5.3.

Migration und Flucht als kriminalpolitisches Problem

Migration als kriminalpolitische Herausforderung wurde historisch in

Deutschland vor allem mit dem Phänomen der Ausländerkriminalität in Ver-
bindung gebracht. Doch auch heute noch herrscht in der Öffentlichkeit oft eine
undifferenzierte Vorstellung von dieser. Unzureichende Integration, prekäre
Lebensumstände, Subkulturbildung sowie kulturelle Vorprägungen machen
ethnische Minderheiten und Zuwanderer besonders anfällig für kriminelle
Verhaltensweisen – so zumindest die öffentlich Wahrnehmung. Vor allem im
Zusammenhang mit Fluchtbewegungen spielt die Annahme vom Import devi-
anter Wertesysteme durch Migranten eine wichtige Rolle. Viele Flüchtlinge
entfliehen nicht nur bewaffneten Konflikten, sondern auch vor von Gewalt und
Misstrauen geprägten dysfunktionalen Gesellschaftsmodellen. So sind etwa in
einer Reihe afrikanischer Länder, aber auch in Staaten des ehemaligen Ost-
blocks, organisierte Kriminalität und Korruption gesellschaftlich tief verwur-
zelt.679 Es wird vermutet, dass sich dies fördernd auf die Neigung der Men-
schen zu devianten Verhaltensweisen und moralischem Relativismus auswir-
ken kann.680 Plausibel erscheint zudem, dass sich neben dysfunktionalen So-
zialmodellen auch Konflikte und Bürgerkriege verrohend auf das Sozialver-
halten von Menschen auswirken. Erlernte Verhaltensmuster, wie etwa Miss-
trauen gegenüber staatlichen Institutionen, aber auch Diskriminierungserfah-
rungen durch die Mehrheitsgesellschaft, sind zusätzliche Faktoren, welche
eine erhöhte Neigung zu kriminellen Verhaltensweisen auch nach der Auswan-
derung begünstigen können. Hinzu kommen kulturspezifische Besonderheiten
wie etwa gewaltlegitimierende Männlichkeitsnormen oder, mit Blick auf die
Jugenddelinquenz, autoritäre Erziehungsansätze in Migrantenfamilien. 681

5.3.1. Migration und Kriminalität

In offiziellen Statistiken der Polizei, Gerichte und Strafvollzugsanstalten in

Deutschland sind Personen nicht-deutscher Staatsangehörigkeit, gemessen an

679 Vgl. etwa für das Jahr 2014 https://www.transparency.org/cpi2014/results.

680 Vgl. Collier, Exodus, 71ff. m.w.N.
681 Kilchmann/Bessler/Aebi, Forens Psychiatr Psychol Kriminol, 47, 48.

199
ihrem Anteil in der Wohnbevölkerung, deutlich überrepräsentiert. Diese Zah-
len dürften im europäischen Vergleich sehr ähnlich sein. Aus diesen offiziellen
Statistiken ein unverzerrtes Bild über die Kriminalitätsbelastung von Migran-
ten abzuleiten, ist hingegen schwierig.682
In der kriminologischen Forschung ist der Zusammenhang zwischen sozialer
unterprivilegierter Soziallage, bestimmten Formen der Delinquenz und Zuge-
hörigkeit zu allochthonen Gruppen gut belegt.683 Weniger Aufmerksamkeit hat
hingegen bislang die Frage nach dem Import dysfunktionalen Sozialverhaltens
durch Migranten erfahren. In einer der wenigen Studien zu diesem Thema ha-
ben Fisman und Miguel das Verhalten ausländischer Diplomaten in Bezug auf
die Bezahlung von Parktickets in New York City untersucht. Durch die Immu-
nitätsregelung waren Diplomaten lange nicht dazu verpflichtet, Strafzettel für
Falschparken zu bezahlen. Dabei war die Zahlungsmoral, die mangels Durch-
setzbarkeit der Strafzahlung allein auf ethischen Maßstäben beruhte, sehr un-
terschiedlich ausgeprägt. Interessanterweise spiegelte diese im Wesentlichen
das in den Heimatländern der Diplomaten herrschende Korruptionsniveau wi-
der. Diplomaten aus Ländern mit niedrigen Korruptionswerten waren danach
eher bereit, die Strafzettel freiwillig zu bezahlen, als solche aus Ländern mit
einem hohen score auf dem Korruptionsindex.684 Fisman und Miguel schließen
daraus, dass kulturelle und soziale Normen im Hinblick auf Korruption sehr
beständig sind und auch über Tausende Kilometer vom Heimatland entfernt
fortbestehen. Allerdings fiel die Zahl der Verstöße gegen Parkregelungen bei
allen Diplomaten um 98%, als die Immunitätsregelung für Diplomaten aufge-
hoben wurde und nun eine Bestrafung ermöglichte. Durchsetzungsstarke Straf-
rechtssysteme bilden ein Kernelement funktionierender Rechtsstaatlichkeit.
Aus den Ergebnissen der Studie kann daher nicht ohne weiteres geschlossen
werden, dass Migranten, konfrontiert mit funktionierenden Strafrechtssyste-
men, ein etwaiges mitgebrachtes deviantes Sozialverhalten ohne weiteres auch
in den Aufnahmegesellschaften ausleben.
Besser erforscht als der Import devianter Wertesysteme, ist hingegen das
Phänomen von Gewaltkriminalität unter Jugendlichen mit Migrationshinter-
grund. Die zahlreichen Studien zu dieser Thematik kommen teilweise zu wi-

