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91. Jahrgang   Nr. 6 / 2018 Fr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

INTERVIEW WOHNUNGSMARKT GESUNDHEITSWESEN DOSSIER


KDK-Präsident Neubauten ohne Mieter Arbeitsproduktivität Wie frei soll die Finanz­
­Benedikt Würth ­be­mängelt 35 messen ist schwierig industrie sein?
­die Verflechtung der 40 45
­Staatsebenen
31

FOKUS
Ist der Schweizer
Wichtiger HINWEIS !
Föderalismus aus
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden! dem Lot?
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL

Stösst der Schweizer Föderalismus


an seine Grenzen?
Berge, Seen, Wälder, Felder und Städte: Betrachtet man die Schweiz aus dem Flugzeug,
sticht die landschaftliche Vielfalt ins Auge. So unterschiedlich sind auch die Kantone
aufgestellt.
Der Föderalismus ermöglicht es einem Staat, seine
Vielfalt zu berücksichtigen. Dies fördere die Ent-
wicklung des ganzen Landes, schreibt Nicolas Schmitt
von der Universität Freiburg. Gemäss Heiko Burret
und Lukas Schmid von den Universitäten Luzern und
Freiburg im Breisgau ist der schweizerische Wett-
bewerbsföderalismus der Leistungsfähigkeit und
der Effizienz der öffentlichen Hand zuträglich. Dem
gegenüber steht die Aussage des Berner Politologie-
professors Adrian Vatter, die zunehmende Macht der
Kleinen bringe den Bundesstaat an seine Grenzen.
Trotz der Einführung des neuen Finanzausgleichs
vor zehn Jahren sind die Aufgabenverflechtungen
zwischen den Staatsebenen weiter gestiegen. Auch die
Zentralisierung nehme weiter zu, sagt der Präsident der Konferenz der Kantons-
regierungen, der St. Galler Regierungsrat Benedikt Würth, im Interview: «Das Ver-
ständnis für unterschiedliche Lösungen sinkt tendenziell.» Für hitzige Debatten
zwischen Geber- und Nehmerkantonen sorgt der Mechanismus im Ressourcen-
ausgleich. Die Konferenz der Kantonsregierungen hat nun einen Lösungsvorschlag
ausgearbeitet. Das eidgenössische Parlament wird in Kürze darüber beraten.

Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.


Susanne Blank und Nicole Tesar
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
INHALT

4 8

FOKUS

Ist der Schweizer Föderalismus aus dem Lot?


4 Die Macht der Kleinen: 8 Föderalismus stärkt
Der Schweizer Föderalismus die Leistungs­fähigkeit
gerät aus den Fugen der Schweiz
Adrian Vatter Heiko Burret
Universität Bern Walter Eucken Institut
Lukas A. Schmid
Universität Luzern

12 Finanzausgleich: 16 Programmvereinbarungen:
Anpassungen sind nötig Kantone ziehen grundsätzlich
Pascal Utz eine positive Bilanz
Eidgenössische ­Finanzverwaltung Laetitia Mathys
Universität Lausanne

20 Bund fördert Wirtschaft 24 Regionale Autonomie


in «funktionalen Räumen» entschärft Konfliktpotenzial
Sabine Kollbrunner Lars-Erik Cederman
Staatssekretariat für Wirtschaft ETH Zürich
Simon Hug
Universität Genf
Julian Wucherpfennig 30 INTERVIEW
Hertie School of Governance
«Die Verflechtung
27 Die schwierige Suche zwischen den Staats-
nach geteilter Souveränität ebenen hat zugenommen»
Nicolas Schmitt
Universität Freiburg Im Gespräch mit Benedikt Würth, Präsident der
Konferenz der Kantonsregierungen

59 WIRTSCHAFTSZAHLEN  61 VORSCHAU   61 IMPRESSUM


INHALT

40 48

THEMEN

Immobilien, Gesundheitswesen und mehr


35 WOHNUNGSMARKT 38 EINBLICK 40 GESUNDHEITSWESEN
Neubauten ohne Mieter Reales Marketing: Wie produktiv ist das
Jörg Schläpfer Nur die Handlung zählt Gesundheitswesen?
Wüest Partner Christian Belz Mario Morger, Kilian Künzi
Universität St. Gallen Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien
Reto Föllmi
Universität St. Gallen
43 UNLAUTERER WETTBEWERB 60 INFOGRAFIK
Seco sieht Kosmetikkunden Brot und Kartoffeln
getäuscht sind «inferiore Güter»
Philippe Barman
Staatssekretariat für Wirtschaft
Stefan Sonderegger
Die Volkswirtschaft

DOSSIER

Wie frei soll die Finanzindustrie sein?


46 Das Fidleg: Eine Vorlage mit 48 Die EU öffnet den Markt für 50 Die UBS müsste heute nicht
Verbesserungs­potenzial neue Zahlungsdienstleister mehr gerettet werden
Rolf Sethe  Universität Zürich Susan Emmenegger Universität Bern Armin Jans
ZHAW Winterthur
Christoph Lengwiler, Marco Passardi
Hochschule Luzern

54 Innovatives Ökosystem für 57 Vorboten einer neuen


Fintech-Firmen erhalten Rezession?
Martin K. Hess Erwin W. Heri
Schweizerische Bankiervereinigung Universität Basel
FÖDERALISMUS

Die Macht der Kleinen: Der Schweizer


Föderalismus gerät aus den Fugen
Das wirtschaftliche und politische Leben in der Schweiz geht über die Kantonsgrenzen
hinaus: Aufgrund solcher Föderalismusdefizite besteht die Gefahr einer zunehmenden
Zentralisierung.  Adrian Vatter

Abstract  Der fortschreitende gesellschaftliche und wirtschaftliche Wan- institutionelle föderale Gefüge zugleich formell
del stellt den Schweizer Föderalismus vor grosse Herausforderungen. Es wie informell überlagern und sich kaum mehr
sind dabei vor allem fünf Strukturprobleme, die den schweizerischen Bun- politisch steuern lassen. Gleichzeitig hat die Zu-
desstaat grundlegend an seine Grenzen bringen: die föderale Kleinräumig- sammenlegung kleiner Kantone zu grösseren
keit, die zunehmenden Unterschiede zwischen den Kantonen, das Demo-
funktionalen Räumen mittels Gebietsreformen
kratieparadoxon, das Privileg der ehemaligen Sonderbundskantone und
der Sprachenkonflikt. Föderalismusreformen scheinen in der Zukunft un-
keine Chance auf politische Mehrheiten, wie
vermeidlich. die gescheiterten Fusionsbeispiele von Waadt
und Genf sowie der beiden Basel in den vergan-
genen Jahren gezeigt haben. Damit besteht für

B  is heute gilt für den Schweizer Föderalis-


mus das Motto «Small is beautiful».1 Die
durchschnittliche Bevölkerungszahl eines Kan-
die Zukunft die Gefahr, dass die Zentralisierung
aufgrund der Defizite der kleinen und ressour-
censchwachen Kantone durch ein stärkeres Ein-
tons liegt bei weniger als 300 000 Einwohnern. greifen des Bundes weiter zunimmt.
Zum Vergleich: Der bevölkerungsreichste Kan-
ton Zürich würde unter den deutschen Ländern Bald im Massstab 1:100
den drittletzten Rang einnehmen, und nahe-
zu alle übrigen Kantone sind um ein Vielfaches Ein weiteres Unikum des schweizerischen Fö-
kleiner als das kleinste deutsche Bundesland deralismus sind die grossen interkantonalen
Bremen. Gleichzeitig haben die kleinen Kan- Unterschiede. Im Jahr 1850 kamen auf einen
tone aufgrund der rasanten gesellschaftlichen Einwohner des Kantons Appenzell Innerrhoden
und wirtschaftlichen Veränderungen ihre ur- etwa 40 Menschen aus Bern, dem damals be-
sprüngliche Bedeutung als umfassender Le- völkerungsstärksten Kanton. Schon in wenigen
bens- und politischer Entscheidungsraum der Jahren wird der Faktor zwischen dem bevölke-
Bürger eingebüsst. Die Verwurzelung im eige- rungsärmsten und dem bevölkerungsreichsten
nen Heimatkanton hat aufgrund der gestiege- Kanton aufgrund der einseitigen Abwanderung
nen Mobilität abgenommen, und eine Vielzahl in die urbanen Gebiete bei 1:100 liegen. Während
von Menschen wohnt und arbeitet in unter- der Kanton Zürich heute rund 1,5 Millionen Ein-
schiedlichen Regionen. wohner zählt, wohnen im Kanton Appenzell In-
1 Der Beitrag ist eine Damit klaffen die politischen und funktio- nerrhoden knapp 16 000 Einwohner  – was we-
vom Autor überarbei-
tete und erweiterte nalen Handlungsräume immer weiter ausein- niger als der jährlichen Wachstumsrate Zürichs
Fassung seines Artikels
«Schweizer Föderalis-
ander. Leistungsbezüger sowie Entscheidungs- entspricht.
mus: Asymmetrien, und Kostenträger stimmen nicht mehr überein, Dieses Ungleichgewicht zwischen den Stän-
Paradoxe und Privile-
gien», der am 24. Juli was das wichtige föderale Prinzip der fiskali- den wird durch die geltenden föderalen Mit-
2017 in der «Neuen Zür- schen Äquivalenz verletzt. Diese Entwicklung wirkungsrechte zusätzlich verschärft, weil alle
cher Zeitung» erschie-
nen ist. Im Juni 2018 er- hat aufgrund des gestiegenen Koordinations- Kantone – mit Ausnahme der sechs Kantone mit
scheint bei Routledge
sein neues Buch «Swiss drucks zu einer Zunahme von unübersicht- halber Standesstimme – unabhängig ihrer Grös-
Federalism. The Trans-
formation of a Federal
lichen Formen der horizontalen Zusammen- se durch die Vertretung in der zweiten Parla-
Model». arbeit zwischen den Kantonen geführt, die das mentskammer bei Verfassungsänderungen, in

4  Die Volkswirtschaft  6 / 2018
Appenzell Innerrhoden
zählt etwa 16 000 Einwohner.
­Alpabzug in Schwende.

KEYSTONE
FÖDERALISMUS

Vernehmlassungsverfahren, beim Kantonsre- Kosten der territorialen Interessen der Kanto-


ferendum, bei der Standesinitiative und in der ne, sondern war auch Ursache dafür, dass sich
Aussenpolitik über denselben Einfluss verfü- die kantonalen Organe neue, informelle Wege
gen. Die seit Langem unveränderten Föderalis- gesucht haben, um ihre Interessen gegenüber
musregeln haben dazu geführt, dass im Stän- dem Bund geltend zu machen. Dazu zählen ers-
derat und bei Verfassungsabstimmungen heute tens die Gründung der Konferenz der Kantons-
faktisch eine kleine Minderheit von weniger als regierungen als funktionales, aber nicht ver-
20 Prozent der Schweizer Stimmberechtigten in fassungsmässig vorgesehenes Äquivalent zum
den kleinsten Kantonen den Entscheidungspro- Ständerat, zweitens der Ausbau der interkanto-
zess aufgrund ihres föderalen Vetos blockieren nalen Kooperationen mittels Konkordaten zur
kann. Abwehr bundespolitischer Zentralisierungs-
Es erstaunt deshalb nicht, dass die grossen schübe, drittens die (angedrohte) Aktivierung
finanziellen und personellen Unterschiede zwi- des Kantonsreferendums gegen missliebige Be-
schen den Kantonen zu beträchtlichen Proble- schlüsse des Bundesparlaments und viertens
men im föderalen Gesetzgebungsprozess und die Finanzierung von eigenen Kantonslobbyis-
-vollzug geführt haben. Wenn aber neben den ten in Bundesbern. Damit hat paradoxerweise
territorialen Grössenunterschieden der Glied- gerade die Demokratisierung föderaler Bundes-
staaten auch zunehmende Differenzen in der institutionen den Einfluss des kantonalen Ver-
Wirtschafts- und Finanzkraft (Stichwort Fi- waltungsapparats gestärkt, während die kan-
nanzausgleich) auftreten, erweisen sich diese tonalen Volksvertretungen die eigentlichen
Asymmetrien als eine zentrale Herausforde- Verlierer dieser Entwicklung sind.
rung für die Wahrung des bundesstaatlichen
Gleichgewichts. Das «Sonderbunds»-Privileg

Das Demokratieparadoxon Während die zentralen politischen Konfliktli-


nien im neu gegründeten Bundesstaat von 1848
Im Gegensatz zur stabilen Architektur des Fö- im Grossen und Ganzen entlang der Kantons-
deralismus hat sich das Demokratieverständ- grenzen verliefen, dominieren heute aufgrund
nis aufgrund gesellschaftlicher Modernisie- des fundamentalen Wandels andere Span-
rungsprozesse in den letzten 170 Jahren stark nungslinien die politische Landschaft. Dabei er-
gewandelt. Eine fortschreitende Demokratisie- weist es sich zunehmend als Problem, dass die
rung und eine verstärkte Beteiligung der Bür- Architektur des schweizerischen Föderalismus
ger am politischen Entscheidungsprozess sind heute noch immer auf den Schutz der Verlierer
Ausdruck dieser Entwicklung. Dieser Demo- des Sonderbundskriegs von 1847 ausgerichtet
kratisierungsschub ist nicht ohne Folgen für ist, das heisst in erster Linie auf die historische
die föderativen Institutionen geblieben: Wäh- Minderheit der kleinen, katholisch-konservati-
rend die kantonalen Staatsorgane – und nicht ven Landkantone der Innerschweiz. Der föde-
das (männliche) Volk – im 19. Jahrhundert die rale Minderheitenschutz ist damit blind für den
eigene Regierung wählten, die Ständeräte in die Wandel in der Konfliktgeografie der vergange-
zweite Kammer delegierten und teilweise sogar nen 170 Jahre.
die Standesstimme bei eidgenössischen Ver- Minderheiten, die heute eine wichtige Rolle
fassungsabstimmungen festlegten, üben diese spielen und zentrale Spannungslinien moderner
Rechte heute die Bürger in den Kantonen aus. Gesellschaften wiedergeben – so etwa die aus-
Damit ist der direkte Einfluss der kantonalen ländische Bevölkerung, mit rund 25 Prozent der
Behörden auf die bundesstaatlichen Föderalis- Wohnbevölkerung etwas grösser als die franzö-
musinstitutionen wie den Ständerat und das sischsprachige Minderheit –, fallen durch das
Ständemehr verschwunden. föderale Netz des territorialen Minderheiten-
Diese «Demokratisierung» der kantona- schutzes. Im Weiteren werden aber im Schwei-
len Einflusskanäle in der Bundespolitik stärk- zer Föderalismus auch diejenigen gesellschaft-
te dabei nicht nur die parteipolitische Logik auf lichen Gruppen nicht besonders geschützt, die

6  Die Volkswirtschaft  6 / 2018
FOKUS

territorial konzentriert auftreten und über- konflikten, die wirtschaftliche Dominanz der
durchschnittlich häufig im Mittelpunkt politi- Deutschschweiz und die Transformation von
scher Spannungen stehen. Dazu zählen etwa die ursprünglich vielfältigen kantonalen zu sprach-
Bewohner der urbanen Kernstädte sowie die la- lich segmentierten Mediensystemen (zum Bei-
teinischen Minderheiten (z. B. Romandie, Tes- spiel Gratiszeitungen) haben in den letzten
sin) bei Verfassungsabstimmungen mit Volks- Jahren zu einer Stärkung der Sprachgemein-
und Ständemehr. schaften auf Kosten der quer zu den Sprachräu-
men stehenden Kantone geführt. Dieser Iden-
Der neue «Röstigraben» titätswandel drückt sich insbesondere in der
Stärkung einer «identité romande» aus, die die
Historisch zeichnet sich das politische System früheren politisch-kulturellen Unterschiede in-
der Schweiz dadurch aus, dass seine Grundlage nerhalb der französischen Schweiz stark einge-
nicht auf einer gemeinsamen Sprache oder Re- ebnet hat.
ligion beruht, sondern auf dem gemeinsamen Insbesondere die Harmonisierung des ob-
politischen Willen zu einem multinationalen ligatorischen Schulunterrichts innerhalb der
Staat und gemeinsamen nationalen Institutio- Sprachgemeinschaften und in diesem Zusam-
nen. Trotzdem bestehen in der politischen Pra- menhang die kontroverse Frage des Fremdspra-
xis seit Langem verschiedene kulturelle Wert- chenunterrichts in den einzelnen Sprachräumen
haltungen, abweichende Staatsverständnisse haben in jüngster Zeit zu heftigen Reaktionen
und unterschiedliche sozioökonomische Inter- und einer verstärkten Repolitisierung des Spra-
essen zwischen der deutschen und der französi- chenkonflikts geführt. Für die Zukunft scheint
schen Schweiz. Zu den wichtigsten Spannungs- die gestiegene Bedeutung des Sprachenkon-
linien zwischen den Sprachregionen zählen flikts als Ausdruck einer zunehmenden kollekti-
insbesondere Fragen der internationalen Öff- ven Identität der einzelnen Sprachgruppen eine
nung und des Umweltschutzes. Dabei hat sich der grössten Herausforderungen für die mehr-
die Polarisierung bei Volksabstimmungen zwi- sprachige Schweiz darzustellen.
schen den beiden grössten Sprachregionen seit Der kurze Überblick über zentrale Heraus-
den Achtzigerjahren wieder verschärft. forderungen des Bundesstaates führt abschlies-
Neben der Aussenpolitik haben in den letz- send zur grundlegenden Frage, ob die seit Mitte
ten Jahren auch in der Migrationspolitik die des 19. Jahrhunderts geltenden und seither un-
sprachkulturellen Einstellungsunterschiede zu- veränderten Föderalismusregeln zur Problem-
genommen. Die Gemeinsamkeit dieser beiden lösung einer modernen Gesellschaft auch im 21.
Politikfelder liegt dabei in der Frage nach der Jahrhundert noch angebracht sind. Es ist wohl
Identität beziehungsweise der Rolle der Schweiz keine zu gewagte Prognose, zu behaupten, dass
in einer zunehmend globalisierten und interde- die skizzierten Herausforderungen uns zwin-
pendenten Welt. Während sich die Westschwei- gen werden, in Zukunft auch grundlegende und
zer eher für eine Öffnung aussprechen, befürch- politisch unpopuläre Föderalismusreformen
tet die Mehrheit der Deutschschweizer einen zumindest ernsthaft in Betracht zu ziehen.
Verlust der nationalen Identität. Die unter-
schiedlichen Einstellungen der lateinischen und
der deutschen Schweiz zur Aussen- und Migra-
tionspolitik bergen dabei beträchtliches Kon-
fliktpotenzial, kann doch die sonst erfolgreiche
Strategie von regional differenzierten Vollzugs-
lösungen in diesen Bereichen kaum angewendet
werden. Adrian Vatter
Neue Entwicklungen wie die abnehmen- Professor für Politikwissenschaft und Direktor am Insti-
tut für Politikwissenschaft, Universität Bern
de Bedeutung von Konfessions- und Klassen-

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  7
FÖDERALISMUS

Föderalismus stärkt die Leistungs­


fähigkeit der Schweiz
Der Schweizer Föderalismus hat nicht ausgedient. Im Gegenteil: Eine dezentrale Finanzie-
rung und Bereitstellung öffentlicher Güter stärkt die Leistungsfähigkeit des Staates.  
Heiko Burret, Lukas A. Schmid

Abstract  Seit einigen Jahren sind in der Schweiz eine rückläufige Verbun- «Subsidiaritätsprinzip» (siehe Kasten) in Zeiten
denheit der Bevölkerung mit dem Föderalismus und eine Aushöhlung der globaler Märkte und hoher Mobilität der Pro-
föderalen Strukturen zu beobachten. Sind dies Indizien dafür, dass der Fö- duktionsfaktoren noch haben. Um Erkenntnis-
deralismus als tragende Säule des Staatswesens überholt ist? Empirische se hierzu zu erlangen, untersucht eine von den
Untersuchungen zeigen, dass der Wettbewerbsföderalismus der Leis-
Autoren mitverfasste Studie die Wirkungen des
tungsfähigkeit und der Effizienz des öffentlichen Sektors zuträglich ist
und der Bewältigung von wirtschaftspolitischen Herausforderungen wie Schweizer Föderalismus auf unterschiedliche
soliden Staatsfinanzen, Wirtschaftswachstum und Regulierung dient. Es Aspekte der staatlichen Leistungsfähigkeit.3
drängt sich somit keine grundlegende Reform der föderalen Strukturen
auf. Um den Zentralisierungs- und Verflechtungstendenzen entgegenzu-
wirken und den Föderalismus für die Zukunft zu stärken, bedarf es jedoch
Theorie bringt wenig Klarheit
einer Neujustierung des Finanzausgleichs und einer Rückbesinnung auf Aus theoretischer Sicht ist der Zusammenhang
das Subsidiaritätsprinzip und den Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz. zwischen Föderalismus und staatlicher Leis-
tungsfähigkeit nicht eindeutig. Befürworter

U  nter dem Eindruck der weltweiten Bestre-


bungen zur Dezentralisierung öffentlicher
Aufgaben in den Neunzigerjahren konstatierte
einer dezentralen Finanzierung und Bereitstel-
lung öffentlicher Güter betonen insbesondere
die Vorteile aufgrund der grösseren Nähe zwi-
der US-Ökonom Wallace E. Oates in einem viel schen Bürgern und politischen Akteuren. Die-
beachteten Beitrag, der Föderalismus sei «en se betreffen etwa den Abbau von Informations-
vogue».1 Eine solche Einschätzung wäre heu- asymmetrien und die Möglichkeit, auf lokal
te wohl vermessen: In den vergangenen Jahren unterschiedliche Bedürfnisse der Nutzer einzu-
waren in vielen Ländern ein Anstieg der staat- gehen.
lichen Aktivitäten (Staatsquote) sowie Tenden- Ein weiterer Vorteil liegt in dem föderalen
zen zur Zentralisierung und zum Vollzugsföde- «Labor», das ein dezentrales Experimentieren
ralismus festzustellen. mit neuen politischen Ideen erlaubt. In einem
Auch in der Schweiz sind eine nachlassende wettbewerblichen Prozess der Auslese von Ver-
Verbundenheit der Bevölkerung mit dem Föde- such und Irrtum können sich dabei effiziente
ralismus und eine Zunahme der Zentralisierung
von Kompetenzen und Aufgabenverflechtungen
Aufgabenteilung in einem föderalen Staat
zwischen dem Bund und den Kantonen nicht
Dem Subsidiaritätsprinzip zur Folge sind öffentliche Leistungen
von der Hand zu weisen. Dies gilt ungeachtet grundsätzlich von der untersten staatlichen Ebene zu erbrin-
der weitreichenden Föderalismusreform durch gen. Eine Übertragung auf eine höhere staatliche Ebene (z. B.
die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der den Bund) sollte nur dann erfolgen, wenn die untere Ebene die
Leistung nicht erbringen kann.
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz («perfect mapping»)
(NFA) vor zehn Jahren.2 besagt, dass die Personenkreise der Nutzer, Kosten- und Ent-
Vor diesem Hintergrund ist zu klären, welche scheidungsträger öffentlicher Leistungen möglichst überein-
stimmen sollten. Entscheidet ein Bürger über die Bereitstellung
1 Oates (1999). Berechtigung die kantonale Eigenständigkeit
einer staatlichen Leistung und profitiert von dieser, sollte er
2 Schaltegger et al. und die damit verbundenen föderalen Grund-
(2017). diese auch finanzieren. Damit verbleiben Entscheidung, Verant-
3 Feld et al. (2017). sätze wie die «fiskalische Äquivalenz» und das wortung und Haftung in einer Hand.

8  Die Volkswirtschaft  6 / 2018
FOKUS

KEYSTONE
Blick von der Rigi
auf die ressourcen-
Problemlösungen entwickeln und durch Nachah- starken Kantone hin gehen, wo sie niedrigere Steuern zahlen.
mung verbreiten. Die Vorteile föderaler Struktu- Zug und Schwyz mit Schliesslich werden die Vorteile von Dezentra-
ren dürften insbesondere zum Tragen kommen, Zugersee (links). lisierung mit Verweis auf das Vorliegen von Ex-
wenn die Dezentralisierung einen Wettbewerb ternalitäten und Grössenvorteilen sowie auf die
zwischen den Gebietskörperschaften anstösst. erhöhte Komplexität von Mehrebenensystemen
In Analogie zum Markt sollte der gliedstaatli- bezweifelt. Finanztransfers sind zwar grund-
che Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren sätzlich dazu geeignet, mögliche Nachteile von
Anreize schaffen, eine attraktive Standortpolitik Steuerwettbewerb und externen Effekten abzu-
zu betreiben und öffentliche Güter möglichst ef- gelten, jedoch bergen sie die Gefahr, Fehlanreize
fizient und in Übereinstimmung mit den lokalen zu setzen, die Ineffizienzen fördern.
Präferenzen bereitzustellen. Angesichts dieser vielfältigen Wirkungska-
Demgegenüber argumentieren Kritiker, der näle wird klar: Der Zusammenhang zwischen
föderale Wettbewerb führe zu einem ruinösen Föderalismus und einer effizienten öffentlichen
Abwärtswettlauf bei den Steuersätzen und Re- Leistungserbringung lässt sich nicht anhand
gulierungen («race to the bottom»). Ärmere Re- eines einzelnen Indikators überprüfen. Eine
gionen würden im Steuerwettbewerb um mobi- Aussage zum Zusammenhang zwischen Föde-
le Produktionsfaktoren gegen reichere Regionen ralismus und staatlicher Effizienz gelingt nur,
nicht bestehen können und daher immer weiter wenn verschiedene Indikatoren in die Betrach-
zurückfallen. Dies antizipierend, dürften Effi- tung einbezogen werden.
zienzanstrengungen bei den ärmeren Regio-
nen von Anfang an unterbleiben. Zudem sei der Steuerwettbewerb funktioniert
Wohlfahrtsstaat gefährdet, wenn ärmere Bür-
ger dorthin wandern, wo sie höhere Transfers Der theoretische Zusammenhang zwischen Fö-
bekommen, und wohlhabendere Bürger dort- deralismus und Effizienz basiert insbesondere

