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Max-Planck-Institut für ausländisches

öffentliches Recht und Völkerrecht


Beiträge zum ausländischen
öffentlichen Recht und Völkerrecht

Begründet von Viktor Bruns

Herausgegeben von
Armin von Bogdandy · Rüdiger Wolfrum

Band 222
Stephan Bitter

Die Sanktion im Recht


der Europäischen Union
Der Begriff und seine Funktion
im europäischen Rechtsschutzsystem

“Sanction” as a Legal Term in the Law of the European Union.


The Term and Its Function within the System of Remedies Foreseen
by European Union Law

(English Summary)
ISSN 0172-4770
ISBN 978-3-642-17353-0 e-ISBN 978-3-642-17354-7
DOI 10.1007/978-3-642-17354-7
Springer Heidelberg Dordrecht London New York
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Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg 2011
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Meinen Eltern
Vorwort

Diese Arbeit entstand während meiner Zeit als wissenschaftlicher Mit-


arbeiter an der Goethe-Universität in Frankfurt am Main und am Max-
Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in
Heidelberg. Mein erster Dank gilt meinem ursprünglichen Doktorvater,
Prof. Dr. Dr. h.c. Manfred Zuleeg, Frankfurt am Main, der die Arbeit
thematisch angeregt und stets mit großem Engagement verfolgt hat. Er
war es auch, der mein Interesse und vor allem meine Freude am Euro-
parecht während des Studiums geweckt hat und mir zeigte, dass hervor-
ragende fachliche Qualifikation und tiefe Menschlichkeit eine schöne
Verbindung eingehen können.
Meinem „zweiten“ Doktorvater, Prof. Dr. Armin von Bogdandy, Hei-
delberg, bin ich ebenso tief zu Dank verpflichtet. Er hat die Entwick-
lung der Arbeit von Beginn an mit besonderem Interesse begleitet und
später die sehr zügige Erstellung des Erstgutachtens übernommen. Als
wissenschaftlicher Mitarbeiter zunächst an seinem Lehrstuhl an der
Goethe-Universität und später am Max-Planck-Institut kam ich bei ihm
in den Genuss äußerst anregenden wissenschaftlichen Arbeitens im
Rahmen eines stets offenen und kritischen Diskussionsprozesses. Die
Arbeit hätte ohne diese Schule nicht diese Form gefunden.
Weiter danke ich Prof. Dr. Stefan Kadelbach für die besonders schnelle
Erstellung des Zweitgutachtens und für hilfreiche kritische Anmerkun-
gen.
Der Studienstiftung des deutschen Volkes danke ich für die großzügige
Unterstützung im Rahmen eines Promotionsstipendiums, die weit über
die bloß finanzielle Hilfe hinausging. Prof. Dr. Armin von Bogdandy
und Prof. Dr. Dres. h.c. Rüdiger Wolfrum danke ich für die Aufnahme
in die Reihe „Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völ-
kerrecht“.
Dank gebührt auch Dr. Jürgen Bast, der durch viele kritische Anmer-
kungen und anregende Diskussionen zum Gelingen dieser Arbeit bei-
getragen hat. Beim Verfassen der englischen Zusammenfassung hat mir
Eric Pickett geholfen.
Besonders will ich Dr. Sandra Fink danken: Sie hat die Arbeit kritisch
gelesen, mich stets freudig, liebevoll und geduldig unterstützt und im-
VIII Vorwort

mer hilfreiche Ratschläge gegeben. Vor allem aber danke ich ihr dafür,
dass sie immer da war und ist.
Meinen Eltern, Ingrid und Dr. Ulrich Bitter, ist diese Arbeit gewidmet.

Karlsruhe, September 2010 Stephan Bitter


Inhaltsverzeichnis

Einleitung................................................................................................. 1
A. Problemstellung.................................................................................... 1
B. Gang der Untersuchung ...................................................................... 7

1. Kapitel: Theoretische Grundlagen ............................................... 9


A. Etymologisches: Sanktion als autonomer Akt zur Verleihung
der Geltungskraft eines Gesetzes ...................................................... 11
B. Soziologisches, Philosophisches und Theoretisches:
Die Sanktion und ihre Bedeutung für das Recht ............................. 13
I. Die Begriffe Zwang und Sanktion in den
Grundlagenwissenschaften........................................................ 13
1. Die Sanktion als Wirksamkeitsbedingung des Rechts:
Rechtssoziologie................................................................... 14
2. Die Sanktion als Geltungsbedingung des Rechts............... 18
a) Die Sanktion als ontologische oder
phänomenologische Bedingung des Rechts:
Rechtsphilosophie .......................................................... 18
(i) Thomas Hobbes.............................................................. 18
(ii) Immanuel Kant ............................................................... 18
(iii) Georg Wilhelm Friedrich Hegel.................................... 25
(iv) Als Zwischenergebnis: Arthur Schopenhauer.............. 27
b) Die Sanktion als analytisch-logischer Bestandteil
des Rechtsbegriffs: Rechtstheorie.................................. 28
II. Weitere Unterscheidungen ........................................................ 31
1. Positive und negative Sanktionen........................................ 31
2. Sanktionszwecke .................................................................. 33
C. Zwischenergebnis: Der Begriff der Sanktion im Diskurs über
das Recht ............................................................................................. 35

2. Kapitel: Die rechtsschutzspezifische Funktion


des unionsrechtlichen Sanktionsbegriffs ...................................... 37
A. Der Zusammenhang zwischen den Verteidigungsrechten und
der Sanktion ........................................................................................ 37
X Inhaltsverzeichnis

I. Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu


Sanktionen führen können: Die Rechtsprechung seit
der Rechtssache Hoffmann-La Roche...................................... 38
II. Verteidigungsrechte nur aufgrund abgeleiteten Rechts,
wenn keine Sanktion.................................................................. 43
III. Verteidigungsrechte schon dann, wenn „beschwerende
Maßnahme“? .............................................................................. 47
1. Verteidigungsrechte, wenn „nachteilige Auswirkungen“:
Die Rechtssache Al-Jubail Fertilizer Company ................. 47
2. Verteidigungsrechte der Mitgliedstaaten, wenn
„beschwerende Maßnahme“ und die Anwendung des
Grundsatzes auf Individuen ................................................ 49
3. „Sanktion“ und „beschwerende Maßnahme“ als
gleichzeitige Kategorien mit rechtsschutzeröffnender
Funktion: Die Rechtssache Fiskano .................................... 54
4. Die „beschwerende Maßnahme“ als zentrale Kategorie
des Rechtsschutzes seit der Rechtssache Lisrestal ............. 58
IV. Synthese: Die Sanktion als besondere
„beschwerende Maßnahme“ ..................................................... 62
V. Zusammenfassung: Die Verhängung einer Sanktion führt
in den „sicheren Bereich“ der Verteidigungsrechte................. 71
B. Abgrenzungen I: Die beschwerende Maßnahme im
Beamtenstatut und die Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG .... 73
I. Das Vorliegen einer beschwerenden Maßnahme als
Sachurteilsvoraussetzung nach dem Beamtenstatut ................ 73
II. Beschwerende Maßnahme und Klagebefugnis
nach Art. 230 Abs. 4 EG............................................................ 77
C. Abgrenzungen II: Die Sanktion als Frage der Kompetenz ............. 81
D. Zusammenfassung: Die Funktion des Begriffs der Sanktion im
unionalen Rechtsschutzgefüge .......................................................... 87

3. Kapitel: Der Begriff der Sanktion: Die


Vorgehensweise in der europarechtlichen Literatur ................ 91
A. Der Sanktionsbegriff bei Heitzer ...................................................... 92
I. Rechtstheoretischer Sanktionsbegriff und
„punitive Sanktionen“ ............................................................... 92
II. Begriff im Unionsrecht nur „vereinzelt“?................................ 97
1. Seltene Verwendung des Begriffs?....................................... 97
2. Systematisch isolierte Verwendung des Begriffs? ............ 100
3. Zwischenergebnis: Weder seltene noch systematisch
vollkommen isolierte Verwendung des Begriffs .............. 101
Inhaltsverzeichnis XI

B. Der Sanktionsbegriff bei Böse ......................................................... 103


C. Der Sanktionsbegriff bei Hækkerup ............................................... 104
D. Der Sanktionsbegriff in der weiteren europarechtlichen
Literatur ............................................................................................ 105
E. Zusammenfassung: Kein gesicherter Sanktionsbegriff in der
Europarechtswissenschaft................................................................ 113

4. Kapitel: Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? ........ 115


A. Vorfragen und Methodik ................................................................. 115
B. Die Sanktion in den Normtexten des primären und des
abgeleiteten Rechts ........................................................................... 121
I. Europäisches Primärrecht: Keine inhaltliche
Bestimmung eines europäischen Sanktionsbegriffs............... 121
1. Sanktionen und Zwangsmaßnahmen im EG-Vertrag...... 121
2. Geldbußen und Zwangsgelder im EGKS-Vertrag........... 124
3. Die Zwangsmaßnahmen der Kommission nach dem
Euratom-Vertrag ................................................................ 127
4. Sanktionen nach der Satzung der Europäischen
Zentralbank......................................................................... 127
5. Maßnahmen nach sonstigem Primärrecht ........................ 128
6. Ein neues Sanktionsverständnis nach dem
Reformvertrag?................................................................... 129
7. Zwischenergebnis: Kein einheitlicher Begriff aus dem
Primärrecht ......................................................................... 130
II. Das abgeleitete Recht der Union: Gesetzgeberische
Hinweise auf Bestandteile eines europäischen
Sanktionsbegriffs...................................................................... 130
1. Sanktion in der Verordnung über den Schutz der
finanziellen Interessen der EG: Ein Ausgangspunkt....... 131
2. Die Sanktion im Recht der Landwirtschaft...................... 138
a) Das europäische Agrarrecht als Labor des
europäischen Verwaltungsrechts ................................ 138
b) (Strafe und) Sanktion im integrierten Verwaltungs-
und Kontrollsystem für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen ........................ 140
c) Kein klarer Sanktionsbegriff durch die
Verordnung über gemeinsame Regeln für
Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen
Agrarpolitik.................................................................. 147
d) Der typische Fall: Sanktionen im Abgabenrecht
des Milchsektors .......................................................... 149
XII Inhaltsverzeichnis

(i) Das System der Milchabgabe: Informationspflichten


von Erzeugern und Käufern ....................................... 149
(ii) Sanktionen gegen die Käufer bei Lieferungen von
Milch............................................................................. 151
(iii) Sanktionen gegen die Erzeuger bei Direktverkäufen
von Milch und Milcherzeugnissen ............................. 153
(iv) Entzug der Zulassung der Käufer und Geldbuße
als allgemeine Sanktionen im Milchabgaberecht....... 154
(v) Die Sanktion im Milchabgaberecht: Geldbuße,
Zwangsgeld und Entzug der Zulassung..................... 154
e) Abweichungen? Sanktion und
Ausfuhrerstattungen im Agrarrecht........................... 155
(i) Sanktionen im Ausfuhrerstattungsrecht .................... 155
(ii) Verhältnis der Vorschriften des
Ausfuhrerstattungsrechts zur
Sanktionsverordnung .................................................. 158
(iii) Zwischenergebnis: Sanktionsbegriff der
Sanktionsverordnung auch im
Ausfuhrerstattungsrecht ............................................. 162
f) Strafe in den Vorschriften der Gemeinsamen
Fischereipolitik ............................................................ 163
g) Zwischenergebnis: Die Sanktion im europäischen
Landwirtschaftsrecht................................................... 172
3. Die Sanktion im europäischen
Finanzverfassungsrecht...................................................... 172
a) Geldbußen und Zwangsgelder als Sanktionen im
Sinne des Finanzverfassungsrechts............................. 173
b) Sanktionen im Vergaberecht ....................................... 174
4. Geldbußen und Zwangsgelder im Kartell- und
Fusionskontrollrecht.......................................................... 175
a) Geldbußen und Zwangsgelder als Sanktionen .......... 175
b) Die Sanktionen im Wettbewerbsrecht und die
„Maßnahmen zur Abstellung einer
Zuwiderhandlung“ ...................................................... 180
5. Die Sanktion im europäischen Verkehrsrecht:
Geldbuße gleich Sanktion.................................................. 181
6. Als Zwischenergebnis: Die Sanktion nach der
Verordnung über die Verfolgungs- und
Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und
Wettbewerbsrecht............................................................... 183
7. Die Sanktion im europäischen Umweltrecht ................... 186
Inhaltsverzeichnis XIII

8. Die Sanktion in den sonstigen Politikbereichen der


Union: Effektive, verhältnismäßige und abschreckende
Durchsetzung des Unionsrechts durch die
Mitgliedstaaten ................................................................... 188
III. Ergebnis: Mögliche Inhalte eines Sanktionsbegriffs,
hergeleitet aus dem europäischen Primär- und
Sekundärrecht........................................................................... 190
C. Die Sanktion in der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz ................................ 191
I. Sanktionen des Agrarrechts in der Rechtsprechung
der europäischen Gerichte....................................................... 192
1. Die Streichung und Kürzung von Zuschüssen zu
gemeinschaftsrechtlich geförderten Vorhaben ................. 194
a) Die Streichung von Zuschüssen aus dem
ehemaligen Europäischen Ausrichtungs- und
Garantiefonds für die Landwirtschaft: Die
Rechtssache Conserve Italia ....................................... 197
b) Die Kürzung und Aussetzung von Zuschüssen für
die Verbesserung der Strukturen in der Fischerei ..... 203
(i) Die Rechtssache Industrias Pesqueras Campos......... 203
(ii) Die Rechtssache Peix................................................... 205
c) Sanktion oder verwaltungsrechtliche Maßnahme:
Die unterschiedliche Vorgehensweise der
Kommission in den Fällen Conserve Italia und
Industrias Pesqueras Campos auf der einen, sowie
Peix auf der anderen Seite ........................................... 207
2. InVeKoS und die Kürzung oder Streichung einer
Beihilfe als Sanktion ........................................................... 212
a) Der normative Rahmen des integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystems ........................... 212
b) Die Rechtssache National Farmers’ Union:
Sanktion als „Strafe“.................................................... 213
3. Der Verfall einer Kaution als „verdecktes Strafrecht“? ... 218
a) Der Verfall einer Wohlverhaltenssicherheit als
Sanktion........................................................................ 219
b) Abgrenzung: Der Verfall einer
Erstattungssicherheit ................................................... 225
c) Zwischenergebnis: Sanktion oder bloße
Abschöpfung................................................................ 229
4. Zusammenfassung: Sanktionen im Agrarrecht ................ 230
XIV Inhaltsverzeichnis

II.Die Rechtsprechung zu Zwangsgeld und


Pauschalbetrag nach Art. 228 Abs. 2 EG ............................... 231
III. Die Rechtsprechung zur Sanktionierungspflicht
der Mitgliedstaaten................................................................... 237
IV. Zwischenergebnis: Die Sanktion in der Rechtsprechung ..... 242
D. Ergebnis ............................................................................................ 243

5. Kapitel: Anwendungen des unionalen


Sanktionsbegriffs ............................................................................... 245
A. Staatshaftung und unmittelbare Anwendbarkeit: Sanktion oder
Individualberechtigung? .................................................................. 246
I. Staatshaftung als Sanktion? ..................................................... 246
II. Unmittelbare Anwendbarkeit als Sanktion?.......................... 250
1. Die gleichartige deontische Struktur von Sanktion und
unmittelbarer Anwendbarkeit........................................... 252
2. Die unterschiedliche Zwecksetzung von Sanktion und
unmittelbarer Anwendbarkeit........................................... 256
a) Ablehnung der individualverpflichtenden Wirkung
von Richtlinien............................................................. 256
b) Unmittelbare Anwendbarkeit als Ausgangspunkt
des europäischen Konstitutionalisierungsnarrativs .. 257
(i) Unmittelbare Anwendbarkeit und europäische
Konstitutionalisierung................................................. 257
(ii) Das Individuum im Zentrum der
Konstitutionalisierung als rechtlicher Einhegung
der Globalisierung ....................................................... 258
(iii) Rechtsschutzorientierte Begründung der
unmittelbaren Anwendbarkeit: Das Gegenbeispiel
der innerunionalen Wirkung von DSB-
Beschlüssen?................................................................. 262
3. Zwischenergebnis ............................................................... 264
B. Ergebnis: Staatshaftung und unmittelbare Anwendbarkeit sind
keine Sanktionen............................................................................... 264

Zusammenfassung und Ausblick.................................................. 265


A. Zusammenfassung ............................................................................ 265
B. Ausblick ............................................................................................ 270

Summary .............................................................................................. 275

Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts .................................. 281


Inhaltsverzeichnis XV

Rechtssachenverzeichnis ................................................................. 297

Literaturverzeichnis ......................................................................... 309

Sachregister ......................................................................................... 349


“Covenants without the sword are but words.”1
„Der Grund für die Existenz von Sanktionen liegt darin, dass nur die Si-
cherstellung der Geltung und der Effizienz von Normen möglich scheint,
wenn ein Verstoß rechtlich geahndet werden kann und auch in hinreichen-
dem Umfang tatsächlich sanktioniert wird.“2

Einleitung

A. Problemstellung

Beiden Zitaten liegt die These zugrunde, dass Recht ohne Sanktion, also
ohne Zwang, nicht bestehen könne. Sie erscheint häufig und prominent
nicht nur im rechtstheoretischen Diskurs, sondern prägt auch die juris-
tische Praxis3 und stützt sich in der deutschsprachigen Tradition vor al-
lem auf Soziologen wie Weber, Geiger und Oppenheimer.4 In der fran-
zösischen Tradition findet sich dieser Gedanke prägend bei Durkheim.5
Letztlich sind die Wurzeln für ein solches Verständnis jedoch schon
früher in der Philosophie der Aufklärung gelegt worden, beispielweise
bei Hobbes, aber auch bei Kant.6 Das Verhältnis von Normativität und

1
Thomas Hobbes, zitiert nach Arendt, Macht und Gewalt, S. 9.
2
Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 59 [Hervorhebung dort].
3
Beispielsweise bei der Frage der Gleichheitswidrigkeit eines strukturellen
Durchsetzungsdefizits im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Besteue-
rung von Spekulationsgewinnen, BVerfG, Urt. vom 9.3.2004, 2 BvL 17/02,
BVerfGE 110, 94 (112 ff.).
4
Th. Geiger, Vorstudien zu einer Soziologie des Rechts, passim, v.a.
S. 163 ff.; Oppenheimer, System der Soziologie, Band I/1, S. 399 ff.; Op-
penheimer, System der Soziologie, Band I/2, S. 499 ff.; 511 f.; Weber, Wirtschaft
und Gesellschaft, passim, insbesondere S. 182 f. Siehe auch Luhmann, Rechts-
soziologie, S. 114 f.; 219 ff.
5
Durkheim, Über soziale Arbeitsteilung, S. 116; Durkheim, Les Règles de
la Méthode Sociologique, S. 121.
6
Hobbes, Leviathan, Kapitel 13 bis 18; Kant, Metaphysik der Sitten, § E,
S. 339. Zu letzterem Strangas, Kritik der kantischen Rechtsphilosophie, S. 22 ff.
Siehe auch Rawls, Theorie der Gerechtigkeit, S. 271 ff.

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 1
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_0,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
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2 Einleitung

Faktizität ist stets ein prekäres.7 Wie aus der Diskussion im Völkerrecht
bekannt,8 wird dies auch in der europarechtlichen Literatur aufgenom-
men, wobei damit teilweise unterschiedliche Ziele verfolgt und unter-
schiedliche Schlussfolgerungen gezogen werden.9
Thema der vorliegenden Arbeit sind die Sanktionen, die der Europäi-
schen Union (EU) zur Verfügung stehen, um ihrem Recht zur Geltung
zu verhelfen. Die Bedeutung dieses Themas hat Teske auf dem 15.
F.I.D.E.-Kongress in Lissabon verdeutlicht:
„Denn die Frage nach den Rechtsfolgen von Gemeinschaftsrechts-
verstößen berührt das Zusammenwirken der Mitgliedstaaten in und
mit der Gemeinschaft unter der Herrschaft gemeinsamen Rechts an
einer sensiblen Stelle und ist von zufriedenstellenden Antworten
noch weit entfernt.“10
In dieser Studie soll eine thematische Eingrenzung vorgenommen wer-
den, die ganz am Beginn einer Auseinandersetzung mit Fragen der
Sanktionierung von Unionsrechtsverstößen steht: Zweck dieser Arbeit
ist es, Konturen eines unionalen Begriffs der Sanktion herauszuarbeiten
und im Ergebnis eine präzise Definition zu finden. Dies geschieht nicht
allein aus dem wissenschaftlichen Interesse, zur Begriffsklärung beizu-
tragen. Vielmehr – dies darzulegen, ist Gegenstand des zweiten Kapitels
– verwenden der Europäische Gerichtshof (EuGH) und das Gericht
erster Instanz (EuG) den Begriff der Sanktion mit einem spezifischen
Verständnis seiner Funktion. Die Feststellung, dass eine Sanktion vor-

7
Vgl. hierzu zunächst nur als allgemeine Hinweise Habermas, Faktizität
und Geltung, insbesondere das 1. Kapitel, S. 15 ff.; Kelsen, Der soziologische
und der juristische Staatsbegriff, S. 91 ff.; Kelsen, Reine Rechtslehre, passim,
insbesondere S. 55; Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 31 ff., 139 ff.;
Dreier, NJW 1986, S. 890; Hoerster, JuS 1987, S. 181 (182 ff.); Hoerster, Vertei-
digung des Rechtspositivismus, S. 21 f.; Verhoeven, European Union in Search
of a Democratic and Constitutional Theory, S. 46 ff.
8
Beispielsweise bei Amerasinghe, AVR 37 (1999), S. 1, passim; Arend, Legal
Rules and International Society, S. 28 ff.; Kelsen, Der soziologische und der ju-
ristische Staatsbegriff, S. 104 f.; Kelsen, ZaöRV 1958, S. 234; Solte, ARSP 89
(2003), S. 519 (523 ff.); W. Schroeder, Das Gemeinschaftsrechtssystem, S. 211 ff.;
Tomuschat, RdC 281 (1999), S. 9 (46 ff.).
9
Beispielsweise bei Dowrick, YEL 3 (1983), S. 169 (178 ff.); Pradel/
Corstens, Droit Pénal Européen, Rn. 389; W. Schroeder, Das Gemeinschafts-
rechtssystem, S. 213 ff.; vgl. auch Weiler, JCMSt 21 (1982), S. 39 (53 f.); von
Bogdandy, integration 1993, S. 210 (211 ff.).
10
Teske, EuR 1992, S. 265 (265 f.).
Einleitung 3

liegt, erfüllt in der Rechtsprechung eine rechtsschutzeröffnende Funk-


tion.
Die Literatur, die sich mit den Sanktionen im Recht der Union bisher
auseinandergesetzt hat, zieht zumeist eine Bestimmung des Begriffs der
Sanktion heran, die aus der Rechtstheorie stammt und folgendermaßen
zusammengefasst werden kann: Sanktion ist „ganz allgemein jede
nachteilige Rechtsfolge […], die gegen denjenigen ausgesprochen und
durchgesetzt wird, der gegen eine Rechtsvorschrift verstoßen hat“.11
Nun leidet diese Definition zunächst daran, dass es keine Bestimmung
des Begriffes Sanktion aus der Rechtstheorie geben kann, ist diese doch
ein eigener Wissenschaftszweig mit den unterschiedlichsten Antworten
auf ebenso vielfältige Fragen. Darüber hinaus hat diese Vorgehensweise
den Mangel, dass sie diesen einen Begriff auf die zu betrachtende
Rechtsmaterie anwendet und danach beurteilt, ob etwas als Sanktion
anzusehen ist oder nicht. Ein möglicherweise abweichendes Verständnis
der politischen – und hierzu auch politisch, das heißt in der modernen
Gesellschaft demokratisch legitimierten – Organe eines Hoheitsträgers
muss dann unberücksichtigt bleiben und im politisch schlimmsten Fall
sogar diskreditiert werden.12 Auf der anderen Seite ist es wiederum
auch Beruf der Rechtswissenschaft als normativer Wissenschaft, dass sie
autonom Begriffe aus dem Normenmaterial bildet und legislative Ent-
wicklungen an diesen kritisch misst.13
Die vorliegende Arbeit versucht dementsprechend, einen Weg zwischen
den Polen der Begriffsjurisprudenz und der unkritischen Übernahme
positiv-rechtlicher Formulierungen zu finden. Hierzu wird die Arbeit
einen Begriff der Sanktion im Recht der Europäischen Union suchen,
der sich dem Verständnis der maßgeblichen Akteure auf der europäi-
schen Ebene entnehmen lässt. Bei der Analyse des Primärrechts und der
Rechtsakte des abgeleiteten Rechts wird die Rechtsprechung des Euro-
päischen Gerichtshofs als der nach der hier vertretenen Auffassung al-

11
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 6; ähnlich Satzger, Die Europäisierung
des Strafrechts, S. 59; Moll, Europäisches Strafrecht durch nationale Blankett-
strafgesetzgebung?, S. 8.
12
So deutlich Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 66 f., dem zu-
zugeben ist, dass „Begriffsbildungen stets funktional sind“. Ähnlich Sieber, in:
FS Geerds, S. 113 (117 f.). Kritisch Zabel, KritV 86 (2003), S. 340 (345 ff.).
13
von Bogdandy, in: Villalón/Huber/von Bogdandy, Ius Publicum Euro-
paeum, Bd. II, S. 807, Rn. 20 ff.
4 Einleitung

leinig zur autoritativen Auslegung des europäischen Rechts berufenen


Institution (Art. 220 Abs. 1, 292 EG)14 besonders heranzuziehen sein.
Welche Maßnahmen kommen dabei als „Sanktionen“ im Recht der Eu-
ropäischen Union in Betracht?
Zunächst ist hierzu festzustellen, dass wahrscheinlich jede Leserin und
jeder Leser bei vernünftiger Würdigung eine gewisse Vorstellung davon
haben wird, was eine Sanktion ausmacht. Es soll nicht bestritten wer-
den, dass eine solche am common sense ausgerichtete Wahrnehmung
Legitimität beanspruchen kann, da sie ja auch Resultat von Erfah-
rungswerten ist. Jedoch kann sich die vorliegende Arbeit nicht mit einer
Definition des Begriffs der Sanktion zufrieden geben, die durch den
ebenso berühmten wie eleganten „elephant test“ erlangt wird.15 Der
Elefant mag vielleicht sein „an animal too difficult to define but easy to
recognize when you see it“. Für die Frage, was eine Sanktion ist, ist die-
se am prima facie-Eindruck ausgerichtete Vorgehensweise im vorlie-
genden Zusammenhang jedoch ungenügend. Zum einen ermöglicht sie
nicht, den nicht ganz so „elefantinen“ Grenzfall exakt zu qualifizieren,
andererseits kann gerade die elefantine Größe den Blick auf Verwand-
schaften versperren.16 Analog stellt sich beispielsweise die Frage, ob

14
Weiler/Haltern, Harvard International Law Journal 37 (1996), S. 411, pas-
sim, insbesondere 424 ff.; dagegen Schilling, Harvard International Law Journal
37 (1996), S. 389 (404 ff.). Es wird hier also der – recht weiten und deswegen
auch in der Kritik stehenden – Position des Gerichtshofs zu seinem Ausle-
gungsmonopol in seinen Gutachten zum Europäischen Wirtschaftsraum und
zum Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen
Luftverkehrsraums gefolgt; EuGH, Gutachten 1/91, EWR I, Slg. 1991, S. I-
6079, Rn. 35; Gutachten 1/00, GELR, Slg. 2002, S. I-3493, Rn. 11 f.; jüngst
nachdrücklich bestätigt im MOX-Plant-Fall, Rs. C-459/03, Kommission/Irland,
Slg. 2006, S. I-4635, Rn. 123; dazu näher Lavranos, EuR 2007, S. 440 (449 f.,
458 f.).
15
Court of Appeal, Maxwell v. Department of Trade and Industry, [1974]
Q.B. 523 (539), per Lawton LJ: „From time to time […] lawyers and judges
have tried to define what constitutes fairness. Like defining an elephant, it is not
easy to do, although fairness in practice has the elephantine quality of being
easy to recognise.” Ähnlich auch schon die folgenden Ausführungen: „It is of-
ten easy to recognise a contract of service when you see it, but difficult to say
wherein the difference lies.”, Court of Appeal, Stevenson, Jordan and Harrison
v. Macdonald and Evans, [1952] 1 T.L.R. 101 (C.A.) (111), per Lord Denning.
16
Wie etwa die evolutionäre Nähe des Elefanten zum Klippschliefer, einem
äußerlich dem Murmeltier ähnlichen Säugetier vor allem des südlichen Afrikas,
Einleitung 5

sich die Staatshaftung prima facie als Sanktion darstellt, oder ob nicht
vielmehr für eine solche Qualifikation doch bestimmte Merkmale der
Sanktion als solcher zunächst herausgearbeitet werden müssen.
Im Recht der Europäischen Union gibt es vielerlei Mechanismen, die
dem ersten Anschein nach als Sanktionen zu qualifizieren sind. Die Eu-
ropäische Kommission verhängt gegen einzelne Unternehmen Geldbu-
ßen in Rekordhöhe, weil sie wettbewerbswidrig handeln.17 Mitglied-
staaten der Europäischen Union sehen sich auf dem Prüfstand, weil sie
die Kriterien des Stabilitätspaktes nicht einhalten, auch ihnen drohen
Geldbußen. Zwangsgelder werden gegen Mitgliedstaaten verhängt, die
ihren Verpflichtungen aus Urteilen des Europäischen Gerichtshofs
(EuGH) nicht nachkommen. Zugleich wird der Begriff der Sanktion in
der wissenschaftlichen Literatur teilweise für die Qualifizierung be-
stimmter gemeinschaftsrechtlicher Institute verwendet. Hierbei handelt
es sich um die Fragen, ob die unmittelbare Anwendbarkeit von Ge-
meinschaftsrecht oder die Staatshaftung für seine mangelhafte Umset-
zung als Sanktionen anzusehen sind. Der Begriff der Sanktion dient in
diesen Diskussionen (auch) dazu, aus der Qualifikation dieser Institute
als Sanktion bestimmte (kritische) rechtspolitische Folgerungen in Be-
zug auf den Herrschaftsverband der Europäischen Union ziehen zu
können.18
Schließlich wurden auch im Gefolge der Anschläge vom 11. September
2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika angesichts eines gesteiger-
ten Sicherheitsbedürfnisses die bis dahin nur mühsam voranschreiten-
den Bemühungen in der Union um eine intensivere Zusammenarbeit
auf dem Gebiet des Strafrechts verstärkt. Prominentes Beispiel ist die
Schaffung eines Europäischen Haftbefehls.19 Zu nennen sind auch die
Pläne zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft,20 nach de-

Stuart/Stuart, Naturführer Säugetiere des südlichen Afrikas, S. 166 (Eintrag


„Schliefer“).
17
Diese Geldbußen könnten theoretisch zweistellige Milliardenbeträge er-
reichen, Soltész/Steinle/Bielesz, EuZW 2003, S. 202 (203).
18
Siehe dazu von Bogdandy, in: ders., Europäisches Verfassungsrecht, S. 149
(167).
19
Rahmenbeschluss 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Eu-
ropäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaa-
ten, ABl. 2002, L 190, S. 1. Dazu ausführlich Vennemann, ZaöRV 63 (2003),
S. 103.
20
Vgl. Kommission, Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäi-
6 Einleitung

nen der EU eine originäre Strafrechtssetzungskompetenz eingeräumt


und ein Europäischer Staatsanwalt eingerichtet werden soll. Weiterhin
ist am 17.10.2002 nach mehr als sieben Jahren das Übereinkommen zum
Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften
vom 26. Juli 199521 in Kraft getreten, welches auf direktem Wege eine
gewisse Einheitlichkeit in den nationalen Strafrechtsordnungen schafft.
Der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ nimmt so zu-
mindest auf dem Gebiet der Sicherheit konkrete Formen an.
All diese Entwicklungen bringen zahlreiche rechtliche Fragen mit sich,
die weiterhin einer konsistenten Lösung harren. Der Raum der Sicher-
heit geht dabei häufig nicht mit einem Raum der Freiheit und des
Rechts Hand in Hand.22 So ist gerade angesichts der strafrechtlichen
Innovationen, aber auch, wenn man die Höhe der verhängten Geldbu-
ßen bedenkt, der Schutz bestimmter Verfahrensrechte sowohl der Ein-
zelnen als auch der Mitgliedstaaten von großem Interesse. Darüber hin-
aus sind nach wie vor die rechtlichen Grundlagen der Verhängung von
Sanktionen im Recht der Europäischen Union ungeklärt oder zumin-
dest nicht zu einem kohärenten System entwickelt.23 Antworten auf
diese Fragen scheitern häufig schon daran, dass ein einheitlicher Begriff
der Sanktion im Europarecht noch nicht gefunden wurde. Ein solcher
würde es aber ermöglichen, die vielfältigen Arten der Sanktionierung
europarechtswidrigen Verhaltens vergleichbar zu machen. Dies wieder-
um würde dazu beitragen, die gleichartigen Fälle in einem kohärenten
System gleich, die ungleichen angesichts der tatsächlichen Unterschiede
ungleich behandeln zu können. Kohärenz des europarechtlichen Sank-
tionensystems und zuerst des unionalen Sanktionsbegriffs ist somit kein
Selbstzweck, sondern die Erfüllung einer fundamentalen Forderung der

schen Staatsanwaltschaft, 11. Dezember 2001, KOM (2001) 715 endg.; sowie
Art. III-270 f. und III-274 des Vertrags über eine Verfassung für Europa
(VerfV), CIG 87/04 vom 6. August 2004, bzw. nun Art. 86 des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
21
Übereinkommen vom 26. Juli 1995 aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags
über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1995, C 316, S. 49.
22
Monar, in: Magiera/Sommermann, Verwaltung und Governance, S. 29
(44); ähnlich von Bogdandy, in: ders., Europäisches Verfassungsrecht, S. 149
(169); zu den Entwicklungen nach dem Verfassungsvertrag Bitter, in:
Dann/Rynkowski, Unity of the European Constitution, S. 255 (257 ff.).
23
So auch schon Teske, in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions, vol. 2,
S. 101 (102).
Einleitung 7

Gerechtigkeit. Dies gilt umso mehr bei der Verhängung von Sanktio-
nen, deren Auswirkungen für den Einzelnen wie für die Staaten von
großem Gewicht sein können. Das Anliegen dieser Studie ist demnach,
erste Schritte auf dem Weg zu einem einheitlichen unionalen Sanktio-
nensystem zu machen, indem zunächst dessen grundlegende Vorausset-
zung geklärt wird: Welches ist der im Recht der Europäischen Union
herrschende Begriff der Sanktion?
Aus der thematischen Eingrenzung auf die Bestimmung des Begriffs der
Sanktion folgt, dass den nur angedeuteten Entwicklungen auf dem Ge-
biet eines europäischen bzw. europäisierten Strafrechts im Rahmen die-
ser Arbeit im Einzelnen nicht nachgegangen wird. Dass das Strafrecht
„Sanktionen“ zur Verfolgung rechtswidrigen Verhaltens bereitstellt, ist
begrifflich eindeutig. Gegenstand dieser Untersuchung werden aller-
dings Maßnahmen sein, die einem Strafrecht im weiteren Sinne angehö-
ren, verstanden als nicht nur das Kriminalstrafrecht sondern auch das
Verwaltungsstrafrecht24 erfassend.