682 Lukas, Sozial Extra, 43, 43.

683 Ebd. m.w.N.
684 Vgl. Fisman/Miguel, J POLIT ECON, 1020, 1045.

200
dersprüchlichen Ergebnissen, zeigen jedoch in den meisten Fällen eine deutli-
che Überrepräsentanz von Jugendlichen aus bestimmten Migrantengruppen
und dies europaweit.685
Dort wo belastbare Daten vorliegen, wie etwa bei Statistiken zu Gefängnis-
insassen, kann dies zu Fehlinterpretationen führen. Dies zeigt sich etwa bei
dem weitverbreiteten Fehler, von der Zahl ausländischer Gefängnisinsassen
auf deren scheinbar außergewöhnliche Neigung zu Kriminalität zu schlie-
ßen. 686 Kriminologisch lässt sich nachvollziehbar erklären, warum Ausländer
und Migranten in den Gefängnissen Europas fast durchweg überrepräsentiert
sind. Dass dies wenig mit kriminellen Neigungen bestimmter Volksgruppen
oder gar einer „culture of crime“ unter Migranten zu tun hat, findet heute bis-
weilen immer noch zu wenig Beachtung. So tendieren etwa Strafjustizsysteme
dazu, den Fokus auf Gewalt- und Drogenkriminalität zu legen. In diesen De-
liktsgruppen sind Migranten typischerweise überrepräsentiert, was u.a. auf ih-
ren überdurchschnittlich niedrigen Sozialstatus zurückgeführt werden kann.
Auch Faktoren wie Racial Profiling, der gezielten Kontrolle durch Ermitt-
lungsbehörden bei ethnischen Minderheiten, sind dabei in die Betrachtung ein-
zubeziehen.687 Diese diskriminierende Praxis setzt sich auch auf der strafge-
richtlichen Ebene fort, wobei Straftäter mit Migrationshintergrund mit einer
signifikant höheren Sanktionshärte rechnen müssen. 688
Zudem spielen demographische Gesichtspunkte eine wichtige Rolle und
dürften in der aktuellen Flüchtlingskrise von besonderer Bedeutung sein. So
verdeutlichen etwa die offiziellen Zahlen zu den gestellten Asylanträgen in
Deutschland aus dem Jahre 2014, dass rund 65% der Antragssteller männlich
sind. Zudem sind über 40% der Antragssteller zwischen 16 und 30 Jahre alt,
wobei in dieser jungen Altersgruppe sogar ca. 75% der Asylbewerber männ-
lich sind.689 Junge Männer machen damit den größten Anteil der Flüchtlinge

685 Vgl. etwa Lukas, Sozial Extra, 43, 44; Wallner/Stemmler, Forens Psychiatr Psychol Krimi-
nol, 84, 84ff.; vgl. zu anderen europäischen Ländern Kilchmann/Bessler/Aebi, Forens Psychiatr
Psychol Kriminol, 47, 47ff. Kritisch hingegen Uslucan, Forens Psychiatr Psychol Kriminol, 102,
103 m.w.N.
686 Vgl. etwa Collier, Exodus, 130.
687 Vgl. dazu etwa Schicht, Zeitschrift für internationale Bildungsforschung und Entwicklungs-
pädagogik, 32.
688 Lukas, Sozial Extra, 43, 46 m.w.N.
689 Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Das Bundesamt in Zahlen 2014., 20.