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  9
FÖDERALISMUS

auf einem funktionierenden Wettbewerb zwi- investitionen – nicht jedoch in den OECD-Staa-
schen den föderalen Gebietskörperschaften. ten. In den entwickelten Volkswirtschaften
Für die Schweiz zeigen die Forschungsergeb- sind die Direktinvestitionen signifikant höher,
nisse, dass die Kantone ihre finanzpolitischen wenn der Körperschaftssteuersatz im Geber-
Entscheidungen nicht isoliert treffen, sondern land über jenem im Empfängerland liegt. Die-
in Abhängigkeit von der Finanzpolitik anderer ses Ergebnis ist für die Schweiz vor dem Hin-
Kantone.4 Die Gebietskörperschaften nutzen tergrund der subnationalen Steuerautonomie
also ihre Steuerautonomie, um sich im födera- und der gegenwärtigen Diskussion um eine Re-
len Wettbewerb zu engagieren. Passend dazu form der Unternehmensbesteuerung von be-
lassen sich die Steuerzahler in der Regel dort sonderem Interesse.
nieder, wo sie die angenehmsten Steuerbedin- Passend dazu zeigt sich, dass der Schwei-
gungen finden.5 Der Steuerwettbewerb scheint zer Wettbewerbsföderalismus für die wirt-
dabei weder den Wohlfahrtsstaat noch die Leis- schaftliche Leistungsfähigkeit und das Wirt-
tungserbringung durch die öffentliche Hand zu schaftswachstum der Kantone nicht schädlich
gefährden. Ein Abwärtswettlauf findet tenden- ist. Entgegen häufigen Vermutungen besteht ein
ziell nicht statt. positiver Zusammenhang zwischen Steuerwett-
Angesichts des gliedstaatlichen Wettbe- bewerb und wirtschaftlicher Entwicklung. Im
werbs verwundert es nicht, dass Studien eine Gegensatz dazu legt die Analyse einen schädli-
disziplinierende Wirkung des Schweizer Föde- chen Einfluss des Schweizer Finanzausgleichs-
ralismus auf die öffentlichen Finanzen und die systems auf die wirtschaftlichen Erfolgsvaria-
Grösse des öffentlichen Sektors finden. So wei- blen nahe, wobei der Effekt nach der NFA etwas
sen die stärker föderal organisierten Kantone schwächer ausfällt. Dieses Ergebnis ist aufgrund
und Gemeinden tendenziell niedrigere Schul- von methodischen Schwierigkeiten zwar vorsich-
den, Einnahmen und Ausgaben und damit eine tig zu interpretieren, es deutet aber darauf hin,
niedrigere Staatsquote auf.6 Im Einklang mit dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichssys-
internationaler Evidenz haben die föderalen Fi- tems für dessen Wachstumswirkung relevant ist.
nanztransfers hingegen eine ausgabenerhöhen- Der negative Wachstumseffekt steht ver-
de Wirkung.7 Für Politiker scheint es demnach mutlich im Zusammenhang mit den geringen
attraktiv, die durch Transfers vereinnahmten beziehungsweise negativen «Margen» auf zu-
zusätzlichen Mittel zu verausgaben, anstatt sätzliche Unternehmensgewinne im Finanzaus-
sie  – zumindest teilweise – für Steuersenkun- gleich. Die Marge gibt an, wie viel einem Kanton
gen zu verwenden. In der Volkswirtschaftsleh- nach der Umverteilung durch den Finanzaus-
re wird dies als «Fliegenpapiereffekt» bezeich- gleich aus zusätzlichem Steuersubstrat effektiv
net: Geschenktes Geld bleibt dort kleben, wo es bleibt. Entscheidend ist dabei, ob die aufgrund
hinfliegt. des erhöhten Ressourcenpotenzials veränder-
te NFA-Zahlung mit den höheren Steuerein-
Wohlstand als Indikator nahmen kompensiert werden kann. Eine nega-
tive Marge für Nehmerkantone bedeutet, dass
Als Indikator für eine effiziente Staatsführung der Verlust an Transferzahlungen die zusätzli-
bietet sich auch der Wohlstand einer Volks- chen Steuereinnahmen übersteigt. Damit sind
wirtschaft an. Dieser spiegelt sich insbesonde- die Anreize zur Pflege der eigenen Steuerbasis
re in der wirtschaftlichen Entwicklung, für die geringer, je niedriger die Marge ist. Die Margen
4 Feld und Reulier (2009),
Eugster und Parchet
vor allem Investitionen und der darin enthal- lagen 2016 in 13 der 19 Nehmerkantone im ne-
(erscheint demnächst). tene technische Fortschritt bedeutsam sind. gativen Bereich. So führte ein von einem Unter-
5 Schmidheiny (2006),
Brülhart et al. (2012). Der Einfluss von Föderalismus auf die auslän- nehmen erwirtschafteter Neugewinn von 100
6 Freitag und Vatter
(2004), Feld und Kirch-
dischen Direktinvestitionen hängt dabei vom Franken in diesen Kantonen zu keiner Verbesse-
gässner (2003), Feld et Entwicklungsstand einer Volkswirtschaft ab: rung, sondern zu einer Belastung der kantona-
al. (2010).
7 Schaltegger und Feld Die Anzahl staatlicher Ebenen hat nur in den len Finanzen in Höhe von 1 bis 14 Franken. Die
(2009).
8 Schaltegger und Leisi-
Nicht-OECD-Staaten einen schädlichen Ein- Geberkantone verfügten im Jahr 2016 hingegen
bach (2017). fluss auf die Höhe der empfangenen Direkt­ über positive Margen.8

10  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

Die Studie liefert zudem Hinweise auf Allerdings läuft das erfolgreiche Schweizer
einen funktionierenden «Laborföderalis- Föderalismus-Modell Gefahr, infolge der Pro-
mus» in der Schweiz. So nutzen die Kanto- blematik der negativen Anreize innerhalb des
ne ihren gesetzgeberischen Handlungsspiel- Ressourcenausgleichs zu erlahmen. Zudem
raum bei der Regulierung unterschiedlich. drohen die komplexen Aufgabenverflechtun-
Die Regulierungslandschaft zeichnet sich gen zwischen den staatlichen Ebenen mit ent-
dabei insbesondere durch (sprach)regiona- sprechenden Verbundfinanzierungen das Sys-
le und siedlungstopografische Unterschiede tem auszuhöhlen. Um diesen Entwicklungen
aus: Beispielsweise regulieren die urbanen so- entgegenzuwirken und den Wettbewerbsföde-
wie die französisch- und italienischsprachi- ralismus für die Zukunft zu sichern, sollte der
gen Kantone umfassender als die ländlichen Finanzausgleich neu justiert und die Aufgaben-
Kantone der Deutschschweiz. Ein Unterbie- entflechtung vorangetrieben werden. Innerhalb
tungswettbewerb im Sinne einer zunehmen- des Ressourcenausgleichs könnte etwa eine ge-
den Deregulierung oder eine konvergierende ringere Gewichtung der Unternehmensgewin-
Entwicklung des Regulierungsumfangs sind ne in der Berechnung der Transferzahlungen zur
weder gegenwärtig noch für die Vergangen- Stärkung der kantonalen Standortpolitik beitra-
heit auszumachen. gen. Bei einer weiteren Aufgabenreform sollten
das Subsidiaritätsprinzip und der Gedanke der
Anpassungsbedarf bei der NFA fiskalischen Äquivalenz wieder gestärkt werden.

Die empirischen Arbeiten verdeutlichen, dass


der Schweizer Wettbewerbsföderalismus einer
effizienten Staatsführung in vielerlei Hinsicht
zuträglich ist. So fördert der Föderalismus die
staatliche Leistungsfähigkeit sowie die Bewäl-
tigung bedeutender wirtschaftspolitischer He-
rausforderungen wie solide Staatsfinanzen,
Heiko Burret Lukas A. Schmid
Wirtschaftswachstum und Regulierung. Aus Dr. rer. pol., Forschungsre- Wissenschaftlicher
diesen Erkenntnissen lassen sich keine grund- ferent am Walter Eucken In- ­A ssistent an der Universi-
stitut, Freiburg im Breisgau tät Luzern
legenden Veränderungen der föderalen Struk-
turen ableiten.

Literatur
Brülhart, M., Jametti, M. und Schmidheiny, K. Feld, L.P., Kirchgässner, G. und Schaltegger, Schaltegger, C.A. und Feld, L.P. (2009). Do
(2012). Do Agglomeration Economies Reduce C.A. (2010). Decentralized Taxation and the Large Cabinets Favor Large Governments?
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rentials?, in: Economic Journal, 122: 1069–1093. State and Local Governments, in: Southern Swiss Cantons, in: Journal of Public Econo-
Eugster, B. und Parchet, R. (erscheint dem- Economic Journal, 77: 27–48. mics, 93: 35–47.
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Economy. Schmid, L.A. et al. (2017). Föderalismus und Unternehmensgewinne die Kantonsfinanzen
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Die Volkswirtschaft  6 / 2018  11
FÖDERALISMUS

Finanzausgleich:
Anpassungen sind nötig
Die vor zehn Jahren eingeführte Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben­
teilung (NFA) funktioniert grundsätzlich gut. Allerdings erhalten die ressourcen­
schwachen Kantone derzeit mehr Geld als vorgesehen.  Pascal Utz

Abstract    Im jüngsten Wirksamkeitsbericht zur Neugestaltung des Fi- wahrgenommene Aufgaben entflochten und
nanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) stellt der Bundesrat fest, zahlreiche Aufga­ben entweder der vollumfäng-
dass die Ziele des Finanzaus­gleichs weitgehend erreicht wurden. So nah- lichen Verantwortung des Bundes oder der Kan-
men die Unterschiede bei der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den tone zugeord­net. Dabei waren die Prinzi­pien der
Kantonen ab, und die Wettbewerbsfähigkeit blieb sowohl im nationalen
Subsidiarität und der fiskalischen Äquivalenz
also auch im internationalen Vergleich erhalten. Hingegen verfehlte man
das Ziel bei der Steuerbelastung, wo die Disparitäten leicht zunahmen.
massgebend.
Handlungsbedarf gibt es beim Ressourcenausgleich, wo derzeit 937 Mil- Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip soll die
lionen Franken mehr als nötig im System sind. Eine Arbeitsgruppe hat im überge­ordnete Ge­bietskörperschaft eine Aufga-
Auftrag der Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) einen Lösungsvor- be nur dann übernehmen, wenn sie dies nach­
schlag ausgearbeitet: Sie schlägt vor, die Mindestausstattung des ressour- weislich bes­ser, d. h. mit tieferen Kosten und/
censchwächsten Kantons bei 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels zu oder höherer Qualität erfüllen kann als die un­
fixieren. Allerdings können auch mit diesem Ansatz gewisse Fehlanreize im tergeord­nete Staatsebene. Das Prinzip der fis-
System nicht beseitigt werden.
kalischen Äquivalenz drückt aus, dass sich im
Rahmen ei­ner staatlichen Aufgabe der Kreis der

D  ie Neugestaltung des Finanzausgleichs und


der Aufgabenteilung (NFA) hat den Schwei-
zer Föderalismus massgeblich gestärkt. Ein
Nutzniesser mit demjenigen der Kos­ten- und
Ent­scheidträger decken muss. Für diese Prin-
zipien wurde ein Kriterienkatalog auf­gestellt,
Kernstück des 2008 in Kraft getretenen Reform- der im Botschafts- und Gesetzgebungsleitfaden
vorhabens ist der vom Bund und von den res­ des Bundes aufgeführt ist und dafür sorgen soll,
sourcenstarken Kantonen gemeinsam finanzierte dass beim Entwerfen von neuen Gesetzen bzw.
Ressourcenausgleich: Er soll die Finanzauto­nomie von Gesetzesanpassungen den beiden Prinzi-
der Kantone erhöhen und die Unterschiede in pien Rechnung getragen wird. Beide Prinzipien
der finanziellen Leis­tungsfähig­keit sowie in der wurden mit der NFA in die Bundesverfassung
Steuerbelastung abbauen. Dabei sollen die Kanto- aufgenommen.
ne steuerlich wettbewerbsfähig bleiben und eine
minimale Ausstattung an finanziellen Ressour- Bund gibt strategische Ziele vor
cen erhal­ten. Ein weiterer Pfeiler der NFA ist der
Lastenausgleich, der vom Bund finanziert wird: Trotz Entflechtungen verbleibt eine grössere
Übermässige finanzielle Lasten der Kantone wer- Anzahl von Aufgaben im gemeinsamen Verant­
den damit aufgrund von geografisch-topografi- wortungsbereich von Bund und Kantonen, die
schen beziehungsweise soziodemografischen sie auch gemeinsam finanzieren. Die meisten
Faktoren kompensiert. Ein drittes Finanzaus- dieser Verbundaufgaben werden neu mit soge-
gleichsgefäss ist der zeitlich befristete Härteaus- nannten Programmvereinbarungen gesteuert.
gleich. Eine zentrale Neuerung ist dabei die Output-
Nebst dem Finanzausgleich im engeren Sin- steuerung, welche die Inputsteuerung ablöst:
ne beinhaltet die NFA eine Neuge­stal­tung der Statt an den effektiven Kosten orientiert sich
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanto- der Bundesbeitrag am Grad der Zielerreichung.
nen. Mit der Reform wurden bisher gemeinsam Die strategischen Ziele definiert der Bund im

12  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

­ ahmen einer für vier Jahre abgeschlossenen


R Mit der NFA wurde auch die interkantona-
Programmvereinbarung. Den Kan­tonen belässt le Zusam­menarbeit gestärkt. Damit können die
er dabei einen genügend grossen operativen Kantone unter anderem Grössenvorteile besser
Spielraum für die Umsetzung. ausschöpfen und eine gegenseitige Abgeltung
Ne­ben diesen Programmvereinbarungen um- von un­erwünschten räumlichen externen Ef-
fasst die Zusammenarbeit zwischen Bund und fekten («Spillover») regeln. Seit 2008 hat sich die
Kantonen – bereits zur Zeit vor der NFA – den interkantonale Zusammenarbeit merklich ver-
sogenannten Vollzugs­ föderalismus. Mit ande- stärkt – insbesondere bei den Hochschulen.
ren Worten: Die Kantone sind zuständig für den Zusammenfassend lässt sich sagen: Der Fi-
Vollzug des Bundesrechts. Ohne die­ses Ele­ment nanzföderalismus ist von der Zusammenarbeit,
müsste der Bund eigene Strukturen in den Kan- aber auch vom Wett­bewerb zwischen den Ge-
tonen etablieren. Dies würde Doppel­spurigkeiten bietskörperschaften – insbesondere im Steuer­
schaffen und Mehrkosten generieren. Mit dem bereich – geprägt. Damit der Wettbewerb auf die
Vollzugsföderalis­mus kann der Bund auf die Ins- Dauer funktionieren kann, ist ein finanzieller
titutionen und Strukturen der Kantone abstel­len. Ausgleich zwi­schen den starken und schwachen
Programmvereinbarungen und Vollzugs- Gliedern notwendig. Aus diesem Grund ist der
föderalismus stehen dabei in einem gewis- Finanz­ausgleich auf nationaler Ebene ein Kern-
sen Span­nungsverhältnis: Bei den Programm­ element des Finanzföderalismus.
Diskussion unter
vereinbarungen steht die partnerschaftliche Regierungs­
Aufgabener­ füllung im Vorder­ grund, bei der NFA ist auf Kurs mitgliedern von
sich der Bund entsprechend finanziell beteiligt, ressourcen­
während im Rahmen des Voll­zugsföderalismus Alle vier Jahre evaluiert der Bundesrat in einem schwachen Kantonen:
Barbara Egger-Jenzer
die Kantone unentgeltlich das Bundesrecht zu Bericht die Wirksamkeit des nationalen Finanz- (Bern, v. l.), David Eray
vollziehen haben. ausgleichs und der horizontalen Zu­ sammen­ (Jura) und Jacques
Melly (Wallis).

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  13
FÖDERALISMUS

Abb. 1: Ressourcenausgleich: Abweichung vom Mindestausstattungs- Durch­schnitts erreicht. Dieses Ziel wurde mehr
ziel von 85 Prozent (2008–2018) als erfüllt: Mit 88,3 Prozent für das Jahr 2018
liegt der derzeit ressourcenschwächste Kan-
1000    In Mio. Fr.
ton Jura deutlich über der Vorgabe. In Franken
750
ausgedrückt, bedeutet dies, dass 937 Millionen
mehr im System sind, als notwen­dig wären (sie-
500
he Abbildung 1). Dieser Betrag wird durch den
250
Bund (knapp 60 Prozent) und die sieben ressour­
censtarken Kantone Zürich, Zug, Genf, Schwyz,

EFV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


0 Basel-Stadt sowie Ob- und Nidwalden finanziert
–250
(siehe Abbildung 2).
Eine zu tiefe Dotation bestand letztmals
–500 in den Jahren 2010 und 2011. Seither geht der
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Trend in die andere Richtung. Angesichts einer
  Einzahlung Bund          Einzahlung ressourcenstarke Kantone Überdotation von durchschnittlich 330 Millio-
nen Franken schlug der Bundesrat im Jahr 2013
vor, die Dotation um diesen Betrag zu reduzie-
arbeit. Nebst der Zielerreichung prüft er die ren. Nach intensiven Debatten einigte sich das
Funktionsweise der NFA und formuliert Vor- Parlament auf eine Reduktion um 165 Millionen.
schläge für die Dotation der einzelnen Gefässe Trotz dieser Kürzung nahm die Überdotati­on
sowie für allfällige Geset­zesanpassungen. Den seither noch einmal stark zu, was auf einen poli-
jüngsten Wirksamkeitsbericht zur Periode 2016 tischen Handlungsbedarf hinweist.
bis 2019 schickte der Bundesrat am 9. März in Die Ursache für die Abweichungen ist ein
die Vernehmlassung. Das Parlament wird vor- Automatismus in der Berechnungsmethode,
aussichtlich in der ersten Hälfte 2019 darüber welcher die Dotation erhöht, auch wenn sich
befinden. die Unterschiede in der finanziellen Leistungs-
Wie der inzwischen dritte Wirksamkeitsbe- fähigkeit der Kantone verringern: Im heutigen
richt zeigt, wurden die gesetzlichen Ziele des System legt das Parlament die Dotationshöhe
Finanz­ausgleichs grösstenteils erfüllt: Die kan- alle vier Jahre fest. Da die Dotation innerhalb
tonale Finanzautonomie wurde gestärkt, und der folgenden vier Jahre mit einer Wachstums-
die Disparitäten in der finanziellen Leistungs- rate des Ressourcenpotenzials fortgeschrie­
fähigkeit der Kantone nahmen ab. Weiter blieb ben wird, führt dies dazu, dass der ressourcen-
die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit im na- schwächste Kanton nie genau 85 Prozent des
tionalen und internationalen Verhältnis erhal- schweizerischen Mittels erreicht, sondern ent-
ten, übermässige finanzielle Lasten der Kantone weder darüber- oder darunterliegt.
aufgrund ihrer geografisch-topografischen Lage
oder ihrer soziodemografischen Bedingungen Kompromissvorschlag der Kantone
wurden reduziert, und ein angemessener inter-
kantonaler Lastenausgleich ist gewährleistet. Im Jahr 2019 wird das Parlament die Dotation er-
Einzig bei der Steuerbelastung wurde das Ziel neut festlegen. Im Hinblick auf die bevorstehen-
nicht erreicht: Die Unterschiede zwischen den de De­batte hat eine Arbeitsgruppe im Auftrag der
Kantonen haben seit Einführung der NFA leicht Konferenz der Kan­tonsregierungen (KDK) einen
zugenommen. Lösungsvorschlag ausgearbeitet. Dieser sieht
vor, dass die Mindestausstattung in Zukunft bei
Ressourcenausgleich: 86,5 Prozent fixiert werden soll: Damit erreicht
der ressourcenschwächste Kan­ton in jedem Jahr
Ziel übertroffen
genau 86,5 Prozent des nationalen Mittels. Auf
Der Ressourcenausgleich strebt an, dass der Basis der Zahlen 2018 würde der Bund um 280
ressourcen­schwächste Kanton finanzielle Res- Millionen Franken und die ressourcenstarken
sourcen von 85 Prozent des schweizerischen Kantone um 227 Millionen Franken entlastet. Mit

14  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

Abb. 2: Ressourcenindex der Kantone (2018; Durchschnitt = 100)

Schaausen •
Basel-Stadt
• Thurgau

Aargau Zürich
• Basel-
Landscha
Jura Appenzell
Solothurn Ausserrhoden • • Appenzell
Innerrhoden
St. Gallen
Zug

Luzern Schwyz
Neuenburg Glarus
• Nidwalden

Bern Obwalden
Uri
Freiburg Graubünden
Waadt

Tessin

EFV (2018) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Genf Wallis

   <74           74,0–79,9           80,0–88,9           89,0–93,9           94,0–99,9           100,0–148,9           149,0–199,9           >200

8
Kantone mit einem Ressourcenindex von <100 sind ressourcenschwach. Sie erhalten Zahlungen aus dem Ressourcen-
ausgleich. Demgegenüber müssen die ressourcenstarken Kantone (>100) einzahlen.

der garantierten Mindestausstattung kommt es mensgewinnen ist der Anreizeffekt besonders


somit zu einem Systemwechsel im Ressourcen- schwach, da hier die Steuersätze normalerwei-
ausgleich: Statt über die Höhe der Dotation er- se deutlich tiefer sind als bei den natürlichen
folgt die politische Steuerung über die Höhe der Personen.
garantierten Mindestausstattung von 86,5 Pro- In der Praxis zeigt sich aber, dass verschie-
zent. Die Auszahlung erfolgt dabei weiterhin dene Kantone trotz fehlender Anreize in den
progressiv, das bedeutet, dass die Mittel haupt- vergangenen Jahren die Steuerbelastung teil-
sächlich den ressourcenschwächs­ten Kantonen weise deutlich verringert haben. Eine weitere
zugutekommen. Der Bundesrat schlägt im Wirk- Entspannung bringt die Steuervorlage 17, wel-
samkeitsbericht eine gegenüber der KDK leicht che vorsieht, dass die Gewinne von juristi­schen
modifizierte Variante vor, um die Volatilität der Perso­nen reduziert in das Ressourcenpotenzial
Ausgleichszahlungen zu reduzieren. einfliessen. Damit wird es für alle Kantone wie-
Ein oft kritisiertes Problem vermag jedoch der attraktiver, neue Firmen anzusiedeln.
auch eine garantierte Mindestausstattung
nicht zu lösen: Für die ressourcenschwächsten
Kantone besteht weiterhin wenig Anreiz, sich
zu verbessern, da bei einem Anstieg des Res-
sourcenindex die Ausgleichszah­lungen stark
zurückgehen. Steuersenkungen rechnen sich
für diese Kantone kaum. Es besteht somit ein
Zielkonflikt: Je effizienter die Mittel auf die
schwächsten Kantone verteilt werden, desto Pascal Utz
geringer ist der Anreiz dieser Kantone, sich zu Stv. Leiter Sektion Finanzausgleich, Eidgenössische
­Finanzverwaltung (EFV), Bern
verbessern. Insbesondere bei den Unterneh-

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  15
FÖDERALISMUS

Programmvereinbarungen: Kantone
ziehen grundsätzlich eine positive Bilanz
Die Zahl der Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen nimmt zu.
Die Kantone sind mit dem 2008 erstmals eingeführten Instrument zufrieden, wie eine
Studie zeigt. Allerdings ist die Situation unübersichtlich.  Laetitia Mathys

Abstract  Vor zehn Jahren wurden infolge der Neugestaltung des Finanz- nanzierungsverfahren von Bund und Kanto-
ausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) nen tiefgreifend. Indem der Bund beispielsweise
sogenannte Programmvereinbarungen eingeführt. Die gemeinsame Finan- Global- oder Pauschalbeiträge über eine Perio-
zierung bestimmter öffentlicher Aufgaben über vier Jahre fällt in der Regel de von vier Jahren gewährt, erhalten die Kan-
zur Zufriedenheit der Kantone aus, wie eine Dissertation der Universität
tone mehr Handlungsspielraum.2 Darüber hin-
Lausanne zeigt. Untersucht wurden fünf Verbundaufgaben zwischen 2014
und 2018 in insgesamt sechs Kantonen. Während die Integrationsprogram-
aus beteiligen sich die Kantone an einem System
me in den Kantonen Zürich und Genf zu den erwarteten Ergebnissen füh- des Bundes mit Mechanismen zur Kontrolle
ren, ist die Förderung der Regionalpolitik im Kanton Uri mit beträchtlichen («Controlling»), Überwachung («Monitoring»)
strukturellen und finanziellen Komplikationen verbunden. Insgesamt zeigt und Erarbeitung von Berichten («Reporting»).
sich, dass die Programmvereinbarungen die Effizienz öffentlicher Leistun- Prominente Beispiele für Programmverein-
gen verbessern und die Zusammenarbeit verstärken. Handlungsbedarf barungen sind das nationale Gebäudesanie-
gibt es angesichts der steigenden Zahl der Programmvereinbarungen. rungsprogramm von 2010 und die spezifische
Integrationsförderung von 2014.

D  ie am 1. Januar 2008 eingeführte Neuge-


staltung des Finanzausgleichs und der
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanto-
Zahl der Vereinbarungen wächst
Obwohl sich die Wirksamkeit der Programm-
nen (NFA) hatte in erster Linie den Zweck, die vereinbarungen gezeigt hat, sind diese auch
Effizienz öffentlicher Leistungen zu verbes- mit Schwierigkeiten verbunden. Insbesonde-
sern. Dazu sollten die Aufgaben und ihre Fi- re der Anstieg der Zahl der Verträge seit 2008
nanzierung entflechtet, die Zentralisierung scheint problematisch: Gegenwärtig sind 536
der Aufgaben beim Bund gebremst und die Vereinbarungen in Kraft, für die der Bund rund
Autonomie der Kantone gestärkt werden.1 13 Milliarden Franken budgetiert. Das ist 2,5
Die Aufgabenentflechtung kann als mehr- Mal mehr als das Budget des Finanzausgleichs.
heitlich gelungen beurteilt werden: Für sieben Wenn die Zahl im bisherigen Ausmass zu-
öffentliche Aufgaben ist nun ausschliesslich nimmt, führt dies zu einer starken Verflech-
der Bund zuständig, während zehn weite- tung, die dem im Jahr 2008 angestrebten Ziel
re Aufgaben den Kantonen zugewiesen wur- zuwiderläuft. So sehen sich die Kantone teil-
den. Insgesamt 35 Aufgaben sind explizit als weise nicht in der Lage, die vom Bund finan-
Verbundaufgaben definiert, welche Bund und zierten Aufgaben zu bewältigen – während der
Kantone gemeinsam wahrnehmen. Davon sind Bund seine Entscheidungskompetenz abgibt.3
21 Aufgaben im Rahmen von sogenannten Pro- Damit wird das Prinzip der fiskalischen Äqui-
grammvereinbarungen geregelt. valenz4 verletzt, was einen Verlust an Zustän-
Programmvereinbarungen sind öffentlich- digkeiten und Kontrolle zur Folge hat.
rechtliche Verträge, die zwischen dem zuständi- In einer Dissertationsarbeit der Universi-
1 Bundesrat (2001).
2 Mathys (2016). gen Bundesamt und den Kantonen abgeschlos- tät Lausanne wurden Programmvereinbarun-
3 Vatter, 2017, S. 10. sen werden. Durch diese innovativen Verfahren gen aus den fünf Bereichen Natur- und Land-
4 Art. 43a Abs. 2 und 3 BV.
5 Mathys (2018). verändern sich die bisherigen Vollzugs- und Fi- schaftsschutz, Strassenlärm, Denkmalpflege,

16  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

Regionalpolitik und Integrationsförderung wie die Rückmeldungen zeigen. Kritisiert wur-


auf die erwähnte Problematik analysiert.5 den allerdings ein unverhältnismässig grosser
Dazu wurden die Vereinbarungen aus den Umfang der Verwaltungsaufgaben, ein unge-
Kantonen Bern, Genf, Uri, Waadt, Wallis und nügender Austausch zwischen den Kantonen
Zürich miteinander verglichen. Aufgrund der und dem Bund sowie zu anspruchsvolle Kont-
starken Unterschiede zwischen den Kantonen rollen durch den Bund (siehe Abbildung).
ist es schwierig, allgemeine Schlussfolgerun- Die NFA sieht eine strikte Rollenteilung
gen zu ziehen. Doch die Rückmeldungen von vor: Während die Strategie Sache des Bun-
rund 30 kantonalen Akteuren eröffnen analy- des ist, sind die Kantone für die Umsetzung
Die Integrations­
tische Perspektiven. zuständig. Dadurch soll die Zusammenarbeit förderung im Kanton
zwischen den beiden institutionellen Ebenen Zürich zählt zu den
Notwendige Verbesserungen gefördert werden. Die Umfrageergebnisse zei- vorbildlichsten Pro-
gen jedoch, dass das nicht immer der Fall ist. grammvereinbarun-
gen. Trans­kulturelle
Die Programmvereinbarungen fallen im All- Zum einen werden bei einem Drittel der unter- Mutter-Kinder-­
gemeinen zur Zufriedenheit der Kantone aus, suchten Fälle die strategischen Vorgaben des Gruppe in der Stadt
Zürich.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  17
FÖDERALISMUS

Bundes nicht anerkannt. Zum anderen be- siv mit seinen 45 Gemeinden zusammen. Dies
klagt die Hälfte der Kantone ein geringes In- stimmt mit der von Frankreich geprägten Tra-
teresse des Bundes. Dies ist hauptsächlich bei dition der Westschweizer Kantone überein, die
der Denkmalpflege der Fall, wo die Bundes- eine stärkere Zentralisierung bewirkt. Trotz
beiträge nicht ausreichen. Hier sehen sich die dieser Unterschiede ist auch das Genfer In-
Kantone sowohl für die Umsetzung in der Pra- tegrationsprogramm (PIC I) ein Erfolg. Beim
xis als auch für die strategische Steuerung zu- nächsten Programm sollen jedoch die Part-
ständig. nerschaften mit den Gemeinden mithilfe einer
Steuerungsgruppe intensiviert werden. An der
Positive Bilanz in Zürich und Genf Erarbeitung der kantonalen Integrationspro-
gramme (KIP I und KIP II) wirken über 300 Ak-
Von allen untersuchten Programmvereinba- teure und verschiedene Konferenzen mit.
rungen sticht die Integrationsförderung im Die am wenigsten überzeugende Pro-
Kanton Zürich für die Jahre 2014 bis 2017 am grammvereinbarung stammt aus dem Kan-
positivsten hervor. Eindrücklich ist dabei die ton Uri: Sie betrifft die Förderung der Regio-
Zusammenarbeit des Kantons mit den Ge- nalpolitik für den Zeitraum 2008 bis 2015. Die
meinden: Im Jahr 2015 beteiligten sich 61 der Projekte Andermatt-Sedrun (2010) und Gott-
insgesamt 169 Gemeinden an der Umsetzung hard-Tunnel (2012) haben zwar zur Entwick-
und unterzeichneten freiwillig einen Leis- lung des Kantons beigetragen, doch kämpft Uri
tungsvertrag, der mit dem Modell der Pro- mit grossen Defiziten und strukturellen Her-
grammvereinbarung vergleichbar ist. Dank ausforderungen. Der Zentralschweizer Kanton
der Zusammenarbeit mit den Gemeinden sah sich daher gezwungen, im Tourismusbe-
konnte der Kanton zusätzliche Finanzierungs- reich gewisse Projekte aufzugeben oder aufzu-
quellen erschliessen und Erfahrungen austau- schieben. Ausserdem weist der rechtliche Rah-
schen. Da der Kanton Zürich über kein kanto- men der Neuen Regionalpolitik Lücken und
nales Integrationsgesetz verfügt, übernimmt Mängel auf. Dadurch besteht das Risiko, dass
er im Allgemeinen die Richtlinien des Bundes. die Gelder teilweise für andere Ausgaben ver-
Im Gegensatz zum Kanton Zürich verfügt wendet werden. Schliesslich werden die Akti-
der Kanton Genf seit 2001 über ein eigenes In- vitäten des Kantons in diesem Bereich durch
tegrationsgesetz und arbeitet weniger inten- mangelnde interne Kontrollen beeinträchtigt.