B. Gang der Untersuchung

Die Studie ist in sechs Teile gegliedert.


In einem ersten Kapitel werden die Angebote für eine Bestimmung des
Begriffs der Sanktion in den Grundlagenwissenschaften daraufhin un-
tersucht, ob sie für die Bestimmung des unionalen Sanktionsbegriffs
nutzbar gemacht werden können. Dabei wird sich zeigen, dass die ver-
wendeten Definitionen vielfältig sind und lediglich, aber auch immer-
hin, zu einer theoretischen Abstützung eines möglicherweise zu fin-
denden Sanktionsbegriffs im Unionsrecht dienen können.
Im zweiten Kapitel wird die grundlegende These dieser Arbeit entwi-
ckelt, die die präzise Bestimmung des Sanktionsbegriffs über die syste-
matische Notwendigkeit einer begrifflichen Kohärenz hinaus erforder-
lich macht: Der Europäische Gerichtshof und das Gericht erster In-
stanz nutzen danach die Feststellung, dass eine bestimmte Maßnahme
eine Sanktion darstellt, als Mittel, um die Geltung der Verteidigungs-

24
Verwaltungsstrafrecht umfasst z.B. das in Deutschland geltende Ord-
nungswidrigkeitenrecht, die französischen sanctions administratives oder die
spanischen sanciones administrativas; dazu Sieber, in: van Gerven/Zuleeg, Sank-
tionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 71 (72 f.).
8 Einleitung

rechte zu begründen. Damit erfüllt der Sanktionsbegriff eine rechts-


schutzspezifische Funktion.
Hieraus folgt der Forschungsauftrag für die weitere Arbeit: Es sollen
Konturen des unionalen Sanktionsbegriffes herausgearbeitet werden.
Der Frage der Begrifflichkeit kommt aufgrund ihrer rechtsschutzspezi-
fischen Wirkung eine größere Bedeutung zu als es bei einem rein wis-
senschaftlichen Interesse an klaren Begriffsverständnissen der Fall wäre.
Im dritten Kapitel werden die Vorschläge zu einer Begriffsbestimmung
in der europarechtlichen Literatur dargestellt. Dabei zeigt sich, dass in
der Literatur bisher keine präzise Definition zu finden ist, sondern le-
diglich Ansätze hierzu. Vor allem fehlt den meisten Vorschlägen eine
ausreichende Bindung an die Praxis der unionalen Akteure.
Um eine solche Anbindung für die Zwecke der vorliegenden Arbeit zu
schaffen, werden im vierten Kapitel nach einer Klärung der dazu ver-
wendeten Methode (A) zunächst sowohl Rechtsakte des Primär- als
auch des Sekundärrechts auf eine eventuelle Definition hin untersucht
werden (B). Hierbei wird vor allem die maßstabsbildende Funktion der
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, der so genannten „Sanktions-
verordnung“, herausgearbeitet. Anschließend wird die Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz auf ih-
ren Sanktionsbegriff analysiert werden (C). Im Ergebnis wird in diesem
Kapitel deutlich, dass sich weder in den Rechtsakten noch in der Recht-
sprechung eine einheitliche, kodifizierte Definition der Sanktion findet,
sie sich jedoch in einzelnen Aspekten aus den betreffenden Texten her-
leiten lässt. Zusammen genommen steht damit am Ende dieses Kapitels
eine Definition, was im Recht der EU unter einer „Sanktion“ zu verste-
hen ist.
Die gewonnenen Erkenntnisse werden im fünften Kapitel verwendet,
um eine eigene Position hinsichtlich der in der Einleitung angesproche-
nen und umstrittenen Frage zu begründen, ob die beiden Institute der
unmittelbaren Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts und der Staats-
haftung für seine mangelhafte Umsetzung in diesem Sinne, also im Sin-
ne des unionalen Sanktionsbegriffs, als „Sanktionen“ anzusehen sind.
Den Abschluss bildet eine Zusammenfassung mit einem thesenhaften
verfassungsrechtlichen Ausblick.
1. Kapitel
Theoretische Grundlagen

„Die Gesellschaftsordnung […] kann aber auch ein bestimmtes menschli-


ches Verhalten gebieten und zugleich an dieses Verhalten die Gewährung ei-
nes Vorteils, einen Lohn, oder an das gegenteilige Verhalten einen Nachteil,
eine Strafe (im weitesten Sinne des Wortes) knüpfen. Das Prinzip, auf ein
bestimmtes menschliches Verhalten mit Lohn oder Strafe zu reagieren, ist
das Prinzip der Vergeltung. Lohn und Strafe können im Begriff der Sankti-
on zusammengefasst werden. Doch wird üblicherweise nur Strafe, das ist
ein als Folge eines bestimmten Verhaltens zuzufügendes Übel – die Entzie-
hung gewisser Güter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, wirtschaftli-
cher Werte –, nicht aber Belohnung als Sanktion bezeichnet.“25

Diese Bestimmung des Begriffs der Sanktion, wie ihn Hans Kelsen sei-
nen Arbeiten zugrunde gelegt hat, ist in der Rechtstheorie häufig anzu-
treffen. Kelsens Begriff ist einerseits eng, da er nur die negativen Sankti-
onen, das heißt Strafen in einem weiteren Sinne erfasst. Dagegen
schließt er positive Sanktionen, also Belohnungen, aus.26 Andererseits
ist sein Begriff weit, insofern er die Entziehung bestimmter Güter um-
fasst. Dabei bleibt der Zweck und Umfang dieser Entziehung unbeacht-
lich. Es sind also sowohl repressiv-punitive als auch restitutive sowie
präventive Maßnahmen erfasst.27
Zweck dieses Kapitels ist es, in den Grundlagenwissenschaften erste
Konturen eines Sanktionsbegriffs zu finden, der auch auf unionaler
Ebene genutzt werden kann. Den dort teilweise über die Jahrhunderte
entwickelten Erkenntnissen soll hier die nötige Reverenz erwiesen wer-
den, sind sie doch Ergebnis geistiger Anstrengung großer Denker und
manchmal gar erbitterter Kämpfe zwischen ihnen. Dabei wird sich zei-
gen, dass der Begriff nicht nur in einer wissenschaftlichen Tradition

25
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 26.
26
Zu dieser Unterscheidung: K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 204 f.
27
Hierzu K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 206 f.; Heitzer, Punitive Sanktio-
nen, S. 38 f.

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 9
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_1,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
10 1. Kapitel

steht, sondern dass er auch als Argument in einer Diskussion um die


Rechtsqualität des Rechts der Europäischen Union dienen kann.
Neben der Sanktion gibt es den Begriff des Zwangs bzw. der Zwangs-
maßnahme. „Zwang“ und „Sanktion“ werden häufig unterschiedslos
verwendet.28 Man kann den Zwang als „die gewaltsame Herbeiführung
eines Geschehens, einer Handlung, die Überwältigung eines Willens,
die Nötigung desselben gegen dessen eigene Tendenz“ definieren.29 Der
Zwang hat hierbei eine tatsächliche Komponente, indem er physisch
und unter Umständen auch psychisch auf eine vom Gezwungenen un-
gewollte Handlung oder Duldung hinwirkt. Dahingegen können wir
die Sanktion als ein sozial konstruiertes Verhalten wahrnehmen. Damit
ist das reaktive Element der Sanktion angesprochen, nach welchem sie
Folge eines unerwünschten Verhaltens ist. Man kann im Grundsatz da-
von ausgehen, dass eine Sanktion immer Zwang beinhaltet, wohingegen
umgekehrt der Zwang nicht per se eine Sanktion darstellen muss. Dies
wird auch aus einer anderen Begriffsbestimmung deutlich, nach welcher
„power“ und „coercion”, also Macht und Zwang, „an actual or poten-
tial causal relation between the interests of an actor or set of actors and
an outcome” ist, wobei „cause operates specifically through the use of
force or the threat of sanction”.30 Hier wird „coercion” als Oberbegriff
für den Gebrauch von Gewalt oder die Androhung einer Sanktion ver-
standen.
Auch in dieser Arbeit wird grundsätzlich so verfahren, die beiden Be-
griffe miteinander zu untersuchen und eine Differenzierung jeweils
dort vorzunehmen, wo eine genauere Unterscheidung für die Zwecke
der Arbeit erforderlich ist.31 Gegenstand sind nur die Sanktionen und
Zwänge, die rechtlich eine Verhaltenssteuerung bewirken wollen. Da-
von sind die für die Soziologie bedeutenden gesellschaftlichen Zwänge
zu unterscheiden, die besser mit dem Begriff der Struktur erfasst wer-
den.32 Solche gesellschaftlichen Strukturen tragen zwar zur Steuerung

28
Was auch bei der Analyse des Art. 229 EG sichtbar wird, siehe unten, un-
ter 4. Kapitel B.I.1.
29
Eisler, Wörterbuch der philosophischen Begriffe, Eintrag „Zwang“,
S. 675.
30
Mansbridge, in: Benhabib, Democracy and Difference, S. 46 (47), die für
die Zwecke ihres Aufsatzes „power“ und „coercion“ gleichsetzt.
31
Auch im Rahmen des EG-Vertrages können sich die beiden Begriffe ge-
genseitig ersetzen. Siehe hierzu Text bei Fn. 438.
32
Hierzu eingehend Fisahn, Rechtstheorie 2003, S. 269 (274 ff.).
Theoretische Grundlagen 11

des menschlichen Verhaltens bei, sind jedoch als nicht-rechtliche Steue-


rungsmechanismen nicht Gegenstand dieser Arbeit.
Da diese Arbeit die Sanktionen im Recht der Europäischen Union zum
Thema hat, sind die Sanktionen, welche im Völkerrecht angewendet
werden, also Repressalie und Retorsion,33 nicht Objekt der Untersu-
chung, da sie nicht der europäischen, sondern der völkerrechtlichen
Rechtsordnung entstammen. Davon zu unterscheiden sind wiederum
die möglichen Sanktionen, die in Umsetzung einer völkerrechtlichen
Sanktion durch die EU oder einen Mitgliedstaat verhängt werden.34

A. Etymologisches: Sanktion als autonomer Akt zur


Verleihung der Geltungskraft eines Gesetzes

Im Römischen Recht war die sanctio legis der Schlussparagraf eines Ge-
setzes, durch den das Gesetz dadurch verbindlich wurde, dass unter an-
derem – neben der Bestimmung über das Inkrafttreten – Regeln für den
Fall der Zuwiderhandlung getroffen wurden.35 Das Verb sancire bedeu-
tet weihen, unverbrüchlich machen, verordnen, strafen, verbieten.36 Im
18. Jahrhundert findet das Wort Sanktion über das französische sanction
Eingang in die deutsche (Rechts-)Sprache und erlangt auch dort die Be-
deutung der Erteilung der Gesetzeskraft.37 Im 19. Jahrhundert stand der
Begriff der Sanktion noch für ein Bündel gesetzgebungstechnischer
Funktionen: als förmlicher Akt der gesetzgebenden Autorität diente die
Sanktion der Feststellung der Authentizität des Gesetzeswortlauts, der
Bestätigung, dass das betreffende Gesetz das verfassungsmäßige Ge-
setzgebungsverfahren durchlaufen hatte, und der Erklärung des Geset-

33
Kokott/Doehring/ Buergenthal, Völkerrecht, Rn. 481 ff.
34
Zu dieser Konstellation bspw. EuGH, Rs. C-177/95, Ebony Maritime,
Slg. 1997, S. I-1111.
35
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 46 f. Stowasser u.a., Kleiner Stowasser,
Eintrag „sanctio“, S. 406, übersetzen die sanctio gar nur mit Strafbestimmung,
werden damit aber dem rechtskonstitutiven Charakter der sanctio legis nicht
ganz gerecht.
36
Oder auch heiligen, bekräftigen, festsetzen, bestimmen, Stowasser u.a.,
Kleiner Stowasser, Eintrag „sanctio“, S. 406.
37
Duden, Herkunftswörterbuch, Eintrag „Sanktion“, S. 697; Arndt, Verfas-
sung des Deutschen Reiches, Art. 5, Anm. 5; Bornhak, Preußisches Staatsrecht,
Erster Band, S. 528.
12 1. Kapitel

zesbefehls.38 Die Sanktion wurde in der Regel vom Staatsoberhaupt er-


teilt, was im Falle der Monarchien des Deutschen Bundes auch mit ei-
nem inhaltlichen Entschließungsrecht verbunden war. Mit der Reichs-
gründung 1871 wurde dem Kaiser jedoch lediglich das Recht zugestan-
den, die Gesetze auszufertigen und zu verkünden. Der Träger der sou-
veränen Herrschaftsgewalt, dem das Recht zur Erteilung der Sanktion
zustand, war die im Bundesrat vereinigte Gesamtheit der deutschen
Staaten.39 Folglich oblag dem Bundesrat die Erteilung des Gesetzesbe-
fehls und dem Kaiser die Ausfertigung des Gesetzes, welche dieser aber
– damit die Wurzel für das heutige eingeschränkte Prüfungsrecht des
Bundespräsidenten schaffend – verweigern konnte, sofern er der Über-
zeugung war, dass das verfassungsmäßige Verfahren nicht eingehalten
worden war.40 Somit trennt sich in Deutschland mit der Reichsverfas-
sung die Ausfertigung des Gesetzes von der – nun enger zu verstehen-
den – Sanktion, die der Erteilung des Gesetzesbefehls diente.
Der Begriff der Sanktion hat demnach etymologisch gesehen die Bedeu-
tung eines Gesetzesbefehls bzw. einer Rechtsfolge oder Bestätigung und
weitergehend einer Zwangsmaßnahme.41
Schon die etymologische Herleitung des Wortes Sanktion bietet also
Ansätze für die später in der Rechtstheorie diskutierte Frage, inwieweit
die Möglichkeit einer Sanktionierung eines Rechtsverstoßes notwendige
Bedingung für die Geltung des Rechts ist. Mit der Position der sanctio
legis am Ende eines Gesetzes findet sich zudem ein historischer Vorläu-
fer für die in vielen europäischen Normen vorzufindenden formentypi-
schen Abschlussklauseln42 sowie, hier insbesondere interessierend, die
Regelung, dass die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des europäischen
Rechtsakts wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen
vorzusehen haben.43 Diese Klausel ist in der Regel am Ende eines
Rechtsakts zu finden, häufig auch unter der Überschrift „Übergangs-
und Schlussvorschriften“.

38
Mertens, Gesetzgebungskunst, S. 211 f. Dort auch zum Folgenden.
39
Laband, Staatsrecht, Bd. 2, S. 32 f.
40
Mertens, Gesetzgebungskunst, S. 213.
41
Köbler, Etymologisches Rechtswörterbuch, Eintrag „Sanktion“, S. 350;
Pähler, in: Bernsdorf, Wörterbuch der Soziologie, Eintrag „Sanktion“, S. 906.
42
Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, S. 157 ff., 164 ff.
43
Ausführlich unten, unter 3. Kapitel A.II.
Theoretische Grundlagen 13

Hier wird nur der Aspekt der zwangsweisen Durchsetzung gegenüber


den Rechtsunterworfenen weiter verfolgt werden, also der Bedeutungs-
strang der Zwangsmaßnahme und Rechtsfolge; der performative Akt
der Inkraftsetzung von Recht durch die sanctio wird nicht weiter unter-
sucht.44

B. Soziologisches, Philosophisches und Theoretisches: Die


Sanktion und ihre Bedeutung für das Recht

I. Die Begriffe Zwang und Sanktion in den


Grundlagenwissenschaften

Die Begriffe Zwang und Sanktion sind seit jeher ähnlich umstritten wie
der Begriff des Rechts selbst. Sie spielen vor allem in der Rechtstheorie
und -soziologie eine wichtige Rolle bei der Bestimmung der Geltung
und Wirksamkeit von Recht. Aber auch in der Rechtsphilosophie wur-
de und wird gestritten, wie Sanktion und Zwang zu verstehen sind, und
vor allem, welchen Zweck sie im System des Rechts erfüllen. In diesem
Abschnitt wird somit in der gebotenen Kürze und damit auch einher-
gehenden Verkürzung nach möglichen Definitionen in diesen Diszipli-
nen gesucht, um einen theoretisch fundierten Begriff der Sanktion für
die Zwecke der Arbeit zugrundelegen zu können.
Während die Rechtstheorie Sanktionen unter dem Blickwinkel der Gel-
tung des Rechts betrachtet, ist die rechtssoziologische Fragestellung auf
die soziale Wirksamkeit von Normen bezogen.45 In beiden Teildiszipli-
nen ist strittig, inwieweit Sanktionen notwendig für die Geltung bzw.
für die Wirksamkeit des Rechts sind. Das hat auch Konsequenzen für
den jeweils verwendeten Sanktionsbegriff.

44
Zu der konstativen und zugleich performativen Struktur der Inkraftset-
zung von Recht in Bezug auf den Gründungsakt einer Institution Derrida, in:
ders./Kittler, Politik des Eigennamens, S. 9 (10 ff.); siehe hierzu allgemein den
„grammatischen Satz“ bei Wittgenstein, Philosophische Untersuchungen, Ab-
schnitt 458, S. 423: „Der Befehl befiehlt seine Befolgung“.
45
Allgemein zum unterschiedlichen Fokus der Wissenschaftszweige in-
struktiv aus rechtsrealistischer, steuerungsorientierter Sicht Weber-Grellet,
Rechtstheorie 2003, S. 157.
14 1. Kapitel

1. Die Sanktion als Wirksamkeitsbedingung des Rechts: Rechtssoziologie


Da in der Rechtssoziologie die Wirksamkeit der Normen von zentraler
Bedeutung ist, ist ihr Sanktionsbegriff in der Regel weiter. So ist nach
Parsons jede Reaktion des alter (des Sanktionsabsenders) auf die Erfül-
lung oder Nichterfüllung der Rollenerwartung des ego (des Sanktions-
empfängers) eine Sanktion.46 Da dadurch – aus der Sicht des Sanktions-
adressaten – letztlich jedes soziale Verhalten erfasst sein kann, welches
in Reaktion auf ein Verhalten eines anderen erfolgt, und zwischen-
menschliche Beziehungen zu komplex sind, als dass man feststellen
könnte, welches Verhalten die ursprüngliche Aktion darstellte, ist es
unmöglich, noch klar zwischen der (rechtmäßigen) Sanktion und dem
sanktionsauslösenden (normwidrigen) Verhalten zu unterscheiden.47
Dementsprechend bestimmt Schumann soziale Sanktionen als alle „Re-
aktionen, mit denen ihr Absender absichtlich zum Verhalten ihres Emp-
fängers wertend Stellung nimmt, sei es verbal beziehungsweise symboli-
siert, oder dadurch, dass eine unausgesprochene Wertung als Begrün-
dung einer Teilnahmeveränderung dient […], sofern ihr Absender in
der Gewissheit handeln kann, dass die zu seiner Kontrolle befugten Be-
zugsgruppen die Durchsetzung dieses Ausdrucks von Wertung stützen
werden.“48 Für Schumann ist das zentrale Element der (sozialen) Sank-
tion also die ausdrückliche oder konkludente Bewertung des Verhaltens
von ego durch alter. Diese Begriffsbestimmung begegnet dem Problem
der Feststellbarkeit der Intention des Sanktionierenden, das sich Par-
sons Definition stellt.
Aus denselben Gründen meint Spittler, dass Sanktionen als „Reaktio-
nen auf Abweichungen von Verhaltensregelmäßigkeiten, durch die de-
monstriert wird, dass das abweichende Verhalten nicht hingenommen
wird“, zu definieren seien.49 Dem entspricht auch Röhls Definition der
Sanktion als Nachteil, der nicht automatisch eintritt, sondern durch den
dem Abweichenden von seiner Umgebung bewusst demonstriert wird,
dass man sein Verhalten nicht hinnehmen will.50 Während die Sanktion

46
Parsons, Social System, S. 38.
47
Ausführlich K.F. Schumann, Zeichen der Unfreiheit, S. 40 ff.
48
K.F. Schumann, Zeichen der Unfreiheit, S. 61 [Hervorhebungen im Ori-
ginal]. Unter „Teilnahmeveränderung“ ist die Veränderung der Möglichkeiten
der Teilnahme des Sanktionierten an den sozialen Prozessen zu verstehen.
49
Spittler, Norm und Sanktion, S. 22 [Hervorhebung weggelassen].
50
K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 201.
Theoretische Grundlagen 15

bei Parsons eine Reaktion auf jegliches Verhalten eines anderen ist, ist
sie bei Schumann, Spittler und Röhl eine negative Reaktion auf eine
Verhaltensabweichung. Damit ziehen letztere den Rahmen für den Be-
griff enger.
Ähnlich bestimmt Luhmann die Sanktion, wenn er sie als nachträgliche
(oder vorsorgliche) Durchsetzung einer enttäuschten Erwartung, als ei-
ne Strategie kontrafaktischer Erwartungsstabilisierung, als Einrichtung
der Enttäuschungsabwicklung versteht.51 Die Enttäuschungserklärung
in Form eines Schuldvorwurfes oder die präventive Intention der Sank-
tionierung ist für Luhmann dabei erst von sekundärer Bedeutung.52
Auch Habermas sieht in Sanktionen Mittel zur Erreichung von Stabili-
tät von Verhaltenserwartungen.53 Damit korrespondiert seine grundle-
gende Definition des Rechts als „das moderne gesatzte Recht, das mit
dem Anspruch auf systematische Begründung sowie verbindliche In-
terpretation und Durchsetzung auftritt“.54
Grundlegend sieht auch Rawls im Zwang und der Strafe Mittel zur Sta-
bilisierung der gesellschaftlichen Zusammenarbeit und Verhältnisse in
einer „wohlgeordneten Gesellschaft“.55 Der Zweck des Strafrechts ist
für Rawls nicht die Verhaltenssteuerung, sondern die „Durchsetzung
der grundlegenden natürlichen Pflichten“.56
Zusammenfassend kann man in der Soziologie von einem relativ gesi-
cherten Begriff der Sanktion (bzw. des Zwangs) ausgehen, demzufolge
sie als Mittel der Erwartungssicherung dient. Die Sanktion ist eine stra-
tegische Reaktion auf eine Erwartungsenttäuschung, also einen Norm-
bruch.57 Ob sie darüber hinaus normkonformes Verhalten gerade bei
dem aktuell Abweichenden erzielen und dessen Abweichung unterbin-
den soll, ist für einen soziologischen Rechtsbegriff nicht unbedingt von

51
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 60 f., 100 f.; Luhmann, Soziale Systeme,
S. 453; Luhmann, in ders., Ausdifferenzierung des Rechts, S. 113 (117).
52
K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 241.
53
Habermas, Faktizität und Geltung, S. 41.
54
Habermas, Faktizität und Geltung, S. 106 [Hervorhebung hinzugefügt];
dazu Ott/Mathis, ZSR 120 (2001), S. 399 (401).
55
Rawls, Theorie der Gerechtigkeit, S. 271 ff., 372, 625.
56
Rawls, Theorie der Gerechtigkeit, S. 349.
57
So auch Maihofer, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1
(1970), S. 11 (29).
16 1. Kapitel

Bedeutung. Vielmehr kommt es auf die Bestätigung der Geltung der


Norm selbst an:
„Es kommt dem Recht also weniger darauf an, einen bestimmten
Zustand durchzusetzen oder wiederherzustellen, als vielmehr die
Erwartung selbst zu reetablieren.“58
Damit ist zunächst vor allem eine Aussage darüber getroffen, welche
Funktion die Sanktion erfüllt, weniger aber, auf welchem Wege dies ge-
schieht. Als Reaktion auf einen Normbruch kann die Enttäuschungser-
klärung nämlich auch nur in der reinen Verbalisierung der Enttäu-
schung liegen, um das Festhalten an der Norm für die Zukunft zu bes-
tätigen.59
Wenn Luhmann von der (physischen) Gewalt bzw. der Gewaltbereit-
schaft als einem möglichen Modus der Enttäuschungsabwicklung
spricht,60 die der „Darstellung des Festhaltens an der verletzten Erwar-
tung“ dient, bietet er einerseits Anhaltspunkte zum Wirkungsmodus
der Sanktion. Andererseits findet sich bei ihm die Möglichkeit, zwi-
schen Sanktion und Zwang eine sinnvolle Unterscheidung zu finden.
Die Sanktion ist zumindest auch gewaltsam,61 wobei von einem weiten
Gewaltbegriff auszugehen ist, der die „abstrakte Bereitstellung physi-
scher Gewalt“ meint, um die „Möglichkeit der Durchsetzung“ des
Rechts zu schaffen.62 Hierzu findet sich bei Luhmann die Bestimmung
der physischen Gewalt als „Substitution eigenen Handelns für uner-
reichbares Handeln anderer“ oder als „Anstoßen der Körper“.63 Wäh-
rend es der Gewalt um die Darstellung und Vergewisserung von Erwar-
tungen für die Zukunft geht, deren Erfüllung nicht mehr unbedingt er-
forderlich ist, ist der Zwang alleinig Mittel zur Durchsetzung von Er-
wartungen im konkreten Fall.64
Auch, aber nicht allein physische Gewalt kann ein Mittel zur Durchset-
zung darstellen. Der Zwang betrifft den Fall, wo die Erwartungserfül-
lung noch von einer eigenständigen Handlung des Normbrechers ab-
hängig bleibt. Durch die Anwendung des Zwangs wird dieser zu norm-

58
Solte, ARSP 89 (2003), S. 519 (525).
59
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 58, 60.
60
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 107.
61
Baraldi/Corsi/Esposito, GLU, Eintrag „Macht”, S. 114.
62
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 219 [Hervorhebung im Original].
63
Luhmann, Macht, S. 9 bzw. 61.
64
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 108 [Hervorhebung im Original].
Theoretische Grundlagen 17

konformem Verhalten genötigt. Sowohl durch Gewalt als auch durch


Zwang werden also Erwartungen stabilisiert. Da die Sanktion eine Stra-
tegie der Erwartungsstabilisierung ist, lassen sich nach Luhmann
Zwang und Gewalt als Unterbegriffe der Sanktion verstehen. Sanktion
und Zwang können demnach als im Verhältnis eines Allgemeinen zu
seinem Besonderen stehende Begriffe verstanden werden.
Weitere Hinweise für den Wirkungsmodus der Sanktion lassen sich bei
Weber finden. Bei Weber spielt der Begriff der Sanktion selbst keine
Rolle, dahingegen ist bei ihm jedoch der (Rechts-)Zwang von zentraler
Bedeutung. Für ihn sind Recht nur direkt durch Zwang garantierte
Normen.65 Im Unterschied zur Konvention und zum Brauch ist beim
Recht der Eintritt der Zwangsmittel unmittelbare „Rechtsfolge“ der
Normverletzung. Bei der Konvention mag er faktisch erfolgen, ist je-
doch nicht rechtlich zwingend.66 Der Zwang wird dabei „durch ein auf
Erzwingung der Innehaltung oder Ahndung der Verletzung gerichtetes
Handeln eines e ig ens darauf eingestellten St ab es von Menschen“ aus-
geübt und kann sowohl physischer wie auch psychischer Art sein.67
Webers Begriff des Zwangs lenkt den Blick auf die Frage, inwieweit es
für die Bestimmung der Begriffe Zwang und Sanktion notwendig ist,
auf das Sanktionssubjekt Bezug zu nehmen. Dies berührt das „Wie“ der
Sanktion. Bei Weber unterscheidet sich der Rechtszwang von anderen
Zwangsarten rein sozialer Herkunft durch den zur Ausübung des
Zwanges ermächtigten Stab. Auch bei Luhmann findet man den „Er-
zwingungsstab“, der als Selektionsmechanismus der Rechtsdurchset-
zung vorgelagert ist und dabei als Filter fungiert bei der Verfolgung des
Normbruchs und der Durchsetzung des normgemäßen Verhaltens. Die-
ser Erzwingungsstab besteht konkret aus Polizei, Aufsichts- und In-
spektionsdienst der öffentlichen Verwaltung und den Gerichten.68

65
Bzw. solche, die letzten Endes durch eine direkt durch Zwang garantierte
Norm selbst garantiert werden, Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 183; da-
zu Zippelius, in: Badura/Deutsch/Roxin, Fischer Lexikon Recht, S. 10 (11).
66
Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 189 f.
67
Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 17 [Sperrung im Original].
68
Luhmann, Rechtssoziologie, S. 275 ff.; Luhmann, Macht, S. 9; Lamnek,
in: Endruweit/Trommsdorf, Wörterbuch der Soziologie, Eintrag „Sanktion“,
S. 555; zum Zusammenspiel der jeweiligen sozialen Selektivität von Normen,
Kontrolle und Erzwingungsstab R. König, in: Lüderssen/Sack, Abweichendes
Verhalten I, S. 186 (204 ff.).
18 1. Kapitel

2. Die Sanktion als Geltungsbedingung des Rechts


a) Die Sanktion als ontologische oder phänomenologische Bedingung
des Rechts: Rechtsphilosophie
(i) Thomas Hobbes
In der Rechtsphilosophie findet sich in diesem Zusammenhang schon
bei Hobbes hierzu die Annahme, dass der Staat das zum Zwang er-
mächtigte Subjekt ist. Insgesamt lässt sich eine plastische Bestimmung
des Begriffs Sanktion aus Hobbes’ Definition der Strafe ziehen:
„Strafe ist ein Übel, welches dem Übertreter eines Gesetzes von sei-
ten des Staates in der Absicht zugefügt wird, dass die Bürger abge-
schreckt und zum Gehorsam bewogen werden.“69
Man kann folglich mehrere Elemente einer Strafe feststellen: Sie soll
zum einen ein Übel darstellen, welches dem Gesetzesbrecher als Reak-
tion auf seinen Gesetzesverstoß widerfährt. Dieses Übel wird ihm zum
anderen durch den Staat bzw. durch vom Staat hierzu Ermächtigte zu-
gefügt. Und schließlich soll dieses Übel der Abschreckung nicht nur des
Bestraften für die Zukunft, sondern aller Bürger dienen und sie zum
Rechtsgehorsam zwingen. Es kommen also general- wie spezialpräven-
tive Motive zur Geltung. Ganz entscheidendes Gewicht liegt auf der
hinter der Strafe stehenden Intention, die Befolgung des Rechts auch
gegen den Willen des Einzelnen durchzusetzen. Damit sind schon bei
Hobbes die zentralen Elemente der Strafe genannt, wie sie später von
Rechtsphilosophen verstanden wird.