201
aus.690 Die Gründe dafür sind vielseitig, dürften aber neben kulturellen Prä-
gungen auch mit dem Umstand zu tun haben, dass vor allem körperlich starke
Menschen sich auf den beschwerlichen Weg nach Europa machen. In der kri-
minologischen Forschung ist es gut belegt, dass junge Männer im Vergleich
zu anderen Altersgruppen die Risikogruppe schlechthin für kriminelle Verhal-
tensweisen bilden.691 Dazu tragen auch bestimmte und typische Verhaltens-
muster bei, wie etwa die starke Nutzung öffentlicher Räume, der Neigung zu
Gruppenbildung, aber auch eine ausgeprägte Rebellenkultur, die eine erhöhte
Anzeigebereitschaft der Bevölkerung provoziert.692
Bezieht man diese verfügbaren Daten auf die aktuelle Flüchtlingskrise in
Europa, so ergibt sich aus kriminologischer Sicht ein kritisches Bild. Flücht-
linge wie Migranten sind überdurchschnittlich häufig von Armut, Perspektiv-
losigkeit und sozialer Randlage betroffen. Hinzu kommen die Brüchigkeit von
familiären und gemeinschaftlichen Netzwerken und niedrigere Bildungs- so-
wie Arbeitsmarktchancen. Verschärft wird diese Situation dadurch, dass es
Menschen mit Flucht– und Migrationshintergründen vorzugsweise in städti-
sche Regionen zieht, in denen sich die Krisenphänomene der modernen Ge-
sellschaft konzentrieren. Daneben wirken sich kriminogene Faktoren wie Ge-
walterfahrungen und kulturell vermittelte Männlichkeitsnormen erhöhend auf
die Gewaltbereitschaft der überwiegend jungen und männlichen Migranten
aus.693
Allerdings ist auch zu berücksichtigen, dass bislang nicht viel über die sozi-
alen Hintergründe eines großen Teils der Flüchtlinge bekannt ist. Hinzu
kommt, dass derzeit davon ausgegangen wird, dass viele der Migranten über-
durchschnittlich motiviert sind, sich in den Arbeitsmarkt zu integrieren.694 Po-
litisch wird es entscheidend darauf ankommen, auf lange Sicht einen instituti-
onellen Rahmen zu schaffen, der dieses Potential auch ausschöpfen kann. Ge-
lingt dies nicht ist das Frustrationspotential hoch. So ergab etwa eine Studie

690 Soziologen sprechen sogar schon von einer Maskulinisierung der Gesellschaft, vgl. Fleisch-
hauer, Wie naiv wollen wir sein? SPIEGEL ONLINE, abrufbar unter http://www.spiegel.de/po-
litik/deutschland/fluechtlinge-wie-naiv-wollen-wir-bei-der-zuwanderung-sein-kolumne-a-
1056364.html (Letzter Zugriff 25.7.2016)
691 Mit Bezug auf Jugendliche und Heranwachsende vgl. etwa Dölling/Hermann/Laue u. a., Fo-
rens Psychiatr Psychol Kriminol, 72, 73.
692 Murphy, Policing and Society, 53, 54.
693 Steffen/Elsner, Deutsches Polizeiblatt, 1, 12.
694 Rinne/Zimmermann, Zutritt zur Festung Europa? Anforderungen an eine moderne Asyl- und
Flüchtlingspolitik, 3.

202
am Beispiel von Aussiedlern in Bayern Ende der 90er Jahre, dass diese anfangs
keine Auffälligkeiten mit Blick auf die Kriminalitätsraten im Vergleich zur
Gesamtbevölkerung aufwiesen. Die Kriminalitätsraten der Aussiedler stiegen
jedoch jährlich im zweistelligen Prozentbereich an, und dies sogar zu einer
Zeit in der die Kriminalität deutscher wie nichtdeutscher gleichermaßen rück-
läufig waren. 695 Kriminalitätsrisiken steigen demnach mit der Länge des Auf-
enthaltes insbesondere dann, wenn Perspektivlosigkeit, mangelnde Integration
und reduzierte gesellschaftliche Teilhabechancen überwiegen. Kriminalität ist
nicht Konsequenz bestimmter Staatsangehörigkeiten oder Rechtslagen, son-
dern weit mehr die Folge einer ungünstigen sozialen Lage. 696 Deshalb dürfte
es vor allem auf lange Sicht auf eine gelungene Integration ankommen, um
Kriminalitätsrisiken zu reduzieren.

5.3.2. Der Nexus Ethnizität, Migration und organisierte Kriminalität

Eng verwandt mit dem Thema Ausländerkriminalität ist der Diskurs über die
Einsickerung von organisierter Kriminalität. So wurden in der EU bereits seit
den 90er Jahren größere Migrationsbewegungen, etwa aus Südosteuropa und
dem Balkan, immer wieder mit der Einwanderung organisierter krimineller in
Verbindung gebracht. Kaum ein anderes Kriminalitätsphänomen ist so stark
mit spezifischen, ethnischen Hintergründen verknüpft. Schon die geläufigen
Bezeichnungen, wie etwa die albanische oder italienische Mafia, zeugen von
ethnischen Zugehörigkeiten. Der gesellschaftliche Diskurs kreist dabei um
eine dunkle und diffuse Bedrohung, welche die Gesellschaft infiltriert und
auch nicht vor brutalen Methoden zurückschreckt.
Kriminalpolitisch bildet organisierte Kriminalität vor allem auf EU-Ebene
einen Ermittlungsschwerpunkt. Der Kosovo ist ein Beispiel dafür, wie die EU
und ihre internationalen Partner wie etwa die UN, sich im Kampf gegen orga-
nisierte Kriminalität als globalpolitische Akteure inszenieren und gleichzeitig
entwicklungspolitische Zielsetzungen verfolgen. Dabei war auch der Kampf
gegen organisierte Kriminalität und deren potentielle Bedrohung des westli-
chen Europas ein wichtiges Argument für den Aufbau stabiler Rechtsstaatlich-