Kritische Aspekte der Programmvereinbarungen aus Sicht der Kantone

4    Skala: (1=sehr unangemessen, 4=völlig angemessen)

3,5

2,5
MATHYS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

1,5

1
Umfang der Verwaltungsaufgaben Austausch zwischen den Kantonen Austausch mit dem Bund Vollzugskontrollen durch den Bund

  Lärm        Integration        Denkmalpflege        Natur        Regionalpolitik        Durchschnitt

Lesebeispiel: Bei der Programmvereinbarung zum Strassenlärm waren die kantonalen Akteure der Auffassung, dass der
Verwaltungsaufwand gering ausfiel (3,6), aber der Austausch mit dem Bund nur durchschnittlich war (2).

18  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

Im Rahmen der Programmvereinbarung 2016 Online-Plattform sinnvoll, wo die Kantone ihre


bis 2019 hat sich Uri deshalb verpflichtet, die Erfahrungen über geeignete Wirkungsmodelle
Kontrollen auszubauen. austauschen könnten.6 Vor diesem Hintergrund
ist es bedauerlich, dass die Programmvereinba-
Austausch stärken rungen nicht mehr in den Wirksamkeitsberich-
ten zum Finanzausgleich enthalten sein werden, 6 Beispiel für den Um-
Abschliessend lässt sich sagen: Die Erfolge, die von der Eidgenössischen Finanzverwaltung weltbereich im Bericht
von Interface aus dem
die in den letzten zehn Jahren in der Praxis (EFV) veröffentlicht werden.7 Diese vermochten Jahr 2015, S. 23, und im
mit Programmvereinbarungen erzielt wurden, bisher einen Gesamtüberblick über die Vereinba- Bericht der EFK aus dem
Jahr 2014, S. 23.
rechtfertigen dieses innovative Instrument rungen zu vermitteln. 7 Art. 57 FiLaV.
für die vertikale Zusammenarbeit auf ver-
schiedenen Ebenen. Angesichts des Umfangs
und der damit verbundenen Herausforderun-
gen muss es jedoch weiterentwickelt werden.
Beispielsweise könnte man künftig mehrere
Kantone in einer Vereinbarung bündeln, um
den Verwaltungsaufwand zu reduzieren.
Grundsätzlich wäre es von Vorteil, wenn die
Kantone über eine umfassende Liste des Bun- Laetitia Mathys
des mit allen bestehenden Programmvereinba- Forschungsassistentin am Institut de hautes études en
administration publique (IDHEAP), Universität Lausanne
rungen verfügen würden. Allenfalls wäre eine

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Kantonen.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  19
FÖDERALISMUS

Bund fördert Wirtschaft in


«funktionalen Räumen»
Wirtschaftsräume gehen häufig über die Kantonsgrenzen hinaus. Eine effiziente Wirt-
schaftsentwicklung fokussiert deshalb – statt auf Kantone und Gemeinden – auf soge-
nannte funktionale Räume.  Sabine Kollbrunner

Abstract  Ökonomische und gesellschaftliche Beziehungen spielen sich tren und deren Peripherie. Je nach Themenfeld
oft in «funktionalen Räumen» ab, welche über die Gemeinde- und Kan- ändert sich die Raumgrösse. So sind Einzugsge-
tonsgrenzen hinausgehen. Dank der Zusammenarbeit über Grenzen biete von Universitäten und Spitälern zum Bei-
hinweg werden Synergien genutzt und effiziente Lösungen gefunden. spiel nicht deckungsgleich.
Allerdings sind funktionale Räume politisch nicht verankert. Die Stand-
In funktionalen Räumen ergänzen sich Zen-
ortförderung des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) fördert des-
halb gemeinsam mit den Kantonen Projekte in funktionalen Räumen
tren und ländliche Räume. Städtische Räume
besonders. Wichtige Instrumente sind beispielsweise die Neue Regio- bringen Dichtevorteile: Sie sind oft Innovati-
nalpolitik (NRP) und die gemeinsam mit anderen Bundesstellen unter- onshubs und Sitz von Unternehmenszentralen,
stützten «Modellvorhaben nachhaltige Raumentwicklung». haben aber auch entsprechende Nachteile wie
etwa Verkehrsüberlastungen oder Platzmangel.
Demgegenüber können sich ländliche Räume

F  ür Arbeit, Ausbildung und Freizeitaktivi-


täten bewegen wir uns in immer grösseren
Räumen. Dazu beigetragen haben verbesserte
für spezialisierte kleine und mittlere Unterneh-
men (KMU) eignen und spielen eine wichtige
Rolle für die Naherholung, den Tourismus, die
Verkehrsangebote, die Digitalisierung und der Nahrungsproduktion und den Landschafts-
gesellschaftliche Wandel. Dank Telearbeit ist es schutz. Sie sind jedoch oft schlechter erreichbar
beispielsweise möglich, für eine weiter entfern- und wirtschaftlich insgesamt weniger attrak-
te Firma tätig zu sein. Demgegenüber haben sich tiv. Da Stadt und Land heute nicht mehr klar
die institutionellen Grenzen in den letzten Jah- getrennt sind, gehen ländliche und städtische
ren wenig weiterentwickelt. So haben sich Kan- Räume ineinander über.
tonsfusionen bisher als nicht mehrheitsfähig
erwiesen, und Gemeindefusionen wurden nur Ein «Raumkonzept» für die Schweiz
in einzelnen Kantonen – wie beispielsweise im
Kanton Glarus – grossflächig vorgenommen. Bund, Kantone, Städte und Gemeinden sind sich
Wenn politische Räume und Beziehungs- einig: Funktionale Räume stellen eine wichtige Er-
räume nicht mehr übereinstimmen, entstehen gänzung unseres föderalistischen Staatssystems
«funktionale Räume», die Grenzen überschrei- dar. Viele Aufgaben erfolgen sinnvoller und effizi-
ten. Sie umfassen jeweils ein oder mehrere Zen- enter in funktionalen Räumen als beschränkt auf

Vom Seco unterstützte Projekte: Drei Beispiele


Im Modellvorhaben Nachhaltige Geo- entwicklung Entwicklungsplattform Lu- schaft» soll die Wirtschaftsleistung ver-
tourismusregion Mattertal haben die Ge- zern-Vierwaldstädtersee kann sich die mehrt in der Region gehalten werden –
meinden des Mattertals neue touristi- Zentralschweizer Tourismusregion inter- beispielsweise über Dienstleistungen, die
sche Angebote wie etwa Alpaufzüge oder national besser positionieren und Kräfte für die Personen, die in der Region leben
Besichtigungen von Suonen lanciert, um bündeln: Luzern und das Bürgenstock-Re- und arbeiten, angeboten werden («Prä-
Touristen zum Verweilen im Zugangstal sort dienen dabei als Tourismusmagnete. senzwirtschaft»), oder über regionale
nach Zermatt zu ermuntern. Mit dem Projekt Präsenzwirtschaft im Ju- Produkte und Co-Working-Spaces.
Dank der über Innotour unterstützten rabogen («Economie résidentielle») des
kantonsübergreifenden Destinations- Pilotprogramms «Handlungsräume Wirt-

20  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

KEYSTONE
Das Mattertal setzt
auf nachhaltigen Tou-
eine Gemeinde oder einen Kanton. Entsprechend rismus: Hängebrücke Funktionale Räume haben diverse Vorteile:
empfiehlt das «Raumkonzept Schweiz», welches in Randa VS. Durch Zusammenarbeiten über Grenzen hin-
im Jahr 2012 von den drei Staatsebenen und den weg werden Synergien genutzt, und es können
Städten verabschiedet wurde, vermehrt in funk- oft effizientere Gesamtlösungen gefunden wer-
tionalen Räumen zu handeln.1 den. Dank der Zusammenarbeit mit Nachbarn
Die verschiedenen Ebenen nutzen das kann jede Region ihre eigenen Stärken ausspie-
Raumkonzept heute in der Planung ihrer raum- len und von Leistungen der Nachbarn profitie-
relevanten Sektoralpolitiken. Vielerorts ent- ren. Oft wird erst dank Räumen, die politische
standen regionale Raumkonzepte auf kleinerer Grenzen überschreiten, eine kritische Grösse
Massstabsebene. Etliche Kantone organisieren erreicht, die Massnahmen in Wirtschaft, Bil-
Standortpromotionsaktivitäten in funktiona- dung oder Verkehr umsetzbar machen.
len Räumen, wie etwa die Greater Zurich Area. Denken und Handeln in funktionalen Räu-
Beim Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) ist men ist jedoch auch mit zahlreichen Herausfor-
das Raumkonzept insbesondere für die Regio- derungen verbunden. So verfügen funktionale
nalpolitik eine wichtige Orientierungshilfe. Räume normalerweise weder über eine adminis-
Auch verwaltungsexterne Akteure sehen trative Struktur noch über Ressourcen, was ihre
die Wichtigkeit der funktionalen Räume. So Handlungsmöglichkeiten beschränkt. Auch be-
empfahl die Organisation für wirtschaftliche steht bei Entscheiden in funktionalen Räumen
Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in ein gewisses «Demokratiedefizit», da diese Räu-
ihrem Territorialexamen Schweiz bereits im me keine eigene Parlamentsstufe haben. Zum
Jahr 2011, vermehrt in funktionalen Räumen Teil existieren grenzüberschreitende parlamen-
zu denken, und der liberale Thinktank Avenir tarische Kommissionen. Demgegenüber ist es
Suisse macht in seinem letztjährigen Bericht häufig einfacher, eine gemeinde- oder kantons-
zum Strukturwandel in Berggebieten auf die 1 S iehe Bundesrat et al. weite Lösung umzusetzen, weil die staatlichen
funktionalen Räume der einzelnen Talschaften (2012).
2 OECD (2011) und Avenir
Entscheidungsträger in institutionellen Räu-
aufmerksam.2 Suisse (2017). men verankert sind.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  21
FÖDERALISMUS

Effiziente Wirtschaftsentwicklung die Kantonsgrenzen hinweg (siehe Kasten)4.


Die Steuererleichterungen der Regionalpolitik
Für die Wirtschaftsentwicklung sind funktio- des Bundes wiederum fokussieren auf regiona-
nale Räume zentral. Wachstums- und Inno- le Zentren und sind somit ebenfalls auf funktio-
vationsmotoren sind dabei oft die Zentren: In nale Räume ausgerichtet.
einem kleinen funktionalen Raum wie in einer Viele Impulse setzt das Seco gemeinsam mit
Talschaft kann dies ein Dorf oder eine kleinere anderen Bundesstellen. So fördert der Bund
Stadt sein, in einem grossen funktionalen Raum mit den «Modellvorhaben nachhaltige Raum-
ist es meist eine grössere Stadt. Da die Poten- entwicklung» innovative, themenübergreifen-
ziale der verschiedenen Akteure sich ergänzen de Ansätze – einige davon spezifisch zur Wirt-
und so optimal genutzt werden können, ist die schaftsentwicklung in funktionalen Räumen.
Wirtschaftsentwicklung in funktionalen Räu- Eine weitere ämterübergreifende Massnahme
men effizient. Sie hat aber auch viele Hürden vor ist das Pilotprogramm «Handlungsräume Wirt-
sich, stehen doch die einzelnen Regionen auch schaft». Es basiert auf dem eingangs erwähnten
in gegenseitiger Konkurrenz und haben auf- Raumkonzept Schweiz.
grund der Steuereinnahmen Interesse daran, Abschliessend lässt sich sagen: Die effizi-
Wirtschaftswachstum vor allem innerhalb der ente Wirtschaftsentwicklung in funktionalen
eigenen Gemeinde- oder Kantonsgrenze zu er- Räumen ergänzt die Entwicklung innerhalb
wirtschaften. institutioneller Räume. Damit die administra-
Damit wirtschaftliche Entwicklung ver- tiven Grenzen überwunden werden können,
mehrt in funktionalen Räumen erfolgt, setzt wird das Seco gemeinsam mit den Kantonen
die Standortförderung des Seco unter anderem auch künftig entsprechende Projekte beson- 3 Siehe www.regiosuisse.ch
4 www.seco.admin.ch/
auf staatliche Anreize: Mit der Neuen Regional- ders fördern. innotour
politik (NRP) unterstützen Bund und Kanto-
ne kantonsübergreifende und Landesgrenzen
überschreitende Programme und Projekte.3 Ein
Beispiel ist die Innovationsförderung, welche
vom Bund primär in funktionalen Räumen, in
sogenannten Regionalen Innovationssystemen
(RIS), unterstützt wird. RIS sind Wirtschafts-
räume, in welchen Unternehmen, Hochschulen
und Innovationsförderung vernetzt sind und
Sabine Kollbrunner
sich so innovativ und effizient weiterentwickeln Geografin, wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort
können. Bund und Kantone verstärken etwa mit ­Regional- und Raumordnungspolitik, Staatssekretariat
für Wirtschaft (Seco), Bern
Vernetzungsanlässen oder Coachings die Dyna-
mik der innovativen Wirtschaftsentwicklung.
Im Tourismus fördert das Seco mit dem «In- Literatur
notour»-Programm die Innovation, die Zusam- Avenir Suisse (2017). Strukturwandel im Schweizer Berggebiet.
Bundesrat, KdK, BPUK, SSV, SGV (2012). Raumkonzept Schweiz.
menarbeit und den Wissensaufbau auch über OECD (2011). OECD Territorialexamen: Schweiz 2011.

22  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


12.12.
November
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Schneider-Ammann Staatssekretär
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des des
Global Global
Integration
Integration CEO CEO Group CEO
Group CEO
Bundesrat
BundesratDirektor
Direktor
der DEAder DEA Vorstands
Vorstands LeaderLeader de SededeAG
Sede AG Conzzeta
Conzzeta
Vorsteher
Vorsteher
des WBF
des WBF SiemensSiemens
AG AG Actelion
Actelion

Partner Partner
FÖDERALISMUS

Regionale Autonomie
entschärft Konfliktpotenzial
In Katalonien und im kurdischen Teil des Irak verhärten sich die Fronten zur jeweiligen
Zentralregierung. Konzessionen gegenüber regionalen Autonomiebestrebungen könn-
ten die Situation beruhigen, wie ein Blick auf die politische Forschung zeigt.  
Lars-Erik Cederman, Simon Hug, Julian Wucherpfennig

K  urz nach der Jahrtausendwende hat der


bekannte amerikanische Politikwissen-
schaftler Ted Gurr in einem Artikel in «Foreign
solchen institutionellen Lösungen kann jedoch
mit grossen Hürden versperrt sein und in einen
Gewaltausbruch münden.
Affairs» geschrieben, ethnische Konflikte näh-
men tendenziell ab.1 Ein Teil seiner Argumen- Machtteilung in Zentral­regierung
tation beruhte auf der Feststellung, dass Re-
gierungen Minderheiten vermehrt regionale Verfassungsmässige Vorkehrungen für regiona-
Autonomie zugestehen. Jüngste Abspaltungs- le Autonomie alleine genügen aber nicht, um das
tendenzen – beispielsweise in Schottland, Kata- Konfliktpotenzial abzubauen.2 Die Wahrschein-
lonien und im kurdischen Teil des Irak – haben lichkeit ethnischer Bürgerkriege wird nur redu-
diese Problematik in ein anderes Licht gerückt. ziert, wenn die Autonomiebestrebungen auch
In Schottland wurde im Jahr 2014 in Absprache tatsächlich umgesetzt werden (oder auf infor-
mit der britischen Regierung unter David Came- melle Art und Weise garantiert werden). In einer
ron ein Unabhängigkeitsreferendum abgehal- quantitativen Analyse konnten wir zeigen, dass
ten, welches knapp zugunsten eines Verbleibs regionale Autonomie die Konfliktträchtigkeit
im Vereinigten Königreich ausging. in ethnisch gespaltenen Gesellschaften redu-
Demgegenüber wurden im vergangenen zieren kann, solange ethnische Gruppen nicht
Herbst sowohl in Katalonien als auch im kurdi- schon in einem früheren Bürgerkrieg um ihre
schen Teil des Irak Unabhängigkeitsreferenden Rechte gekämpft haben.3 Falls ein solcher Krieg
abgehalten, die weder mit den Zentralregie- schon stattgefunden hat, kann regionale Auto-
rungen abgesprochen noch mit den entspre- nomie nur in Kombination mit einer Machttei-
chenden Verfassungen im Einklang waren. Das lung in der Zentralregierung – wie etwa in der
Resultat dieser beiden Abstimmungen über- Schweiz – das Konfliktrisiko verringern.
raschte kaum: Während eine Mehrheit der Ab- Die Resultate unterstreichen einen Befund
stimmenden die Unabhängigkeit unterstützte, aus der Fédéralismeliteratur: Da föderale Sys-
stellten sich die Zentralregierungen in Madrid teme inhärent instabil sind, muss ihre «Robust-
und Bagdad (sowie in Ankara) gegen diese Be- heit» abgesichert werden.4 In multiethnischen
strebungen. Gesellschaften kann somit eine Machtteilung
Diese jüngsten Ereignisse stehen im Einklang innerhalb der Zentralregierung der «Robust-
mit den Erkenntnissen aus der Forschung: Re- heit» solcher Institutionen zuträglich sein.
gionale Autonomie und Dezentralisierung wer- Diese Erkenntnisse werfen die Frage auf,
den insbesondere in multiethnischen Gesell- unter welchen Umständen eine Regierung
schaften oft als Instrumente der territorialen Kompromisse eingeht und wie Autonomie-
Machtteilung begriffen. So können ethnische bewegungen auf solche Antworten reagie-
1 Gurr (2000). Gruppen, die in geografisch klar umrissenen ren. In einer weiteren Arbeit haben wir auf-
2 Bormann et al. (2018). Siedlungsräumen leben, für gewisse Politik­ gezeigt, dass die Interaktionen zwischen
3 Cederman et al (2015a).
4 Bednar (2008). bereiche Hoheitsrechte erhalten. Der Weg zu Autonomie­ bestrebungen und Reaktionen des

24  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


In Katalonien haben sich
die ­Spannungen verschärft.
­Demonstration in Barcelona.
KEYSTONE
FÖDERALISMUS

Zentral­staates die ­Entwicklung des Konfliktes Politikbereiche. Dies beeinflusste die Stimmbe-
beeinflussen: Konzessionen gegenüber Autono- völkerung und führte zu einem (für Cameron)
miebewegungen reduzieren die Konfliktträch- positiven Ausgang des Referendums.
tigkeit signifikant.5 Als Antwort auf explizite In Spanien und im Irak führten hingegen die
Sezessionsbestrebungen hilft regionale Auto- Verweigerung von Konzessionen und die eigen-
nomie allein jedoch oft wenig. sinnige Haltung der Eliten in den Regionalregie-
rungen zu einer Eskalation der Spannungen. In
Beruhigung in Schottland – Spanien unterband das oberste Gericht auf Be-
streben der Zentralregierung eine Ausweitung
­Konfrontation in Katalonien
des Autonomiestatus Kataloniens, und die Ant-
Die empirischen Resultate lassen darauf schlies- wort der Regierung in Barcelona setzte sich über
sen, dass regionale Autonomie geeignet ist, die spanische Verfassung hinweg. Dadurch ver-
Konfliktpotenziale zu verringern. Allerdings stärkten sich die Spannungen nach der Annah-
braucht es dazu immer zwei Akteure: Auf der me des Unabhängigkeitsreferendums.
einen Seite befinden sich die Zentralregierun- Auch Kurdenführer Masud Barzani setzte
gen und ihre Handlungen bezüglich der Auto- eigenmächtig ein Referendum an, ohne auf das
nomie- oder Sezessionsbestrebungen gewisser Einvernehmen der Zentralregierung in Bagdad
ethnischer Gruppen, auf der anderen Seite ste- zu warten. Diese verhängte darauf Sanktionen,
hen die Autonomie- und Sezessionsbewegun- welche den Luftraum betrafen. 5 Cederman et al. (2015b).
gen und ihre mehr oder weniger ausgeprägte Ra-
dikalisierung. Lars-Erik Cederman
Betrachten wir nun die drei eingangs er- Professor für Internationale Konfliktforschung,
ETH Zürich
wähnten Fälle vor diesem Hintergrund: Im Ver-
einigten Königreich machte Premierminister Simon Hug
Cameron im Vorfeld der Abstimmung sowohl Professor für Politikwissenschaft, Universität Genf

Konzessionen in Bezug auf den institutionel- Julian Wucherpfennig


len Ablauf eines Referendums in Schottland als Professor für Internationale Beziehungen und Sicher-
heit, Hertie School of Governance, Berlin
auch in Bezug auf die Ausgestaltung b
­ estimmter

Bibliographie
Bednar, Jenna (2008). The Robust Federation, Cederman, Lars-Erik, Simon Hug, Andreas Cederman, Lars-Erik, Simon Hug, und Julian
New York: Cambridge University Press. Schädel und Julian Wucherpfennig (2015a). Wucher­pfennig (2015b). Autonomy, Secession
Bormann, Nils-Christian, Lars-Erik Cederman, Territorial Autonomy in the Shadow of Futu- and Conflict: a Strategic Model. Das Paper wur-
Scott Gates, Benjamin A.T. Graham, Simon re Conflict: Too Little, Too Late?, in: American de am Annual Meeting of the American Politi-
Hug, Kaare Strom und Julian Wucherpfennig Political Science Review 109.2, 354–370. cal Science Association in San Francisco (1. bis
(2018). Power-sharing: Institutions, Behavi- 4. September 2015) präsentiert.
or, and Peace, in: American Journal of Political Gurr, Ted Robert (2000). Ethnic Warfare on the
Science (im Erscheinen). Wane, in: Foreign Affairs 79.3, 52–65.

26  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

Die schwierige Suche


nach geteilter Souveränität
Ein gut organisiertes föderalistisches System bietet viele Vorteile, aber auch Angriffs­
flächen für persönliche Machtgelüste und die Gefahr von Fehlfunktionen.  
Nicolas Schmitt

Abstract  Der Föderalismus ist ein praktisches und effizientes Regierungs- konzentriert das politische und wirtschaftliche
system, mit dem sich auch grosse Staaten oder ethnisch, sprachlich und Leben in vielen anderen Staaten auf eine – häu-
kulturell vielfältige Länder erfolgreich organisieren lassen. Trotz die- fig übervölkerte – Hauptstadt.
ser Vorteile gibt es heute nur wenige Föderationen, unter anderem die
«Klassische» Föderationen verdanken ihre
Schweiz. Ist das übergrosse Ego von Politikerinnen und Politikern schuld
Stabilität insbesondere den erwähnten Quali-
daran, dass diese ihre Macht nicht teilen wollen? Im Beitrag werden positi-
ve und negative, manchmal überraschende, häufig aber ernüchternde Bei- täten. Die Vereinigten Staaten (Gründungsjahr
spiele präsentiert, die veranschaulichen, mit welchen Schwierigkeiten der 1787), die Schweiz (1848), Kanada (1867), Aust-
Föderalismus heute zu kämpfen hat. Während die Ukraine und Sri Lanka ralien (1901) und Deutschland (1949) gehören zu
mit dem Beharren auf einem zentralistischen System einen verhängnisvol- den wohlhabendsten Staaten. Indien (1950) wie-
len Weg einschlugen, könnten Nepal und die Philippinen ein Hoffnungs- derum gilt als grösste Demokratie der Erde.
schimmer für den asiatischen Föderalismus von morgen sein. Diese Länder prosperieren, weil alle ihre Re-
gionen entwickelt sind. In der Schweiz zum Bei-

I  n der Schweiz ist der Föderalismus so tief in der


Kultur verankert, dass uns die Vorteile kaum
noch auffallen. Diese betreffen zwei Kernpunkte:
spiel ist Bern nicht die wichtigste Stadt, und im
Gegensatz zu vielen zentralistischen Staaten
finden sich mit Genf, Basel oder Lugano auch in
Erstens ermöglicht der Föderalismus verschiede- Grenzregionen dynamische Zentren.
ne Arten von Bekenntnissen zu einem Land, was Da Föderationen versuchen, die Provinzen
den Respekt gegenüber Minderheiten zum Aus- nicht zu vernachlässigen, gibt es in reichen Ge-
druck bringt. Anstatt die Menschen zu zwingen, genden wie Zürich, Bayern oder New York keine
sich mit einer Nation zu identifizieren (die ihnen Abspaltungsbewegungen. Kanada hat es nach
vielleicht fremd ist) oder sich zu einer Ethnie (die einem langen Dialog geschafft, die Unabhängig-
vielleicht nicht ihre eigene ist) oder einer Sprache keitsbestrebungen von Québec zu bewältigen.
(die sie vielleicht nicht sprechen) zu bekennen, Belgien wandte diese Strategie mit Flandern
kann die Zugehörigkeit im Föderalismus durch an, indem es 1993 ein föderalistisches System
mehrere Kriterien ausgedrückt werden. Dazu wählte. Das politische System ist zwar ver-
passt die Erfahrung, dass sich Schweizer oft nur wirrend komplex, die Einheit des Landes wur-
im Ausland als solche wahrnehmen. Im Land sel- de aber bisher bewahrt. Auch Grossbritannien
ber können die Leute ihre kantonale, regionale liess sich vom Föderalismus insofern inspirie-
oder lokale Zugehörigkeit sowie ihre sprachliche ren, als es den Parlamenten in Schottland, Wa-
Identität – im Fall der Romands sowie der Italie- les und Nordirland weitreichende (wenn auch
nisch- oder der Rätoromanischsprachigen – ohne asymmetrische) Rechte einräumte. Im Jahr 2014
Einschränkungen leben. entschied sich Schottland gegen die Unabhän-
Der andere Vorteil des Föderalismus besteht gigkeit.
darin, dass er eine Entwicklung des gesamten
Landes zulässt. Aufgrund ihrer Autonomie kön- Persönliche Machtgelüste
nen die föderalistischen Einheiten ihr Potenzial
ausschöpfen, ohne vom guten Willen einer Zen- Diesen Erfolgsmodellen stehen zahlreiche Gegen-
tralregierung abhängig zu sein. Demgegenüber beispiele gegenüber, die von einer ­mangelnden

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  27
FÖDERALISMUS

Weitsicht und einem fehlenden Respekt gegen- stellt werden, dass beide Länder den Übergang
über Minderheiten der politischen Führungsfigu- zu echten Föderationen nicht geschafft haben.
ren zeugen. Das einzige Anliegen dieser Politiker Nebst dem Referendum in Katalonien fand ver-
scheint darin zu bestehen, ihre Macht auszu- gangenes Jahr auch im irakischen Kurdistan
bauen. Verhängnisvoll ist, dass dieser Mangel an eine umstrittene Volksabstimmung über die
Vernunft auch in den föderalistischen Einhei- Unabhängigkeit statt. Der Wunsch nach einer
ten auftreten kann. Gewisse Föderationen haben Abspaltung ist stark, weil es weder in Spanien
dies nicht überlebt. So implodierte Jugoslawien noch im Irak gelang, die staatliche Macht so auf-
infolge von Rivalitäten zwischen den einzelnen zuteilen, dass die Regionen und Gemeinschaf-
Republiken. ten ihre Eigenheiten bewahren und gleichzeitig
In anderen Föderationen versuchen Staats- Teil eines grösseren Gesamtstaates sein kön-
chefs vom Zentrum aus, die Macht an sich zu nen. Seit Menschengedenken werden Minder-
reissen. In Venezuela oder Russland haben heiten verfolgt: In der Türkei gelten Kurden so-
«charismatische» Präsidenten die föderalisti- gar als «Terroristen».
sche Dimension ihres Landes ausgehebelt. Noch Die Weigerung, jegliche Souveränität ab-
Ende der Neunzigerjahre wurde grosse Hoff- zugeben, bremst auch den europäischen Auf-
In der Ukraine nung in die «Quasi-Föderationen» Spanien und bauprozess. Die amerikanischen Staaten oder
­führten Differen- Südafrika gesetzt. Zwanzig Jahre später muss die Schweizer Kantone hatten seinerzeit be-
zen mit der Zentral­ angesichts der Katalonien-Krise und der Ver- griffen, dass Einheit stark macht. Heute ist die
regierung zum Krieg:
Knabe mit Fahne
einnahmung der Macht durch die Elite des Af- Idee der «Vereinigten Staaten Europas», wie sie
der Volksrepublik rikanischen Nationalkongresses (ANC) festge- dem französischen Schriftsteller Victor Hugo
­Donezk.