(ii) Immanuel Kant


So führen Kants Ausführungen zum Zwang zu einem ganz ähnlichen
Ergebnis. Kant schreibt, dass Zwang „ein Hindernis oder Widerstand
[ist], der der Freiheit geschieht“, und als solcher eine „Verhinderung ei-
nes Hindernisses der Freiheit“, wenn er gegen eine solche Freiheitsaus-
übung gerichtet ist, die „selbst ein Hindernis der Freiheit nach allge-
meinen Gesetzen (d.i. unrecht) ist“.70 Der Begriff des Zwangs selbst
bleibt bei Kant im Grundsatz offen.71 Jedoch scheint er einen Begriff
zugrunde zu legen, demzufolge sowohl die aktive Erzwingung des

69
Hobbes, Leviathan, 28. Kapitel, S. 258 [Hervorhebung weggelassen].
70
Kant, Metaphysik der Sitten, § D, S. 338 [Hervorhebung weggelassen].
71
Ebenso Höffe, in: ders., Metaphysische Anfangsgründe, S. 41 (56).
Theoretische Grundlagen 19

rechtmäßigen Zustandes als auch die reaktive Bestrafung des rechtswid-


rigen Handelns erfasst ist. Ebenso könnten nur die allgemein der indi-
viduellen Freiheit gezogenen Grenzen des Handelns gemeint sein, die
sich durch diese Begrenzung als Zwang spürbar machen, nicht in vol-
lem Maße von seiner Freiheit Gebrauch machen zu können. Darauf
scheint Kants Begriff des Rechts als der „Möglichkeit der Verknüpfung
des allgemeinen wechselseitigen Zwanges mit jedermanns Freiheit“ hin-
zudeuten.72 Da jedoch „mit dem Rechte zugleich eine Befugnis“ ver-
knüpft sei, „den, der ihm Abbruch tut, zu zwingen“, versteht Kant den
Zwang auch als Handlung anderer gegenüber dem zu Zwingenden und
nicht lediglich als Grenzziehung seiner Freiheit.73 Diese Zwangseinwir-
kung könnte zwar ebenso als Grenzziehung verstanden werden, ist aber
mehr als nur eine Inhaltsbestimmung der Freiheit.
Die Befugnis zu zwingen ist nicht als notwendige Bedingung für die
Geltung des Rechts zu verstehen, sondern (lediglich) als Charakteristi-
kum des subjektiven Rechts, vor und von einer Erzwingungsinstanz, al-
so rechtsprechender und vollziehender Gewalt, erzwungen werden zu
können.74 Mit dem Recht ist nämlich nur zugleich die Befugnis ver-
knüpft zu zwingen. Damit wird lediglich eine Folge von Recht, nämlich
die soeben beschriebene Berechtigung zur Durchsetzung des subjekti-
ven Rechts, beschrieben, eine allgemeine Bestimmung des Rechts als
notwendig durch Zwang bedingt scheidet hingegen aus.75 Dem entspre-

72
Kant, Metaphysik der Sitten, § E, S. 339; die allgemeinere, klassische De-
finition Kants, nach der Recht „der Inbegriff der Bedingungen [ist], unter denen
die Willkür des einen mit der Willkür des andern nach einem allgemeinen Ge-
setze der Freiheit zusammen vereinigt werden kann“, findet sich ebd., § B,
S. 337.
73
Kant, Metaphysik der Sitten, § D, S. 339. Darüber hinaus stellt der Zwang
keinen Gegensatz zur Freiheit dar, sondern ist vielmehr ihre Verwirklichung,
Vosgerau, Rechtstheorie 1999, S. 227 (234).
74
Habermas, Faktizität und Geltung, S. 45; Kantorowicz, Begriff des
Rechts, Anm. 11 zu S. 31; Kersting, Wohlgeordnete Freiheit, S. 198 f., 306; dem
entspricht auch die Interpretation der Stellen in Kant, Metaphysik der Sitten,
§ E, S. 339 f.; ebd., § 49, S. 436; Kant, Über den Gemeinspruch, S. 146 ff.
75
Kersting, in: Dreier, Rechtspositivismus und Wertbezug des Rechts, S. 62
(68). Insofern ungenau: Henkel, Einführung in die Rechtsphilosophie, S. 95, der
den subjektivrechtlichen Charakter des Zwanges nicht sieht. Ebenso nicht prä-
zise in dieser Hinsicht: Luhmann, in: ders., Ausdifferenzierung des Rechts,
S. 154 (160) (dazu näher sogleich, Fn. 78); und Höffe, in: ders., Metaphysische
Anfangsgründe, S. 41 (55), der zwar einerseits den Umstand umschreibt, dass
der Einzelne rechtlich befugt ist, eine eventuell vorhandene rechtliche Befugnis
20 1. Kapitel

chen Ausführungen Kants an anderer Stelle. So schreibt er: „Ein jedes


Glied des gemeinen Wesens hat gegen jedes andere Zwangsrechte“,76
und erläutert das durch die „Befugnis, jeden anderen zu zwingen, damit
er innerhalb den Grenzen der Einstimmung des Gebrauchs seiner Frei-
heit mit der meinigen bleibe“.77 Die Verteidigung eines individuellen
Freiheitsraumes gegen andere, kann sich nur auf ein subjektiv zuste-
hendes Recht beziehen, nicht hingegen auf das Recht als solches, da die-
ser legitime Zwang seine Grenze im Freiheitsraum des Anderen finden
muss und sich dementsprechend nur auf die eigene Freiheitssphäre,
welche in der juristischen Terminologie durch subjektive Rechte ge-
kennzeichnet ist, beziehen kann.78 Insofern entspricht dieses Verständ-
nis der Kantschen Formulierung der Definition des subjektiven Rechts
bei Max Weber, nach welcher ein subjektives Recht zu haben, bedeutet,
„die durch den einverständnismäßig geltenden Sinn einer Rechtsnorm
faktisch garantierte Chance [zu haben], für bestimmte (ideelle oder ma-
terielle) Interessen die Hilfe eines dafür bereitstehenden „Zwangsappa-
rates“ zu erlangen“.79

zu erzwingen, dabei jedoch immer noch allgemein von der „Verknüpfung des
Rechts mit der Zwangsbefugnis“ [Hervorhebung hinzugefügt] spricht. Die
„rechtliche Befugnis“, die erzwungen werden darf, ist nichts anderes als das
subjektive Recht, was auch Höffe später schreibt, ohne dies jedoch zum Anlass
einer Präzisierung zu nehmen, ebd., S. 41 (57). Auffallend ist die irreführende
Umformulierung der Kantschen Definition bei Steinvorth, Logos n.F. 1 (1994),
S. 321, passim, der schon im Titel seines Beitrages von der „Befugnis des Rechts
zu zwingen“ schreibt (statt – wie Kant – von der mit dem Recht verknüpften
Befugnis zu zwingen) und sich damit der Möglichkeit begibt, die hier vertretene
Auffassung zumindest zu diskutieren; zur Kritik im Weiteren: Geismann, Lo-
gos n.F. 2 (1995), S. 187. Im Ergebnis wie hier: J.P. Müller, in: Höffe, Metaphy-
sische Anfangsgründe, S. 257 (269), der jedoch nicht den Unterschied zwischen
subjektivem Recht im Besonderen und (objektivem) Recht im Allgemeinen her-
ausarbeitet, sondern vielmehr auf das Zwingende des Rechts „kraft seiner inne-
ren Autorität als Vernunftrecht“ abstellt.
76
Kant, Über den Gemeinspruch, S. 146.
77
Kant, Über den Gemeinspruch, S. 148.
78
Luhmann, in: ders., Ausdifferenzierung des Rechts, S. 154 (160 ff.), be-
schreibt dies überzeugend, geht jedoch weiter davon aus, dass Kant den
„Rechtszwang nach dem Satze des Widerspruchs als einen Bestandteil des
Rechtsbegriffs“ ansieht [Hervorhebung hinzugefügt].
79
Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 184. Dazu näher J. Schmidt, Jahr-
buch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1 (1970), S. 299 (303 ff.).
Theoretische Grundlagen 21

Dieser Zwang kann bei Kant wiederum nicht nur – wie manchmal an-
genommen – ein rein durch die Vernunft wirkender ideeller Zwang
sein, wie wir ihm beim „Zwang“ des besseren Arguments in der Tradi-
tion der Diskurstheorie begegnen.80 Es muss sich um die nötigenfalls
gewaltsame Durchsetzung eines individuellen Freiheitsraumes gegen-
über anderen handeln, da sich sonst die Begriffe der „Zwangsrechte“,
welche dem Rechtsinhaber zustehen, und der „Befugnis, jeden anderen
zu zwingen“, in der Befugnis zu argumentieren erschöpften, um den
Anderen zur Einsicht in die individuelle Freiheit zu bewegen. Diese In-
terpretation würde eine Reaktion auf eine Rechtsverletzung durch ei-
nen anderen lediglich im Wege der Überzeugung zulassen.81 Das kann
jedoch nicht der Sinn der Aussage Kants sein, dass derjenige, der einem
Recht Abbruch tut, gezwungen werden darf, da „Zwang“ bei Kant ein
„Hindernis oder Widerstand, der der Freiheit geschieht“, ist.82 Ein Ar-
gument ist noch kein Hindernis für die Freiheit eines anderen.
Die mit dem Recht verbundene Befugnis zu zwingen ist somit die Lega-
lisierung des – nötigenfalls gewaltsamen – Zwangs gegen Unrechts-
handlungen, die „Erlaubnis zur Verteidigung des eigenen gesetzlichen
Freiheitsraumes“.83
Auf der anderen Seite stellt für Kant das oberste Sittengesetz des Men-
schen als Ausfluss der praktischen Vernunft ebenso einen Zwang für
den Willen des Einzelnen dar, insofern es als kategorischer Imperativ
der subjektiven Willkür im Wege der intellektuellen Nötigung Wider-
stand entgegensetzt.84 Hieraus könnte gefolgert werden, dass für Kant
Zwang als intellektuelle Beschränkung der Freiheit des Einzelnen in
Hinblick auf die Verwirklichung des Rechts objektiv und von außen

80
So aber J.P. Müller, in: Höffe, Metaphysische Anfangsgründe, S. 257
(260); noch weiter Rossi, in: Hüning/Tuschling, Recht, Staat und Völkerrecht
bei Kant, S. 13 (25 ff., 33). Zur „Zwanglosigkeit des zur Überzeugungskraft
sublimierten Zwangs einleuchtender Gründe“: Habermas, Faktizität und Gel-
tung, S. 41.
81
Darauf deutet auch hin J.P. Müller, in: Höffe, Metaphysische Anfangs-
gründe, S. 257 (268).
82
Kant, Metaphysik der Sitten, § D, S. 338.
83
Kersting, Wohlgeordnete Freiheit, S. 106.
84
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, Anmerkung zu § 7, S. 143; diesen
zwangsmäßigen Aspekt scheint Rossi, in: Hüning/Tuschling, Recht, Staat und
Völkerrecht bei Kant, S. 13 (14, 17 ff.), zu übersehen, wenn er die Sittlichkeit,
Moralität („morality“), bei Kant auf die „non-coercive power“ der rationalen
Selbstgesetzgebung stützt.
22 1. Kapitel

wirkt. Damit wäre aber der Zusammenhang zwischen Sittengesetz und


individueller Freiheit übersehen. So ist nämlich das moralische Gesetz
nach Kant nichts anderes als der Ausdruck der Freiheit des Indivi-
duums, seiner gesetzgebenden Autonomie. Erst die Freiheit des Einzel-
nen schafft die Bedingung für die Setzung des moralischen Gesetzes.85
Wenn der kategorische Imperativ des „Handle so, dass die Maxime dei-
nes Willens jederzeit zugleich als Prinzip einer allgemeinen Gesetzge-
bung gelten könne“86, als intellektueller Zwang für die Freiheit des Ein-
zelnen verstanden wird, ist mit dem Zwang lediglich die Beugung des
Einzelnen unter das von ihm selbst vernünftig gesetzte moralische Ge-
setz gemeint.87 Anders als im Bereich der sinnlich wahrnehmbaren, em-
pirischen, der phänomenalen Welt, wo der Mensch den Zwängen der
Naturgesetze unterworfen ist, ist das Individuum im Bereich der intel-
ligiblen, noumenalen Welt, in der Welt der „Dinge an sich“88, – und hier
befinden wir uns, wenn es um Fragen der individuellen Handlungsaus-
richtung nach Pflichten, also um Pflicht und Neigung geht – lediglich
dem eigenen Zwang unterworfen, der sich in selbstgesetzlichem Verhal-
ten ausdrückt.89 Denn die Natur des Menschen liegt in seiner Freiheit.90

85
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, § 8, S. 144.
86
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, § 7, S. 140.
87
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, S. 202.
88
Kant, Kritik der reinen Vernunft, passim, insbesondere S. 27 ff.: „Dinge
an sich selbst“. Dem liegt die Unterscheidung zwischen den Erkenntnissen a
posteriori, der Erfahrung, und den von Sinneseindrücken unabhängigen Er-
kenntnissen a priori zugrunde, ebd., S. 45. Hierzu Gulyga, Immanuel Kant,
S. 142 ff.
89
Deggau, Aporien der Rechtslehre Kants, S. 58.
90
Gulyga, Immanuel Kant, S. 189. Zu Kants „Dritter Antinomie“, also zur
These der Freiheit des Menschen und ihrer Antithese der naturgesetzlichen
Notwendigkeit: Kant, Kritik der reinen Vernunft, S. 426 ff. Zur Synthese in der
Unterscheidung zwischen phänomenaler und noumenaler Welt: Kant, Kritik
der reinen Vernunft, S. 488 ff.; ebenso Kant, Kritik der praktischen Vernunft,
S. 155 ff. Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 95 ff., unterscheidet entsprechend zwi-
schen der in der Natur herrschenden Notwendigkeit und der in der Gesell-
schaft herrschenden Freiheit des Menschen als sittliche Persönlichkeit. In erste-
rer gelte das Prinzip der Kausalität, in letzterer das der Zurechnung. Dem Prin-
zip der Zurechnung bei Kelsen entspricht weitgehend das Prinzip der Kausalität
durch Freiheit bei Kant, Kritik der reinen Vernunft, S. 428, der aber in seiner
Synthese auch schon von Zurechnung spricht, ebd., S. 503 f. Siehe zu den (ver-
meintlichen) Unterschieden jedoch die Anmerkung bei Kelsen, Reine Rechts-
lehre, S. 102 ff.
Theoretische Grundlagen 23

Das ist auch die Bedeutung der Worte, welche in der „Kritik der prakti-
schen Vernunft“ den Beschluss einleiten und auf der Gedenktafel in
Kants Grabmal in Königsberg zu finden sind:
„Zwei Dinge erfüllen das Gemüt mit immer neuer und zunehmen-
den [sic!] Bewunderung und Ehrfurcht, je öfter und anhaltender sich
das Nachdenken damit beschäftigt: Der bestirnte Himmel über mir,
und das moralische Gesetz in mir.“91
Damit müssen wir bei Kant den inneren Zwang der moralischen Hand-
lung, welcher Ausdruck der selbstgesetzlichen Freiheit in der noumena-
len Welt ist, vom äußeren – gegebenenfalls gewaltsamen – Zwang unter-
scheiden, welcher durch hierzu Ermächtigte gegenüber dem Rechtsbre-
chenden als Teil der phänomenalen Welt ausgeübt wird.92 Gegenstand
dieser Arbeit ist nur der letztgenannte Zwang.
Dem entspricht auch die einzelne Verwendung des Begriffes der Sank-
tionen bei Kant, wo er diese als „willkürliche für sich selbst zufällige
Verordnungen, eines fremden Willens“ definiert in Abgrenzung zu den
aus der autonomen Gesetzgebung des Einzelnen fließenden Pflichten
des moralischen Gesetzes.93 Die Sanktionen sind die äußeren Zwänge,
die zu einer Verhaltensanpassung des Individuums an eine Norm füh-
ren sollen, wohingegen das moralische Gesetz des kategorischen Impe-
rativs den inneren Zwang hierzu ausübt. Jedoch ist aus dem Vorstehen-
den keine nähere Definition der Sanktion für die Zwecke der Arbeit
möglich, entspricht Kants Verwendung des Begriffes im vorliegenden
Zusammenhang doch dem im etymologischen Abschnitt dargestellten
Verständnis der Sanktion als Inkraftsetzung eines Rechtsakts durch ab-
schließende Bekräftigung.94
Dasselbe gilt – noch deutlicher – für die Erwähnung der pragmatischen
Sanktion in einer Anmerkung zu seiner Grundlegung.95 Kant scheint
sich hier vor allem auf die Pragmatische Sanktion Kaiser Karls VI. vom
19. April 1713 zu beziehen, in welcher dieser die Unteilbarkeit der
habsburgischen Länder und die weibliche Erbfolge im Hause Habsburg

91
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, S. 300. Zur Ehrfurcht vor dem
moralischen Gesetz kritisch näher Jonas, Das Prinzip Verantwortung, S. 167 ff.
92
Deggau, Aporien der Rechtslehre Kants, S. 58 f.
93
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, S. 261.
94
Siehe hierzu 1. Kapitel A.
95
Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, S. 46.
24 1. Kapitel

festlegte.96 Darauf deutet historisch der Umstand hin, dass Kant die ös-
terreichischen Erbfolgekriege unmittelbar miterleben konnte, und in-
haltlich sein Verständnis der pragmatischen Sanktion als „Vorsorge für
die allgemeine Wohlfahrt“.97
Ebenso betrifft die von Kant erwähnte „Sanktion eines öffentlichen Ge-
setzes“ die Inkraftsetzung einer Rechtsposition und nicht die Verhän-
gung eines Zwangsaktes gegen eine rechtswidrige Verhaltensweise, auch
wenn die Rechtsposition erst durch eine „dies Recht ausübende Gewalt
gesichert“ wird.98 Hier ist wieder die mit dem subjektiven Recht ver-
bundene Befugnis zu zwingen gemeint.
Weiterführend ist Kants Bestimmung der Strafe als physisches Übel,
welches der Glückseligkeit des Einzelnen Abbruch tut und bei Übertre-
tung des sittlichen Gesetzes zu verhängen ist.99 Da das sittliche Gesetz
des kategorischen Imperativs als Subjekt wie als Objekt neben dem
Einzelnen die Allgemeinheit betrifft, ist es die letztere, welche die Strafe
zu verhängen hat, wenn der Einzelne dem sittlichen Gesetz zuwider
handelt.100 Dies folgt aus der Pflicht, den Menschen und die Allgemein-
heit stets selbst als Zweck der Glückseligkeit und nicht bloß als Mittel

96
Siehe hierzu Becker, in: Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschich-
te, Bd. 3, 24. Lieferung (1984), Eintrag „Pragmatische Sanktion“, Sp. 1864 ff.
Schon früher – wohl seit Justinians pragmatischer Sanktion von 554 – war die-
ses Mittel von Herrschern genutzt worden, um bestimmte Rechtsfragen, häufig
der Erbfolge oder des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche, eindeutig zu
klären, so z.B. in der pragmatischen Sanktion von Bourges durch König
Karl VII. vom 7. Juli 1438, in welcher er die Geltung päpstlicher Erlasse für
französische Kirchen von seiner Zustimmung abhängig machte.
97
Möglich ist auch, dass Kant sich auf die später im Jahre 1789 von den cor-
tes, der spanischen parlamentarischen Versammlung, geforderte pragmatische
Sanktion bezieht, nach welcher die Möglichkeit einer weiblichen Thronfolge für
Spanien vorgesehen werden sollte. Zum Zeitpunkt, als er die Grundlegung
schrieb (1785), wurde diese schon diskutiert und war damit aktuell, auch wenn
sie erst am 29. März 1830 von König Ferdinand VII. verkündet wurde. Inwie-
weit Kant in der Anmerkung mit einer doppeldeutigen Verwendung des Termi-
nus „Vorsorge für die allgemeine Wohlfahrt“ als Zweck der pragmatischen
Sanktion zum spanischen Erbfolgerecht politisch Stellung nehmen wollte, muss
hier der Spekulation überlassen bleiben.
98
Kant, Metaphysik der Sitten, § 44, S. 431.
99
Kant, Kritik der praktischen Vernunft, Anmerkung II zu § 8, S. 150.
100
Rossi, in: Hüning/Tuschling, Recht, Staat und Völkerrecht bei Kant, S. 13
(19 f.).
Theoretische Grundlagen 25

dazu anzusehen.101 Das sanktionierende Subjekt beschreibt Kant nicht


ausführlich. Jedoch steht zuallererst der vollziehenden Gewalt im Staat
das „Vermögen [zu], dem Gesetze gemäß zu zwingen“.102 Also ordnet
Kant die Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens einem Organ der
exekutiven Gewalt zu. Im Grundsatz handelt es sich dabei um den Re-
genten, den „Agenten des Staats“, welcher der staatlichen Behördenor-
ganisation vorsteht.103
Zusammenfassend ist für Kant der Zwang in Form der Strafe eine die
Freiheit des Einzelnen beschränkende Reaktion anderer auf einen
Rechtsbruch des Einzelnen mit der Folge, die rechtskonforme Verhal-
tensweise beim Verletzer zur Geltung zu bringen bzw. ihn für den
Rechtsbruch zu bestrafen. Damit beschreibt er den Zwang so, wie
Hobbes die Strafe versteht, nämlich als Reaktion anderer auf einen Ge-
setzesverstoß, mit welcher dem Recht wieder zur Geltung verholfen
werden soll. Dabei ist das Übel bei Hobbes das Hindernis für die Frei-
heit bei Kant, welches im Falle der Strafe als physisches Übel wirkt.

(iii) Georg Wilhelm Friedrich Hegel


Ähnlich wie bei Kant ist auch bei Hegel der Begriff des Zwangs zentral
für seine Rechtsphilosophie. Dabei ist Zwang „Gewalt gegen ein natür-
liches Dasein, worin ein Wille gelegt ist“.104 Hier ist eine – wohl be-
wusste – Doppeldeutigkeit bei Hegel zu erkennen, da einerseits ein Wil-
le in das „natürliche Dasein“ gelegt sein kann. Das bedeutete, dass
Zwang nur gegen den freien Willen des Menschen ausgeübt werden
könnte, da nur dieser ein „natürliches Dasein“ besitzt, in welches „ein
Wille gelegt ist“.105 Zum anderen kann es auch bedeuten, dass die Ge-
walt zielgerichtet, willensgelenkt sein muss, um als Zwang qualifiziert

101
Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, S. 61; Kant, Kritik der
praktischen Vernunft, S. 263.
102
Kant, Metaphysik der Sitten, § 49, S. 436. Zur Idee der Gewaltenteilung
und der rechtlichen Verfasstheit des Staates bei Kant siehe Ludwig, in: Höffe,
Metaphysische Anfangsgründe, S. 173; zur Frage, wozu der Staat den Bürger
zwingen darf, siehe Merle, in: Höffe, Metaphysische Anfangsgründe, S. 195.
103
Kant, Metaphysik der Sitten, § 49, S. 435; hierzu Kersting, Wohlgeordnete
Freiheit, S. 403; J.P. Müller, in: Höffe, Metaphysische Anfangsgründe, S. 257
(269); Deggau, Aporien der Rechtslehre Kants, S. 254 f.
104
Hegel, Philosophie des Rechts, Anmerkung zu § 92/93, S. 179.
105
Dazu Hegel, Philosophie des Rechts, § 4, S. 46 ff.
26 1. Kapitel

zu werden. Letztlich wird Hegel beide Interpretationen gemeint haben,


sodass man den Zwang bei ihm auch als zweckgerichtete Gewalt gegen
Menschen bestimmen kann.106 Der Zwang ist, da er sich gegen den frei-
en Willen des Einzelnen richtet, „abstrakt genommen, unrechtlich“.107
Er kann nur durch einen „zweiten Zwang“ aufgehoben werden, der
nun ein rechtlicher ist, was den freien Willen wiederherstellt.108
Damit ist die Grundlage für Hegels Bestimmung der Aufgabe der Stra-
fe, das Recht wiederherzustellen,109 geschaffen. Die Strafe soll Rechts-
konformität erzwingen, da sie verdeutlichen muss, dass die verletzte
Norm weiterhin gilt,110 um die Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung
durch die Bestätigung der Norm zu verteidigen.111 Die Einstellung des
Rechtsbrechers gegenüber dem Recht muss als unberechtigt verworfen
werden.112 Die Strafe wird bei Hegel dialektisch zur Negation der Ne-
gation, zur Verletzung der Verletzung, zum Widerspruch gegen die
Verneinung des Rechts.113 Dieser Widerspruch gegen den Normbruch
erfolgt auf Kosten desjenigen, der für den Normbruch verantwortlich
ist. Da das Recht „Dasein des freien Willens“ ist,114 ist die Rechtsverlet-
zung „Gewalt gegen das Dasein meiner Freiheit in einer äußerlichen Sa-
che“.115 Gegen die Negation der Freiheit durch den ersten, unrechtmä-

106
Mohr, in: Siep, Grundlinien der Philosophie des Rechts, S. 95 (101).
107
Hegel, Philosophie des Rechts, § 92, S. 179 [Hervorhebung im Original].
108
Hegel, Philosophie des Rechts, § 93, S. 179; dazu Peperzak, Modern
Freedom, S. 283, 287; Mohr, in: Siep, Grundlinien der Philosophie des Rechts,
S. 95 (102).
109
Hegel, Philosophie des Rechts, § 220, S. 374.
110
Mohr, in: Siep, Grundlinien der Philosophie des Rechts, S. 95 (107).
111
Peperzak, Modern Freedom, S. 287.
112
Hegel, Philosophie des Rechts, § 99, S. 187 ff.; Peperzak, Modern Free-
dom, S. 293.
113
Hegel, Philosophie des Rechts, § 97, S. 185 f., § 101, S.192 ; dazu
Maihofer, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1 (1970), S. 11
(29 f.); Mohr, in: Siep, Grundlinien der Philosophie des Rechts, S. 95 (98).
114
Hegel, Philosophie des Rechts, § 29, S. 80 [Hervorhebung im Original];
dazu Buchwalter, in: Schomberg/Baynes, Discourse and Democracy, S. 129
(137), der die Unterschiede zu Kants – und Habermas’ – Begriff des Rechts her-
ausarbeitet.
115
Hegel, Philosophie des Rechts, § 94, S. 180 [Hervorhebung im Original].
Theoretische Grundlagen 27

ßigen Zwang richtet sich die zweite Negation in Form des „zweiten“,
rechtmäßigen Zwanges.116
Damit wird deutlich, dass der Zwang bei Hegel mit dem Recht verbun-
den, jedoch nicht analytisch zentrales Element des Rechts als solchem
ist. Vielmehr ist der Zwang bei Hegel Folge von Recht.117 Wie versucht
wurde zu zeigen, ist dieser Gedanke auch bei Kant anzutreffen.118 Im
Unterschied zu Kant wird er bei Hegel jedoch deutlicher formuliert.
Bedeutsam ist an dieser Stelle, dass die dialektische Auflösung des Un-
rechts durch berechtigten Zwang schon bei Kant zu finden ist, wenn
dieser vom Zwang als der „Verhinderung eines Hindernisses der Frei-
heit“ spricht.119

(iv) Als Zwischenergebnis: Arthur Schopenhauer


Entsprechendes findet sich bei Schopenhauer, wenn er das Recht als die
Negation des Unrechts bezeichnet und die Wiederherstellung des
Rechts auch bei ihm die Negation der Negation ist. Die Negation der
Negation ist für Schopenhauer zugleich mit einem Zwangsrecht be-
wehrt, um den Rechtsbrecher dazu zu zwingen, dass er von seiner Ver-
neinung des Rechts Abstand nimmt.120
Damit ist bei Hobbes, Kant und Hegel, ebenso wie bei Schopenhauer,
die Sanktion eine nachteilige Folge für denjenigen, der gegen das Recht
verstoßen hat, um dem Recht entgegen dem Verstoß wieder zur Gel-
tung zu verhelfen, indem die nachteilige Folge (bei Hobbes das Übel,
bei Kant das Hindernis für die Freiheit) dem Einzelnen wie auch der
Gesamtheit der Rechtsunterworfenen demonstriert, dass die Rechts-
ordnung trotz des Verstoßes nach wie vor auch für die Zukunft Gel-
tung beansprucht. Oder, um es in der Terminologie der modernen
(Rechts-)Soziologie auszudrücken: Die Sanktion dient dazu, die im
Recht ausgedrückten kontrafaktischen Verhaltenserwartungen zu stabi-

116
Peperzak, Modern Freedom, S. 284 f.
117
Hegel, Philosophie des Rechts, § 94, S. 180; Peperzak, Modern Freedom,
S. 283; Mohr, in: Siep, Grundlinien der Philosophie des Rechts, S. 95 (103).
118
Text bei Fn. 74.
119
Hierzu Kersting, Wohlgeordnete Freiheit, S. 105 f., Lisser, Begriff des
Rechts bei Kant, S. 44, und oben, bei Fn. 70.
120
Schopenhauer, Die Welt als Wille und Vorstellung, 4. Buch.
28 1. Kapitel

lisieren.121 Die nachteilige Folge für das Individuum schließt die Aus-
übung physischen Zwangs ein.122
Das verdeutlicht, dass anders als in der Rechtssoziologie die Rechtsphi-
losophie keine Entscheidung darüber trifft, wer die Sanktion zu ver-
hängen hat, sondern nur, gegen wen sie verhängt wird und welche
Funktion sie hat. In der Beschreibung ihrer Funktion unterscheiden
sich Philosophie und Soziologie jedoch nicht.

b) Die Sanktion als analytisch-logischer Bestandteil des Rechtsbegriffs:


Rechtstheorie
In der Rechtstheorie spielt der Begriff der Sanktion eine spezifische
Rolle in der Diskussion darum, ob Sanktionen notwendige Bedingun-
gen einer Rechtsordnung sind.
Für die Reine Rechtslehre ist die Sanktion, das Zwangsmoment, das
entscheidende Kriterium anhand dessen die Rechtsordnung von ande-
ren Gesellschaftsordnungen zu unterscheiden ist.123 Ist das als Sanktion
fungierende Übel gegen den Willen des Betroffenen – im Falle des Wi-
derstandes auch mit Gewalt – durchzusetzen, spricht Kelsen von einem
Zwangsakt.124 Dabei gibt es zwei Arten von Zwangsakten:125 Solche, die
als Reaktion gegen eine von der Rechtsordnung bestimmte Handlung
oder Unterlassung statuiert sind, das sind die Sanktionen im engeren
Sinne, und solche, die sich nicht gegen eine bestimmte Handlung oder
Unterlassung eines Individuums richten, sondern eine Reaktion gegen
sozial unerwünschte Tatbestände darstellen, wie z.B. die Entziehung
von Eigentum im öffentlichen Interesse. Sie weisen damit nicht den
Charakter einer Sanktion im spezifischen Sinne auf. Die Sanktionen im
spezifischen Sinne lassen sich in Strafen und Exekution aufteilen. Beide
bestehen in der zwangsweisen Zufügung eines Übels bzw. der zwangs-
weisen Entziehung eines Gutes. Die Exekution, oder auch: Zwangsvoll-
streckung, unterscheidet sich von der Strafe dadurch, das sie zur Gut-

121
Hierzu oben, 1. Kapitel B.I.1.
122
Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 141.
123
Siehe nur Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 36.
124
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 27.
125
Zum Folgenden Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 114.
Theoretische Grundlagen 29

machung des Unrechts erfolgt, zur (Wieder-)Herstellung des rechtmä-


ßigen Zustands.126
Die Sanktion wird also als ein Übel verstanden, als eine nachteilige
Rechtsfolge, die gegen denjenigen ausgesprochen und gegebenenfalls
auch mit Gewalt durchgesetzt wird, der gegen eine Rechtsvorschrift
verstoßen hat. Die Rechtsfolge besteht in der Entziehung bestimmter
(Rechts-)Güter.127 Das die Sanktion konstituierende Übel ist nicht not-
wendig vom Sanktionierten als ein solches wahrzunehmen, um seinen
Charakter als Sanktion beizubehalten. Nur normalerweise wird der
Sanktionsadressat die Sanktion auch als Übel empfinden.128 Bei Kelsen
ist anders als bei Parsons die Wahrnehmung des Sanktionierten nicht
entscheidend für die Qualifizierung eines menschlichen Verhaltens als
Sanktion.
Die Sanktion ist bei Kelsen als gesollt bedingt durch das Gegenteil des
gebotenen Verhaltens. Die Sanktion knüpft an ein von einer Norm ab-
weichendes Verhalten an.129 Davon unterscheidet die Reine Rechtslehre
noch einen weiteren Sanktionsbegriff, demzufolge die Sanktion nicht
nur eine solche reine Unrechtsfolge ist, sondern auch einen Akt gegen
sozial unerwünschte Sachverhalte darstellen kann. Hiervon erfasst sind
nach Kelsen präventive Zwangsmaßnahmen, wie z.B. der Sicherheits-

126
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 115.
127
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 26. Diese Güter sind bspw. „Leben, Ge-
sundheit, Freiheit, Ehre, wirtschaftliche Werte“, ebd.
128
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 34; hierzu auch Weinberger, in: Lenk, Nor-
menlogik, S. 89 (93).
129
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 26: „Das Gesollt-sein der Sanktion schließt
das Verboten-sein des Verhaltens, das ihre spezifische Bedingung ist, das Gebo-
ten-sein seines Gegenteils in sich. Dabei ist zu beachten, dass mit „Geboten-“
oder „Verboten“-sein eines bestimmten Verhaltens nicht das Gesollt-sein dieses
Verhaltens oder seines Gegenteils, sondern das Gesollt-sein der Folge dieses
Verhaltens, das ist: der Sanktion, gemeint ist. Das gebotene Verhalten ist nicht
das gesollte Verhalten; gesollt ist die Sanktion. Das Geboten-sein eines Verhal-
tens bedeutet, dass das Gegenteil dieses Verhaltens Bedingung des Gesollt-seins
der Sanktion ist.“ Zu dem hier zugrunde liegenden Verständnis Kelsens vom
Staat als Willenssubjekt des Rechts und vom Willen als einer mit „e i n e r e i g e -
n e n A k t i v i t ä t d e s Wo l l e n d e n “ (Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechts-
lehre, S. 110, Sperrung im Original) verbundenen Vorstellung eines künftigen
Vorgangs oder Zustands, siehe kritisch Weinberger, in: Lenk, Normenlogik,
S. 89 (103 ff.).
30 1. Kapitel

gewahrsam, und solche auf Grund eines Verdachts, wo das Unrecht


noch nicht rechtlich festgestellt ist.130
Die Sanktion wird von einem durch die Rechtsordnung dazu ermäch-
tigten Individuum verhängt, welches dann als Organ der Rechtsord-
nung handelt. Als gesellschaftlich organisierte Sanktionen werden sie
der durch die Rechtsordnung konstituierten Rechtsgemeinschaft zuge-
schrieben.131 Der Zweck der Sanktion ist die Vergeltung des Verhaltens,
was sowohl positiv durch Belohnung als auch negativ durch Strafe ge-
schehen kann.132
Man kann unterscheiden zwischen Sanktionen, die von den Einzelnen
bzw. der Gemeinschaft gegen den Normbrecher verhängt werden, und
solchen, die durch eine Institution verhängt werden. Relevant ist hierbei
eine weitere Unterscheidung, nämlich jene nach der Ermächtigung zur
Sanktionierung. Unbestritten bedarf die Sanktionierung durch eine In-
stitution als Hoheitsausübung in einem rechtsstaatlichen System einer
rechtlichen Ermächtigung.133 Die Sanktionierung durch Einzelne im
Rahmen einer rein sozialen Sanktion ist dagegen unabhängig von einer
solchen Ermächtigung. Wo das Rechtssystem den Einzelnen ermäch-
tigt, gegen Normverstöße eines anderen vorzugehen, kann man wieder-
um von einer rechtlichen Sanktion reden. Ein Beispiel hierfür könnte
die Klage auf Schmerzensgeld nach § 253 Abs. 2 BGB darstellen.134 Ob
ein solcher Mechanismus im europarechtlichen Kontext als Sanktion
anzusehen ist, wird eine Betrachtung der Frage der Sanktionsqualität
zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche zeigen. Jedenfalls scheint der

130
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 42 f.
131
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 38.
132
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 26.
133
Siehe nur Denninger, in: FS Lüderssen, S. 41 (47 f.).
134
Zwar ist dieser Anspruch vorrangig auf Schadensausgleich gerichtet. Er
hat jedoch auch die Funktion, für Genugtuung beim Geschädigten zu sorgen,
wenngleich der Sühnegedanke im Schadensersatzrecht des BGB nicht tragfähig
ist; BGHZ 18, 149 (Großer Zivilsenat); BGH, NJW 1995, S. 781; BGH, NJW
1993, S. 781; Palandt (55. Aufl., 1996)-Thomas, § 847, Rn. 4; bzw. nach Aufhe-
bung des § 847 BGB und Einfügung des neuen § 253 Abs. 2 BGB nun Palandt-
Heinrichs, § 253, Rn. 11; mit guten Gründen kritisch G. Wagner, JZ 2004, S. 319
(321). Hinzu tritt die reine – jedoch erwünschte – Nebenfolge der Prävention,
Palandt-Heinrichs, § 253, Rn. 10. Zu denken wäre auch an die Leistung von pu-
nitive damages, wie sie aus dem amerikanischen Rechtskreis bekannt ist. Zur
Unterscheidung zwischen restitutiven und repressiven/ punitiven Sanktionen
sogleich.
Theoretische Grundlagen 31

Gerichtshof einem Verständnis zuzuneigen, nach welchem eine zivil-


rechtliche Haftung, die über den bloßen Schadensersatz hinausgeht und
abschreckend ist, auch eine Sanktion darstellt.135
Man kann also von rechtlichen Sanktionen, für welche ein Rechtsstab
oder ein Einzelner ermächtigt wird, und (rein) sozialen Sanktionen
sprechen, für welche eine Ermächtigung nicht vorliegt und auch ange-
sichts der Art der Sanktionierung nicht gegeben sein muss. Die Sankti-
on hat soziologisch den Zweck der kontrafaktischen Normstabilisie-
rung und kann – als Unrechtsfolge – durch einen hierzu ermächtigten
Rechtsstab oder hierzu ermächtigte Einzelne verhängt werden. Die
Sanktion besteht dabei in der Entziehung bestimmter Rechtsgüter.

