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El Apoyo Presupuestario como Instrumento de Políticas de Desarrollo en el Ejemplo de Nicaragua. Budgethilfe

El Apoyo Presupuestario como Instrumento de Políticas de Desarrollo en el Ejemplo de Nicaragua.

Budgethilfe als entwicklungspolitisches Instrument am Beispiel Nicaragua.

Diplomarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades

Mag.rer.soc.oec

im Diplomstudium

Sozialwirtschaft

Eingereicht von:

Michael Svoboda

Angefertigt am:

Zentrum für Fachsprachen und Interkulturelle Kommunikation

Beurteilerin:

Mag. a Dorothea Ziegler

Jänner 2014

Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt bzw. die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe.

Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten Textdokument identisch.

Michael Svoboda

Danksagung

Herzlicher Dank gebührt meiner Familie, insbesondere meinen Eltern, für die vielfältige Unterstützung, ohne die weder mein Studium noch diese Diplomarbeit möglich gewesen wären.

Meiner Betreuerin, Mag. a Dorothea Ziegler, danke ich für die hervorragende fachliche Betreuung und Unterstützung bei der Erstellung dieser Diplomarbeit.

Diplomarbeit Michael Svoboda

Índice

1. Abreviaturas

6

2. Introducción

8

2.1. Motivación del Estudio

8

2.2. Preguntas de Investigación y Estructura del Trabajo

9

3. Metodología

10

3.1. Diseño de la Investigación

10

3.2. Investigación de Literatura

11

3.3. Límites de la Investigación

11

4. El País de Estudio: Nicaragua

13

4.1. Geografía y Población

13

4.2. Historia

14

4.2.1. La Nicaragua Precolombina

 

14

4.2.2. Conquista y Colonia

14

4.2.3. Independencia

de España

 

18

4.2.4. Formación del Estado Nacional

20

4.2.5. Influencia creciente de Estados Unidos

 

22

4.2.6. Resistencia Nacionalista

 

29

4.2.7. Dictadura Dinástica

31

4.2.8. Resistencia contra la Dictadura

 

39

4.2.9. El Gobierno

Revolucionario

47

5. Políticas de Desarrollo y Cooperación para el Desarrollo

56

5.1. Definición

56

5.2. Aspectos de las Políticas de Desarrollo

 

56

5.3. Las Décadas de Desarrollo

58

5.4. El Camino hacia la “Ayuda Eficaz”

 

59

5.4.1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

 

59

5.4.2. Nuevas Estrategias del BM y el FMI

61

5.4.3. La Declaración de París

 

62

5.5.

El Apoyo Presupuestario

66

5.5.1. Metas y Expectativas

68

5.5.2. Apoyo Presupuestario aplicado por la Unión Europea

69

5.5.3. Apoyo

Presupuestario

aplicado

por

Austria

73

6. Apoyo Presupuestario en Nicaragua

 

75

6.1. Desarrollo Político después del 1990

75

6.2. Políticas Sociales Estatales

77

6.3. La Cooperación para el Desarrollo en Nicaragua

79

6.4. La Elaboración del Presupuesto de la República

80

6.5. Aplicación de Apoyo Presupuestario en Nicaragua

83

6.6. Flujos Monetarios del Apoyo Presupuestario en Nicaragua

87

6.7. Evaluaciones del Apoyo Presupuestario en Nicaragua

90

6.8. La Cooperación Venezolana

92

7. Conclusiones

94

7.1. ¿Contribuye el apoyo presupuestario a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación

para el desarrollo?

94

7.2.

¿Afirman las experiencias de la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua que ese

instrumento contribuye a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación para el

 
 

desarrollo?

94

7.3.

Perspectiva

95

8. Resumen en Alemán / Deutschsprachige Zusammenfassung

96

 

9. Bibliografía

99

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Índice de Tablas

Tabla 1: Cooperación Externa en Nicaragua 1994 – 2009

80

Tabla 2: BCN: Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua 2005 – 2012

87

Tabla 3: OCDE: AOD y Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua 2002 – 2011

88

Tabla 4: OCDE: Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua / Países donantes 2002 – 2011

89

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1. Abreviaturas

ACF

Arreglo Conjunto de Financiamiento

ACP

África Caribe Pacífico

ADA

Austrian Development Agency (Agencia Austríaca de Desarrollo*)

ALBA

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

ALN

Alianza Liberal Nicaragüense

AN

Asamblea Nacional

AOD

Ayuda Oficial al Desarrollo

AP

Apoyo Presupuestario

APG

Apoyo Presupuestario General

APS

Apoyo Presupuestario Sectorial

BCN

Banco Central de Nicaragua

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

BMaA

Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten (Ministerio Federal de

BMeiA

Asuntos Exteriores*) Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten (Ministerio Federal de Asuntos Europeos e Internacionales*)

CAD

Comité

de Ayuda al Desarrollo

CDS

Comité de Defensa Sandinista

CIA

Central Intelligence Agency (Agencia Central de Inteligencia*)

CE

Comisión Europea

CSO

Civil Society Organisations (Organización de la Sociedad Civil*)

DELP

Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza

EPS

Ejército Popular Sandinista

EE.UU.

Estados Unidos

FAO

Frente Amplio Opositor

FED

Fondo Europeo de Desarrollo

FDN

Fuerza Democrática Nicaragüense

FMI

Fondo Monetario Internacional

FPN

Frente Patriótico Nacional

FSLN

Frente Sandinista de Liberación Nacional

GAP

Grupo de Apoyo Presupuestario

GdN

Gobierno de Nicaragua

GFP

Gestión de las Finanzas Públicas

JGRN

Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional

MED

Matriz de Evaluación del Desempeño

MHCP

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

MISURASATA

Miskitos, Sumos, Rama y Sandinistas Unidos

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MPU

Movimiento Pueblo Unido

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

OEZA

Österreichische Entwicklungszusammenarbeit (Cooperación Austríaca para el

ÖFSE

Desarrollo*) Österreichische Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (Fundación

ONG

Austríaca de Investigación del Desarrollo Internacional*) Organización No Gubernamental

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PAPND

Programa de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo

PDVSA

Petróleos de Venezuela S.A.

PIB

Producto Interno Bruto

PIP

Programa de Inversión Pública

PLC

Partido Liberal Constitucionalista

PND

Plan Nacional de Desarrollo

RN

Resistencia Nicaragüense

SCLP

Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza

SIDA

Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

TCE

Tribunal de Cuentas Europeo

UDEL

Unión Democrática de Liberación

UE

Unión Europea

UIP

Unidad de Inversiones Públicas

URSS

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

VIH

Virus de la Inmunodeficiencia Humana

* traducción por el autor.

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2. Introducción

2.1. Motivación del Estudio

Después de haber prestado un servicio social de catorce meses en la Universidad de las Regiones Autónomas del Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN) en Bilwi y varios viajes por el país, el autor de este trabajo tuvo la oportunidad de pasar el año 2008 como estudiante de intercambio en la Universidad Americana (UAM) en Managua, Nicaragua.

Aparte de las experiencias académicas, sobre todo en el área de administración y diplomacia, incluyendo las ciencias políticas y la historia de Nicaragua y América Latina, el autor pudo vivir de primera mano el ambiente político y social del país. Después del regreso al poder del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) dos años antes, en el 2008 se celebraron elecciones municipales en todo el país. El autor pudo observar la tensión política antes, pero sobre todo después del día de las elecciones (e incluso se tuvieron que suspender las clases en la universidad en algunas ocasiones debido a las manifestaciones de diferentes grupos políticos).

Pocas semanas después de las elecciones en los medios de comunicación nicaragüense salió la noticia que la Unión Europea había decidido suspender su apoyo presupuestario a Nicaragua por la supuesta falta de transparencia en el proceso electoral. El tema de la cooperación para el desarrollo siempre había sido un tema de interés del autor (y también una especialidad en sus estudios académicos), así que surgió la idea de dedicar esa tesina al tema del apoyo presupuestario, analizando el ejemplo de Nicaragua.

Al inicio de la investigación se pensó analizar las opiniones de organizaciones de la sociedad civil hacia el tema del apoyo presupuestario, pero resultó difícil y hasta imposible alcanzar una cantidad suficiente de opiniones diferentes acerca del tema. Por lo tanto se decidió a realizar una investigación de literatura para analizar el origen del apoyo presupuestario como instrumento de las políticas de desarrollo, su aplicación especialmente en el ejemplo de Nicaragua y las evaluaciones realizadas.

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2.2. Preguntas de Investigación y Estructura del Trabajo

El apoyo presupuestario se considera un instrumento para mejorar la eficacia en la cooperación para el desarrollo. Por lo tanto, se establecieron dos preguntas claves de investigación para guiar la investigación:

1. ¿Contribuye el apoyo presupuestario a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación para el desarrollo?

2. ¿Afirman las experiencias de la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua que ese instrumento contribuye a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación para el desarrollo?

Para poder contestar las preguntas de investigación, el capítulo 4 dará una sinopsis sobre el país de estudio. Se expondrá de forma detallada la historia de Nicaragua, ya que es importante entender por qué se trata de un país considerado un país en vía de desarrollo y por lo tanto receptor de ayuda externa.

En el capítulo 5 se definirá qué son las políticas del desarrollo y se dará un breve resumen histórico. Se describirá el camino hacia la ayuda más eficaz y se expondrá el concepto del apoyo presupuestario y su aplicación tanto por la Unión Europea como por Austria, éste último por ser el país de procedencia del autor y porque el trabajo se presenta en una universidad austríaca.

Luego, en el capitulo 6 se estudiará el caso de la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua, explicando también el desarrollo político de los últimos años y la cooperación para el desarrollo brindada. Además, se analizarán evaluaciones ya realizadas a la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua.

Finalmente, en el capítulo 7 se contestarán las preguntas de investigación, seguido por un breve resumen del trabajo en alemán.

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3. Metodología

3.1. Diseño de la Investigación

Flick considera que hay varias metas en los estudios cualitativos, en el caso de este trabajo la meta es la descripción del instrumento del apoyo presupuestario. Según Flick, el diseño de investigación depende fuertemente de las preguntas de investigación (2009, p. 129).

Existen cinco diseños básicos de investigación: el estudio de caso, el estudio comparativo, el estudio retrospectivo, el estudio “snapshot” para analizar el “estado y proceso en el tiempo de la investigación” [traducción por el autor] y el estudio longitudinal. Cada uno de esos diseños tiene tus propias características, especialmente limitaciones, y se pueden combinar elementos de varios diseños en un estudio. (Flick 2009, p. 133 – 144)

Para el estudio de la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua el diseño más adecuado es el del estudio de caso, ya que según Flick su meta es la “descripción precisa [ ] de un caso” [traducción por el autor] y “puede capturar el proceso investigado de una manera muy detallada y exacta” [traducción por el autor]. La selección del caso es un punto clave en ese diseño, ya que tiene que permitir conclusiones más generales. (2009, p. 134)

Flick, citando a Patton, sugiere algunos criterios para la selección de casos, como por ejemplo elegir casos extremos, típicos o críticos (2009, p. 122).

En este trabajo se escogió el caso de Nicaragua por poder ser considerado un caso típico que permite sacar conclusiones generales como se verá a lo largo del trabajo.

Además, Flick explica que según Patton también se puede usar el criterio de la conveniencia (2009, p. 122). Ese criterio también es válido para el trabajo presente, ya que por las experiencias académicas del autor ya existían recursos necesarios a la hora de iniciar el proceso de investigación.

El estudio de caso es limitado por el “problema de generalización” [traducción por el autor] (Flick 2009, p. 134).

Para evitar ese problema, se incluyeron tanto la perspectiva general hacia el instrumento del apoyo presupuestario como conocimientos obtenidos en evaluaciones a nivel mundial.

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3.2. Investigación de Literatura

Para realizar la investigación de literatura, se contó con varias fuentes importantes en el marco de este trabajo:

Para analizar el país de estudio, se contó con obras conseguidas durante el año de intercambio académico.

Una obra fundamental en los estudios del desarrollo es el “Lehr- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik” de Franz Nuscheler que también se usa en la Universidad de Linz. Para entrar de forma más profunda al tema del apoyo presupuestario, se incluyen también estudios ante todo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y de la Österreichische Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE - “Fundación Austríaca de Investigación del Desarrollo Internacional” [traducción por el autor]).

La Comisión Europea es el principal actor en políticas del desarrollo a nivel europeo, por lo tanto una gran cantidad de publicaciones de esa institución fueron usadas. En Austria, la Austrian Development Agency (ADA) está encargada de la implementación de proyectos estatales de desarrollo, así que sus publicaciones también fueron indispensables para analizar el rol de la cooperación austríaca.

Para analizar la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua se usó un estudio realizado por Küblböck / Acevedo Vogl y publicado por la ÖFSE. También se integran datos publicados por el Banco Central de Nicaragua. Además, se usó la base de datos de proyectos de cooperación de la OCDE. Cabe mencionar que esa base de datos es actualizada con cierta frecuencia, así que los datos en este trabajo representan los datos válidos a finales del 2013.

Cabe mencionar que la mayor parte de publicaciones usadas es disponible en línea, las direcciones se detallarán en la bibliografía.

3.3. Límites de la Investigación

Este trabajo se limita a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), es decir, ayuda otorgada por entidades públicas y por lo tanto no incluye la extensa ayuda privada, brindada por ejemplo por iglesias o grupos de la sociedad civil.

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El apoyo presupuestario es un instrumento de cooperación para el desarrollo relativamente joven comparado con otros instrumentos (como por ejemplo la ayuda a través de proyectos). Por lo tanto todavía no existen experiencias de la aplicación de ese instrumento a largo plazo, ya que tampoco se ha aplicado de forma extensiva comparado con otras modalidades de ayuda.

Debido a su importancia, muchos datos son obtenidos de la OCDE. Cabe mencionar que el donante más importante de Nicaragua, Venezuela, no es miembro de ese organismo. Por lo tanto un capitulo separado aborda ese tema.

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4. El País de Estudio: Nicaragua

4.1. Geografía y Población

Nicaragua es un país centroamericano, ubicado entre Honduras al norte, el Mar Caribe al este, Costa Rica al sur y el Océano Pacífico al oeste. Su extensión territorial es de 130.374 km 2 . Se divide en tres regiones: la región del Pacífico que cubre la quinta parte del terreno nacional pero donde vive la mayoría de la población, la región central y la región del Caribe. Tanto la región del Pacífico como la central cuentan con numerosas montañas y volcanes mientras la Costa Caribe es más plana y conocida por sus selvas y ríos. (Rabella / Echánove 2006, p. 22 –

23)

La población de Nicaragua es de aproximadamente 5.5 millones de habitantes (2005), de los cuales una parte importante reside fuera del país por motivos económicos o por haber huido de las guerras civiles. La mayoría de la población es considerada “mestiza”, es decir, de raíces tanto españolas como indígenas. Ante todo en la región del Caribe todavía viven grupos indígenas como los miskitos 1 , los mayagnas y los ramas pero también creoles de descendencia africana. Aunque el idioma oficial de Nicaragua es el español, en la Costa Caribe se hablan ante todo una versión especial del inglés y varios idiomas indígenas, también reconocidos oficialmente. El 70 por ciento de la población se considera católica, el evangelismo ha ganado importancia últimamente, con iglesias “en ocasiones de dudosa finalidad”. (Rabella / Echánove 2006, p. 47 – 50)

1 Rabella / Echánove usan la forma “miskitus”, en el marco de este trabajo se usará la forma “miskitos”.

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4.2. Historia

4.2.1. La Nicaragua Precolombina

La teoría más aceptada indica que el continente americano fue poblado por seres humanos que migraron del nordeste de Asia hacia Alaska entre los años 70,000 y 15,000 a.C., dado que durante las edades de hielo el nivel de los océanos dejó abierta una ruta entre Asia y Alaska. Aproximadamente cerca del año 8,000 a.C., la última edad de hielo terminó y los habitantes americanos se quedaron aislados. Pruebas de ADN demuestran la probabilidad de esa teoría. (Kinloch Tijerino 2008, p. 10 – 11)

En el momento de la llegada de los europeos a América se distinguen tres conceptos sociales como se organizaban las sociedades americanas indígenas: sociedad tribal, sociedad cacical y sociedad estatal. En el Pacífico de Nicaragua dominaban las sociedades caciales como los nicarao, los chorotega y los maribio, caracterizadas por varias aldeas lideradas por un jefe. Al otro lado, en la costa Caribe nicaragüense, habitaban (y todavía hoy en día habitan) sociedades tribales como los miskito, los sumu y los rama, que se organizaban ante todo en grandes familias. Es interesante observar que los ancianos, los chamanes o los guerreros ocupaban un lugar importante en la estructura social, pero todavía se trataba (y trata) de sociedades relativamente igualitarias. El concepto de la sociedad estatal se aplica únicamente a terrenos de aztecas y maya. (Kinloch Tijerino 2008, p. 12 – 15)

También en Nicaragua se encuentran evidencias históricas del poblamiento, entre ellas una serie de huellas de pies humanos llamadas las “Huellas de Acahualinca” por su ubicación en la parte occidental de la capital Managua. Esas huellas son aproximadamente del año 3900 a.C. (Kinloch Tijerino 2008, p. 15)

4.2.2. Conquista y Colonia

Después de su llegada a una isla del archipiélago de las Bahamas el 12 de octubre de 1492 (Kinloch Tijerino 2008, p. 45), Cristóbal Colón también fue el primer europeo en pisar la tierra que hoy se conoce como Nicaragua: el 16 de septiembre de 1502 llegó a la costa caribe nicaragüense donde encontró a indígenas miskitos (Dietrich 1988, p. 22).

No fue hasta 20 años después que los españoles llegaron de nuevo a la tierra nicaragüense. El capitán Gil González de Ávila realizó una expedición partiendo de Panamá que llegó también

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a Nicaragua, donde se encontró con el cacique Nicarao (o Nicaragua o Nicoragua, según otras fuentes). (Kinloch Tijerino 2008, p. 49) Su diálogo fue documentado:

A las preguntas que Nicoragua hizo sobre el soplar de los vientos, las causas del calor y del frío, y la variedad de los días, y las noches, aunque entre ellos es poca por distar poco del equinoccio, y sobre otras muchas cosas semejantes, respondió Gil explicando la mayor parte según sus alcances, y dejando lo demás al divino saber. (Esgueva Gómez 2000, p. 30)

Se supone que el nombre de Nicarao fue usado para nombrar la región (Rabella / Echánove 2006, p. 33).

Al inicio de la expedición los indígenas entregaron oro a los españoles y recibieron el bautismo, pero sin que se conozca la causa algunas semanas después atacaron a la expedición que se tuvo que retirar a Panamá. Después del regreso de Gil González, Francisco Hernández de Córdoba fue enviado a Nicaragua donde fundó las ciudades de León y Granada en 1524. (Kinloch Tijerino 2008, p. 49 – 51).

En el marco de la conquista los indígenas fueron explotados y esclavizados:

Una vez conquistado un territorio, los españoles se sentían merecedores de gratificaciones por los servicios prestados a la Corona. Una de éstas era la concesión de un determinado número de indígenas en encomienda. A cambio de velar por su evangelización, el encomendero tenía derecho a exigir a los indígenas el pago de tributos en especies, además de usufructuar su fuerza de trabajo. (Kinloch Tijerino 2008, p. 52)

Se calcula que durante las tres primeras décadas de la colonización española, se exportaron desde Nicaragua no menos de doscientos mil seres humanos, víctimas de la codicia depredadora de los traficantes de esclavos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 54)

Pero no sólo la esclavización y la explotación de la fuerza de trabajo redujo drásticamente la población indígena: también las epidemias y los levantamientos contra la ocupación española costaron miles de vidas. De medio millón de indígenas en la región del Pacífico en 1522 sólo

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quedaron 15,694 en 1581. (Kinloch Tijerino 2008, p. 54)

El territorio nicaragüense se disputó entre varios conquistadores hasta que Pedrarias Dávila fue nombrado gobernador en 1527 y predominó la región con su familia. La corona española, preocupada por la posible creación de una poderosa aristocracia en las colonias, promulgó las “Leyes Nuevas” en 1542 con el fin de imponer un orden que garantizara la autoridad de la corona. Con esas leyes se les quitó a los conquistadores el derecho de heredar las encomiendas. Seis años después se confiscaron los bienes de los descendientes de Pedrarias Dávila quienes procedieron a asesinar al fraile Antonio de Valdivieso quien había denunciado sus abusos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 53 – 57)

En el marco de las “Leyes Nuevas” la corona española organizó Centroamérica bajo la “Audiencia de los Confines” cuyo sede desde 1548 se ubicó en la ciudad de Guatemala. Nicaragua quedó bajo el mando de un gobernador provincial en León y contó con concejos municipales en los centros urbanos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 63)

Dietrich duda que el tiempo entre 1570 y 1810 se pueda considerar un “período de relativa calma” [traducción por el autor] para Nicaragua como aluden Geyer / Vietsch con respecto a la situación de la población indígena, aunque admite que la región del Pacífico de Nicaragua no sufrió de grandes disturbios políticos (1988, p. 27 – 28).

Bajo el régimen colonial en Nicaragua existió una sociedad de castas, impuesta por las autoridades españoles quienes diferenciaron entre las mezclas biológicas que se dieron entre conquistadores, indígenas y esclavos africanos, basada en la doctrina de la “limpieza de sangre” (Kinloch Tijerino 2008, p. 63-64). La sociedad alta estuvo constituida por los peninsulares quienes eran “las personas blancas nacidas en la Península Ibérica que ocupaban los principales cargos administrativos, militares y religiosos por nombramiento directo de la Corona. Seguían en importancia los criollos, quienes eran descendientes de españoles pero habían nacido en América.” Por debajo en la estructura social quedaban los ladinos (hijos e hijas de padres de etnias diferentes), indígenas y esclavos africanos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 65)

Kinloch Tijerino considera que Nicaragua en esa época se “quedó casi despoblada, como resultado de las enfermedades, la exportación de esclavos y el maltrato a los indígenas”

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(2008, p. 93). Rabella / Echánove estiman (según Jorge Eduardo Arellano) que la población de Nicaragua en el año 1524 fue de unos 600,000 habitantes, bajando a unos 30,000 en el año 1608. No fue hasta en 1920 que la población superó nuevamente a los 600,000 (2006, p. 47).

Durante el período colonial, en Nicaragua se realizaron varias actividades productivas: el cultivo del cacao y el añil, la ganadería y la construcción de barcos (Kinloch Tijerino 2008, p. 93 – 98).

Es importante aclarar que todo lo mencionado acerca de la colonización sólo se refiere a la región del Pacífico de Nicaragua que fue totalmente separada del Caribe por las selvas densas. Para el “colonialismo de saqueo español” [traducción por el autor] esa costa no tenía importancia, ya que los españoles en sus pocas llegadas no encontraron los recursos naturales esperados. Además, tanto los indígenas caribeñas como la tierra les parecían demasiado hostiles a los conquistadores. A partir de la mitad del sigo XVI empezaron a llegar esclavos africanos quienes se habían escapado de las islas caribeñas. (Dietrich 1988, p. 34)

No fue hasta en el sigo XVII que los indígenas de la costa Caribe entraron en contacto con los europeos: con piratas holandeses e ingleses quienes querían romper el predominio español en el mar Caribe. En cambio por esclavos indígenas entregaron armas a los misquitos quienes empezaron a formar un estado independiente. En 1687 la costa Caribe fue declarada protectorado inglés. Eso constituyó un problema grave para los españoles quienes usaban el

Río San Juan (en la frontera sur de Nicaragua) para el comercio, ya que los barcos

comerciales frecuentemente fueron atacados por piratas holandeses, ingleses e indígenas. Eso

culminó en un asalto a la ciudad de Granada en 1665. (Dietrich 1988, p. 34 – 35)

En síntesis se puede observar que el período colonial en Nicaragua desde la mitad del sigo

XVI hasta los inicios del siglo XIX fue relativamente calmo en el aspecto político, con un

crecimiento poblacional y económico leve, basado en la explotación y el maltrato de los indígenas y esclavos africanos. Eso se refleja también en la literatura en la que ese período de casi tres siglos ocupa poco espacio.

Otro aspecto importante es la falta de incorporación real de la costa Caribe al predominio

español, creando de hecho dos estados en el terreno de Nicaragua. Como se verá, esa situación ha prorrogado (aunque de forma más liviana) hasta el día de hoy y de esa manera

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también ha influido tanto en la situación política y social de Nicaragua como en la cooperación para el desarrollo.

4.2.3. Independencia de España

El proceso de independencia de América Latina no se puede explicar sin tener en cuenta algunos cambios a nivel mundial. Kinloch Tijerino explica que el siglo XVIII “presenció el inicio de una nueva fase del capitalismo”, o sea: la industrialización (2008, p. 106).