KEYSTONE

28  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

am Herzen lag, kein Thema mehr. Gründerväter und seit 1972 mindestens 100 000 Opfer gefor-
der EU wie Jean Monnet oder Richard Couden- dert haben soll. Dennoch bleibt dort der Begriff
hove-Kalergi müssen sich angesichts von Brexit «Föderalismus» tabu.
und EU-Skepsis im Grab umdrehen. Besonders Die Unfähigkeit eines Staates, seine Vielfalt
ernüchternd ist, dass ein föderalistisches Euro- zu berücksichtigen, kann zu einer Katastrophe
pa heikle Situationen wie die Griechenland-Kri- führen. Entsprechend existiert Somalia nicht
se oder die Migration einfacher hätte bewälti- mehr, und der Jemen könnte dasselbe Schick-
gen können. Dennoch scheint kein europäischer sal ereilen, da sich verschiedene Fraktionen, die
Staat bereit, auch nur einen Bruchteil seiner von aussenstehenden «Alliierten» unterstützt
Souveränität zugunsten der europäischen Föde- werden, in einem verheerenden Bürgerkrieg bis
ration zu opfern. aufs Blut bekämpfen.
Diese festgefahrene Haltung kann auf allen In diesem traurigen Panorama des zeitge-
Ebenen Probleme aufwerfen. Dänemark zum nössischen Föderalismus sind jedoch auch ge-
Beispiel, das die Idee des Föderalismus stets ab- wisse Lichtblicke erkennbar. So wurde Nepal
gelehnt hat, scheint nun seine Inseln zu verlie- mit der Annahme der Verfassung 2015 zu einem
ren. Im Mai 1944 (wer erinnert sich noch dar- föderalistischen Staat mit sieben Provinzen. Al-
an?) beendete die isländische Bevölkerung die lerdings gestaltet sich der Aufbau der Institu-
Union mit Dänemark zugunsten der Unabhän- tionen als schwierig. Auf den Philippinen will
gigkeit mit einem Volksmehr von 95 Prozent. Präsident Rodrigo Duterte, der für seine verba-
Derzeit wird auch auf den Färöer-Inseln und in len Entgleisungen bekannt ist, seinen Archipel
Grönland über die Ablösung von Dänemark dis- in eine Föderation transformieren. Da dieser
kutiert. Prozess in seinen Augen überlebenswichtig im
Auch Frankreich, das so sehr auf seine Ein- Kampf gegen Armut und die islamischen Auf-
heit bedacht ist, könnte Neukaledonien verlie- stände ist, hat er beispielsweise im rebellischen
ren, das am 4. November 2018 über eine Loslö- Süden bereits die autonome Region Bangsamoro
sung abstimmen wird. In Paris selbst wirft der geschaffen. Die Anhänger der Zentralisierung
Sieg der korsischen Nationalisten bei den Regio- sehen im Föderalismus allerdings weiterhin
nalwahlen vom vergangenen Dezember delikate eine Bedrohung für die Einheit des Landes, auch
Fragen auf. wenn die Beispiele aller historischen Föderatio-
nen, beginnend mit der Schweiz, das Gegenteil
Tragödien und Hoffnung beweisen.

Es gibt noch schwerwiegendere Beispiele. In


der Ukraine hat die Weigerung, den russisch-
sprachigen Regionen im Osten einen eigenen
Status – zum Beispiel als Kantone innerhalb
einer Föderation – zu geben, zum Verlust der
Krim und einer kriegsähnlichen Situation ge-
führt. In Sri Lanka führte eine ebenso blinde Nicolas Schmitt
Haltung zu einem Bürgerkrieg im tamilischen Senior Research Fellow, Institut für Föderalismus,
­Universität Freiburg
Norden der Insel, der erst 2009 zu Ende ging

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  29
«Aus meiner Sicht gibt es auch mehr
­Zentralisierung, weil der Einfluss der
­Interessenverbände zugenommen
hat.» Benedikt Würth vor dem Haus der
­Kantone in Bern.

MARLEN VON WEISSENFLUH / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


FOKUS

«Die Verflechtung zwischen den


Staatsebenen hat zugenommen»
Der Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen, Benedikt Würth, kritisiert eine
steigende Aufgabenverflechtung zwischen Bund und Kantonen. Handlungsbedarf sieht
er insbesondere beim Gesundheitswesen.  Susanne Blank

Herr Würth, bündeln Sie im Haus der Kantone Rechnung getragen. Die Anreizthematik wur-
die Verhandlungsmacht der Kantone gegenüber de besser gelöst und die Subsidiarität gestärkt.
dem Bund? Zwischen Wettbewerbs- und Solidaritätsele-
Ja. Die Kantone haben ein elementares Interesse menten herrscht heute eine gute Balance. Das
daran, sich intern abzustimmen und ihre Kräf- hat die Verantwortung der Kantone gestärkt.
te zu bündeln. Das kommt auch dem Bund zu-
gute. In der Schweiz sind viele zentrale Bereiche Dann ist alles in Ordnung?
wie die Steuern, der Verkehr, die Bildung, das Nein. Die Verflechtung zwischen den Staatsebe-
Gesundheitswesen oder die Sicherheit entwe- nen hat zugenommen. Zudem belastet vor allem
der kantonale oder geteilte Zuständigkeiten von das Gesundheits- und Sozialwesen die kanto-
Bund und Kantonen. Dies bedingt ein intensives nalen Finanzhaushalte. Seit dem Inkrafttreten
Zusammenwirken. des Finanzausgleichs 2008 hat dieser Bereich
über alle Kantone gerechnet zu Mehrkosten von
Der neue Finanzausgleich zwischen Bund und 2,7  Milliarden Franken pro Jahr geführt. Dabei
Kantonen ist seit zehn Jahren in Kraft. Was wa- sind die Kantone stärker vom demografischen
ren damals die Hauptziele? Wandel betroffen als der Bund, wie die langfris-
Diese Reform war ein Meilenstein. Seit 1848 war tigen Perspektiven des Eidgenössischen Finanz-
die Geschichte der Schweiz eine Geschichte der departementes zeigen.
Zentralisierung mit einem ineffizient geworde-
nen Finanzausgleich. Das ist in den Neunziger- Ist das eine neue Lastenverschiebung vom
jahren als Mangel erkannt worden. Im alten Fi- Bund zu den Kantonen?
nanzausgleich waren die Bundessubventionen Im Ergebnis wirkt es sich so aus. Der Bund ist
in den jeweiligen Ausgabenbereichen zweckge- in diesem Fall der Regulator und Gesetzgeber
bunden und von der Finanzkraft eines Kantons des Krankenversicherungsgesetzes. Die finan-
abhängig. Diese Vermischung von Anreiz- und ziellen Auswirkungen – sowohl bei der Spital-
Umverteilungszielen führte zur erwähnten In- finanzierung als auch bei der Pflegefinanzie-
effizienz. rung – liegen jedoch bei den Kantonen sowie
bei den Versicherern. Die Gesundheitsausga-
Wurden die Schwächen des alten Systems mit ben machen rund 0,4 Prozent des Bundeshaus-
der Reform überwunden? haltes aus. Bei den Kantonen sind es 14 Prozent.
Ja, die Mittel aus dem Finanzausgleich sind seit-
her frei einsetzbar für die Kantone. Weiter wur- Benedikt Würth
den zwei Ausgleichsinstrumente geschaffen, Der 50-jährige CVP-Politiker Benedikt Würth ist seit 2011 Re-
welche die exogenen Lasten, das heisst die so- gierungsrat des Kantons St. Gallen und seit 2016 Vorsteher des
ziodemografischen und geografisch-topografi- Finanzdepartements. Seit April 2017 präsidiert er die Konferenz
der Kantonsregierungen (KDK). Zuvor hat er als Gemeindeprä-
schen Besonderheiten der Kantone, abfedern.
sident von Jona die Gemeindefusion vorbereitet und war von
Und mit dem Ressourcenausgleich hat man 2007 bis 2011 erster Stadtpräsident von Rapperswil-Jona. Der
der unterschiedlichen Steuerkraft der Kantone studierte Jurist ist verheiratet und Vater zweier Kinder.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  31
FÖDERALISMUS

Indem die Bundesebene die hauptsächliche Re- punkte setzen will. Aus meiner Sicht gibt es
gulierungsmacht ausübt und die Kantone die fi- auch mehr Zentralisierung, weil der Einfluss der
nanziellen Konsequenzen tragen, wird das öko- Interessenverbände in den letzten Jahren zuge-
nomische Prinzip der fiskalischen Äquivalenz nommen hat.
verletzt. Dieses besagt: Wer zahlt, befiehlt.
Wie wirkt sich das aus?
Warum nimmt die Zentralisierung zu? Die Lobbyisten haben ein Interesse daran, auf
Das Verständnis für unterschiedliche Lösun- Bundesebene Lösungen zu finden. So können
gen sinkt tendenziell. Diese Entwicklung berei- sie viel gezielter Einfluss nehmen, als wenn sie
tet uns Sorgen. in 26 Kantonen anklopfen müssen.

Zum Beispiel? Sie fordern eine Überprüfung der Aufgaben­


Die Maturitätsquoten. Sie variieren in den Kan- teilung zwischen Bund und Kantonen. Wo
tonen zwischen 11 und 30 Prozent. Im Kanton ­sehen Sie Handlungsbedarf?
St. Gallen liegt die Quote beispielsweise relativ Aktuell haben wir eine Diskussion um die Fi-
tief, da St. Gallen ein Industriekanton ist und nanzierung ambulanter Leistungen im Gesund-
die Jungen eher eine Lehre absolvieren. In Kan- heitsbereich: Der Bund regelt, die Kantone sollen
tonen mit einem grösseren Dienstleistungssek- zahlen. Ein anderes Beispiel sind die individuel-
tor gibt es mehr Gymnasiasten. Exponenten aus len Prämienverbilligungen: Der Bund hat kürz-
dem Bildungsbereich machen in den Medien lich neue Regeln erlassen bei der Finanzierung
diesen Umstand schnell einmal zum Problem. von Kinderprämien. Das verpflichtet die Kanto-
Wir sehen das anders: Das Mittelschulwesen ist ne, zusätzliche Mittel einzuschiessen, ohne dass
eine kantonale Aufgabe, und jeder Kanton muss sie das beeinflussen können. Dabei bin ich über-
letztlich selber entscheiden, wie er die Schwer- zeugt, dass die Kantone den Bedarf an Prämien­

32  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


FOKUS

verbilligungen vor Ort am besten abschätzen harmonisierung  – und damit verbunden die
können. Auch der Bahninfrastrukturfonds wird Zentralisierungs­dynamik – wieder stärker. Und
auf Bundesebene gesteuert. Die Planungsregio- das wollen w
­ eder Nehmer- noch Geberkantone.
nen können zwar Inputs machen, aber die Ent-
scheidung liegt beim Bund. Gleichzeitig zah- Die Kantone Wallis, Jura, Freiburg und Neuen-
len wir jedes Jahr eine halbe Milliarde in diesen burg sind dagegen, der Kanton Bern enthält
Fonds, ohne mitzuentscheiden, wo die Gelder sich.
schlussendlich hinfliessen. 2015 gab es zwischen den Kantonen erhebliche
Spannungen. Deshalb ist es bereits eine hervor-
Die Finanzkraft der Kantone ist sehr unter- ragende Leistung, dass 21 Kantone diesem Kom-
schiedlich. promiss zustimmen. Ich hoffe
Das ist ein Spiegelbild der unterschiedlichen, his- natürlich nach wie vor, dass
torisch gewachsenen Wirtschaftsstrukturen im man die verbleibenden oppo- «Eine Nivellierung
Land. Ertragskraft der Unternehmen und Löhne sitionellen Nehmerkantone ist nicht das Ziel des
sind in einem von Finanz- oder Pharmaclustern auch noch gewinnen kann.
geprägten Kanton anders als beispielsweise in Aber letzten Endes ist es viel-
­Finanzausgleichs»
einem gewerblich-touristisch geprägten Kanton. leicht vermessen, zu glauben,
Zur Schweiz gehört aber die ganze Vielfalt. Eine dass man alle ins Boot holen kann. Schon bei
Nivellierung ist nicht das Ziel des Finanzaus- der Volksabstimmung 2004 haben drei Kantone
gleichs. Aber man will den Kantonen eine soge- Nein gesagt.
nannte Mindestausstattung des schweizerischen
Mittels garantieren. Die Höhe dieser Mindestaus- Abgesehen vom Finanzausgleich: Wo verlau-
stattung wird politisch diskutiert. fen die verschiedenen Konfliktlinien zwischen
den Kantonen? Gibt es einen Röstigraben oder
Im Finanzausgleich ist die Mindestausstattung einen Stadt-Land-Graben?
bei 85 Prozent des schweizerischen Mittels Nein, eine Konfliktlinie entlang der Sprachgren-
festgelegt. Momentan wird sie aber durch alle ze habe ich in der Konferenz der Kantonsregie-
Kantone übertroffen. Was nun? rungen bis jetzt noch nie erlebt. Die Unterschie-
Das ist einer der Streitpunkte. Diese 85 Pro- de verlaufen entlang konkreter Interessenlagen.
zent waren ursprünglich ein Richtwert. Der Beim Finanzausgleich sind die Perspektiven von
Finanzausgleich ist momentan noch so aus- Gebern und Nehmern logischerweise unter-
gestaltet, dass das Bundesparlament die Dotie- schiedlich. Beim Thema Personenfreizügigkeit
rung der Töpfe steuert. Dabei kann dieser Richt- sind es beispielsweise Grenzkantone wie Tessin
wert über- oder unterschritten werden. Beides oder Genf mit vielen Grenzgängern, die stren-
ist schon vorgekommen. Momentan liegt er bei gere flankierende Massnahmen befürworten.
88,2 Prozent. Ausserdem gibt es ganz spezifische Interessen
der Bergkantone, wie etwa die Diskussion um
Sie schlagen einen neuen Mechanismus vor. die Wasserzinse zeigt.
Der Kompromissvorschlag der Kantone ist es,
eine Mindestausstattung von 86,5 Prozent Das Stimmvolk der Kantone Genf und Waadt
zu garantieren und im Gesetz festzulegen. hat 2002 die Vorlagen zur Kantonsfusionierung
Der Mechanismus würde dann jährlich ange- verworfen. Das Gleiche gilt für Basel-Stadt und
wandt, ohne dass das Parlament darüber ent- Basel-Landschaft im Jahr 2014. Auf Gemeinde-
scheidet. Für die Nehmerkantone wird die Re- ebene gibt es viele Fusionen. Warum nicht auf
form zu spürbaren Mindereinnahmen führen. Kantonsebene?
Trotzdem unterstützen die grosse Mehrheit Ich persönlich finde, dass solche Strukturrefor-
der Nehmerkantone und der Bundesrat diesen men diskutiert werden sollen. Die gesellschaftli-
Vorschlag. Ohne einen breit getragenen, funk- che und wirtschaftliche Mobilität hat zugenom-
tionierenden Finanzausgleich wird möglicher- men. Die Bedeutung funktionaler Räume ist
weise der Ruf nach einer materiellen Steuer- gestiegen. Wenn man versucht, die territoriale

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  33
FÖDERALISMUS

Ordnung stärker dieser Realität anzunähern, ist einem vielsprachigen und so vielfältigen Land
das legitim. Aber offenbar wollen die Leute das keinen Zentralstaat aufbauen kann. Das lehrt
nicht, wie die letzten Urnengänge dazu zeigen. uns momentan ja auch die Geschichte mit Spa-
Die Fusionswelle bei den Gemeinden ist eben- nien und Belgien, wo es weniger gut läuft. Das
falls etwas abgeebbt – zumindest im Kanton föderale Prinzip hält die
St. Gallen, der in den letzten zehn Jahren viele Schweiz zusammen.
erfolgreiche Gemeindefusionen erlebt hat. «Eine Konfliktlinie ent-
Wird sich also nichts verän- lang der Sprachg­renze
Wie wichtig ist den Bürgern die föderale Struk- dern?
tur der Schweiz? Natürlich gibt es Trends wie
habe ich in der KDK
Die meisten Menschen beurteilen generell die Digitalisierung und den noch nie erlebt.»
nur die Qualität der Aufgabenerfüllung in der demografischen Wandel. Wie
Schweiz. Dabei differenzieren sie kaum, ob die Digitalisierung auf die verschiedenen Wirt-
Bund, Kanton oder Gemeinde eine Aufgabe er- schaftsbranchen wirkt, kann heute niemand
füllen, sondern beurteilen das Gesamtangebot mit Sicherheit sagen. Eine Prognose ist, dass die
der öffentlichen Dienstleistung. Bei Bildung, Finanzindustrie eher zurückgeht und die klassi-
Gesundheit, Sicherheit und Verkehr hat die sche Hightech-Industrie dazugewinnt. Zudem
Schweiz dank dem föderalen Aufbau und dank wird auch das Thema Stadt-Land an Bedeutung
Subsidiarität einen hervorragenden Service pu- gewinnen, denn in den städtischen Gebieten ist
blic. Das Tolle an unserem Föderalismus ist, die demografische Veränderung weniger gravie-
dass jede Ebene effektiv auch Entscheidungs- rend als in den ländlichen Räumen. Das hat Ein-
macht hat und über Steuerhoheit verfügt. fluss auf Ressourcen und Lasten.

Wo stösst der Föderalismus an seine Grenzen? Werden dadurch die Zentralisierungs­tendenzen


Die funktionalen Räume werden grösser und weiter zunehmen?
haben andere Gravitationsfelder. Das bedeutet, Ich hoffe es nicht. Aber letztlich sind die Auf-
dass die interkantonale Zusammenarbeit weiter teilung der Aufgaben sowie die Ausgestaltung
an Bedeutung zunehmen wird. Wenn die Kanto- der Ausgleichssysteme das Resultat eines demo-
ne dies aber verpassen, wird es tendenziell auch kratischen Prozesses, der die Bedürfnisse der
zu weiteren Zentralisierungen kommen. Bevölkerung widerspiegelt. Der Föderalismus
bleibt in diesem Sinne dynamisch und im Fluss.
Wie sieht der schweizerische Föderalismus in
50 Jahren aus?
Ich bin kein Hellseher (lacht). Aber ich glaube,
das föderale Prinzip wird nach wie vor ein Teil Interview: Susanne Blank,
der Schweiz sein. Und zwar deshalb, weil man in Co-Chefredaktorin «Die Volkswirtschaft»

34  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


WOHNUNGSMARKT

Neubauten ohne Mieter


Ausserhalb der Grossstädte stehen zusehends Mietwohnungen leer. Besonders akut ist das
Problem bei Neubauten an schlecht erschlossenen Lagen.  Jörg Schläpfer

Abstract  Seit acht Jahren steigt die Leerwohnungsziffer in der Schweiz kontinuier- tieferen Leerstand. Dies gilt insbesondere
lich. Betroffen sind vor allem neue Mietwohnungen mit unterdurchschnittlicher Er- für die attraktivsten Städte. Insgesamt ist
reichbarkeit. Auch in den nächsten Jahren wird der Wohnungsleerstand weiter das Leerstandsrisiko auf der (Makro-)Ebe-
zunehmen. Damit erhält das Thema mehr Gewicht bei der Wohnbauplanung. Infolge- ne «Gemeinde» aber nicht systematisch er-
dessen dürften zukünftig vermehrt Wohnungen an guten Lagen realisiert werden, was klärbar.
der angestrebten Siedlungsentwicklung nach innen Schub verleiht. Der Zusammenhang zwischen Lage und
Leerstand wird deutlicher, wenn man auch
die Mikrolage innerhalb einer Gemeinde be-

L  ange Zeit sorgte die schwierige Woh-


nungssuche für Schlagzeilen. Mittler-
weile hat sich die Lage auf dem Schweizer
dem Mietzins abhängig. In den grossen Städ-
ten Zürich, Genf, Basel, Bern, Lausanne und
Winterthur liegt die Mietleerwohnungsquo-
trachtet. Auch hier gilt: Je attraktiver eine
Wohnung liegt, beispielsweise in Bahnhofs-
nähe oder mit Seesicht, desto tiefer ist der
Wohnungsmarkt deutlich entspannt, und te unter 1 Prozent. Demgegenüber liegen die Leerstand. Während aber eine sehr gute Ma-
Wohnungsnot herrscht vor allem noch in den Quoten von mittelgrossen Städten wie St. krolage vor Leerstand schützt, gilt dies nicht
Grossstädten. Gesamthaft ist die Zahl der leer Gallen oder Biel mit rund 2 Prozent nur leicht uneingeschränkt für die Mikrolagen. Denn
stehenden Mietwohnungen seit 2009 konti- unter dem schweizerischen Durchschnitt. der Leerstand ist auch an den Top-Mikrola-
nuierlich angewachsen, wobei sich die Zunah- Eine Analyse der Leerstandsquoten der gen zwischen 2011 und 2016 spürbar ange-
me in den letzten zwei Jahren beschleunigte. Gemeinden zeigt bestimmte Muster. So stiegen.
Am 1. Juni 2017 zählte das Bundesamt für Statis- verfügen Gemeinden mit guter Erreich- Eine Rolle bei der Leerstandsquote spielt
tik (BFS) 52 700 bewohnbare, aber leer stehen- barkeit zum Beispiel tendenziell über einen auch das Alter einer Liegenschaft. So nimmt
de Wohnungen, die zur dauerhaften Vermie-
tung ausgeschrieben waren. Das sind knapp
2,4 Prozent des Mietwohnungsbestands. Abb. 1: Leerstand nach Baujahr der Mietwohnliegenschaften (2016)
Ursachen gibt es dreierlei. Einmal verläuft 25   In %
die Marktabsorption von Mietwohnungen
weniger gut als von Wohneigentum, da ange- 20
sichts der tiefen Zinsen der Kauf von Wohn-

WÜEST PARTNER / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


15
eigentum weiterhin attraktiv ist. So wuchs die
Zahl der leer stehenden Mietwohnungen zwi- 10
schen 2008 und 2017 um 21 000 Einheiten –
gegenüber einer Zunahme von 3000 Einhei- 5
ten beim Wohneigentum. Zweitens hat sich in
0
diesem Zeitraum die Zahl der Baubewilligun-
gen bei den Mietwohnungen mehr als ver-
19

60

13

6
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–2
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11–
6–
r

6–

1–

doppelt, während sie sich beim Wohneigen-


Vo

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19

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19

20
19

19

20

tum um ein Drittel reduzierte. Institutionel- Berechnet werden leerstandsbedingte Einnahmeausfälle in den Jahresabrechnungen 2016. Dargestellt
le Investoren bevorzugen unter anderem den ist der Leerstandsmedian von Liegenschaften mit vorwiegender Mietwohnungsnutzung. Die Leerstands-
Bau von Mietwohnungen, da Wohneigentum quote ist nicht mit derjenigen des Bundesamtes für Statistik (BFS) vergleichbar.
den Anlagenotstand nicht entschärft: Deren
Einmalerlöse müssen schliesslich wieder an-
gelegt werden – und das in Zeiten von Nega- Abb. 2: Leerstandsquoten (1995–2017)
tivzinsen. Drittens hat das Haushaltswachs- 15   In %
tum wegen der tieferen Nettozuwanderung
BFS UND WÜEST PARTNER / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

12,5
abgenommen. Zu- und Wegzüger sind in
10
der Regel Mieter und leben häufig in kleinen
Haushalten. Der Rückgang der Zuwanderung 7,5
hat daher grossen Einfluss auf die Anzahl der
5
Mietwohnungshaushalte.
2,5

Lage ist entscheidend 0


95

97

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03

07

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0

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20
20

Ob eine Wohnung belegt ist oder nicht, ist


19
19

20

20
20
19

20

massgeblich von der Lage, dem Baujahr und   Alle Wohneinheiten          Mietwohnungen          Neubauten (nicht älter als 2 Jahre)