695 Luff, Kriminalität von Aussiedlern, 191.

696 Luff, Kriminalität von Aussiedlern, 193.

203
keitsstrukturen in dem Konfliktland. Im Hinblick auf die Kriminalitätsbe-
kämpfung hat die UN-Mission im Kosovo das Gegenteil erreicht: seit dem
Ende des Konflikts kam es zu einem Wachstumsschub für die organisierte Kri-
minalität, die sich in fast sämtlichen Bereichen des Staates festsetzen
konnte.697 So gehen Schätzungen davon aus, dass zwischenzeitlich bis zu zwei
Drittel des Bruttoinlandsprodukts aus illegalen Aktivitäten stammte.698
Das tatsächliche Bedrohungspotential, welches von organisierter Kriminali-
tät ausgeht, ist kriminologisch schwer einzuschätzen. So zeigt sich derzeit in
Mexiko aber auch in Ländern wie Albanien, dass organisierte Kriminalität eine
destabilisierende Wirkung auf Staaten entfalten kann. So wurde im Zeitraum
1998 – 2003 deutlich, dass albanische OK-Gruppen ihre Aktivitäten in West-
europa stark ausweiteten und regional eine ernstzunehmende Bedrohung für
die Sicherheit darstellten. Die Ausbreitung der albanischen Mafia nahm ihren
Anfang mit dem Zusammenbruch der Pyramidensysteme, bzw. des sog. Lot-
terieaufstands in Albanien im Jahre 1997.699 Die daraus resultierende Flücht-
lingswelle führte zeitgleich zu einem dramatischen Anstieg der registrierten
Kriminalität durch Albaner in der EU. Mit großer Brutalität übernahmen alba-
nische Gruppen die Kontrolle verschiedenere illegaler Märkte in ganz Europa
und schreckten dabei auch nicht davor zurück, etablierte Konkurrenzorganisa-
tionen, wie etwa die italienische Ndrangheta, gezielt zu verdrängen. So schät-
zen britische Behörden, dass die albanische Mafia bis zu 75% des Londoner
Rotlichtmilieus innerhalb kürzester Zeit gewaltsam übernommen hatte. Ähn-
liche Aktivitäten ließen sich etwa in Belgien Ende der 90er Jahre erkennen,
wohin über 400.000 Kosovo-Albaner vor dem Bürgerkrieg geflüchtet wa-
ren.700
Die kriminalpolitische Debatte über den Nexus organisierte Kriminalität und
Ethnizität ist auch heute noch aktuell. Ein Beispiel bildet etwa die steigende
Zahl von Wohnungseinbrüchen in der EU. So stieg diese Zahl in den Mitglied-
staaten im Zeitraum von 2007 bis 2012 um 14 Prozent. Den stärksten Anstieg
verzeichneten dabei Griechenland (76%) und Spanien (74%).701 Aber auch in

697 Capussela, State-Building in Kosovo, 44ff.

698 Capussela, State-Building in Kosovo, 45.
699 Arsovska, in: Allum/Gilmour, Routledge Handbook of Transnational Organized Crime, 307,
316ff.
700 Arsovska, in: Allum/Gilmour, Routledge Handbook of Transnational Organized Crime, 307,
317.
701 Vgl. Eurostat, Statistiken zur Kriminalität abrufbar unter http://ec.europa.eu/eurostat/statis-
tics-explained/index.php/Crime_statistics/de