La industrialización fortaleció a la burguesía, una clase social conformada por banqueros, propietarios de fábricas, comerciantes, y profesionales. Estos resentían el duro control que los monarcas absolutistas ejercían sobre la vida económica. (Kinloch Tijerino 2008, p. 106)

La posibilidad de reformar el sistema absolutista era muy limitada, ya que el poder se hallaba concentrado en la persona del rey. De acuerdo a influyentes sectores de la Iglesia Católica, la autoridad del monarca provenía de Dios, por lo que su voluntad era incuestionable. Sin embargo, en el siglo XVIII, esta doctrina empezó a perder credibilidad. (Kinloch Tijerino 2008, p. 107)

Hay que mencionar que las ideas de la ilustración no carecían de elementos racistas. “Por ejemplo, Montesquieu sostuvo que sería muy difícil, si no imposible, implantar instituciones libres en las regiones tropicales, ya que el clima cálido degradaba las facultades morales y físicas de los seres humanos de manera irreversible, haciéndolos perezosos y apáticos.” (Kinloch Tijerino 2008, p. 109)

La corona española decidió expulsar a los jesuitas de América Latina ya que esos habían ganado demasiado poder. Ellos reaccionaron escribiendo textos “para defender la naturaleza y los habitantes de los territorios americanos donde habían nacido”. También los intelectuales empezaron a organizarse en las “Sociedades Económicas de Amigos del País”, formando la idea de “americanidad” con una simple lógica: “si por el hecho de haber nacido en América el criollo no podía ser un verdadero español, se derivaba que el peninsular, por haber nacido en España, no podía ser un verdadero americano.” (Kinloch Tijerino 2008, p. 110 – 111)

Las ideas independistas no se limitaron a América Latina: el 4 de Julio de 1776 se dio la

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independencia de los Estados Unidos, proclamando la primera constitución republicana de la

historia en 1789. “[

vitalicio o hereditario de los principales cargos públicos.” (Kinloch Tijerino 2008, p. 111)

la Constitución sentó un precedente positivo al abolir el carácter

]

A pesar de la represión española en 1810 se empezaron a dar los primero levantamientos a favor de la abolición del tributo y la esclavitud en México. Un año más tarde en “San Salvador, León, Granada, Rivas y Masaya, el pueblo se sublevó exigiendo la destitución de las autoridades españolas, rebaja de impuestos, supresión de monopolios, abolición de la esclavitud, libertad de prisioneros políticos, entre otras demandas.” (Kinloch Tijerino 2008, p. 113 – 114)

Los levantamientos no tuvieron éxito y entre 1813 y 1817 Centroamérica sufrió de la represión impuesta por los representantes de la corona española. Al mismo tiempo en América del Sur el líder venezolano Simón Bolívar emprendió su lucha contra los españoles, expulsándolos de Bogotá en 1819. (Kinloch Tijerino 2008, p. 115 – 116)

Esgueva Gómez resume el entorno en el que se dio la declaración de independencia:

Las corrientes liberales existentes; las ideas de los grandes enciclopedistas franceses, que lucharon por la implantación del dominio de la razón; la invasión de Napoleón a la Península, que conllevó el establecimiento de Cortes ya con un pensamiento liberal; la promulgación de los Derechos del hombre en la Revolución Francesa y de la Constitución liberal de Cádiz en 1812; los nacionalismos que surgieron en las diferentes colonias, unidos a la influencia y al trabajo de los ingleses por levantar el ánimo contra el colonizaje español; el marcado influjo de la Independencia de los Estados Unidos y la implantación de la Constitución, también liberal; el triunfo de Riego en España, implantando de nuevo la Constitución, con la consecuente reacción de los criollos de la Nueva España [a la que perteneció Nicaragua, nota del autor], más la firma de los dos tratados expresados, el de Iguala y el de Córdoba, fueron determinantes a la hora de la independencia centroamericana. (2000, p. 18)

La declaración de independencia se firmó el 15 de septiembre de 1821 después de algunas discusiones entre dos grupos políticos (los “gacistas”, más conservadores, y los “cacos”, más

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progresistas). El acta de la independencia distingue entre dos pueblos: “el populacho” de las masas populares y el de los privilegiados. Estos últimos lograron que las exigencias más radicales no entraran al acta, y se decidió conservar tanto las autoridades establecidas como los privilegios de la iglesia católica. (Esgueva Gómez 2006, p. 57 – 58)

Eso se confirma en un decreto del jefe político publicado dos días después en el que se aclara que “LA INDEPENDENCIA proclamada y jurada el 15 del corriente, es solo [sic] para no depender del Gobierno de la península, y poder hacer en nuestro suelo, todo lo que antes sólo podía hacerse en aquél.” (Esgueva Gómez 2006, p. 58).

Después de la declaración de la independencia, Centroamérica se unió a México, paso que fue anulado en 1823 y se creó la Federación Centroamericana. En Nicaragua, se dieron luchas entre los élites de León y Granada y entre los republicanos y los conservadores que concluyeron en una guerra civil en 1824. Después de dos guerras federales más, Nicaragua se separó de la Federación Centroamericana en 1838, dándose una constitución propia. (Kinloch Tijerino 2008, p. 125 – 136)

4.2.4. Formación del Estado Nacional

Con la independencia de Nicaragua vale la pena tomar en consideración cómo se define el estado nacional. Kinloch Tijerino sugiere:

En el pensamiento político liberal, la nación es el conjunto de los ciudadanos, unidos en una comunidad de derechos por su propia voluntad, al margen de sus diferencias lingüísticas, étnicas o religiosas. La nación es concebida como una entidad libre y soberana; es decir, debe poseer su propio Estado y gobernarse por sí misma. (2008, p. 122)

Ese pensamiento era ampliamente reconocido en los procesos de independencia, sin embargo, en su aplicación práctica surgieron problemas comunes entre los países hispanoamericanos (Kinloch Tijerino 2008, p. 122):

El problema de la rivalidad entre conservadores y liberales. Como se señaló en el capítulo anterior, los sectores privilegiados lograron mantener sus posiciones fuertes a pesar de la declaración de independencia de Centroamérica. Los líderes entonces pudieron usar las

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políticas para sus propios fines e ideas políticas: los conservadores actuaron a favor de una estructura estatal centralizada, defendiendo la importancia del clero y de la oligarquía de terratenientes. En cambio, los liberales prefirieron un sistema federalista comparable al sistema de los Estados Unidos y la separación de la iglesia y el estado. En términos económicos velaron por el libre comercio, mientras los conservadores lo rechazaron para proteger la producción local. (Kinloch Tijerino 2008, p. 124) El uso de los términos “liberal” y “conservador” en ese contexto es criticado fuertemente por Dietrich quien incluso lo considera una “catástrofe político” [traducción por el autor], ya que en las sociedades centroamericanas faltaba una realidad social a la que se pudieran aplicar esos términos. De esa manera el término “conservador” es reducido a una actitud a favor del clericalismo y centralismo mientras “liberal” corresponde a una actitud anticlerical y federalista. Según Dietrich, incluso esa definición reducida no se puede aplicar ya que se trató más bien de un conflicto de intereses entre oligarquías como en el caso de León y Granada. De esa forma los estados que recién se habían constituido como independientes no tan sólo cargaron la dependencia económica, sino también la dependencia ideológica que era impropia para su situación específica. (1988, p. 41 – 42)

Según Dietrich, el problema de ideologías impropias para los países en conjunto con el paternalismo y la costumbre de la población de portar armas llevó al fenómeno del caudillismo (1988, p. 42 – 43). Kinloch Tijerino expone: “Lo que unía al caudillo y a sus seguidores no era un conjunto de ideas o principios, sino más bien un sentido de lealtad personal. Los caudillos eran, por lo general, fuertes terratenientes que tenían mucha influencia sobre sus peones” (2008, p. 123). Con el caudillismo, la guerra civil se convirtió en un método político. Tenía más importancia la obediencia al caudillo que el respeto a la ley, considerando también que era el caudillo quien se tenía que encargar de la seguridad de sus seguidores y del mantenimiento de sus familias (Dietrich 1988, p. 43). El caudillismo llegó a dominar la historia de la región por más de cien años (Dietrich 1988, p. 42). El escritor nicaragüense Sergio Ramírez considera que el caudillismo es “nuestra más vieja herencia cultural” en el contexto de la transición política del año 1990 (1999, p.

283).

Dietrich duda si Nicaragua en ese momento realmente se podía considerar un estado en el sentido jurídico ya que carecía de los tres elementos básicos para serlo: el territorio del estado

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no estaba definido por el problema de la incorporación de la Costa Caribe ya mencionado y por conflictos limítrofes con Honduras en el norte y Costa Rica en el sur. El pueblo del estado consistía en parte de misquitos semi-nómadas que vivían tanto en territorio hondureño como nicaragüense. La autoridad estatal no siempre llegaba a las zonas rurales, así que de hecho los gobiernos del estado eran más bien gobiernos de una municipalidad. (1988, p. 39 – 40)

4.2.5. Influencia creciente de Estados Unidos

Como se mencionó en el capítulo anterior, Nicaragua después de lograr su independencia en 1838 no se podía considerar un estado nación como se considera hoy en día, también por falta de una autoridad estatal. Fue así que en el 1844 estalló una guerra civil entre Granada y León que resultó en la destrucción de la ciudad de León por los granadinos quienes lucharon al lado de un caudillo hondureño (Kinloch Tijerino 2008, p. 138).

Mientras Nicaragua seguía en el conflicto entre León y Granada, en los Estados Unidos empezó la fiebre del oro cuando se descubrió que había oro en la California en 1848. A raíz de eso muchos habitantes de los Estados Unidos necesitaban una forma segura de transporte de este a oeste ya que viajar por tierra era demasiado peligroso. A partir de 1852, el ciudadano norteamericano Cornelius Vanderbilt operó una ruta por el Río San Juan con barcos de vapor y coches de caballos. (Dietrich 1988, p. 44 – 45)

Así creció el interés de Estados Unidos en el istmo centroamericano y especialmente en Nicaragua por la importancia de esa ruta de transporte y la posible construcción de un canal interoceánico que llevó a la firma del tratado Clayton – Bulwer:

Mientras tanto, Estados Unidos y Gran Bretaña acordaron zanjar sus diferencias. Centroamérica ya no era una zona prioritaria para los intereses británicos, y esta potencia ya tenía suficientes problemas con su expansión en la India y la China. Además, ambas naciones compartían una arrogante visión sobre la superioridad de la raza anglo-sajona, lo que abría la puerta para que trataran de complementar sus intereses, en vez de enfrentarlos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 152)

El tratado Clayton – Bulwer fue firmado en 1850. Su contenido era que “Gran Bretaña y Estados Unidos prometían abstenerse de construir bases militares o establecer colonias en Centroamérica, y ambas potencias se constituían en garantes de la neutralidad de la ruta

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interoceánica” (Kinloch Tijerino 2008, p. 153).

Mientras Estados Unidos y Gran Bretaña se estaban poniendo de acuerdo acerca de sus políticas hacia Centroamérica, las diferencias y la inestabilidad interna de Nicaragua continuaban. El granadino conservador Fruto Chamorro fue elegido director supremo del estado en 1853, venciendo al leonés liberal Francisco Castellón. Después de haber sido electo, mandó al exilio a opositores liberales y reformó la constitución. Con esa reforma el título de director supremo cambió a presidente. (Kinloch Tijerino 2008, p. 140 – 142)

Esa situación llevó a Nicaragua a otra guerra civil en el 1854. Las fuerzas liberales contrataron a mercenarios norteamericanos (Kinloch Tijerino 2008, p. 154).

El contrato Byron Cole – Castellón (el candidato liberal de León a las elecciones mencionadas arriba) demuestra la contratación de los mercenarios:

Los hombres habrán de alistarse para todo el tiempo que dure la guerra, bajo el título de “Falange democrática”. […]

Reconocerán, respetarán y obedecerán como Director ó Presidente de Nicaragua al que actualmente existe con el carácter de provisorio ó el que se establezca en lo sucesivo, sea cual fuere la persona que ejerza este destino, con tal que no sea de la oligarquía granadina, contra la cual luchan los pueblos. […]

Concluído [sic] el tiempo de aislamiento, cada voluntario que sobreviva ó los legítimos sucesores de los que fallecieren en la campaña, sin distinción de rango, habrán de recibir un premio de dos caballerías de tierra en varios puntos de los departamentos de Segovia y Matagalpa […] . (Esgueva Gómez 2000, p. 175 –

176)

Basado en ese contrato, Cole mandó al estadounidense William Walker y sus mercenarios a Nicaragua en 1855. Reforzados por nicaragüenses, derrotaron el gobierno de Chamorro y tomaron la ciudad de Granada. A pesar de que un liberal fue presidente, el poder estaba en manos de Walker. (Dietrich 1988, p. 46 – 47)

El verdadero proyecto de Walker era establecer un estado esclavista como explica Kinloch

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Tijerino:

Walker afirmaba que era preciso llevar a cabo una drástica reorganización social de Nicaragua. Partía de la premisa de que los españoles habían echado sobre sus dominios continentales la maldición de una rasa mestiza. Por tanto, el hombre blanco, apoyado en el negro esclavo, debía empezar por destruir el poder de ese grupo racial, culpable de la perdición del país. (2008, p. 154)

La idea de una reorganización social de Nicaragua y Centroamérica fue apoyada por importantes personajes norteamericanos. En 1856, Walker se autoproclamó presidente. (Kinloch Tijerino 2008, p. 155) Restableció la esclavitud e introdujo el inglés como segundo idioma oficial (Esgueva Gómez 2000, p. 178).

Walker quería crear su estado esclavista en todos los cinco países del istmo, lo que provocó que los demás países declararan la guerra a Nicaragua. Walker todavía destruyó la ciudad de Granada antes de huir de Nicaragua en 1857. (Dietrich 1988, p. 47)

Después de la derrota de Walker, se promulgó una nueva constitución política con la idea de fortalecer el poder del ejecutivo. Asimismo se acordó extender el poder del estado sobre todo el terreno nacional. Acordada la constitución, empezó el período conocido como los “Treinta Años Conservadores” que en realidad duró 36 años y se terminó cuando en el 1893 el general liberal José Santos Zelaya llegó al poder. A pesar del paso del poder de los conservadores a los liberales, había ciertas semejanzas entre sus políticas. (Kinloch Tijerino 2008, p. 190 –

193)

Pero también hubo rupturas significativas:

La ruptura más importante con respecto al régimen conservador ocurrió en diciembre de 1893, con la promulgación de una nueva Constitución Política, que los partidarios de Zelaya elogiaron como una “Carta Fundamental Libérrima”. En ella se estableció la separación entre el estado y la Iglesia Católica, justificada bajo el argumento de que las leyes de la república no podían proteger o prohibir ninguna religión. (Kinloch Tijerino 2008, p. 194)

Además, con la esta constitución se introdujo el sufragio universal sin exclusión por motivos

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económicos, pero excluyendo a las mujeres del derecho a votar. Cabe mencionar que el derecho a votar nunca se pudo realizar ya que el período de gobierno de Zelaya fue prorrogado por 17 años a través de trucos y violaciones a la constitución. (Kinloch Tijerino 2008, p. 194 – 195)

Entre las semejanzas políticas entre el período conservador y el gobierno liberal de Zelaya destaca el fortalecimiento del estado nacional y sus instituciones, sobre todo del ejército y de funcionarios locales como jueces, alcaldes y policías, aumentando de esa forma la influencia del estado sobre el terreno nacional. También fue bajo el régimen de Zelaya que se logró la incorporación de la costa caribe de Nicaragua, llamada también la “Mosquitia”, que había estado bajo dominio inglés. Eso también se refleja en que el territorio caribeño fue denominado “Departamento de Zelaya”. (Kinloch Tijerino 2008, p. 195 – 198) Ese nombre quedó asignado hasta el 1986 cuando se crearon las regiones autónomas del Atlántico Norte y del Atlántico Sur (Rabella / Echánove 2006, p. 360).

Durante la segunda mitad del siglo XIX, el interés de Estados Unidos en Nicaragua y Centroamérica también creció debido a intereses económicos, ya que las potencias europeas dominaban el negocio con América Latina (Kinloch Tijerino 2008, p. 217):

Ante esta situación, los estrategas de la política exterior de Estados Unidos se propusieron incrementar su presencia económica en América Latina. Además, insistieron en la necesidad de asegurar el control sobre el mar Caribe y el golfo de México, que constituían la ruta de acceso al sistema de transporte fluvial por los ríos Misisipí y Ohio. (Kinloch Tijerino 2008, p. 217)

Vinculado a los intereses económicos, los Estados Unidos también se mostraban interesados en construir un canal interoceánico para facilitar el transporte entre el océano Pacífico y el océano Atlántico. Tanto el intento del francés Fernando de Lesseps de construir un canal en Panamá como el de una compañía norteamericana de construirlo en Nicaragua fracasaron a finales del siglo XIX. (Kinloch Tijerino 2008, p. 218 – 219)

A partir de 1901, el presidente Teodoro Roosevelt tomó cartas en el asunto. Como primer paso, negoció con Gran Bretaña la firma del Tratado Hay-Pauncefote, que de manera implícita identificaba la región centroamericana y el mar Caribe como

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una esfera de influencia exclusiva de Estados Unidos. Este tratado anulaba el de Clayton - Bulwer del año 1850, y daba a los Estados Unidos el derecho unilateral de construir, controlar y fortificar un canal interoceánico por la ruta que considerase más apropiada en el istmo. A cambio, Gran Bretaña esperaba contar con el apoyo de EEUU en caso de que la rivalidad entre las potencias europeas por el reparto colonial del mundo provocara el estallido de una guerra. (Kinloch Tijerino 2008, p. 219)

Zelaya trataba de convencer a EEUU de construir el canal interoceánico en Nicaragua, sin embargo, sus intentos fracasaron debido a la oposición del congreso estadounidense. Con el fin de garantizar el desarrollo económico del país, Zelaya otorgó numerosas concesiones de explotación de materia prima a empresarios norteamericanos a cambio de garantías de construcción de infraestructura. Las relaciones entre los gobiernos de Nicaragua y EEUU empezaron a deteriorar cuando Zelaya revocó una concesión a una empresa norteamericana la cual no había cumplido con su obligación de construir un ferrocarril. (Kinloch Tijerino 2008, p. 222)

Como consecuencia, Zelaya empezó sondeos con Gran Bretaña y Japón para saber si esos países estaban interesados en construir el canal, oponiéndose a las políticas estadounidenses que consideraban el istmo centroamericana como esfera de influencia exclusivamente suya. Además, Zelaya velaba por la construcción de una nueva unión de los países centroamericanos, incluyendo acciones militares en los países vecinos. De esa manera creó una inestabilidad política permanente en la región. Estados Unidos empezó a apoyar un levantamiento de conservadores y disidentes liberales en contra de Zelaya en Nicaragua. (Kinloch Tijerino 2008, p. 222 – 225)

Como parte de ese apoyo, los Estados Unidos mandaron 400 soldados a Nicaragua, de los cuales dos recibieron la orden de destruir un barco con 300 soldados nicaragüenses. El plan fue detectado y Zelaya mandó a fusilar a los dos soldados estadounidenses. Acto seguido, el secretario de estado Knox rompió las relaciones diplomáticas con Nicaragua, causando el retiro de Zelaya y obligándole a exiliarse en España. (Dietrich 1988, p. 53)

Casi derrotado el levantamiento, los Estados Unidos enviaron más tropas para Nicaragua, obligándole a retirarse al presidente Madriz quién había sucedido a Zelaya. Una junta

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conservador-liberal asumió el poder, incluyendo también al conservador Adolfo Díaz, quien gozaba de plena confianza por parte de los Estados Unidos. En 1911, después de intervenciones norteamericanas en las políticas nicaragüenses y debido a las diferencias ideológicas entre la junta de gobierno, Díaz asumió la presidencia de la república. Como era de esperar, mostraba una actitud amistosa hacia los Estados Unidos, contratando préstamos de bancos norteamericanos y cediendo beneficios económicos como recaudación de impuestos o control de infraestructura a representantes de las políticas y de las empresas estadounidenses. (Kinloch Tijerino 2008, p. 225 – 227)

La actitud de Díaz provocó inquietudes entre la población nicaragüense que estaba sufriendo de una crisis económica y alimentaria. En 1912 se creó un “Ejército Aliado” bajo el mando de Luis Mena y Benjamín Zeledón y estalló una guerra civil mejor conocida como la “guerra de Mena” que costó alrededor de cinco mil víctimas. Díaz solicitó la ayuda de Estados Unidos y logró derrotar al “Ejército Aliado”, matando a Zeledón. (Kinloch Tijerino, p. 228 – 229)

La influencia fuerte de Estados Unidos en Nicaragua en esa época también se puede observar en el entorno internacional, según explica Kinloch Tijerino:

Durante los años de ocupación militar, la debilidad y dependencia de los gobiernos nicaragüenses los llevó a suscribir dos tratados diplomáticos que menoscabaron la soberanía territorial del Estado.

En 1914, el gobierno de Díaz suscribió el Tratado Chamorro-Bryan, por el cual concedió a Estados Unidos derechos exclusivos y perpetuos sobre la ruta canalera a cambio de tres millones de dólares. Esta decisión provocó protestas, no sólo a lo interno de Nicaragua sino en toda Centroamérica.

[…]

Por otra parte, Estados Unidos presionó al débil gobierno nicaragüense a renunciar a sus reclamos contra Colombia por la usurpación del Archipiélago de San Andrés. El Ministro de Tesoro norteamericano tenía especial interés en resolver el conflicto a favor de Colombia, pues había obtenido generosas concesiones para realizar exploraciones petroleras y explotar las riquezas

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pesqueras de la zona. El 24 de marzo de 1928, bajo la administración de Adolfo Díaz, Nicaragua suscribió el Tratado Bárcenas Meneses-Esguerra, por el que reconoció la soberanía y pleno dominio de Colombia sobre dicho archipiélago. (2008, p. 232 – 233)

Fue tanta la influencia de los Estados Unidos que hasta controlaron los procesos electorales en Nicaragua que se llevaron a cabo bajo la supervisión del departamento de estado estadounidense. Incluso se promulgó una nueva ley electoral elaborada por el profesor Dodds de la universidad de Harvard, encargada por el gobierno estadounidense que quedó en vigencia hasta la década de los años sesenta. Esa ley electoral excluyó a las mujeres del derecho a votar, fortaleció el bipartidismo y no permitió que el voto fuera secreto, ya que para votar se tenía que hacer fila según la preferencia política. De esa manera se fortaleció el clientelismo político y el caudillismo. El control sobre el proceso electoral permanecía en manos de gobierno, permitiendo el fraude electoral. (Kinloch Tijerino 2008, p. 233)

Dietrich señala que en esa situación se creó “un bloqueo al desarrollo interno de la burguesía nicaragüense, lo que causaría consecuencias gravísimas por décadas. Los cafetaleros liberales aspiraban por la adhesión al mercado internacional capitalista y entre ellos había ciertas tendencias nacionalistas” [traducción por el autor]. Esa situación preocupó a los Estados Unidos que temían por su predominio regional y que se podrían desarrollar el antiimperialismo y el antiamericanismo. Por lo tanto, los marines eran encargados de impedir la adhesión al mercado internacional. (1988, p. 53 – 54)

En los años siguientes, se formó un “Gobierno de Transacción” para liberar a Nicaragua de la influencia de Estados Unidos que incluso llevó al retiro de los marines de Nicaragua. Ese gobierno tampoco duró mucho en el poder, ya que el presidente conservador Solórzano renunció en 1926 por miedo al general Chamorro quien ya había sido presidente de 1917 a 1920. Chamorro fue nombrado presidente aunque el cargo correspondía al vicepresidente liberal Sacasa y tampoco fue reconocido por los Estados Unidos. Para resolver la situación, el conservador Adolfo Díaz fue nombrado presidente de nuevo y también contaba con el reconocimiento de los Estados Unidos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 233 – 235)

Sacasa reaccionó al nombramiento de Díaz a finales de 1926 llamando desde la costa Caribe nicaragüense a la “Guerra Constitucionalista”, apoyado por armas que sus partidarios habían

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traído de México. Bajo esa amenaza los Estados Unidos volvieron a mandar soldados a Nicaragua. Unos meses más tarde las fuerzas liberales al mando del general Moncada ya se encontraron marchando hacia la capital de Nicaragua. Un delegado enviado por el presidente estadounidense inició negociaciones de paz entre representantes de Díaz y Sacasa que culminaron en el llamado “Pacto del Espino Negro” firmado en mayo de 1927 que prevía el desarme de los dos ejércitos y la permanencia de Díaz en la presidencia. (Kinloch Tijerino 2008, p. 235)

Dietrich explica que el pacto también incluyó que Moncada iba a ser electo presidente después de Díaz en 1928. Hasta entonces Moncada iba a controlar seis departamentos y recibir indemnizaciones económicas. También los soldados de Moncada iban a recibir puestos y gratificaciones. Dietrich concluye que Moncada fue otro caudillo más que pensaba más en su propio bien que en el bien de Nicaragua. (1988, p. 75)

Como consecuencia del “Pacto del Espino Negro” los jefes militares liberales entregaron sus armas, con excepción del general Augusto C. Sandino (Kinloch Tijerino 2008, p. 235).