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  35
WOHNUNGSMARKT

der Leerstand einer Mietwohnliegenschaft Mieterwechsel dürfte zunehmen bildung 1). Denn erstens bleibt die Wohn-
mit zunehmendem Gebäudealter ab (sie- bautätigkeit bis im nächsten Jahr hoch, da
he Abbildung 1). Das hat einerseits mit der Wie ist der Mietwohnungsleerstand von viele Projekte umgesetzt werden. Zweitens
Lage zu tun: Liegenschaften an besserer Lage 2,4 Prozent zu werten? Zunächst: Der Leer- dürften die Mieten nur leicht sinken, was
sind tendenziell älter, und jede Neuvermie- stand nimmt Druck von den Wohnungsmie- die Nachfrage nach zusätzlichen Wohnun-
tung braucht Zeit. Andererseits – und das ist ten und ermöglicht den Bewohnern eine er- gen nur schwach belebt. Und drittens ist die
ein anderer entscheidender Punkt – könnten giebigere Wohnungssuche. Und damit dürfte Nettozuwanderung limitiert, solange es der
bei einigen neueren Liegenschaften die Miet- es gerade in Städten, in denen sich der Miet- europäischen Wirtschaft gut geht.
zinsforderungen für eine Vollvermietung zu wohnungsmarkt etwas entspannt hat, häufi- Ab 2020 wird sich wohl zumindest die Zu-
hoch sein. Dies gilt umso mehr, als vielerorts ger Mieterwechsel geben. nahme des Leerstandes abschwächen. Der
die Anfangsmieten spürbar höher liegen als Ein gewisser Wohnungsleerstand ist nor- Grund ist die schwierigere und länger andau-
die Bestandesmieten von langjährigen Mie- mal, weil sowohl der Markt für Mietzinse als ernde Vermarktung von Neubauten. So stand
tern. Nicht nur die Lage- oder Objektqualitä- auch jener für Bautätigkeiten lange Zyklen auf- im Juni 2017 – gemäss der Berechnungsme-
ten alleine, sondern auch der verlangte Miet- weisen respektive rigide sind. Zum Vergleich: thode des BFS – von den weniger als zwei-
zins entscheidet darüber, ob eine Wohnung Am Ende der Immobilienkrise in den Neunzi- jährigen Wohneinheiten jede zehnte Einheit
leer steht oder nicht: Je mehr Mietzins für gerjahren war die Mietwohnungsleerstands- leer (siehe Abbildung 2). Das entspricht bei-
eine Wohnung verlangt wird, desto höher ist quote rund 0,5 Prozentpunkte höher als heute. nahe einer Verdoppelung gegenüber dem
das Leerstandsrisiko. Im Weiteren führt der aktuelle Bauboom Jahr 2009. Dies dürfte die Planung von Neu-
Insgesamt reagiert der Leerstand aller- dazu, dass die CO2-Emissionen des Woh- bauprojekten insgesamt dämpfen und dazu
dings «unelastisch» auf Mietpreisänderun- nungsparks im laufenden Betrieb zurückge- führen, dass die Investoren die Lagekriterien
gen. Mit anderen Worten: Der positive Zu- hen, weil moderne Gebäude deutlich klima- stärker gewichten.
sammenhang zwischen den prozentualen verträglicher sind als Altbauten. Eine bessere Da der Leerstand ein immer wichtigeres
Mietzinsveränderungen und dem in Prozen- Klimaverträglichkeit kann auch durch öko- Thema bei der Planung von neuen Mietwoh-
ten gemessenen Leerstand ist schwach aus- logische Sanierungen von bestehenden Ge- nungen wird, bestehen heute stärkere An-
geprägt, wie die Berechnungen der Preis- bäuden erreicht werden. Umfassende ökolo- reize als früher, die Projektentwicklungen an
elastizität zeigen. Als Datenbasis dienten gische Sanierungen werden durch die Leer- gut erschlossenen Wohnlagen zu realisieren.
uns Abrechnungen von Mietwohnungen, standszunahme allerdings eher gehemmt. Es besteht also die Hoffnung, dass zukünftig
für welche Lage- und Objektqualitäten be- Denn je anspruchsvoller die Vermietungssitu- vermehrt dort gebaut wird, wo viele Men-
kannt sind. ation ist, desto harziger verläuft die Überwäl- schen leben möchten. Eine solche Fokussie-
Zur Maximierung der Mietzinseinnah- zung der beim Eigentümer anfallenden Sanie- rung der Bautätigkeit an den gut erschlosse-
men kann es sich für den Vermieter somit rungskosten auf die Wohnungsmieter. nen Lagen strebt auch die Raumplanung an:
unter Umständen lohnen, einen gewissen Der zunehmende Leerstand dürfte der nach
Leerstand in Kauf zu nehmen. Allerdings ist Weniger Neubauten ab 2020 innen gerichteten Siedlungsentwicklung
der Einzelfall zu betrachten, denn in einzel- also erheblich Schub verleihen.
nen Teilmärkten kann eine Mietpreissenkung Problematisch an der jetzigen Situation sind
den Leerstand ausreichend reduzieren. Hinzu die hohen Leerstandsziffern in einzelnen Ge-
kommt, dass der Leerstand dem Eigentümer genden. In den vom Bundesamt für Statis-
nebst dem Ausfall von Mietertragseinnah- tik festgelegten «MS-Regionen» Oberaargau
men einen zusätzlichen Aufwand einbrockt: und Siders ist mehr als jede zehnte Mietwoh-
Auch eine leer stehende Wohnung muss ge- nung unbewohnt. Indirekt betroffen ist auch
heizt und der Umschwung muss gereinigt die Altersvorsorge, da Pensionskassen wie
werden. Schliesslich fallen bei einer Wieder- auch andere Immobilieninvestoren eine tie-
vermietung höhere Ausgaben an. Wenn die fere Rendite mit ihren Renditeliegenschaften
Leerstandsquote sehr hoch ist, können die erzielen. Jörg Schläpfer
Verwaltungskosten um bis zu 10 Prozent des In den nächsten Jahren wird die Leer- Dr. sc. ETH, Leiter Makroökonomie, Wüest
Partner, Zürich
Jahresmietertrages höher ausfallen. standsquote wohl weiter steigen (siehe Ab-

36  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


WOHNUNGSMARKT

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Die Volkswirtschaft  6 / 2018  37
ALAMY
EINBLICK VON CHRISTIAN BELZ

Reales Marketing: Nur die Handlung zählt


Vielleicht wollen Sie bald ein neues Smartphone kau- ­ ining, Beobachtung und Messung des Blickverlaufs
M
fen? Spielen für Ihre Wahl vor allem Marke, Design lässt sich «reales Kundenverhalten» bestimmen.
und Funktionalität eine Rolle? Finden Sie bestimm-
te Angebote attraktiv, ja begehrenswert, so wie das Der Gedanke allein reicht nicht
die Werbung zeigt? Das Institut für Marketing der Marketing und Vertrieb haben letztlich eine einzige
Universität St. Gallen untersucht solche Kaufprozes- Aufgabe: den Kunden zum Kauf zu führen. Damit ein
se. Die Forschungen zeigen deutlich: Den Kunden in Unternehmen ein Produkt erfolgreich verkaufen kann,
der Überflussgesellschaft gefällt vieles, und sie wol- muss es bei Schlüsselstellen im Kaufprozess ansetzen,
len manches kaufen. Nur bewegen sich diese Kun- wie die Forschung zeigt. Grundsätzlich spielt dabei der
den kaum. Ihre Prozesse zum Kauf liegen brach, oder «Schwung» eine entscheidende Rolle: Beispielsweise
sie werden länger, verschoben und abgebrochen. gestalten Unternehmen viele ihrer Berührungspunk-
Selbst für Gebrauchsgüter wie Handys brauchen Kun- te (on- und offline) für den Kunden positiv, diese setzen
den rund 30 Schritte, welche sie jederzeit abbrechen den Prozess aber trotzdem nicht fort.
können. Dies zeigt ein Beispiel: Seit einiger Zeit ist Eine wichtige Erkenntnis ist: Handlungen des Kunden
ihr Akku immer schneller leer. Auf den sozialen Me- sind qualifizierter als Gedanken. Käufe und Erfahrun-
dien tauschten Sie sich mit einem Bekannten aus, er gen vieler Kunden machen die Marken stark, weit mehr
ist von seinem Gerät einer anderen Marke begeistert. als umgekehrt. So handelt der Mensch meistens, bevor
Im Internet lasen Sie etwas von besseren Fotos mit er denkt. Im Marketing gewinnen deshalb die Ergeb-
der neuen Generation Ihres Handys. Heute sind Sie zu nisse der Verhaltensforschung und auch der Neuro-
früh für ein abgemachtes Treffen. Es regnet, und Sie ökonomie rasch an Bedeutung. Selbst zwischen hoch-
gehen an einem Telekomshop vorbei; hier betreute wichtigen und unwichtigen Käufen zu unterscheiden,
Sie vor einem Jahr ein sympathischer und kompeten- ist nicht zielführend, denn auch grosse Investitionen
ter Berater. Im Geschäft hat es gerade keine Warte- werden in kleinen und unwichtigen Schritten vorberei-
schlange. Sie treten ein und werden gut empfangen. tet. Zudem ist «Gefallen» keine Voraussetzung für den
Solche Schritte sind im Kaufprozess entscheidend. Kauf, und inzwischen inszenieren Unternehmen alles,
Mit anderen Worten: Die Bedingungen und konkre- von der Hundenahrung bis zur Luxusuhr.
te Handlungen sind mindestens so wichtig wie der Fazit: Die unterhaltende Identifikationswelt des Mar-
Kaufentscheid selbst. Fragt man den Kunden, warum ketings gilt es stärker durch die Handlungswelt zu er-
er gekauft hat, kann er dies meist nicht beantworten. setzen. Diese Ansätze sind wirksamer und damit teil-
Gleichzeitig erinnert er sich aber präzise daran, in weise manipulativer. Hinzu kommt: Auch der Kunde
welcher Reihenfolge er seine Kaufschritte unternahm. hat kaum ein Interesse daran, dass Unternehmen Geld
Die von der Kommunikationsagentur Marc Rutsch- im Marketing verschwenden. Und Möglichkeiten der
mann in Zusammenarbeit mit der Universität St. Unterhaltung gibt es bessere als mit Werbung. Unter-
Gallen entwickelte Mikro-Verhaltensanalyse erfasst nehmen, die Kundenprozesse ernst nehmen, fördern
solche Kundenprozesse. Sie erlaubt es, die Schrit- und nutzen deshalb die Initiative des Kunden: Immer
te der Kunden detailliert zu erheben, übereinander- wenn ein Kunde etwas vom Unternehmen will, ist das
zulegen, quantitativ auszuwerten, grafisch darzu- ein Volltreffer – selbst wenn es sich um eine Reklama-
stellen und dann jene Stellen zu bestimmen, die im tion handelt.
Weg des Kunden zum Kauf besonders kritisch sind.
Auch mit weiteren Methoden wie analytischem Christian Belz ist Professor für Marketing und Direktor am Institut für
­Customer Relationship Management, Web und ­Social Marketing der Universität St. Gallen.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  39
GESUNDHEITSWESEN

Wie produktiv ist das Gesundheitswesen?


Angesichts steigender Kosten und zunehmender Nachfrage im Gesundheitssystem ist eine
Steigerung der Arbeitsproduktivität zentral. Im internationalen Vergleich belegt
die Schweiz einen Platz im Mittelfeld. Doch die Messung der Produktivität ist schwierig
und mit U
­ nsicherheiten behaftet.  Mario Morger, Kilian Künzi, Reto Föllmi

Abstract    Beschäftigung und Ausgaben im Gesundheitswesen weisen seit Jahr- Aufgrund dieser Herausforderungen ist
zehnten ein hohes Wachstum auf. Es ist daher von politischem Interesse, detaillierte die Steigerung der Arbeitsproduktivität zen-
Kenntnisse über die Entwicklung der Arbeitsproduktivität im Gesundheitswesen tral. Eine höhere Arbeitsproduktivität bedeu-
zu erhalten. Das Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien (Bass) untersuchte tet, dass mit einem bestimmten Personalbe-
in Zusammenarbeit mit der Universität St. Gallen, inwieweit der Indikator Arbeits- stand mehr Gesundheitsleistungen erbracht
produktivität verlässliche Informationen über den ökonomischen Zustand des werden können. Oder umgekehrt: dass für ein
Gesundheitswesens liefert. Es zeigt sich, dass aufgrund konzeptioneller Heraus- bestimmtes Versorgungsniveau weniger Per-
forderungen und zahlreicher Mess- und Datenprobleme der Indikator nur sehr be- sonal benötigt wird (siehe Kasten 1). Im Auf-
schränkt dazu geeignet ist, Effizienz und technologischen Fortschritt im Gesund- trag des Bundesamtes für Gesundheit hat das
heitswesen zu messen. Zur Verifizierung der Entwicklungen muss daher auf Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien
ergänzende Informationen zurückgegriffen werden. (Bass) gemeinsam mit der Universität St. Gal-
len untersucht, wie es um die Arbeitsproduk-
tivität im schweizerischen Gesundheitswesen

D  er Anteil des Gesundheitswesens an der


Gesamtbeschäftigung wird immer grös-
ser. Mittlerweile betragen die Ausgaben des
via Prämienverbilligungen und Beiträge an
die Gesundheitsinstitutionen – insbesonde-
re die Spitäler – immer höhere Kosten tragen.
steht.

Geringes Produktivitätswachstum
Gesundheitswesens 11,9 Prozent des Brutto- Die dynamische Beschäftigungsentwicklung
inlandprodukts. Tendenz steigend. Die ho- im Gesundheitswesen weckt in der Politik Die Wertschöpfung je Vollzeitäquivalent lag
hen Krankenkassenprämien belasten insbe- ausserdem die Befürchtung, dass es zu einem 2014 im schweizerischen Gesundheitswe-
sondere die Mittelschichtshaushalte immer Fachkräftemangel kommen könnte, sodass sen mit 120 755 Franken rund 15 Prozent unter
stärker.1 Und auch die öffentliche Hand muss der Gesundheitssektor im Wettbewerb um dem gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt.
qualifiziertes Personal zunehmend auch an- Zwischen 1999 und 2014 ist die Produktivi-
1 Siehe Bundesrat (2016). dere Wirtschaftsbereiche konkurriert. tät im Gesundheitswesen gemäss offiziellen

Wertschöpfungswachstum im Gesundheitswesen und Wachstumsanteile von Kennzahl «Arbeitsproduktivität»


Arbeitsproduktivität und Beschäftigung (1999–2014) Um die branchenspezifische Arbeitsproduktivi-
tät zu berechnen, wird die entsprechende Brut-
100     In % towertschöpfung durch die Vollzeitäquivalen-
te in dieser Branche geteilt. Um zu analysieren,
OECD, EIGENE BERECHNUNGEN DER AUTOREN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

wie sich die Arbeitsproduktivität entwickelt


hat, braucht es ausserdem Daten zur Preisent-
wicklung.
50 Modellhaft lässt sich der Produktionspro-
zess mit den beiden Inputfaktoren Arbeit
und Kapital darstellen, die zusammen einen
Output – in diesem Fall Gesundheitsleistun-
gen – erstellen. Um die Arbeitsproduktivität
0
zu steigern, gibt es also zwei Möglichkeiten:
ent­weder durch eine kapitalintensivere Pro-
duktion oder durch die Erhöhung der Multi­
faktorproduktivität. Die Multifaktorpro-
–50 duktivität misst die Effizienz der gemeinsam
genutzten Produktionsfaktoren Arbeit und
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Kapital und wird oft mit dem technologischen


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Fortschritt gleichgesetzt. Sie beinhaltet aber


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auch weitere wichtige Bestimmungsfaktoren


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wie die Humankapitalbildung.


  Anteil Beschäftigung am Wertschöpfungswachstum             Anteil Produktivität am Wertschöpfungswachstum Die Produktivität lässt sich also steigern, in-
  Wertschöpfungswachstum total dem entweder die Inputfaktoren Arbeit und
Kapital effizienter werden (z. B. durch Höher-
Lesehilfe: Die Wertschöpfung im Gesundheitswesen hat in der Schweiz von 1999 bis 2014 um 61% zugenom- qualifizierung), oder durch den technologi-
men. Der Grossteil dieses Wachstums ist auf eine Ausweitung der Beschäftigung (blauer Balken) zurückzufüh- schen Fortschritt in Form von Produkt- oder
ren. Dem Produktivitätswachstum (oranger Balken) kam eine nachrangige Bedeutung zu. Prozessinnovationen.

40  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


GESUNDHEITSWESEN

KEYSTONE
Hightech-Medizin in Bern: Operationssaal
am Inselspital.
Zahlen des Bundesamtes für Statistik preis- zeichnen konnten, waren die Slowakei, Gross-
bereinigt nur um knapp 6 Prozent gestiegen, britannien, Frankreich, Spanien, Deutschland
trotz hohen Investitionen in diesem Sektor. und Dänemark. heitsleistungen nimmt deshalb der Anteil
Gleichzeitig hat die Wertschöpfung im Ge- des Gesundheitswesens an der Gesamtwert-
sundheitswesen um 61 Prozent zugenommen. Baumolscher Effekt? schöpfung zu. Neuere Studien2 kommen zum
Dieser Wertschöpfungszuwachs wurde auf- Schluss, dass die baumolsche Kostenkrank-
grund des geringen Produktivitätswachstums In der Wissenschaft wird seit langer Zeit in- heit im Gesundheitswesen eine gewisse Re-
hauptsächlich durch eine starke Ausweitung tensiv diskutiert, inwieweit das Produktivi- levanz besitzt. Die Grenzen der baumolschen
der Beschäftigung erzielt: Gemessen in Voll- tätswachstum im Gesundheitswesen gerin- Theorie liegen allerdings darin, dass sie ledig-
zeitstellen nahm diese um 52 Prozent zu. Es ist ger ist als in der Gesamtwirtschaft und damit lich eine Erklärung für das Kostenwachstum
davon auszugehen, dass die Nachfrage nach einen immer grösseren Anteil an der gesamt- liefert. Sie kann keine Aussage darüber ma-
Gesundheitsleistungen auch weiterhin zu- wirtschaftlichen Wertschöpfung ausmacht. chen, inwieweit diese Entwicklungen gesamt-
nehmen wird. Um den Druck auf die Fachkräf- Die Diskussion findet unter dem Begriff der gesellschaftlich erwünscht oder effizient sind.
tenachfrage und die Gesundheitskosten zu baumolschen Kostenkrankheit statt, auf die In Bezug auf die Effizienz sind folgende
senken, wird es daher zentral sein, die Arbeits- der US-amerikanische Wirtschaftswissen- Überlegungen relevant: Im Gesundheitswe-
produktivität auch in Zukunft zu steigern. schaftler William J. Baumol 1967 erstmals auf- sen sind die Preise vielerorts reguliert, und
Im internationalen Vergleich bewegt sich merksam gemacht hat. die obligatorische Krankenversicherung so-
die Schweiz trotz geringen Zuwachsraten Gemäss dieser Theorie entwickeln sich in wie weitere Sozialversicherungen finanzieren
punkto Entwicklung der Arbeitsproduktivi- flexiblen Arbeitsmärkten die Löhne in Sekto- einen substanziellen Anteil der Kosten. Oft-
tät im Mittelfeld. Über den Zeitraum von 1999 ren mit hohen und in Sektoren mit tiefen Pro- mals drücken daher die Preise im Gesund-
bis 2014 wurde das Wertschöpfungswachs- duktivitätssteigerungen – typischerweise der heitswesen die Zahlungsbereitschaft der
tum in der Mehrheit der untersuchten OECD- öffentliche Sektor und andere arbeitsinten- Nutzer nicht adäquat aus. Die fehlende Sig-
Länder hauptsächlich durch zunehmende Be- sive Dienstleistungsbereiche – parallel. Die nalwirkung der Preise impliziert, dass die er-
schäftigung realisiert (siehe Abbildung). Aus- Lohnstückkosten in den wenig produktiven brachten Leistungen der Gesundheitsprodu-
nahmen, die in den vergangenen Jahren ein Sektoren steigen dadurch stetig. Bei einer re-
relativ hohes Produktivitätswachstum ver- lativ unelastischen Nachfrage nach Gesund- 2 Siehe Bates und Santerre (2013) sowie Colombier (2017).

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  41
GESUNDHEITSWESEN

zenten nicht mit dem Nutzen übereinstim- Alternativen gesucht


men, welcher bei den Patienten durch den
verbesserten Gesundheitszustand erzielt Die Preismessung im Gesundheitswesen ist
wird. Hier zeigt sich die Schwäche des Indi- noch mit weiteren Problemen konfrontiert. Vie-
kators Arbeitsproduktivität: Wenn überflüssi- le Eingriffe, die früher stationär durchgeführt
ge Untersuchungen mit teuren medizinischen wurden, können heute ambulant vorgenommen
Geräten vermieden, unnötig lange Hospitali- werden. Dadurch kommt es oft zu einer deutli-
sierungsaufenthalte verkürzt und der Verkauf chen Preissenkung, welche allerdings durch den
von zu grossen Medikamentenverpackungen Konsumentenpreisindex nicht oder nur unzurei- Mario Morger
Bereichsleiter Kosten-Nutzen-­Analysen,
zugunsten von kleinen Packungen reduziert chend abgebildet wird. Gemäss OECD sollte ein Büro für arbeits- und sozialpolitische
wird, sinkt zumindest kurzfristig die gemes- Preisindikator daher die komplette Behandlung ­Studien (BASS), Bern
sene Arbeitsproduktivität. Gleichzeitig bleibt einer Krankheit umfassen, um Verschiebungen
aber die Zufriedenheit der Patienten unbe- in den Behandlungsmethoden berücksichtigen
einträchtigt oder nimmt sogar zu. Solche Ent- zu können.
wicklungen sind also im Sinne eines effizien- Aufgrund der schwachen Aussagekraft des
ten Gesundheitssystems. Indikators Arbeitsproduktivität stellt sich die
Frage, wie man dessen Informationsgehalt er-
Statistische Knacknuss: höhen könnte. Seit einiger Zeit finden interna-
tionale Bestrebungen statt, die Volumenent-
­Preisentwicklung wicklung im Gesundheitswesen besser abzu-
Die geringen Zuwachsraten der Arbeitspro- bilden. Diese sollten auch in der Schweiz auf
Kilian Künzi
duktivität im Gesundheitswesen könnten jeden Fall weiterverfolgt und allfällige Erkennt- Bereichsleiter Gesundheit und Mitglied
nicht zuletzt auch auf Messprobleme zurück- nisse daraus umgesetzt werden. Aufgrund der der Geschäftsleitung, Büro für arbeits- und
zuführen sein. Laut der internationalen Litera- unzureichenden Qualität und der Abstraktheit ­sozialpolitische Studien (BASS), Bern
tur bestehen die Herausforderungen in erster des Indikators Arbeitsproduktivität sollte man
Linie bei der Messung der Preisentwicklung. bei der Evaluation von gesundheitspolitischen
Da Preissteigerungen weder Produktivitäts- Massnahmen aber auch auf andere Effizienz-
noch Wohlfahrtsgewinne darstellen, sind masse zurückgreifen. Infrage kommen einer-
sie bei einer längerfristigen Analyse heraus- seits Indikatoren, die direkt Qualitätsverände-
zurechnen. Berücksichtigt werden nur die rungen in Einzelbereichen des Gesundheitswe-
Quantitäts- und Qualitätsveränderungen, die sens aufzeigen, und andererseits aggregierte
zusammen die Volumenänderung abbilden. Masse wie die sogenannte Data Envelope Ana-
Quantitätsänderungen liegen dann vor, wenn lysis3 sowie Kostenwirksamkeitsanalysen.
etwa die Anzahl der Blinddarmoperationen 3 Die DEA nutzt einen Algorithmus, um zu ermitteln, wie Reto Föllmi
bei gleicher Qualität steigt. Qualitätsänderun- effizient das Verhältnis zwischen den eingesetzten Professor für Volkswirtschaftslehre,
gen zeigen sich beispielsweise dann, wenn die Inputfaktoren und dem erzielten Output ist (vgl. ­SIAW-HSG, Universität St. Gallen
Hollingsworth 2016).
Rate der Wundinfektionen zurückgeht.
Die beobachtbaren Preisänderungen in
«reine» Preisänderungen und in Qualitätsän-
Literatur
derungen zu unterscheiden, stellt im Gesund- Bates, L. J. und R. E. Santerre (2013). Bradley, Ralph, Jaspreet Hunjan Hollingsworth, Bruce (2016). Health
heitswesen eine grosse Herausforderung dar. Does the U.S. Health Care Sector und Lyubov Rozental (2015). System Efficiency: Measurement
Suffer from Baumol’s Cost Disea- Experimental Disease Based Price and Policy (Kapitel 5). In: Jonathan
Denn die Qualitätsverbesserungen durch me- se? Evidence from the 50 States. Indexes. Abrufbar unter www. Cylus, Irene Papanicolas und Peter
dizinischen Fortschritt zu erfassen und preis- Journal of Health Economics 32: bls.gov. C. Smith: Health System Efficien-
386–391. Bundesrat (2016). Strategie für den cy: How to Make Measurement
lich zu bewerten, ist schwierig. In der Praxis Baumol, William J. (1967). Mittelstand: Bericht in Erfüllung Matter for Policy and Manage-
wird daher in der Regel auf eine solche Kor- Macroeconomics of Unbalanced des Postulats 11.3810 von Lucrezia ment. Copenhagen: European
Growth: The Anatomy of Urban Meier-Schatz vom 22.09.2011. Observatory on Health Systems
rektur der Preise verzichtet. Deshalb wird die Crisis. American Economic Review Bern: Eidgenössische Steuerver- and Policies.
Preisentwicklung tendenziell überschätzt. Ein 57: 415–426. waltung. Morger, Mario, Kilian Künzi und
Baumol, William J. (1993). Health Colombier, Carsten (2017). Drivers Reto Föllmi (2018). Arbeitspro-
neuer Datensatz für die USA zeigt, dass man Care, Education and the Cost of Health-Care Expenditure: What duktivität im Gesundheitswesen,
zwischen 1999 und 2014 die Teuerung im Ge- Desease: A Looming Crisis for Role Does Baumol›s Cost Desease Studie im Auftrag des Bundes-
Public Choice: 17-28. In: C.K. Play? Social Science Quarterly, amtes für Gesundheit Bern: Büro
sundheitswesen je nach Methode um insge- Rowley, F. Schneider und R.D. doi:10.1111/ssqu.12384. für arbeits- und sozialpolitische
samt 8 bis 15 Prozent überschätzt hat. In ande- Tollison (Hrsg.). The Next Twenty- Studien und Universität St. Gallen.
five Years of Public Choice.
ren Worten: Die Entwicklung der Arbeitspro- Dordrecht: Springer.
duktivität wird unterschätzt.

42  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


UNLAUTERER WETTBEWERB

Seco sieht Kosmetikkunden getäuscht


Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hat im vergangenen Jahr 23 Straf- und 2 Zivil-
klagen wegen unlauterer Geschäftspraktiken eingereicht. Eine davon betrifft das dänische
Unternehmen Lux International Sales. Schweizer Kunden beanstanden, die Firma habe ohne
ihr Einverständnis Waren geliefert.  Philippe Barman, Stefan Sonderegger

A  uf der Internetsite Stylelux.ch wer-


den Gesichtscremes, Schlankheitsho-
sen oder Modeuhren zum Kauf angeboten.
auf den Social-Media-Plattformen Facebook
und Instagram Werbeanzeigen schaltet. Auf-
grund der Beschwerden hat das Seco im ver-
tons Zürich ein. Diese richtet sich gegen die
Geschäftspraktiken der Ticket-Wiederver-
kaufsplattform Viagogo. Mit seiner Zivilkla-
Die auf Deutsch und Französisch verfasste gangenen Sommer beim Handelsgericht des ge will das Seco für mehr Transparenz auf den
Site erweckt den Eindruck schweizerischer Kantons Bern eine Zivilklage deponiert, um Websites von Viagogo – unter anderem Via-
Herkunft. Ein unachtsamer Klick kann Folgen die geltenden Transparenzbestimmungen gogo.ch – sorgen. So muss für den Kunden
haben: Beim Staatssekretariat für Wirtschaft durchzusetzen. Das Verfahren ist noch hän- beispielsweise klar sein, dass er ein Konzert-
(Seco) haben sich über 200 Personen be- gig. Das Gericht wird zu prüfen haben, ob die ticket im Wiederverkauf erwirbt. Ferner muss
schwert, sie hätten Waren erhalten, ohne eine vom Seco vorgeworfenen Geschäftsprakti- von Anfang an der Endpreis bzw. der tatsäch-
Bestellung ausgelöst zu haben. Auch würden ken gegen das Bundesgesetz gegen den un- lich zu bezahlende Preis der Tickets angege-
bei der Lieferung Gebühren und Zollkosten lauteren Wettbewerb (UWG) verstossen. ben werden.
verrechnet, die nicht erwähnt worden seien. Eine weitere Zivilklage reichte das Seco Zusätzlich zu den beiden Zivilklagen hat
Hinter der Site steckt das dänische Unter- im Jahr 2017 beim Handelsgericht des Kan- das Seco im vergangenen Jahr 23 Strafklagen
nehmen Lux International Sales, welches in- eingereicht.1 In 27 Fällen, die teilweise aus den
zwischen Digital Sourcing heisst und auch Mehrere Schweizer Kunden haben gegen Vorjahren stammen, kam es zu einem Straf-
ihren Wunsch Kosmetikprodukte erhalten. befehl, einem Urteil oder einem Entscheid.
Das Seco kann im Namen der Eidgenos-
senschaft Zivil- oder Strafklage gegen Perso-
nen oder Unternehmen einreichen, die unlau-
tere Geschäftspraktiken begehen. Es kann al-
lerdings nur tätig werden, wenn im Inland die
wirtschaftlichen Interessen einer Mehrzahl
von Personen oder im Ausland das Ansehen
der Schweiz beeinträchtigt sind.
Vor der Einreichung einer Klage werden die
betroffenen Unternehmen normalerweise in
einer sogenannten Abmahnung aufgefordert,
zur beanstandeten Geschäftspraktik Stellung
zu beziehen. Im Jahr 2017 wurden 57 Firmen
abgemahnt. In 31 Fällen ging es um Irreführung
(inklusive aggressiver Verkaufsmethoden). Bei-
spielsweise lieferte ein Unternehmen Büroma-
terial wie Druckertoner ohne Auftrag.