204
Deutschland hat die Zahl der Einbrüche den höchsten Stand seit 1995 erreicht,
wobei nach einem vorübergehenden Rückgang Anfang der 00er Jahre, eben-
falls seit 2007 wieder ein Anstieg zu verzeichnen ist. Verantwortlich werden
dafür europaweit agierende Banden gemacht, die vornehmlich aus Osteuropa
stammen. Laut Landeskriminalamt Schleswig-Holstein waren 2015 in sämtli-
chen Ermittlungen gegen Einbrecherbanden in dem Bundesland Asylbewerber
vom Balkan involviert.702 Als Indiz wird zudem angeführt, dass der Anstieg
von Einbruchskriminalität mit dem Zeitpunkt des EU-Beitritts von Rumänien
und Bulgarien im Jahre 2007 zusammenfällt. Beide Länder sind zwar bislang
nicht Teil des Schengenraums, da die technischen Kriterien, wie etwa die Ge-
währleistung eines effektiven Außengrenzschutzes noch nicht erfüllt wur-
den. 703 Folglich existieren für Ein- und Ausreisende weiterhin Grenzkontrol-
len. Im Hinblick auf Deutschland gilt jedoch seit 2014 für beide Länder die
Arbeitnehmerfreizügigkeit.
Diese These von der Verantwortung transnational agierender Banden aus
Osteuropa für die steigende Zahl von Wohnungseinbrüchen, wird von Krimi-
nologen kritisch betrachtet. Feltes etwa sieht in den ergriffenen Maßnahmen,
wie etwa groß angelegte Verkehrskontrollen in NRW eine „medienwirksame
Symbolpolitik“. Tatsächlich sei der typische Einbrecher jung, männlich,
deutsch und im Drogenmilieu zu suchen.704 Diese Aussage wird von der Poli-
zeilichen Kriminalstatistik (PKS) gestützt, wonach der überwiegende Teil der
2014 ermittelten Tatverdächtigen bei Wohnungseinbrüchen deutsch, und nur
etwas mehr als ein Drittel nicht-deutsch war. 705 Die Aussagekraft dieser Zah-
len ist jedoch als begrenzt einzustufen. Angesichts einer Aufklärungsquote bei
Wohnungseinbruchsdiebstählen von nur 15,9% im Jahre 2014, lassen sich ver-
allgemeinernde Aussagen über die Herkunft der Täter kaum verlässlich tref-
fen.

702 DER SPIEGEL 44/2015, 30.

703 Stand Juli 2016.
704 Vgl. dazu Interview auf SPIEGEL ONLINE abrufbar unter http://www.spiegel.de/pano-
rama/justiz/einbrueche-in-deutschland-zahl-der-einbrueche-steigt-bis-zu-30-prozent-a-
969489.html (Letzter Zugriff 5.7.2016).
705 Bundesministerium des Inneren: Polizeiliche Kriminalstatistik 2014, 55.

205
 5.4. Die Flüchtlingskrise und die europäische Sicherheitsarchitektur

Auf EU-Ebene wird die Flüchtlingskrise vor allem in den Bereichen Migra-
tion, Grenzkontrollen und Asyl relevant. Diese galten lange Zeit als die letzte
Bastion nationalstaatlicher Souveränität und entsprechend protektionistisch
wurden diese Politikbereiche von den EU-Mitgliedstaaten behandelt. 706 Zu-
dem ist das Politikfeld der Sicherheit auf EU-Ebene seit langem bis zu einem
gewissen Grad mit der Migrationspolitik verwoben, und beide unterliegen da-
her ganz ähnlichen Bedenken und nationalstaatlichen Empfindlichkeiten.707
Bis heute ist die europäische Zuwanderungspolitik trotz intensiver Harmoni-
sierungsbemühungen der letzten Jahre von einer Reihe unterschiedlicher Ver-
fahren und Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten geprägt. Insbeson-
dere werden nationalstaatliche Handlungsspielräume dort verteidigt, wo Zu-
wanderung die Arbeits-, Bildungs- und Sozialsysteme betrifft.708 Dies gilt ins-
besondere für jene Bereiche, in denen zusätzliche Reize für Einwanderung zu
befürchten sind, wie etwa beim Zugang zu den Arbeitsmärkten für Migran-
ten.709
Weiter fortgeschritten hingegen ist die Harmonisierung von sicherheitspoli-
tischen Aspekten der Zuwanderung. Neben der Sicherung der Außengrenzen
sind es vor allem die Bereiche Visumpolitik und die Bekämpfung irregulärer
Migration, in denen die EU in den letzten Jahren verstärkt gesetzgeberisch ak-
tiv wurde. Insoweit kann auch im Politikfeld der Migration von einer zuneh-
menden Versicherheitlichung in den letzten Jahren gesprochen werden. Vor
allem ein Blick auf die Historie der europäischen Migrations- und Grenz-
schutzpolitik macht diese Tendenz deutlich.

5.4.1. Die Geschichte europäischer Migrations- und Grenzschutzpolitik

Historisch betrachtet sind Kriminal- und Migrationspolitik in der Europäi-

schen Union seit langem eine enge Verbindung eingegangen. War das Verhält-
nis von Migration und Sicherheit in den Gründungsverträgen der EU von 1958

706 Bendel, in: Hentges/Platzer, Europa – quo vadis? 189, 189.

707 Fischer, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2012/2013, 439, 440.
708 Bendel, in: Hentges/Platzer, Europa – quo vadis?, 189, 191.
709 Bendel, Das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem und die Verantwortung des Europä-
ischen Parlaments, 2.