II. Weitere Unterscheidungen

Den Erkenntnissen der Soziologie folgend kann man darüber hinaus


positive von negativen sowie repressive von restitutiven und präventi-
ven Sanktionen unterscheiden.136

1. Positive und negative Sanktionen


Die erste Unterscheidung lässt sich vereinfachend als eine nach Beloh-
nungen und Strafen verstehen.137 Positive lassen sich von negativen
Sanktionen nach der Art der Einflussnahme auf den zu Sanktionieren-
den abgrenzen. Positive Sanktionen bieten Anreize für eine bestimmte,
vom Sanktionierenden gewollte Verhaltensweise. Negative Sanktionen

135
Näher unten, unter 4. Kapitel C.III., zu EuGH, Rs. 14/83, von Colson
und Kamann, Slg. 1984, S. 1891, Rn. 28.
136
Lamnek, in: Reinhold, Soziologie-Lexikon, Eintrag „Sanktion“, S. 545;
Luhmann, Macht, S 23 f.; Raiser, Das lebende Recht, S. 229 ff.
137
So beispielsweise die Überschrift des 28. Kapitels bei Hobbes, Leviathan,
S. 258: „Von Strafen und Belohnungen“; ebenso Wittgenstein, Tractatus logico-
philosophicus, Satz Nr. 6.422, S. 83 (zur Ethik); Kelsen, Reine Rechtslehre,
S. 26; Kant, Kritik der praktischen Vernunft, Anmerkung II zu § 8, S. 151; bei
Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, S. 65, – kritisch, weil nicht der
autonomen, aber allgemeinen Gesetzgebung des Einzelnen entspringend –:
„Reiz oder Zwang“. Normkonformes Verhalten aufgrund dieser Anreize ent-
spricht dementsprechend nach Kant, Kritik der praktischen Vernunft, S. 191,
der Legalität, aber nicht der Moralität.
32 1. Kapitel

sind Reaktionen des Sanktionierenden auf von ihm nicht gewünschte


Verhaltensweisen.138 Beispiel für eine positive Sanktion wäre die Ge-
währung einer Beihilfe für ein bestimmtes Investitionsvorhaben. Die
Auferlegung einer Geldbuße oder einer Freiheitsstrafe ist eine negative
Sanktion. Die positive Sanktion enthält demnach ein Element der Frei-
willigkeit des Sanktionierten, dem es überlassen bleibt, sein Verhalten
dem gewünschten Verhalten anzupassen,139 während sich die negative
Sanktion unabhängig vom Willen des Sanktionierten aktualisiert.
Dagegen unterscheiden sich nach Parsons positive und negative Sankti-
onen danach, ob sie von ego (dem Sanktionsempfänger) als „gratificati-
ons-promoting or depriving“ gefühlt werden, also als „Bedürfnisbefrie-
digung fördernd“, als belohnend, begünstigend, oder als „Bedürfnisbe-
friedigung entziehend“, als benachteiligend, wahrgenommen werden.
Demnach ist nicht entscheidend, welche Intention der Sanktionsabsen-
der alter mit seiner Sanktion verfolgt, sondern nur, wie sie vom Emp-
fänger wahrgenommen wird und dass sie eine bewusste Reaktion von
alter ist.140
Das Element der Freiwilligkeit ist allerdings auch bei der positiven
Sanktion nur als eingeschränkt wahrzunehmen. So kann beispielsweise
eine Subvention eine Abhängigkeit des Subventionierten vom Subven-
tionsgeber herbeiführen, die stärker auf sein Verhalten wirkt als es ein
Zwangsmittel vermöchte.141 Deswegen sprach schon Erler von der Sub-

138
Spittler, Norm und Sanktion, S. 22; Lamnek, in: Reinhold, Soziologie-
Lexikon, Eintrag „Sanktion“, S. 545; aus der Sicht der ökonomischen Theorie
des Rechts: van Aaken, in: Bungenberg u.a., Recht und Ökonomik, S. 1 (4 ff.).
139
Luhmann, Macht, S. 24; kritisch K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 210 f.;
Raiser, Das lebende Recht, S. 230, die unter positiven Sanktionen nur solche
verstehen wollen, bei denen das gewünschte Verhalten als Pflicht eingefordert
wird. Wohl das einzige Beispiel für eine solche positive Sanktion im deutschen
Recht sei der Finderlohn gem. § 971 BGB (K.F. Röhl, Rechtssoziologie, S. 205).
In der Tat führte diese Bestimmung der positiven Sanktion dazu, dass kaum ei-
ne solche Sanktion zu finden sein wird. Der Finderlohn zeigt auch, dass eine
positive Sanktion in Röhls Sinne auch von einer negativen Sanktion begleitet
sein kann, da das entgegengesetzte Verhalten, also der Rechtspflicht nicht zu
entsprechen, indem die gefundene Sache nicht zurück gegeben wird, eine nega-
tive Sanktion auslösen könnte, nämlich eine Bestrafung wegen Unterschlagung
nach § 246 StGB.
140
Parsons, Social System, S. 40; K.F. Schumann, Zeichen der Unfreiheit,
S. 35.
141
Zuleeg, Bürgerlichrechtliche Schuldverhältnisse, S. 2 f.; entspricht Zuleeg,
Rechtsform der Subventionen, S. 5; Scheuner, VVDStRL 11 (1952), S. 1 (41).
Theoretische Grundlagen 33

vention als „Mittel der lautlosen Gewalt“.142 Diese Aspekte hoheitlicher


Steuerung individuellen Verhaltens sind nicht Objekt dieser Arbeit.
Die vorliegende Arbeit wird zeigen, dass die Akteure ihren Texten ei-
nen engeren Sanktionsbegriff zugrunde legen, da es ihnen um die
zwangsweisen Durchsetzungsmechanismen im Unionsrecht als Un-
rechtsfolge geht und nicht um jegliche Steuerungsmechanismen, die
nicht nur zu einem normkonformen Verhalten führen können, sondern
auch nur gewünschte Verhaltensweisen unterstützen.

2. Sanktionszwecke
Die negativen Sanktionen lassen sich im Anschluss an Durkheim auch
in repressive (punitive) und restitutive Sanktionen unterteilen.143 Man
kann sie ihrem Zweck nach unterscheiden. Im ersten Fall soll durch die
Sanktion ein unerwünschtes Verhalten geahndet werden, indem dem zu
Sanktionierenden ein Übel zugefügt wird, um zu zeigen, dass für die
Zukunft an der verletzten Norm festgehalten wird.144 Die repressive
Sanktion entspricht auch dem in Rechtstheorie, -soziologie und -philo-
sophie gefundenen Begriff, nach dem die Sanktion durch den Entzug
von Rechtsgütern der kontrafaktischen Erwartungsstabilisierung dienen
soll. Im zweiten Fall soll nur der Zustand wiederhergestellt werden, der
ohne die Zuwiderhandlung bestanden hätte, also auch ein eventueller
Schaden beseitigt werden.145 Ein Beispiel hierfür ist die Rückzahlungs-
pflicht einer zu Unrecht erhaltenen Beihilfe bei normaler Verzinsung.
Die Geldbuße ist wiederum ein Beispiel für eine repressive Sanktion.
Daneben kann man noch die präventive, also die abschreckende Sankti-
on nennen, welche einem künftigen Rechtsbruch vorbeugen soll. Ein
Beispiel für eine rein präventive Maßnahme ist die Sicherstellung eines
gefährlichen Gegenstands, wobei fraglich bleibt, ob es sich in diesem
Fall um eine Sanktion handelt. Die präventive Sanktion lässt sich zu-

142
Erler, Grundprobleme des Internationalen Wirtschaftsrechts, S. 37.
143
Durkheim, Über soziale Arbeitsteilung, S. 118 ff., 162 ff.; zum Folgenden:
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 38; Luhmann, Rechtssoziologie, S. 16; Raiser,
Das lebende Recht, S. 87 f.
144
Damit scheidet eine Abgrenzung aufgrund des unscharfen Merkmals ei-
nes etwaigen sittlich-moralischen Unwerturteils aus; Kelsen, Reine Rechtslehre,
S. 115 f.; Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 38; Spittler, Norm und Sanktion,
S. 22.
145
Lamnek, in: Reinhold, Soziologie-Lexikon, Eintrag „Sanktion“, S. 545.
34 1. Kapitel

meist nur schwierig von den repressiven oder restitutiven Sanktionen


abgrenzen, ist sie doch schon in der Definition der repressiven Sanktion
als Demonstration zukünftiger Normstabilisierung durch Sanktionie-
rung enthalten und in beiden Fällen meist als Nebenzweck der Sanktion
anzusehen. Heitzers weiteres Beispiel einer präventiven Sanktion in
Form eines Verbots eines gefährlichen Verhaltens für die Zukunft, des-
sen Gefährlichkeit sich bereits in einem Normverstoß gezeigt habe,146
ist nicht adäquat, da nicht das Verbot selbst, sondern die Reaktion des
Sanktionierenden auf die Verletzung des Verbots die Sanktion darstellt.
Der präventive Zweck ist in der Regel zu unklar von dem repressiven
oder restitutiven Zweck zu scheiden, sodass in der vorliegenden Studie
mehrheitlich die beiden letzteren Zwecke zur Unterscheidung herange-
zogen werden. Am Beispiel der Rechtsprechung zur Ausweisung von
Unionsbürgern aus einem anderen Mitgliedstaat lässt sich auch zeigen,
dass eine rein präventive Sanktion im Unionsrecht nicht tragfähig ist.
Danach darf ein Unionsbürger nämlich nicht allein aus generalpräventi-
ven Gründen ausgewiesen werden.147
Es ist weiter fraglich, ob Maßnahmen beider Zwecksetzungen im euro-
päischen Recht auch als Sanktionen konzipiert sind. Für beides gibt es
im Unionsrecht Beispiele: Für repressive Zwangsmaßnahmen kann man
die Geldbußen und Zwangsgelder nach Art. 23, 24 Verordnung (EG)
Nr. 1/2003148 oder nach Art. 14, 15 der Verordnung (EG)
Nr. 139/2004149 nennen, für eine restitutive die Rückforderung von
Subventionen durch mitgliedstaatliche Behörden nach Art. 88 Abs. 2
UAbs. 1 EG, wenn diese Zuwendungen gemeinschaftsrechtswidrig er-
teilt worden waren. Schon hier zeigen sich Abgrenzungsschwierigkei-

146
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 38.
147
EuGH, Rs. 67/74, Bonsignore, Slg. 1975, S. 297, Rn. 7; Rs. 340/97, Nazli,
Slg. 2000, S. I-957, R. 59; verb. Rs. C-482/01 und C-493/01, Orfanopoulos u.a.,
Slg. 2004, S. I-5257, Rn. 68.
148
Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur
Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wett-
bewerbsregeln, ABl. 2003, L 1, S. 1; zuvor Verordnung (EWG) Nr. 17 des Rates
vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und
86 des Vertrags, „Kartellverordnung“, ABl. 13 vom 21.2.1962, S. 204/62.
149
Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die
Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 2004, L 24, S. 1, „EG-
Fusionskontrollverordnung“, zuvor Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates
vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammen-
schlüssen, ABl. 1989, L 395, S. 1.
Theoretische Grundlagen 35

ten. Im Falle der Staatshaftung für die fehlerhafte Umsetzung von Ge-
meinschaftsrecht ist es gerade strittig, ob darin eine repressive oder eine
restitutive Sanktion gegenüber dem Mitgliedstaat zu sehen ist oder ob
eben beide Zwecke verfolgt werden.150

C. Zwischenergebnis: Der Begriff der Sanktion im Diskurs


über das Recht

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Begriff der Sanktion in


den Grundlagenwissenschaften eine bedeutende Rolle spielt. Allerdings
ist seine Bestimmung nicht eindeutig und unterscheidet sich teilweise
auch innerhalb der einzelnen Teildisziplinen. Zwischen den Teildiszip-
linen wird zudem auf unterschiedliche Aspekte besonderer Wert gelegt.
In der Rechtssoziologie wird vor allem die Frage nach dem Zweck der
Sanktion diskutiert, nämlich im weitesten Sinne die Wirksamkeit des
Rechts zu sichern. Folgerichtig ließen sich gerade in der soziologischen
Literatur auch die weiteren Unterscheidungen zwischen positiver und
negativer sowie zwischen repressiv-punitiver, restitutiver und präventi-
ver Sanktion finden. Die erstgenannte Unterscheidung wird im weite-
ren Verlauf der Arbeit nicht mehr relevant sein, da die positive Sanktion
als bloßer Steuerungsmechanismus für lediglich politisch erwünschtes,
nicht rechtswidriges, Verhalten zum einen terminologisch weit vom
normalen Sprachgebrauch abweicht. Bedeutender ist aber zum anderen,
dass sich auch in der Praxis der europäischen Akteure keine Hinweise
auf ein solches Begriffsverständnis finden lassen. Für die Bestimmung
eines unionalen Sanktionsbegriffs kann die positive Sanktion demnach
nicht herangezogen werden.
Auch die Frage nach dem sanktionierenden Subjekt ist wegen der Kon-
zentration auf die (tatsächliche) Wirksamkeit des Rechts für die Sozio-
logie interessant. Hier trifft sich die Soziologie mit der Rechtstheorie.
Bei ihr wird die Frage diskutiert, ob Sanktionen logisch notwendig für
die Annahme sind, dass es sich bei einem Normensystem um ein
Rechtssystem handelt. Von Bedeutung ist also, ob das Normensystem
erzwungen werden kann. Hierzu muss ein Erzwingungsstab bereit ge-
stellt sein.
Hier unterscheiden sich Soziologie und Theorie von der Rechtsphilo-
sophie, wo die Frage der Stellung der Sanktion im Rechtssystem zur Si-

150
Dazu unten, unter 5. Kapitel A.I.
36 1. Kapitel

cherung der Geltung des Rechts relevant wird. Besonderes Augenmerk


wird hier auf das sanktionierte Subjekt gelegt, für den das Recht gelten
soll. Allerdings unterscheiden sich Soziologie und Philosophie nicht in
ihrer Funktionszuweisung an die Sanktion.
Als Kern einer Begriffbestimmung lässt sich in allen Teildisziplinen her-
ausarbeiten, dass es sich bei einer Sanktion um ein Übel handeln muss,
dass einem normwidrig handelnden Rechtssubjekt zum Zweck kontra-
faktischer Normstabilisierung auferlegt wird. Die Begriffsbestimmung
ist bisher nicht hinreichend präzise. Allerdings kann sie im Folgenden
helfen, bestimmte Maßnahmen, deren Qualifikation nach dem Ver-
ständnis der europäischen Akteure unklar ist, eindeutiger zuzuordnen.
Die damit gefundenen theoretischen Ergebnisse reichen allerdings nicht
aus, von einem unionalen Sanktionsbegriff zu sprechen. Zwar muss sich
auch das Recht der Europäischen Union an den Erkenntnissen dieses
Kapitels messen lassen. Insofern vermögen sie Klassifikationsleistungen
zu erbringen. Um einen unionalen Sanktionsbegriff zu finden, bedarf es
jedoch darüber hinaus einer dogmatischen Untersuchung des Rechts
der Europäischen Union.
2. Kapitel
Die rechtsschutzspezifische Funktion des
unionsrechtlichen Sanktionsbegriffs

A. Der Zusammenhang zwischen den Verteidigungsrechten


und der Sanktion

Eine präzise Bestimmung des unionalen Begriffs der Sanktion ist, wie
angesprochen, nicht nur von systematisch-wissenschaftlichem Interesse,
sondern hat im Recht der Union vielmehr eine bedeutende Konse-
quenz: Nach einer mittlerweile gefestigten Rechtsprechungslinie des
Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz besteht
zwischen der Verhängung einer Sanktion und der Gewährleistung von
Rechtsschutz ein zwingender Zusammenhang.151 Dies betrifft den
Schutz der Verteidigungsrechte – sowohl natürlicher und juristischer
Personen als auch der Mitgliedstaaten –, die im Falle der Verhängung
einer Sanktion zu gelten haben. Eine Kopplung von Sanktion und Ver-
teidigungsrechten war zum Teil bereits auf primärrechtlicher Ebene
festgelegt. Art. 36 Abs. 1 KS sah vor, dass die Kommission vor „Fest-
setzung der nach diesem Vertrage vorgesehenen finanziellen Sanktionen
oder Zwangsgelder […] dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnah-
me zu geben“ habe. Es ist im Lichte der folgenden Ausführungen an-
zunehmen, dass der Gerichtshof Art. 36 Abs. 1 KS als Ausdruck eines
allgemeinen Rechtsgedankens gelesen hat, der darüber hinaus in ande-
ren Sektoren des Unionsrechts Anwendung findet.
Eine terminologische Vorbemerkung ist dabei angebracht: Während in
manchen Urteilen von den „Verteidigungsrechten“ oder den „Verfah-
rensrechten“ die Rede ist, wird in anderen vom „Anspruch auf rechtli-
ches Gehör“ oder vom „Recht auf ein faires Verfahren“ gesprochen.
Und wieder in anderen Entscheidungen wird das „Recht auf Anhö-
rung“ gewährt. Für die Zwecke der folgenden Ausführungen sollen die-

151
Als Vorstudie dazu bereits Bitter, in: Bodnar u.a., Emerging Constitu-
tional Law, S. 15 (25 ff.).

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 37
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_2,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
38 2. Kapitel

se Begriffe als Synonyme begriffen werden, da auch die europäischen


Gerichte diesem Verständnis folgen.152
Eine weitere Vorbemerkung ist hinsichtlich des in dieser Studie vertre-
tenen Verständnisses vom Verwaltungsverfahren angezeigt. Wenn zuvor
angesprochen wurde, dass zwischen der Verhängung von Sanktionen
und der Gewährleistung von Rechtsschutz ein Zusammenhang besteht,
der sich darin äußert, dass bei Vorliegen einer Sanktion die Verteidi-
gungsrechte zu wahren sind, setzt das ein Verständnis voraus, nach wel-
chem die Verteidigungsrechte im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens
nicht lediglich zum Zustandekommen eines Ergebnisses dieses Verfah-
rens beitragen. Wenn allein dieser Zweck bestünde, wäre der Begriff der
„Verfahrensrechte“ treffender als der der „Verteidigungsrechte“, da er
mehr auf einen Beteiligung des Betroffenen am Entscheidungsfin-
dungsprozess hindeutet. Der Begriff der „Verteidigungsrechte“ deutet
dagegen an, dass es bei ihnen tatsächlich um den Schutz bestimmter
Rechtspositionen im Rahmen des Entscheidungsfindungsprozesses
geht. Das Verfahrensrecht und damit auch die Verteidigungsrechte ha-
ben selbst rechtsschützende Funktion.153 Sie gewährleisten „präventiv-
rechtsschützende Verfahren“.154 Die Rechtsschutzfunktion der Verteidi-
gungsrechte zeigt sich noch deutlicher bei der gerichtlichen Kontrolle
von Verwaltungsentscheidungen.155

I. Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu Sanktionen führen


können: Die Rechtsprechung seit der Rechtssache Hoffmann-La
Roche

Laut dem Urteil des EuGH in der Rechtssache Hoffmann-La Roche


aus dem Jahre 1979 stellt die Gewährung rechtlichen Gehörs einen fun-

152
Am deutlichsten wird dies im Urteil des EuG, Rs. T-199/99, Sgaravatti
Mediterranea/Kommission, Slg. 2002, S. II-3731, Rn. 55, wo auf „die Beachtung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Verteidigungsrechte) in allen Verfahren“
verwiesen wird.
153
Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee,
Rn. 2/42 f.
154
Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee,
Rn. 6/59 [Hervorhebung im Original].
155
Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee,
Rn. 4/59 ff.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 39

damentalen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts dar, der „in allen Ver-


fahren, die zu Sanktionen, namentlich zu Geldbußen oder Zwangsgel-
dern führen können, […] auch in einem Verwaltungsverfahren beachtet
werden muss“.156 Damit wurde die Gewährung der Verteidigungsrechte
an die (mögliche) Verhängung von Sanktionen geknüpft.157
Erste Ansätze für diese Rechtsprechung sind schon in früheren Urteilen
zu finden. So ist in Entscheidungen aus den Jahren 1977 und 1978 da-
von die Rede, „dass jede Verwaltung, wenn sie eine Maßnahme trifft,
welche Interessen eines Einzelnen erheblich verletzen kann, dem Be-
troffenen die Möglichkeit einzuräumen hat, sich zu äußern“.158 Diese
Rechtsprechung hat selbst ihren Ausgang genommen in einem Urteil
aus dem Jahre 1974, in welchem es heißt, „dass die Adressaten von Ent-
scheidungen der öffentlichen Behörden, wenn ihre Interessen durch die
Entscheidung spürbar berührt werden, Gelegenheit erhalten müssen,
ihren Standpunkt gebührend darzulegen“.159
In den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts stellte die Rechtsprechung
dann einen klaren Zusammenhang zwischen der Gewährleistung der
Verteidigungsrechte und der Verhängung von Sanktionen her. Der Ge-
richtshof hat seine Rechtsprechung in diesen folgenden Jahren in wich-
tigen Urteilen – vor allem aus dem Wettbewerbsrecht – nachdrücklich
bestätigt.160
Ein Urteil des EuGH aus dem Jahre 1983 in der Sache Musique Diffusi-
on Française (Pioneer) ermöglichte sogar zwischenzeitlich ein weiter
gehendes Verständnis, nach welchem allgemein „in allen Verfahren,

156
EuGH, Rs. 85/76, Hoffmann-La Roche/Kommission, Slg. 1979, S. 461,
Rn. 9. „Verwaltungsverfahren“ ist hier in Abgrenzung zu „strafrechtlichen Ver-
fahren“ zu verstehen.
157
Im Umkehrschluss könnte man sogar schließen, dass die Verteidigungs-
rechte nicht anwendbar wären, wenn keine Sanktion droht. Dazu näher gleich,
unter 2. Kapitel A.II.
158
EuGH, Rs. 121/76, Moli/Kommission, Slg. 1977, S. 1971, Rn. 19/21;
Rs. 75/77, Mollet/Kommission, Slg. 1978, S. 897, Rn. 20/23.
159
EuGH, Rs. 17/74, Transocean Marine Paint/Kommission, Slg. 1974,
S. 1063, Rn. 15; dazu Ehlermann/Oldekop, in: F.I.D.E., Due Process in the
Administrative Procedure, S. 11.1 (11.2).
160
EuGH, Rs. 322/81, Michelin/Kommission, Slg. 1983, S. 3461, Rn. 7;
verb. Rs. 46/87 und 227/88, Hoechst/Kommission, Slg. 1989, S. 2859, Rn. 15;
Rs. 85/87, Dow Benelux/Kommission, Slg. 1989, S. 3137, Rn. 26; verb. Rs.
97/87, 98/87 und 99/87, Dow Chemical Ibérica u.a./Kommission, Slg. 1989,
S. 3165, Rn. 12; Rs. 374/87, Orkem/Kommission, Slg. 1989, S. 3283, Rn. 33.
40 2. Kapitel

auch in Verwaltungsverfahren, rechtliches Gehör gewährt werden“


müsste, ohne dass der Gerichtshof den Bezug zu einer Sanktion her-
stellte.161 Damit wäre es gleichgültig geworden, ob eine Sanktion ver-
hängt werden kann oder nicht. Folge wäre eine sehr weitgehende An-
wendbarkeit des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs gewesen. Richti-
gerweise führte der EuGH diese Rechtsprechung nicht weiter. Es
spricht einiges dafür, dass ein solches Verständnis des Urteils nicht an-
gemessen wäre und dass der Gerichtshof selbst sein Urteil nicht so ver-
standen haben wollte. Das vorgenannte Zitat führte zum einen aus-
drücklich die Rechtsprechung in der Sache Hoffmann-La Roche als Be-
leg an und damit auch den Zusammenhang zwischen der Verhängung
einer Sanktion und den Verteidigungsrechten. Zum anderen ging es in
der Rechtssache Pioneer mit den Geldbußen des Kartellrechts um als
Sanktionen bezeichnete Maßnahmen. Damit scheint der Schluss zuläs-
sig, dass der Gerichtshof es lediglich unterlassen hatte, die Kopplung
mit den Sanktionen zu erwähnen, da dieser Zusammenhang im betref-
fenden Fall offensichtlich war. Jedenfalls blieb die weite Formulierung
aus der Rechtssache Pioneer vereinzelt.
Auch das Gericht erster Instanz übernahm den Grundsatz vom beste-
henden Zusammenhang zwischen der Gewährleistung der Verteidi-
gungsrechte und der Verhängung von Sanktionen, indem es formulierte:
„Die Anhörung stellt in jedem Verfahren, das zu Sanktionen führen
kann, einen fundamentalen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts dar,
der unter allen Umständen – auch in einem Verwaltungsverfahren –
beachtet werden muss.“162
Etwas später erweiterte das Gericht die zunächst nur geforderte Anhö-
rung auf einen „Grundsatz des vollständig kontradiktorischen Verfah-
rens“ im Falle drohender Sanktionen.163 Und schließlich ist in folgen-
den Urteilen ganz allgemein von der „Wahrung der Verteidigungsrech-

161
EuGH, verb. Rs. 100 bis 103/80, Musique Diffusion Française (Pio-
neer)/Kommission, Slg. 1983, S. 1825, Rn. 10; unter Verweis auf dieses Urteil
auch noch EuG, Rs. T-11/89, Shell International Chemical Company/Kommis-
sion, Slg. 1992, S. II-757, Rn. 39.
162
EuG, verb. Rs. T-10/92, T-11/92, T-12/92 und T-15/92, Cimenteries CBR
u.a./Kommission, Slg. 1992, S. II-2667, Rn. 39.
163
EuG, Rs. T-17/93, Matra Hachette/Kommission, Slg. 1994, S. II-595,
Rn. 34.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 41

te“ oder vom „Grundsatz des rechtlichen Gehörs“ die Rede, die bei
drohenden Sanktionen zu beachten seien.164
Durch die letztgenannten Formulierungen wird – wie schon in der Sa-
che Hoffmann-La Roche – die Problematik des Rechtsschutzes bei
Sanktionen hochgestuft zu einer grundrechtlichen Fragestellung, da es
sich bei „Verteidigungsrechten“ bzw. dem „Grundsatz rechtlichen Ge-
hörs“ um Grundrechte handelt (vgl. nur Art. 47 Abs. 2 und 48 Abs. 2
Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Grundrechtecharta).
Dadurch sind von der Geltung des Grundsatzes potentiell nicht nur die
Verwaltungsverfahren vor der Kommission erfasst, sondern auch Ver-
fahren vor den mitgliedstaatlichen Behörden in unionsrechtlich deter-
minierten Fällen.165 Das ist die Konsequenz der Geltung der (europäi-
schen) Grundrechte auch dann, wenn die Mitgliedstaaten Unionsrecht
durchführen.166 Daneben kommt der Formulierung nach auch die An-
wendbarkeit der Verteidigungsrechte in Gesetzgebungsverfahren in Be-
tracht. Dies wurde jedoch von den europäischen Gerichten abge-
lehnt.167
Ebenso ist es durch die zitierten Formulierungen des Gerichtshofs in
Hoffmann-La Roche („in allen Verfahren, die zu Sanktionen […] füh-
ren können“) und des Gerichts erster Instanz im Fall Cimenteries („in
jedem Verfahren, das zu Sanktionen führen kann“) nicht ausgeschlos-
sen, dass auch die Mitgliedstaaten in den Genuss der Verteidigungsrech-
te kommen, wenn gegen sie Maßnahmen verhängt werden, die als Sank-
tionen anzusehen sind. Der Gerichtshof scheint in der Tat dieser Auf-
fassung zu sein, wenn man beispielsweise aus jüngerer Zeit die Ausfüh-

164
EuG, verb. Rs. T-39/92 und T-40/92, Groupement des cartes bancaires
„CB“ u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-49, Rn. 48; Rs. T-34/93, Société Géné-
rale/Kommission, Slg. 1995, S. II-545, Rn. 73; Rs. T-30/91, Solvay/Kommission,
Slg. 1995, S. II-1775, Rn. 59; Rs. T-36/91, Imperial Chemical Indust-
ries/Kommission, Slg. 1995, S. II-1847, Rn. 69; Rs. T-37/91, Imperial Chemical
Industries/Kommission, Slg. 1995, S. II-1901, Rn. 49.
165
Gundel, in: Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 18,
S. 421, Rn. 33 ff.
166
EuGH, Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989, S. 2609, Rn. 19; Rs. C-260/89, ERT,
Slg. 1991, S. I-2925, Rn. 42; Rs. C-368/95, Familiapress, Slg. 1997, S. I-3689,
Rn. 24; zu problematischen Implikationen von Bogdandy/Bitter, in: FS Zuleeg,
S. 309 (319 ff.).
167
EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996, S. II-
1707, Rn. 70; EuGH, Rs. C-104/97 P, Atlanta u.a./Rat und Kommission,
Slg. 1999, S. I-6983, Rn. 35, 37.
42 2. Kapitel

rungen im Zwangsgeld-Urteil gegen Frankreich aus dem Jahre 2005 zu


der Frage betrachtet, ob Frankreich neben einem Zwangsgeld auch zu
einem Pauschalbetrag verurteilt werden kann. Hier spricht der Ge-
richtshof von den „Verteidigungsrechten“, „die dem säumigen Mit-
gliedstaat in Bezug auf die in Betracht gezogenen finanziellen Sanktio-
nen zuzuerkennen sind“.168 Damit stellt der Gerichtshof auch für Ver-
fahren gegen Mitgliedstaaten einen Zusammenhang her zwischen der
Verhängung von Sanktionen und der Anwendbarkeit von Verteidi-
gungsrechten. Von der Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze bei der
Verhängung von Sanktionen sowohl gegen Individuen als auch gegen
Mitgliedstaaten wird in dieser Arbeit noch häufiger zu reden sein.169
Im vorliegenden Kontext ist die rechtsschutzspezifische Funktion von
Bedeutung, welche der Begriff der Sanktion in der Rechtsprechung der
europäischen Gerichte erfüllt. Dem Befund, dass Sanktionen verhängt
wurden, folgt die Feststellung, dass deswegen Verteidigungsrechte ge-
wahrt sein müssen. Lenaerts und Vanhamme gehen sogar so weit zu
behaupten, dass die Anwendbarkeit des Rechts auf ein faires Verfahren
nach dieser Rechtsprechung „confined to proceedings“, also beschränkt
auf Verfahren gewesen sei, in welchen Sanktionen verhängt werden
könnten.170 Zweifel an dieser Interpretation der Urteile in Hinblick auf
eine ausschließliche Anwendbarkeit von Verteidigungsrechten bei der
Verhängung von Sanktionen sind angebracht. Diese These wird dem-
nach später noch zu diskutieren sein.171 Es sei hier nur schon gesagt,
dass eine pauschale Anwendbarkeit der Verteidigungsrechte in jeglichen
Verfahren, wie sie nach der Sache Pioneer denkbar war, ebenso unan-
gemessen wäre wie die Beschränkung ihrer Anwendung auf die Fälle
der Verhängung von Sanktionen, ohne dass andere denkbare Beein-
trächtigungen von Rechtspositionen erfasst würden. Auch Lenaerts und
Vanhamme gehen davon aus, dass die Gewährleistung von Verteidi-
gungsrechten mittlerweile nicht mehr auf Fälle beschränkt sei, in wel-

168
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263,
Rn. 92 ff., insbes. Rn. 93.
169
Unten, unter 2. Kapitel A.III.2. und 4. Kapitel C.II. Siehe bereits näher
Gil Ibáñez, The Administrative Supervision and Enforcement of EC Law,
S. 97 ff.
170
Lenaerts/Vanhamme, CMLRev. 34 (1997), S.531 (535); auch Lenaerts,
EuR 1997, S. 17 (28).
171
Unten, unter 2. Kapitel A.IV.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 43

chen Sanktionen drohten, stützen dies aber auf einen vermeintlichen


Rechtsprechungswandel.172
An dieser Stelle genügt es jedoch, eine dahingehende Übereinstimmung
festzustellen, dass zumindest jedenfalls, wenn Sanktionen verhängt
werden, die Verteidigungsrechte zu beachten sind. Festzuhalten bleibt
damit, dass der Begriff der Sanktion im Recht der Europäischen Union
insoweit eine rechtsschutzeröffnende Funktion hat. Dies mutet zu-
nächst paradox an, wird Sanktionen in der rechtstheoretischen und
rechtssoziologischen Diskussion ja regelmäßig eine grundsätzlich ent-
gegenstehende Funktion zugeschrieben, nämlich die Sicherung der
Wirksamkeit oder der Geltung einer Rechtsordnung.173 Die Analyse der
Rechtsprechung der europäischen Gerichte ergibt jedoch, dass dem
Begriff der Sanktion im Unionsrecht zumindest auch die weitere rechts-
schutzspezifische Funktion zukommt. Die rechtsschutzspezifische
Funktion erfüllt nicht die Sanktion, sondern ihr Begriff.
Die Anwendbarkeit der Verteidigungsrechte ist nicht lediglich ein blo-
ßer Reflex einer Sanktion, welcher sich im Rechtsschutz widerspiegelt.
Vielmehr ist es gerade Zweck der gerichtlichen Feststellung, dass eine
Sanktion vorliegt, den spezifischen Rechtsschutz gegenüber solchen
Maßnahmen zu begründen, der durch die Verteidigungsrechte gewährt
ist. Die Sanktion selbst zeitigt mit der Anwendbarkeit der Verteidi-
gungsrechte eine rechtsschutzeröffnende Rechtsfolge. Hiermit wird
zugleich deutlich, dass die Funktionszuschreibung nicht der Sanktion
als solcher, quasi als Phänomen, gilt, sondern ein konstruktiver Akt der
Rechtsprechung ist.

II. Verteidigungsrechte nur aufgrund abgeleiteten Rechts, wenn


keine Sanktion

Die These zur Kopplung von Sanktion(-sbegriff) und Verteidigungs-


rechten wird verdeutlicht durch Urteile des Gerichtshofes zu Sachver-
halten, in welchen keine Sanktion verhängt worden war. In diesen Fäl-
len zeigt sich, dass Verteidigungsrechte nur gelten, wenn dies auch ge-
sondert sekundärrechtlich vorgesehen ist.