Rückgang bei Werbeanrufen


Mit Abstand am meisten Beschwerden gin-
gen beim Seco im vergangenen Jahr wegen
unerbetener Werbeanrufe ein. Knapp 16 000
der insgesamt 17 696 Beschwerden betrafen
solche Telefonate (siehe Abbildung und Kas-
ten). Die meisten Personen beanstandeten,
ihr Wunsch nach einer Werbesperre (Stern-
eintrag) sei nicht respektiert worden.
Gegenüber dem Vorjahr gingen die Be-
schwerden insgesamt um rund 8000 ­zurück.
KEYSTONE

1 Mehr Details sind unter Seco.admin.ch unter dem


Stichwort «Unlauterer Wettbewerb» abrufbar.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  43
UNLAUTERER WETTBEWERB

Der Rückgang dürfte zum einen auf eine tech- Während die Beschwerden innerhalb der Eine Verbesserung für die Telefonbenut-
nische Massnahme der Swisscom zurückzu- Schweiz rückläufig waren, verdoppelte sich zer dürfte die geplante Teilrevision des Fern-
führen sein: Seit November 2016 bietet das die Zahl der Reklamationen aus dem Ausland meldegesetzes bringen. So will der Bun-
Telekomunternehmen die Möglichkeit, Num- auf 570 Beschwerden. Die Zunahme ist in ers- desrat Telekomanbieter verpflichten, einen
mern von Werbeanrufern im Fix- und im Mo- ter Linie auf Beanstandungen von Nutzern der Spam-Filter bei Werbeanrufen einzurichten.
bilnetz zu sperren. Zum anderen scheinen die Plattform Viagogo zurückzuführen. Am meis- Ferner soll im UWG eine ausdrückliche ge-
Selbstregulierungsbemühungen der Kran- ten Beschwerden stammten aus Frankreich setzliche Grundlage für den Widerruf und die
kenversicherungsbranche Früchte zu tragen: (211), gefolgt von Grossbritannien (67) und Aus- Sperrung von .ch- und .swiss-Domain­namen
Seit 2016 verpflichten sich die Mitglieder der tralien (47). und von Rufnummern durch die Staatsan-
Branchenverbände Santésuisse und Curafu- Von sämtlichen 2017 eingereichten Be- waltschaft oder das Gericht geschaffen wer-
tura, keine Kunden durch Werbeanrufe zu ak- schwerden stammten 16 729 von Privatper- den.
quirieren. sonen und 967 von Unternehmen.

Insgesamt beim Seco eingetroffene Beschwerden (2013–2017)


30 000

25 000

20 000

15 000

SECO / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


10 000
Philippe Barman
5000 Rechtsanwalt, Ressort Recht, Staats-
sekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
0
2013 2014 2015 2016 2017

Beschwerden nach Sachbereichen 2017 (Total: 17 696)


1 
Werbeanrufe trotz Sterneintrag (14 348) 10 
Mehrwertdienste (46)
2 
Werbeanrufe ohne Sterneintrag (1426) 11 
Missbräuchliche Klauseln (40)
3 
Irreführung (858) 12 
Lotterien/Gewinnversprechen (39)
4 
Adressbuchschwindel (218) 13 
Schneeballsysteme (20)
5 
Nicht spezifiziert (217) 14 
Werbefahrten/Werbeveranstaltung (14)
6 
Internetschwindeleien (130) 15 
Aggressive Verkaufsmethoden (8)
7 
Vorauszahlungsbetrügereien (122) 16 
Spoofing der eigenen Nummer (4) Stefan Sonderegger
8 
Versandhandel (118) 17 
Gesundheit (3) Redaktor, Die Volkswirtschaft
9 
Spamming (82) 18 
Konsumkredit (3)

44  Die Volkswirtschaft  6 / 2018


SHUTTERSTOCK

Wie frei soll die Finanzindustrie sein?


2018 jährt sich die Finanzkrise zum zehnten Mal. Mit der Bankenregulierung Basel III
und der neuen EU-Finanzmarktrichtlinie Mifid II wurde seither viel reformiert. Und:
Immer mehr innovative Fintechs konkurrenzieren beispielsweise mit der Blockchain-
Technologie die traditionellen Banken. Was bedeuten diese Entwicklungen für die
Schweiz?
FINANZMÄRKTE

Das Fidleg: Eine Vorlage mit


Verbesserungs­potenzial
Um Schweizer Finanzdienstleistern den EU-Marktzugang zu ermöglichen, muss die Schweiz
das geplante Finanzdienstleistungsgesetz an das EU-Recht anpassen. In einigen Punkten ist
jedoch fraglich, ob ihr das gelingt.  Rolf Sethe

Abstract  Das Parlament berät in der diesjährigen Sommersession abschliessend die grösser geworden. Viele der Abweichungen
Entwürfe zu einem Finanzinstituts­- und einem Finanzdienstleistungsgesetz. Bei- dürften sich als unproblematisch erweisen,
de Gesetze sollen den Anlegerschutz erhöhen und die für den Zugang zum europäi- da sie Randbereiche betreffen. Es gibt aber
schen Binnenmarkt nötige Äquivalenz des schweizerischen Rechts zum europäischen auch problematische Punkte.
Finanzmarktrecht herstellen. Ob dies gelingt, muss nach derzeitigem Stand der Be- So ist im internationalen Vergleich eher
ratungen bezweifelt werden. Denn in zentralen Bereichen weicht die Vorlage vom ungewöhnlich, dass die prudenzielle Aufsicht
europäischen Recht ab. Das gilt insbesondere bei der Interessenwahrungs- und Sorg- über sogenannte unabhängige Vermögens-
faltspflicht, aber auch bei den Retrozessionen, bei denen die vorgeschlagene Trans- verwalter durch «Aufsichtsorganisationen»
parenzlösung nach neuesten verhaltensökonomischen Erkenntnissen zu paradoxen und nicht direkt durch die Eidgenössische Fi-
Resultaten führen wird. Diese Punkte erweisen sich aber auch rein national betrachtet nanzmarktaufsicht (Finma) erfolgen soll, wie
als problematisch und sollten daher überdacht werden. es im Finig vorgesehen ist. Da die EU keinen
bestimmten Aufbau der Aufsicht vorschreibt,
dürfte dieser Weg gangbar sein, solange die

D  ie Schweiz belegt weltweit den ersten


Platz bei der Vermögensverwaltung.
Für heimische Finanzdienstleister ist der Zu-
lassung vorgeschrieben wird, muss es die
wesentlichen Verhaltenspflichten von Mi-
fid II einhalten. Zudem muss es auch in der
Aufsichtsorganisationen das Finanzmarkt-
recht effektiv durchsetzen können.
Zudem wollen Ständerat und Nationalrat
gang zum europäischen Binnenmarkt für Fi- Schweiz zugelassen und beaufsichtigt sein. die Interessenwahrungspflicht (Treuepflicht)
nanzdienstleistungen deshalb zentral. Mit Verzichtet ein EU-Mitgliedsstaat dagegen und die Sorgfaltspflicht – die bei Anlagebe-
der zweiten EU-Richtlinie über Märkte für Fi- auf eine Zweigniederlassung, legt er die Rah- ratungen und Vermögensverwaltungen zen-
nanzinstrumente (Mifid II) und der entspre- menbedingungen für das Schweizer Geldins- tral sind – aus dem Fidleg streichen. Sie mei-
chenden Verordnung (Mifir) von 2014 wur- titut selbst fest. Dabei wird er sich allerdings nen, die allgemeine Pflicht zur sogenannten
de dieser Marktzugang reformiert. Die neue zwangsläufig an Mifid II orientieren, um in- Best Execution reiche aus. Doch das stimmt
Regelung ist komplex. Im Grunde besteht sie ländische Wettbewerbsverzerrungen zu ver- nicht, da diese Pflicht nur die Auftragsaus-
aber aus zwei wesentlichen Änderungen, die hindern. Faktisch sind schweizerische Finanz- führung betrifft. Ein Beispiel: Wenn ein Ver-
auch die Schweiz betreffen: dienstleister also auch in diesem Fall gezwun- mögensverwalter die Kundengelder nicht
Neu werden Finanzdienstleistungen aus gen, Mifid II einzuhalten. ausreichend überwacht und daher die Kun-
einem Drittstaat, wie der Schweiz, an insti- deninteressen nicht wahrt, muss die Aufsicht
tutionelle Kunden und an professionelle Kun- Geplantes Schweizer Gesetz eingreifen können. Die geplante Fassung des
den (z. B. Banken, Versicherungen, Pensions- Fidleg erlaubt dies allerdings nicht mehr. Sie
kassen) in der EU einheitlich geregelt. Wich-
nicht äquivalent stellt damit sogar einen Rückschritt im Ver-
tigste Voraussetzung ist, dass der Drittstaat Um den Anlegerschutz zu stärken und das gleich zum derzeit gültigen Standard des Bör-
über ein EU-äquivalentes Aufsichtsrecht ver- Schweizer Finanzmarktrecht dem Standard sengesetzes dar. Schon heute ist deshalb klar,
fügt. Auch die Zulassung von Wertpapier- von Mifid II und Mifir anzupassen, muss die dass das Fidleg in diesem Punkt nicht äquiva-
firmen und deren Beaufsichtigung müssen Schweiz ihr Recht ändern. Deshalb wird das lent zu Mifid II sein wird.
äquivalent sein. Äquivalenz bedeutet hier al- Parlament in der diesjährigen Sommersession Eine starke Abweichung des Fidleg zur EU-
lerdings nicht Deckungsgleichheit, sondern abschliessend über ein neues Finanzinstituts- Richtlinie zeigt sich auch bei der Anlagebera-
Vergleichbarkeit. Mit anderen Worten: Es gesetz (Finig) und Finanzdienstleistungsge- tung. Hier soll künftig danach unterschieden
müssen alle wesentlichen Kernprinzipien des setz (Fidleg) beraten. Die bundesrätlichen werden, ob die Anlageberatung das Kunden-
Aufsichtsrechts übernommen werden. Entwürfe orientieren sich an internationa- portfolio berücksichtigt oder nicht. Im ersten
Die EU-Staaten können Leistungen an len Standards und sind daher grundsätzlich Fall ist der Finanzdienstleister zu einer um-
Kleinanleger und an Personen, die auf Antrag zu begrüssen. Denn sie helfen die Wettbe- fassenden Eignungsprüfung verpflichtet, im
als professionelle Kunden eingestuft sind, werbsfähigkeit der Schweizer Finanzdienst- zweiten Fall nur zu einem reduzierten Ange-
selber regulieren. Sie können dabei wählen, leister zu erhalten. Allerdings weichen sie in messenheitstest. Beim Angemessenheitstest
ob sie vom Schweizer Finanzinstitut die Er- einigen Punkten von den Anforderungen der sind im Gegensatz zur Eignungsprüfung we-
richtung einer Zweigniederlassung verlan- EU ab. Durch die zahlreichen Änderungen, die der die Anlageziele noch die finanziellen Ver-
gen oder nicht. Für ein Schweizer Geldinsti- das Parlament an den beiden Vorlagen vorge- hältnisse des Kunden zu erfragen. Mifid II
tut bedeutet das: Wenn eine Zweignieder- nommen hat, sind diese Unterschiede noch kennt diese Unterscheidung nicht. Zu Recht

46  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


FINANZMÄRKTE

KEYSTONE
Mit der Finanzmarktrichtlinie Mifid II will
die EU mehr Transparenz in der Vermögens­
beratung schaffen. Die Schweiz muss nun lösung mag auf den ersten Blick vielleicht bei EU-Marktzugang noch unsicher
­nachziehen. der Anlageberatung funktionieren, bei der ein
mündiger Anleger sich nach den Retrozes- Will die Schweiz den Zugang zum EU-Binnen-
sionen bei den vorgeschlagenen Anlageob- markt für Finanzdienstleistungen sicherstel-
übrigens. Denn jede Einzeltransaktion hat jekten erkundigen kann. Bei der Vermögens- len, muss sie ihr Recht äquivalent ausgestal-
Auswirkungen auf die Risiken eines vorhan- verwaltung besteht diese Möglichkeit nicht. ten. Ob ihr dies gelingt, ist angesichts der ge-
denen Gesamtportfolios, und deshalb stellt Denn der Verwalter trifft die Anlageentschei- nannten Regelungen des Fidleg jedoch fraglich.
sich die Frage, ob eine rein transaktionsbezo- dungen ohne Rücksprache mit dem Kunden. Darüber hinaus widersprechen diese auch den
gene Beratung überhaupt sinnvoll sein kann. Dieser wird erst im Nachhinein durch den Re- Zielen, die das Fidleg verfolgt. Denn der Anle-
Zudem belastet man mit einer solchen Unter- chenschaftsbericht über die getätigten Ge- gerschutz wird dadurch herabgesetzt und die
scheidung die Branche: Denn es ist im Ein- schäfte informiert. Darin erfährt er allerdings Finanzdienstleister werden mit unnötigen Ab-
zelfall schwierig, zu beweisen, wann welche nicht, ob es alternative Anlageobjekte mit grenzungsproblemen konfrontiert. Diese Punk-
Form der Anlageberatung vorlag. Deshalb weniger oder gar ohne Retrozessionen gege- te sollte man daher nachbessern – nicht zuletzt
wäre es besser gewesen, für die Anlagebera- ben hätte. Der Kunde hat also ein Kontrollpro- auch zum Schutz des inländischen Marktes.
tung generell den Eignungstest vorzuschrei- blem. Deshalb verbietet Mifid II solche Retro- Zu bedenken ist schliesslich, dass der Zu-
ben. Der Finanzdienstleister wird bereits aus- zessionen in der Vermögensverwaltung nun gang zum Binnenmarkt eine weitere Hür-
reichend geschützt, indem er keinen Eig- ganz. Das Fidleg wählt hingegen die deutlich de aufweist: Die Feststellung der Äquiva-
nungstest schuldet, wenn sich ein Kunde unterlegene Transparenzlösung der veralte- lenz des Finanzmarktrechts hat neben der rein
weigert, Angaben zu seinem Gesamtportfo- ten Mifid I. Diese Lösung scheint jedoch auf technischen Seite auch eine politische Kompo-
lio zu machen. den zweiten Blick sogar für die Anlagebera- nente, denn auf einen positiven Bescheid der
Schliesslich stellen auch die Retrozessio- tung kontraproduktiv. Denn die Verhaltens- EU-­Kommission besteht kein Anspruch.
nen bei der Vermögensverwaltung ein Prob- ökonomie hat Anzeichen dafür gefunden,
lem dar. Dabei handelt es sich um geldwer- dass manche Kunden durch eine allgemein
te Vorteile oder Sachvorteile, die ein Anla- gehaltene Aufklärung sogar noch sorgloser
geberater oder Vermögensverwalter von werden. Ganz nach dem Motto: «Wenn der
einem Dritten als «Vertriebsentschädigung» Berater mir schon solche schlimmen Sachen
oder «Bestandespflegekommission» an- aufdeckt, kann ich ihm bedenkenlos vertrau-
nimmt. Mifid II verbietet diese bei der Vermö- en.» Nötig wäre also eine Aufklärung über die
gensverwaltung, denn solche Zuwendungen Gefahren im konkreten Einzelfall. Auch beim
schaffen Anreize für Interessenkonflikte und Berater können Fehlanreize entstehen: Die Rolf Sethe
verschleiern den wahren Preis einer Dienst- Transparenz setzt seine Hemmschwelle he- Professor für Privat-, Handels- und Wirt-
leistung. In Mifid I war es noch ausreichend, rab, Zuwendungen in seine Entscheidungen schaftsrecht an der Universität Zürich
den Kunden über die Höhe solcher Zuwen- einfliessen zu lassen – denn er hat den Kun- und Leiter des Universitären Forschungs-
schwerpunkts Finanzmarktregulierung
dungen aufzuklären. Diese Transparenz­ den ja gewarnt.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  47
FINANZMÄRKTE

Die EU öffnet den Markt für neue


­Zahlungsdienstleister
Innovationen von Nichtbanken revolutionieren den Zahlungsverkehr. Doch die traditionellen
Banken wehren sich gegen eine regulierte Marktöffnung. Anders als die Schweiz hat die
EU darauf reagiert: Sie öffnet den Markt für Drittanbieter, fordert aber gleichzeitig höhere
Sicherheits­standards.  Susan Emmenegger

Abstract  Die Digitalisierung führt auf dem Markt für Zahlungsdienste zu neuen Pro- E-Commerce-Händlern und den Webpor­
dukten und neuen Anbietern aus dem Nichtbankensektor. Das verschärft nicht nur talen der Bank, die einen einfachen Zahlungs­
den Wettbewerb, sondern erhöht auch das Risiko von unbefugten Zugriffen auf die vorgang ermöglicht. Bei beiden Diensten ge-
Konten von Bankkunden. Wie sollen die Banken mit diesen neuen Akteuren umgehen? währt die Kundin den Zahlungs­dienstleistern
Und wie kann man die Kontosicherheit erhöhen? Die EU hat mit der zweiten Zahlungs- einen direkten Onlinezugriff auf ihr Bankkon-
diensterichtlinie (PSD2) klare Entscheidungen getroffen. Sie forciert die Öffnung der to, indem sie ihre persönliche PIN oder Trans-
Banken gegenüber neuen Anbietern (Fintechs) und erhöht die Sicherheitsanforde- aktionsnummer auf dem Webportal der ex-
rungen bei elektronischen Zahlungs­vorgängen. In der Schweiz besteht seitens der ternen Zahlungsdienstleister eingibt. Dieser
Banken Widerstand gegen einen entsprechenden Regulierungsansatz. Mittelfristig Vorgang, den man «screen scraping» nennt,
lassen sich allerdings gewisse regulatorische Eckpunkte für die neuen Anbieter nicht ist anfällig für Hackerangriffe (sogenannte
vermeiden; spätestens dann wird sich aber die Frage einer forcierten Marktöffnung Man-in-the-Middle-Attacken).
für Zahlungsdienste aus dem Nichtbankensektor erneut stellen. Auch in der Schweiz haben sich Konto-
informationsdienste und Zahlungs­ auslöse­

D  ie technologiegetriebenen Inno­vationen
im Zahlungsverkehr haben eine Vielzahl
von neuen Produkten und Anbietern hervor-
von Bankkunden, namentlich durch Hacker­
angriffe.
Die EU hat bereits darauf reagiert. Das Auf-
dienste etabliert. Wer diese Dienste nutzt,
trägt zurzeit aber die gesamte Verantwor-
tung für Störvorgänge, insbesondere auch
gebracht. Spontan denkt man an Bitcoin, Et- treten von Anbietern ohne Banklizenz und die für Hackerangriffe auf das Bankkonto. Denn
hereum oder Ripple oder an eine weitere der erhöhte Gefahr von Hackerangriffen wurden die Schweizer Banken untersagen in ihren All-
rund 1500 Kryptowährungen. Diese dienen mit der Revision der ersten Zahlungsdienst- gemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) den
allerdings heute nur selten als Zahlungsmit- erichtlinie aus dem Jahr 2009 angegangen. Kun­den, ihre PIN und Transaktionsnummer
tel; sie werden primär als Anlageinstrumen- Die zweite Zahlungsdiensterichtlinie (Second an Externe weiter­zugeben.
te eingesetzt. Doch  auch im eigentlichen Payments Services Dire­ctive, PSD2) gilt seit
Zahlungsverkehr gibt es Innovationsschü- Anfang 2018. EU verbessert Kundenschutz
be, die unübersehbar sind, wie etwa die Ne-
ar-Field-Technologie, die von Apple Pay oder Zahlungsdienste ohne Banklizenz Ganz andere Wege geht die EU mit der PSD2.
der Schweizer Bezahl-App Twint verwendet Die Banken werden darin ausdrücklich ver-
wird. Die neuen Technologien sind in den letz- Mit der neuen EU-Richtlinie PSD2 wer- pflichtet, den Dritten Zahlungs­dienstleistern
ten Jahren zur Gewohnheit geworden und ha- den drei Kategorien von sogenannten Drit- den Zugang zu den Konten zu gewähren, falls
ben die Abwicklung von Zahlungsvorgängen ten Zahlungdienstleistern auf dem Markt für die Kunden dies wünschen. Allerdings muss
stark verändert und beschleunigt. Zahlungsdienste zugelassen: Kontoinforma- das über eine separate Schnittstelle gesche-
Getrieben werden die Entwicklungen tionsdienste, Zahlungsauslösedienste und hen, denn das Screen Scraping wird in der EU
nicht zuletzt durch die sogenannten Finanz- Drittemittenten von Zahlungskarten. Letzte- nach einer Übergangsfrist verboten. Zudem
technologieunternehmen (Fintechs). Sie re gibt es auf dem Markt noch nicht, weshalb werden die Banken allgemein zur Koopera-
brechen die traditionelle Wertschöpfungs- sich die gegenwärtige Diskussion auf die ers- tion mit den neuen Zahlungs­dienstleistern
kette der Banken auf, nutzen aber vielfach ten beiden konzentriert. verpflichtet: So müssen Überweisungen, die
deren Infrastruktur für die eigene Dienst- Kontoinformationsdienste wie etwa per Zahlungs­auslöse­dienste angestossen
leistung. Ein Zahlungsverkehr ganz ohne Qontis ziehen sämtliche Kontoinformatio- werden, gleich schnell und zu denselben Kos-
Banken, wie ihn die Blockchain-Technolo- nen eines Bank­kunden bei den verschiede- ten ausgeführt werden, wie wenn sie von der
gie verspricht, ist momentan noch Wunsch- nen Banken zusammen und erlauben einen Bank selbst vorgenommen werden. Gemäss
denken. be­nutzerfreundlichen Überblick über des- Richtlinie muss die Bank auch dann mit dem
Das «Surfen auf der Bankinfrastruktur» sen gesamte Finanzlage. Sie werden meist Zahlungsauslösedienst kooperieren, wenn
verschärft die Problematik der Datensicher- mit anderen Diensten, wie Liquiditätstools kein Vertrag zwischen den beiden besteht.
heit und des Datenschutzes, die beim elek- oder Budge­ tierungs­
tools, kombiniert. Bei Das bedeutet, dass die Banken diesen Zugang
tronischen Zahlungsverkehr ohnehin schon den Zahlungsauslösediensten wie zum Bei- unentgeltlich zur Ver­fügung stellen müssen.
bestehen. Eng damit verbunden ist die Ge- spiel Klarna (früher Sofort GmbH) handelt es Das Trittbrett­fahren von Dritten Zahlungs­
fahr von unbefugten Zugriffen auf die Konten sich um eine Software­brücke zwischen den dienst­leistern wird also bewusst gefördert.

48  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


FINANZMÄRKTE

also uneingeschränkt die Kundin. Ob eine sol-


che vertragliche Ausgestaltung der Risikover-
teilung privatrechtlich zulässig ist, ist fraglich.
Aber sie ist in den AGB so geregelt, und die be-
trogenen Kunden müssten ihre Rechte erst
durch alle Instanzen klagen. Zwar mögen die
Banken sich – gerade im Fall von breit ange-
legten Hackerangriffen – kulant zeigen. Kulanz
ist aber aus Kundensicht kein nachhaltiges Lö-
sungsmodell.