206
noch kein Thema, bildeten die Visum- und Asylpolitik neben den Bereichen
Terrorismus und Verbrechensbekämpfung einen festen Bestandteil der
TREVI-Arbeitsgruppen im Jahre 1976. EU-politisch relevant wurde das
Thema Migration zudem in den 80er Jahren. 710 Im Zuge der Einigung der Mit-
gliedstaaten auf die Etablierung eines gemeinsamen Binnenmarktes im Jahre
1982, wurde auch der Wegfall der innereuropäischen Grenzkontrollen ins
Auge gefasst. Eine Konkretisierung erfuhr diese Politik 1985 im sog. Weiß-
buch der Kommission. 711 Im Schengener Abkommen aus demselben Jahr
wurde sodann die schrittweise Abschaffung von Grenzkontrollen vereinbart.
Das Abkommen wurde außerhalb des EU-Rahmens erwirkt und galt zunächst
nur für die deutsch-französische Grenze sowie die Benelux-Staaten. Zudem
enthielt das Abkommen, neben dem Abbau der Binnengrenzen, eine Reihe von
Maßnahmen zur Stärkung der Außengrenzkontrollen, wie etwa eines intensi-
vierten Informationsaustauschs durch ein schengenweites Informationssystem
(SIS), oder der Erleichterung von Rechtshilfemaßnahmen. Darüber hinaus
aber waren auch Maßnahmen zur Durchführung von Asylverfahren enthalten,
insbesondere, um das wachsende Phänomen des Asyl-Shoppings (der Beantra-
gung von Asyl in gleich mehreren Staaten) in den Griff zu bekommen. Ein
gemeinsamer Ansatz zur Bearbeitung von Asylanträgen war hingegen nicht
darin enthalten und so verblieb es bei jeweils nationalen Regelungen der un-
terzeichnenden Staaten.712
Mit dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahre 1992 wurden die Einwande-
rungspolitiken erstmals primärrechtlich in der dritten und damit intergouver-
nementalen Säule (Justiz und Inneres) festgeschrieben. Diese wurden mit dem
Vertrag von Amsterdam 1997 mitsamt dem Schengen Aquis in den Rechtsrah-
men der EU überführt und in den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts der ersten Säule integriert. Im Gegensatz zur polizeilichen und justizi-
ellen Zusammenarbeit in Strafsachen, welche in der dritten Säule verblieb,
setzte die Überführung der Einwanderungspolitiken in die 1. Säule eine dyna-
mische Gesetzgebung für diese Bereiche in Gang.713 So wurde etwa die Grenz-

710 Kaunert, European internal security, 123.

711 Vgl. dazu Fischer, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2012/2013, 439,
440.
712 Kaunert, European internal security, 124.
713 Fischer, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2012/2013, 439, 440, Ben-
del, in: Hentges/Platzer, Europa – quo vadis?, 189, 189.

207
schutzagentur Frontex geschaffen und zudem zahlreiche Verordnungen erlas-
sen, zum Schengener Informationssystem, zu Verbindungsbeamten, den Rapid
Border Intervention Teams, und weitere Rechtsakte zum europäischen Grenz-
kontrollsystem Eurosur, zum Außengrenzfond sowie zum einheitlichen Stan-
dard biometrischer Reisedokumente. 714 Der Vertrag von Lissabon weitete ei-
nige der EU-Kompetenzen im Bereich Migrationspolitik aus, machte aber auch
wichtige Einschränkungen in Fragen der Arbeitsmigration (Art. 79 Abs. 5)
und Integration von Drittstaatenangehörigen (Art. 79 Abs. 5).715
Waren die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere aus
dem Jahre 1999 noch weitgehend von humanitären Erwägungen geprägt, so
wurde in der Post-9/11-Phase mit dem Haager Programm (2004-2009) eine
deutliche, auf Versicherheitlichung abzielende migrationspolitische Strategie
verfolgt.716 Das nachfolgende Stockholm Programm beinhaltet einen Gesamt-
ansatz (Global Approach) zur Migration. Dabei sollen allgemein die Grunds-
ätze der Solidarität und Ausgewogenheit sowie eine echte Partnerschaft mit
Herkunfts- und Transitländern im Vordergrund stehen.717 Konkret wird dabei
die Prävention irregulärer Migration sowie die Rückkehrförderung und Ent-
wicklung der externen Dimension von Einwanderung betont. Bemerkenswert
ist zudem, dass der Gesamtansatz vor allem die Entwicklung eines gemeinsa-
men Asylsystems (GEAS) forciert, der Integration von Migranten eine hohe
Priorität einräumt und die Möglichkeit eines legalen Zugangs zur EU verbes-
sert werden soll. Für den Fall „tragischer Situationen“, womit der Tod von
Flüchtlingen beim Versuch der Einreise in die EU gemeint ist, fordert das Pro-
gramm eine Sondierung „wie Migranten, die versuchen, die Union zu errei-
chen, besser registriert und wenn möglich identifiziert werden können.“718

