderlich, auch eine Weiterentwicklung des bisherigen Aktivie-
rungskonzepts in Richtung einer lngerfristig angelegten Personalentwick-
lungsstrategie. Diese reicht ber den bisherigen Zustndigkeitsrahmen der
Grundsicherung hinaus und erfordert neue Bndnisse und Kooperationsfor-
men. Angesichts der drngenden Fragen der Fachkrftesicherung einerseits
und instabiler und prekrer Integration in die Erwerbsarbeit bei groen Grup-
pen in der Gesellschaft andererseits wre es vieler Anstrengungen wert, hier
neue Wege zu finden.
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