Schweizer Banken gegen


­Regulierung
Die EU hat auf die Innovationen und die er-
höhten Risiken im Zahlungsverkehr reagiert
und mit der PSD2 klare Entscheidungen ge-
troffen. Sie öffnet den Markt für ausgewähl-

KEYSTONE
te neue Zahlungs­ dienst­
leister und fördert
durch den zunehmenden Wettbewerb, dass
Wer in der Schweiz Zahlungsdienstleistungen
von Nichtbanken nutzt, trägt die Verantwortung
die Wertschöpfung im Zahlungs­ver­kehr auch
bei Hackerangriffen selber. u­nabhängigen Gerät, etwa einem Smart- Drittanbietern offensteht. Gleichzeitig ver-
phone, erhält und mit diesem Code gleichzei- langt sie hohe Sicherheitsstandards und er-
tig mitgeteilt wird, an wen die Zahlung geht weitert den Kundenschutz.
Die EU erhofft sich davon einen verstärkten und welche Summe überwiesen werden soll. In der Schweiz hat sich die Bankiervereini-
Wettbewerb auf dem Markt der Zahlungs- So werden typische Man-in-the-Middle-At- gung in einem Positionspapier vom Septem-
dienste. Für die Dritten Zahlungsdienstleis- tacken erkennbar. ber 2017 gegen eine entsprechende schweize-
ter ist die forcierte Marktöffnung allerdings Zudem werden die hohen Sicherheitsstan- rische Regulierung aus­ge­sprochen. Die Kritik
mit dem Preis einer Regulierung verbunden: dards in der EU nicht nur regulatorisch, son- richtet sich insbesondere gegen den regulatori-
Sie benötigen eine Lizenz, und es gilt für sie dern auch über die Haftungsverteilung durch- schen Zwang zur Marktöffnung für die Konkur-
ein umfangreiches Pflichtenheft bezüglich gesetzt. Verlangt die Bank für die elektronische renz aus dem Nichtbankensektor. Gemäss der
Datenschutz und Datensicherheit. Zahlungsauslösung keine starke Kundenau- Bankiervereinigung stellt dieser einen unnöti-
In der Schweiz werden die Drittanbieter thentifizierung, muss sie den unbefugt ab- gen Eingriff in einen funktionierenden Markt
hingegen nicht reguliert. Konkret bedeutet gezogenen Betrag auch dann ersetzen, wenn dar. Zudem sei die Öffnung aus Sicherheits-
das, dass diese Dienstleister nach wie vor die Kundin sich im Umgang mit ihren persönli- gründen bedenklich, und die Kunden müssten
das Screen Scraping betreiben dürfen und chen Legitimationsmitteln grob fahrlässig ver- die damit verbundenen Kosten tragen.
die Kunden das volle Risiko für Fehlvorgän- halten hat. Nur gerade bei betrügerischer Ab- Die PSD2 ist keine leicht verdauliche Regu-
ge tragen. sicht kann die Bank also das Risiko einer unau- lierungskost. Sie hat aber den Vorteil, dass die
torisierten Transaktion auf die Kundin abwäl- neuen Anbieter von Zahlungs­diensten in die
Unbefugter Zugriff zen. Darüber hinaus begrenzt die EU das Risiko Regulierung eingebunden sind. Das schafft
der Kunden selbst bei einem starken Kunden- für die Nutzer von Zahlungsdiensten mehr
auf Bankkonten authentifizierungsverfahren auf 50 Euro, wenn Sicherheit. Mittelfristig ist es unvermeidbar,
Auch beim heute wohl grössten Risiko im diese leicht fahrlässig gehandelt haben. Aller- dass man für diesen Sektor regulatorische
elektronischen Massen­zahlungsverkehr, den dings sollten solche Konstellationen nach Ein- Eckpunkte setzt. Dann wird man allerdings
Hackerangriffen, geht die EU andere Wege als führung der starken Kundenauthentifizierung auch die Frage eines regulatorisch vorgege-
die Schweiz. So verpflichtet die PSD2 die Ban- nicht mehr vorkommen. Denn: Wer trotz An- benen Open Banking erneut diskutieren müs-
ken im Zusammenhang mit elektronischen gabe des Zahlungsempfängers und des Über- sen, bei dem auch Drittanbieter Zugang zum
Zahlungs­vor­gängen regulatorisch zu einer weisungsbetrags eine unbefugte Zahlung frei- Markt für Zahlungsdienstleister haben.
sogenannten starken Kunden­ authentifi­ gibt, muss sich grobe Fahrlässigkeit vorhalten
zierung. Das bedeutet, dass die persönlichen lassen.
Legitimationsmittel aus mindestens zwei un- Anders in der Schweiz: Zwar hat sich auch
abhängigen Authentifi­zierungs­elementen hier die 2-Faktoren-Authentifizierung mit PIN
bestehen müssen und der Zahlungsvor- und Transaktionsnummer etabliert, aber die
gang dynamisch mit der Überweisungssum- wenigsten Finanzin­ stitute bieten eine star-
me und dem Zahlungsempfänger verknüpft ke Kundenauthentifizierung nach dem EU-
sein muss. Die Freigabe eines Online-Zah- Muster an. Zudem sehen die AGB der Schwei-
lungsvorgangs, der beispiels­ weise per PIN zer Banken vor, dass eine Zahlung immer dann Susan Emmenegger
und Transaktionsnummer am Computer aus- als autorisiert gilt, wenn sie unter Verwen- Professorin für Privat- und Bankrecht und
gelöst wird, kann nur erfolgen, wenn die Kun- dung der personalisierten Legitimationsmit- Direktorin des Instituts für Bankrecht, Uni-
versität Bern
din zusätzlich einen weiteren Code auf einem tel erfolgt. Das Risiko für Hackerangriffe trägt

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  49
FINANZMÄRKTE

Die UBS müsste heute nicht mehr


gerettet werden
Vor zehn Jahren hat der Bund die UBS mit einem Rettungspaket vor der Insolvenz bewahrt.
Mit Basel III wurden die Anforderungen seither verschärft. Ist die UBS in Zukunft krisen­
resistenter?  Armin Jans, Christoph Lengwiler, Marco Passardi

Abstract  Im Herbst 2008 haben Bund, Nationalbank und Eidgenössische Bankenkom- BIP nach 2008 ab, weil die Schweizer Wirt-
mission (heute Finma) die UBS mit einem Rettungspaket vor der Insolvenz gerettet. Ein schaft international stark verflochten ist. An-
Grund für diese Notfallmassnahme waren die ungenügenden Eigenmittelvorschriften ders als in zahlreichen anderen Staaten muss-
von Basel II. Der Artikel zeigt, dass die UBS heute unter Anwendung der verschärf- te in der Schweiz allerdings kein Finanzinsti-
ten Eigenmittelvorschriften von Basel III krisenresistenter wäre und kein staatliches tut definitiv geschlossen oder mit staatlicher
Rettungspaket benötigen würde, um die zwischen 2007 und 2009 erlittenen Verluste Hilfe mit einem gesunden Institut fusioniert
zu absorbieren. Die Ende 2017 öffentlich kommunizierte Weiterentwicklung der Re- werden.
gulierung (Basel IV) wird allerdings die künftig erforderliche Kapitalausstattung ver- Auch die Schweizer Grossbanken UBS
ändern, da die Summe der zu unterlegenden risikogewichteten Aktiven für Banken mit und Credit Suisse (CS) waren gemäss den
eigenständigen Risikobewertungsmodellen höher ausfällt. Offen bleibt, ob und allen- Rechnungslegungsvorschriften von IFRS
falls inwieweit die Umsetzung in das schweizerische Recht zu einer Verschärfung der und US GAAP gezwungen, hohe Wertbe-
gegenwärtigen Eigenmittelanforderungen für die beiden Grossbanken UBS und CS richtigungen zu verbuchen, insbesonde-
führen wird. re bei den US-Subprime-Obligationen (Fair

V  or knapp zehn Jahren, zu Beginn der


globalen Finanzkrise 2008, musste die
Schweizer Grossbank UBS mit einem Ret-
der Liquidität, und es mangelte bei den Auf-
sichtsbehörden an Kenntnissen über die Sys-
temzusammenhänge. Ausserdem war die
Systemrelevante Banken gemäss
Basel III
tungspaket im Umfang von 44 Milliarden Fran- Too-big-to-fail-Problematik ungelöst, was zu Ein wesentliches Element von Basel III ist die
Unterscheidung zwischen global und natio-
ken vor der Insolvenz bewahrt werden. Ein einer impliziten Staatsgarantie für sehr gros- nal systemrelevanten Banken und sonstigen
Grund für diese Notfallmassnahme waren die se Banken führte. Banken.a Für die systemrelevanten Banken gelten
ungenügenden Eigenmittelvorschriften nach Erschwerend kam hinzu, dass die Geld- andere Anforderungen bezüglich Eigenmittel
Basel II. Diese Vorschriften wurden seither ver- politik spätestens ab 2005 weltweit sehr ex- für die Fortführung sowie die Abwicklung bei
einer Sanierung. Zudem sind die Eigenmittel-
schärft. Doch hätte die UBS mit den Ende 2017 pansiv war. Die tiefen Zinssätze erhöhten die anforderungen quantitativ deutlich höher.b
vorhandenen Eigenmitteln nach Basel III die Kreditnachfrage. Die angebotenen Konditio- In der Schweiz erteilt der fünfte Abschnitt des
erlittenen Verluste zwischen 2007 und 2009 nen und die Kreditvergabepolitik der Finanz- Schweizer Bankengesetzes (BankG, Art. 7–10a)
der SNB die Kompetenz, nach Anhörung der
verkraften können, ohne dass eine staatliche institute haben sich im Nachhinein als nicht
Finma Banken per Verfügung als systemrele-
Rettungsaktion nötig gewesen wäre? risikogerecht erwiesen. In den USA, Grossbri- vant auszuweisen. Bis zum heutigen Zeitpunkt
tannien, Irland und Spanien bildeten sich des- ist dies für fünf Institute der Fall: Die Zürcher
halb Preisblasen auf den Immobilien- und Fi- Kantonalbank, die Raiffeisen-Gruppe und die
Die Finanzkrise ab 2007 Postfinance sind national systemrelevant. Die
nanzmärkten.
UBS und die CS sind global systemrelevant. Die
Die Ursachen der 2007 einsetzenden globa- Zu Beginn der globalen Finanzkrise speziell für global systemrelevante Schweizer
len Finanzkrise lassen sich im Kern aus einem mussten weltweit Finanzaktiven wie Sub-
­ Banken erlassenen Too-big-to-fail-Bestim-
Zusammenspiel von Markt- und Staatsversa- prime-Hypotheken und Hypothekarkredite mungen des Schweizer Bankengesetzes sind
seit dem 1. März 2012 in Kraft (mit Übergangs-
gen erklären:1 wertberichtigt werden. Die Folge waren hohe fristen bis 2019). Sie führten im Wesentlichen
Das Marktversagen äusserte sich in der Verluste bei vielen global systemrelevanten zur Festlegung von Eigenmittelquoten für die
übermässigen Fremdfinanzierung vieler Fi- Banken. Nur dank staatlichen Rettungsaktio- Fortführung des Bankbetriebs (sogenannte
nanzinstitute, den zu vielen Risiken, den teil- nen konnten Systemzusammenbrüche ver- Going-Concern-Anforderungen). Ergänzend
dazu müssen alle systemrelevanten Banken
weise sehr geringen Liquiditätspolstern so- mieden werden. Trotzdem wirkte sich die Fi- zusätzlich weitere verlusttragende Eigenmittel
wie in der hohen Interdependenz der system- nanzkrise auf die globale Weltwirtschaft aus. für den Fall einer Abwicklung (sogenannte
relevanten Banken. Der Welthandel und die grenzüberschrei- Gone-Concern-­Anforderungen) ausweisen.c
Doch auch der Staat hat die Höhe und tenden Direktinvestitionen gingen zurück. a Die Liste der aktuell global systemrelevanten
die Art der notwendigen Eigenmittel un- Im Unterschied zu einer «normalen» Rezes- Banken finden Sie auf Fsb.org.
b Siehe Passardi Marco, Jans, Armin (2018), S. 185 und
genügend reguliert. Zudem gab es kei- sion konnte der langfristige Wachstumstrend S. 189–191.
ne international koordinierte Regulierung des Bruttoinlandprodukts (BIP) nach der Kri- c Höhe und Umfang der Eigenmittel für den
Gone-Concern-Fall sind für die Schweizer D-SIB
se nicht mehr erreicht werden. Auch in der aktuell in Diskussion. Vgl. Bundesrat (2017), S.
1 Vgl. Jans (2017), S. 41.
Schweiz nahm die Wachstumsrate des realen 4854, und EFD (2018), S. 6 

50  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


Besser abgestützt: Die UBS ist
heute deutlich krisenresistenter
als in der Finanzkrise 2008.

KEYSTONE
FINANZMÄRKTE

Value-Accounting). Die UBS realisierte von –– Szenario 1: Berechnung auf Basis der Ende (sog. Basel IV).6 Die im Zieljahr 2027 zu er-
2007 bis 2009 deutlich höhere Verluste als 2017 effektiv vorhandenen Eigenmittel der reichende CET1-Quote sinkt dadurch um
die CS (siehe Tabelle 1). Doch beide konn- UBS-Gruppe, berechnet nach Basel-III-Vor- 3,2 Prozentpunkte, die Quote des regu-
ten ihre Resilienz vorerst dank der Aufnah- schriften, wie sie Anfang 2020 in Kraft tre- latorischen Gesamtkapitals sinkt um 4,1
me neuen Eigenkapitals am Markt erhö- ten. (sogenannter Look-through-Ansatz).5 Prozentpunkte.7
hen. Aufgrund des Konkurses von Lehman –– Szenario 2: Berechnung auf Basis der per
Brothers reichten für die UBS die aus eige- 31.12.2017 effektiv vorhandenen Eigen- Gemäss Szenario 1 betrug das effektiv vor-
ner Kraft beschafften Mittel allerdings nicht mittel der UBS-Gruppe. Im Unterschied handene harte Kernkapital (CET1) Ende 2017
mehr aus. Im September 2008 schwanden zu Szenario 1 werden die risikogewich- 13,8 Prozent der RWA. Die von 2007 bis 2009
ihre Refinanzierungs­möglichkeiten und das teten Aktiven nach den Beschlüssen des erzielten Verluste betragen 6,5 Prozent der
öffentliche Vertrauen so stark, dass sie im Basler Ausschusses für Bankenaufsicht
Oktober 2008 ein Rettungspaket des Bunds (BCBS) vom Dezember 2017 berechnet
und der Nationalbank (SNB) benötigte. Die- 6 Für die UBS wird von einem Anstieg der RWA um 30,6
Prozent ausgegangen, dies aufgrund einer unterstell-
ses bestand aus einer Kapitalbeteiligung ten Risikodichte von 35 Prozent. Siehe SNB (2017). Alle
des Bunds von 6 Milliarden und aus einer 5 Verluste UBS ohne Rekapitalisierung, Betrachtung auf anderen Vorschriften (insbesondere der Swiss Finish)
Basis Look-through (d. h. gemäss Regeln per 31.12.2019). bleiben unverändert.
Auslagerung von illiquiden Aktiven im Um- Quelle für die Daten von Szenario 1: UBS, 31 December 7 Der angenommene Rückgang der CET1-Quote liegt
fang von rund 44 Milliarden Schweizer 2017 Pillar 3 Report. UBS Group and Significant Regula- zwischen der Schätzung der Citibank von 1,8 und von
ted Subsidiaries and Sub-groups, Eligible Loss-absor- Morgan Stanley mit 4,2 Prozentpunkten. Siehe «Finanz
Franken in eine «Bad Bank» (Stabfund), in bing Capacity, S. 87. Online auf Ubs.com. und Wirtschaft», 9.12.2017, S. 8–9.
der die SNB federführend war.2 Das Vertrau-
en konnte so weitgehend wiederhergestellt
werden. Trotz dieser aus heutiger Sicht ge-
lungenen Rettung, die Bund und SNB einen Tabelle 1: Gewinn und Marktkapitalisierung von UBS und Credit Suisse
Gewinn von rund 6 Milliarden bescherte, (2006–2012), in Mrd. Franken
hat sich die Marktkapitalisierung der bei- 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
den Grossbanken zwischen 2006 und 2012 UBS-Gruppe
um rund zwei Drittel verringert. Reingewinn* 12,3 –5,2 –21,3 –2,7 7,5 4,2 –2,5
Aufgrund der Krisenanfälligkeit der sys- Eigenkapital* 49,7 36,9 32,5 41,0 46,8 53,4 45,9
temrelevanten Banken und der Too-big-to- Marktkapitalisierung 154,0 109,0 44,0 57,0 59,0 43,0 55,0
fail-Problematik wurden mit Basel III die
Credit-Suisse-Gruppe
globalen Standards der Bankenregulierung
Reingewinn* 11,3 7,8 –8,2 6,7 5,1 2,0 1,3
der Bank für Internationalen Zahlungsaus-

JANS (2018), S. 47
Eigenkapital* 58,9 43,2 32,3 37,5 33,3 33,7 35,5
gleich angepasst (siehe Kasten). Die neuen
Anforderungen an die Eigenmittel müssen Marktkapitalisierung 91,0 76,0 34,0 61,0 44,0 27,0 29,0
bis Anfang 2020 vollständig erfüllt werden. *Den Aktionären zurechenbar
Die Schweiz hat diese Schritte mitgetra-
gen und frühzeitig in ihr nationales Recht
transformiert.3 Was hat sich mit diesen Vor-
Tabelle 2: Eigenmittel der UBS (2017) und Verluste (2007–2009), in Prozent der
schriften für die UBS geändert?
risikogewichteten Aktiven (RWA)
Szenario 1 Szenario 2
Der Fall UBS (Zieljahr 2020) (Zieljahr 2027)
Die UBS erzielte 2007 bis 2009 Verluste Hartes Kernkapital (CET1) 13,8 10,6
von 6,5 Prozent der risikogewichteten Ak- High-Trigger-LA-Tier-1-Kapital (Trigger 7% RWA) 2,9 2,2
tiven (RWA).4 Die nachfolgende Analyse soll Low-Trigger-LA-Tier-1-Kapital (Trigger 5,125% RWA) 1,0 0,8
aufzuzeigen, ob die Ende 2017 effektiv vor- Total Gesamtkapital 17,7 13,6
handenen Eigenmittel diese Verluste ohne
Verluste 2007–2009 6,5 6,5
staatliches Rettungspaket hätten absorbie-
ren können. Eine rein hypothetische, mit Hartes Kernkapital CET1 minus Verluste 2007–2009 7,3 4,1
Vereinfachungen arbeitende Überschlags- Zielwert hartes Kernkapital (CET1) 10,0 10,0
rechnung soll dies beantworten. Unter- Manko hartes Kernkapital CET1 (zu 10%) 2,7 5,9
schieden werden dabei zwei Szenarien: Trigger-CET1-Quote (LA-Tier-1-Kapital) 7,0 7,0
Hartes Kernkapital (CET1) inkl. gewandelten High-Trigger- 7,3 6,3
2 Vgl. Jans/Passardi (2012), S. 501. Der vollständig von LA-Tier-1-Kapitals
der SNB beherrschte Stabfund führte dazu, dass die
Nationalbank eine Konzernrechnung erstellen musste
Gesamtkapital minus Verluste 11,2 7,1
EIGENE BERECHNUNGEN DER AUTOREN

und darin auch die Werte der Bad Bank offenlegte.


3 Für eine detaillierte Umschreibung der Regulierung Zielwert Gesamtkapital 14,3 14,3
der Eigenmittelregulierung siehe Passardi/Jans (2017),
S. 177–200. Manko Gesamtkapital (zu 14,3%) 3,1 7,2
4 Die bilanzierten Aktiven werden dabei mit einem Minimales Gesamtkapital ohne Puffer 8,0 8,0
jeweiligen «Risikogewicht» multipliziert. Denn die
verschiedenen Positionen einer Bank können unter- Manko Gesamtkapital ERV (zu 8%) 0 0,8
schiedliche Risikoprofile aufweisen und müssen mit
Risikodichte (RWA in % Gesamtengagement) 26,8 35,0
unterschiedlich viel Kapital unterlegt werden.

52  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


FINANZMÄRKTE

RWA (siehe Tabelle 2).8 Nach Verrechnung die- Szenarien würde der «Point of Non-Viability» chende Diskussion auf adäquat aufbereiteten
ser Verluste verbleibt eine CET1-Quote von von 5,125 Prozent10, bei dem es zu einer ge- Daten basieren, welche die Unterschiede in
7,3 Prozent (13,8%–6,5%). Ende 2017 verfüg- ordneten Abwicklung der Bank käme, nicht der Berechnung der RWA nach den verschie-
te die UBS über High-Trigger-Additional-Loss- erreicht. denen Ansätzen offenlegt. Unsere Berech-
Absorbing-Tier-1-Anleihen mit einem Schwel- nung ist dazu, aufgrund nicht öffentlich publi-
lenwert von 7 Prozent CET1 im Umfang von Lockerung der Eigenmittel­ zierter Daten, leider nicht in der Lage.
2,9 Prozent der RWA. Solche Anleihen wer-
den beim Unterschreiten des Schwellenwer-
anforderungen gefährlich
tes («Trigger») automatisch in Eigenkapital ge- Gemäss unseren Berechnungen war die UBS
wandelt. Da die CET1-Quote nach Abdeckung Ende 2017 also deutlich krisenresistenter als
der Verluste nicht unter 7 Prozent sinkt, wird im Oktober 2008. Mit den Ende 2017 vor-
dieser Schwellenwert nicht unterschritten, handenen Eigenmitteln hätte sie 2008 ohne
sodass die Anleihen (unter Anwendung der staatliches Rettungspaket fortgeführt wer-
Vorschriften von Basel III) nicht in Eigenkapi- den können. Allerdings hätte sie ihre Eigen-
tal umgewandelt werden müssen. mittel innerhalb der vereinbarten Frist wieder Armin Jans
In Szenario 2 sinkt die CET1-Quote nach auf das vorgeschriebene Zielniveau anheben Professor emeritus für Volkswirtschaftsleh-
Abzug der Verluste auf 4,1 Prozent (10,6%– müssen. re, ehemals School of Management & Law,
ZHAW Winterthur
6,5%). Deshalb müssen die dafür vorgese- Ein Einwand bleibt: Die Beschlüsse des
henen High-Trigger-Additional-Loss-Absor- BCBS bezüglich der neuen Berechnungs-
bing-Tier-1-Anleihen in hartes Kernkapital methoden für die RWA vom Dezember 2017
umgewandelt werden, die Gläubiger müssen (sog. Basel IV) müssen erst in schweizerisches
auf ihre Zinsforderungen verzichten und wer- Recht umgesetzt werden, bevor sie Rechts-
den zu Aktionären der Bank. Das harte Kern- kraft erlangen. In Szenario 2 wurde ange-
kapital steigt aufgrund dieser Massnahme auf nommen,  dass die gegenwärtigen Eigenmit-
6,3 Prozent der RWA (4,1% zuzüglich 2,2%). telanforderungen im Swiss Finish, welche bei
Bei beiden Szenarien würde die gefor- der Kernkapitalquote und der ungewichteten
derte Zielquote von 10 Prozent für das har- Kapitalquote über die internationalen Vorga- Christoph Lengwiler
te Kernkapital CET1 und von 14,3 Prozent für ben nach Basel III hinausgehen, unverändert Professor für Banking und Finance, Institut
das Gesamtkapital somit unterschritten. Die bleiben. Es ist allerdings zu erwarten, dass die für Finanzdienstleistungen Zug (IFZ), Hoch-
schule Luzern
minimale Gesamtkapitalquote von 8 Pro- beiden Grossbanken den Swiss Finish lockern
zent würde nur in Szenario 1 erreicht. Da die- wollen. Sollte ihnen dies gelingen, würde sich
se Zielquoten in Szenario 1 erst im Jahr 2020 das Eigenmittelmanko in Szenario 2 entspre-
und in Szenario 2 erst 2027 zu erreichen sind, chend reduzieren.
müsste die UBS der Finma in der Zwischen- Aber Vorsicht: Die beiden Grossbanken
zeit aufzeigen, mit welchen Massnahmen sind im Verhältnis zur Gesamtwirtschaft sehr
und innerhalb welcher Frist sie diese errei- bedeutend, und entsprechend besteht immer
chen kann. Mögliche Lösungswege wären noch eine hohe Risikoexposition. So erreichte
etwa eine Kapitalerhöhung, das Einbehal- 2016 ihre aggregierte Bilanzsumme 270 Pro-
ten von Gewinnen (geringere oder gar keine zent des Schweizer Bruttoinlandproduktes. Marco Passardi
Gewinnausschüttung) oder eine angepasste Eine Lockerung des Swiss Finish wäre deshalb Professor für Accounting, Institut für
Entschädigungspolitik. kaum zielführend. Zudem sollte eine entspre- ­Finanzdienstleistungen Zug (IFZ), Hoch-
Zwischen 2015 und 2017 erzielte die UBS schule Luzern und Lehrbeauftragter an den
Universitäten Zürich und Neuenburg
kumuliert rund 10,8 Milliarden Franken Ge- 10 Vgl. Art. 132 Abs. 4 ERV.
winn.9 Das sind 4,5 Prozent der RWA. Mit
etwa zwei Dritteln dieser Ertragsüberschüsse
Literatur
könnte die UBS in Szenario 1 das Eigenmittel-
BCBS (2017). Basel III: Finalising FSB (2015). Historical Losses and Passardi, Marco; Jans, Armin (2018).
manko von 3,1 Prozent bis 2020 ausgleichen. ­Post-crisis Reforms, Basel. Recapitalisation Needs, Findings Eigenmittelvorschriften, in: Jans,
In Szenario 2 würde hingegen selbst eine voll- Bundesrat (2017). Bericht des Report, 9.11.2015, Table A1, S. 23; Armin; Lengwiler, Christoph; Pass-
ständige Einbehaltung der Gewinne während Bundesrates zu den system- UBS: Figure 1–2, S. 8. ardi, Marco: Krisenfeste Schweizer
relevanten Banken (Evaluation Jans, Armin (2018). Einführung, S. Banken?, Zürich, S. 177–200.
dreier Jahre nicht ausreichen. Allerdings liegt gemäss Artikel 52 Banken- 27–56, in: Jans, Armin; Lengwiler, PricewaterhouseCoopers (2017).
in diesem Szenario das Zieljahr auch erst im gesetz), 28.6.2017. Christoph; Passardi, Marco: Krisen- Basel IV: «Big Bang» oder «the
Jahr 2027. EFD (2018). Erläuternder Bericht feste Schweizer Banken?, Zürich. Endgame of Basel III»: BCBS ver-
zur Änderung der Eigenmittelver- Jans, Armin; Passardi, Marco (2012). öffentlicht die finale Reform der
In der Realität müsste die UBS der Finma ordnung (Gone-concern-Kapital, Hätte die UBS 2008 unter Basel III Risk-Weighted Assets (RWA).
in einem solchen Fall eine Frist zur Zielerrei- Beteiligungsabzug und weitere kein Rettungspaket benötigt, in: Scheffler, Falk; Buchs, Arno (2018).
chung vorschlagen. Kann die UBS das Ziel in- Anpassungen) vom 23. Februar Der Schweizer Treuhänder, 8/2012, Problematik der Risk-Weighted
2018. S. 498–503. Assets, S. 201–230, in: Jans, Armin;
nerhalb der Frist nicht erfüllen, kann die Fin- European Banking Authority (2016). Jans, Armin; Passardi, Marco (2018). Lengwiler, Christoph; Passardi,
ma Schutzmassnahmen anordnen. In beiden Cumulative Impact Assessment of Regulierungskritik, S. 669–710, in: Marco: Krisenfeste Schweizer
the Basel Reform Package, London. Jans, Armin; Lengwiler, Christoph; Banken? Zürich.
8 Vgl. FSB (2015). Passardi, Marco: Krisenfeste Schweizerische Nationalbank (2017).
9 Den Aktionären zurechenbares Konzernergebnis, nach Schweizer Banken?, Zürich. Financial Stability Report 2017.
Steuern.

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  53
FINANZMÄRKTE

Innovatives Ökosystem für Fintech-­


Firmen erhalten
Die Schweiz wird als Standort für innovative Finanztechnologiefirmen immer bedeutsamer.
Davon profitieren auch die Banken. Damit das Vertrauen in Zukunftstechnologien wie
Blockchain nicht erschüttert wird, braucht es klare Regeln für die Marktteilnehmer. 
Martin K. Hess

Abstract    Die digitale Innovationsfähigkeit ist die Grundlage jedes erfolgreichen rale Clearingstelle und ist durch die dezentral
Finanzplatzes. Die Schweiz befindet sich erfreulicherweise in der Gruppe der global gespeicherten Datensätze besser vor exter-
führenden Standorte für innovative Finanztechnologie. Das trifft insbesondere in nen Angriffen geschützt. Die einzelnen Ein-
den Bereichen Blockchain und Kryptowährungen zu. Die zahlreichen Anwendungs- träge sind zudem aufgrund ihrer gegenseiti-
möglichkeiten der Blockchaintechnologie dienen sowohl der Entwicklung neuer gen Verknüpfung im Nachhinein nicht mehr
Geschäftsmodelle als auch der Effizienzsteigerung bei bisherigen Aktivitäten. Es manipulierbar. Gleichzeitig werden aber eta-
gilt, Innovationen rund um die Blockchaintechnologie zu fördern, aber auch die Ri- blierte Intermediäre und ihre bisherigen Ge-
siken durch regulatorische Massnahmen zu minimieren. Nur wenn die global besten schäftsmodelle durch die Blockchain vor
Rahmenbedingungen vorherrschen, wird die Schweiz im globalen Standortwettbe- grundlegende Herausforderungen gestellt.
werb weiterhin führend sein und im Inland Wachstum und Wertschöpfung fördern Sie müssen deshalb stärker auf ihr Know-how
können. in Finanzgeschäften, auf ihre breite Kunden-
basis und auf das grosse Vertrauen, das sie
geniessen, fokussieren.