4.2.6. Resistencia Nacionalista

Sandino era un hombre de proveniencia pobre quien conoció de cerca las ideas liberales y la lucha de Zeledón contra lo ocupación estadounidense en 1912. A los 26 años, en 1921, se vio obligado a emigrar hacia los países del norte, llegando hasta México donde en ese tiempo existía un movimiento fuerte de campesinos, obreros y estudiantes. (Kinloch Tijerino 2008, p. 242 – 243)

Kinloch Tijerino describe el ambiente social y político en México que influyó en Sandino y en su lucha en Nicaragua:

El discurso nacionalista y “antiyanquista”, tan difundido en México en la década de 1920, caló en la mentalidad de Sandino. Asimismo, el joven trabajador nicaragüense conoció las ideas de Vasconcelos y se sintió atraído por el concepto de indohispanismo como base de la identidad latinoamericana, opuesta al mundo anglosajón.

El discurso político de los dirigentes obreros, cargado de demandas sindicales e

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ideas socialistas y anarquistas, también encontró eco en Sandino. En esa época, los obreros luchaban por el cumplimiento de los derechos consignados en la Constitución, como eran la reducción de la jornada laboral a ocho horas diarias, el derecho a huelga, y la no discriminación salarial. (2008, p. 243)

En 1926, Sandino regresó a Nicaragua y durante la “Guerra Constitucionalista” se unió a las tropas de Moncada. A raíz de la firma del “Pacto del Espino Negro” rechazado por Sandino éste creó el “Ejército Defensor de la Soberanía Nacional” (EDSN) en 1927. El EDSN en el momento de su creación consistió de unos centenares de campesinos del norte de Nicaragua y llegó a contar con unos 2000 combatientes activos en años posteriores. Sandino presentó a sus seguidores una ideología compuesta de elementos tanto espirituales como nacionalistas. Su promesa de luchar por la justicia social fue un motivo fuerte para los campesinos pobres de la región norteña de Nicaragua que sufrían de la marginación social. Además, con frecuencia se vieron obligadas a participar en guerras civiles de los caudillos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 244 – 245)

Dietrich detalla que esos campesinos por lo general no sabían leer ni escribir y aun menos por qué luchaban. Carecían de una formación militar y contaban con poco armamento entregado por los caudillos y financiado por los mismos impuestos que los campesinos los tenían que pagar. El ejército de Sandino, un hombre sencillo, funcionaba diferente e incluso los mismos combatientes habían elegido a Sandino como su general. (1988, p. 80)

El EDSN a partir de su creación fue combatido por los marines estadounidenses y la guardia nacional, una fuerza militar creada por un acuerdo entre Nicaragua y Estados Unidos que fue entrenada por estadounidenses. Moncada llegó a la presidencia en 1929 e intensificó la persecución de los así llamados sandinistas. Los marines atacaron también a la población civil para destruir las bases de infraestructura de los sandinistas. Eso incluía ataques con aviones contra la población que se portaba de forma “sospechosa”: por esconderse de los aviones o precisamente por no esconderse. A raíz de la violencia contra la población civil el EDSN empezó a atacar a propiedades de estadounidenses pera destruirlas y así quitarle al gobierno de Estados Unidos la justificación para mantener la presencia en Nicaragua. (Kinloch Tijerino 2008, p. 246 – 248)

La lucha de Sandino y su ejército contaba con una amplia solidaridad internacional y muchos

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voluntarios incluso de Europa y América del Norte se unieron al EDSN. A la vez, la crisis económica en Estados Unidos empezó a cambiar la opinión pública: la falta de la victoria militar en Nicaragua para proteger a las grandes empresas las cuales se consideraban culpables de haber provocado la crisis convenció al presidente Hoover de anunciar el retiro de las tropas de Nicaragua para 1932. En Nicaragua, los partidos liberales y conservadores negociaron un sistema para garantizar la permanencia de los dos partidos en el poder político independientemente de quién de los dos ganara las elecciones. También iniciaron negociaciones con Sandino que terminaron en un acuerdo de paz que le asignaba a Sandino un terreno en el norte de Nicaragua para crear cooperativas agrícolas y le dio el derecho de mantener una fuerza armada de no más de 100 hombres a cambio de la desmovilización del EDSN. Sandino cumplió con su promesa en 1933 cuando el EDSN entregó sus armas después de que los Estados Unidos habían empezado el retiro de sus tropas. Así la guerra civil terminó después de seis años. (Kinloch Tijerino 2008, p. 249 – 252)

A pesar del acuerdo de paz Nicaragua permaneció en una situación política difícil: el entonces presidente Sacasa sólo tenía control formal de la guardia nacional comandada por Anastasio Somoza García, y todavía permanecía el ejército pequeño de Sandino. La guerra civil había terminado, pero todavía se daban choques relativamente pequeños entre los dos ejércitos. Mientras Sacasa intentaba obtener la lealdad de los dos líderes militares, Somoza organizó el asesinato de Sandino que se dio el 21 de febrero de 1934. (Kinloch Tijerino 2008, p. 252 –

253)

4.2.7.

Dictadura Dinástica

Inmediatamente después del asesinato de Sandino, miles de sus seguidores fueron asesinados por la guardia nacional venciendo así a la revolución de Sandino. El presidente Sacasa huyó al extranjero cuando terminó su mandato y en 1937 Anastasio Somoza García asumió el poder presidencial. Se suprimió la constitución vieja y el país entró a la dictadura. (Dietrich 1988, p.

104)

En el entorno centroamericano, Nicaragua no fue la única dictadura de ese tiempo según explica Kinloch Tijerino:

Con el ascenso de Somoza a la presidencia, Nicaragua se convirtió en el cuarto país centroamericano gobernado por militares. En efecto, entre 1931 y 1932, tres

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generales habían llegado al poder en Guatemala, Honduras y el Salvador […] La sustitución de los partidos políticos tradicionales por regímenes militares fue un fenómeno generalizado durante los años de la Gran Depresión. En toda Centroamérica, la economía se había visto sacudida por la drástica caída de los precios del café.

[…]

Los diversos sectores perjudicados por los efectos de la depresión tendieron a atribuir la crisis a la incapacidad de los partidos políticos tradicionales para resolver los problemas económicos y mantener el orden social. Este vacío de poder abrió oportunidades para el surgimiento de dictaduras, encabezadas por militares que gozaban de la confianza de las oligarquías locales. (2008, p. 259)

Para asegurarse de la lealtad de sus seguidores, Somoza aumentó los salarios de los oficiales y los soldados y les otorgó varios beneficios. Para su beneficio personal, creó un amplio patrimonio personal con una red de empresas que incluía hasta una aerolínea y fábricas de licor. Como parte de su régimen corrupto cobró a empresas extranjeras por derechos de explotación de los recursos del país. (Kinloch Tijerino 2008, p. 263 – 264)

Dietrich explica que todo eso pasó con pleno conocimiento de los Estados Unidos que en su política exterior ya no se concentraban en las intervenciones directas sino en establecer personas de confianza en el poder. En Nicaragua los Estados Unidos garantizaron la permanencia de la familia Somoza apoyando a la guardia nacional que siempre estaba bajo el mando de un miembro de la familia. Se conservó el sistema ya conocido del caudillismo con la diferencia a los tiempos anteriores que el vínculo personal entre el caudillo y su seguidor había sido reemplazado por la opresión militar. Por eso no había posibilidad de formar una oposición fuerte y Somoza logró su reelección a través de un cambio a la constitución en 1944. (Dietrich 1988, p. 105 – 107)

Cabe duda si el año 1944 como sugiere Dietrich es el dato correcto. Según Kinloch Tijerino, la elección tiene que haberse realizado en 1939:

En efecto, de acuerdo a la Constitución vigente, la administración de Somoza

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finalizaba en enero de 1941, y no podía optar a un segundo período presidencial. A fin de eliminar este obstáculo, en marzo de 1939 la dócil Asamblea Legislativa promulgó una nueva Constitución Política que contenía una insólita disposición transitoria, por la cual se otorgaba a sí misma la potestad de elegir a la persona que ejercería la presidencia hasta mayo de 1947. Dicha elección, naturalmente, recayó en Anastasio Somoza García, quien aseguró de esta manera su permanecía en el poder durante los ocho años siguientes. (2008, p. 259)

La constitución de 1939 contuvo elementos fascistas y Somoza también demostró su simpatía por el fascismo. Sin embargo, los Estados Unidos se esforzaron para mejorar sus relaciones con Nicaragua en el aspecto militar. En 1941 Somoza declaró la guerra a Alemania, Italia y Japón. En cambio la guardia nacional recibió armamento nuevo de los Estados Unidos. El año siguiente Somoza, a través de fraude, adquirió a un precio muy favorable algunas haciendas cafetaleras de propietarios alemanes quienes habían sido deportados a los Estados Unidos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 261 – 263)

Para las elecciones de 1947 los Estados Unidos obligaron a Somoza a no aspirar por la presidencia de nuevo y éste reaccionó mandando a Leonardo Argüello como su candidato títere por el puesto (Dietrich 1988, p. 107). El candidato opositor, Dr. Enoc Aguado, era muy popular entre la población. Debido a la ley electoral elaborada por el estadounidense Dodds (como se mencionó anteriormente) el voto no era secreto, y cuando se pudieron apreciar las largas filas de votantes por Aguado, la Guarda Nacional interrumpió la votación. Al día siguiente Somoza anunció la victoria de su candidato Argüello. (Kinloch Tijerino 2008, p.

266)

Pero la victoria fraudulenta no dio el resultado que Somoza había esperado, según explica Kinloch Tijerino:

Pero ocurrió lo inesperado: apenas asumió la presidencia, Argüello ordenó importantes cambios en el Estado Mayor del ejército, incluyó en su gabinete a reconocidos opositores, despidió a la clientela política somocista enquistada en la burocracia estatal, y exigió a Somoza su renuncia a la jefatura de la Guardia. El dictador se vio obligado a despojarse de su incómoda máscara democrática y respondió con un golpe de Estado. (2008, p. 266)

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Al destituido Argüello le siguió el tío de Somoza, Víctor Román y Reyes como presidente provisional hasta que Somoza a través de otro fraude logró instalarse de nuevo como presidente en 1951. (Dietrich 1988, p. 107)

En 1956, Somoza aspiraba por ser electo presidente de nuevo cuando fue asesinado durante una actividad en León por el joven poeta Rigoberto López Pérez. A pesar de su muerte, el poder en Nicaragua permaneció en manos de la familia Somoza: su hijo mayor, Luis Somoza Debayle, le siguió en el cargo de la presidencia, mientras su hijo menor, Anastasio Somoza Debayle, se quedó con el control de la guardia nacional. (Kinloch Tijerino 2008, p. 270)

Luis Somoza Debayle fue confirmado como presidente en 1957 mediante una elección fraudulenta. Seis años más tarde, en 1963, cambió de ser presidente de la república a ser presidente de la asamblea nacional mientras un secretario de los Somoza, René Schick Gutierrez, fue instalado como presidente. Anastasio Somoza Debayle, hijo menor del fallecido Anastasio Somoza García, permaneció en control de la guardia nacional así que no quedó duda de quién tenía el poder en Nicaragua. (Dietrich 1988, p. 110)

Durante el mandato de Luis Somoza Debayle se dio la revolución cubana en 1959. Las relaciones entre Cuba y Estados Unidos se empeoraron debido al acercamiento político de Cuba a la Unión Soviética y las expropiaciones a ciudadanos estadounidenses realizadas por el gobierno revolucionario. Desde Puerto Cabezas en la costa Caribe nicaragüense se realizó una invasión fallida a Cuba en 1961, apoyada por Luis Somoza Debayle. (Kinloch Tijerino 2008, p. 270 – 271)

Kinloch Tijerino detalla la reacción de Estados Unidos ante la situación de Cuba:

Convencido de la imposibilidad de derrocar al gobierno socialista de Fidel Castro, Kennedy se resignó a combatir la influencia de la revolución cubana y de la Unión Soviética mediante una combinación de reformas sociales y represión militar.

Kennedy instó a los gobiernos bajo su órbita de influencia a conformar una Alianza para el Progreso, e impulsar reformas para aliviar las tensiones sociales y reducir los niveles de pobreza. Asimismo, advirtió a las élites gobernantes de Latinoamérica que, de no apoyar estas reformas, propiciarían el estallido de revoluciones violentas en sus países.

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[…]

Al mismo tiempo, el Departamento de Defensa norteamericano desarrolló diversos programas para modernizar y articular los ejércitos y cuerpos policiales de la región. Éstos incluían la ejecución de maniobras militares conjuntas a fin de fortalecer su capacidad de ejecutar operaciones de contrainsurgencia, y la apertura de canales para compartir información de inteligencia sobre movimientos subversivos. (2008, p. 271 – 272)

Dietrich considera que hasta la muerte de Luis Somoza Debayle por cáncer en 1967, Nicaragua había vivido una temporada relativamente pacífica, con cambios importantes para los conflictos futuros: la fracción del partido conservador, el crecimiento intenso del poder económico de los Somoza que causó el descontento de otros grupos económicos y el crecimiento urbano intenso que facilitaría la movilización de la población (1988, p. 112 –

113).

Después de la muerte de Luis Somoza Debayle su hermano menor, Anastasio Somoza Debayle, quién había sido jefe de la guardia nacional, asumió el poder. Su elección formal en 1967 fue precedido por un masacre en una marcha opositora, dejando 200 muertos. La elección se realizó de forma fraudulenta que llegó a tal punto que según el resultado oficial, en toda Nicaragua no se había entregado ni un voto inválido. (Dietrich 1988, p. 172)

Su presidencia fue caracterizada por la represión brutal de la oposición y el incremento de su poder económico, dejándolo entre las personas más ricas del mundo. Era dueño de casi la mitad del terreno utilizable de Nicaragua, y controló las empresas más importantes del país:

una aerolínea, un puerto, una empresa náutica, una cadena de hoteles, una empresa constructora, fábricas de cemento, papel y metal, un ingenio azucarero, un canal de televisión, un periódico, una compañía de seguros y otras empresas más. (Dietrich 1988, p. 113 – 114)

El enriquecimiento de Somoza no benefició a la población que en su mayoría sufría de pobreza extrema sin acceso a la salud ni a la educación. La mitad de los niños murieron antes de llegar a los cinco años de vida, la esperanza de vida estaba por debajo de los 50 años y debido a los precios altos de los granos básicos la población sufría de hambre. (Dietrich 1988, p. 114)

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El mandato de Somoza terminó en 1971 sin posibilidad de reelegirse como presidente, por lo que se acordó un pacto entre el dictador y la oposición para establecer una junta de gobierno y realizar otro cambio a la constitución que permitiera la reelección. Ese cambio se aplicó en 1974. (Dietrich 1988, p. 114 – 115)

Un día antes de la nochebuena, el 23 de diciembre de 1972, la capital Managua fue destruida por un terremoto, dejando 10.000 muertos y 250.000 personas sin casa. El mismo Somoza se encargó de coordinar la ayuda internacional para la reconstrucción, con sus familiares en puestos claves del estado. Se presume que la familia Somoza se benefició con 250 millones de dólares. (Dietrich 1988, p. 115)

Kinloch Tijerino da más detalles sobre la corrupción después del terremoto:

En medio del dolor nacional, la corrupción de la familia Somoza y la guardia nacional se desbordó. Mientras el pueblo trataba de evacuar a sus heridos y salvar algunas pertenencias, oficiales y rasos usaban los camiones del ejército para saquear las tiendas dañadas por el sismo. Buena parte de las generosas donaciones internacionales para los damnificados fue acaparada y comercializada por los militares. (2008, p. 295)

Durante el 1974, la manera de actuar de Somoza provocó un descontento amplio entre la población. El sector empresarial exigió más transparencia, los obrero de construcción entraron en huelga y también la iglesia católica denunció la represión y la corrupción. (Kinloch Tijerino 2008, p. 295)

En septiembre de 1974, Somoza fue electo presidente nuevamente luego de excluir a varios partidos de las elecciones y garantizando cuotas de poder a la oposición. A partir de finales de ese año se vio obligado a gobernar bajo la ley marcial que fue suspendida en algunas ocasiones. La resistencia popular dio fin a la dictadura familiar en 1979, según se detallará en el capítulo siguiente. (Dietrich 1988, p. 115 – 117)

Vale la pena resumir algunos aspectos de la dictadura somocista en Nicaragua que duró casi medio siglo:

Ante todo hay que mencionar la situación de los derechos humanos. Ya se detalló que la

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toma de poder de Anastasio Somoza García fue acompañada de la persecución a los seguidores de Augusto C. Sandino. Dietrich explica que fue durante el mandato de Luis Somoza Debayle que el estado policial y la represión crecieron. Refiriéndose a un informe presentado por Amnistía Internacional, detalla que la mayor parte de las violaciones a los derechos humanos se dio en el contexto de la aplicación de la ley marcial a partir de 1974. En la lucha de la guardia nacional contra la guerrilla insurgente era común que campesinos “desaparecieran” en las regiones norteñas de Nicaragua. Durante los operativos de la guardia nacional se daban violaciones, torturas y asesinatos. Se conoce que también participaban torturadores estadounidenses. (Dietrich 1988, p. 129 – 133)

Ya se mencionó la guardia nacional como órgano de poder y represión que siempre permanecía al mando de un miembro de la familia Somoza. Debido a su estructura reunió las funciones de policía, ejército profesional y servicio de inteligencia. No existía el servicio militar obligatorio para evitar que la población aprendiera a usar armas. Los soldados fueron reclutados de las áreas rurales donde predominaba un pensamiento de obediencia fuerte e incondicional hacia las autoridades. A raíz de su propia actuación atroz contra el enemigo, los soldados temían por su propia vida en caso de caer en manos del enemigo. También fueron involucrados en el sistema corrupto de Somoza, temiendo por la pérdida de esos beneficios económicos en el caso de una derrota militar. Sin embargo, la guardia nacional por ser un ejército profesional y a pesar de reclutar mercenarios de Estados Unidos y América Latina no contó con la cantidad suficiente de hombres en armas para resistir al levantamiento insurreccional a nivel nacional. (Dietrich 1988, p. 117 – 122)

En el ámbito económico, se dio un aumento significativo en el cultivo de algodón después de la segunda guerra mundial. El algodón no se cultivó en las tierras donde se cultivaba el café, sino en las llanuras calientes del Pacífico que antes se habían usado para el cultivo de granos básicos como el maíz y el frijol. Los campesinos y pequeños productores fueron despojados de sus tierras y se vieron obligados a trasladarse hacia las montañas, las selvas o las ciudades donde intentarían sobrevivir de jornaleros. (Dietrich 1988, p. 123) En la región del Pacífico creció la industria con la producción de bebidas, productos de tabaco, ropa y productos de cuero, pero también por empresas que desalmacenaban su producción desde Estados Unidos hacia Centroamérica. (Dietrich 1988, p. 125) La dependencia de las exportaciones que prometían ganancias rápidas impidió el

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crecimiento de un mercado interno, como se había dado en otros países de América del Sur. Por lo tanto Nicaragua cayó en la dependencia de los precios de los productos de exportación en el mercado mundial, mientras se veía obligada a importar granos básicos que ya no se producían en Nicaragua debido a las ganancias relativamente pequeñas que podían obtener los grandes terratenientes. Eso llevó al aumento de la malnutrición. El crecimiento económico sólo benefició a una pequeña parte de la población. Al final de la época de los Somoza, debido al terremoto de 1972 y la corrupción, la economía se vino abajo con una deuda exterior inmensa provocada por las importaciones ya descritas y los gastos en las fuerzas armadas para combatir la insurrección. (Dietrich 1988, p. 124 – 128)

Durante el tiempo de la dictadura, también se dieron importantes impactos ambientales: las empresas transnacionales usaron pesticidas en sus fincas en la región del Pacífico, entre esas un químico llamado Nemagón que, aunque ya había sido prohibido en los Estados Unidos, se seguía usando en los países en vías de desarrollo. Miles de trabajadores nicaragüenses fueron afectados por pesticidas, causando enfermedades graves también en sus hijos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 282 – 283) Muchos de los campesinos desempleados se trasladaron hacia la región del Caribe nicaragüense, quemando bosques para obtener terreno donde dedicarse nuevamente a la agricultura, contribuyendo de esa forma a la deforestación que llegó a más de cien mil manzanas por año. Además, el gobierno de Somoza permitió la explotación de los recursos forestales del departamento de Zelaya por las empresas extranjeras. (Kinloch Tijerino 2008, p. 283-285)

A partir de los años cincuenta en Nicaragua creció la resistencia cristiana contra Somoza. El concilio vaticano II (1962 – 1965) inspiró la creación de la teología de liberación a nivel de Latinoamérica. Uno de sus representantes más conocidos fue el obispo Romero de El Salvador. (Dietrich 1988, p. 134 – 135) Los niveles de pobreza inspiraron a muchos fieles a involucrarse en las políticas, según explica Kinloch Tijerino: “Los obispos reunidos en la II Conferencia Episcopal Latinoamericana, celebrada en 1968 en Medellín, Colombia, instaron a los cristianos a asumir el compromiso de transformar las 'estructuras de pecado' que oprimían a las mayorías desposeídas del subcontinente.” (2008, p. 292) En Nicaragua los cambios no se dieron tan rápido, ya que el clero todavía actuaba a favor

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de Somoza. En 1966 el sacerdote Ernesto Cardenal estableció una pequeña comunidad cristiana de campesinos en las islas de Solentiname en el lago de Nicaragua. (Dietrich 1988, p. 136) Kinloch Tijerino explica que “en los barrios marginados de los centros urbanos, religiosos y religiosas se esforzaban por convertir sus parroquias en verdaderas comunidades cristianas comprometidas con la justicia social” (2008, p. 293). En 1971 y 1972, a través de cartas pastorales, la jerarquía católica se distanció del régimen somocista, y una parte del clero apoyó la causa revolucionaria. Los obispos no asistieron a la toma de poder de Somoza en 1975, todavía divididos entre los que se oponían a Somoza y exigían reformas y los que de forma abierta apoyaban a la revolución. (Dietrich 1988, p. 139 – 140)

4.2.8. Resistencia contra la Dictadura

Dietrich considera que después de la muerte de Sandino no existía una resistencia continua que se pueda calificar de “sandinista”. Sin embargo, sí hubo algunos actos de resistencia contra el régimen de Somoza como sublevaciones armadas en 1947 y 1948 y una rebelión en 1954. (1988, p. 168)

Desde 1937 existió la “Confederación de Trabajadores Nicaragüenses” que se había fundado en protesta contra el desalojo de los campesinos y las alzas en los precios. Llegó a su fin en 1949 cuando sus líderes fueron arrestados. En 1944 se fundó el Partido Socialista Nicaragüense. Por lo general, los sindicatos eran débiles y desunidos. No fue hasta el asesinato de Anastasio Somoza García en 1956 que los movimientos armados en Nicaragua empezaron a organizarse. Se estima que existían unos 20 grupos armados en ese tiempo. La victoria de la revolución cubana inspiró a grupos de resistencia en América Latina, incluyendo la fundación del “Frente Sandinista de Liberación Nacional” (FSLN) que surgió de un movimiento llamado “Juventud Patriótica Nicaragüense” en Nicaragua. (Dietrich 1988, p. 169 – 170)

Kinloch Tijerino explica los inicios del FSLN ante la situación de la población bajo la dictadura somocista:

La necesidad de transformar esta opresiva realidad estimuló el surgimiento de diversos movimientos sociales, inspirados tanto en el marxismo como en el

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cristianismo. Desde 1961, Carlos Fonseca Amador, un joven intelectual oriundo de Matagalpa, había propuesto retomar la bandera de Sandino y proseguir su inconclusa lucha de liberación nacional hasta derrotar la dictadura e instaurar el socialismo.