172
Lenaerts/Vanhamme, CMLRev. 34 (1997), S.531 (535); auch Lenaerts,
EuR 1997, S. 17 (28).
173
Ausführlich zu den diversen Konzepten der Sanktion und ihrer Funktion
in den Grundlagenwissenschaften oben, 1. Kapitel.
44 2. Kapitel

In der Rechtssache Nicolet aus dem Jahre 1986 war die Weigerung der
Kommission streitig, die Einfuhr bestimmter Gegenstände vom Zoll
des Gemeinsamen Zolltarifs zu befreien, da die Voraussetzungen hierfür
nicht erfüllt seien. Die Klägerin machte geltend, dass sie vor der Ent-
scheidung der Kommission nicht angehört worden sei. Der Gerichtshof
verwies darauf, dass die einschlägigen Verordnungen174 weder die Betei-
ligung des einführenden Unternehmens im Verfahren beim Ausschuss
für Zollbefreiungen noch einen Anspruch auf rechtliches Gehör vor der
Kommission vorsähen. Damit sei die Entscheidung der Kommission
nicht aufgrund der Verletzung rechtlichen Gehörs ungültig.175 Tragen-
des Argument für die Ablehnung der Geltung des Anspruchs auf recht-
liches Gehör war demnach der Umstand, dass ein solcher Anspruch
nicht in den einschlägigen Rechtsakten vorgesehen war. Dies war je-
doch in den vorgehend geschilderten Fällen, in welchen ein Zusam-
menhang zwischen der Gewährleistung der Verteidigungsrechte und
der Verhängung von Sanktionen hergestellt wurde, auch nicht der Fall.
Vielmehr wurde dieses Prinzip als allgemeiner, „fundamentaler Grund-
satz“ des Gemeinschaftsrechts bezeichnet, der unabhängig von einer
sekundärrechtlichen Anordnung zu beachten ist.176 Die Geltung des
Grundsatzes im Fall Nicolet schied aber aufgrund seiner fehlenden ge-
setzlichen Fixierung aus. Somit scheint der Schluss zulässig, dass der
EuGH die eine Zollbefreiung ablehnende Entscheidung nicht als Sank-
tion ansah und deswegen die Anwendung des „fundamentalen Grund-
satzes“ der Geltung der Verteidigungsrechte nicht in Frage kam, solan-
ge er nicht im Sekundärrecht vorgesehen war.
Ganz ähnlich entschied der Gerichtshof in der Rechtssache Biedermann
aus dem Jahre 1988. Ein Beamter des Rechnungshofes hatte nach einem
Verkehrsunfall den ihm durch den Rechnungshof zuerkannten Grad
seiner Teilinvalidität als zu niedrig bemängelt. Insbesondere habe man
es ihm nicht ermöglicht, vom Ärzteausschuss, der seinen Invaliditäts-

174
Damals Verordnung (EWG) Nr. 1798/75 des Rates vom 10. Juli 1975 über
die von den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs befreite Einfuhr von Gegen-
ständen erzieherischen, wissenschaftlichen oder kulturellen Charakters,
ABl. 1975, L 184, S. 1; und Verordnung (EWG) Nr. 2784/79 der Kommission
vom 12. Dezember 1979 zur Festlegung der Durchführungsvorschriften zu der
Verordnung (EWG) Nr. 1798/75 des Rates über die von den Zöllen des Ge-
meinsamen Zolltarifs befreite Einfuhr von Gegenständen erzieherischen, wis-
senschaftlichen oder kulturellen Charakters, ABl. 1979, L 318, S. 32.
175
EuGH, Rs. 203/85, Nicolet, Slg. 1986, S. 2049, Rn. 13 ff.
176
Dazu oben, unter 2. Kapitel A.I.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 45

grad zu begutachten hatte, gehört zu werden. Damit leide die auf dem
Gutachten des Ärzteausschusses beruhende Entscheidung des Rech-
nungshofes am Rechtsfehler, dass ihm kein rechtliches Gehör gewährt
worden sei. Der Gerichtshof stellte hierzu fest, dass weder das Beam-
tenstatut177 noch die Gemeinsame Regelung zur Sicherung der Beamten
der Europäischen Gemeinschaften bei Unfällen und Berufskrankheiten
eine solche Anhörung vor dem Ärzteausschuss vorschrieben. Daneben
sei eine Anhörung auch wegen der Art der Tätigkeit des Ärzteausschus-
ses nicht durch den Grundsatz des rechtlichen Gehörs geboten, da der
Ausschuss nicht in streitiger Auseinandersetzung entscheide, sondern
ärztliche Feststellungen treffe.178
Auch hier wird dem Kläger die Gewährung rechtlichen Gehörs aus
dem Grund versagt, dass ein dahingehender Anspruch in den einschlä-
gigen Vorschriften nicht vorgesehen sei. Dies legt nahe, dass der Ge-
richtshof auch in der Zuerkennung eines angeblich zu geringen Grades
an Arbeitsinvalidität keine Sanktion sieht, die eine Gewährung rechtli-
chen Gehörs erforderlich macht.
Mit dem Gedanken, dass auch die Art der Arbeiten des begutachtenden
Organs eine Rolle bei der Beurteilung der Frage spielt, ob die Verteidi-
gungsrechte gelten, könnte der Gerichtshof den Verteidigungsrechten
unter Umständen ein anderes Feld eröffnet haben. So scheinen seine
Ausführungen zu implizieren, dass der von einer Entscheidung Betrof-
fene nur angehört werden muss, wenn diese Entscheidung in einem
streitigen – also kontradiktorischen – Verfahren erlassen wird. Hierge-
gen spricht jedoch schon allein der Umstand, dass die Geltung der Ver-
teidigungsrechte nicht von einem solchen Verfahren abhängig gemacht
werden kann, da Entscheidungen der Kommission nicht notwendig in
streitigen Verfahren ergehen und dabei trotzdem den Einzelnen be-
lasten können. Der Rat oder auch die Kommission selbst – in den Fäl-
len, in denen sie die Durchführungsvorschriften selbst setzt, nach wel-
chen sie zu entscheiden hat – könnten die Entscheidungsprozesse der

177
Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Feb-
ruar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemein-
schaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten
dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vo-
rübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind, ABl. 1968,
L 56, S. 1.
178
EuGH, Rs. 2/87, Biedermann/Rechnungshof der Europäischen Gemein-
schaften, Slg. 1988, S. 143, Rn. 16.
46 2. Kapitel

Kommission mit einer Verfahrensausgestaltung ohne streitige Elemente


der Geltung der Verteidigungsrechte entziehen.
Entgegen dieser aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten problematischen
Konsequenz ist umgekehrt davon auszugehen, dass die Durchführung
eines streitigen Verfahrens aus dem Recht der Verteidigung folgt. Damit
sind die Aussagen des EuGH eher so zu verstehen, dass das Vorliegen
eines streitigen Verfahrens eine Indizwirkung für die Feststellung hat,
dass die Verteidigungsrechte zu gelten haben. Wenn man den Begriff
„streitiges“ Verfahren ernst nimmt, würde es schlechterdings sinnwidrig
sein, einem Betroffenen keine Verteidigungsrechte in einem streitigen
Verfahren zu gewähren, da man sich sonst gar nicht „streiten“ könnte.
Abschließend sei diese letzte These von der teilweisen (sic!) Notwen-
digkeit einer gesetzlichen Festlegung der Anwendung der Verteidi-
gungsrechte in bestimmten Fällen durch die Entscheidung von 1991 in
der Sache Bureau Européen des Unions de Consommateurs aus dem
Antidumping-Bereich untermauert. Die Klägerin, eine internationale
Vereinigung nationaler Verbraucherschutzverbände mit Rechtspersön-
lichkeit nach belgischem Recht, hatte Zugang zu nicht-vertraulichen
Dokumenten der Kommission in einem Antidumping-Verfahren ver-
langt, um eine Stellungnahme zu dem konkreten Fall abgeben zu kön-
nen. Die Kommission hatte diesen Zugang unter Hinweis auf die da-
mals gültige Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 verweigert,179 da diese nur
dem jeweiligen Antragsteller im Antidumping-Verfahren, den bekann-
termaßen betroffenen Einführern und Ausführern sowie den Vertretern
des Ausfuhrlandes das Recht auf Zugang zu den nicht-vertraulichen
Dokumenten der Kommission einräumte. Der Gerichtshof schloss sich
der Auffassung der Kommission an und wies die Klage ab. Ein An-
spruch der Klägerin auf Zugang zu den Dokumenten folge weder aus
dem Recht auf ein faires Verfahren noch aus der einschlägigen Verord-
nung. Da das Antidumping-Verfahren zu keiner die Klägerin als inter-
nationale Verbraucherschutzvereinigung beschwerenden Maßnahme
führen könne („cannot result in a measure adversely affecting them“,
„ne saurait aboutir à un acte leur faisant grief“), könne sie sich nicht auf
den Grundsatz des Rechts auf ein faires Verfahren berufen. Auch sei
dieses Recht nicht in der Verordnung vorgesehen.180

179
Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 über den
Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäi-
schen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern, ABl. 1988, L 209, S. 1.
180
EuGH, Rs. C-170/89, Bureau Européen des Unions de Con-
sommateurs/Kommission, Slg. 1991, S. I-5709, Rn. 19 ff.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 47

Auch in diesem Fall macht der EuGH die Geltung der Verteidigungs-
rechte davon abhängig, dass ein Verfahren in Frage steht, welches zu
Maßnahmen führen kann, die den Betroffenen belasten. Hierbei formu-
liert der Gerichtshof abweichend von den oben dargestellten Fällen, in-
dem er nicht von „Sanktionen“ spricht, sondern von „beschwerenden
Maßnahmen“. Inwieweit dies einen Rechtsprechungswandel mit einer
Abweichung von der bisherigen Kopplung der Verteidigungsrechte an
Sanktionen bedeutet, wird anschließend diskutiert.181 Zunächst ist von
Bedeutung, dass überhaupt eine solche Maßnahme vorliegen muss, da-
mit das Recht auf ein faires Verfahren geltend gemacht werden kann.
Falls eine solche Maßnahme nicht gegeben ist bzw. im betreffenden
Verfahren droht, muss ein Akt abgeleiteten Rechts dieses Recht über-
tragen. Andernfalls ist der sich auf das Recht Berufende von dessen
Schutzbereich nicht erfasst.
Damit erfüllt die Qualifikation einer Maßnahme je nach ihrer Wirkung
für den durch sie Betroffenen die bedeutende Funktion, die Frage zu
klären, welche Rechte der Betroffene hat. In der bisher dargestellten
Rechtsprechung bezieht sich dies ausdrücklich auf Sanktionen. Mit dem
zuletzt genannten Urteil wird jedoch anscheinend eine neue Kategorie
von Maßnahmen eingeführt, bei deren möglicher Verhängung die Ver-
teidigungsrechte zu gelten haben: Es handelt sich um die „beschweren-
den Maßnahmen“.

III. Verteidigungsrechte schon dann, wenn „beschwerende


Maßnahme“?

1. Verteidigungsrechte, wenn „nachteilige Auswirkungen“: Die


Rechtssache Al-Jubail Fertilizer Company
Mit dem Urteil in der Rechtssache Al-Jubail Fertilizer Company aus
dem Jahr 1991 – also aus dem selben Jahr wie die vorgehend untersuch-
te Entscheidung – setzte eine neuere Rechtsprechungslinie ein, die
Zweifel am exklusiven Zusammenhang zwischen Sanktion und Vertei-
digungsrechten erlaubte. Der EuGH urteilte, dass die Verteidigungs-
rechte
„nicht nur im Rahmen von Verfahren [anwendbar seien], die zu
Sanktionen führen können, sondern auch in den Untersuchungsver-
fahren, die dem Erlass von Antidumpingverordnungen vorausgehen,

181
Unten, unter 2. Kapitel A.III.
48 2. Kapitel

die die betroffenen Unternehmen trotz ihrer allgemeinen Geltung


unmittelbar und individuell berühren und nachteilige Auswirkungen
auf diese haben können“.182
Einerseits führte das Urteil eine schon in den Entscheidungen der spä-
ten 1980er Jahre, welche von einem Zusammenhang zwischen Sanktion
und Rechtsschutz ausgingen, vorgenommene Differenzierung fort. Es
handelt sich um die Unterscheidung zwischen der eigentlichen Sanktio-
nierung und dem Untersuchungsverfahren im Vorfeld, welches zu einer
Sanktion führen kann. Diesbezüglicher locus classicus ist die Entschei-
dung in der Rechtssache Hoechst: Auch in dem Vorverfahren seien die
Verteidigungsrechte zu wahren, um zu verhindern, dass die Rechte der
Beteiligten in nicht wieder gut zu machender Weise beeinträchtigt wür-
den.183 Auch das Gericht erster Instanz hatte diese Erweiterung des
Anwendungsbereichs der Verteidigungsrechte auf die Voruntersu-
chungsverfahren übernommen, welche zur Verhängung einer Sanktion
führen können.184
Das Urteil in der Rechtssache Al-Jubail Fertilizer Company ging jedoch
insofern über diese Rechtsprechung hinaus, als nun ausdrücklich nicht
die Möglichkeit der Verhängung einer Sanktion im Vordergrund stand,
um die Geltung der Verteidigungsrechte zu begründen, sondern
daneben der mögliche Erlass einer Antidumpingverordnung, die nach
dem Verständnis des Gerichtshofs keine Sanktion darstellte, sondern
lediglich eine Maßnahme, die „nachteilige Auswirkungen“ haben kön-
ne.185 Der Gerichtshof erweiterte dadurch den Anwendungsbereich des
rechtlichen Gehörs; nachteilige Auswirkungen sollten ausreichend sein.
Die Entscheidung in der Sache Al-Jubail Fertilizer Company hatte die
Voraussetzungen geschaffen für die Formulierung in der später ergan-
genen Entscheidung in der Sache Bureau Européen des Unions de Con-
sommateurs. Im früheren Fall waren es die „nachteiligen Auswirkun-

182
EuGH, Rs. C-49/88, Al-Jubail Fertilizer Company u.a./Rat, Slg. 1991,
S. I-3187, Rn. 15.
183
EuGH, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Hoechst/Kommission, Slg. 1989,
S. 2859, Rn. 15; ebenso Rs. 85/87, Dow Benelux/Kommission, Slg. 1989, S. 3137,
Rn. 26; verb. Rs. 97/87, 98/87 und 99/87, Dow Chemical Ibérica
u.a./Kommission, Slg. 1989, S. 3165, Rn. 12; Rs. 374/87, Orkem/Kommission,
Slg. 1989, S. 3283, Rn. 33.
184
EuG, Rs. T-34/93, Société Générale/Kommission, Slg. 1995, S. II-545,
Rn. 73.
185
Siehe Fn. 182.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 49

gen“,186 im späteren die „beschwerenden Maßnahmen“.187 Beide Urteile


betrafen das Gebiet des Antidumpingrechts, und der EuGH ging in
beiden Fällen davon aus, dass es sich nicht um Sanktionen handelte. In
der Tat ging es in den Fällen um das Verfahren vor dem Erlass einer
Verordnung, mit der ein Antidumping-Zoll festgelegt werden sollte.188
Damit wurde fraglich, ob und gegebenenfalls inwieweit der Gerichtshof
seine Rechtsprechung zur rechtsschutzspezifischen Funktion des Sank-
tionsbegriffs erweitert, auf andere Weise modifiziert oder gar aufgege-
ben, oder ob lediglich eine terminologische Veränderung stattgefunden
hatte.

2. Verteidigungsrechte der Mitgliedstaaten, wenn „beschwerende


Maßnahme“ und die Anwendung des Grundsatzes auf Individuen
Beide Urteile, also die Entscheidungen in den Rechtssachen Al-Jubail
Fertilizer Company und Bureau Européen des Unions de Consomma-
teurs, griffen mit ihrer Formulierung auf eine andere Rechtsprechung
aus der zweiten Hälfte der 1980er Jahre zurück, die der Gerichtshof bei
der Frage entwickelt hatte, ob und inwieweit sich die Mitgliedstaaten
im Beihilfekontrollverfahren vor der Kommission auf Verteidigungs-
rechte berufen können.
In zwei Fällen aus dem Jahr 1986 hatte sich Belgien gegen Entscheidun-
gen der Kommission nach Art. 93 Abs. 2 EWG-Vertrag (jetzt Art. 88
Abs. 2 EG) gewandt, nach welchen in Belgien bewilligte Beihilfen nicht
mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gewesen seien. Belgien behaup-
tete, dass die Kommission die zur Verteidigung erforderlichen Informa-
tionen nicht übermittelt habe. Die Kommission verwies – die Erwägun-
gen im bereits geschilderten Urteil in der Rechtssache Biedermann

186
Französisch: „conséquences défavorables“; Englisch: „adverse conse-
quences“.
187
Französisch: „acte faisant grief“ à quelqu’un; Englisch: „measure ad-
versely affecting“ someone.
188
Siehe Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 im Fall Bureau
Européen des Unions de Consommateurs, bzw. Art. 13 Abs. 1 der Verordnung
(EWG) Nr. 2176/84 des Rates vom 23. Juli 1984 über den Schutz gegen ge-
dumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirt-
schaftsgemeinschaft gehörenden Ländern, ABl. 1984, L 201, S. 1, im Fall Al-
Jubail Fertilizer Company, welches die Vorgängerverordnung zur Verordnung
(EWG) Nr. 2423/88 war.
50 2. Kapitel

vorwegnehmend189 – darauf, dass das Verfahren nach Art. 93 EWG-


Vertrag kein kontradiktorisches Verfahren sei, in welchem dem betrof-
fenen Mitgliedstaat besondere Privilegien zustünden.190 Der Gerichts-
hof bejahte die grundsätzliche Geltung der Verteidigungsrechte für den
Mitgliedstaat dennoch auch in diesen Fällen, da sich unter anderem aus
dem Urteil in der Rechtssache Hoffmann-La Roche191 ergebe, dass „die
Gewährung des rechtlichen Gehörs in einem Verfahren, das zu einer
den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen kann, ein funda-
mentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts“ sei.192
Interessant an diesen Urteilen ist nicht allein der Umstand, dass der
EuGH im Anschluss daran nicht prüft, ob und inwieweit Belgien durch
die Entscheidungen der Kommission tatsächlich beschwert ist. Zweifel
hieran hätten nämlich durchaus eine gewisse Berechtigung. Aus einer
Aufhebungsentscheidung der Kommission folgt nämlich die Pflicht des
Mitgliedstaats, eine bereits gewährte Beihilfe zurück zu fordern.193 Da-
mit führt die Entscheidung letztlich zu einem finanziellen Zugewinn für
den Staatshaushalt. Da auch der Vertrauensschutz bei europarechtswid-
rigen Beihilfen stark eingeschränkt ist,194 ist davon auszugehen, dass der
Mitgliedstaat zumindest finanziell durch die Entscheidung der Kom-
mission nicht beschwert wird. Auch ein Schadensersatzanspruch des
Beihilfeempfängers nach nationalem Recht gegen die rechtswidrig eine
Beihilfe gewährende Stelle scheidet aus, da sonst die Rückforderungs-

189
Siehe Text vor Fn. 178.
190
EuGH, Rs. 234/84, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2263, Rn. 26; eben-
so Rs. 40/85, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2321, Rn. 26.
191
Fn. 156.
192
EuGH, Rs. 234/84, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2263, Rn. 27; eben-
so Rs. 40/85, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2321, Rn. 28.
193
Die „Aufhebung“ einer Beihilfe durch Rückforderung ist nämlich „die
logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit“: EuGH, Rs. 142/87,
Belgien/Kommission, Slg. 1990, S. I-959, Rn. 66; Rs. C-310/99, Italien/Kom-
mission, Slg. 2002, S. I-2289, Rn. 98. Näher Beljin, in: Schulze/Zuleeg, Europa-
recht, § 28, Rn. 176 f., 188 ff.; Oppermann, Europarecht, Rn. 1144; Sinnaeve,
Die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Beihilfen, S. 98 ff.
194
EuGH, Rs. C-24/95, Alcan, Slg. 1997, S. I-1591, Rn. 25. Ausführlich
Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 470 ff.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 51

pflicht ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde.195 Die für die


Bundesrepublik noch ungeklärte Frage, ob die Staatshaftung auch für
Schäden ausgeschlossen ist, die über den Betrag der Beihilfe hinausge-
hen, ist entgegen einer teilweise vertretenen Ansicht196 zu bejahen, da
ein Schaden, der den zurück zu zahlenden Subventionsbetrag über-
steigt, nur in Aufwendungen bestehen kann, die der Subventionsemp-
fänger im Vertrauen auf den Bestand der Beihilfe gemacht hat. Die Be-
rechtigung dieses Vertrauens ist jedoch bereits – wenn auch einge-
schränkt – bei der Frage berücksichtigt worden, ob die Beihilfe über-
haupt zurück gefordert werden darf.
Eine beschwerende Wirkung hat die Entscheidung der Kommission
somit lediglich in der Beschränkung der wirtschaftspolitischen Hand-
lungsfähigkeit des Staates und der möglichen Kritik in Öffentlichkeit
und Presse.197 Der EuGH nähert sich einem Verständnis dieser staatli-
chen Handlungsfähigkeit als „subjektivem“ Recht des jeweiligen Mit-
gliedslandes vergleichbar der persönlichen Handlungsfreiheit des Indi-
viduums. Gesichert wird dieses Recht durch den Anspruch auf ein fai-
res Verfahren.
Interessant sind darüber hinaus zwei weitere Aspekte: Zum einen, dass
der Gerichtshof seine Rechtsprechung zu den Verteidigungsrechten für
die Marktteilnehmer umstandslos auf die Mitgliedstaaten anwendet.
Zum anderen, dass er zwar diese Rechtsprechung heranzieht, den zuvor
festgestellten bedeutenden Zusammenhang zwischen den Verteidi-
gungsrechten und der Verhängung einer Sanktion jedoch ausklammert
bzw. nicht ausdrücklich übernimmt.
Auf die Anwendbarkeit derselben Rechtsgrundsätze bei Individuen wie
bei Mitgliedstaaten wird später noch näher einzugehen sein.198 Zum
Überblick sei an dieser Stelle nur kurz geschildert, dass sich diese Art
der Vorgehensweise des EuGH nicht nur in Beihilfesachen zeigt, son-

195
BVerwG, Urt. vom 23.4.1998, 3 C 15.97, BVerwGE 106, 328 (338); Beljin,
in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 28, Rn. 296; a.A. wohl Schmidt-Kötters, in:
Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, § 59, Rn. 6.
196
Soltész/Kühlmann, EWS 2001, S. 513 (515 f.).
197
Sinnaeve, Die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler
Beihilfen, S. 182 f. Zur hierbei bestehenden Interessenlage im Unterschied zu
derjenigen bei der Rückforderung einer zu Unrecht gewährten Gemeinschafts-
beihilfe Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 465.
198
Unter 2. Kapitel A.III.2. und 4. Kapitel C.II.
52 2. Kapitel

dern auch bei der rechtlichen Beurteilung anderer Sachverhalte. Zu


denken sei beispielsweise an die Verfahren nach Art. 228 Abs. 2 EG.
Der EuGH hat – wie bereits erwähnt – die Geltung der Verteidigungs-
rechte für Mitgliedstaaten in einem solchen zu Sanktionen führenden
Verfahren bejaht.199 Ebenso hat der Gerichtshof den Mitgliedstaaten im
Rechnungsabschlussverfahren Verteidigungsrechte zugestanden, und
zwar unter ausdrücklichem Verweis auf Rechtsprechung, die bezüglich
der Rechte von Unternehmen im Verwaltungsverfahren ergangen ist.200
Aus der hier nur angedeuteten Rechtsprechungslinie lässt sich herleiten,
dass der Gerichtshof bereit ist, für Mitgliedstaaten und Individuen ei-
nen rechtlichen Rahmen zu entwickeln, der beide gleichermaßen vor
der Überschreitung unionaler Hoheitsbefugnisse schützen soll. Dabei
gelten mutatis mutandis die gleichen Rechtsgrundsätze. Eine solche
Entwicklung hat – bei Berücksichtigung der strukturellen Unterschiede
zwischen Staaten und Personen als Rechtssubjekten – eine kaum zu
überschätzende Konsequenz für die Entwicklung eines kohärenten
rechtlichen Rahmens der Sanktionierung unionsrechtswidrigen Verhal-
tens.
Bezüglich der Frage, wann der Anwendungsbereich der Verteidigungs-
rechte eröffnet ist, bringen die beiden Urteile zu den belgischen Beihil-
fen aus dem Jahr 1986 weitere Erkenntnisse. Die bisherige Kopplung
von Sanktion und Verteidigungsrechten wird hier ersetzt durch eine
zwischen „beschwerender Maßnahme“ und Verteidigungsrechten. Das
ist angesichts des Umstands erstaunlich, dass die Rechtsprechung be-
züglich eines Zusammenhangs zwischen der Gewährleistung der Ver-
teidigungsrechte und der Verhängung einer Sanktion zur gleichen Zeit
nachdrücklich fortgeführt wurde.201
Der EuGH hat in mehreren späteren Urteilen seine Rechtsprechung zu
den beschwerenden Maßnahmen und den Verteidigungsrechten für die
Mitgliedstaaten weiter geführt. Die Entscheidungen betreffen allesamt
das repressive Beihilfekontrollverfahren vor der Kommission, wo der

199
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263,
Rn. 92 ff.
200
EuGH, Rs. C-287/02, Spanien/Kommission, Slg. 2005, S. I-5093, Rn. 37;
unter Verweis auf Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 21; Rs. C-462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission, Slg. 2000, S. I-7183,
Rn. 36.
201
Vgl. Fn. 160.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 53

betreffende Mitgliedstaat die Verletzung seines Rechts auf rechtliches


Gehör geltend machte.202
Eine mögliche Erklärung für die Ersetzung der „Sanktion“ durch die
„beschwerende Maßnahme“ lässt sich in dem Umstand finden, dass die
zur gleichen Zeit ergehende Rechtsprechung in Bezug auf Individuen
bzw. Unternehmen erging und die Formulierung in Bezug auf Sanktio-
nen dort unproblematisch war. Zum einen betrafen diese Fälle Sachver-
halte aus dem Kartellrecht, wo mit den Geldbußen und Zwangsgeldern
typische Sanktionen drohten, wohingegen es einen gewissen Erklä-
rungsbedarf mit sich gebracht hätte, eine Beihilfen-Rückforderungs-
entscheidung der Kommission als Sanktion zu begreifen.203
Zum anderen wäre eine Formulierung durch den Gerichtshof mit dem
Begriff „Sanktion“ in Bezug auf Mitgliedstaaten unter Umständen zu
diesem Zeitpunkt, also im Jahr 1986, noch politisch problematisch ge-
wesen. Indiz für eine solche Annahme ist die bis zur Unterzeichnung
des Maastricht-Vertrags im Jahr 1992 geführte Diskussion zu der Frage,
inwieweit bei einer Vertragsänderung Sanktionen gegen Mitgliedstaaten
vorzusehen seien, falls ein Land Urteile des EuGH nicht umsetzen soll-
te. Anders gesagt: Auf den Umstand, dass es damals politisch uner-
wünscht gewesen sein mag, Maßnahmen gegen Mitgliedstaaten als
Sanktion zu bezeichnen, deutet die Entstehungsgeschichte des Art. 171
Abs. 2 EGV (jetzt Art. 228 Abs. 2 EG) hin. Die Mitgliedstaaten hatten
in bewusster Abkehr von der im Rahmen der Montanunion in Art. 88
Abs. 3 KS vorgesehenen Möglichkeit, unter bestimmten Bedingungen
Zahlungen an Mitgliedstaaten auszusetzen oder sonstige repressive
Maßnahmen vorzunehmen, eine solche Sanktionsmöglichkeit in den
EWG-Vertrag nicht aufgenommen.204 Eine denkbare Sanktionierung
außerhalb des klassischen Völkerrechts, durch eine supranationale Ge-
meinschaft statt durch gleichgeordnete Mitgliedstaaten, stieß auf Kri-

202
EuGH, Rs. 259/85, Frankreich/Kommission, Slg. 1987, S. 4393, Rn. 12;
Rs. 301/87, Frankreich/Kommission, Slg. 1990, S. I-307, Rn. 29; verb. Rs. C-
48/90 und C-66/90, Niederlande u.a./Kommission, Slg. 1992, S. I-565, Rn. 44.
203
Die Rückforderung ist nach dem im Laufe dieser Studie entwickelten Ver-
ständnis keine Sanktion.
204
Jakob, Sanktionen gegen vertragsbrüchige Mitgliedstaaten der Europäi-
schen Gemeinschaft, S. 107; Tesauro, in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions,
vol. 2, S. 423 (432); Tesauro, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur
Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 17 (18).
54 2. Kapitel

tik.205 Letztlich spiegelte auch Art. 88 Abs. 3 KS diese Zurückhaltung


der Staaten wider, indem er die dort vorgesehenen repressiven Maß-
nahmen durch die Kommission von einer Zustimmung des Rates mit
einer Zweidrittelmehrheit abhängig machte. Die anderen möglichen
Maßnahmen des Art. 88 Abs. 3 KS stellten ohnehin nur eine vertragli-
che Ermächtigung zu klassisch völkerrechtlichen Repressalien dar.206
Aus diesem Grunde wurde die Vorschrift auch als „lettre morte“ ange-
sehen.207
Es bleibt festzuhalten, dass der Gerichtshof zumindest in Beihilfever-
fahren eine Rechtsprechung zu den Verteidigungsrechten seit Hoff-
mann-La Roche entwickelte, die erweiternd wirkte. Parallel dazu hielt
er jedoch sein Verständnis der Geltung der Verteidigungsrechte in den
Fällen aufrecht, in welchen Sanktionen verhängt werden. Damit wurde
fraglich, ob hier zwei konkurrierende, sich widersprechende Konzepte
entwickelt worden waren, oder ob beide Verständnisse nebeneinander
existieren und sich gegenseitig beeinflussen konnten.

3. „Sanktion“ und „beschwerende Maßnahme“ als gleichzeitige


Kategorien mit rechtsschutzeröffnender Funktion: Die Rechtssache
Fiskano
Das Urteil in der Rechtssache Fiskano aus dem Jahr 1994 sollte die älte-
re Rechtsprechungslinie mit der sich abzeichnenden jüngeren zusam-
menführen. Ein unter schwedischer Flagge segelndes Schiff hatte ohne
Lizenz in niederländischen Gewässern gefischt. Die Kommission teilte
hierauf den schwedischen Behörden gemäß der damaligen Verordnung
(EWG) Nr. 3929/90208 mit, dass das Schiff für die Erteilung einer Fi-
schereilizenz nach der Verordnung (EWG) Nr. 3885/91209 für den Zeit-

205
Siehe Jakob, Sanktionen gegen vertragsbrüchige Mitgliedstaaten der Eu-
ropäischen Gemeinschaft, S. 116 f.
206
Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rn. 26/3.
207
Timmermans, in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions, vol. 2, S. 15 (29);
ähnlich Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europäischen Union, S. 117.
208
Verordnung (EWG) Nr. 3929/90 des Rates vom 20. Dezember 1990 über
Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände für Schiffe
unter schwedischer Flagge (1991), ABl. 1990, L 378, S. 48.
209
Verordnung (EWG) Nr. 3885/91 des Rates vom 18. Dezember 1991 über
Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände für Schiffe
unter schwedischer Flagge (1992), ABl. 1992, L 367, S. 48. Die Bedingungen für
Die rechtsschutzspezifische Funktion 55

raum von zwölf Monaten nicht in Betracht käme. Das schwedische Un-
ternehmen Fiskano, welches Eigentümer des Schiffes war, wandte sich
gegen die Entscheidung der Kommission und brachte unter anderem
vor, dass es vor Erlass dieser Entscheidung nicht angehört worden sei.
Die Kommission rügte zunächst die Zulässigkeit der Klage, da ihr
Schreiben bezüglich der Fanglizenz für das betreffende Schiff lediglich
eine Notifikation an den Flaggenstaat Schweden bedeutete, während die
von Schweden zu verhängenden Sanktionen im Ermessen des Staates
stünden. Die Mitteilung, dass ein Schiff für die Erteilung einer Fische-
reilizenz für einen gewissen Zeitraum ausscheidet, sei keine Entschei-
dung im Sinne des Gemeinschaftsrechts und würde somit das Unter-
nehmen nicht unmittelbar und individuell im Sinne von Art. 173 Abs. 4
EGV (jetzt Art. 230 Abs. 4 EG) betreffen.210
Der Gerichtshof verwarf dieses Vorbringen. Zwar sei das Schreiben der
Kommission an den Staat gerichtet. Bei der Nichtberücksichtigung für
die Erteilung einer Fischereilizenz handele es sich jedoch um eine Sank-
tion. Damit sei die Maßnahme als Entscheidung anzusehen, die – unab-
hängig von ihren Rechtswirkungen gegenüber dem Staat – das Unter-
nehmen unmittelbar und individuell betreffe; die Klage sei also zuläs-
sig.211
Diese Ausführungen sind einerseits von Interesse, da sie deutlich zei-
gen, dass der vorübergehende Ausschluss von der Möglichkeit, eine Li-
zenz zu erhalten, vom EuGH als Sanktion angesehen wird. Zum ande-
ren zeigen die Erwägungen des Gerichtshofs zur Zulässigkeit der Nich-
tigkeitsklage, dass er bereit ist, unabhängig von der Form, in welcher
die Sanktion auftritt, und unabhängig davon, wie und wem die Sanktion
bekannt gegeben wird, aus dem Umstand, dass eine Sanktion in Frage
steht, eine Klagebefugnis des Sanktionierten im Sinne des Art. 230
Abs. 4 EG herzuleiten. Der hieraus zulässige und auch überzeugende
Schluss lautet: Wenn eine Sanktion verhängt wurde, liegt eine unmittel-
bare und individuelle Betroffenheit vor, wobei es gleichgültig ist, an
wen die diesbezügliche Entscheidung ergangen ist. Hier wird eine wei-
tere rechtsschutzspezifische Funktion des Sanktionsbegriffs deutlich.
Nach dem Urteil in der Sache Fiskano kann kein Zweifel mehr beste-
hen, dass die Sanktion rechtswegeröffnend wirkt. Die Frage des Zu-

die Fischerei durch schwedische Schiffe wurden bis zum Beitritt Schwedens zur
Europäischen Union jedes Jahr durch eine Verordnung des Rates festgelegt.
210
EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885, Rn. 21.
211
EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885, Rn. 22 ff.
56 2. Kapitel

sammenhangs zwischen Verteidigungsrechten und Sanktion ist jedoch


damit noch nicht beantwortet. Das ist Gegenstand des zweiten Prob-
lemkomplexes des Urteils, welcher die Frage betraf, ob die Kommission
die Verteidigungsrechte der Klägerin verletzt hatte, da sie dem Unter-
nehmen vor Erlass ihrer Entscheidung keine Gelegenheit zur Stellung-
nahme gegeben hatte. Das Urteil des Gerichtshofes soll in diesem Zu-
sammenhang im Wortlaut wieder gegeben werden, um zu verdeutli-
chen, dass und wie der EuGH nun die beiden Rechtsprechungslinien
zusammen führt. Unter Verweis auf die nahezu vollständige Liste der
geschilderten Urteile seit Hoffmann-La Roche urteilte der EuGH fol-
gendermaßen:
„39. Die Gewährung rechtlichen Gehörs in allen Verfahren, die zu
einer den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen können, ist
ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts und muss
auch dann sichergestellt werden, wenn eine Regelung für das fragli-
che Verfahren fehlt (vgl. insbesondere Urteile des Gerichtshofes
vom 13. Februar 1979 in der Rechtssache 85/76, Hoffmann-La Ro-
che/Kommission, Slg. 1979, 461, vom 10. Juli 1986 in der Rechtssa-
che 234/84, Belgien/Kommission, “Meura”, Slg. 1986, 2263, vom 10.
Juli 1986 in der Rechtssache 40/85, Belgien/Kommission, “Boch”,
Slg. 1986, 2321, vom 21. September 1989 in den verbundenen
Rechtssachen 46/87 und 227/88, Hoechst/Kommission, Slg. 1989,
2859, vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87, Frank-
reich/Kommission, “Boussac Saint Frères”, Slg. 1990, I-307, vom
21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87, Belgien/Kommission,
“Tubemeuse”, Slg. 1990, I-959, und vom 12. Februar 1992 in den
verbundenen Rechtssachen C-48/90 und C-66/90, Niederlande
u.a./Kommission, Slg. 1992, I-565).“
Und weiter:
„40. Wie aus dieser gesamten Rechtsprechung folgt, erfordert die
Gewährung rechtlichen Gehörs, dass jede möglicherweise von einer
Sanktion betroffene Person in zweckdienlicher Weise ihre Auffas-
sung zu den einzelnen Gesichtspunkten darlegen kann, auf die die
Kommission die Verhängung der Sanktion stützt.“212
Das ist ein bedeutsames Urteil für die Frage, in welchen Fällen die Ver-
teidigungsrechte gelten. Mit dem Verweis auf die Rechtsprechung seit
Hoffmann-La Roche bis Hoechst übernimmt der Gerichtshof eigentlich
die Konstruktion der Geltung der Verteidigungsrechte bei (drohender)

212
EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885, Rn. 39 f.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 57

Verhängung einer Sanktion. In der Randnummer 39 spricht er aber


noch von der „beschwerenden Maßnahme“ und folgt damit den For-
mulierungen aus den von ihm in dieser Randnummer ebenfalls zitierten
Urteilen, die auf Nichtigkeitsklagen von Mitgliedstaaten ergingen.213
Damit ist der Ton für die Zukunft grundsätzlich gesetzt. In einem Ver-
fahren, in welchem eine beschwerende Maßnahme droht, müssen dem
Betroffenen die Verteidigungsrechte gewährt werden. Die etwas jüngere
Rechtsprechungslinie aus dem Beihilfekontrollrecht – für den Bereich
des Antidumpingrechts durch die Entscheidungen Al-Jubail Fertilizer
Company und Bureau Européen des Unions de Consommateurs über-
nommen – kann dabei grundsätzlich Vorrang gegenüber der älteren be-
anspruchen, die vor allem anhand des Kartellrechts entwickelt wurde.
Grund für diese Annahme ist allein die Anwendung eines iudicium
posterius-Grundsatzes: Das jüngste Urteil in der Sache Fiskano (iudici-
um postremum) übersetzt gleichsam die „Sanktion“ der ersten, älteren
Urteile (iudicia prima) in die „beschwerende Maßnahme“ der dazwi-
schen liegenden jüngeren Urteile (iudicia posteriora).
So erklärt sich, warum der Gerichtshof in der darauf folgenden Rand-
nummer 40 aus „dieser gesamten Rechtsprechung“ folgert, dass das
rechtliche Gehör jedem gewährt werden muss, der möglicherweise von
einer Sanktion betroffen ist. Hier tritt also wieder die ältere, wettbe-
werbsrechtliche Rechtsprechung hervor. Damit findet sich das Urteil in
der Sache Fiskano an einem Scharnier zwischen der Sanktion und der
beschwerenden Maßnahme. Da der EuGH im konkreten Fall die fragli-
che Maßnahme als Sanktion bewertete,214 ist der zunächst einzige siche-
re Schluss aus diesem Urteil die Feststellung, dass die Verteidigungs-
rechte jedenfalls dann gelten, wenn eine Sanktion verhängt wird. Aus
den beiden zusammengenommenen Randnummern des Urteils kann
man entnehmen, dass der Gerichtshof offensichtlich der – plausibel
scheinenden – Ansicht ist, dass eine Sanktion zugleich auch eine be-
schwerende Maßnahme darstellt.
Ob Sanktion und beschwerende Maßnahme jedoch tatsächlich – worauf
das Urteil hinzudeuten scheint – deckungsgleich sind, also auch umge-
kehrt jede beschwerende Maßnahme eine Sanktion darstellt, bleibt
ebenso ungeklärt wie die Frage, was andernfalls eine beschwerende

213
Die Entscheidungen in den Rechtssachen Al-Jubail Fertilizer Company
und Bureau Européen des Unions de Consommateurs zitiert der EuGH nicht,
ohne dass ein zwingender Grund ersichtlich wäre.
214
EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885, Rn. 24.
58 2. Kapitel

Maßnahme gegenüber einer Sanktion konkret auszeichnet. Die nach-


folgenden Urteile sollten hier mehr Klarheit bringen.