D  er Finanzplatz Schweiz hat sich zu


einem global führenden Standort für
innovative finanztechnologische Firmen
Blockchain: Der digitale Notar
Im letzten Jahr besonders angestiegen ist die
Die Anwendungsmöglichkeiten für die
Blockchaintechnologie in der Finanzbran-
che sind vielfältig. Dabei hilft die Technologie
(Fintechunternehmen) entwickelt. Insbe- Zahl der Fintechunternehmen mit Geschäfts- grundsätzlich in zwei Bereichen: bei der Ent-
sondere bei Blockchain und Kryptowäh- modellen auf Basis der Blockchaintechnolo- wicklung von neuen Geschäftsmodellen und
rungen hat sich im sogenannten Crypto gie. Grundsätzlich ermöglicht die Technolo- bei der Effizienzsteigerung von bestehenden
Valley in Zug eine einzigartige Szene eta- gie, nicht nur Informationen, sondern auch Prozessen und Systemen.
bliert. Von den aktuell 220 Fintechunter- Werte und deren Eigentum direkt zwischen
nehmen in der Schweiz verfolgen rund 15 verschiedenen Parteien über das Internet zu Kryptowährungen und ICOs
Prozent als Geschäftsmodell Dienstleis- übertragen und zu verwalten. Die Blockchain
tungen auf Basis der Blockchaintechnolo- funktioniert dabei wie ein digitaler Notar: Alle Kryptowährungen wie Bitcoin, Ethereum
gie (siehe Abbildung 1).1 Transaktionen werden von zahlreichen No- oder Ripple sind wohl die bekanntesten An-
Zu dieser Entwicklung haben insbesonde- taren im Netzwerk überprüft und verifiziert. wendungsbeispiele der Blockchain. Damit
re die hervorragenden Rahmenbedingungen Danach werden die Einträge in identischen können Zahlungen mit virtuellen Einhei-
in der Schweiz beigetragen. Die Konzentra- Kopien auf verschiedenen Datenbanken de- ten (Tokens) über das Internet durchgeführt
tion an Finanzwissen, technologischem und zentral gespeichert. und über eine virtuelle Geldbörse (Wallet)
juristischem Know-how und sachverständi- Die Technologie verspricht wesentliche verwaltet werden. Zurzeit sind Kryptowäh-
gen Behördenvertretern bietet einen idealen Vorteile: Das System funktioniert ohne zent- rungen aber noch kein brauchbares Substi-
Nährboden für innovative Geschäftsmodel-
le. Hinzu kommen ein pragmatischer Regu-
lierungsansatz, die liberale Wirtschaftsord- Abb. 1: Anzahl Fintechunternehmen in der Schweiz nach Spezialisierung (2015–2017)
nung und die öffentliche Unterstützung von 250

mehreren Regierungsvertretern. Dies hat die


200
Schaffung eines einzigartigen innovativen 15%
11,1%
Ökosystems ermöglicht, das gemäss der IFZ- 150 21,8%
13% 24,2%
Fintech-Studie der Hochschule Luzern welt- 11,8%
22,8%
weit führend ist. Bei aller Innovationsfreudig- 100 12,6%
IFZ-FINTECH-STUDIE 2018

11,7% 15,5%
keit bleibt das Vertrauen der Kunden in die 16,3%
50 16,7%
Dienstleister jedoch eine unabdingbare Kon- 17,9% 21,1% 24,1%

stante für den wirtschaftlichen Erfolg. 0 17,9% 14,7% 11,8%


2015 2016 2017

1 Institut für Finanzdienstleistungen Zug (2018). IFZ   Distributed-Ledger-Technologie (bspw. Blockchain, Smart Contracts)          Bankeninfrastruktur           Datenanalyse
FinTech Studie.   Einlagen und Kredite           Anlageverwaltung           Zahlungsverkehr

54  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


FINANZMÄRKTE

tut für das traditionelle Fiatgeld. Denn die genössische Finanzmarktaufsicht (Finma) Auch grenzüberschreitende Zahlungen
drei Grundfunktionen von Geld, als Zah- hat in diesem Zusammenhang im Februar könnte die Blockchain effizienter, transpa-
lungsmittel, als Wertaufbewahrung oder als 2018 als eine der weltweit ersten Aufsichts- renter und günstiger durchführen. Dasselbe
Wertmessung, erfüllen die heutigen Kryp- behörden die unterschiedlichen Tokens hin- gilt für Handelsfinanzierungen und Lieferket-
towährungen nur bedingt. Die Transferkos- sichtlich ihrer Funktion als Zahlungsmittel, ten: Die heute noch vornehmlich papierba-
ten und die Transaktionsdauer der bisheri- Wertpapier oder Nutzungszugang für digi- sierten Transaktionen sind meist schwerfäl-
gen Kryptowährungen sind deutlich höher tale Dienstleistungen systematisiert.2 Da- lig und anfällig für Betrug. Basierend auf der
als bei konventioneller elektronischer Über- mit legt sie die Grundlage für eine zukünfti- Blockchain und mithilfe von Smart Contracts
weisung. Die starken Fluktuationen inner- ge Regulierung, die Rechtssicherheit schaf- könnten wichtige Dokumente digitalisiert,
halb weniger Stunden machen sie zudem als fen und Missbräuchen vorbeugen soll. der Güterverkehr laufend verfolgt und Be-
Wertaufbewahrungs- und Wertmessungs- trugsversuche minimalisiert werden.
mittel ungeeignet. Zurzeit arbeiten daher Effizienzsteigernde Anwendungen Einsatzmöglichkeiten gibt es auch bei der
viele Herausgeber von Kryptowährungen digitalen Identität. Seit letztem Jahr stellt die
daran, die Transaktionszeit und die Energie- Eine weitere Anwendung der Blockchaintech- Stadt Zug ihren Einwohnern im Rahmen eines
kosten markant zu senken. nologie sind sogenannte Smart Contracts. Pilotprojekts eine Blockchain-basierte digi-
Im Zusammenhang mit Kryptowährun- Diese ermöglichen die automatisierte Aus- tale Identität zur Verfügung. Damit soll bei-
gen haben auch die Initial Coin Offerings führung von zuvor definierten Vertragsbe- spielsweise ein einfacherer Zugang zu allen
(ICOs) deutlich zugenommen. Mit ICOs dingungen. Dadurch können beispielsweise elektronischen Behördendienstleistungen
können Firmen öffentlich und unbürokra- Vermögenswerte für eine bestimmte Zeit zu- oder ein digitalisiertes Parking-Management
tisch Kapital für unternehmerische Zwecke rückgehalten werden wie im Falle einer Eigen- ermöglicht werden.3 Mit einem ähnlichen An-
beschaffen, denen andere Finanzierungs- tumsübertragung nach erfolgter Zahlungs- satz könnten auch Legitimationsprüfungen
möglichkeiten bislang verwehrt blieben. Im abwicklung. Ausserdem kann so eine vertrag- bei Banken zur Verhinderung von Geldwä-
vergangenen Jahr haben Start-ups in der lich festgelegte Auszahlung, zum Beispiel für sche und Terrorismusfinanzierung effizienter
Schweiz damit über 270 Millionen Schwei- eine Versicherungsleistung bei Eintritt eines und transparenter durchgeführt werden, in-
zer Franken erhalten, was deutlich über den Schadenfalls, ausgelöst werden. Smart Con-
3 Siehe «Blockchain-basierte digitale ID für alle Ein-
rund 130 Millionen Schweizer Franken durch tracts gewährleisten damit eine hohe Erfül- wohner jetzt erhältlich», Medienmitteilung der Stadt
traditionelles Risikokapital liegt (siehe Abbil- lungsgarantie zu niedrigen Kosten. Zug vom 15. November 2017.
dung 2). Bei ICOs werden digitale Tokens he-
rausgegeben, mit denen der Anleger unter- 2 Finma (2018). Wegleitung für Unterstellungsfragen In Zug ist man innovativen Technologien wie
schiedliche Rechte erwerben kann. Die Eid- betreffend Initial Coin Offerings (ICOs). Blockchain nicht abgeneigt. Stadtpräsident Dolfi
Müller präsentiert die städtische digitale ID.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  55
FINANZMÄRKTE

dem redundante Datensilos abgeschafft und tiven lanciert, um die regulatorischen Rah-
Abb. 2: Kapitalbeschaffung von
erfasste Daten bankenübergreifend verfüg- menbedingungen weiter zu optimieren. Dazu
­Start-ups nach Finanzierungsart,
bar gemacht würden. gehört die Arbeitsgruppe Blockchain4, die bis
in Mio. Franken (2017)
Ende 2018 klare Empfehlungen für die weitere
Herausforderungen für Entwicklung des Themas Blockchain für den
59,8 Finanzplatz Schweiz ausarbeiten wird.
die Schweiz Auch die Schweizerische Bankiervereini-
Der Schweizer Finanzplatz befindet sich in gung steht diesbezüglich in engem Kontakt

IFZ-FINTECH-STUDIE (2018) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


einer guten Position, um innovative Block- 45,9 mit der Branche und den Behörden. Das For-
chainanwendungen voranzutreiben. Es müs- 271,3
mulieren von klaren Regeln wird mithelfen,
sen aber auch die Risiken dieser neuen Tech- das Vertrauen in die Technologie zu stärken.
24,2
nologie frühzeitig erkannt und angegangen Dies stellt einen wichtigen Beitrag für einen
werden. So steht die Technologie berech- innovativen, global führenden Finanzplatz
tigterweise in der Kritik, Geldwäscherei und dar, der zukunftsgerichtete Dienstleistungen
sonstige kriminelle Machenschaften zu be- erbringt und Arbeitsplätze schafft.
günstigen. Dies erschwert den Aufbau von
nachhaltigen Geschäftsbeziehungen zwi-   Initial Coin Offerings (ICOs)         Seed-Finanzierung
  Series-A-Finanzierung         Series-B-Finanzierung
schen Fintechunternehmen und etablierten 4 Siehe «Arbeitsgruppe Blockchain/ICO wird ins Leben
Institutionen, da in der Schweiz strenge ge- gerufen», Medienmitteilung Staatssekretariat für Inter-
Bei Seed-Finanzierungen handelt es sich um nationale Finanzfragen (SIF) vom 18.01.2018.
setzliche Regelungen gelten, die Finanzge- kleine Anschubfinanzierungen mit Eigenkapital
schäfte regulieren. Daher müssen sich Fin- in der Gründungsphase eines Unternehmens.
tech-Start-ups bei der Eröffnung von Bank- Nach der Gründung folgen dann sogenannte
beziehungen bewusst sein, dass sie eine Series-A- und -B-Finanzierungen, die in der
Regel grössere Beträge beinhalten.
Mitwirkungspflicht haben. Sie müssen zeigen
können, dass sie sämtliche für ihr Geschäfts-
modell relevanten Regelungen kennen und
einhalten. Schlüssel­
verwahrung, bei der steuerlichen
Klärungsbedarf besteht ausserdem bei Behandlung von Kryptowährungen und de-
der Anwendung geltender Geldwäsche- ren Handel und beim Anlegerschutz von In-
reigesetze bei Kryptowährungen, bei den vestitionen in Kryptowährungen. Martin K. Hess
technischen und rechtlichen Anforderun- Der Bundesrat hat den Handlungsbedarf Dr. rer. pol., Leiter Wirtschaftspolitik,
Schweizerische Bankiervereinigung, Basel
gen an einen «digitalen Safe» im Rahmen der ebenfalls erkannt und verschiedene Initia-

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56  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


FINANZMÄRKTE

Vorboten einer neuen Rezession?


Es ist ein deutliches Muster: Den letzten sechs US-Rezessionen ging immer eine sogenannte
Zinsinversion voraus, bei der die Kurzfristzinsen über den Langfristzinsen lagen. Auch heute
gibt es wieder Anzeichen dafür.  Erwin W. Heri

Abstract  In den letzten 45 Jahren ist den Rezessionen in den USA immer eine soge- regelmässig eine Zinsinversion vorausgegan-
nannte Zinsinversion vorausgegangen, bei welcher die kurzfristigen Zinsen über den gen ist (siehe Abbildung 1). Vor jeder US-Re-
langfristigen Zinsen liegen. Dieses Muster ist so deutlich, dass es sich kaum leugnen zession befanden sich die kurzfristigen Zin-
lässt. Allerdings gibt es viele mögliche Erklärungsansätze, wie sich eine Zinsinversion sen oberhalb oder gleichauf mit dem Niveau
kausal auf den Konjunkturverlauf auswirkt. Dieser Artikel vertritt die Auffassung, dass der langfristigen Zinsen. Direkt nach Aus-
die Aktienmärkte die Zinsinversion als Vorzeichen deuten und die Zukunft schlechter bruch der Wirtschaftskrise drückte die Zen-
bewerten. Der Zusammenhang zwischen Zinsinversion und Konjunktur scheint auch tralbank die kurzfristigen Zinsen jeweils wie-
jetzt wieder bedeutsam. Denn die aktuellen Zinsdaten zeigen auffällige Bewegungen der nach unten und produzierte so ein «nor-
am Rand. males» Zinsumfeld.
Natürlich ist jede Rezession der Wirt-
schaftsaktivität ein Einzelfall, und es gibt für

D  as Zusammenspiel von Geld-, Kre-


dit- und Aktienmärkten mit der rea-
len Wirtschaft und dem Konjunkturverlauf
tige Finanzierungsquelle für langfristige Aus-
leihungen ist, kostet die Banken mehr, als sie
aus dem Kreditzins einnehmen. Warum sollte
jeden dieser Einzelfälle ein ausgesprochen
komplexes ökonomisches Narrativ, das den
wirtschaftlichen Abschwung erklären soll. Im
hat tonnenweise Wirtschaftsliteratur pro- man in einer solchen Situation noch Kredite Falle der Zinsinversion ist aber immerhin das
duziert. Zahlreiche Modelle älteren und vergeben? Und weil Kredite im Normalfall als Argument interessant, dass der Anstieg des
jüngeren Datums haben in diesem Kon- «Schmieröl» des Wirtschaftsmotors gelten, kurzfristigen Zinses (auch über das Niveau
text Kenntnisse zutage gefördert, die sich kommt in einem solchen Fall der Wirtschafts- des langfristigen Zinses hinaus) eine bewuss-
leider oft nur schwer empirisch überprü- motor ins Stottern. Zu simpel? Zu theore- te Politik der Zentralbank darstellt.
fen, geschweige denn nachweisen lassen. tisch? Natürlich.
Die entsprechenden Zusammenhänge und Fakt ist aber, dass allen sechs Rezessionen Wenn die kurzfristigen über den langfristigen
Wirkungsmechanismen sind schlicht zu der US-Wirtschaft in den letzten 45 Jahren Zinsen liegen, sind die Börsenteilnehmer
komplex und in ihrer zeitlichen Abfolge zu alarmiert.
instabil, um sie empirisch vernünftig analy-
sieren zu können. Denn tatsächlich gleicht
eine Volkswirtschaft eher einem wilden Bie-
nenstock und verfügt über wenig wohldefi-
nierte und sich wiederholende Prozesse, die
vernünftig modellierbar und empirisch ana-
lysierbar wären.
Trotzdem werden gewisse Wirkungsme-
chanismen immer wieder hervorgehoben,
und einige davon scheinen sich zumindest
einer visuellen Interpretation der Daten nicht
völlig zu verschliessen. So scheint es gera-
dezu erwiesen, dass eine Inversion der Zins-
strukturkurve auf zu erwartende konjunk-
turelle Probleme hinweist. Bei einer solchen
Zinsinversion liegen die kurzfristigen Zinsen
in einem Land oberhalb der langfristigen Er-
tragsraten.

Regelmässiger Vorläufer
Es gibt viele mögliche Erklärungen für den
Zusammenhang zwischen einer Rezession
und einer Zinsinversion. Eine lautet, dass es
bei einer Zinsinversion für das Bankensystem
unattraktiv wird, Kredite zu sprechen. Denn
KEYSTONE

der kurzfristige Einlagenzins, der eine wich-

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  57
FINANZMÄRKTE

Denn letztlich ist ja der kurzfristige Zins damit Inflationstendenzen wenn möglich Fallende Aktienkurse als Reaktion
ein Politikinstrument der Zentralbank. Und so im Keime zu ersticken – eben beispielswei-
ist es auch kein Zufall, dass den meisten sol- se mit der Zinspolitik. Die Zinsinversion löst Erhellend ist ein Blick auf die Aktienbörsen.
chen Zinskonstellationen ein Anstieg der In- sich sofort wieder auf, wenn der Wirtschafts- Denn dort wird die Zukunft fundamentaler
flationsraten vorausgeht. Schliesslich ist es abschwung einsetzt und der Inflationsüber- Unternehmensdaten gehandelt. Nämlich die
die Hauptaufgabe der Zentralbank, für eine druck aus dem System entweicht (siehe Ab- Erwartungen bezüglich Umsätzen, Gewin-
stabile Kaufkraft der Währung zu sorgen und bildung 1). nen und Renditen. Bei positiven oder nega-
tiven Anzeichen, welche die gegenwärtigen
Einschätzungen relativieren, werden die Be-
Abb. 1: Rezessionen und Zinsstruktur in den USA (1972–2018) wertungen sofort angepasst. Eine plötzliche
25    Zins in % Inversion der Zinsstrukturkurve könnte ein
solches Anzeichen sein. Wenn sich aufgrund
einer neuen Zinskonstellation der Konjunk-
20
turhimmel verdunkelt, werden die Aktienbe-
wertungen sofort nach unten angepasst.
15 Diese Hypothese wäre dann bestätigt,

REUTERS, DATASTREAM / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


wenn bei noch immer vernünftiger Konjunk-
10 tur und einer zeitgleichen Zinsinversion die
Aktienmärkte plötzlich nach unten drehten.
Und tatsächlich: In den letzten 45 Jahren liess
5
sich dieses Phänomen in den USA regelmäs-
sig beobachten (siehe Abbildung 2). Es scheint
0 also, dass die Aktienkurse kurz vor dem Ein-
tritt in eine rezessive Wirtschaftsphase – in
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etwa zeitgleich mit der Zinsinversion – zu


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  kurzfristige Geldmarktzinsen (3-Monats-Sätze, Treasury Bill Rate)     einem Abschwung ansetzen. Entsprechend
  langfristige US-Zinsen (Rendite 10-jähriger Staatsanleihen)        Zinsinversionen     
ist es denn auch kein Zufall, dass in verschie-
  Rezessionsphasen des realen US-Bruttoinlandprodukts
denen Ländern die Aktienkurse zu den vor-
auslaufenden Indikatoren der Konjunkturent-
wicklung gehören.
Abb. 2: Rezessionen und Aktienkurse in den USA (1972–2018)
Heute herrscht eitel Sonnenschein an der
3200    Index
Konjunkturfront. Es ist die beste Situation, die
man sich vorstellen kann: tiefe Inflationsraten,
1600
gutes Wachstum, erfreuliche Unternehmens-
gewinne, Optimismus überall. Doch wie wird
800
sich die Zinskurve entwickeln? Die Zentralban-
ken werden über kurz oder lang die in der Fi-
REUTERS, DATASTREAM / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

400
nanzkrise geschaffene Liquidität abschöpfen
müssen. Das wird kaum ohne Zinssteigerungen
200
vonstattengehen. In der Tat bewegt sich die
Zinsstruktur in den USA bereits auf eine Zins-
100 inversion zu, wie die sich angleichenden Kurven
in Abbildung 1 zeigen. Deswegen lohnt es sich,
0 in den nächsten Monaten die US-Zinsstruktur
sehr genau zu beobachten. Sollten wir weiter in
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Richtung einer Zinsinversion gehen, sind Prob-


  Aktienindex Standard & Poor’s 500        Wendepunkte der Aktienkurse      leme an der Konjunkturfront vorprogrammiert.
  Rezessionsphasen des realen US-Bruttoinlandprodukts

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58  Die Volkswirtschaft 6 / 2018


ZAHLEN

Wirtschaftskennzahlen
Auf einen Blick finden Sie hier die Kennzahlen Bruttoinlandprodukt, Erwerbslosenquote und Inflation von acht Ländern, der EU und
der OECD. Zahlenreihen zu diesen Wirtschaftszahlen sind auf www.dievolkswirtschaft.ch aufgeschaltet.

Bruttoinlandprodukt: Bruttoinlandprodukt:
Reale Veränderung in % gegenüber dem Reale Veränderung in % gegenüber dem Vorquartal1
Vorjahr
2017 4/2017 3/2017 2/2017 1/2017
Schweiz 1,0 Schweiz 0,6 0,6 0,3 0,3
Deutschland 2,2 Deutschland 0,6 0,8 0,6 0,7
Frankreich 1,8 Frankreich 0,6 0,5 0,5 0,5
Italien 1,5 Italien 0,3 0,5 0,4 0,4
Grossbritannien 1,7 Grossbritannien 0,4 0,4 0,3 0,2
EU 2,4 EU 0,6 0,6 0,6 0,5
USA 2,3 USA 0,6 0,8 0,8 0,3
Japan 1,6 Japan 0,1 0,3 1,0 0,4
China 6,8 China 1,6 1,7 1,7 1,3
OECD 2,5 OECD 0,6 0,6 0,7 0,5

Bruttoinlandprodukt: Erwerbslosenquote:3 Erwerbslosenquote:3


In Dollar pro Einwohner 2016 (PPP2) in % der Erwerbspersonen, Jahreswert in % der Erwerbspersonen, Quartalswert
2017 2017 4/2017
Schweiz – Schweiz 4,8 Schweiz 4,5
Deutschland 50 705 Deutschland 3,8 Deutschland 3,6
Frankreich 42 698 Frankreich 9,4 Frankreich 9,1
Italien 39 823 Italien 11,2 Italien 11,0
Grossbritannien 43 857 Grossbritannien 4,4 Grossbritannien 4,3
EU 40 920 EU 7,6 EU 7,3
USA – USA 4,4 USA 4,1
Japan – Japan 2,8 Japan 2,7
China – China – China –
OECD – OECD 5,8 OECD 5,6

Inflation: Inflation:
Veränderung in % gegenüber dem Vor- Veränderung in % gegenüber dem
jahr ­Vorjahresmonat
2017 März 2018
Schweiz 0,5 Schweiz 0,8
Deutschland 1,7 Deutschland 1,6
Frankreich 1,0 Frankreich 1,6
Italien 1,2 Italien 0,8
Grossbritannien 2,7 Grossbritannien 2,5
EU 1,7 EU 1,5
SECO, BFS, OECD

USA 2,1 USA 2,4


Japan 0,5 Japan –
China 1,6 China –
Weitere Zahlenreihen
OECD 2,3 OECD –
1 Saisonbereinigt und arbeitstäglich bereinigte Daten.
www.dievolkswirtschaft.ch d Zahlen
2 Kaufkraftbereinigt.
3 Gemäss Internationaler Arbeitsorganisation (ILO).

Die Volkswirtschaft  6 / 2018  59
Brot und Kartoffeln
sind «inferiore Güter»
Ein inferiores Gut ist ein Produkt, bei dem die Nachfrage bei steigendem Einkommen absolut abnimmt. Dies ist oft bei Grund-
nahrungsmitteln der Fall, zu denen auch Brot und Kartoffeln gehören. Mit einem höheren Lebensstandard ist die Nachfrage nach
diesen Produkten zurückgegangen. Gleichzeitig hat die Vielfalt der aus Getreide oder Kartoffeln hergestellten Produkte zugenom-
men. Diese Güter müssen nicht mehr zwingend inferior sein. Die Nachfrage nach ihnen kann mit steigendem Einkommen sogar
zunehmen und sie damit zu normalen oder superioren Gütern machen.

Teurer Grundkonsum Die Kartoffel – ein Substitutionsgut


Brot wurde lange Zeit als eine Art Unterlage für andere Schweizer Landwirte bauten Speisekartoffeln erstmals im
Nahrungsmittel verwendet. Im 19.  Jahrhundert konsumierte 18. Jahrhundert an. Dadurch konnten die Getreideknappheit,
jeder Einwohner der Schweiz durchschnittlich 900  Gramm der hohe Brotpreis und das demografische Wachstum ab-
Brot pro Tag. Bei bescheidenem Einkommen wurden gefedert werden. Im 19.  Jahrhundert erreichte der Konsum
manchmal 80 Prozent des Einkommens für Brot ausgegeben. 550 Gramm pro Person und Tag. Auch hier ging der Anstieg
Seit der Zwischenkriegszeit ist der Brotkonsum parallel zum des Lebensstandards mit einem rückläufigen Konsum einher.
steigenden Lebensstandard zurückgegangen.

Verzehr pro Kopf und Tag, Verzehr pro Kopf und Tag
in % aller Ausgaben
19. Jahrhundert 2015 19. Jahrhundert 2015

900 g > 80% 115 g 0,427% 550 g 51 g

Diversifizierung des Konsums BFS, BLW, HISTORISCHES LEXIKON DER SCHWEIZ, SCHWEIZER BROT, SWISSPATAT / SHUTTERSTOCK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Dem rückläufigen Konsum von Brot und Kartoffeln steht eine Diversifizierung gegenüber: Wenn man nicht
nur das Brot, sondern alle Getreideprodukte betrachtet, bleibt der Konsum insgesamt stabil, da Substitutions-
güter (z. B. Reis) oder verarbeitete Getreideprodukte wie Pasta hinzukommen. Ähnliches gilt für die Kartoffel:
Von den heute verzehrten 125 Gramm pro Tag handelt es sich nur bei 51 Gramm um unverarbeitete Kartoffeln,
die restlichen 74 Gramm entfallen auf Verarbeitungsprodukte.

Pasta (64 g) Reis (30 g) Getreideflocken (10 g)

Hülsenfrüchte (5 g) verarbeitete Kartoffel-


produkte (74 g)
VORSCHAU

IM NÄCHSTEN FOKUS

Bildung in der Schweiz: Ausgabe


Die nächste 6. Juni
m2
Investieren lohnt sich erscheint a

Wie steht es um die Bildung in der Schweiz? Dieser Frage ist der dritte nationale Bil-
dungsbericht von Bund und Kantonen nachgegangen, der im Juni erscheint. Im nächsten
Fokus befassen wir uns mit den Herausforderungen in der Bildungspolitik. So dringt die
Digitalisierung immer stärker in die Schulzimmer, Berufslehrstätten und Vorlesungssäle
vor. Mögliche Lösungen sind eine übergeordnete Berufsbildungsstrategie und eine klar
geregelte Zusammenarbeit zwischen den Hochschulen.

Nationaler Bildungsbericht 2018: Die Bedeutung von Kooperation und Vielfalt


Die wichtigsten Baustellen für den Hochschulraum
Professor Stefan Wolter, Schweizerische Martina Weiss, Swissuniversities
­Koordinationsstelle für Bildungsforschung
Mit Robotics und Virtual Reality in die
Berufsbildung und Übertritt in den Arbeitsmarkt ­Schulstube
Jacques Babel, Bundesamt für Statistik Professor Pierre Dillenbourg, ETH Lausanne

Anforderungen an Fachkräfte und Unternehmen Was macht der Bund?


im Wandel Interview mit Bundesrat Johann Schneider-­
Stefanie Bosshard, Staatssekretariat für Bildung, Ammann, Chef des Departements für Wirtschaft,
Forschung und Innovation Bildung und Forschung
Governance von Berufsbildungssystemen im
internationalen Vergleich
Ursula Renold, Konjunkturforschungsstelle
ETH Zürich

IMPRESSUM
Herausgeber Abonnementpreise Druck
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Inland Fr. 100.–, Ausland Fr. 120.– Jordi AG, Aemmenmattstrasse 22, 3123 Belp
­Bildung und Forschung WBF, Staatssekretariat für Für Studierende kostenlos
App
Wirtschaft SECO, Bern
Layout Vogt-Schild Druck AG, Gutenbergstrasse 1,
Redaktion Patricia Steiner, Marlen von Weissenfluh 4552 Derendingen
Chefredaktion: Susanne Blank, Nicole Tesar
Redaktion: Matthias Hausherr, Jessica Kunkler, Illustrationen
Christian Maillard, Stefan Sonderegger Cover: Claudine Etter, atelier-c.ch Erscheint 10x jährlich in deutscher und franzö­
Aufgegriffen: Alina Günter, www.alinaguenter.ch sischer Sprache (französisch: La Vie économique),
Redaktionsausschuss 91. Jahrgang, mit Beilagen.
Eric Scheidegger (Leitung), Antje Baertschi, Kontakt
­Susanne Blank, Eric Jakob, Evelyn Kobelt, Holzikofenweg 36, 3003 Bern Der Inhalt der Artikel widerspiegelt die Auffassung
Cesare Ravara, Markus Tanner, Nicole Tesar Telefon +41 (0)58 462 29 39 der Autorinnen und Autoren und deckt sich
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