[…]

Además, existían otras organizaciones de inspiración marxista que reivindicaban los derechos de los trabajadores, tal como los partidos Socialista y Comunista, la Confederación General de Trabajadores Independiente, el Comité de Acción y Unidad Sindical, la Central de Trabajadores de Nicaragua, la Confederación de Unificación Sindical, y la Confederación de Maestros Democráticos de Nicaragua. (2008, p. 292)

Pronto después de su fundación, el FSLN empezó a entrenar a la población en el uso de armas

y a repartir sus publicaciones. Sus primeras actividades militares eran asaltos a bancos y la ocupación de una emisora de radio. La lucha militar del FSLN se desarrolló sin incluir a la población, siguiendo el ejemplo de la revolución cubana. Esa estrategia no resultó prometedora debido a la falta de cooperación con los campesinos, de conocimientos geográficos y de comunicación: no fue hasta en 1969 que se dio una primera reunión de

líderes revolucionarios. Por lo tanto se redujo el nivel de actividad militar y el FSLN se limitó

a operativos para liberar a sus prisioneros políticos. (Dietrich 1988, p. 171)

Las actividades del FSLN aumentaron en el año 1974. Como se detalló en el capítulo anterior,

el terremoto de 1972 provocó un descontento amplio entre la población debido a la corrupción

inmensa vinculada a la ayuda internacional. Además, entró en vigencia el cambio constitucional que permitiera la reelección de Somoza. (Dietrich 1988, p. 173)

Durante una cena, un comando del FSLN logró entrar a la casa de un ex-ministro del gobierno de Somoza y tomar varios rehenes. Somoza se vio obligado a liberar a 14 presos políticos y dejarlos salir para Cuba. En reacción a esa toma de rehenes, la Guarda Nacional lanzó una ofensiva en la parte norteña de Nicaragua, asesinando sobre todo a personas inocentes. (Dietrich 1988, p. 173)

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Kinloch Tijerino da detalles sobre la ofensiva cruel de las tropas somocistas:

En las zonas rurales de los departamentos de Nueva Segovia, Madriz, Matagalpa, Jinotega y Zelaya norte, la Guardia desató una feroz represión para desarticular las redes de apoyo creadas por el FSLN entre el campesinado.

De acuerdo a una carta pública enviada a los medios de comunicación por religiosos capuchinos, centenares de líderes comunitarios, así como Delegados de la Palabra sufrieron torturas, violaciones y ejecuciones sumarias.

Hombres y mujeres eran encerrados durante semanas en zanjas cubiertas con tablas, hacinados en el fango y sus propias heces, mientras sus interrogadores decidían su inocencia o culpabilidad. Varias comarcas fueron atacadas desde helicópteros artillados, y decenas de viviendas campesinas incendiadas. (2008, p. 296 – 297)

También en 1974 se dio la fundación de la “Unión Democrática de Liberación” (UDEL), liderada por el director del periódico “La Prensa”, Pedro Joaquín Chamorro, hijo de una

familia conservadora de Granada. La UDEL reunió grupos de diferentes ideologías políticas, entre ellos uno de los partidos conservadores, el partido social cristiano, el partido comunista

y sindicatos, todos unidos por las aspiraciones de quitar a Somoza del poder. Entre sus metas

destacaron: elecciones libres, separación de la guardia nacional del poder político, una política exterior de no alineamiento, control sobre las empresas transnacionales, una reforma fiscal, una reforma agraria, y programas sociales y de construcción de viviendas. El programa refleja los intereses de los dos grupos principales que se reunieron en la UDEL: los trabajadores y la pequeña y mediana industria. (Dietrich 1988, p. 172 – 174)

Aunque había denuncias en Estados Unidos contra el régimen de Somoza por las violaciones

a los derechos humanos, éste seguía contando con el apoyo del presidente estadounidense

Richard Nixon, a quién le visitó en Washington. El 8 de noviembre de 1976, el fundador del FSLN, Carlos Fonseca, murió en combate. (Kinloch Tijerino 2008, p. 297)

La muerte de Fonseca y otros dirigentes llevó al FSLN a una severa crisis interna que culminó en la expulsión de algunos dirigentes. El FSLN se separó en tres tendencias:

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la GPP (“Guerra Popular Prolongada”) que quiso seguir el ejemplo de la guerrilla cubana, una estrategia que no funcionaba en Nicaragua como ya se explicó,

la “Tendencia Proletaria” que aspiró por una insurrección en las áreas del Pacífico y

los “Terceristas” alrededor del futuro presidente de Nicaragua, Daniel Ortega. Ellos rechazaron los ideales socialistas de las otras dos tendencias y así facilitaron la participación de los cristianos en la lucha. Su mayor diferencia a la UDEL era que no aspiraban por el reconocimiento por parte de los Estados Unidos. Los terceristas se convirtieron en la más fuerte de las tres tendencias. (Dietrich 1988, p. 175 – 176)

Según Dietrich, a inicios de 1977 varios personajes nicaragüenses que no confiaban en las actividades de la UDEL se reunieron en el exilio para formar el “Grupo de los Doce” [término usado en Kinloch Tijerino 2008] y apoyar a la tendencia tercerista del FSLN. Un miembro del grupo era el futuro vicepresidente de Nicaragua, el escritor Sergio Ramírez (1988, p. 176 –

177).

Ramírez relata, en contraste a Dietrich, que la fundación del Grupo de los Doce se dio en octubre de 1977, después de acciones militares en Nicaragua apoyadas por los integrantes del grupo:

Fue entonces cuando nació el Grupo de los Doce. Felipe Mántica, el doctor Cuadra Chamorro y [ilegible, nota del autor] Emilio Baltodano fueron los primeros en declarar que su compromiso no era momentáneo, ni estaba limitado a formar parte de un gobierno; y tampoco podían volver a sus negocios de antes en Nicaragua, porque Somoza se iba a dar cuenta tarde o temprano de su participación en los planes. La decisión fue, así, lanzar un manifiesto de respaldo al Frente Sandinista, publicado el 18 de octubre, al día siguiente de las acciones militares de Masaya, que causó desconcierto y conmoción en Nicaragua, por el calibre de los firmantes. Empresarios, sacerdotes, funcionarios internacionales, apoyando a guerrilleros. Y Somoza mandó a procesarnos bajo los cargos de sedición, terrorismo, atentado a la paz pública, apología del delito y asociación ilícita para delinquir. (1999, p. 126 – 127)

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Las acciones militares mencionadas se dieron después de que en septiembre Somoza había sido hospitalizado en Miami por un ataque cardíaco. Su eventual muerte provocó la preocupación de que Estados Unidos pudiera instalar un somocismo sin Somoza. Se tenía previsto realizar los operativos contra la guardia nacional el día 13 de octubre, y el gobierno revolucionario iba a cruzar la frontera nicaragüense desde Costa Rica para llegar a Rivas, ciudad prevista para la sede del gobierno revolucionario. (Ramírez 1999, p. 121 – 124)

El plan no funcionó, ya que todavía había problemas graves de comunicación según relata Ramírez:

Las columnas que habían penetrado en San Carlos lograron controlar la situación hasta la llegada del amanecer […]; pero cuando apareció la aviación, tuvieron que replegarse en desorden hacia el territorio de Costa Rica. El ataque de Masaya no había podido darse por errores de comunicación. El de Rivas era sólo una fantasía; el padre Gaspar García Laviana, el supuesto jefe de la operación […] ni siquiera estaba enterado. En Chinandega, Óscar Reyes, un periodista hondureño metido en el plan, que atravesó la frontera con las armas escondidas en el piso de un microbús, no encontró quien se las recibiera y regresó con ellas a Tegucigalpa. Y hasta entonces no se sabía nada de la toma de Ocotal; […]

El ataque a Masaya llegó a producirse pocos días después, el 17 de octubre, y aunque tampoco fue un éxito militar, resultó de mayores repercusiones porque se libraba muy cerca de la capital. (1999, p. 125 – 126)

Se considera que esas acciones del otoño de 1977 fueron el inicio del fin de la dictadura somocista. El 10 de enero de 1978 el líder opositor Pedro Joaquín Chamorro fue asesinado por la guardia nacional. Ese asesinato por un lado dejó a la oposición burgués sin líder, por otro lado la radicalizó. Acto seguido la UDEL llamó a una huelga general acompañada de demoliciones de propiedades de Somoza y manifestaciones grandes. Las negociaciones de la UDEL para alcanzar el retiro de Somoza no tuvieron éxito, desilusionando a la clase media que sufría de la huelga, incluso más que los grandes negocios de Somoza. (Dietrich 1988, p. 178 – 179)

Durante la huelga, el FSLN realizó ataques a instalaciones de la guardia nacional, y el obispo

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Obando y Bravo constató que la resistencia armada era legítima. En Masaya estalló la resistencia contra la guardia nacional en el barrio indígena de Monimbó donde los pobladores lucharon con armas hechas en casa, dando un ejemplo para toda Nicaragua. (Kinloch Tijerino 2008, p. 299 – 300)

Ante la infructuosidad de las acciones de la UDEL, el FSLN proclamó que las huelgas y negociaciones no servían para deshacerse de Somoza. Exigió abolir el sistema dictatorial para crear una nueva sociedad y presentó un programa mínimo que contenía la expropiación de la familia Somoza, la disolución de la guardia nacional, una reforma agraria y la nacionalización de empresas de materia prima, bancos y sistemas de transporte. (Dietrich 1988, p. 180)

En el ámbito exterior se habían dado cambios que también influían en la situación de Nicaragua: el presidente estadounidense Richard Nixon se había visto obligado a renunciar por el escándalo Watergate, seguido por Gerald Ford quien seguía las políticas de Nixon de proteger las inversiones norteamericanas en otros países, lo que incluía también ayuda militar para la guardia nacional. En 1977 James Carter asumió la presidencia. Siguió las recomendaciones de un grupo de expertos de no intervenir en los asuntos internos de los países de América Latina y de respetar su soberanía. Basó su política exterior en el respeto a los derechos humanos. (Dietrich 1988, p. 156 – 162)

Fue bajo la presión de Carter que Somoza se vio obligado a permitir el regreso del Grupo de los Doce del exilio el 5 de julio de 1978 sin agredir sus miembros (Ramírez 1999, p. 173 –

176).

Ramírez relata con más detalles como se dio ese regreso y como fueron recibidos por el pueblo nicaragüense luego de aterrizar en el aeropuerto de Managua:

[…] comenzamos a escuchar el rumor impaciente que venía de afuera [del aeropuerto, nota del autor], sin imaginarnos la magnitud del recibimiento que nos aguardaba. La gente se había tomado la terminal desde temprano, sin que los guardias pudieran impedirlo, y las paredes de marmolina del salón principal habían sido pintarrajeas con toda clase de rótulos subversivos, el más notable de todos el que decía Aeropuerto Augusto César Sandino, como se quedó desde esa fecha. Cuando salimos al estacionamiento […] nos llevaron en vilo a la

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plataforma de una camioneta de acarreo que tenía instalado un altoparlante sobre la cabina, me pasaron el micrófono y empecé a hablar frente a la multitud que enarbolaba cartelones de bienvenida, banderas de Nicaragua y banderas sandinistas, y sólo recuerdo haber dicho que la dictadura era un cadáver sin sepultura y que veníamos a enterrarla. (1999, p. 174)

También pronto se fundaron nuevas organizaciones: el Frente Amplio Opositor (FAO), reuniendo al Grupo de los Doce y partidos políticos y exigiendo reformas, y también el Movimiento Pueblo Unido (MPU) que quería luchar contra el sistema capitalista e incluyó a organizaciones estudiantiles y sindicatos. También se creó la Asociación de Mujeres ante la Problemática Nacional. (Kinloch Tijerino 2008, p. 300)

Después del regreso del Grupo de los Doce, el 24 de agosto de 1978 un comando sandinista se tomó el palacio nacional cuando los diputados estaban reunidos para discutir el presupuesto. Entre los rehenes estaban también familiares de Somoza quien se vio obligado a difundir un mensaje del FSLN por radio, liberar a varios prisioneros políticos y pagar un rescate de medio millón de dólares. (Dietrich 1988, p. 181)

La toma del palacio motivó al pueblo nicaragüense a levantarse contra la dictadura con consecuencias fatales, según relata Ramírez:

La toma del Palacio Nacional era sólo la puerta a los nuevos planes insurreccionales ya en marcha, previstos a ejecutarse en el mes de septiembre. […] El 25 de agosto, muchachos armados […] levantaron barricadas en la ciudad de Matagalpa, y su insurrección espontánea provocó la movilización de poderosos contingentes de la guardia nacional, en un ensayo de lo que serían los sangrientos operativos de limpieza del mes siguiente. (1999, p. 207)

La ofensiva de septiembre del FSLN en la que se dieron levantamientos populares en varias ciudades falló, demostrando la falta de metas uniformes entre el FSLN. La reacción feroz de Somoza lo aisló en el ámbito internacional y aportó al crecimiento del apoyo popular al FSLN. Somoza impuso la ley marcial nuevamente. (Dietrich 1988, p. 181 – 182)

Ramírez da detalles sobre la violencia empleada por las tropas de Somoza:

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Era una lucha en la que participaban ya combatientes de las tres tendencias del FSLN. Pero el poder de fuego de la dictadura era superior y Somoza escogió el método de concentrar sus fuerzas, blindados, aviación, tropas de infantería, sobre una sola ciudad, primero Masaya, y una vez terminada allí la operación limpieza, que significaba bombardeos, incendios, éxodo masivo y miles de víctimas, ir con la siguiente, León, Chinandega, por último Estelí, hasta recuperarlas todas. En cada ciudad reconquistada, las tropas de infantería iban calle por calle, casa por casa, y si encontraban algún muchacho que tuviera marcas de pólvora en las manos, lo ejecutaban allí mismo. (1999, p. 210)

Las crueldades cometidas por las tropas de Somoza también tuvieron efectos en el ámbito de la política exterior: el congreso estadounidense suspendió la ayuda militar. El presidente Carter todavía insistió en resolver el conflicto a través de las negociaciones, temiendo que se pudiera dar otra revolución de índole marxista-leninista como había sucedido en Cuba. El Grupo de los Doce decidió abandonar las negociaciones con Somoza a través del FAO (Frente Amplio Opositor). La oposición se organizó en una nueva alianza denominada Frente Patriótico Nacional (FPN), incluyendo a varios partidos políticos, el Grupo de los Doce y el MPU. El último reunía varias organizaciones de masas dominadas por los sandinistas así que ahora la revolución ya no era causa exclusiva del ejército guerrillero. (Dietrich 1988, p. 182 –

184)

La separación del FSLN en tres tendencias se terminó a inicios del 1979, según relata Ramírez:

La unidad de las tres tendencias sandinistas se firmó el 7 de marzo de 1979 en Panamá […] después de haberse llegado a un acuerdo básico en La Habana. Las circunstancias de la lucha imponían la unidad. Pero la sola presencia de Fidel Castro como patrocinador del acuerdo lo volvía irresistible; y el peso de su influencia fue clave, asimismo, para que los terceristas aceptaran la integración de una Dirección Nacional del FSLN paritaria, tres miembros por cada una de las tres tendencias, independientemente de la fuerza de cada una. (1999, p. 245)

En ese tiempo el ejército sandinista ya contó con 9,000 soldados, además existían “Comités de Defensa Civil” y una milicia. Después de la reunión de las tres tendencias el FSLN

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intensificó su lucha. Con el apoyo de la mayor parte de la población logró controlar el norte de Nicaragua a finales de mayo de 1979. Se crearon varios frentes de guerra para obligar a la guardia nacional a luchar en el campo, fuera de las ciudades. (Dietrich 1988, p. 184 – 185)

Kinloch Tijerino describe la situación de la lucha:

Al caer la noche, la Guardia se veía obligada a refugiarse en sus cuarteles, y las milicias populares recorrían libremente los barrios, realizando acciones de propaganda armada, mientras los pobladores sintonizaban la clandestina Radio Sandino, y cantaban a todo pulmón las canciones agitativas de Carlos y Luis Enrique Mejía Godoy. (2008, p. 302)

El 4 de junio de 1979, luego de que la iglesia católica reconociera como legítima la revolución sandinista, el FSLN lanzó la ofensiva final para terminar con la dictadura, habiendo preparado puestos de ayuda médica y de repartición de granos básicos. Ya el 10 de junio un movimiento espontáneo controló una parte de Managua, pero se vio obligado a retirarse bajo la presión de

la guardia nacional. El 16 de junio 2 se creó la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional

(JGRN) en Costa Rica, integrada por Daniel Ortega (FSLN), Sergio Ramírez (Grupo de los Doce), Violeta Chamorro (viuda de Pedro Joaquín Chamorro), Alfonso Robelo (empresario) y Moisés Hassan (MPU). (Dietrich 1988, p. 185 – 186)

El 17 de julio de 1979 Somoza se vio obligado a huir de Nicaragua hacia Estados Unidos. Dejó como presidente interino a Francisco Urcuyo con la misión de negociar un acuerdo de paz para llegar a un somocismo sin Somoza. Urcuyo exigió que el FSLN depusiera las armas

y declaró que quería permanecer en la presidencia hasta nuevas elecciones en el 1981. El FSLN reaccionó con un último golpe militar que destruyó la guardia nacional, quedando como única fuerza militar en Nicaragua el 19 de julio de 1979, día del triunfo de la revolución. (Dietrich 1988, p. 186 – 187)

4.2.9. El Gobierno Revolucionario

Cuando se dio el triunfo de la revolución, Nicaragua había quedado literalmente reducida a cenizas: la pobreza era extrema, las ciudades destruidas y la vida económica paralizada. Los y

2 Según Kinloch Tijerino, la creación de la JGRN se dio el 18 de junio (2008, p. 305).

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las 2.8 millones de Nicaragüenses tenían que lamentar 50,000 muertos y 100,000 heridos 3 . La revolución también enfrentó problemas políticos desde el momento de su victoria: los guerrilleros no tenían experiencia en la vida política cotidiana, la burguesía aprobaba la caída de Somoza pero no un cambio demasiado grave del sistema político y una gran parte de los profesionales que habían apoyado a Somoza se había ido ya de Nicaragua, faltando entonces la mano de obra cualificada. Bajo esas circunstancias, se decidió realizar las primeras elecciones libres dentro de un plazo de cinco años. (Dietrich 1988, p. 188 – 190)

El poder ejecutivo fue asumido por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional (JGRN) mencionada en el capítulo anterior que también nombró a los ministros. Entre los ministros había tanto sandinistas como independientes, miembros de otros partidos políticos y hasta un exmiembro de la guardia nacional. También se creó el Consejo de Estado que asumió el poder legislativo, compuesto por representantes de partidos políticos, organizaciones de masas, sindicatos, empresarios, el clero y otros grupos sociales. La separación de los poderes de estado no se dio de forma limpia, ya que la JGRN como ejecutivo también reunía importantes funciones legislativas. (Dietrich 1988, p. 190 – 192)

Pronto se dieron primeras rupturas entre el FSLN y los demás grupos políticos: por considerar que la composición del Consejo de Estado no correspondía a la realidad política del país, la JGRN aumentó la cantidad de la misma por 14 personas, asegurando de esa manera una mayoría de representantes de grupos sandinistas. Para protestar contra esa medida, Alfonso Robelo y Violeta Barrios de Chamorro salieron de la JGRN. En mayo de 1980, el Consejo de Estado fue jurado ante la Corte Suprema de Justicia. Después de otros cambios en la JGRN el poder se concentró en las manos de Daniel Ortega y Sergio Ramírez, ambos del FSLN y permaneció así hasta las elecciones del 1984. (Dietrich 1988, p. 191 – 192)

Kinloch Tijerino explica la actuación del FSLN en ese tiempo:

[…] los principales dirigentes del FSLN consideraban necesario transformar esta organización en un partido político hegemónico, para desplazar del poder a la burguesía y colocar el Estado bajo el control de la clase trabajadora.

[…]

3 Según Kinloch Tijerino, había 35.000 muertos y 110.000 heridos. (2008, p. 305)

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Muchos dirigentes sandinistas veían la Junta de Reconstrucción Nacional [sic] como el resultado de una alianza temporal entre clases sociales antagónicas, que ya había cumplido su función de neutralizar la posibilidad de una intervención norteamericana durante la coyuntura de la ofensiva final. (2008, p. 307)

Entonces se puede constar que el FSLN aspiraba por obtener el control total del estado nicaragüense para controlar y reducir la influencia de la “burguesía vendepatria”, considerada “el principal enemigo interno de la revolución” (Kinloch Tijerino 2008, p. 307).

Para el FSLN, la victoria de la revolución significó tener que cambiarse de un movimiento guerrillero a un partido político, con retos ideológicos y de organización. En el aspecto ideológico, el sandinismo no fue definido como teoría sino más bien como una práctica influida por las circunstancias políticas y económicas del país, integrando a un amplio escenario político que no fuese somocista, imperialista o maoísta. (Dietrich 1988, p. 225 –

228)

El mismo FSLN nunca se convirtió en un partido de masas, sino se quedó con unos 12.000 miembros, liderados por la dirección nacional que se había creado en marzo de 1979 cuando se unieron las tres tendencias sandinistas. Los seguidores del FSLN se reunieron en las organizaciones de masas como la Juventud Sandinista, sindicatos, uniones de campesinos y ante todo los Comités de Defensa Sandinistas (CDS). Los CDS, que existieron desde el tiempo de la insurrección para proteger al pueblo ante la guardia nacional y reunieron a unos 30 a 35 familias cada uno, fueron criticados fuertemente por el control que ejercían sobre la población. Por otra parte se vio de forma positiva el apoyo que brindaron en temas sociales. Como ya se explicó anteriormente, las organizaciones de masas fueron incluidas en el sistema estatal con representación en el Consejo de Estado, dándose así una mezcla problemática entre estado y partido. (Dietrich 1988, p. 229 – 230)

Kinloch Tijerino explica que el “gobierno sandinista consideraba que este modelo democrático alternativo permitiría la participación consciente de las mayorías en la toma de decisiones y en la ejecución de las grandes tareas nacionales.” La práctica fue diferente, el poder real permaneció en manos de la dirección nacional. (2008, p. 312)

El poder político estuvo entonces en manos del FSLN, que velaba por construir un estado

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nuevo y alfabetizar a la población para que pudiera participar en las elecciones democráticas, capaz de analizar los programas de los partidos políticos. Hasta entonces, la oposición política sólo podía participar en lo que permitía el FSLN, aunque no cabe duda que el FSLN en ese tiempo contaba con el apoyo amplio de la población. Los partidos opositores exigían elecciones, pero no se aprovechaban del tiempo para crear organizaciones propias. Se decidió realizar las elecciones el 4 de noviembre de 1984, bajo críticas de la oposición que constó que no tenía suficiente tiempo para prepararse para ellas. Todos los partidos políticos recibieron la misma suma de dinero para su campaña electoral y la misma presencia en la televisión y la radio. Igual tenían el derecho de nombrar fiscales para supervisar el proceso electoral. Se permitió la participación de todos los partidos políticos, menos los que velaban por el regreso al somocismo. Algunos partidos opositores se reunieron en la “Coordinadora Democrática”, que a pesar de su poco apoyo popular pudo ganar cierta importancia en la percepción internacional. La Coordinadora Democrática decidió boicotear las elecciones ya que no se había cumplido con sus exigencias que incluían negociaciones con la contra 4 y su participación en las elecciones. Esa exigencia no pudo ser cumplido por el FSLN y así la Coordinadora Democrática pudo empezar a desacreditar el proceso electoral. (Dietrich 1988, p. 203 – 208)

El líder de la Coordinadora Democrática, Arturo Cruz, antes había sido miembro tanto del Grupo de los Doce como de la JGRN (Dietrich 1988, p. 191).

A pesar de las actividades violentas ejecutadas por la contra, las elecciones se desarrollaron de

forma generalmente pacífica y transparente. Daniel Ortega y Sergio Ramírez (ambos del FSLN) fueron electos como presidente y vicepresidente con el 63% de los votos, en las elecciones de los diputados de la Asamblea Nacional el FSLN obtuvo el 62% de los votos. Por lo tanto, no se dieron cambios significativos en el aspecto interno de Nicaragua, pero las elecciones fueron importantes para la opinión internacional que consideró que se habían desarrollado de forma correcta. (Dietrich 1988, p. 211 – 213)

Poco después del triunfo de la revolución, se empezaron a desarrollar programas económicos

y sociales al beneficio de la población pobre. Esos programas incluían la mejora de la

infraestructura en barrios pobres de las ciudades y la construcción de viviendas. (Kinloch

4 El término “contra” se aplica en la literatura para referirse a personas armadas o grupos armados que combaten una revolución.