4. Die „beschwerende Maßnahme“ als zentrale Kategorie des


Rechtsschutzes seit der Rechtssache Lisrestal
Das Gericht erster Instanz machte sich bereits in einer kurz nach dem
Urteil in der Sache Fiskano ergangenen Entscheidung die Erwägungen
des Gerichtshofs zu eigen. In der Sache Lisrestal – ebenfalls aus dem
Jahr 1994 – wandten sich die Klägerinnen gegen eine Entscheidung der
Kommission, mit der ein ihnen zuvor gewährter Zuschuss aus dem Eu-
ropäischen Sozialfonds (ESF) für ein Maßnahmenvorhaben der berufli-
chen Bildung nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2950/83
gekürzt wurde.215 Untersuchungen durch ESF-Kontrolleure hatten er-
geben, dass ein Teil des Zuschusses aufgrund falscher Angaben der por-
tugiesischen Unternehmen gewährt worden war. Um diesen Anteil
kürzte die Kommission den Gesamtzuschuss. Die Klägerinnen brach-
ten zur Begründung der Klage unter anderem vor, dass sie vor der Kür-
zungsentscheidung nicht von der Kommission und der für die Über-
prüfung der Angaben zuständigen nationalen Stelle gehört worden sei-
en und dass sie weder die Ergebnisse der Kontrollen noch die sonstigen
erforderlichen Informationen erhalten hätten.
Das Gericht erster Instanz stellte unter Verweis auf die Urteile in den
Rechtssachen Niederlande u.a./Kommission216 sowie Fiskano fest, dass
„die Beachtung der Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu
einer den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen können,
ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts [sei] und

215
Verordnung (EWG) Nr. 2950/83 des Rates vom 17. Oktober 1983 zur
Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG über die Aufgaben des Europäischen
Sozialfonds, ABl. 1983, L 289, S. 1. Nach Änderung des Systems der europäi-
schen Strukturfonds durch die Strukturreform 1999 wäre diese Kürzung erfolgt
nach Art. 39 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni
1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. 1999, L 161,
S. 1, i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 1784/1999 des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 12. Juli 1999 betreffend den Europäischen Sozialfonds,
ABl. 1999, L 213, S. 5.
216
EuGH, verb. Rs. C-48/90 und C-66/90, Niederlande u.a./Kommission,
Slg. 1992, S. I-565, Rn. 44. Dazu siehe Text zu Fn. 202.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 59

auch dann sichergestellt werden [müsste], wenn eine Regelung für


das betreffende Verfahren fehlt“ [Hervorhebung hinzugefügt].217
Einen Verweis auf das mögliche Vorliegen einer Sanktion nahm das Ge-
richt nicht vor, auch wenn es durchaus möglich gewesen wäre, den
Sanktionscharakter der Zuschusskürzung zu prüfen. Als erstes Indiz sei
hier nur auf die Motivation der Kommission hingewiesen, mit welcher
die Kürzung verfolgt wurde: Laut Sachverhalt hatten die ESF-
Kontrolleure nämlich den Verdacht der Vorspiegelung von Verträgen
und falschen Rechnungen erhoben.218 Die Frage, ob und inwieweit
Kürzungen oder Streichungen von Gemeinschaftszuschüssen als Sank-
tionen anzusehen sind, wird in einem späteren Abschnitt der Untersu-
chung näher beleuchtet werden.219
Das Gericht nahm nur auf den „beschwerenden“ Charakter der Maß-
nahme Bezug und löste sich damit von der Sanktion.220 Ebenso ließ
auch der EuGH in seiner Rechtsmittelentscheidung den Bezug zur
Sanktion fortfallen und hielt das Urteil des Gerichts erster Instanz auch
in dieser Hinsicht aufrecht.221 Seine Ausführungen sind aber in diesem
Zusammenhang von weiterem Interesse, da er in derselben Randnum-
mer ausführt, was er unter „beschwerender Maßnahme“ versteht, näm-
lich Entscheidungen, die ihre Adressaten in ihren „Interessen spürbar
beeinträchtigen“.222 Eine solche „spürbare Beeinträchtigung“ wird im

217
EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-1177,
Rn. 42. Englisch: “Observance of the right to be heard is, in all proceedings ini-
tiated against a person which are liable to culminate in a measure adversely af-
fecting that person, a fundamental principle of Community law which must be
guaranteed even in the absence of any rules governing the proceedings in ques-
tion.” Französisch: “Il convient de rappeler que le respect des droits de la dé-
fense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible
d’aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental de droit
communautaire qui doit être assuré même en l’absence de toute réglementation
concernant la procédure.” [Hervorhebung jeweils hinzugefügt].
218
EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-1177,
Rn. 13.
219
Siehe unten, unter 4. Kapitel C.I.1. und 4. Kapitel C.I.2.
220
Galetta, EuR 2007, S. 57 (65), die allerdings die Bedeutung der Rechtssa-
che Fiskano für diese Rechtsprechungsänderung verkennt.
221
EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 21.
222
Englisch: „decisions which significantly affect their interests“, fran-
zösisch: „décisions, qui affectent de manière sensible leurs intérêts“. Ebenso
60 2. Kapitel

vorliegenden Fall in der Kürzung eines ursprünglich gewährten Zu-


schusses gesehen, da die Klägerinnen „somit unmittelbar die wirtschaft-
lichen Folgen der streitigen Entscheidung [tragen], die ihr Vermögen in-
sofern berührt, als sie hauptsächlich zur Rückzahlung der ohne Rechts-
grund empfangenen Beträge verpflichtet sind“.223
In den folgenden Jahren hat das Gericht erster Instanz in einer Reihe
von weiteren Urteilen diesen ausschließlichen Bezug auf die beschwe-
rende (oder zuweilen auch „belastende“) Wirkung einer Maßnahme als
zentrale, den Anwendungsbereich der Verteidigungsrechte eröffnende
Kategorie weiter geführt.224 In einigen wenigen Urteilen verzichtete das
Gericht sogar gänzlich darauf, eine allgemeinere Konzeption als
Grundlage für die Anwendung der Verteidigungsrechte heranzuziehen:
Die Verteidigungsrechte des Empfängers eines Zuschusses aus dem ESF
seien schlicht zu beachten, wenn die Kommission diesen Zuschuss kür-
ze.225
Auch der Gerichtshof hielt in späteren Urteilen an der Auffassung fest,
dass die Verteidigungsrechte bei beschwerenden Maßnahmen zu gelten
hätten, ohne das Vorliegen einer Sanktion zu erwähnen. Diese Ent-
scheidungen des EuGH sind zwar seltener als die des Gerichts erster
Instanz. Das liegt jedoch daran, dass die meisten Rechtssachen Direkt-
klagen von Individuen bzw. Unternehmen betreffen, für die das Gericht
erster Instanz zuständig ist.226 Die selteneren Fälle sind diejenigen, in

EuGH, Rs. C-462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission, Slg. 2000, S. I-7183,


Rn. 36; EuG, Rs. T-102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Perso-
nen met een Handicap/Kommission, Slg. 2003, S. II-2433, Rn. 59.
223
EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 33 f.; EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-1177,
Rn. 48.
224
Beispielsweise EuG, Rs. T-260/94, Air Inter/Kommission, Slg. 1997, S. II-
997, Rn. 59; Rs. T-199/96, Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm
u.a./Kommission, Slg. 1998, S. II-2805, Rn. 58.
225
EuG, verb. Rs. T-180/96 und T-181/96, Mediocurso u.a./Kommission,
Slg. 1998, S. II-3477, Rn. 49 (allerdings aufgehoben durch EuGH, Rs. C-
462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission, Slg. 2000, S. I-7183, Rn. 44, mit Verweis
auf die ausführlichere Rechtsprechung, ohne den Grundsatz zu bestreiten);
Rs. T-80/00, Associação Comercial de Aveiro/Kommission, Slg. 2002, S. II-2465,
Rn. 36; Rs. T-81/00, Associação Comercial de Aveiro/Kommission, Slg. 2002,
S. II-2509, Rn. 35.
226
Art. 225 Abs. 1 EG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c) Beschluss 88/591/EGKS,
EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts
Die rechtsschutzspezifische Funktion 61

welchen sich neben dem Unternehmen noch ein Mitgliedstaat gegen ei-
ne Entscheidung der Kommission wendet,227 und solche, in denen
Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Gerichts erster Instanz einge-
legt wurden.
Die umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts
erster Instanz ist dabei nicht auf bestimmte Anwendungsbereiche be-
schränkt. Neben den bereits erwähnten Urteilen zum Beihilfekontroll-
recht228 gibt es weitere Entscheidungen zu den Verteidigungsrechten
der Mitgliedstaaten,229 wie auch solche zu den Verteidigungsrechten von
natürlichen und juristischen Personen. Es sind Urteile zum Recht der
Strukturfonds zu finden,230 zum Recht anderer gemeinschaftlicher Bei-
hilfen,231 aus dem Abgabenrecht,232 Entscheidungen zum Beamten-

erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1988, L 319, S. 1. Siehe


Art. 51 der Satzung des Gerichtshofs.
227
Für diese Fälle ist nunmehr auch das Gericht erster Instanz zuständig, wie
ein Umkehrschluss zu Art. 51 der Satzung des Gerichtshofs zeigt.
228
Ebenso EuG, Rs. T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschapij/Kommission,
Slg. 1999, S. II-2329, Rn. 35.
229
EuGH, Rs. C-287/02, Spanien/Kommission, Slg. 2005, S. I-5093, Rn. 37.
230
EuG, Rs. T-218/95, Azienda Agricola „Le Canne“/Kommission, Slg. 1997,
S. II-2055, Rn. 48; verb. Rs. T-180/96 und T-181/96, Mediocurso u.a./Kommis-
sion, Slg. 1998, S. II-3477, Rn. 49; Rs. T-231/97, New Europe Consulting
u.a./Kommission, Slg. 1999, S. II-2403, Rn. 42; Rs. T-80/00, Associação Comer-
cial de Aveiro/Kommission, Slg. 2002, S. II-2465, Rn. 36; Rs. T-81/00, Associação
Comercial de Aveiro/Kommission, Slg. 2002, S. II-2509, Rn. 35; Rs. T-199/99,
Sgaravatti Mediterranea/Kommission, Slg. 2002, S. II-3731, Rn. 55; Rs. T-
340/00, Comunità montana della Valnerina/Kommission, Slg. 2003, S. II-811,
Rn. 136; Rs. T-102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen
met een Handicap/Kommission, Slg. 2003, S. II-2433, Rn. 59; Rs. T-306/00,
Conserve Italia/Kommission, Slg. 2003, S. II-5705, Rn. 107; Rs. T-141/01, En-
torn/Kommission, Slg. 2005, S. II-95, Rn. 113; EuGH, Rs. C-462/98 P, Me-
diocurso u.a./Kommission, Slg. 2000, S. I-7183, Rn. 36.
231
EuG, Rs. T-217/01, Forum des migrants de l’Union européenne/Kommis-
sion, Slg. 2003, S. II-1563, Rn. 56.
232
EuG, Rs. T-42/96, Eyckeler & Malt/Kommission, Slg. 1998, S. II-401,
Rn. 76; Rs. T-50/96, Primex Produkte Import-Export u.a./Kommission,
Slg. 1998, S. II-3773, Rn. 59; Rs. T-290/97, Mehibas Dordtselaan/Kommission,
Slg. 2000, S. II-15, Rn. 46; verb. Rs. T-186/97, T-187/97, T-190/97 bis T-192/97,
T-210/97, T-211/97, T-216/97, T-217/97, T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-
293/97 und T-147/99, Kaufring u.a./Kommission, Slg. 2001, S. II-1337, Rn. 151;
Rs. T-205/99, Hyper/Kommission, Slg. 2002, S. II-3141, Rn. 50.
62 2. Kapitel

recht233 und zum Strafprozessrecht234 sowie zum Fusionskontroll-


recht.235 Dies belegt, dass die europäischen Gerichte nicht – wie man
hätte annehmen können – zwischen einzelnen Sachbereichen unter-
scheiden wollen, so dass der Anwendungsbereich der Verteidigungs-
rechte je nach Sektor unterschiedlich ausgestaltet wäre. Vielmehr zeigt
sich in den Urteilen eine einheitliche Linie für – fast, dazu sogleich – al-
le Sektoren unionaler Politik: Die Verteidigungsrechte gelten, wenn ein
Verfahren zu einer beschwerenden Maßnahme führen kann. In Gesetz-
gebungsverfahren gilt dieser Grundsatz nicht, es sei denn, ausdrückli-
che Bestimmungen sehen dies vor.236 Die Frage des Verhältnisses zu der
Rechtsprechung, mit welcher die Verteidigungsrechte an die Verhän-
gung einer Sanktion gekoppelt wurde, bleibt damit jedoch weiterhin
ungeklärt.

IV. Synthese: Die Sanktion als besondere „beschwerende


Maßnahme“

Eine Ausnahme zum nach Lisrestal festzustellenden Grundsatz, dass


die Verteidigungsrechte bei beschwerenden Maßnahmen in allen Berei-

233
EuG, Rs. T-237/00, Reynolds/Parlament, Slg. ÖD 2002, S. I-A-5, II-163,
Rn. 100; Rs. T-283/03, Recalde Langarica/Kommission, Slg. ÖD 2005, S. I-A-
235, II-1075, Rn. 65.
234
EuGH, Rs. C-7/98, Krombach, Slg. 2000, S. I-1935, Rn. 42.
235
EuG, Rs. T-87/96, Assicurazioni Generali u.a./Kommission, Slg. 1999,
S. II-203, Rn. 88; Rs. T-102/96, Gencor/Kommission, Slg. 1999, S. II-753,
Rn. 145; EuGH, verb. Rs. C-68/94 und C-30/95, Frankreich u.a./Kommission,
Slg. 1998, S. I-1375, Rn. 174.
236
EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996, S. II-
1707, Rn. 70; Rs. T-199/96, Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm
u.a./Kommission, Slg. 1998, S. II-2805, Rn. 58 f.; Rs. T-13/99, Pfizer Animal
Health/Rat, Slg. 2002, S. II-3305, Rn. 487; Rs. T-70/99, Alpharma/Rat,
Slg. 2002, S. II-3495, Rn. 388; EuGH, Rs. C-104/97 P, Atlanta u.a./Rat und
Kommission, Slg. 1999, S. I-6983, Rn. 35, 37. Der Erlass einer Anti-Dumping-
Verordnung, bei dem rechtliches Gehör zu gewähren ist, stellt insofern keine
Ausnahme dar, da es sich dabei nicht um einen Gesetzgebungsakt handelt. Sie
ist im Gegensatz zur Anti-Dumping-Grundverordnung, der Verordnung (EG)
Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte
Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern,
ABl. 1996, L 56, S. 1, Vollzugsakt in Verordnungsform: Bast, Grundbegriffe der
Handlungsformen der EU, S. 90 f.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 63

chen zu gewährleisten seien, bleibt jedoch bestehen. Sie betrifft mit der
Rechtsprechung zu den Verteidigungsrechten im Kartellrecht ein be-
deutendes Gebiet unionaler Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens.
Hier formulieren weder Gerichtshof noch Gericht erster Instanz mit
der „beschwerenden Maßnahme“, sondern auch nach Lisrestal und bis
heute ausschließlich mit der „Sanktion“.237 Das betrifft sowohl das Kar-
tellrecht unter dem EG-Vertrag238 als auch das Recht des EGKS-
Vertrags bis zu seinem Außerkrafttreten.239 Im letzteren Fall war dies –
wie oben schon angesprochen240 – bereits in Art. 36 Abs. 1 KS primär-
rechtlich angeordnet, da die Kommission ausdrücklich verpflichtet war,
vor Festsetzung einer Sanktion dem Betroffenen Gelegenheit zur Stel-
lungnahme zu geben. Im Bereich des EGKS-Vertrags war die Kopplung
zwischen Sanktion und Verteidigungsrechten damit auch über den Be-
reich des Kartellrechts hinaus festgelegt. Das hinderte die europäischen
Gerichte jedoch nicht daran, diesen Grundsatz verstärkend noch aus
der eigenen ständigen Rechtsprechung zur Sanktion unter dem EG-
Vertrag herzuleiten und ihn damit über Art. 36 Abs. 1 KS hinaus zu
verallgemeinern.241 In den Rechtsmittelurteilen in den Sachen ARBED

237
Darauf deutet auch EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommissi-
on, Slg. 1996, S. II-1707, Rn. 70, hin: Die Rechtsprechung zu den Sanktionen sei
„ständige Rechtsprechung im Bereich des Wettbewerbs“.
238
EuG, Rs. T-308/94, Cascades/Kommission, Slg. 1998, S. II-925, Rn. 39;
verb. Rs. T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94 bis T-316/94, T-318/94, T-
325/94, T-328/94, T-329/94 und T-335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij
u.a./Kommission, Slg. 1999, S. II-931, Rn. 246, 446, 1011; Rs. T-5/97, Industrie
des poudres sphériques/Kommission, Slg. 2000, S. II-3755, Rn. 229; Rs. T-15/99,
Brugg Rohrsysteme/Kommission, Slg. 2002, S. II-1613, Rn. 109; Rs. T-17/99, KE
KELIT Kunststoffwerk/Kommission, Slg. 2002, S. II-1647, Rn. 63; Rs. T-23/99,
LR AF 1998, vormals Løgstør Rør/Kommission, Slg. 2002, S. II-1705, Rn. 189;
Rs. T-59/99, Ventouris Group Enterprises/Kommission, Slg. 2003, S. II-5257,
Rn. 118; Rs. T-66/99, Minoan Lines/Kommission, Slg. 2003, S. II-5515, Rn. 48;
EuGH, verb. Rs. C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P
bis C-252/99 P und C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij/Kommission,
Slg. 2002, S. I-8375, Rn. 85.
239
EuG, Rs. T-137/94, ARBED/Kommission, Slg. 1999, S. II-303, Rn. 25;
Rs. T-141/94, Thyssen Stahl/Kommission, Slg. 1999, S. II-347, Rn. 77; EuGH,
verb. Rs. C-65/02 P und C-73/02 P, ThyssenKrupp Stainless/Kommission,
Slg. 2005, S. I-6773, Rn. 92.
240
Oben, unter 2. Kapitel A.
241
EuG, verb. Rs. T-45/98 und T-47/98, Krupp Thyssen Stainless
u.a./Kommission, Slg. 2001, S. II-3757, Rn. 55 f.
64 2. Kapitel

und Thyssen Stahl aus dem Jahr 2003 bezog sich der Gerichtshof sogar
ausschließlich auf seine diesbezügliche Rechtsprechung in der Sache
Hoffmann-La Roche, ohne Art. 36 Abs. 1 KS überhaupt zu erwäh-
nen.242
Demnach gibt es in der Rechtsprechung der europäischen Gerichte
nach wie vor zwei parallele Konstruktionen zum Anwendungsbereich
der Verteidigungsrechte. Während die eine Linie von der Eröffnung des
Anwendungsbereichs der Verteidigungsrechte in Verfahren ausgeht, die
zur Verhängung einer Sanktion führen können, nimmt die andere das
an, wenn eine beschwerende Maßnahme im Raum steht bzw. stehen
kann. Diese Parallelität ist schon in der Entwicklung der 1980er Jahre
angelegt, als neben der Hoffmann-La Roche-Linie noch die Rechtspre-
chung zu den Rechten der Mitgliedstaaten entstand. Durch die mit Lis-
restal einsetzende Rechtsprechung zu den beschwerenden Maßnahmen
wurde der Zusammenhang zur Sanktion zurückgedrängt. Lenaerts und
Vanhamme schließen daraus, dass diese Rechtsprechung nun diejenige
zu den Sanktionen ersetzte.243 Aufgrund der dargestellten Rechtspre-
chung zum Kartellrecht scheinen Zweifel daran jedoch berechtigt. Dar-
über hinaus gibt es weitere Urteile, die einen anderen Schluss nahe le-
gen.
Zunächst ist das Urteil des Gerichtshofs zu dem durch die Kommission
betriebenen Rechtsmittel in der Rechtssache Lisrestal selbst zu nennen.
Dort musste sich der EuGH mit dem Vorbringen der Kommission aus-
einandersetzen, dass durch deren Entscheidung zur Kürzung des Zu-
schusses „keinerlei Sanktion auferlegt werde“, da es „sich nur um die
administrative Folge der Entscheidung [handele], in der die Kommissi-
on den finanziellen Zuschuss bewilligt und die Bedingungen genannt
habe, denen er unterworfen sei“.244 Der Gerichtshof wies dieses Vor-
bringen mit der Erwägung zurück, dass die Rechtsmittelgegnerinnen
um Lisrestal unmittelbar die wirtschaftlichen Folgen der Entscheidung
der Kommission tragen würden, da ihnen, wie das Gericht erster In-
stanz festgestellt habe, mit der streitigen Entscheidung der gesamte Zu-
schuss entzogen würde, der ihnen ursprünglich gewährt worden sei.

242
EuGH, Rs. C-176/99 P, ARBED/Kommission, Slg. 2003, S. I-10687,
Rn. 19; Rs. C-194/99 P, Thyssen Stahl/Kommission, Slg. 2003, S. I-10821,
Rn. 30.
243
Lenaerts/Vanhamme, CMLRev. 34 (1997), S.531 (535).
244
EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 31.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 65

Damit seien ihre Interessen spürbar beeinträchtigt.245 Nun hat der Ge-
richtshof zwar fälschlicherweise angenommen, dass in der diskutierten
Sache der gesamte Zuschuss entzogen worden sei. Vielmehr hatte sich
auch das Gericht nur mit einer Kürzung befassen müssen.246 Das Urteil
des Gerichtshofs bleibt jedoch bedeutend, da es auf die Frage der
Kommission nach der Sanktion antwortet mit der „spürbaren Beein-
trächtigung der Interessen“, also mit der Bestimmung, was der EuGH
unter einer „beschwerenden Maßnahme“ versteht.247 Damit werden an
dieser Stelle Sanktion und beschwerende Maßnahme zusammen ge-
bracht. Dies erlaubt ein Verständnis, dass sich die beiden Kategorien
nicht gegenseitig ausschließen.
Allerdings könnte man aus dem Urteil in der Rechtssache Windpark
Groothusen aus dem Jahr 1998 sogar schließen, dass sich Sanktion und
beschwerende Maßnahme tatsächlich gegenseitig ausschließen. Hier hat
der Gerichtshof unter Verweis auf die Rechtssache Fiskano entschieden:
„Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Urteil vom
29. Juni 1994 in der Rechtssache C-135/92, Fiskano/Kommission,
Slg. 1994, I-2885, Randnrn. 39 und 40) ist die Gewährung rechtli-
chen Gehörs für die Betroffenen vor Erlaß des Rechtsakts, der sie
betrifft, nur dann erforderlich, wenn die Kommission beabsichtigt,
eine Sanktion zu verhängen oder eine Maßnahme zu treffen, die die
Rechtsstellung der Betroffenen beeinträchtigen kann [Hervorhe-
bung hinzugefügt]“.248
Das „oder“ könnte auf ein Alternativverhältnis schließen lassen. Der
Verweis auf die Rechtssache Fiskano zeigt aber, dass man diese Kon-
junktion anders verstehen muss. Schließlich ist dort in zwei aufeinander
folgenden Randnummern bezüglich derselben Maßnahme einmal von
der „beschwerenden Maßnahme“ und das andere Mal von der „Sankti-
on“ die Rede gewesen.249 Damit sind nach der Rechtssache Fiskano bei-
de Maßnahmen als gemeinsame Schlüsselkategorien für die Eröffnung
des Rechtsschutzes durch Verteidigungsrechte anzusehen. Die Rechts-

245
EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 33 f.
246
Siehe nur EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-
1177, Rn. 44.
247
Siehe dazu Text bei Fn. 222.
248
EuGH, Rs. C-48/96 P, Windpark Groothusen/Kommission, Slg. 1998, S. I-
2873, Rn. 47.
249
Ausführlich dazu oben, unter 2. Kapitel A.III.3.
66 2. Kapitel

sache Windpark Groothusen mit ihrem scheinbaren Alternativverhältnis


muss somit eher dahingehend verstanden werden, dass der betreffende
Satzteil bedeutet: „eine Sanktion zu verhängen oder eine sonstige Maß-
nahme zu treffen, die die Rechtsstellung des Betroffenen beeinträchti-
gen kann“. Eine solche Deutung des Begriffs „oder“ nicht als alternati-
ve Disjunktion sondern als eine Konjunktion mit kumulativer, neben-
ordnender oder inklusiver Bedeutung ist sowohl grammatikalisch als
auch im Sinne der Aussagenlogik möglich.250
Auch wenn daraus folgt, dass sich die beiden Maßnahmen nicht gegen-
seitig ausschließen, ist das genaue Verhältnis damit trotzdem noch nicht
hinreichend geklärt. Letztlich sind nämlich zwei Verständnisse möglich:
Zum einen können „Sanktion“ und „beschwerende Maßnahme“ als
austauschbar, als Synonyme begriffen werden. Zum anderen können sie
zueinander in einem Verhältnis des Allgemeinen zum Besonderen ste-
hen und zwar in dem Sinne, dass der eine Begriff den anderen umfasst,
ohne dass dies notwendig auch umgekehrt gelten würde. Bei den beiden
fraglichen Maßnahmen würde sich dann aufdrängen, dass die Sanktion
immer zugleich auch eine spezifische beschwerende Maßnahme wäre,
während nicht jede beschwerende Maßnahme eine Sanktion wäre.
Das letztere Verständnis wird nahe gelegt durch weitere Urteile der eu-
ropäischen Gerichte. Als erstes sei hier das Urteil des Gerichts erster
Instanz in der Rechtssache Atlanta aus dem Jahr 1996 erwähnt.251 Die
Klägerinnen hatten Schadensersatz von der Europäischen Gemeinschaft
verlangt für die Schäden, die ihnen durch die Bananenmarktordnung
von 1993 entstanden seien.252 Die Klägerinnen hatten sich hierfür unter
anderem auf eine Verletzung ihrer Verteidigungsrechte (Recht auf An-
hörung) und auf das Urteil in der Rechtssache Groupement des cartes
bancaires aus dem Jahr 1994 berufen, nach welchem der Grundsatz des
rechtlichen Gehörs in allen Verfahren zu beachten sei, die zu Sanktio-

250
„A oder B (oder beides) trifft zu.“ Dies wird in der Logik als „unvoll-
ständige Disjunktion“ des „vel“ im Gegensatz zur vollständigen, der Alternati-
ve des „aut ... aut“ verstanden: Geldsetzer, Grundriss der pyramidalen Logik,
S. 63. Ebenso EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-
6263, Rn. 83, in Hinblick auf das „oder“ zwischen Pauschalbetrag und Zwangs-
geld in Art. 228 Abs. 2 UAbs. 3 EG. A.A. Grabitz/Hilf-P. Karpenstein/
U. Karpenstein, Art. 228, Rn. 39.
251
EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996, S. II-
1707.
252
Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die
gemeinsame Marktorganisation für Bananen, ABl. 1993, L 47, S. 1.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 67

nen führen können.253 Das Gericht lehnte die Geltung der Verteidi-
gungsrechte im Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass allgemeiner
Maßnahmen führt, ab. Das von den Klägerinnen angeführte Urteil in
der Sache Groupement des cartes bancaires finde sich in einer Linie mit
der Rechtsprechung, nach welcher das rechtliche Gehör in Verfahren,
die zu Sanktionen führen, zu gewähren sei. Diese sei jedoch in ihrem
spezifischen Kontext zu betrachten und könne nicht auf das Gesetzge-
bungsverfahren erstreckt werden.254 Dies ist schon für sich genommen
eine wichtige Feststellung. Die Verteidigungsrechte sind also in Gesetz-
gebungsverfahren nicht gewährleistet, es sei denn, es ist ausdrücklich
gesetzlich angeordnet.255
Im vorliegenden Zusammenhang interessant ist die Aussage im Urteil
Atlanta, dass eine Anhörung der Betroffenen stattfinden müsse, „bevor
Maßnahmen, insbesondere Sanktionen, gegen sie verhängt werden“.256
Hier wird ein Verständnis zugrunde gelegt, demzufolge Sanktionen als
(Regel-)Beispiele von Maßnahmen angesehen werden, bei deren Ver-
hängung die Verteidigungsrechte zu beachten sind. Mit dem Wort „ins-
besondere“ zeigt das Gericht, dass dieser Grundsatz auf jeden Fall zu
wahren ist, wenn eine Sanktion in Frage steht. Das entspricht also dem
Verständnis, dass die Sanktion eine besondere beschwerende Maßnah-
me ist.
Weiterhin hat das Gericht erster Instanz in seinen bedeutenden Ent-
scheidungen in den Sachen Ahmed Ali Yusuf und Kadi aus dem Jahr
2005257 auf dem Gebiet der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspoli-
tik unter Verweis auf die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen
Fiskano, Mediocurso und Lisrestal wieder den Zusammenhang zwischen
beschwerender Maßnahme und Sanktion in der Weise angenommen,
wie es im Urteil Fiskano bereits der Fall gewesen war, während dieser
explizite Zusammenhang in den beiden anderen genannten Urteilen

253
EuG, verb. Rs. T-39/92 und T-40/92, Groupement des cartes bancaires
„CB“ u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-49, Rn. 48.
254
EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996, S. II-
1707, Rn. 70.
255
Für weitere Urteile siehe Fn. 236.
256
EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996, S. II-
1707, Rn. 70.
257
EuG, Rs. T-306/01, Ahmed Ali Yusuf u.a./Rat und Kommission, Slg. 2005,
S. II-3533; Rs. T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Rat und Kommission, Slg. 2005,
S. II-3649.
68 2. Kapitel

eben nicht hergestellt worden war.258 Die Verfahren betrafen unter an-
derem die Frage, ob Individuen in ihrem Recht auf Verteidigung ver-
letzt würden, wenn sie ohne vorherige Anhörung in die Liste der Per-
sonen aufgenommen wurden, die vom Einfrieren ihrer Gelder nach den
Anti-Terrorismusverordnungen der EU zur Durchführung der diesbe-
züglichen UN-Sicherheitsratsresolutionen und der Festlegungen des
Sanktionsauschusses des UN-Sicherheitsrates betroffen sind.259
Das Gericht urteilte:
„Es ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung die
Beachtung der Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu einer
den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen können, ein
fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist, der auch
dann sichergestellt werden muss, wenn eine Regelung für das betref-
fende Verfahren fehlt. Dieser Grundsatz gebietet es, dass jede mögli-
cherweise von einer Sanktion betroffene Person in zweckdienlicher
Weise ihre Auffassung zu den Gesichtspunkten darlegen kann, auf
die sich die Verhängung ihrer Sanktion stützt (Urteile des Gerichts-
hofes vom 29. Juni 1994 in der Rechtssache C-135/92, Fiska-

258
Siehe oben, unter 2. Kapitel A.III.4; vor allem Text bei Fn. 221.
259
Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates vom 6. März 2001 über das
Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan,
über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und an-
deren Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur Aufhe-
bung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000, ABl. 2001, L 67, S. 1. Die Kläger wa-
ren durch die Verordnung (EG) Nr. 2199/2001 der Kommission vom
12. November 2001 zur vierten Änderung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001
des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen
nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens
von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan
und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000, ABl. 2001, L 295,
S. 16, dem Anhang der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 hinzugefügt worden.
Die Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die An-
wendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte
Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-
Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Ver-
ordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter
Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flug-
verbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend
die Taliban von Afghanistan, ABl. 2002, L 139, S. 9, ersetzte die Verordnung
(EG) Nr. 467/2001, beließ die Kläger aber in der im Anhang wiedergegebenen
Liste der vom Einfrieren der Gelder betroffenen Personen.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 69

no/Kommission, Slg. 1994, I-2885, Randnrn. 39 und 40, vom 24.