5.4.2. Der Gesamtansatz für Migration und Mobilität

Heute bildet der sog. Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM) das
zentrale Programm in der EU Asyl- und Migrationspolitik. Dieser wurde 2011

714 M.w.N. Fischer, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2012/2013, 439,
441.
715 Vgl. dazu Bendel, in: Hentges/Platzer, Europa – quo vadis?, 189, 189.
716 Vgl. Bendel, in: Hentges/Platzer, Europa – quo vadis?, 189, 190.
717 Europäischer Rat, 2010/C, ABl. C 115/01 vom 4.5.2010, 28.
718 Ebd.

208
im Lichte des Arabischen Frühlings als Weiterentwicklung des Gesamtansat-
zes der EU zur Migrationsfrage konzipiert und sollte diesen strategischer und
effizienter gestalten.719 Dabei steht die engere Verzahnung zwischen den für
Migration und Asyl relevanten EU-Politikbereichen und zwischen der exter-
nen und der internen Dimension der Politik im Mittelpunkt. Die vier Säulen
des GAMM bilden (1) die Organisation und Erleichterung der legalen Migra-
tion, (2) die Verhinderung und Eindämmung der irregulären Migration und des
Menschenhandels, (3) die Förderung des internationalen Schutzes und der ex-
ternen Dimension der Asylpolitik sowie (4) die Maximierung der Auswirkun-
gen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung.720 Der GAMM stellt
schwerpunktmäßig regionale Dialogprozesse in den Mittelpunkt, ist jedoch
global ausgerichtet und geht damit über die europäische Nachbarschaft hinaus.
Den Hauptrahmen bilden dabei sog. Mobilitätspartnerschaften, die mit Län-
dern geschlossen werden, mit denen der Dialog hinsichtlich Migration und
Mobilität, aber auch mit Blick auf den wirtschaftlichen, politischen und si-
cherheitspolitischen Kontext einen gewissen Stand erreicht hat. Dabei können
im Rahmen eines leistungsbezogenen Ansatzes („more for more“) etwa Vi-
saerleichterungen gewährt werden, sofern Rücknahmeübereinkommen für il-
legale Einwanderer akzeptiert werden.
Diese Mobilitätspartnerschaften sind zunehmend in Kritik geraten, vor allem
wegen der darin enthaltenen stark eurozentrisch geprägten Konditionalitäts-
elementen. 721 Diese ermöglichen lediglich hoch selektive und zeitlich eng be-
grenzte Formen der Migration. Im Gegenzug wird den Partnerschaftsländern
die Implementierung einer ganzen Reihe von EU-sicherheitspolitischer Maß-
nahmen abverlangt. In der praktischen Umsetzung läuft dies auf eine enge Ko-
operation mit Frontex hinaus, Teilnahmen an Überwachungsmissionen im
Mittelmeer und einer Reihe weiterer Maßnahmen in vielen Bereichen des in-
tegrierten Grenzmanagements. 722 Drittstaaten sollen damit so eng in die euro-
päische Migrationspolitik einbezogen werden, dass sie deren Zwecke und Mit-
tel als eigene übernehmen. Ob Zweck und Mittel den Interessen dieser Staaten
entsprechen ist dabei von untergeordneter Bedeutung. Aufgrund ihrer schwä-

719 KOM(2011) 743 endgültig vom 18.11.2011, 3.

720 KOM(2011) 743 endgültig vom 18.11.2011, 8.
721 Carrera/Parkin/Den Hertog, EU Migration Policy after the Arab Spring: The pitfalls of
Home Affairs Diplomacy, 2.
722 Ebd.