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Tijerino 2008, p. 309)

Una de las prioridades de la JGRN era atender los problemas del sistema de salud que había sido poco desarrollado, especialmente en las áreas rurales. Se instalaron casi 400 centros de salud en esas regiones remotas, contando con varios problemas como la falta de personal calificado, escasez de medicamentos y ataques militares de la contra (como se detallará más tarde). Sin embargo, se logró reducir la mortalidad infantil a menos de la mitad entre 1979 y 1986. También se pudo incrementar la cantidad de personal médico y de personas con seguro médico. La atención médica fue gratuita y los medicamentos fueron subsidiados. (Dietrich 1988, p. 274 – 276)

También se hicieron esfuerzos parar mejorar la educación de la población como ya había sido una meta de Augusto C. Sandino. Durante la dictadura, la ignorancia de la población en general había sido un aspecto importante para evitar la organización de los oprimidos. La educación de la población también se vio como premisa para instalar la democracia. De marzo a agosto de 1980 se realizó una cruzada de alfabetización, bajando la tasa de analfabetismo del 52% al 12% y luego al 8%. Esa campaña se organizó prácticamente como una operación militar, con el apoyo de Cuba donde había experiencia con campañas de alfabetización. A pesar de su efecto educativo, la cruzada de alfabetización también permitió que los maestros voluntarios y las maestras voluntarias – en su mayoría jóvenes de las ciudades – conocieran la vida en el campo, dándose así un intercambio que incrementó el sentimiento de integración nacional. También se trabajó en la educación de adultos y en el sistema escolar. (Dietrich 1988, p. 277 – 281)

También pronto después de la victoria de la revolución se impulsó una reforma agraria, nacionalizando las propiedades abandonadas por Somoza. Debido a la situación económica, esas propiedades modernas aptas para cultivar productos de exportación permanecieron en la propiedad del estado, aunque bajo nuevas formas de organización. Esa situación creó descontento entre los trabajadores del campo que habían esperado conseguir sus propios terrenos según lo habían prometido los sandinistas. Para atender esas demandas, a partir de 1981 se dio la segunda reforma agraria, expropiando más terrenos abandonados, esa vez entregándolos de forma gratuita a los campesinos. Debido al incremento de las actividades contrarevolucionarias, ese proceso se aceleró para evitar el descontento del campesinado y su

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eventual aporte a la contra. (Dietrich 1988, p. 263 – 271)

La élite de la guerrillera sandinista después del derrocamiento de la dictadura somocista fue transformada en el Ejército Popular Sandinista (EPS), apoyado a partir de 1980 de una milicia voluntaria para combatir las bandas de excombatientes de la guardia nacional. Con el incremento de la actividad de la contra en 1982 el gobierno revolucionario decidió implementar un servicio militar obligatorio para todos los hombres entre los 17 y 50 años de edad en 1983. Los gastos para la defensa nacional sobrepasarían el 50% del presupuesto nacional en 1986. (Dietrich 1988, p. 197 – 200)

En la región fronteriza de Honduras con Nicaragua ya se habían empezado a organizar grupos de contras cuando en Estados Unidos Ronald Reagan, sucesor de Carter, llegó al poder en

1981. Durante su primer año como presidente, Reagan decidió apoyar a la contra, organizada

en la “Fuerza Democrática Nicaragüense” (FDN), para contribuir al derrocamiento del régimen revolucionario. (Dietrich 1988, p. 390 – 394)

La reacción del FSLN no se tardó según explica Kinloch Tijerino:

Ante esta situación, el Frente Sandinista aceleró sus preparativos bélicos, adquiriendo gran cantidad de armamento en países socialistas. Además, restringió el espacio político de los nicaragüenses que se oponían al proyecto revolucionario. El 9 de septiembre [de 1981, nota del autor], el gobierno decretó la Ley de Estado de Emergencia Económico [sic] y Social, que penalizaba hasta con tres años de prisión una amplia gama de actividades: sabotaje, descapitalización de empresas, especulación comercial, huelgas, tomas de tierras, y difusión de noticias desestabilizadoras. (2008, p. 323)

A partir de ese momento, empezó la represión por parte del FSLN contra la oposición, que incluyó la censura al periódico “La Prensa”, lo que Kinloch Tijerino considera “un grave error político”. El presidente estadounidense, Reagan, autorizó a la CIA para llevar a cabo acciones contra el gobierno sandinista. (2008, p. 323)

Ante esa situación se rompieron negociaciones entre EE.UU. y el gobierno sandinista en

1982. El conflicto se agravó con atentados contra la infraestructura realizados por la CIA.

También surgió un conflicto entre el gobierno y la iglesia católica, a la que el FSLN acusó de

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actuar contra la revolución. Ese conflicto se pudo ver abiertamente cuando en su visita a Nicaragua en 1983, el papa Juan Pablo II regañó al sacerdote y ministro de cultura Ernesto Cardenal en el aeropuerto de Managua. La iglesia también se opuso al servicio militar obligatorio. (Kinloch Tijerino 2008, p. 325 – 326)

En marzo de 1983, la contra formó su propia junta de gobierno en el exilio, incluyendo al exmiembro de la JGRN Alfonso Robelo, e inició operativos militares en el norte del país con el fin de dominar una parte del territorio nacional y ser reconocida como gobierno legítimo a nivel internacional. Ante el fracaso de esos operativos, grupos apoyados por la CIA atacaron la infraestructura de Nicaragua, minando puertos y destruyendo tanques de petróleo en el puerto de Corinto. Como reacción el congreso estadounidense decidió suspender la ayuda económica a la contra nicaragüense en 1984. Para poder seguir con ese apoyo, bajo la presidencia de Reagan se organizó un proyecto para vender armas a Irán y traficar drogas. Las ganancias de esos negocios se usaron para apoyar a la contra. El partido demócrata de EE.UU. descubrió esas actividades conocidas como el “escándalo Irán-contra”. (Kinloch Tijerino, 326 – 327)

Considerando que la fuerza militar de los sandinistas era superior a la suya, la contra cambió su nombre a “Resistencia Nicaragüense” (RN) en 1985, contando – a pesar de lo mencionado anteriormente – con el apoyo económico de EE.UU (Kinloch Tijerino 2008, p. 328 – 329).

Kinloch Tijerino explica las actividades de la RN en este año:

La RN cambió de estrategia, y pasó a una guerra de desgaste prolongado basada en el sabotaje sistemático a la economía, mediante ataques a empresas estatales, centros de acopio y abastecimiento, voladuras de tendido eléctrico y puente, destrucción de puestos de salud y escuelas. Asimismo, procuró sembrar el terror en las comarcas rurales mediante el secuestro, tortura y asesinato atroz no sólo de activistas del FSLN, sino también de muchos funcionarios gubernamentales como médicos, maestros y técnicos agropecuarios. (2008, p. 329)

En 1986, la Corte Internacional de Justicia ordenó a Estados Unidos a cesar las agresiones contra Nicaragua y pagar una indemnización. Ese fallo fue ignorado por el gobierno de Reagan. Mientras tanto la guerra de desgaste prolongado obligó al gobierno sandinista a

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recortar sus programas de salud y educación, dejando al casi 70% de la población en la pobreza. La economía presentó un alto déficit en el comercio exterior y en 1989 la inflación alcanzó el 30,000%. (Kinloch Tijerino 2008, p. 329 – 330)

Un aspecto sumamente importante para la situación de Nicaragua durante la década de los ochenta fueron las políticas del FSLN hacia la región de la costa caribe nicaragüense. Esa región, también llamada la “Mosquitia”, no fue incorporada a Nicaragua hasta en 1894 y desde entonces nunca fue atendida por las autoridades centrales lo que permitió a la población indígena a seguir viviendo según sus costumbres y hablando sus idiomas. El FSLN tenía poco conocimiento de la situación especial de esa región. (Kinloch Tijerino 2008, p. 318 –

319)

Puede servir de ejemplo que la cruzada de alfabetización fue ampliamente rechazada por los indígenas, ya que sólo se iba a realizar en español. El gobierno se vio obligado a realizar otra campaña después para alfabetizar en inglés y miskito. (Dietrich 1988, p. 309)

Todavía en 1979, los sandinistas cerraron la tradicional Alianza para la Promoción de Miskitos y Sumos para – después de protestas de la población – crear el organismo MISURASATA (Miskitos, Sumos, Rama y Sandinistas Unidos). En 1980, estallaron protestas en Bluefields contra maestros y médicos cubanos que llevaron al encarcelamiento de cientos de personas. (Kinloch Tijerino 2008, p. 319)

El año siguiente se tenía previsto solucionar el conflicto por la tierra en la región a través de un programa elaborado por MISURASATA. Pero antes de la presentación del compromiso, el FSLN acusó a MISURASATA de separatismo y encarceló sus líderes. Eso provocó la furia de sus seguidores y las manifestaciones indígenas fueron disueltos violentamente. Unos 3.000 miskitos se trasladaron hacia Honduras, seguidos por su líder Steadman Fagoth Muller, quien desde allá llamó a levantarse contra los sandinistas a través de una radio financiada por la CIA. (Dietrich 1988, p. 312 – 313)

El conflicto se agravó en diciembre de 1981 cuando la contra realizó su primer operativo sangriento conocido como la “navidad roja”, asesinando a 200 personas. Los sandinistas reaccionaron arrestando a muchas personas inocentes y con fusilamientos de prisioneros. También se evacuó la población de la región fronteriza en contra de su propia voluntad hacia

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un pueblo nuevo llamado Tasba Pri. Muchos indígenas prefirieron cruzarse a Honduras y unirse a la contra en vez de ser evacuados. Sin embargo, Tasba Pri tampoco estuvo seguro y fue atacado por la contra. (Dietrich 1988, p. 315 – 316)

No fue hasta en 1984 que el gobierno sandinista reconoció los errores que había cometido en su política hacia la población de la costa caribe. Después de liberar a los prisioneros y permitiendo el regreso de los indígenas hacia sus pueblos de origen se instaló la Comisión Nacional de Autonomía que negoció un proyecto de autonomía para la región que entrara en vigencia en 1987, garantizándolos a los indígenas el derecho de preservar su cultura. (Kinloch Tijerino 2008, p. 324 – 325)

Los cambios políticos en la URSS, de la cual Nicaragua dependía mucho tanto en el ámbito económico como militar, dejaron al gobierno nicaragüense consciente de que ese apoyo iba a terminar, ya que la URSS tampoco había intervenido a favor de los gobiernos comunistas en los países de Europa del este cuando se levantaron sus pueblos. Bajo esas circunstancias el gobierno sandinista se mostró dispuesto a intensificar negociaciones de paz, que se habían empezado ya desde 1986 con reuniones de los gobernantes centroamericanos. (Kinloch Tijerino 2008, p. 330 – 332)

Kinloch Tijerino explica el proceso de pacificación en Nicaragua:

A inicios de 1988, [el gobierno sandinista] otorgó una amnistía política general, suspendió el Estado de Emergencia Nacional y levantó la censura de prensa. Un año más tarde, anunció su decisión de adelantar el calendario de las elecciones presidenciales para inicios de 1990, cuya pureza sería garantizada por una amplia supervisión internacional. (2008, p. 332)

Las elecciones se celebraron en un ámbito de miedo ante una posible intervención militar norteamericana y frustración por la guerra larga que ya había costado 30.000 vidas. Violeta Barrios de Chamorro de la Unión Nacional Opositora, viuda de Pedro Joaquín Chamorro, ganó las elecciones presidenciales con el 55% de los votos, derrocando al gobierno sandinista de Daniel Ortega. (Kinloch Tijerino 2008, p. 332 – 333)

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5. Políticas de Desarrollo y Cooperación para el Desarrollo

En ese capítulo se dará una breve definición de las políticas del desarrollo para después dar un resumen histórico de las ideas dominantes en la cooperación. Para terminar se expondrán dos eventos importantes que influyeron al instrumento del apoyo presupuestario y su uso: el acuerdo sobre los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM) del año 2000 y la “Declaración de París” del año 2010.

5.1. Definición

Para definir qué son las políticas de desarrollo, se usará la definición siguiente que según Nuscheler es similar a otras definiciones que se encuentran en la literatura:

Como política de desarrollo se comprende la suma de todos los medios y medidas que los países en vías de desarrollo y los países industrializados implanten y adopten para fortalecer el desarrollo económico y social de los países en vías de desarrollo, es decir, para mejorar las condiciones de vida de la población en los países en vía de desarrollo. (2005, p. 76)

Las metas de la política de desarrollo – Nuscheler da el ejemplo de Alemania – incluyen la equidad social, la potencia económica, la estabilidad política y el equilibrio ecológico. Eso indica que la política de desarrollo es más que solamente la ayuda para el desarrollo (o cooperación para el desarrollo). Nuscheler (2005, p. 76) recalca que por lo general, las políticas comerciales y financieras tienen más impacto que las políticas de desarrollo implementadas por las autoridades correspondientes.

5.2. Aspectos de las Políticas de Desarrollo

En todos los países donantes, la política de desarrollo siempre ha sido incluida en la política exterior y comercial (Nuscheler 2005, p. 432).

Es por eso que se considera también que la ayuda oficial al desarrollo (AOD) no tan sólo es el instrumento más importante de la política de desarrollo, sino también un “instrumento multiuso” que los países aplican según sus propios intereses. Nuscheler detalla algunas de las funciones de ese instrumento:

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La política de desarrollo es un instrumento de la política exterior y de la política de seguridad: a pesar de que ya ha habido iniciativas públicas y privadas antes, la ayuda al desarrollo fue un resultado de la guerra fría. La ayuda exterior de los Estados Unidos en los años 50 fue denominada “seguridad mutua” [traducción por el autor] y consistió sobre todo en ayuda militar, ya que era más fácil conseguir el apoyo del congreso con argumentos militares. Por ende el presupuesto de USAID (US Agency for International Development) se redujo después de 1989/90. En la República Federal de Alemania, la ayuda al desarrollo fue usada como un instrumento para evitar el reconocimiento de la República Democrática de Alemania. No fue hasta el final de la guerra fría que la instrumentalización de la política de desarrollo como tema de seguridad perdió importancia, pero volvió a ganarla ante las “amenazas nuevas” como el fundamentalismo político, la migración creciente etcétera. (Nuscheler 2005, p. 437 – 438)

También se considera que la política de desarrollo sirve como instrumento económico para el propio país donante:

La política de desarrollo también sirve para garantizar el acceso de los países industrializados a las materias primas como el petroleo, pero también productos agrícolas como el café o el cacao. El acceso se garantiza mediante el financiamiento de la construcción de infraestructura para la extracción, preparación y transporte de las materias primas bajo el título de ayuda al desarrollo. En tiempos anteriores, también se incluía la estabilización política de países suministradoras de materia prima, como fue el caso con Sudáfrica en tiempos del apartheid donde también se toleraban violaciones a los derechos humanos. Ese interés también se refleja en el país receptor de la ayuda el cuál tiene interés en las divisas procedentes de la venta de materias primas. (Nuscheler 2005, p. 440 – 441)

Otro aspecto importante es el estímulo de la exportación: entre los instrumentos que se aplican se encuentran garantías públicas para créditos de exportación que han contribuido al endeudamiento de los países receptores, pero también han causado problemas en los países industrializados debido a pérdidas ocurridas que fueron asumidos por el estado. También existe la vinculación de entrega de ayuda al desarrollo con la obligación de comprar productos del país donante. Aunque parezca lógico que también la economía del país

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donante se vea beneficiada, el beneficio para los países receptores (comparado con el costo) está en dudas. (Nuscheler 2005, p. 441 – 444)

La apertura a la inversión privada es otro uso importante de la AOD. Todos los gobiernos alemanes coincidían en que la inversión privada en los países en vías de desarrollo era la mejor manera de ayuda al desarrollo, y se creó una serie de medidas para fortalecerla. (Nuscheler 2005, p. 444 – 446)

5.3. Las Décadas de Desarrollo

Se considera que las metas esenciales mencionadas en el capítulo 5.1. (el desarrollo económico y social) se han mantenido estables a lo largo de las décadas, pero las medidas se han ido cambiando.

Nuscheler considera que el inicio de la ayuda a los países en vías de desarrollo fue un resultado de la guerra fría, ya que los Estados Unidos hasta el inicio de los años sesenta la consideraban un tema de seguridad (“mutual security”) (2005, p. 78) .

Iniciando los años sesenta, las Naciones Unidas (ONU) empezaron a concentrarse en el tema del desarrollo, proclamando las llamadas “décadas de desarrollo”. El concepto inicial de “desarrollo a través del crecimiento” fue descartado, ya que se pudo comprobar que el crecimiento económico no pudo evitar el aumento de la pobreza. En la segunda década de los años 70 el esfuerzo se concentró en la “lucha contra la pobreza”, tratando de garantizar las necesidades básicas. El entonces presidente del Banco Mundial en una conferencia de 1973 habló de la “pobreza absoluta” y las condiciones de vida “degradantes”. También mencionó que las medidas de crecimiento económico ante todo habían beneficiado al 40% más rico de la población. (Nuscheler 2005, p. 78 – 79)

Para la década de los ochenta, la asamblea general de la ONU de 1980 proclamó el objetivo de un crecimiento económico anual del 7% a pesar de que una crisis económica ya estaba empezando. Debido a la bajada de los precios de las materias primas y el bajo crecimiento económico en los países en vías de desarrollo se aumentaron las deudas. En algunos años los servicios de las deudas que tenían que pagar los países pobres sobrepasaron la suma que recibieron de los países ricos en concepto de ayuda oficial al desarrollo y créditos públicos y privados. Por esa “crisis del endeudamiento” de los países en vías de desarrollo se considera

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que los años ochenta fueron una “década pérdida” [traducción por el autor] para la mayoría de los países. (Nuscheler 2005, p. 80-81)

Como consecuencia del endeudamiento de los países en vías de desarrollo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y los países donantes los sometieron bajo programas de ajuste estructural basados en el llamado “consenso de Washington”. Sus elementos eran entre otros: disciplina fiscal, prioridades públicas para la educación, la salud y la infraestructura, reformas tributarias, tasas de cambio competitivas, liberalización de negocios, privatizaciones, desregulación y reducción de las influencias del estado. Esa “terapia de choque neo-liberal” [traducción por el autor] fue criticada fuertemente por sus daños sociales aunque no se dudaba de que reformas eran necesarias. (Nuscheler 2005, p. 82 –

84).

5.4. El Camino hacia la “Ayuda Eficaz”

En el capítulo anterior se expuso como se desarrollaron los conceptos de las políticas de desarrollo a lo largo de las “décadas de desarrollo” hasta los finales del siglo XX. En ese capítulo se expondrá cómo los conceptos se cambiaron hacia la idea de brindar ayuda más eficaz después del consenso de Washington.

5.4.1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El aumento de la pobreza a nivel internacional – a pesar de los esfuerzos de las “décadas de desarrollo” – llevó a la comunidad internacional a reunirse en la “Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social” celebrada en Copenhague en el año 1995. (Nuscheler 2005, p. 573). En esa cumbre organizada por las Naciones Unidas participaron 117 jefes de Estado y ministros de otros 69 países para tratar los temas de la “erradicación de la pobreza”, “la promoción del pleno empleo” y “el fomento de la integración social, especialmente de los grupos más desafortunados” (CINU 2013).

La cumbre de Copenhague inspiró a la comunidad de los países donantes organizados en el CAD [“Comité de Ayuda al Desarrollo” de la OCDE, nota del autor] a presentar una estrategia de políticas de desarrollo para el siglo XXI (“Shaping the 21st Century”) un año más tarde, en la que promulgó el reto ambicioso de reducir la cuota de personas en pobreza extrema a la mitad hasta el

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2015 a pesar del crecimiento de la población mundial. Después ese reto constituyó la base para los 'Objetivos de Desarrollo del Milenio' aprobados por la asamblea general de las Naciones Unidas en septiembre del 2000. [traducción por el autor] (Nuscheler 2005, p. 573).

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son:

1. “Erradicar la pobreza extrema y el hambre” por medios como hacer “frente a las causas fundamentales de la pobreza extrema y el hambre” y adoptar “políticas económicas orientadas al futuro que lleven a un crecimiento económico sostenido, inclusivo y equitativo y a un desarrollo sostenible, y que aumenten las oportunidades de empleo, promuevan el desarrollo agrícola y reduzcan la pobreza”. (ONU 2010, p. 13 – 14)

2. Lograr la enseñanza primaria universal” por medios como realizar “el derecho de todos

a

la educación y haciendo una vez más hincapié en que la educación debe estar

encaminada al desarrollo pleno de la personalidad humana y del sentido de su dignidad

y que debe reforzar el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales”. (ONU 2010, p. 16)

3. “Promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer” por medios como garantizar el acceso a la educación para niñas y a la formación profesional para mujeres. En el marco laboral se garantizará que “ las mujeres se beneficien de políticas destinadas a generar empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos”. (ONU 2010, p. 18)

4. “Reducir la mortalidad infantil” por medios como ampliar “las iniciativas para lograr una gestión integrada de las enfermedades de la infancia, en particular las medidas para abordar y prevenir las principales causas de mortalidad infantil”. También se mencionan como medidas la vacunación, la prevención y la mejora de la nutrición. (ONU 2010, p. 22 – 23)

5. “Mejorar la salud materna” por medios como tomar “medidas para realizar el derecho

de todos a disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental, incluida la salud

sexual y reproductiva”. (ONU 2010, p. 23)

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6. “Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades” por medios como redoblar esfuerzos en la lucha contra el VIH/SIDA y “manteniendo las iniciativas y programas nacionales para hacer frente a los retos que plantea la malaria”. (ONU 2010, p. 24)

7. “ Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente” por medios como promover el desarrollo sostenible, intensificar el uso de energías renovables y exhortar “a los Estados a adoptar urgentemente medidas de alcance mundial con el objeto de hacer frente al cambio climático”. (ONU 2010, p. 25 – 27)

8. “ Fomentar una alianza mundial para el desarrollo”. Ese objetivo se concentra en lograr los primeros siete objetivos apoyando “las estrategias nacionales de desarrollo que aplican los países en desarrollo para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015, incluso con apoyo financiero y técnico externo”. (ONU 2010, p. 28)

Esos ocho objetivos fueron desarrollados de la “Declaración del Milenio” del 2000. Se completan por metas destinadas a cada uno de ellos e indicadores para medir el cumplimiento de las mismas. Cabe mencionar que tanto la cantidad como la agrupación de las metas y los indicadores se han ido cambiando a lo largo del tiempo como se puede comprobar comparando Nuscheler (2005, p. 576) con el sitio web actual de las Naciones Unidas (ONU 2013) mientras los mismos objetivos no se cambiaron. Entre las metas destaca “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con ingresos inferiores a 1 dólar por día” (ONU 2013).

Nuscheler (2005, p. 577) recalca que el catálogo de metas entendió como pobreza no sólo la falta de ingresos, sino también la falta de posibilidades. Los ODM son la base para el “consenso post-Washington” [traducción por el autor] que llevó a los “gemelos de Bretton Woods” [traducción por el autor] (el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) a integrarse a los ODM (Nuscheler 2005, p. 85, 577).

5.4.2. Nuevas Estrategias del BM y el FMI

Dicha integración de los “gemelos de Bretton Woods” a los ODM también abrió el camino hacia una estrategia nueva presentada por esas instituciones: los “Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP)” presentados como concepto en 1999. Había críticas fuertes incluso del entonces vicepresidente del Banco Mundial (BM), Joseph Stiglitz, ante la “terapia

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de choque neo-liberal” mencionada en el capítulo anterior que llevaron al BM y al Fondo Monetario Internacional (FMI) a adaptar sus programas de ajuste estructural. Además, los países acreedores querían asegurar que la condonación de la deuda externa beneficiara a los pobres. (Nuscheler 2005, p. 589 – 590)

La elaboración de un DELP fue impuesta como condición de parte del BM y el FMI para condenar deudas externas u otorgar créditos nuevos. También tienen un papel importante con relación al apoyo presupuestario como se detallará más adelante. El proceso de elaboración de los DELP (por lo menos en la teoría) es amplio y no tan sólo incluye al gobierno del país afectado, sino también a los actores sociales de importancia. Un DELP completo debe incluir un análisis de la situación de la pobreza, una estrategia de lucha contra la pobreza y conceptos para su evaluación para crear un instrumento a largo plazo. (Nuscheler 2005, p. 591).

Sin embargo, según Nuscheler las primeras evaluaciones han mostrado dificultades en la implementación concreta:

Los procesos de consultación se realizaron en las capitales, excluyendo a iniciativas de base o rurales.

La falta de tiempo e informaciones sobre temas complicados sólo permitió la participación de expertos.

En muchos países los parlamentos no fueron incluidos.

La concentración en la lucha contra la pobreza dejó afuera el tema de sostenibilidad ecológica. (2005, p. 592)

Ante todo se criticó el papel líder del FMI y el BM, es decir, que no se dieron ni la responsabilidad propia de los países ni tampoco la mejor participación civil que habían sido prometidas anteriormente. (Nuscheler 2005, p. 592 – 593)

5.4.3. La Declaración de París

La comunidad internacional, inspirada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), realizó pasos importantes para aumentar no tan solo la cantidad, sino también la eficacia de la cooperación para el desarrollo. Eso llevó a la “agenda de aumento de eficacia” [traducción por

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el autor] formulada en varias declaraciones, entre ellas la Declaración de París de 2005. (Six 2006, p. 3). Six / Langthaler / Obrovsky (2007, p. 8 – 9) nombran cinco motivos por los cuales la cooperación para el desarrollo se consideraba poco eficaz:

La falta de políticas coherentes de los países del norte: (posibles) efectos positivos de la cooperación para el desarrollo se neutralizan por políticas económicas de los mismos países, por ejemplo en términos del negocio agrario.