Oktober 1996 in der Rechtssache C-32/95 P, Kommission/Lisrestal
u. a., Slg. 1996, I-5373, Randnr. 21, und vom 21. September 2000 in
der Rechtssache C-462/98 P, Mediocurso/Kommission, Slg. 2000, I-
7183, Randnr. 36).“260
Zwar lehnte das Gericht wegen der Besonderheiten der beiden Fälle ei-
ne Verletzung der Verteidigungsrechte ab. Unter Verweis auf das Urteil
des Gerichtshofs in der Sache TU München261 stellte das Gericht fest,
dass die Beachtung der Verteidigungsrechte zur Ausübung eines Ermes-
sens der zuständigen Behörde in einer „Wechselbeziehung“ stehe.262 Im
vorliegenden Fall hätten die Gemeinschaftsorgane kein Ermessen bei
der Frage, ob sie eine Person auf die Sanktionsliste setzten. Dies sei eine
Entscheidung, die ausschließlich der UN-Sanktionsausschuss treffe. Ei-
ne vorherige Anhörung hätte demnach keinerlei Auswirkung auf die
Erstellung des Anhangs der betreffenden Verordnung gehabt. Dagegen
sei die Rechtsprechung zum Zusammenhang zwischen Sankti-
on/beschwerender Maßnahme und der Geltung der Verteidigungsrechte
auf Gebieten ergangen, wo die Gemeinschaftsorgane ein weites Ermes-
sen hätten.263
Die an dieser Argumentation möglichen Zweifel aus rechtsstaatlicher
Sicht zunächst außer acht lassend,264 kann man jedoch feststellen, dass

260
EuG, Rs. T-306/01, Ahmed Ali Yusuf u.a./Rat und Kommission, Slg. 2005,
S. II-3533, Rn. 325; beinahe wortgleich Rs. T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Rat
und Kommission, Slg. 2005, S. II-3649, Rn. 255.
261
EuGH, Rs. C-269/90, Technische Universität München, Slg. 1991, S. I-
5469, Rn. 14.
262
EuG, Rs. T-306/01, Ahmed Ali Yusuf u.a./Rat und Kommission, Slg. 2005,
S. II-3533, Rn. 327; Rs. T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Rat und Kommission,
Slg. 2005, S. II-3649, Rn. 257.
263
EuG, Rs. T-306/01, Ahmed Ali Yusuf u.a./Rat und Kommission, Slg. 2005,
S. II-3533, Rn. 326 ff.; Rs. T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Rat und Kommissi-
on, Slg. 2005, S. II-3649, Rn. 256 ff.
264
Siehe nunmehr GA Poiares Maduro vom 16.1.2008, in: Rs. C-402/05 P,
Yassin Abdullah Kadi/Rat und Kommission, Slg. 2008, S. I-0000, insbesondere
Rn. 44 ff. Die Beachtung der Verteidigungsrechte ist nach dem Urteil nur – aber
auch immerhin – besonders wichtig in Verfahren, wo weite Ermessensspielräu-
me vorliegen, EuGH, Rs. C-269/90, Technische Universität München, Slg. 1991,
S. I-5469, Rn. 14 („eine umso größere Bedeutung“). Das wird in der französi-
schen und der englischen Fassung des Urteils besonders deutlich: „une impor-
tance d’autant plus fondamentale“ bzw. „of even more fundamental importan-
70 2. Kapitel

sich das Gericht damit wieder den schon in der Rechtssache Fiskano
eingeführten Zusammenhang von beschwerender Maßnahme und Sank-
tion zu eigen machte und ihn durch die Bezugnahme auf die Urteile
weiterführte, in denen er gerade nicht übernommen worden war. Wie
schon in Fiskano lässt sich damit auf ein Verhältnis der Spezialität zwi-
schen Sanktion und beschwerender Maßnahme schließen.265
Schließlich sei das Urteil des Gerichtshofs in der Sache Distillerie Fra-
telli Cipriani aus dem Jahr 2002 angeführt. Die Distillerie Fratelli Cipri-
ani hatte im Verfahren der Aussetzung von Verbrauchssteuern Alko-
holprodukte aus Italien durch andere EU-Mitgliedstaaten befördert
zum Zwecke der Ausfuhr in Drittstaaten. Bei Kontrollen ergab sich,
dass die hierfür notwendigen Begleitdokumente gefälscht waren, was
den Tatbestand der Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 20 der
Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System verbrauchssteuer-
pflichtiger Waren erfüllte.266 Damit trat die hierfür einschlägige
Verbrauchssteuerschuld ein, und die italienischen Finanzbehörden er-
hoben die Steuer. Distillerie Fratelli Cipriani wandte sich gegen die Er-
hebung dieser Steuerschuld und machte unter anderem geltend, dass ih-
re Verteidigungsrechte nicht gewahrt gewesen seien.
Der EuGH urteilte in seiner Vorabentscheidung:
„Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, ist die Beachtung
der Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die zu einer den Betrof-
fenen beschwerenden Maßnahme, insbesondere zu einer Sanktion,
führen können, ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschafts-
rechts. Dieser Grundsatz gebietet es, dass die Adressaten von Ent-
scheidungen, durch die ihre Interessen spürbar beeinträchtigt wur-
den, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt in sachdienlicher
Weise vorzutragen (Urteile vom 24. Oktober 1996 in der Rechtssa-
che C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u. a., Slg. 1996, I-5373,
Randnr. 21, und vom 21. September 2000 in der Rechtssache C-

ce“. Der vom Gericht hergestellte zwingende Zusammenhang zwischen Ermes-


sensentscheidung und Geltung der Verteidigungsrechte lässt sich hieraus und
aus den anderen Urteilen jedenfalls so nicht herleiten.
265
Dazu oben, unter 2. Kapitel A.III.3.
266
Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allge-
meine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuer-
pflichtiger Waren, ABl. 1992, L 76, S. 1.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 71

462/98 P, Mediocurso/Kommission, Slg. 2000, I-7183, Randnr. 36)


[Hervorhebung hinzugefügt].“ 267
Mit diesem Urteil übernahm der Gerichtshof demnach ausdrücklich die
schon zuvor angedeutete Auslegung des Verhältnisses zwischen Sankti-
on und beschwerender Maßnahme. Das Wort „insbesondere“ zeigt, das
die Sanktion nach dem Verständnis des EuGH eine besondere beschwe-
rende Maßnahme ist. Mit dem Verweis auf sein Urteil in der Rechtsmit-
telsache Lisrestal bestätigt er also die hier bereits vorgebrachte Interpre-
tation dieses Urteils.

V. Zusammenfassung: Die Verhängung einer Sanktion führt in den


„sicheren Bereich“ der Verteidigungsrechte

Die vorstehend analysierten Urteile bestätigen die Scharnierfunktion


zwischen „beschwerender Maßnahme“ und „Sanktion“, die das Urteil
in der Sache Fiskano hatte. Mit diesem Urteil war der erste Schritt ge-
tan, die beiden Kategorien der Eröffnung des Schutzes der Verteidi-
gungsrechte miteinander zu vereinen. Es wird also im Folgenden davon
ausgegangen, dass die europäischen Gerichte unterscheiden zwischen
„beschwerender Maßnahme“ und „Sanktion“. Während letztere immer
zugleich auch eine beschwerende Maßnahme ist, gilt das umgekehrt
nicht, da die beschwerende Maßnahme weiter gefasst ist. Die Sanktion
steht zur beschwerenden Maßnahmen in einem Verhältnis der Speziali-
tät.
In allen Verfahren, die zu einer beschwerenden Maßnahme führen kön-
nen, sind die Verteidigungsrechte zu gewährleisten. Dasselbe muss
demnach erst recht für Verfahren gelten, in welchen eine Sanktion
droht. Die im vorangegangenen Abschnitt diskutierten Urteile zeigen
jedoch, dass es unter Umständen schwierig ist, eine beschwerende Wir-
kung nachzuweisen. Letztlich liegt es im Auge des Betrachters, ob eine
solche Wirkung vorliegt. Damit scheint der Begriff der beschwerenden
Wirkung zu vage, als dass er einer klaren Einordnung einer Maßnahme
als rechtliche Kategorie für die Eröffnung von Rechtsschutz dienen
kann. Ein potentieller Kläger vor den europäischen Gerichten wird
nachweisen müssen, dass er beschwert ist. Hier besteht jedoch eine Un-
sicherheit, mit der ein durch eine Maßnahme Betroffener rechnen muss.

267
EuGH, Rs. C-395/00, Distillerie Fratelli Cipriani, Slg. 2002, S. I-11877,
Rn. 51.
72 2. Kapitel

Anders als die „beschwerende Maßnahme“ ist die „Sanktion“ ein tradi-
tionsreicher Begriff des juristischen Diskurses.268 Darüber hinaus
kommt sie im Vergleich zur beschwerenden Maßnahme sowohl in uni-
onalen Gesetzgebungstexten als auch im politischen Diskurs häufig vor.
Die Sanktion bietet sich mithin eher als rechtsschutzeröffnende Katego-
rie an als die beschwerende Maßnahme, da man bei letzterer ausschließ-
lich auf die Rechtsprechung rekurrieren kann, um festzustellen, ob die
Verteidigungsrechte anwendbar sind. Bei der Sanktion findet sich
reichhaltiges Rechtsaktmaterial269 und eine umfangreiche und fruchtba-
re theoretische Literatur, die sich mit den einzelnen Facetten dieses
Begriffes und seiner Funktion für das Rechtssystem beschäftigt.270 Klä-
ger haben somit mehr Argumentationsstützen für den Nachweis, von
einer Sanktion betroffen zu sein, als wenn sie versuchten zu belegen,
dass sie eine Maßnahme beschwert.
Es kann sich also ein Kläger sicher auf seine Verteidigungsrechte beru-
fen, wenn ihm der Nachweis gelingt, dass gegen ihn (möglicherweise)
eine Sanktion verhängt wurde oder wird. Wenn hingegen dieser Nach-
weis nur schwer zu erbringen ist oder wenn offensichtlich keine Sank-
tion droht und wenn zugleich die Geltung der Verteidigungsrechte
nicht aufgrund Primär- oder abgeleiteten Rechts vorgesehen ist, bleibt
der Betroffene damit noch nicht ohne Verteidigungsrechte. Der Betrof-
fene muss nun jedoch weitere Aspekte darlegen, die belegen, dass ihn
die jeweilige Maßnahme hinreichend qualifiziert beschwert. Anhalts-
punkte für eine genaue Abgrenzung, ob, auf welche Weise und ab wel-
cher Schwelle eine Maßnahme eine beschwerende Wirkung hat, sind aus
der Rechtsprechung der europäischen Gerichte jedoch nur unter
Schwierigkeiten herzuleiten. In der Regel nehmen die Gerichte eine sol-
che Maßnahme einfach an oder lehnen ihr Vorliegen ab, ohne in eine
vertiefte Betrachtung ihrer Wirkung einzusteigen.
Ein Kriterium wird die spürbare Beeinträchtigung der klägerischen In-
teressen sein, wie es der EuGH in seiner Rechtsmittelentscheidung zur
Sache Lisrestal formuliert hat und in späteren Urteilen – zum Teil aller-
dings auch zur Sanktion – weiter verwendet hat.271 Der Kläger einer

268
Zur die Regel bestätigenden Ausnahme im Beamtenrecht sogleich, unter
2. Kapitel B.
269
Dazu unten, unter 4. Kapitel B.
270
Dazu oben, unter 1. Kapitel B.
271
EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-5373,
Rn. 21; ebenso Rs. C-462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission, Slg. 2000, S. I-
Die rechtsschutzspezifische Funktion 73

Nichtigkeitsklage ist also im sicheren Bereich seiner Verteidigungsrech-


te, wenn es um eine Sanktion geht, wohingegen der unsicherere Bereich
dort liegt, wo (lediglich) eine Beschwer geltend gemacht wird.

B. Abgrenzungen I: Die beschwerende Maßnahme im


Beamtenstatut und die Klagebefugnis nach Art. 230
Abs. 4 EG

I. Das Vorliegen einer beschwerenden Maßnahme als


Sachurteilsvoraussetzung nach dem Beamtenstatut

Wenn zuvor die Ansicht vertreten wurde, dass der Begriff der „be-
schwerenden Maßnahme“ keine Tradition im gemeinschaftsrechtlichen
Diskurs habe, muss hier auf eine praktisch bedeutsame Ausnahme hin-
gewiesen werden: In Art. 90 Abs. 2 des Beamtenstatuts272 ist ausdrück-
lich ein Beschwerderecht für Beamte bei ihrer Anstellungsbehörde vor-
gesehen, wenn sie von einer „beschwerenden Maßnahme“ betroffen
sind.273 Die Durchführung dieses Vorverfahrens ist nach Art. 91 Abs. 2
des Statuts Sachentscheidungsvoraussetzung für eine Klage zum Ge-
richtshof zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der beschwerenden
Maßnahme nach Art. 236 EG i.V.m. Art. 91 Abs. 1 des Statuts.274

7183, Rn. 36; Rs. C-395/00, Distillerie Fratelli Cipriani, Slg. 2002, S. I-11877,
Rn. 51; EuG, Rs. T-102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Perso-
nen met een Handicap/Kommission, Slg. 2003, S. II-2433, Rn. 59.
272
Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Feb-
ruar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemein-
schaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten
dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vor-
übergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind, ABl. 1968, L 56,
S. 1.
273
Ebenso ist in Art. 90a Satz 2 des Statuts ein Beschwerderecht des Betrof-
fenen zum Direktor von OLAF vorgesehen, sofern im Zusammenhang mit ei-
ner Untersuchung des Betrugsbekämpfungsamts eine „beschwerende Maßnah-
me“ ergangen ist.
274
St. Rspr., siehe EuGH, verb. Rs. 177/73 und 5/74, Reinarz/Kommission,
Slg. 1974, S. 819, Rn. 5/7; EuG, Rs. T-50/92, Fiorani/Parlament, Slg. 1993, S. II-
555, Rn. 29; Beschluss vom 22.3.2006, Rs. T-4/05, Strack/Kommission, Slg. ÖD
2006, S. II-0000, Rn. 35; EuGöD, Urt. vom 2.5.2007, Rs. F-23/05, Girau-
dy/Kommission, Slg. ÖD 2007, S. I-0000, Rn. 69. Dazu Grabitz/Hilf-
74 2. Kapitel

Was unter einer beschwerenden Maßnahme i.S.d. Art. 90 f. des Statuts


zu verstehen ist, haben die europäischen Gerichte mit unterschiedlichen
Schwerpunkten letztlich einheitlich bestimmt. Nach zwei parallel lau-
fenden Rechtsprechungslinien sind beschwerende Maßnahmen solche
Maßnahmen, „die die Rechtsstellung der Betroffenen unmittelbar und
sofort berühren“,275 bzw. solche, „die geeignet sind, unmittelbar eine
bestimmte Rechtslage zu beeinträchtigen“.276 Die letztere Formulierung
hat der Gerichtshof bereits 1964 vorweggenommen, indem er Maß-
nahmen, „die geeignet sind, unmittelbar auf eine bestimmte Rechtsstel-
lung einzuwirken“, als beschwerend i.S.d. Art. 91 des Statuts ansah.277
Diese beiden Linien sind in der Rechtssache Baiwir im Jahr 1996 durch
das Gericht erster Instanz zusammengeführt worden.278 Die nur auf
Französisch erhältliche Formulierung in dieser Rechtssache hat das Ge-
richt auch im Beschluss in der Rechtssache Strack im Jahr 2006 beibe-
halten, dessen deutsche Fassung hier zitiert werden soll:
„Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer beschwe-
renden Maßnahme im Sinne der Artikel 90 Absatz 2 und 91 Ab-
satz 1 des Statuts eine unerlässliche Voraussetzung für die Zulässig-
keit jeder Klage eines Beamten gegen das Organ, dem er angehört
(Urteile des Gerichts vom 13. Juli 1993 in der Rechtssache T-20/92,
Moat/Kommission, Slg. 1993, II-799, Randnr. 39, und Baiwir/Kom-
mission, Randnr. 34). Nach der Rechtsprechung stellen nur solche
Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen entfalten, die die
Interessen des Klägers dadurch unmittelbar und sofort beeinträchti-
gen können, dass sie seine Rechtsstellung in qualifizierter Weise ver-
ändern, Handlungen dar, die Gegenstand einer Anfechtungsklage

U. Karpenstein, Art. 236, Rn. 12 ff.; Lenz/Borchardt-Borchardt, Art. 236,


Rn. 13.
275
EuGH, Rs. 204/85, Stroghili/Rechnungshof der Europäischen Gemein-
schaften, Slg. 1987, S. 389, Rn. 6; Rs. 372/87, Progoulis/Kommission, Slg. 1988,
S. 3091, Rn. 10; ähnlich EuG, Rs. T-20/90, Moat/Kommission, Slg. 1993, S. II-
799, Rn. 43.
276
EuGH, Rs. 32/68, Grasselli/Kommission, Slg. 1969, S. 505, Rn. 3/5;
verb. Rs. 177/73 und 5/74, Reinarz/Kommission, Slg. 1974, S. 819, Rn. 13;
verb. Rs. 66 bis 68 und 136 bis 140/83, Hattet u.a./Kommission, Slg. 1985,
S. 2459, Rn. 22; EuG, Rs. T-50/92, Fiorani/Parlament, Slg. 1993, S. II-555,
Rn. 29.
277
EuGH, Rs. 26/63, Pistoj/Kommission, Slg. 1964, S. 737 (759).
278
EuG, Rs. T-391/94, Baiwir/Kommission, Slg. ÖD 1996, S. I-A-269, II-
787, Rn. 34.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 75

sein können (Urteile des Gerichts vom 19. Oktober 1995 in der
Rechtssache T-562/93, Obst/Kommission, Slg. ÖD 1995, I-A-247
und II-737, Randnr. 23, und Baiwir/Kommission, Randnr. 34).279
Mit dieser etwas umständlichen Formulierung hat das Gericht zur Be-
stimmung einer beschwerenden Maßnahme die Merkmale „verbindli-
che Rechtswirkungen“, „unmittelbare und sofortige Beeinträchtigung
individueller Interessen“ und „qualifizierte Änderung individueller
Rechtsstellung“ ausgemacht und damit die beiden zeitlich parallel ver-
wendeten Formulierungen zusammen geführt.
Der Gerichtshof hat – allerdings nur in einer Kammerbesetzung mit
drei Richtern – in seinem Beschluss über das Rechtsmittel zur Rechtssa-
che Strack im Jahr 2007 versucht, diese Rechtsprechung etwas klarer zu
strukturieren. Die einschlägigen Randnummern des Urteils lauten:
„62. Zunächst ist darauf zu hinzuweisen, dass nach ständiger Recht-
sprechung des Gerichtshofs nur solche Maßnahmen, die die Rechts-
stellung der Betroffenen unmittelbar und individuell betreffen, als
beschwerende Maßnahmen angesehen werden können (vgl. u.a. Ur-
teil vom 21. Januar 1987, Stroghili/Rechnungshof, 204/85, Slg. 1987,
389, Randnr. 6, sowie Beschlüsse vom 16. Juni 1988, Progou-
lis/Kommission, 372/87, Slg. 1988, 3091, Randnr. 10, und vom 3.
Dezember 1992, Moat/Kommission, C-32/92 P, Slg. 1992, I-6379,
Randnr. 9). Außerdem hat der Gerichtshof den Begriff der beschwe-
renden Maßnahme im Sinne von Art. 90 des Statuts wiederholt da-
hin ausgelegt, dass darunter alle Maßnahmen fallen, die geeignet
sind, unmittelbar eine bestimmte Rechtslage zu beeinträchtigen (vgl.
u.a. Urteile vom 10. Dezember 1969, Grasselli/Kommission, 32/68,
Slg. 1969, 505, Randnr. 4, vom 11. Juli 1974, Reinarz/Kommission,
177/73 und 5/74, Slg. 1974, 819, Randnr. 13, und vom 11. Juli 1985,
Hattet u.a./Kommission, 66/83 bis 68/83 und 136/83 bis 140/83,
Slg.1985, 2459, Randnr. 22).
63. Somit hat das Gericht erster Instanz im Hinblick auf den Begriff
der beschwerenden Maßnahme in seiner Auslegung durch die Ge-
meinschaftsgerichte zu Recht entschieden, dass die angefochtenen
Maßnahmen die Rechtsstellung des Rechtsmittelführers nicht un-
mittelbar und individuell betreffen und daher nicht als beschweren-

279
EuG, Beschluss vom 22.3.2006, Rs. T-4/05, Strack/Kommission, Slg. ÖD
2006, S. II-0000, Rn. 35.
76 2. Kapitel

de Maßnahmen im Sinne von Art. 90 Abs. 2 und Art. 91 Abs. 1 des


Statuts angesehen werden können.“280
Darin zeigt sich, dass es der Gerichtshof zwar bei der parallelen Be-
stimmung des Begriffs der „beschwerenden Maßnahme“ belassen
möchte, er aber letztlich vor allem auf die unmittelbare und individuelle
Betroffenheit einer Person in ihrer Rechtsstellung abstellt. Diese For-
mulierung weckt eindeutige Assoziationen zur Frage der individuellen
Klagebefugnis nach Art. 230 Abs. 4 EG. Den Schwierigkeiten, die hier-
aus folgen, wird im folgenden Abschnitt nachgegangen.281
Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass es im Beamtenrecht den Begriff
der beschwerenden Maßnahme gibt, zu dem auch eine umfassende
Rechtsprechung ergangen ist. Der Konzeption des Statuts entsprechend
handelt es sich um eine Sachentscheidungsvoraussetzung für eine
dienstrechtliche Nichtigkeitsklage. Das bedeutet, dass es sich dabei
zwar um eine rechtsschutzeröffnende Kategorie handelt. Diese ist je-
doch allein im Rahmen der Zulässigkeit von Bedeutung, wo prinzipiell
nicht allzu strenge Maßstäbe an die Darlegungslast des Klägers zu legen
sind.282 Das verdeutlichen die Urteile, welche in der Zulässigkeitsprü-
fung nicht konkret feststellen, dass eine bestimmte Maßnahme einen
Kläger beschwert, sondern dass sie „geeignet“ ist, ihn zu beschweren.283
Etwas anderes ist es jedoch, wenn es darum geht, den Geltungsbereich
der Verteidigungsrechte – sei es auf Grund des Vorliegens einer be-
schwerenden Maßnahme, sei es wegen des Vorliegens einer Sanktion –
abzugrenzen. Hierbei handelt es sich um eine Frage des materiellen
Rechts, die einer genauen Prüfung bedarf. Dieses Problem ist Gegen-
stand der folgenden Ausführungen.

280
EuGH, Beschluss vom 8.3.2007, Rs. C-237/06 P, Strack/Kommission,
Slg. 2007, S. I-33, Rn. 62 f.
281
Sogleich, unter 2. Kapitel B.II.
282
Das verdeutlicht auch der Umstand, dass Art. 91 Abs. 1 des Beamtensta-
tuts zum Hauptanwendungsbereich der compétence de pleine juridiction des
Art. 229 EG gehört, Herdegen/Richter, in: Frowein, Kontrolldichte bei der ge-
richtlichen Überprüfung von Handlungen der Verwaltung, S. 209 (235). Zu
Art. 229 EG näher unten, unter 4. Kapitel B.I.1.
283
EuGH, Rs. 32/68, Grasselli/Kommission, Slg. 1969, S. 505, Rn. 3/5;
verb. Rs. 177/73 und 5/74, Reinarz/Kommission, Slg. 1974, S. 819, Rn. 13;
verb. Rs. 66 bis 68 und 136 bis 140/83, Hattet u.a./Kommission, Slg. 1985,
S. 2459, Rn. 22.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 77

II. Beschwerende Maßnahme und Klagebefugnis nach Art. 230


Abs. 4 EG

Nach den vorangegangenen Ausführungen zur beschwerenden Maß-


nahme im Beamtenrecht spricht ein weiterer Gesichtspunkt für die hier
vorgebrachte Auffassung, wonach dem Begriff der Sanktion gegenüber
dem der beschwerenden Maßnahme eine eigene rechtsschutzspezifische
Funktion zukommt.
Wie vor allem die Urteile zum Beamtenrecht zeigen, in denen nicht mit
der Sanktion, sondern mit der beschwerenden Maßnahme argumentiert
wurde, besteht die Möglichkeit, dass der Begriff der „beschwerenden
Maßnahme“ mit der Frage der Klagebefugnis bei der Nichtigkeitsklage
nach Art. 230 Abs. 4 EG gekoppelt wird. Das ist gerade durch das Be-
amtenrecht belegt, wo die beschwerende Maßnahme wegen Art. 91 des
Beamtenstatuts bei der Frage der Zulässigkeit einer dienstrechtlichen
Nichtigkeitsklage relevant wird. Verstärkt wird diese bereits strukturell
angelegte Zuordnung des Begriffs zu Zulässigkeitsfragen durch die Ent-
scheidungen der europäischen Gerichte, die sich zur Bestimmung des
Begriffs der beschwerenden Maßnahme mit der unmittelbaren und in-
dividuellen Betroffenheit engstens an die Formulierung anlehnen, die
Art. 230 Abs. 4 EG für die Frage der individuellen Klagebefugnis bei
Nichtigkeitsklagen vorsieht.284
Dagegen verdeutlicht die Rechtssache Fiskano, dass dort, wo mit der
Sanktion argumentiert wird, um eine unmittelbare Betroffenheit zu be-
gründen, klarer getrennt und somit deutlicher zwischen Verteidigungs-
rechten und Klagebefugnis unterschieden werden kann.285 Das liegt
daran, dass das Verhältnis des unmittelbaren und individuellen Betrof-
fenseins im Sinne der Nichtigkeitsklagebefugnis zum Beschwertsein bei
der Geltung der Verteidigungsrechte höchst unklar und nur schwierig
näher zu bestimmen ist. Jedoch ist es erforderlich, hier klar zu trennen,

284
So vor allem die jüngste Entscheidung des EuGH, Beschluss vom
8.3.2007, Rs. C-237/06 P, Strack/Kommission, Slg. 2007, S. I-33, Rn. 62 f. Eben-
so bereits EuGH, Rs. 204/85, Stroghili/Rechnungshof der Europäischen Ge-
meinschaften, Slg. 1987, S. 389, Rn. 6; Rs. 372/87, Progoulis/Kommission,
Slg. 1988, S. 3091, Rn. 10; EuG, Rs. T-50/92, Fiorani/Parlament, Slg. 1993, S. II-
555, Rn. 29.; Rs. T-391/94, Baiwir/Kommission, Slg. ÖD 1996, S. I-A-269, II-
787, Rn. 34; Beschluss vom 22.3.2006, Rs. T-4/05, Strack/Kommission, Slg. ÖD
2006, S. II-0000, Rn. 35.
285
EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885, Rn. 22 ff.
Siehe näher oben, Text bei Fn. 211.
78 2. Kapitel

da es sich dabei um zwei unterschiedliche rechtliche Kategorien han-


delt. Während eine Klage eines Einzelnen wegen der Verletzung der
Verteidigungsrechte begründet sein kann, ist sie nur zulässig, wenn der
Einzelne nachweist, dass er durch die fragliche Maßnahme unmittelbar
betroffen ist. Die Differenzierung ist über diesen dogmatischen Aspekt
hinaus erforderlich, da ein direkter Schluss von der Klagebefugnis auf
die Beachtung der Verteidigungsrechte droht, in der Rechtsprechung
die tatsächliche Folge zu zeitigen, dass die Verteidigungsrechte zu weit
oder aus (prozess-)ökonomischen Gründen die Klagebefugnis zu eng
gefasst werden.
Nach Art. 230 Abs. 4 EG ist eine natürliche oder juristische Person kla-
gebefugt auch gegen Akte mit allgemeiner Geltung, wenn sie nachwei-
sen kann, dass sie durch eine Maßnahme der europäischen Hoheitsträ-
ger unmittelbar und individuell betroffen ist. Hierzu bedient sich der
EuGH seit der Rechtssache Codorniu der berühmten Formel aus der
Rechtssache Plaumann aus dem Jahr 1963.286 Danach ist eine Person,
ohne Adressat einer Entscheidung zu sein, von der angegriffenen Maß-
nahme mit allgemeiner Geltung individuell betroffen, wenn die Maß-
nahme sie „wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder beson-
derer, [sie] aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Um-
stände berührt und [sie] daher in ähnlicher Weise individualisiert wie
den Adressaten“.287
Leichter festzustellen – und im vorliegenden Zusammenhang von vor-
rangigem Interesse – ist, ob eine Person unmittelbar betroffen ist.288 Da-
für ist zu prüfen, „ob eine Handlung die Interessen des Klägers durch
einen unmittelbaren Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigt“.289
Hier zeigt sich ebenso deutlich die – nach der hier vertretenen Ansicht
aufgrund der Vermengung unterschiedlicher Kategorien: gefährliche –
Nähe zur Formulierung der europäischen Gerichte, dass eine beschwe-

286
EuGH, Rs. C-309/89, Codorniu/Rat, Slg. 1994, S. I-1853, Rn. 20. Bast,
Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, S. 92 f.
287
EuGH, Rs. 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, S. 213 (238).
288
Arnull, CMLRev. 38 (2001), S. 7 (25).
289
EuGH, verb. Rs. 41 bis 44/70, NV International Fruit Company
u.a./Kommission, Slg. 1971, S. 411, Rn. 23/29; Rs. C-386/96 P, Société Louis
Dreyfus/Kommission, Slg. 1998, S. I-2309, Rn. 43.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 79

rende Maßnahme im Sinne der Art. 90 f. des Beamtenstatuts eine Beein-


trächtigung einer Rechtsstellung voraussetzt.290
Ob eine Handlung individuelle Interessen durch einen unmittelbaren
Eingriff in eine individuelle Rechtsstellung beeinträchtigt, hängt davon
ab, ob die Maßnahme noch eines weiteren Umsetzungsakts bedarf, der
zumindest teilweise mit einem Ermessen der den Umsetzungsakt erlas-
senden Stelle einhergeht.291 Ein lediglich theoretisches Ermessen der na-
tionalen Stelle schließt die unmittelbare Betroffenheit nicht aus.292 Irre-
führend ist es hingegen zu behaupten, dass eine Person unmittelbar be-
troffen sei, wenn „the Community measure affects the applicant’s legal
situation“.293 Zum einen ersetzt eine solche Bestimmung lediglich das
Wort „concerns“ durch „affects“, welche im Grunde dieselbe Bedeu-

290
EuGH, Rs. 26/63, Pistoj/Kommission, Slg. 1964, S. 737 (759); Rs. 32/68,
Grasselli/Kommission, Slg. 1969, S. 505, Rn. 3/5; verb. Rs. 177/73 und 5/74,
Reinarz/Kommission, Slg. 1974, S. 819, Rn. 13; verb. Rs. 66 bis 68 und 136 bis
140/83, Hattet u.a./Kommission, Slg. 1985, S. 2459, Rn. 22; Beschluss vom
8.3.2007, Rs. C-237/06 P, Strack/Kommission, Slg. 2007, S. I-33, Rn. 62; EuG,
Beschluss vom 22.3.2006, Rs. T-4/05, Strack/Kommission, Slg. ÖD 2006, S. II-
0000, Rn. 35.
291
EuGH, verb. Rs. 106 und 107/63, Toepfer u.a./Kommission, Slg. 1965,
S. 548 (556); verb. Rs. 41 bis 44/70, NV International Fruit Company
u.a./Kommission, Slg. 1971, S. 411, Rn. 23/29; Rs. 92/78, Simmenthal/Kommis-
sion, Slg. 1979, S. 777, Rn. 23/26 f.; Rs. 123/77, UNICME u.a./Rat, Slg. 1978,
S. 845, Rn. 8/13; verb. Rs. 103-109/78, Société des Usines de Beauport u.a./Rat,
Slg. 1979, S. 17, Rn. 20/22; Rs. 222/83, Commune de Differdange
u.a./Kommission, Slg. 1984, S. 2889, Rn. 12; Rs. C-386/96 P, Société Louis
Dreyfus/Kommission, Slg. 1998, S. I-2309, Rn. 43; EuG, Rs. T-189/97, Comité
d’entreprise de la Société française de production u.a./Kommission, Slg. 1998,
S. II-335, Ls. 3; verb. Rs. T-172/98, T-175/98 bis T-177/98, Salamander
u.a./Parlament und Rat, Slg. 2000, S. II-2487, Rn. 52.
292
EuGH, Rs. 11/82, Piraiki-Patraiki u.a./Kommission, Slg. 1985, S. 207,
Rn. 7 ff.; Rs. C-386/96 P, Société Louis Dreyfus/Kommission, Slg. 1998, S. I-
2309, Rn. 44.
293
So aber Groussot, LIEI 30 (2003), S. 221 (224 f.) [Hervorhebung hinzuge-
fügt], unter Verweis auf EuGH, Rs. 294/83, Partie Écologiste „Les Verts”/Parla-
ment, Slg. 1986, S. 1339, Rn. 31. Dieser Verweis ist jedoch nur teilweise zutref-
fend, da auch dort das Hauptaugenmerk auf der Frage des Ermessens der natio-
nalen Behörde liegt. Deswegen formuliert Arnull, CMLRev. 38 (2001), S. 7 (25),
zu Recht differenzierter: „In order to establish direct concern, it must be shown
that, at the time the contested measure was adopted, it was substantially certain
that it would affect the applicant.“ [Hervorhebung hinzugefügt].
80 2. Kapitel

tung haben und beide mit „betreffen“ übersetzt werden können. Für
die Frage, wann eine unmittelbare Betroffenheit vorliegt, bringt diese
Definition also keinen Gewinn. Insoweit auf die „rechtliche Situation“
Bezug genommen wird, mag dies ein relevanter Aspekt der Betroffen-
heit im Sinne des Art. 230 Abs. 4 EG sein.294 Jedoch wird damit nur auf
die Frage geantwortet, worin eine Person durch eine Maßnahme betrof-
fen ist, nicht hingegen, auf welche Weise dies geschieht – und eben das
ist die Frage nach der Unmittelbarkeit.
Schließlich bringt eine Bestimmung der Unmittelbarkeit über das Verb
„to affect“ noch ein weiteres Problem mit sich. Die Urteile der europäi-
schen Gerichte, welche die Beachtung der Verteidigungsrechte an die
Verhängung einer „beschwerenden Maßnahme“ knüpfen, sprechen in
den englischen Sprachfassungen davon, dass die Verteidigungsrechte zu
respektieren seien „in all proceedings which are initiated against a per-
son and are liable to culminate in a measure adversely affecting that per-
son“.295 Zwar ist in diesem Fall „affect“ durch das Adverb „adversely“
modifiziert. Die Gefahr, den Anknüpfungspunkt für die Verteidigungs-
rechte mit dem für die Klagebefugnis zu verwechseln, wird durch eine
Verwendung des Verbs „affect“ in beiden Fällen nichtsdestotrotz er-
höht. Abgesehen davon kann auch eine gesetzgeberische Maßnahme
mit genereller Wirkung eine Person im Sinne des englischen „affect“
betreffen, obwohl noch weitere Akte der durchführenden nationalen
Stellen hinzutreten müssen. Aber genau hier soll ja das Merkmal der
Unmittelbarkeit für eine Beschränkung des möglichen Kreises an Kla-
gebefugten sorgen. Damit soll jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass
eine dahingehende Interpretation des Merkmals der individuellen Be-
troffenheit in der Zukunft de lege lata möglich ist.296 Mit der Unmittel-
barkeit dieses Betroffenseins hat das aber nichts zu tun. Die Gefahr der
Verwechslung von Fragen der Zulässigkeit einer Klage mit solchen nach
ihrer Begründetheit wird in der Literatur gerade in diesem Zusammen-

294
Ähnlich van den Broek, LIEI 30 (2003), S. 61 (63): Es müsse eine „direct
causality“ zwischen der angegriffenen Maßnahme und der rechtlichen Situation
des Klägers bestehen.
295
Siehe nur EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-
1177, Rn. 42 [Hervorhebung hinzugefügt]; Rs. T-260/94, Air Inter/Kommission,
Slg. 1997, S. II-997, Rn. 59; EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a.,
Slg. 1996, S. I-5373, Rn. 21; Rs. C-462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission,
Slg. 2000, S. I-7183, Rn. 36.
296
So z.B. Arnull, CMLRev. 38 (2001), S. 7 (43); Gormley, Cambridge YELS
4 (2001), S. 167 (177).
Die rechtsschutzspezifische Funktion 81

hang auch gesehen, weswegen diese Bestimmung des Begriffs der indi-
viduellen Betroffenheit nur mit Vorsicht verwendet wird.297
Somit ist zu schließen, dass ein unmittelbares Betroffensein im Sinne
des Art. 230 Abs. 4 EG vorliegt, wenn ohne weiteren Ermessensakt der
mit der Durchführung befassten nationalen Stelle eine Beeinträchtigung
einer individuellen Rechtsstellung vorliegt.298 Diese Antwort auf die
Frage nach der Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage zeigt gerade mit der
Formulierung des Eingriffs in eine Rechtsstellung, dass die Antwort auf
die Frage nach ihrer Begründetheit mit dem Zusammenhang zur Fest-
stellung, dass eine Sanktion vorliegt, häufig ähnlich ausfallen wird. Sie
macht jedoch zudem noch deutlicher, dass es konzeptionell wesentlich
leichter fällt, die Begründetheit einer Klage in Bezug auf eine Sanktion
von der Zulässigkeit der Klage in Bezug auf die Voraussetzungen des
Art. 230 Abs. 4 EG zu unterscheiden. Die Konstruktion der Verteidi-
gungsrechte über die beschwerende Maßnahme führt dagegen allzu
leicht zu einer Vermengung dieser voneinander zu trennenden Katego-
rien.