209
cheren Verhandlungsposition können es sich viele der Drittstaaten nicht leis-
ten, Kooperationsangebote der EU auszuschlagen, auch wenn dies eine erheb-
liche Einschränkung der Bewegungsfreiheit eigener Staatsbürger bedeutet.
Zwar ist den Mobilitätspartnerschaften zugute zu halten, dass diese den durch
Sicherheitserwägungen geprägten Grenzschutzdiskurs auf die Ebene eines
Migrationsmanagements gehoben werden, und damit Migranten nicht mehr
nur als Belastung, sondern auch als „human ressources“ wahrgenommen wer-
den. Die Kehrseite hingegen liegt darin, dass diejenigen Migranten, die außer-
halb des Partnerschaftsrahmens stehen, umso offensiver bekämpft werden.723
Im Rahmen der Mobilitätspartnerschaften sind die bereits erwähnten Rück-
nahmeübereinkommen der EU mit Herkunfts- und Transitländern ein wichti-
ger Aspekt der Migrationspolitik. Seit 2002 hat die EU sechzehn Rücknahme-
übereinkommen mit Drittstaaten geschlossen, darunter Pakistan, Serbien und
der Türkei. Darin ist geregelt, dass ein Drittstaat seine eigenen Staatsangehö-
rigen zurücknimmt, soweit sich diese unrechtmäßig auf dem Territorium der
EU befinden. Problemtisch wird diese Praxis jedoch dann, wenn nicht nur ei-
gene Staatsangehörige zurückgenommen werden müssen, sondern auch Men-
schen anderer Nationalität, bzw. Staatenlose. Die Rücknahmeübereinkommen
enthalten in den seltensten Fällen Menschenrechtsgarantien, sondern begnü-
gen sich mit einer pauschalen Klausel, dass völkerrechtliche Verpflichtungen
der Vertragsparteien von der Vereinbarung nicht berührt werden. Besorgnis-
erregend ist dies insbesondere mit Blick auf Staaten wie Russland, Ukraine
oder Pakistan, in denen vor allem Flüchtlinge in besonderem Maße staatlicher
Willkür ausgesetzt sind. 724
Bemerkenswert an dem GAMM ist vor allem, dass illegale Einwanderung,
grenzüberschreitende Kriminalität und die Aufrechterhaltung von Sicherheit
als zentrale Aspekte der Migrationspolitik beschrieben werden. Dennoch, den
Gesamtansatz der EU auf ein rein sicherheitspolitisches Programm zu reduzie-
ren greift zu kurz. Als ganzheitlicher Ansatz umfasst dieser zudem wichtige
Aspekte der Integration in Gesellschafts-, Arbeitsmarkt-, und Sozialsysteme
und bezieht zudem die Öffnung Europas für legale Zuwanderung ein.

723 Vgl. Schwiertz, Vorgänge, 50, 60.

724 Grenz/Lehmann/Keßler, Schiffbruch - Das Versagen der europäischen Flüchtlingspolitik, 95.

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5.4.3. Die rechtliche Ausgestaltung der EU Migrations- und Asylsystems

Der GAMM enthält die politischen und strategischen Leitlinien der EU Asyl-
und Migrationspolitik, wobei ein deutlicher Schwerpunkt auf sicherheitspoli-
tische Aspekte gelegt wird. Damit lässt sich dieser zwar in die europäische
Sicherheitsarchitektur einordnen. Offen bleibt jedoch, welche politischen Me-
chanismen in den EU Politikfeldern Migration, Flucht und Asyl greifen und
wie diese rechtlich ausgestaltet sind. Dabei wird deutlich, dass der GAMM
lediglich einen Teilbereich des EU Migrations- und Asylsystems bildet. Um
sich ein umfassendes Bild zu verschaffen muss die Analyse auch das Dublin-
System sowie die EU Visumpolitik einbeziehen. Im Folgenden soll daher der
Frage nachgegangen werden, wie das europäische Migrations- und Asylsystem
über den GAMM hinaus konkret ausgestaltet und in EU-Recht umgesetzt wor-
den ist?

5.4.3.1. Das Dublin-System

Die europäische Asylpolitik wird maßgeblich geprägt durch das Dublin-Sys-

tem. Im Dubliner Übereinkommen von 1990 (in Kraft seit 1997) legten die
Mitgliedstaaten fest, dass jeweils nur ein Staat für die Behandlung eines
Asylbegehrens zuständig ist. Zusammen mit den Art. 28-38 des Schengener
Durchführungsübereinkommens existierten damit lange Zeit zwei in weiten
Teilen deckungsgleiche völkerrechtliche Regelungen.725 Erst mit der Dublin-
II-Verordnung aus dem Jahr 2003 und der EURODAC-Verordnung726 wurde
diese Redundanz weitgehend beseitigt und ein Instrumentarium geschaffen,
welches vor allem auf die Abwehr und Prävention von Asylmissbrauch ab-
zielte. Bei EURODAC handelt es sich um eine europäische Datenbank zur
Speicherung von Fingerabdrücken, mit der das Betreiben mehrerer Asylver-
fahren durch dieselbe Person verhindert werden soll. Damit sollte Datenmate-
rial für die Dublin-Verfahren bereitgestellt werden, um so die Effektivität des
Systems zu steigern. In der Praxis zeigten sich jedoch schon bald Unzuläng-
lichkeiten des Systems, vor allem durch falsch, zu spät oder gar nicht einge-
spielte Fingerabdrücke. Dadurch wurden andere Staaten, als die nach dem

725 Fischer, in: Möllers/van Ooyen, Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2012/2013, 439, 442.
726 Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11.12.2000, ABl. L 316/1 vom 15.12.2000.

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