La falta de métodos para medir el efecto de la cooperación para el desarrollo. Dado un mejoramiento de algún indicador vinculado a la pobreza no se puede analizar cuál fue la medida que llevó a ese mejoramiento y qué hubiera pasado si la medida no se habría tomado.

El desequilibrio de poder entre los países donantes y los países receptores. Es decir que exclusivamente los países donantes deciden qué tipo y monto de ayuda se brinda y cómo será evaluado.

El problema de poder también se manifiesta en los organismos internacionales, ante todo el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial cuyas estructuras no corresponden a la economía mundial, es decir, las economías pequeñas no cuentan con una representación correspondiente en términos de votos en los gremios de las instituciones.

La falta de coordinación entre los donantes, ya que la cantidad de actores en la cooperación para el desarrollo se ha aumentado. Además, los actores tienen intereses propios y a veces contradictorios.

Según Six / Langthaler / Obrovsky (2007, p. 9) sólo algunos de esos temas se reflejan en la “Declaración de París” que se concentra en los aspectos técnicos de la cooperación para el desarrollo y omite los aspectos políticos y estructurales.

La “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo” es el documento final del foro de alto nivel de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) celebrado en París del 28 de febrero al 2 de marzo de 2005. Fue respaldada por los y las representantes de 91 países, organizaciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y algunas organizaciones de la sociedad civil. (OCDE 2008a, p. 13).

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El tema de la Declaración de París refleja los compromisos contenidos en ella: “Apropiación, Armonización, Alineación & Resultados y Mutua Responsabilidad”. (OCDE 2008a, p. 1).

Ya en su primer párrafo hace alusión a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el tema de eficacia de la ayuda:

Nosotros, Ministros de países desarrollados y en desarrollo, responsables de fomentar el desarrollo, y nosotros, Directivos de instituciones de desarrollo multilaterales y bilaterales, reunidos en París el 2 de marzo de 2005, estamos resueltos a emprender acciones de largo alcance y supervisables con vistas a reformar las formas en las que suministramos y gestionamos la ayuda, mirando hacia el futuro la revisión quinquenal de la ONU de la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) más adelante en el año. Como en Monterrey, reconocemos que si es necesario aumentar el volumen de la ayuda y de los otros recursos del desarrollo para lograr estos objetivos, también es preciso aumentar al mismo tiempo de manera significativa la eficacia de la ayuda al Desarrollo, así como respaldar el esfuerzo que realizan los países socios reforzando sus gobiernos y mejorando el desempeño del desarrollo. (OCDE 2008a, p. 1)

La declaración luego detalla qué se comprende bajo los compromisos mencionados arriba:

Apropiación: “Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo”. Esas estrategias también se tienen que reflejar en los marcos de gasto a medio plazo y los presupuestos de los países socios mientras “los donantes se comprometen a: Respetar el liderazgo de los países socios”. (OCDE 2008a, p. 3 – 4)

Alineación: “Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios”. Se constata que los países socios por lo general cuentan con sistemas de finanzas públicas para poder usar de manera eficaz la ayuda. Esos sistemas deben ser usados por los donantes “de la manera más extensa posible”. En el caso de que el sistema de un país socio no se pueda usar por no ser viable, los donantes se comprometen a “establecer salvaguardias y medidas adicionales con vistas

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a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los países”, (OCDE 2008a, p. 4 – 5)

Harmonización: “Las acciones de los donantes son más armonizadasn [sic], transparentes y colectivamente eficaces”, es decir, trabajar de manera más coordinada entre ellos en un país socio. Como ejemplo, los donantes se comprometen a “trabajar juntos para reducir el número de misiones de campo y de análisis de diagnóstico duplicadas y separadas” (OCDE 2008a, p. 7).

Gestión orientada a resultados: “Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados” (OCDE 2008a, p. 9).

Mutua responsabilidad: “Donantes y socios son responsables del desarrollo” (OCDE 2008a, p. 9)

En el marco de este trabajo lo más crucial de la Declaración de París es el segundo compromiso de alineación. Ese compromiso obliga a los donantes a hacer uso de los sistemas presupuestarios de los países socios. También se dan metas específicas para ser cumplidas hasta el 2010:

Todos los donantes deben usar los sistemas de finanzas públicas de los países socios (meta reducida: el 90% usa los sistemas).

Se reduce en 2/3 el monto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de donantes que no usen los sistemas de finanzas públicas de los países socios (meta reducida: se reduce en 1/3). (OCDE 2005, p. 12 – 13)

La “Evaluación de la Declaración de París” publicada por el Instituto Danés de Estudios Internacionales sugiere que las metas no se cumplieron:

en la gran mayoría de las evaluaciones se notó un aumento muy limitado, o

ninguno, del uso de los sistemas y procedimientos nacionales por parte de la mayoría de los donantes, especialmente de los sistemas financieros y de adquisición. La mitad de las evaluaciones indica que el uso limitado de los sistemas nacionales se explica principalmente por la persistente falta de confianza

] [

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de los donantes en dichos sistemas, y/o por las inquietudes sobre los niveles prevalecientes de corrupción, así como la preocupación de que los sistemas nacionales puedan ser aún más lentos y engorrosos que los de los donantes. En varios casos se informó que la renuencia general de los donantes seguía sin cambios a pesar de los considerables esfuerzos por parte de los Gobiernos y/o de las evaluaciones objetivas y positivas del progreso. Otros ejemplos de renuencia o retirada de los donantes están vinculados con disputas específicas, por ejemplo sobre un cambio de Gobierno en la aplicación de los requisitos de adquisición. (IDEI 2011, p. 26-27)

5.5. El Apoyo Presupuestario

En el capítulo anterior se describió el camino hacia una ayuda más eficaz, poniendo énfasis en aumentar la responsabilidad de los países receptores de la ayuda. Ese cambio en las políticas internacionales de desarrollo se reflejó tanto en la iniciativa DELP como en la Declaración de París.

Para este trabajo se usará la definición de apoyo presupuestario dada por Hammond en el marco de una evaluación conjunta al apoyo presupuestario general:

La ayuda financiera programable incluye tanto el apoyo presupuestario como

la ayuda a la balanza de pagos (como la condonación de la deuda y la ayuda a las

importaciones). A la vez, el apoyo presupuestario puede ser dividido en apoyo presupuestario sectorial y apoyo presupuestario general (APG).

] [

Las características generales del apoyo presupuestario son que se canaliza directamente a los gobiernos socios, usando sus propios sistemas de asignación, aportación y contabilidad, y que no está vinculado a actividades específicas de un proyecto. Todos los tipos del apoyo presupuestario incluyen la transferencia global de moneda extranjera; surgen diferencias en la extensión de la vinculación y en los niveles y foco del diálogo de la política y la condicionalidad. [traducción por el autor] (Hammond 2006, p. 1)

La meta principal del apoyo presupuestario es aumentar los fondos disponibles para la reducción de la pobreza en el país receptor. La diferencia a la ayuda a la balanza de pagos es

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que no se vincula a ningún uso específico (por ejemplo para apoyar a las importaciones). (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 6).

El apoyo a las importaciones fue criticado por el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo, de la OCDE) entre otras cosas por no siempre haber correspondido con las necesidades del país receptor (Nuscheler 2005, p. 444).

Es importante observar que la definición de Hammond mencionada arriba contiene como característica del apoyo presupuestario “que se canaliza directamente a los gobiernos socios, usando sus propios sistemas de asignación, aportación y contabilidad” [traducción por el autor] (2006, p. 1) lo que corresponde con la meta de la Declaración de París de que todos los donantes deben usar los sistemas de finanzas públicas de los países socios y que se reduciría en 2/3 el monto de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) brindada por donantes que no usen esos sistemas. (OCDE 2005, p. 12 – 13)

Por lo tanto, Steiner considera que el apoyo presupuestario se puede ver como la “última ratio” de la Declaración de París (2006, p. 62). La Unión Europea también subraya que el apoyo presupuestario “sin duda contribuye a la eficacia de las ayudas” (CE 2009a, p. 14). En otro documento se detalla que el apoyo presupuestario no forma parte de los indicadores de la Declaración de París, pero sí apoya a lograr las metas de las cuales se derivan esos indicadores (CE 2008, p. 24 – 25).

Se distinguen dos formas de apoyo presupuestario:

El apoyo presupuestario general (APG) con la intención de apoyar a la estrategia general del país socio. Por lo tanto los fondos se transfieren sin intención de ningún uso específico y con la espera de resultados concretos a nivel macroeconómico y en la finanzas públicas.

El apoyo presupuestario sectorial (APS) que tampoco se vincula a ningún uso específico, pero sí tiene que ser usado en un sector determinado. El APS se puede otorgar tanto a un país que reciba APG como a uno que no lo reciba.

En todo caso, el apoyo presupuestario se canaliza directamente a los gobiernos socios como ya se mencionó arriba en la definición de Hammond. (CE 2009a, p. 5)

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5.5.1. Metas y Expectativas

Como ya se explicó, el apoyo presupuestario es visto como un instrumento para ayudar a alcanzar las metas de la Declaración de París. Por lo tanto las expectativas generales vinculadas al apoyo presupuestario se parecen a dichos compromisos:

Incrementar la apropiación: a través del apoyo presupuestario los países donantes apoyan los esfuerzos de los países receptores para reducir la pobreza. Eso incluye la alineación no solamente en cuanto al contenido sino también en los aspectos administrativos. Se espera una mejora de las instituciones del país receptor, especialmente de los sistemas de finanzas públicas. Eso puede incluir la asistencia técnica. (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 11 –

12)

Mejorar la armonización entre los donantes para aumentar la eficiencia de los programas nacionales (CE 2009a, p. 13). Por ejemplo, en Tanzania existieron más de 600 proyectos, causando altos costos de gestión que se podrían reducir con la aplicación del apoyo presupuestario (CE 2009a, p. 13). Durante un solo año, el gobierno de Tanzania tuvo que entregar 2,000 informes y recibir 1,000 delegaciones de donantes. Eso demuestra la necesidad de unificar los procesos de monitoreo y evaluación. Cabe mencionar que esa meta no siempre se cumplió, ya que para algunos países el apoyo presupuestario constituye otro programa más, incluso aumentando los costos de transacción, aunque por ejemplo en Uganda se han visto avances. (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 15)

Mejorar la previsibilidad: En algunos países, las transferencias de los países donantes pueden alcanzar hasta el 45% del presupuesto nacional. El apoyo presupuestario puede facilitar la planificación a mediano plazo. (CE 2009a, p. 11 – 13) Eso requiere que tanto las cantidades como las fechas de desembolso se acuerden de antemano. Sin embargo, todavía no se ha podido ver un cambio por parte de los donantes ante esa problemática. Eso se debe tanto al incumplimiento de las condiciones establecidas por parte de los países receptores como a problemas administrativos de los donantes. Por eso algunos gobiernos de países receptores sólo incluyen una parte de los flujos acordados en sus presupuestos. (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 16)

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La Comisión Europea (CE) también espera que se alcance un equilibrio entre gastos operativos e inversiones necesarias en los países receptores para garantizar el acceso a los sistemas sociales (CE 2009a, p. 13).

El apoyo presupuestario facilita un diálogo político entre los países donantes, los gobiernos de los países receptores y la sociedad civil (Steiner 2006, p. 63).

5.5.2. Apoyo Presupuestario aplicado por la Unión Europea

La Unión Europea (UE) es el mayor donante a nivel mundial, aunque la mayor parte de sus donaciones proviene de sus países miembros a través de la AOD bilateral. Con referencia a las políticas de desarrollo europeas administradas por la Comisión Europea (CE) se distinguen dos áreas:

La AOD financiada por el presupuesto general de la Unión Europea y

el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) financiado por los países miembros en beneficio de los 77 estados ACP (África, Caribe, Pacífico). Esos estados gozan de relaciones privilegiadas con la UE desde 1975 basadas en los tratados de Lomé y Cotonou.

Según el tratado de Maastricht de 1993, las políticas de desarrollo de la UE se consideran complementarias a las políticas de los países miembros, aunque se exige que los países miembros coordinen sus programas de desarrollo. (Nuscheler 2005, p. 525)

La UE empezó a desembolsar apoyo presupuestario a los países ACP a través del séptimo FED entre 1990 y 1995. Desde entonces tanto la suma desembolsada como la cantidad de países receptores han aumentado. Entre el 2002 y el 2007, más de la mitad del apoyo presupuestario fue asignada a los países ACP, seguidos por países vecinos europeos y países de Asia. El 3.6 % 5 o 373 millones de Euros se designaron a países de América Latina. (CE 2009a, p. 7 – 8)

Cabe mencionar que según Küblböck / Langthaler / Six los países ACP son excolonias de países europeos y que el apoyo presupuestario se desarrolló de los pagos directos a los presupuestos de esos países que servían de ayuda a las importaciones y beneficiaban a los países exportadores europeos (2006, p. 19).

5 Cálculo por el autor según CE 2009a, p. 8.

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El aumento en el desembolso del apoyo presupuestario se puede ver en el contexto de un comunicado publicado por la CE en el 2000. En ese comunicado la CE analiza la sustitución de los programas de ajuste estructural por el proceso DELP mencionada en el capítulo 5.4.2. y las dificultades que enfrentó la Comisión en el trabajo con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). (CE 2000, p. 6 – 8) También se constata que en algunos casos la vinculación de los fondos a usos específicos tuvo efectos negativos y que posteriormente sólo se vincularían en países con problemas de ejecutar sus presupuestos. En otras palabras, se aumentaría el apoyo presupuestario. (CE 2000, p. 21 – 22)

La UE ha asumido un papel de líder en el desarrollo del instrumento del apoyo presupuestario, ante todo porque lo considera una respuesta adecuada a los problemas internos de sus políticas de desarrollo. A pesar del descontento general con la lucha contra la pobreza a lo largo de las décadas existen problemas específicos dentro de la UE. Una evaluación a la cooperación para el desarrollo de la UE, realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en el 2002, reveló importantes debilidades políticas y estratégicas y exigió el aumento de la ayuda no condicionada. (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 17)

Además, en el 2005 la CE afirmó que la ayuda hasta el momento no había sido adecuada:

ni la ayuda de tipo proyecto, ni la anulación de la deuda, ni la ayuda

presupuestaria – pese a todo la más eficaz para propiciar la armonización de las intervenciones, su adecuación con las políticas y prioridades nacionales y la financiación de los ODM – permiten aportar un apoyo de una cuantía suficiente, lo bastante flexible y que posibilite la financiación de los gastos corrientes con una previsibilidad a medio plazo.

] [

Por lo tanto, es preciso elaborar, como complemento de los instrumentos existentes, nuevas modalidades de ayuda más previsibles, menos volátiles y que permitan contribuir a la ejecución de las reformas estructurales necesarias para alcanzar los ODM.

Cabe imaginar apoyos presupuestarios garantizados para varios años (tres a cinco) que no podrían ser interrumpidos, o un “contrato” con una perspectiva a medio

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plazo que garantizase un nivel mínimo de ayuda durante el período en cuestión, incrementado con primas vinculadas a los resultados o incluso compromisos trienales. (CE 2005, p. 9)

En el 2002 se decidió aumentar la AOD brindada por la UE de un promedio de 0.39% al 0.7% entre los países miembros, alentando discusiones sobre el uso eficaz de los recursos. El apoyo presupuestario fue visto como un instrumento para evitar la fragmentación de la ayuda. (Küblböck / Langthaler / Six 2006, p. 18)

La CE exige tres condiciones para que un país pueda obtener apoyo presupuestario:

Un plan de desarrollo nacional enfocado en el crecimiento y la mejora de las condiciones de vida.

Un marco económico estable en términos de endeudamiento, inflación y tipo de cambio. Un programa de financiamiento por parte del FMI no es obligatorio, pero se tomará en consideración la opinión del FMI.

Un programa de mejora de los sistemas de finanzas públicas. (CE 2009a, p. 9)

A partir del 2011, la CE introdujo una condición adicional:

La transparencia del presupuesto nacional ante el público o avances rápidos para alcanzarla. (CE 2011, p. 9)

En el mismo documento, la CE insistió en intensificar la lucha contra la corrupción y el fraude, exigiendo a los países receptores su participación activa, incluyendo los mecanismos necesarios para detectar y sancionar casos de corrupción. En el caso de no cumplir con esa condición el apoyo presupuestario se suspendería. (CE 2011, p. 9)

La CE también pronunció que el dialogo político vinculado al apoyo presupuestario debía de corresponder al dialogo político general de la UE. Además, a pesar de un financiamiento básico los países receptores conseguirían un apoyo mayor basado en el desarrollo de indicadores previamente acordados en base de los planes nacionales de desarrollo. En países que se hayan demostrado capaces de ejecutar su presupuesto y el apoyo presupuestario según las condiciones establecidas, la CE se comprometería al desembolso del apoyo presupuestario

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a largo plazo. (CE 2011, p. 10)

En el 2011, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) publicó un informe sobre la fiscalización de “La gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia” que abarcó los programas de apoyo presupuestario general (AGP) entre el 2001 y el 2009 para analizar si se administraron de forma eficaz (TCE 2011, p. 13). El TCE constata que hay muchas similitudes entre el apoyo presupuestario general y el sectorial (2011, p. 10) así que a continuación se detallarán algunas de las conclusiones del Tribunal:

Por lo general, el TCE considera que “el apoyo presupuestario, ya que sea APG o apoyo presupuestario sectorial (APS), se ha convertido en la modalidad de ayuda predilecta de numerosos donantes, incluida la Comisión, ya que se considera la forma más eficaz de prestar ayuda”. Por ende, los montos desembolsados en forma de apoyo presupuestario general o sectorial fueron aumentados tanto en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) como en la cooperación con países de Asia y América Latina. (2011, p. 11)

Los efectos del apoyo presupuestario general dependen ante todo de la situación del país receptor. La CE, igual que otros donantes, decide no sólo en base de la situación actual del país receptor sino también del camino que éste esté marchando. Otro factor importante para garantizar la eficacia de la ayuda es la administración por parte de la CE. (TCE 2011, p. 12)

La meta principal del apoyo presupuestario general es apoyar las estrategias de desarrollo del país receptor, muchas veces presentadas en forma de DELP (Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza). Hay muchas similitudes entre las metas de los programas de países diferentes sin prestar atención suficiente a las situaciones específicas de cada país receptor. En el caso de Nicaragua, el acuerdo sobre el APG hace referencia al PND (Plan Nacional de Desarrollo), pero no quedan claras las metas perseguidas por la CE. La mejora de la Gestión de Finanzas Públicas (GFP) no forma parte de las metas. (TCE 2011, p. 14 –

17)

El APG enfrenta dos riesgos principales: la falta de sistemas de GFP adecuados contribuye al aumento de la ineficiencia y la corrupción (como en el caso de Nicaragua que se considera un país con incremento de corrupción). Las estrategias de desarrollo muchas

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veces no se consideran viables y no son vinculadas al presupuesto nacional. La CE no responde de forma adecuada ante esos riesgos. (TCE 2011, p. 18 – 25)

Por lo general, el TCE considera satisfactoria la previsibilidad de los desembolos del APG y que son sincronizados con los sistemas internos del país receptor (2011, p. 28).

Un aspecto importante del APG es el apoyo a la mejora de los sistemas de GFP que generalmente alcanza el 5% de los fondos disponibles, pero no siempre se orientó por las necesidades principales. Para Nicaragua, el TCE considera que “la asistencia técnica se centró principalmente en la elaboración de informes, la supervisión de las condiciones, la preparación de las solicitudes de pago y la revisión de los planes del gobierno.” (TCE 2011, p. 29 – 30)

Una ventaja importante del apoyo presupuestario es que facilita el diálogo entre donantes y países receptores acerca de las políticas nacionales. El TCE critica que las posibilidades de ese diálogo no siempre se aprovechan de forma completa. (TCE 2011, p. 37 -39)

5.5.3. Apoyo Presupuestario aplicado por Austria

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) brindada por Austria tiene sus raíces en iniciativas privadas de los años sesenta. Como AOD austríaca se comprenden todos los flujos de entidades públicas (estado federal, estados, municipios). Las estrategias de la Cooperación Austríaca para el Desarrollo (OEZA por sus siglas en alemán) son definidas por el Ministerio Federal de Asuntos Europeos e Internacionales de Austria (BMeiA por sus siglas en alemán) mientras la ejecución de proyectos bilaterales en los países socios es responsabilidad de la Austrian Development Agency (ADA). Es importante observar que sólo una pequeña parte de la AOD austríaca se canaliza a través de la ADA. (ADA 2013)

Según Nuscheler, la OEZA fue criticada frecuentemente ya que el monto de dinero disponible para ella era muy bajo en comparación con otros países. Además, sólo una pequeña parte se aplica a la cooperación para el desarrollo en un sentido estricto como se mencionó en el párrafo anterior. Muchos de los proyectos se realizan a través de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), creando un conflicto de intereses para estos. (2005, p. 501 – 505)

El mismo BMeiA afirma que la sociedad civil es un socio importante en el marco de la

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OEZA, refiriéndose a “Civil Society Organisations” (CSO) tanto en Austria como en los países socios. También se facilitan fondos para proyectos de CSO austríacas. (BMeiA 2012, p.

21)

Austria empezó a brindar apoyo presupuestario desde 1993 en Uganda. Una evaluación de la Cooperación Austríaca para el Desarrollo (OEZA por sus siglas en alemán) realizada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (DAC) de la OCDE en el 2004 recomendó aumentar la porción de ayuda administrada por los países socios correspondiente a las metas de la Declaración de París. En el 2006 se decidió aumentar de forma significativa la porción del apoyo presupuestario en el presupuesto de la OEZA, aplicando sobre todo el apoyo presupuestario sectorial para aprovecharse de conocimientos ya obtenidos. (BMaA 2006, p. 35 – 36)

Según Steiner, algunos de los resultados obtenidos de una evaluación al apoyo presupuestario general realizada por la OCDE tendrían importancia también para la aplicación del apoyo presupuestario sectorial por parte de la OEZA:

Por lo general, la evaluación del apoyo presupuestario general fue positiva.

El apoyo presupuestario debería ser usado como parte de un conjunto de modalidades de la cooperación para el desarrollo.

El apoyo presupuestario sectorial tendría un papel importante, pero se tiene que tomar en cuenta la relación con el apoyo presupuestario general.

El apoyo presupuestario ha apoyado a mejorar los sistemas de finanzas públicas.

El problema de la corrupción no afecta más al apoyo presupuestario que a otros instrumentos de cooperación para el desarrollo.

Los donantes eran demasiado optimistas pensando que las estructuras políticas y socioeconómicas se iban a cambiar bastante rápido. (2006, p. 64)

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6. Apoyo Presupuestario en Nicaragua

Durante la guerra civil apoyada por los Estados Unidos en Nicaragua durante los años ochenta el tema de las relaciones entre Europa y Nicaragua (y por ende el tema de la cooperación para el desarrollo) fue ante todo un tema de disputa entre políticos socialistas y conservadores (Dietrich 1988, p. 382 – 390). Por lo tanto en el inicio de ese capítulo se analizará el desarrollo político en Nicaragua después de terminar la guerra civil. Luego se analizará la cooperación de desarrollo brindada ante todo por Europa incluyendo la aplicación de apoyo presupuestario. Además, se resumirán los resultados de varias evaluaciones realizadas al apoyo presupuestario en Nicaragua.

6.1. Desarrollo Político después del 1990

Como se mencionó en el capítulo 4.2.9., el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) fue vencido por Violeta Chamorro y su Unión Nacional Opositora en las elecciones del año 1990. En una acción conocida como la “piñata”, propiedades públicas valoradas en millones de dólares fueron repartidos entre dirigentes sandinistas. Se negoció un “Protocolo de Transición” para garantizar la estabilidad política de Nicaragua que incluía la permanencia de Humberto Ortega como general del ejército nicaragüense. A la vez, se inició una campaña de desarme de la contra que entregó sus armas en cambio de terrenos. También se redujo la cantidad de soldados en el ejército. (Kinloch Tijerino 2008, p. 335 – 338)

En el marco económico, el Producto Interno Bruto por habitante había caído a la mitad comparado con el 1980. También se habían caído las exportaciones mientras la deuda externa había crecido a una “cifra cinco veces mayor que el valor del Producto Interno Bruto del país”. (Kinloch Tijerino 2008, p. 339)

Kinloch Tijerino explica las consecuencias de esa situación:

La crisis económica colocaba al nuevo gobierno en una situación de alta dependencia con respecto a los organismos financieros internacionales. Éstos condicionaron la entrega de ayuda económica para reactivar la economía nicaragüense, exigiendo al gobierno la adopción de un severo programa de estabilización monetaria y ajuste estructural que debía aplicarse bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI).

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En consecuencia, la administración Chamorro se vio obligada a tomar un conjunto de medidas para reducir los gastos del Estado, tales como el despido masivo de empleados públicos, reducción del presupuesto para programas de bienestar social y eliminación del subsidio al precio de productos de consumo básico. (2008, p.

339)

Aunque el FSLN en un inicio se opuso fuertemente a esas medidas, se logró negociar un acuerdo para mantener la frágil paz en el país. Se logró reducir la deuda externa a través de condonaciones, aunque la mayor parte de la cooperación externa se tuvo que usar para el pago de deudas externas. Las medidas de ajuste económico incrementaron el desempleo, dejando a casi la mitad de las familias nicaragüenses en condiciones de extrema pobreza. (Kinloch Tijerino 2008, p. 339 – 340)

En 1996, el expresidente Daniel Ortega volvió a correr como candidato del FSLN, pero la elección presidencial fue ganada por la Alianza Liberal y su candidato Arnoldo Alemán. La Alianza Liberal y el FSLN negociaron algunas reformas constitucionales conocidas como “el pacto”. Esas incluían mejor protección de la persecución jurídica de altos funcionarios públicos aunque – en el caso del presidente y vicepresidente – ya no ocuparan sus cargos. Esos cambios fueron criticados fuertemente por representantes de la sociedad civil quienes consideraban que se realizaban para evitar la aclaración de casos de corrupción. Además, se estableció que un candidato a la presidencia podía ser electo aunque sólo obtuviera el 35% de los votos válidos, con tal que tuviera una ventaja de 5% ante el candidato en segundo lugar. Ese cambio era muy importante para el FSLN, ya que Daniel Ortega en las elecciones del 1996 no había obtenido el 40% de los votos que había sido la cantidad mínima de votos necesaria anteriormente. (Kinloch Tijerino 2008, p. 342 – 345)

Las elecciones presidenciales del 2001 fueron ganadas por Enrique Bolaños Geyer, candidato del partido liberal, venciendo a Daniel Ortega quien nuevamente corrió como candidato del FSLN. Durante la campaña, Bolaños había prometido mejorar la situación económica y contribuir al desarrollo de la democracia. En el 2003, el expresidente Alemán fue condenado a 20 años de cárcel por casos de corrupción. (Kinloch Tijerino 2008, p. 345 – 346)

La lucha contra la corrupción emprendida por Bolaños le garantizó las simpatías de la comunidad internacional, pero perdió el apoyo de su propio partido: al final, tan sólo cinco de

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los 91 diputados de la Asamblea Nacional todavía estaban a favor de Bolaños (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 31).

“El pacto” entre Ortega y Alemán mencionado arriba permitió que Ortega ganara las elecciones presidenciales del 2006 obteniendo tan sólo el 38% de los votos. En elecciones anteriores desde el 1990 había obtenido entre el 38% y el 42%. Un factor clave para su victoria fue la separación de la derecha nicaragüense en dos partidos (ALN y PLC) quienes habrían ganado las elecciones si hubieran corrido juntos, ya que en total obtuvieron el 55% de los votos. (Equipo Nitlápan-Envío 2006)

El regreso al poder de Daniel Ortega se puede considerar un regreso formal ya que nunca lo había perdido:

Daniel Ortega ganó la Presidencia de la República de Nicaragua, tras 16 años de gobernar “desde abajo”. Aunque en 1990 perdió el gobierno, Ortega nunca perdió el poder. Más bien, fue acumulando cada vez más hasta llegar a estos comicios convertido en el hombre más poderoso de Nicaragua. Es éste uno de los datos más significativos a tener en cuenta ante los resultados del proceso electoral nicaragüense. (Equipo Nitlápan-Envío 2006)

Durante la campaña electoral, Ortega había prometido formar un “Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional” que lucharía contra el analfabetismo, el desempleo y el hambre (Kinloch Tijerino 2008, p. 358).

Poco después de la victoria electoral de Ortega, Nicaragua se unió a la alianza ALBA de Hugo Chávez permitiendo el acceso a cooperación externa de Venezuela. Las elecciones municipales del 2008 fueron criticados por supuesto fraude electoral, causando la suspensión del apoyo presupuestario general. Además se le culpó al Presidente Ortega de haber violado la constitución para permitir su reelección. Sin embargo, su popularidad (debida ante todo a programas sociales) le permitió ganar las elecciones presidenciales del 2011 y obtener el poder absoluto. (Neuwirth 2011, p. 1 – 3)

6.2. Políticas Sociales Estatales

La reducción de la pobreza fue un aspecto importante – si no el más importante – de las

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políticas gubernamentales de la década de los 1980 según explica Kinloch Tijerino:

A juicio de muchos sandinistas, lo prioritario era garantizar los derechos económicos y sociales del pueblo, aunque ello implicara conculcar algunos derechos políticos de las minorías que se oponían a una justa redistribución de la riqueza. Se partía de la idea de que la democratización de la sociedad nicaragüense exigía, en primer lugar, la reducción de las desigualdades sociales. (2008, p. 309)

Bajo esa prioridad se desarrollaron programas para mejorar la nutrición y la infraestructura en barrios pobres, construir viviendas baratas e invertir en los sistemas de salud y educación (Kinloch Tijerino 2008, p. 309 – 311).

Se estima que el 20% del PIB (Producto Interno Bruto) se dedicó a programas sociales (Martínez Franzoni 2013, p. 8).

Esas actividades fueron reducidas o suspendidas después de la derrota electoral del FSLN en el 1990 (Kinloch Tijerino 2008, p. 339).

Según Martínez Franzoni tan sólo el 6% del PIB se dedicó a programas sociales en el 1998 (comparado con el promedio del 20% de la década de los 1980) subiendo al 13% en el 2009, dedicando la mayor parte de los fondos a los sistemas de salud y educación. El financiamiento externo ganó importancia para los programas sociales. (2013, p. 9 – 13)

En el 2001, Nicaragua presentó su Estrategia de Reducción de la Pobreza en el marco de la iniciativa de los “Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza” (DELP) presentada por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Las metas de esa estrategia correspondieron a los Objetivos del Milenio y se alcanzarían a través del crecimiento económico sobre una base amplia, mejor inversión en el capital humano, mejor protección de los grupos marginados y el desarrollo institucional. (Wiggins 2007, p. 32)

Sin embargo, poco después de que la estrategia fue aprobada por el BM y el FMI, el nuevo gobierno de Bolaños se dedicó a desarrollar un “Plan Nacional de Desarrollo” (PND) que se publicó por primera vez en el 2002 y luego, en una versión más detallada, en el 2004. En el 2005, ese plan – con adaptaciones livianas – fue aceptado como el segundo DELP por el BM

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y el FMI. El PND propone tres metas fundamentales: la generación de empleo, el aumento de las exportaciones y la reducción de la pobreza mediante el aumento de los ingresos. (Wiggins 2007, p. 33)

Después de su victoria electoral en el 2006, el nuevo presidente Daniel Ortega empezó a

realizar programas sociales: se garantizó el acceso gratuito a la salud y a la educación y se inició una campaña de alfabetización. También se lanzaron programas para otorgar préstamos

a condiciones favorables a mujeres trabajadoras y para la construcción de viviendas favorables. (Schützhofer 2011, p. 44 – 45)

En el 2008, el gobierno de Nicaragua presentó otro PND, ahora llamado “Plan Nacional de Desarrollo Humano” (PNDH). (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 47)

Según Neuwirth, el gobierno realizó una “reorientación estructural [traducción por el autor]” a favor de programas sociales negociados con la oposición. Como resultado, la pobreza se redujo de manera significativa a pesar de la crisis financiera municipal y el aumento drástico

de los precios de los alimentos. (2013, p. 4)

6.3. La Cooperación para el Desarrollo en Nicaragua

Nicaragua se considera el segundo país más pobre de América Latina. Durante los años ochenta, la situación política y la guerra civil provocaron un alto endeudamiento externo y Nicaragua empezó a depender de ayuda externa. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 29 – 30)

También en los años ochenta, la Comisión Europea (CE) empezó a involucrarse en Centroamérica a través del “Diálogo de San José” que también significó un aumento de la cooperación para el desarrollo en la región (CE 2009b, p. 19 – 20).

Después del cambio de gobierno en 1990 la dependencia de la ayuda externa se mantuvo a pesar de los programas de ajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Durante el gobierno del Presidente Alemán a finales de los años noventa la ayuda se disminuyó por casos de corrupción, sin embargo, después del huracán Mitch en 1998 se dio otro aumento. Durante la presidencia de Enrique Bolaños (a partir del 2001) se inició la lucha contra la corrupción de su antecesor Alemán, lo que causó también el mejoramiento de las relaciones entre el Gobierno de Nicaragua y la comunidad donante. (Küblböck / Acevedo

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Vogl 2010, p. 29 – 32)

Con la toma de poder del Presidente Ortega en el 2007 empezaron a surgir inquietudes dentro de la comunidad donante, ya que su partido había votado a favor de la penalización del aborto terapéutico el año anterior (como casi todos los partidos nicaragüenses) para ganar el apoyo de la Iglesia Católica en las elecciones. Otro aspecto problemático fue la opinión del Gobierno de Nicaragua de que la comunidad donante había ganado demasiada influencia en asuntos interiores. La exclusión de dos partidos políticos de las elecciones municipales en el 2008 y un control reforzado sobre las ONG nicaragüenses contribuyeron al deterioro de las relaciones que culminó con las críticas al proceso electoral del 2008. Además, el Presidente Ortega en reiteradas ocasiones criticó e insultó a los países donantes. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 39 – 40)

La siguiente tabla muestra los flujos de ayuda a Nicaragua:

 

Cooperación Externa en Nicaragua 1994 – 2009

 
 

en millones de dólares

Año

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Suma

608,5

540,6

547,1

413,0

507,5

715,5

538,8

535,6

526,6

585,9

652,1

566,3

640,7

630,7

566,8

589,9

Préstamos

366,8

313,6

285,0

218,9

313,1

408,3

242,4

238,0

214,6

302,0

344,7

266,5

295,9

259,2

219,5

330,1

Donaciones

241,7

227

262,1

194,1

194,4

307,2

296,4

297,6

312,0

283,9

307,4

299,8

344,8

371,5

347,3

259,8

Tabla 1 (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 34)

Aunque en esas cifras absolutas parece que la ayuda se ha mantenido en un nivel más o menos constante desde el 2000, en relación al Producto Interno Bruto (PIB) ha disminuido: del 20.4% en el 1994 al 13.7% en 2000 y al 9.3% en el 2009. En este año, el donante más importante para el sector público fue España con 73.3 millones de dólares, seguido por Estados Unidos (22.8 millones de dólares) y Alemania (18.6 millones de dólares). Entre las agencias multinacionales el donante más importante fue la Unión Europea con 26.3 millones de dólares. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 35 – 37)

6.4. La Elaboración del Presupuesto de la República

El marco legal – la constitución de Nicaragua – define que el presidente de la república está a cargo de la elaboración del presupuesto nacional que tiene que ser aprobado por la asamblea Nacional. Ésta también tiene el poder de realizar cambios al presupuesto, con la restricción de

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que no puede decidir gastar más que en el presupuesto enviado por el presidente si no logra integrar ingresos adicionales. Algunas instituciones independientes (el poder legislativo, el poder judicial y el poder electoral, pero también las universidades y otras) reciben presupuestos asignados, pero ellas mismas pueden decidir sobre su uso. Además existe la Contraloría General de la República de Nicaragua que se encarga de la evaluación del presupuesto de la república. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 51)

Varios actores influyen en el proceso de la elaboración del presupuesto:

El Fondo Monetario Internacional (FMI) ejerce un fuerte control sobre el presupuesto, sobre todo sobre los gastos máximos y el endeudamiento externo e interno. Eso incluye también los salarios de los empleados del estado. En algunas ocasiones la misma Asamblea Nacional se ha visto obligada a recortar sus propios poderes para cumplir con las exigencias del FMI. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 56 – 57)

El Banco Mundial (BM) y otros bancos multinacionales ejercen su influencia a través de los créditos otorgados para inversiones en las áreas de educación, salud e infraestructura. El BM también ha trabajado en las reformas estructurales que a la vez influyen el presupuesto. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha ganado influencia sobre el proceso de elaboración del presupuesto, negociando condiciones con el FMI. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 57)

Debido a su posición como financiadores de inversiones, los países donantes también influyen en el proceso de elaboración del presupuesto (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p.

57).

Comparados con esos importantes actores externos, los actores internos tienen poca influencia en el proceso de elaboración del presupuesto. Sindicatos de los sectores de transporte, educación y salud a través de huelgas lograron que sus intereses se reflejaran en el presupuesto. También la sociedad civil a través de los medios de comunicación participó en los debates. ( Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 56 – 59)

Küblböck / Acevedo Vogl definen cinco fases de elaboración del presupuesto:

1. En la primera fase el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el Banco

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Central de Nicaragua (BCN), representando al gobierno, entran en negociaciones con el FMI para llegar a un acuerdo sobre la perspectiva macroeconómica que incluye el crecimiento económico, la inflación, los ingresos fiscales y el límite de la deuda pública. La importancia de la estabilidad macroeconómica ha limitado las discusiones sobre las metas de desarrollo a mediano y largo plazo. Los fondos realmente disponibles para el uso del gobierno se calculan restando los pagos de la deuda externa y la acumulación de devisas a través del BCN de los ingresos esperados. También en ese paso en algunas ocasiones el FMI ha ejercido su poder para limitar los salarios de los empleados públicos, como ocurrió en los años 1990 cuando impuso una reducción real de esos salarios. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 60 – 63)

2. La segunda fase marca el inicio de la elaboración nacional del presupuesto y concluye cuando el MHCP haya determinado la política presupuestaria del próximo año, lo que tiene que realizarse lo más tardar el 30 de mayo. Esa política define los gastos máximos de las instituciones estatales y constituye la base sobre la que las instituciones elaboran sus propios presupuestos preliminares. Las inversiones públicas se negocian en un proceso aparte a cargo de la Unidad de Inversiones Públicas (UIP). El Programa de Inversión Pública (PIP) elaborado por la UIP se financia en un 75% (en promedio) mediante préstamos y donaciones. Eso implica que el PIP no necesariamente corresponde con las prioridades nacionales, haciendo del PIP más bien una lista de proyectos de ayuda externa que causan altos costos administrativos. Los salarios vinculados a los proyectos también se contabilizan como gastos del proyecto, ya que los países donantes por lo general no financian salarios de empleados públicos sino sólo inversiones en infraestructura. Eso limita la transparencia del presupuesto. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 63 – 65)

3. En la tercera fase las instituciones elaboran sus presupuestos propios basados en los gastos máximos definidos por el MHCP durante la segunda fase. Es importante observar que muchas instituciones dependen fuertemente de financiamiento externo en forma de donaciones. Eso causa que las metas de las instituciones se definen a través de las metas de los proyectos financiados y no al revés como debería ser. Eso se puede observar especialmente en los sectores de educación, salud e infraestructura que son altamente influidos por los préstamos del FMI y del BM. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 65 –

66)

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4. En agosto las instituciones remiten sus propuestas al MHCP que las consolida con el PIP para crear el presupuesto nacional que tiene que ser aprobado por el Presidente y mandado a la Asamblea Nacional (AN) lo más tardar el 15 de octubre. Antes de eso una misión del FMI revisa el presupuesto. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 67 – 68)

5. Finalmente, el presupuesto es mandado a la AN donde se discute en la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto. Ese es el único momento del proceso de elaboración del presupuesto que permite la participación de las organizaciones de la sociedad civil ya que la Comisión usualmente realiza una consulta pública. Como ya se mencionó anteriormente, la AN tiene el poder de realizar cambios al presupuesto. Los cambios que realizó la AN durante los mandatos de Barrios y Alemán fueron mínimos. Eso se cambió durante el mandato de Bolaños quien no contó con una mayoría en la AN, lo que también provocó problemas graves con el FMI ya que el presupuesto no correspondió con lo acordado anteriormente. La Constitución de Nicaragua no establece una fecha límite para la aprobación del presupuesto en la AN. En caso de que no se apruebe a tiempo, el presupuesto enviado por el Presidente sirve como presupuesto provisional. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 68 – 70)

6.5. Aplicación de Apoyo Presupuestario en Nicaragua

A partir del 2002, durante la presidencia de Enrique Bolaños, la comunidad donante empezó a discutir el tema de apoyo presupuestario para Nicaragua. Algunos donantes ya habían empezado a brindar Apoyo Presupuestario cuando en el 2003 se formó el Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP) compuesto por varios países europeos, la Comisión Europea y el Banco Mundial. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 43 – 44)

La estrategia de la CE para la cooperación en Nicaragua durante el período del 2002 al 2006 tenía previsto la aplicación del apoyo presupuestario. A partir del 2003 se implementaron un programa de apoyo presupuestario general para apoyar al Plan Nacional de Desarrollo y programas de apoyo presupuestario sectorial para los sectores de educación y justicia con un monto total de 135 millones de Euros. (CE 2009b, p. 23 – 28)

En el 2005 se firmó un Arreglo Conjunto de Financiamiento (ACF) entre nueve donantes y el Gobierno de Nicaragua. Algunos países donantes importantes como Japón y España seguían

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su cooperación fuera del ACF . El ACF incluyó una primera Matriz de Evaluación de Desempeño (MED) con no menos de 40 objetivos y 78 indicadores, así que fue criticada por no aportar la meta de armonización. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 44 – 45)

Una evaluación financiada por la Comisión Europea detalla:

Ciertamente, la primera Matriz de Evaluación de Desempeño (MED), que es el

principal instrumento para monitorear el apoyo presupuestario, era más la suma de los diferentes puntos de vista de los donantes que un conjunto de metas e indicadores establecidos colectivamente. Cada donante seguía utilizando sus

propias condiciones y procedimientos [

].

(CE 2009b, p. 54)

Los principios fundamentales del ACF fueron: “el compromiso con la ley internacional y la prevención de conflictos, incluyendo elecciones libres y justas, el estado de derecho [“rule of law”], la independencia de la justicia, procesos libres, transparentes y democráticos, la obligación de rendir cuentas y la lucha contra la corrupción, políticas macroeconómicas sólidas y el compromiso a la reducción de la pobreza” [traducción por el autor] (Erb 2010, p. 32).

Con la introducción del apoyo presupuestario también se empezaron a financiar mejoras en el sistema de gastos públicos. Una parte importante de eso fue el financiamiento de expertos para trabajar en las instituciones públicas. Esos expertos normalmente recibieron salarios más altos que los empleados estatales. Una vez terminados sus contratos pasaron a ser empleados públicos, gozando de los mismos salarios altos ahora pagados por el estado de Nicaragua conforme a las leyes laborales nicaragüenses. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 45 – 46)

El ACF no se pudo implementar sin problemas: la Asamblea Nacional opuso reformas exigidas por el FMI y apoyadas por el Presidente en el 2005, lo que culminó en la suspensión temporal del apoyo presupuestario. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 46)

Al terminar el mandato del Presidente Bolaños en el 2006 se pudo observar que los índices de calidad de vida no habían mejorado de la forma esperada, más bien la pobreza había aumentado durante su mandato a pesar del crecimiento económico y las donaciones. Cabe mencionar que a los tres años después de fundarse el GAP el incremento del apoyo

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presupuestario había sido mínimo, reemplazando ante todo a la ayuda a la balanza de pagos. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 46)

Con la toma de poder del Presidente Ortega en el 2007 empezó un incremento en la apropiación del apoyo presupuestario por parte del Gobierno de Nicaragua, por ejemplo incluyendo a los diferentes ministerios en las negociaciones. El Gobierno presentó un nuevo Plan Nacional de Desarrollo Humano en el 2008, seguido poco meses después por una versión actualizada que también contenía una nueva Matriz de Evaluación de Desempeño (MED). La cantidad de indicadores fue reducida de 78 (como se mencionó arriba) a 28. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 47)

En entrevistas realizadas por Küblböck / Acevedo Vogl tanto representantes del Gobierno de Nicaragua como de los países donantes se mostraron satisfechos con la nueva MED, aunque también se mencionó que todavía cada país donante acuerda condiciones individuales con el Gobierno. También se criticó que los donantes no implementaron bien las metas de la Declaración de París. (2010, p. 47)

En el 2008 empezaron a surgir problemas entre el Gobierno de Nicaragua y los representantes de los donantes quienes insistieron en que era necesario mejorar el diálogo acerca de las metas fundamentales del apoyo presupuestario, incluyendo la situación de los derechos humanos. Algunos países donantes ya se habían retirado de brindar apoyo presupuestario cuando la Comisión Europea decidió suspender el apoyo presupuestario debido al supuesto fraude en las elecciones municipales en el 2008. No todos los países miembros del Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP) decidieron retirarse, especialmente el Banco Mundial. Los fondos así perdidos fueron reemplazados por préstamos de instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional. El Acuerdo Conjunto de Financiamiento (ACF) firmado en el 2005 se venció en el 2010 sin ser renovado, diluyéndose al mismo tiempo el GAP. Como se verá más adelante, algunos donantes cambiaron la modalidad de su ayuda hacia apoyo presupuestario sectorial. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 48 – 49)

Neuwirth afirma que luego de la suspensión del Apoyo Presupuestario General en el 2008 las relaciones entre el Gobierno de Nicaragua y los países donantes se volvieron a mejorar de nuevo (2011, p. 2).

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Erb analiza que la razón principal por la que Alemania – junta a otros países donantes – suspendió el apoyo presupuestario a Nicaragua en el 2007 fue el empeoramiento del “Buen Gobierno” 6 y la duda si el Gobierno de Nicaragua pudiera implementar reformas y garantizar el respeto a los derechos humanos. También se criticaron los programas sociales del Gobierno del Presidente Ortega, la falta del respeto a los derechos de la mujer y de la justicia independiente. Erb considera que esa valoración es correcta y critica que la ley restrictiva del aborto es una “violación de los derechos humanos” [traducción por el autor]. Sin embargo, Erb critica la aplicación del concepto del “Buen Gobierno”, dudando que si los resultados obtenidos por la aplicación de algunos criterios son válidos y comparables: algunos indicadores no se pueden medir de forma objetiva y se obtienen – muchas veces – por la valoración de sólo una persona. Como resultado critica que el comportamiento del país socio tiene más importancia que de la protección de los derechos humanos. (2010, p. 29 – 36)

6 “Buen Gobierno” significa que las instituciones estatales (gobierno, administración, sistema jurídico) trabajen de una forma eficaz y responsable ante la población. En Alemania, el término además tiene una dimensión política con el estado de derecho como meta principal con vínculos a la democracia y los derechos humanos. (Erb 2010, p. 29)

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6.6. Flujos Monetarios del Apoyo Presupuestario en Nicaragua

Desde el 2007, el Banco Central de Nicaragua (BCN) elabora el “Informe de Cooperación Oficial” de forma anual (BCN 2007, p. 5). La siguiente tabla muestra la evolución del apoyo presupuestario en Nicaragua según los datos del BCN:

BCN: Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua 2005 – 2012

 
 

datos preliminares, en millones de dólares

Año

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Donaciones

35,0

69,4

114,5

30,8

16,8

23,1

2,0

1,6

Apoyo Presupuestario Ayuda a Balanza de Pagos

35,0

69,4

113,9

30,1

15,1

21,7

0,8

0,5

 

0,6

0,7

1,7

1,4

1,2

1,1

Préstamos

15,2

124,5

55,8

0,1

38,3

42,5

45,0

45,0

Apoyo Presupuestario Ayuda a Balanza de Pagos

 

45,8

0,1

38,3

42,5

45,0

45,0

15,2

124,5

10,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Suma Apoyo Presupuestario Suma Ayuda a Balanza de Pagos

n/d

n/d

159,7

30,2

53,4

64,2

45,8

45,5

n/d

n/d

10,6

0,7

1,7

1,4

1,2

1,1

Suma

50,2

193,9

170,3

30,9

55,1

65,6

47,0

46,6

Tabla 2 (Fuente 2005, 2006: BCN 2007, p. 43 – 51. Fuente 2007 – 2012: BCN 2013, p. 35 7 )

Ya que los informes del BCN no cubren el tiempo antes del 2005 cuando ya se había empezado a aplicar el apoyo presupuestario en Nicaragua resulta necesario usar también otra fuente de información:

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ofrece una base de datos que cubre (casi) todas las actividades de ayuda oficial al desarrollo de sus países miembros. Su grado de cobertura está por encima del 90% para fondos comprometidos a partir del 2000 y para fondos desembolsados a partir del 2002, dependiendo de la calidad de información proporcionada por los países donantes. La ayuda es clasificada según el sector económico del país receptor (por ejemplo salud). También hay ayuda que no se puede clasificar por un sector específico (por ejemplo apoyo presupuestario general). A partir del 2010, los datos también se clasifican según el tipo de ayuda (por ejemplo ayuda

7 Es importante observar que los datos de un mismo año usualmente varían dependiendo del año de publicación del informe. Eso puede indicar que hay cambios en la clasificación de la ayuda. Por lo tanto para esa tabla se usaron los informes más recientes como se indica debajo de la tabla, suponiendo que se trata de la información más correcta.

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presupuestaria sectorial), dejando datos incompletos en ese aspecto para años anteriores. (OCDE 2013a)

Otro inconveniente de esa base de datos es que no toda ayuda presupuestaria es clasificada así. Por ejemplo, la CE considera que el “Programa de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo” (PAPND) es un programa de apoyo presupuestario general (2009b, p. 28). Sin embargo, en la base de datos se caracteriza como “Rural development” (“desarrollo rural” [traducción por el autor]) (OCDE 2013b). También hay que tener en cuenta que como se mencionó arriba, para años antes del 2010 desembolsos de apoyo presupuestario sectorial son clasificados según el sector correspondiente.

La siguiente tabla demuestra el apoyo presupuestario otorgado a Nicaragua bajo esas restricciones y sin incluir préstamos:

OCDE: AOD y Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua 2002 – 2011

 
 

en millones de dólares

Año

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ayuda Oficial al Desarrollo

246,3

506,5 1163,1

547,0 1629,7

547,0

600,2

503,6

413,5

415,4

Apoyo Presupuestario (total)

12,8

16,4

14,4

22,3

36,0

26,6

22,5

0,0

27,9

10,4

General

12,8

16,4

14,4

22,3

36,0

26,6

22,5

0,0

Sectorial

27,9

10,4

Porción de AOD que es Apoyo Presupuestario

5,2%

3,2%

1,2%

4,1%

2,2%

4,9%

3,8%

0,0%

6,8%

2,5%

Tabla 3 (OCDE 2013c)

Se puede presumir que el monto entregado en realidad fue más alto debido a que el apoyo presupuestario sectorial de esa temporada no está incluida como se enseñó arriba. Vale la pena mencionar nuevamente que esa tabla tampoco refleja todo el apoyo presupuestario general entregado (falta, por ejemplo, sólo en el año 2007 un pago de casi 11 millones de dólares de la CE de apoyo presupuestario general como se mencionó arriba). Pero aun teniendo en cuenta esas inexactitudes, en la tabla se puede reconocer el aumento del apoyo presupuestario otorgado a Nicaragua en el corto tiempo entre la formación del Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP) en el 2003 y la suspensión extensa del apoyo presupuestario a finales del 2008.

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La siguiente tabla indica cuáles fueron los países donantes de esa ayuda:

OCDE: Apoyo Presupuestario otorgado a Nicaragua / Países donantes 2002 – 2011

 

en millones de dólares

Año

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Apoyo Presupuestario (total)

12,8

16,4

14,4

22,3

36,0

26,6

22,5

0,0

27,9

10,4

Canadá

1,6

0,5

España

3,5

Finlandia

2,3

4,4

2,7

0,0

4,1

3,1

Francia

1,5

Japón

6,4

4,6

Países Bajos

11,2

12,6

15,1

8,7

0,0

Noruega

1,6

3,1

3,0

3,4

3,5

Suecia

6,2

7,4

8,2

8,0

9,5

Suiza

6,7

5,2

5,4

5,9

2,4

2,7

Reino Unido

0,2

4,4

Estados Unidos

19,8

Unión Europea

0,6

Tabla 4 (OCDE 2013c)

Es notable que hay diferencias significativas entre los datos del BCN y de OCDE. Eso no

necesariamente quiere indicar que algunos datos sean correctos y otros falsos como se demostrará en ese ejemplo: para el 2011, el BCN indica 0.5 millones de dólares en donaciones de apoyo presupuestario mientras los datos de la OCDE indican que tan sólo España entregó

3.5 millones de dólares como se puede comprobar en las tablas de arriba.

La base de datos de la OCDE indica que España contribuyó 1.4 millones de dólares en apoyo presupuestario sectorial al Ministerio de Salud y otros 1.4 millones de dólares a la Policía

Nacional (2013d). El informe del BCN también demuestra esos dos flujos con el mismo monto desembolsado (2013, p. 24), sin embargo aparentemente no se cuenta como apoyo presupuestario (2013, p. 35). La tercera donación de España que sale en la base de datos de la OCDE como apoyo presupuestario (“Contribuir a la implementación de la Estrategia de Desarrollo Rural Prorural Incluyente”, 2013d) también sale en el informe del BCN, pero con un monto de 0.0 millones de dólares (2013, p. 24). Para el 2012, el BCN sí revela un pago de

1.6 millones de dólares (2013, p. 24). 8

8 Eso puede indicar que el desembolso fue registrado por la OCDE basado en la información de España en un año mientras el BCN lo registró hasta el año siguiente.

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Resumiendo se puede constatar que las estadísticas disponibles del BCN y de la OCDE – aunque les falte precisión en algunos aspectos – por lo menos reflejan la suspensión extensa del apoyo presupuestario a finales del 2008. No obstante las clasificaciones impiden la elaboración de un análisis detallado e indican que la decisión cuál flujo de ayuda constituye un apoyo presupuestario y cuál no es sumamente difícil.

6.7. Evaluaciones del Apoyo Presupuestario en Nicaragua

El apoyo presupuestario en Nicaragua ha sido tema de varias evaluaciones que se tomaron en consideración para este trabajo. Es importante observar que el apoyo presupuestario en Nicaragua se aplicó por un tiempo relativamente corto, iniciándose en el 2002 como se detalló en el capítulo 6.5

En el 2006 se presentó la “Evaluación conjunta del Apoyo Presupuestario General 1994 – 2004”, encargada por varios países donantes, instituciones multilaterales y países receptores de apoyo presupuestario general (IDD 2006, Prólogo). Gerster considera que se trata de “la evaluación más laboriosa de todos los tiempos” [traducción por el autor], sin embargo no contiene conclusiones para Nicaragua ya que en ese país el apoyo presupuestario general se empezó a aplicar demasiado tarde (2006, p. 49).

Otras evaluaciones interesantes han sido los capítulos del país de Nicaragua de la “Survey on Monitoring the Paris Declaration” (“Encuesta sobre el Monitoreo de la Declaración de París” [traducción por el autor]) presentados en el 2006 (OCDE 2007) y en el 2008 (OCDE 2008b). Los resultados relevantes para este trabajo también fueron usados en la “Evaluación de la Cooperación de la Comisión Europea con Nicaragua 1998 – 2008” así que se detallarán más adelante. Por motivos no aclarados Nicaragua no participó en la “Survey on Monitoring the Paris Declaration” presentada en el 2011 (OCDE 2011, p. 19).

En el 2009 se presentó una “Evaluación de la Cooperación de la Comisión Europea con Nicaragua 1998 – 2008” financiada por la CE y ejecutada por varios institutos de desarrollo que también abarca el tema del apoyo presupuestario. Dicha evaluación contiene algunas observaciones interesantes:

“Las intervenciones de la CE por medio del apoyo presupuestario estaban adaptadas a las

].”

solicitudes nacionales pero siguieren procedimientos determinados por los donantes [

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El apoyo presupuestario en Nicaragua empezó cuando el Gobierno ya había empezado a mejorar el sistema de finanzas públicas. Se mejoraron tanto “la coordinación entre los donantes” como “el diálogo político entre los donantes y el GdN ['Gobierno de Nicaragua', nota del autor]”. Sin embargo, debido a los intereses de los donantes se podía suspender el apoyo presupuestario como ocurrió en el 2005 por falta de mayorías en la Asamblea Nacional y luego en el 2008 como ya se explicó. (CE 2009b, p. 54 – 55)

Una de las metas proclamadas en la Declaración de París fue la inclusión de la ayuda externa en el presupuesto del país recipiente. Según la evaluación, el “Apoyo Presupuestario contribuyó a este proceso” y durante su uso se mejoró la inclusión de la ayuda en las finanzas públicas. Sin embargo, el apoyo presupuestario no pasó a más del 15 por ciento de toda la ayuda brindada a Nicaragua por lo que se considera que no tuvo “una influencia notoria en parte”. (CE 2009b, p. 55 – 56)

También se consta que el “manejo de las finanzas públicas claramente mejoró desde el 2002”, por ejemplo en el aspecto de las licitaciones públicas y el trabajo de la Contraloría General de la República aunque esa todavía no goza de un presupuesto suficiente. Además se incrementaron tanto la importancia como el reconocimiento de la Asamblea Nacional en asuntos presupuestarios. (CE 2009b, p. 56 – 57)

Se considera que la calidad de estadísticas acerca del cumplimiento de los indicadores de la MED se ha mejorado, aunque en “algunos casos (educación, por ejemplo) el avance del desempeño se mide con estadísticas que pueden tener un margen tan alto de error que el

grado de realización de los objetivos definidos se vuelve incierto [

]”

(CE 2009b, p. 57).

Entre el 1998 y el 2007 los fondos dedicados a la reducción de pobreza en Nicaragua presentaron un crecimiento considerado “modesto” del 8.3% al 13.3% del Producto Interno Bruto, “insuficiente para reducir el número de personas pobres”. El desembolso del apoyo presupuestario general es un incentivo para que el Gobierno destine más fondos a la reducción de la pobreza. (CE 2009b, p. 58)

La evaluación también indica que los costos de transacción del apoyo presupuestario en Nicaragua fueron menores que en otras formas de ayuda. La reducción significativa de indicadores en la MED también aportó a reducir los costos de transacción. (CE 2009b, p.

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Haciendo referencia a la “Survey on Monitoring the Paris Declaration” mencionada arriba, por lo general se pudieron observar mejoras en los indicadores de la Declaración de París:

la asistencia técnica fue mejor coordinada, la cantidad de unidades de implementación de proyecto se redujo a la mitad y las misiones se coordinaron mejor, a la vez reduciendo su cantidad. El desembolso del apoyo presupuestario causó que el indicador “La ayuda está en el presupuesto” creciera del 73% en el 2005 al 87% en el 2007 (cálculo basado en todas las donaciones, para las donaciones de la CE creció del 49% al 63%) 9 . En cuanto a la predictibilidad no se dieron mejoras significativas. (CE 2009b, p. 83 – 84)

La evaluación concluye que “a pesar de todos sus tecnicismos, el apoyo presupuestario es un asunto altamente político”. Eso se demuestra comparando su aplicación durante el período del Presidente Bolaños y el período del Presidente Ortega (no terminado en el momento de la presentación de la evaluación). Se consideran dos riesgos para la futura aplicación del apoyo presupuestario: el de una “crisis frontal entre los donantes y el GdN [Gobierno de Nicaragua, nota del autor], como ocurrió en el 2008” y el de “acciones no coordinadas o contradictorias por parte de los donantes”. Con referencia a las diferencias entre el apoyo presupuestario global y sectorial la evaluación indica que esas diferencias pueden ser muy pequeñas dependiendo del tipo de programa. Un problema del apoyo presupuestario sectorial puede ser que provoque un “problema de incentivo” cuando los fondos otorgados en base de éxitos obtenidos no se asignen de forma directa al Ministerio correspondiente. (CE 2009b, p. 93 –

95)

6.8. La Cooperación Venezolana

Es importante mencionar que los flujos de ayuda detallados en ese capítulo no incluyen la cooperación brindada por la República de Venezuela. El mismo Banco Central de Nicaragua explica en un informe con referencia a la cooperación venezolana:

Para efectos de esta sección se incluye la Inversión Extranjera Directa de PDVSA como cooperación oficial, por ser esta empresa de carácter público, no obstante en

9 Ese indicador demuestra cuanta ayuda para el sector estatal había sido presupuestada por el Gobierno de Nicaragua comparado con los desembolsos reales. Para el 2007, el Gobierno había presupuestado 370 millones de dólares en ayuda, obteniendo de hecho 423 millones de dólares, resultando en la cuota mencionada del 87% de ayuda que había sido presupuestado. (OCDE 2008b, p. 39-5)

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el resto del informe y cuadros estadísticos se excluye este componente de la cooperación. (BCN 2013, p. 10)

Desde la toma de poder del Presidente Ortega Venezuela ha brindado cooperación a Nicaragua a través de la venta de petroleo por medio de una construcción de empresas (semi-)públicas. Tan sólo en el 2008 esa cooperación alcanzó los 461 millones de dólares, de los cuales 147 millones de dólares se consideraban como donación. Críticos han denunciado que mediante esa cooperación se adquiriría deuda pública sin haber sido aprobada por la Asamblea Nacional como manda la constitución. Se supone que la idea de esa construcción fue evitar que los diputados de la Asamblea Nacional pudieran desviar los fondos para fines que no correspondan con los programas sociales del Gobierno y también que de esa manera la ayuda quede fuera de la influencia del Fondo Monetario Internacional. Además, se ha criticado que el uso de esos fondos no es transparente para el público ya que los informes correspondientes del Banco Central de Nicaragua no son completos ni tampoco muy detallados. (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 110 – 117)

Según un informe más reciente del BCN la donación a través de la cooperación venezolana en el 2008 ya no cuenta como donación, sino – en parte – como préstamo a la empresa PDVSA 10 , bajando el monto donado de 147 millones de dólares (como se mencionó anteriormente) a 24 millones de dólares. Según el BCN, PDVSA es una “empresa de carácter público” aunque la inversión realizada por ella no se incluye en el resto del informe. Desde el 2010 el monto total de la cooperación venezolana ha crecido a alcanzar 712.2 millones de dólares en el 2012, todo en concepto de préstamos e inversiones extranjeras directas. Esa cifra supera la suma total de donaciones y préstamos al sector público por todos los demás donantes que alcanzan 471.5 millones de dólares en el 2012. Durante el primer semestre del 2013, los préstamos se usaron entre otras cosas para “Infraestructura habital”, “Infraestructura urbana y rural”, “Subsidio al transporte” y “Bono solidario”. (BCN 2013, p. 10 – 11 y “Cuadro 1” del anexo 11 )

10 “Petróleos de Venezuela S.A.” (Küblböck / Acevedo Vogl 2010, p. 110)

11 El anexo de ese informe no contiene numeración de páginas.

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7. Conclusiones

Para concluir el trabajo, a continuación se contestarán las preguntas de investigación:

7.1. ¿Contribuye el apoyo presupuestario a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación para el desarrollo?

La evaluaciones realizadas respecto a la aplicación del apoyo presupuestario mencionadas en los capítulos 5.5.2. y 5.5.3. dejan una impresión positiva de ese instrumento de políticas del desarrollo, aunque también se mencionan problemas: la eficacia de la aplicación depende mucho de las circunstancias específicas del país receptor, pero también la actitud y las expectativas del país donante tienen que ser tomadas en cuenta.

Se puede concluir que el mismo instrumento del apoyo presupuestario (como concepto teórico) sin duda contribuye a mejorar la eficacia de la ayuda. Sin embargo, en la práctica depende de la aplicación si realmente se puede lograr una mejora.

7.2. ¿Afirman las experiencias de la aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua que ese instrumento contribuye a los esfuerzos para lograr más eficacia en la cooperación para el desarrollo?

Constatando que el instrumento del apoyo presupuestario puede contribuir a mejorar la eficacia de la ayuda, es interesante analizar si eso también es cierto en el caso de estudio.

Aunque algunos aspectos son valorados de forma positiva en las evaluaciones mencionadas en el capitulo 6.7., queda la impresión de que “a pesar de todos sus tecnicismos, el apoyo presupuestario es un asunto altamente político” (CE 2009b, p. 93). Eso es especialmente cierto haciendo referencia a la suspensión del apoyo presupuestario en el 2008. De esa manera el período de aplicación del apoyo presupuestario en Nicaragua fue demasiado corto para realmente poder sacar conclusiones válidas sobre su contribución a la mejora de la eficacia de la ayuda, aunque algunos indicadores lo indiquen. Además, con el cambio de gobierno durante la aplicación del presupuesto también se dio un cambio notable en las políticas sociales estatales que hace difícil la comparación de indicadores sociales.

Cabe mencionar que en Nicaragua también se da el caso especial de un donante más fuerte que todos los demás (Venezuela), cuyos contribuciones bajo los criterios mencionados en el capitulo 5.5. también se podrían clasificar – por lo menos parcialmente – como apoyo

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presupuestario con respeto a sus modalidades técnicas (y no necesariamente sus metas, aunque sin duda surgió un intenso diálogo político entre los gobiernos de Nicaragua y Venezuela).

7.3. Perspectiva

En este trabajo se pudo demostrar que el apoyo presupuestario es un instrumento que sin duda puede contribuir a mejorar la eficacia de la ayuda aunque el ejemplo de Nicaragua no lo afirme (ni contradiga). Como todas las evaluaciones muestran esa posibilidad, no queda duda que ese instrumento se seguirá aplicando de forma más extensa, aunque existan restricciones a los presupuestos disponibles para la cooperación para el desarrollo tanto en los organismos multinacionales como a nivel nacional.

Aunque Nicaragua en ese momento no puede servir como un ejemplo positivo de la aplicación del apoyo presupuestario, será interesante seguir observando la situación social del país, especialmente de sus programas sociales y su cooperación intensa con el gobierno de Venezuela.

También sería interesante realizar un estudio comparativo de la aplicación del apoyo presupuestario en varios países con contextos políticos diferentes y analizar la forma de actuar de la comunidad donante.

¿Dado que algún día haya cambio de gobiernos en cualquiera de los dos países, se podrán mantener los programas sociales? ¿Cuáles serán los efectos de esos programas a mediano o largo plazo? ¿Será permanente el retiro de los países europeos de la cooperación para el desarrollo en Nicaragua? Y: ¿Cuáles serán las experiencias y resultados de la aplicación del apoyo presupuestario en diferentes países por un período más largo de tiempo? Las respuestas a esas preguntas darán más que suficiente inspiración a futuras investigadoras y futuros investigadores.

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8. Resumen en Alemán / Deutschsprachige Zusammenfassung

Die vorliegende Arbeit behandelt in Form einer Literaturrecherche das Thema der Budgethilfe als Instrument der Entwicklungszusammenarbeit im Allgemeinen und am Beispiel Nicaragua.

Zunächst wird das untersuchte Land genau dargestellt: neben allgemeinen Daten wie Fläche und Bevölkerung wird insbesondere auf die Geschichte Nicaraguas eingegangen, um die spezielle Situation des Landes darzustellen. Der Bogen spannt sich dabei von der Besiedelung des Landes in präkolumbianischen Zeiten über die Kolonialzeit bis hin zur Unabhängigkeit. In der Folge wird das Entstehen des zunächst schwachen Staates mit zahlreichen internen Konflikten beleuchtet. Der Zeit der Militärdiktatur des Somoza-Clans und dem entstehenden Widerstand wird ebenso weitgehende Bedeutung zugemessen wie der Revolution 1979 und dem folgenden Jahrzehnt des sandinistischen Experiments.

Im Anschluss werden die Grundlagen der Entwicklungspolitik behandelt und aufgezeigt, welche Interessen auch mit Entwicklungspolitik verfolgt werden: Zugang zu Rohstoffen, Exportförderung und Öffnung für Investitionen. An Hand der sogenannten Entwicklungsdekaden wird die Veränderung entwicklungspolitischer Maßnahmen dargestellt. Der Weg zu effizienterer Hilfe kann anhand der Darstellung der Millenniums- Entwicklungsziele und den neuen Strategien von Weltbank und Internationalem Währungsfonds nachvollzogen werden. Die Pariser Erklärung von 2005 schließlich stellt einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zu effizienterer Hilfe dar. Ihre Hauptziele sind Eigenverantwortung, Partnerausrichtung, Harmonisierung, ergebnisorientiertes Management und gegenseitige Rechenschaftspflicht. Eine verstärkte Nutzung der öffentlichen Finanzmanagementsysteme der Empfänger als Ziel der Pariser Erklärung ist für das Thema der Budgethilfe besonders relevant, wenngleich eine umfassende Evaluierung darlegt, dass dieses Ziel nicht im gewünschten Maße erreicht werden konnte.

Nach einer grundsätzlichen Einführung in das Konzept der Budgethilfen und den damit verbunden Erwartungen (erhöhte Eigenverantwortung, verbesserte Harmonisierung, bessere Vorhersehbarkeit der Hilfen und Intensivierung des politischen Dialogs) wird schließlich auf die Leistung von Budgethilfe durch die Europäische Union im Zuständigkeitsbereich der Europäischen Kommission eingegangen. Diese begann in den frühen 1990er Jahren, wodurch der EU eine Führungsposition in der Anwendung dieses Instrumentes zukam. Verschiedene

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Erklärungen der Kommission zielen auf einen verstärkten Einsatz von Budgethilfe ab. Ein Bericht des Europäischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2011 zieht ein grundsätzlich positives Resümee über die Anwendung Allgemeiner Budgethilfen durch die Kommission. Die Anwendung von Budgethilfen durch Österreich wird kurz skizziert.

Um die Anwendung von Budgethilfen in Nicaragua zu analysieren, wird zunächst der politische Kontext nach dem Machtverlust der Sandinistischen Befreiungsfront 1990 dargestellt. Ein besonderes Augenmerk liegt hierbei auf der Sozialpolitik, insbesondere den Nationalen Entwicklungsplänen.

Als zweitärmstes Land Lateinamerikas hängt Nicaragua stark von externer Hilfe ab. Nach 1990 wurden vom Internationalen Währungsfonds verlangte Strukturanpassungsmaßnahmen durchgeführt. Auf Grund einer Naturkatastrophe (Hurrikan Mitch 1998) wurden die Entwicklungszusammenarbeitszahlungen nach Reduktionen wieder angehoben. Mit der erneuten Machtübernahme des sandinistischen Präsidenten Daniel Ortega 2007 kam es zu einer deutlichen Verschlechterung der Beziehungen zwischen Nicaragua und der internationalen GeberInnengemeinschaft.

Dargestellt wird auch der Prozess der Budgeterstellung in Nicaragua mit starkem Einfluss des Internationalen Währungsfonds.

Die Diskussionen über die Anwendung von Budgethilfe in Nicaragua begannen im Jahr 2002, und ab 2003 begann die Europäische Kommission mit der Auszahlung von Budgethilfen. Dies verlief nicht ohne Probleme, da die Regierung über keine Mehrheit im Parlament verfügte. Die schon angesprochenen Spannungen zwischen der neuen Regierung ab 2007 und der GeberInnengemeinschaft führten nach Manipulationsvorwürfen bei der Kommunalwahl 2008 zu einer weitgehenden, wenn auch nicht vollständigen Einstellung der Budgethilfezahlungen. Der Regierung gelang es, diesen Verlust durch Kredite internationaler Institutionen zu kompensieren.

Trotz der schwierigen Datenlage und teilweise widersprüchlicher Zahlen kann gezeigt werden, dass die Budgethilfen nie über einen Anteil von etwa 5% der gesamten öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit anstiegen. Eine Evaluierung der Budgethilfen der Europäischen Kommission zeigt einige Schwierigkeiten bei der Anwendung dieses Instruments in

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Nicaragua auf. Budgethilfe wird dabei als hoch politische Angelegenheit gesehen.

Ein Exkurs widmet sich anschließend der von Venezuela an Nicaragua geleisteten Unterstützungen, die in den letzten Jahren die Zahlungen aller anderen GeberInnen zusammen übertroffen haben. Allerdings wird die intransparente Behandlung dieser Zahlungsströme außerhalb des nationalen Budgets kritisiert.

Schlussendlich kann festgehalten werden, dass das Instrument Budgethilfe durchaus geeignet ist, zu mehr Effizienz in der Entwicklungszusammenarbeit beizutragen. Das Beispiel Nicaragua kann diese Aussage allerdings weder bestätigen noch widerlegen, vor allem angesichts der kurzen Anwendungsdauer und der komplizierten politischen Situation.

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9. Bibliografía

A continuación se detallan las fuentes usadas en ese documento. Se ordenarán por las

referencias usadas que aquí se pondrán en letras negritas.

En el caso de documentos publicados por organismos y redactados por un grupo de autores y

autoras se usó el nombre del organismo como referencia, los autores y las autoras se

detallarán a continuación.

Los números de página indicados siempre corresponden a la versión imprenta en el caso de

los documentos PDF y no a los que salgan en pantalla. En el caso de que la versión imprenta

no contenga números de página se refiere a los números que salgan en pantalla.

Todas las fuentes en línea fueron revisadas el 22 de diciembre del 2013.

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BMeiA 2012 Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten (2012). Dreijahresprogramm der österreichischen Entwicklungspolitik 2013–2015.

http://www.entwicklung.at/uploads/media/3JP_2013-2015.pdf

12 Esa publicación no contiene fecha de publicación, así que se usa el año al que corresponde el informe.

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