C. Abgrenzungen II: Die Sanktion als Frage der


Kompetenz

An dieser Stelle ist noch im Wege einer weiteren Abgrenzung auf ein
anderes klassisches Problem einzugehen, welches im Zusammenhang
mit der Sanktion im Recht der Europäischen Union diskutiert wird:
Die Frage der Kompetenz der Union zur Verhängung oder Festlegung
der Voraussetzungen einer Sanktion. Auch diesbezüglich käme es in Be-
tracht, dem Sanktionsbegriff eine spezifische Funktion zuzuordnen. So
könnte argumentiert werden, dass der Union nicht oder nur einge-
schränkt die Kompetenz zusteht, Sanktionen zu erlassen oder vorzu-
schreiben, während sie diese Kompetenz für reine Verwaltungsmaß-
nahmen oder für beschwerende Maßnahmen hat.

297
Arnull, CMLRev. 38 (2001), S. 7 (40 ff., insbes. 42).
298
So im Sinne der oben, Fn. 291, angegebenen Rechtsprechung die allge-
meine Ansicht, siehe nur Albors-Llorens, Cambridge LJ 62 (2003), S. 72 (75 f.);
Cremer, EuGRZ 2004, S. 577 (582); Kronenberger/Dejmek, ELF 2002, S. 257
(258); J. Schwarze, DVBl. 2002, S. 1297 (1301); Usher, ELRev. 28 (2003), S. 575
(577); Varju, EPL 2004, S. 43 (46); Ward, Cambridge YELS 4 (2001), S. 413
(422).
82 2. Kapitel

Als primärrechtlichen Anknüpfungspunkt für eine gemeinschaftliche


Sanktionsbefugnis machten einige Autoren Art. 172 E(W)GV (jetzt
Art. 229 EG) aus.299 Nach mittlerweile jedoch vorherrschender und
dem Wortlaut gemäßer Auffassung setzt Art. 229 EG eine bestehende
Sanktionskompetenz der Union voraus und begründet sie nicht.300 Eine
über die ausdrücklichen speziellen Ermächtigungen in Art. 83 Abs. 2
lit. a) EG und Art. 110 Abs. 3 EG hinausgehende allgemeine Sanktions-
befugnis der Gemeinschaft ließ sich nicht feststellen; ein weiter Spiel-
raum für eine wissenschaftliche Debatte war demnach gegeben.301
Der EuGH verdeutlichte jedoch schon früh, dass der Gemeinschaft ei-
ne grundsätzliche Sanktionsbefugnis zustehen kann, als er im Urteil
Amsterdam Bulb aus dem Jahr 1977 den Mitgliedstaaten die Befugnis
zusprach, Sanktionen für den Fall einer Gemeinschaftsrechtsverletzung
vorzusehen, „wenn die Gemeinschaftsregelung keine Vorschrift enthält,
die für den Fall ihrer Verletzung durch den Einzelnen bestimmte Sank-
tionen vorsieht“.302 Der Gerichtshof geht also seitdem davon aus, dass
der Gemeinschaft selbst auch eine diesbezügliche Kompetenz zustehen
kann, in Abhängigkeit von der jeweiligen Rechtsgrundlage.303 Dies
blieb auch in den folgenden Jahren im Grundsatz unbestritten.
Bis in die frühen 1990er Jahre ist allerdings intensiv diskutiert worden,
wann eine solche Sanktionsbefugnis der Gemeinschaft einschlägig ist

299
Prominentester Vertreter: Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht,
Rn. 26/6. Ebenso Winkler, Die Rechtsnatur der Geldbuße, S. 23; Schweit-
zer/Hummer, Europarecht, Rn. 418.
300
Zuleeg, JZ 1992, S. 761 (763); Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Sub-
ventionsbetrugs, S. 170 (176). Allerdings deutet Art. 229 EG umgekehrt darauf
hin, dass es tatsächlich Sanktionsbefugnisse gibt, die über die in Art. 83 Abs. 2
lit. a) EG und Art. 110 Abs. 3 EG genannten Maßnahmen hinausgehen, Vogel,
ebd.; Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 100.
301
Ausführliche Überblicke über die Diskussion bieten Böse, Strafen und
Sanktionen, S. 61 ff.; Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 134 ff.; Satzger, Die Eu-
ropäisierung des Strafrechts, S. 92 ff.; Vervaele, in: ders., Administrative Law
Application and Enforcement of Community Law, S. 161 ff.; Vogel, in: Danne-
cker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170; Zuleeg, JZ 1992, S. 761
(762 ff.).
302
EuGH, Rs. 50/76, Amsterdam Bulb, Slg. 1977, S. 137, Rn. 33 [Hervorhe-
bung hinzugefügt].
303
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 56.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 83

und wie weit sie gehen kann.304 Diese Diskussion hat der EuGH in sei-
nem wegweisenden Urteil aus dem Jahr 1992 in der Rechtssache
Deutschland/Kommission dadurch weitestgehend beendet oder zumin-
dest entschärft, dass er der Gemeinschaft eine umfassende Sanktions-
kompetenz im Agrarbereich zugestand.305 Ausgehend hiervon besteht
im Grundsatz kein Zweifel mehr, dass der Union in bestimmten Sach-
bereichen die Befugnis zusteht, Sanktionen vorzusehen und/oder zu
verhängen. Dabei ist nach dem Urteil Deutschland/Kommission von ei-
ner weitgefassten Kompetenz auszugehen,306 die auch nicht auf das
Landwirtschaftsrecht beschränkt ist, sondern auf die Bereiche der sach-
lichen Kompetenz der Union.307 Demnach steht der Union grundsätz-
lich eine Sanktionsbefugnis zu, sofern sie eine materielle Befugnis zur
Rechtssetzung auf dem jeweiligen Rechtsgebiet hat, die über eine reine
Koordinierungstätigkeit hinausgeht.
Der Fokus der Diskussion hat sich seitdem verschoben von der Frage
nach der grundsätzlichen Sanktionsbefugnis der Union zur Frage nach
einer Strafrechtsetzungskompetenz im engeren Sinne.308 Die Bundesre-

304
Siehe beispielsweise P. Tiedemann, NJW 1983, S. 2727 (2729 f.);
K. Tiedemann, NJW 1990, S. 2226 (2231); GA Jacobs, in: Rs. C-240/90,
Deutschland/Kommission, Slg. 1992, S. I-5383, Rn. 8 ff. Überblicke bei Tesauro,
in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions, vol. 2, S. 423 (460 ff.); Zuleeg, JZ 1992,
S. 761 (762 ff.); Grasso, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs,
S. 127 (129 ff.); Vervaele, in: ders., Administrative Law Application and En-
forcement of Community Law, S. 161; Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg,
Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 81 (84);
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 61 ff., Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 134 ff.
305
EuGH, Rs. C-240/90, Deutschland/Kommission, Slg. 1992, S. I-5383,
Rn. 11 ff.
306
K. Tiedemann, NJW 1993, S. 49.
307
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 78; Grasso, in: Dannecker, Bekämpfung
des Subventionsbetrugs, S. 127 (131); Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 145 ff.,
166 f.; jeweils mit unterschiedlichen Differenzierungen. Restriktiver Vogel, in:
Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170.
308
Siehe ausführlich Cuerda, in: Schünemann/Suárez González, Bausteine
des europäischen Wirtschaftsstrafrechts, S. 367 ff.; Satzger, Die Europäisierung
des Strafrechts, S. 90 ff. (Kapitel 2, Abschnitt B.); Sieber, in: Schünemann/Suá-
rez González, Bausteine des europäischen Wirtschaftsstrafrechts, S. 349
(356 ff.); Sieber, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung
des Gemeinschaftsrechts, S. 71 ff.; Stiebig, EuR 2005, S. 2005; Zuleeg, in: Ver-
vaele, Compliance and Enforcement of European Community Law, S. 349
(351 ff.); Zuleeg, European Competition Law Annual 6 (2001), S. 451 ff.
84 2. Kapitel

publik hatte im Fall Deutschland/Kommission argumentiert, dass die


fragliche Maßnahme deswegen nicht von der Kommission erlassen
werden durfte, da sie Strafcharakter habe und der Gemeinschaft keine
Kompetenz zum Erlass von Strafrechtsnormen zustehe.309 Der EuGH
ließ sich hierauf nicht ein und urteilte, dass eine Strafsanktion nicht vor-
liege und demnach die Frage nach den strafrechtlichen Kompetenzen
der Gemeinschaft nicht zu beantworten sei.310 Seitdem hat die wissen-
schaftliche Auseinandersetzung über die strafrechtlichen Befugnisse der
Union noch an Schärfe hinzugewonnen, woran weder die den Art. 209a
EGV ändernde Vorschrift des Art. 280 Abs. 4 S. 2 EG im Bereich des
Schutzes der finanziellen Interessen der Union noch die Einführung des
Art. 135 S. 2 EG im Bereich der Zollzusammenarbeit durch den Ams-
terdamer Vertrag 1997 etwas änderte (beide lauten: „Die Anwendung
des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege bleiben
von diesen Maßnahmen unberührt.“).311
Auch diesbezüglich hat der Gerichtshof jedoch in seinem grundlegen-
den Urteil in der Rechtssache Kommission/Rat aus dem Jahr 2005 für
den Bereich des Umweltrechts festgestellt, dass das Strafrecht zwar
grundsätzlich nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft falle (anderes
gilt für das Unionsrecht im Bereich der polizeilichen und justitiellen
Zusammenarbeit in Strafsachen). Art. 175 EG ermögliche dem Gemein-
schaftsgesetzgeber aber die Harmonisierung nationalen Strafrechts auf
diesem Gebiet, sofern das „eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträch-
tigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme“ sei.312 Da Art. 175
Abs. 1 oder Abs. 3 UAbs. 2 EG lediglich das „Tätigwerden der Ge-
meinschaft“ bzw. die zur Durchführung der Umweltaktionsprogramme
„erforderlichen Maßnahmen“ als Anknüpfungspunkt für die Ausübung

309
EuGH, Rs. C-240/90, Deutschland/Kommission, Slg. 1992, S. I-5383,
Rn. 17.
310
EuGH, Rs. C-240/90, Deutschland/Kommission, Slg. 1992, S. I-5383,
Rn. 24 f. Dazu insbesondere K. Tiedemann, NJW 1993, S. 49. Die Ausführun-
gen des Gerichtshofs bezogen sich nur auf den Ausschluss von einer Subventi-
on, nicht jedoch auf den im selben Fall verhängten Zuschlag, deren strafähnli-
cheren Charakter man durchaus hätte diskutieren können, Satzger, Die Euro-
päisierung des Strafrechts, S. 97, Fn. 509. Das verkennt Stoffers, JA 1994, S. 131
(132).
311
Zur Diskussion um diese Vorschriften ausführlich: Satzger, Die Europäi-
sierung des Strafrechts, S. 138 ff.; Böse, GA 2006, S. 211 (214 f.); Fromm, ZIS
2007, S. 26 (28 ff.).
312
EuGH, Rs. C-176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, S. I-7879, Rn. 47 ff.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 85

der Umweltkompetenz erwähnt, ist davon auszugehen, dass sich die


Rechtsprechung im Sinne einer Art Annexkompetenz auch auf andere
Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft ausdehnen lässt, denen ähn-
lich gefasste Ermächtigungsnormen zugrunde liegen.313 Das gilt nach
dem jüngsten Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Kommissi-
on/Rat vom Oktober 2007 umso mehr, da er hier nicht mehr aus-
schließlich auf den Umweltschutzgesichtspunkt abstellte, sondern die-
sen lediglich neben dem der Sicherheit des Schiffsverkehrs anführte.314
Kodifiziert wird dieser Gedanke nach dem Lissabonner Vertrag durch
Art. 83 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen U-
nion (AEUV). Nach den beiden Urteilen wird Schranke für eine straf-
rechtliche Kompetenz der Gemeinschaft (häufig „Anweisungskompe-
tenz“ genannt315) zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit des Ge-
meinschaftsrechts lediglich – aber immerhin – ein verschärfter Verhält-
nismäßigkeitsgrundsatz sein: Es müssen schwere Beeinträchtigungen
der gemeinschaftlichen Politik drohen, die nur mit hierfür unerlässli-

313
Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat über
die Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03,
Kommission gegen Rat), 24. November 2005, KOM (2005) 583 endg., Rn. 6, 8;
Spinellis, EuConstLRev. 2006, S. 293 (300); Fromm, ZIS 2007, S. 26 (27 f.);
Herlin-Karnell, EPL 2007, S. 69 (78, 81 f.). Vorsichtiger das Europäische Parla-
ment, Entschließung zu den Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom
13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat (2006/2007(INI)),
P6_TA(2006)0260, Buchstaben I. – L.; Assemblée Nationale, No 2829 Rapport
d’information déposé par la Délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union
Européenne sur les conséquences de l’arrêt de la Cour de Justice du 13 septem-
bre 2005 sur les compétences pénales de la Communauté européenne (COM
(2005) 583 final/no E 3022) et présenté par M. Christian Philip, S. 10 f. Instruk-
tiv der Bericht des House of Lords – EU Committee, 42nd Report – Criminal
Law Competence of the EC, Rn. 38 ff. A.A. der ehemalige Richter am EuGH
Jean-Pierre Puissochet bei der Anhörung im französischen Sénat, Réunion de la
délégation pour l’Union européenne du mercredi 22 février 2006, abrufbar un-
ter http://www.senat.fr/europe/r22022006_1.html, unter 3. Auch wegen der
Weite kritisch zum Urteil Hefendehl, ZIS 2006, S. 161 (164 f.); Kaiafa-Gbandi,
ZIS 2006, S. 521 (524 f.).
314
EuGH, Rs. C-440/05, Kommission/Rat, Slg. 2007, S. I-9097, Rn. 69;
Fromm, ZIS 2008, S. 168 (173 f.).
315
Siehe nur Wegener/Greenawalt, ZUR 2005, S. 585 (586); Fromm, ZIS
2007, S. 26; Kubiciel, NStZ 2007, S. 136.
86 2. Kapitel

chen Maßnahmen bekämpft werden können.316 Damit sind die Anfor-


derungen an eine Strafrechtsetzung durch die Union auch in den Ge-
meinschaftspolitiken erhöht.317 Insbesondere können in einem gemein-
schaftsrechtlichen Rechtsakt auf der Rechtsfolgenseite nicht Art und
Maß der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktion festgelegt werden.318
Das bleibt – wenn überhaupt gewünscht – Rechtsakten nach dem Uni-
onsrecht vorbehalten, wobei sich vor allem Rahmenbeschlüsse nach
Art. 34 Abs. 2 lit. b) EU anbieten. Eine gemeinschaftsrechtliche lex per-
fecta criminalis beispielsweise in Form einer Verordnung ist somit, je-
denfalls vor Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags, ausgeschlossen.319
Mit der gesamten Rechtsprechung zur Kompetenzfrage in Bezug auf
Sanktionen und nun auch Strafsanktionen ist schließlich geklärt, welche
Bedeutung dem Begriff der Sanktion für die Frage unionaler Kompe-
tenzen zukommt: Der Begriff der Sanktion ist für die Frage der grund-
sätzlichen Zuständigkeit der Union zur Rechtsetzung auch im qualifi-
zierten Bereich des Gemeinschaftsrechts320 nicht (mehr) von Bedeu-
tung. Lediglich eine Beschränkung der Ausübung einer vorhandenen
Kompetenz wie sie auch in Art. 5 Abs. 2 und 3 EG mit dem Subsidiari-
tätsprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz festgeschrieben ist,
kann man für den Fall der Sanktionsrechtsetzung aus der Rechtspre-
chung des EuGH herleiten. Konturen einer solchen Kompetenzaus-
übungsregel lassen sich in den Urteilen Kommission/Rat aus 2005 und
2007 finden. Aber auch die Entscheidungen zu sonstigen, strafähnlichen
Sanktionen der Union zeigen, dass der Gerichtshof an ein Tätigwerden
der Union auf diese Weise strengere Maßstäbe anlegt als wenn reine
Verwaltungsmaßnahmen erlassen werden.321 Daneben ist die Frage, ob

316
Näher Kokott, Entsteht ein einheitliches europäisches Strafrecht?, S. 7;
Kokott, in: FS Kūris, unter III.A.2. Kritisch Wegener/Greenawalt, ZUR 2005,
S. 585 (588).
317
Dies übersieht Heger, JZ 2006, S. 310 (312), in seiner differenzierten An-
merkung.
318
EuGH, Rs. C-440/05, Kommission/Rat, Slg. 2007, S. I-9097, Rn. 70.
319
Kokott, Entsteht ein einheitliches europäisches Strafrecht?, S. 7; Kokott,
in: FS Kūris, unter III.A.2.
320
Zum Ausgangspunkt, dass Gemeinschaftsrecht ein qualifizierter Bestand-
teil des Unionsrechts ist: von Bogdandy, CMLRev. 36 (1999), S. 887.
321
Ein Beispiel hierfür bietet die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum
Kautionsverfall, dessen Strafcharakter er verneint, der aber eine strenge Beach-
tung des Legalitätsprinzips, des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowie der
Die rechtsschutzspezifische Funktion 87

und inwieweit eine strafrechtliche Sanktion in Rede steht, allein für die
Abgrenzung von unionsrechtlicher und gemeinschaftsrechtlicher Bin-
nen-Kompetenz nach Art. 47 EU von Interesse.
Die Feststellung, ob eine Sanktion vorliegt, ist nach alledem kein Krite-
rium, anhand dessen man die Kompetenzen der Union und der Mit-
gliedstaaten voneinander abgrenzen könnte.

D. Zusammenfassung: Die Funktion des Begriffs der


Sanktion im unionalen Rechtsschutzgefüge

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Sanktionsbegriff im Recht


der Europäischen Union eine wichtige Funktion zukommt: Der Euro-
päische Gerichtshof verwendet den Begriff der Sanktion, um den siche-
ren Anwendungsbereich der Verteidigungsrechte für den Einzelnen zu
eröffnen. Hierin liegt in mehrfacher Hinsicht eine spezifische Rechts-
schutzfunktion. Zum einen dienen die Verteidigungsrechte dem präven-
tiven Rechtsschutz durch die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.
Dadurch wird zugleich der judikative Rechtsschutz erleichtert und ver-
bessert. Schließlich fungiert die Feststellung, dass eine Sanktion vor-
liegt, auch rechtswegeröffnend, da eine Klagebefugnis vorliegt, wenn
ein Unionsorgan eine Sanktion erlassen hat.
Daneben verwendet der EuGH noch den Begriff der beschwerenden
Maßnahme, dessen genaue Bestimmung allerdings unklarer ist und des-
sen Anwendung demnach größere Rechtsunsicherheit für die Betroffe-
nen bedeuten kann, wenn es um die Frage geht, ob er oder sie in den
Genuss der Verteidigungsrechte kommt. Gegen eine vorrangige Ver-
wendung des Begriffs der beschwerenden Maßnahme spricht, dass er
seiner Bestimmung in der Rechtsprechung gemäß allzu leicht zu einer
Vermengung unterschiedlicher Kategorien führen kann: Auf der einen
Seite steht die Frage der Zulässigkeit einer Individualklage, ob eine be-
schwerende Maßnahme den Einzelnen unmittelbar und individuell be-
trifft, auf der anderen Seite die Frage der Begründetheit der Klage, ob er
deswegen in den Genuss der Geltung der Verteidigungsrechte kommt.
Deswegen wird hier die Auffassung vertreten, dass der Begriff der be-
schwerenden Maßnahme in der Rechtsprechung zugunsten dessen der
Sanktion zurücktreten und nur noch als Auffangtatbestand herangezo-

Grundrechte anmahnt, EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587,


Rn. 13 ff. Siehe ausführlich unten, unter 4. Kapitel C.I.3.
88 2. Kapitel

gen werden sollte, wenn das Vorliegen einer Sanktion verneint wird, die
Verteidigungsrechte aber dennoch gelten sollen. Daraus folgt, dass die
Sanktion bzw. ihr Begriff im unionalen Rechtsschutzsystem eine ent-
scheidende Bedeutung hat, indem sie eine rechtsschutzeröffnende
Funktion erfüllt. Insofern ist eine gewisse Parallele zu erkennen zur vor
allem ehemals rechtsschutzeröffnenden Funktion der Feststellung im
deutschen Verwaltungsprozessrecht, dass eine hoheitliche Maßnahme
als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist.322
Zugleich kann der Begriff der Sanktion auch als Referenzbegriff für ei-
ne beschwerende Maßnahme im Sinne eines Regelbeispiels dienen. Er
kann also herangezogen werden, um festzustellen, ob eine beschweren-
de Maßnahme vorliegt. Es ist danach möglich, von einer beschwerenden
Maßnahme auszugehen, wenn die Maßnahme den Einzelnen ebenso
schwer beeinträchtigt wie denjenigen, gegen den eine Sanktion verhängt
wird. In Anlehnung an die Plaumann-Formel kann man diesen Gedan-
ken auch so formulieren: Eine beschwerende Maßnahme liegt vor, wenn
sie das Rechtssubjekt in ähnlicher Weise betrifft wie einen Sanktionier-
ten. Darin wird das Potential eines (noch zu findenden) unionalen
Sanktionsbegriffs deutlich. Er hat nicht nur eine eigenständige Bedeu-
tung an einem Kernpunkt des unionalen Rechtsschutzsystems. Von ihm
ausgehend lässt sich zudem auch der an anderer Stelle verwendete, und
als nicht hinreichend bestimmt bewertete Begriff der „beschwerende
Maßnahme“ präzisieren.
Dagegen hat der Begriff der Sanktion keine Bedeutung für die Frage des
Bestehens einer gemeinschaftlichen bzw. unionalen Kompetenz. Erste
Klärungen der diesbezüglichen strittigen Rechtsfragen finden sich in
der Rechtsprechung. Lediglich bei strafrechtlichen Sanktionen besteht
hinsichtlich Art und Maß der Sanktion eine kompetenzielle Einschrän-
kung, die aber auch nicht die Abgrenzung der Kompetenzen der Union
bzw. Gemeinschaft von denen der Mitgliedstaaten betrifft, sondern al-
lein die unionsintern anhand von Art. 47 EU zu entscheidende Frage,
ob der Rechtsakt nach Gemeinschaftsrecht oder nach Unionsrecht er-
lassen werden kann. Bei einem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags
fällt diese Problematik fort, da die Bestimmungen des EU-Vertrags zur
polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen durch
vollständige Überführung in den dann neuen AEUV „vergemeinschaf-
tet“ werden sollen. Art. 47 EU wird als Art. 40 des Vertrags über die
Europäische Union nach dem Lissabonner Vertrag (EUV-Liss.) nur

322
Dazu Bumke, in: Schuppert/Pernice/Haltern, Europawissenschaft, § 19,
S. 643 (663) m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, Anh § 42, Rn. 1.
Die rechtsschutzspezifische Funktion 89

noch auf die Vorschriften über die Gemeinsame Außen- und Sicher-
heitspolitik angewendet werden.
Mit der Feststellung, dass dem Begriff der Sanktion bedeutende Funk-
tionen im unionalen Rechtsschutzsystem zukommen, ist zugleich die
Frage aufgeworfen, wie dieser Begriff denn bestimmt ist. Das zu beant-
worten, wird Aufgabe der folgenden Kapitel sein.
3. Kapitel
Der Begriff der Sanktion: Die Vorgehensweise in
der europarechtlichen Literatur

Bereits in der Einleitung wurde darauf hingewiesen, dass es bei der


Sanktionierung gemeinschaftsrechtswidrigen Verhaltens viele Fragestel-
lungen gibt, die einer Lösung bedürfen. Mit dem vorangegangenen Ka-
pitel ist deutlich geworden, dass im Kern dieses Fragenkomplexes
Rechtsschutzaspekte und damit die zentralen Fragen eines rechtsstaatli-
chen Herrschaftsverbands stehen. Aufgrund des Zusammenhangs zwi-
schen der Verhängung von Sanktionen und der Anwendbarkeit von
rechtsstaatlichen Verteidigungsrechten ist von besonderem Interesse
zuvörderst die Frage, was genau als Sanktion im Sinne des Unionsrechts
zu verstehen ist.
Aber auch angesichts des immer noch häufig vertretenen Arguments,
dass Sanktionen nicht nur für die Aufrechterhaltung der Rechtsord-
nung erforderlich, sondern darüber hinaus ein logisch-analytisches
Element „des Rechts“ seien, ist die Antwort auf diese Frage von Inte-
resse. So wird vertreten, dass man von Recht nur sprechen könne, wo
auch Sanktionen seien.323 Das Normenmaterial der Europäischen Uni-
on könne nur als „Recht“ bezeichnet werden, wenn Sanktionen zur
Verfügung stünden, die seine Durchsetzung ermöglichen. Diese in der
Tradition Webers und Kelsens stehende Sichtweise, die aus dem Völker-
recht wohlbekannt ist, ist jedoch nicht der einzige Grund, warum eine
genauere Begriffsbestimmung vorgenommen werden soll. Es zeigt sich
nämlich, dass die bisherigen Untersuchungen zu diesem Thema der
aufgeworfenen Frage in der Regel aus dem Weg gehen, indem sie mehr
oder weniger pauschal auf „den“ Begriff der Sanktion aus der Rechts-
theorie (oder aus der Soziologie) verweisen.324 Von den beiden wichtigs-
ten aus den letzten Jahren stammenden deutschsprachigen Monogra-

323
Zu den Positionen ausführlich oben, im 1. Kapitel.
324
Beispielsweise Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 6; Sieber, in: van Ger-
ven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts,
S. 71 (72); Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170
(171). Auch Böse, Strafen und Sanktionen, S. 47, geht von „Sanktionen im
rechtstheoretischen Sinne“ aus, verwendet aber für seine Arbeit einen engeren
Begriff, ebd., S. 53.

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 91
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_3,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
92 3. Kapitel

phien zu diesem Komplex widmet die Dissertation von Anne Heitzer


aus dem Jahr 1997 dem Begriff der Sanktion drei Seiten,325 und die von
Martin Böse aus dem Jahr 1996 acht.326 In der umfangreichen englisch-
sprachigen Monographie von Haekkerup aus dem Jahr 2001 wird eine
Klärung des Begriffs der Sanktion überhaupt nicht unternommen.327
Diese Vorgehensweise mag legitimerweise dem eigentlichen For-
schungsinteresse dieser Arbeiten geschuldet sein, die sich nicht mit den
abstrakteren Erwägungen aufhalten wollen, da ein juristisch geübter
Betrachter letztlich eine grobe Vorstellung davon haben wird, ob in ei-
ner bestimmten Maßnahme eine Sanktion zu sehen ist oder nicht. Die
fehlenden Reflexionen des eigenen Untersuchungsgegenstands zeigen
aber ein Forschungsdesideratum auf, welchem hiermit nachgekommen
sein soll.

A. Der Sanktionsbegriff bei Heitzer

I. Rechtstheoretischer Sanktionsbegriff und „punitive Sanktionen“

Anne Heitzer geht in ihrer Arbeit „vom weiten rechtstheoretischen


Sanktionsbegriff“ aus, nach welchem die Sanktion eine „nachteilige
Rechtsfolge [ist], die gegen denjenigen ausgesprochen und durchgesetzt
wird, der gegen eine Rechtsvorschrift verstoßen hat“. Das ist auf den
ersten Blick eine brauchbare Definition, da sie weit genug scheint, die
erdenklichen Sanktionstypen des Unionsrechts zu erfassen, aber
zugleich auch – vor allem mit dem Merkmal der Nachteiligkeit – eine
Abgrenzung zu anderen Maßnahmen erlaubt.
Auf den zweiten Blick leidet sie jedoch an Mängeln. Zunächst kann
man nicht pauschal davon ausgehen, dass „die Rechtstheorie“ unter
Sanktion das versteht, was Heitzer für die Zwecke ihrer Arbeit darunter
fallen lässt. Die Rechtstheorie – wie auch „die“ Rechtssoziologie – ist
auch auf diesem Gebiet durch teils widersprüchliche Vielfalt gekenn-

325
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 6-8.
326
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 46-53.
327
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law. Dazu unten, unter 3. Ka-
pitel C.
Der Begriff der Sanktion 93

zeichnet.328 Der Begriff der Sanktion ist – so wie der Begriff der
Norm329 – nicht allgemein und abschließend anerkannt definiert.
Des Weiteren ist Heitzers Ausgangspunkt eines rechtstheoretischen
Sanktionsbegriffs zwar vom Ansatz her zu begrüßen, da eine theore-
tisch begründete Begriffsbildung aus wissenschaftlicher Perspektive
wünschenswert ist. Jedoch fehlt die Anbindung an die europarechtliche
Dogmatik. Heitzer erkennt die Problematik wohl und nimmt deswegen
eine Unterscheidung der Sanktionen in solche mit punitivem, also straf-
ähnlichem Charakter und solche ohne diese Qualifizierung vor.330 Da-
für sucht sie im Gemeinschaftsrecht nach punitiven Sanktionen und
findet sie in den Geldbußen des Wettbewerbs- und Kartellrechts, des
Rechts der Montanunion und in den vielfältigen Sanktionen des ge-
meinschaftlichen Landwirtschaftsrechts.331 Auszeichnendes Merkmal
der punitiven Sanktion gegenüber den sonstigen Sanktionen sei ihr re-
pressiver Zweck. Sonstige Sanktionen hätten lediglich präventive oder
restitutive Funktion, wobei die punitive Sanktion neben dem repressi-
ven Zweck durchaus auch die anderen Zwecke verfolgen könne.332
Zwar stellt das ein plausibles Verständnis der punitiven Sanktion dar.
Jedoch ist fraglich, ob im Recht der Europäischen Union auch ein dem-
entsprechendes Verständnis besteht. Die sechs in der Datenbank EUR-
Lex zu findenden deutschsprachigen Dokumente, die das Wort „puniti-
ve“ enthalten,333 verwenden diesen Begriff ausschließlich als aus dem
Englischen entlehnt beim so genannten Strafschadensersatz, den „puni-
tive damages“.334 Wenn bei Generalanwalt Elmer dazu noch die Erläu-

328
Siehe zu den unterschiedlichen Auffassungen in der Rechtssoziologie nur
Raiser, Das lebende Recht, S. 229, mit Fn. 2. Dazu und zum Folgenden ausführ-
lich oben, 1. Kapitel.
329
Dazu Spittler, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1 (1970),
S. 203 (205); Raiser, Das lebende Recht, S. 186 f.
330
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 9.
331
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 19 f., 27. Zu letzteren ausführlich unten,
unter 4. Kapitel B.II.2.
332
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 38 f.
333
Das Wort „punitiv“ im Nominativ Singular wird gar nicht verwendet.
334
EuG, verb. Rs. T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 und T-272/01,
Philip Morris International u.a./Kommission, Slg. 2003, S. II-1, Rn. 61; Schluss-
anträge des GA Elmer, in: Rs. C-259/96 P, Rat/Lieve de Nil u.a., Slg. 1998, S. I-
2915, Rn. 48; Schlussanträge der GA Stix-Hackl, in: Rs. C-472/00 P, Kommis-
sion/Fresh Marine Company, Slg. 2003, S. I-7541, Rn. 125; Anhang IV der Ent-
94 3. Kapitel

terung tritt, dass es sich dabei um Schadensersatz handele, der Sankti-


onscharakter besitze,335 wird deutlich, dass mit der Bestimmung der
Sanktion als „punitiv“ für den Generalanwalt sogar ein zirkelverdächti-
ger Pleonasmus vorläge.
Dagegen zeigen die Erwähnungen des Begriffes „punitive“ in englisch-
sprachigen Versionen europäischer Dokumente, dass es sich hierbei um
eine Kategorie der Strafe oder Strafähnlichkeit handelt. Das entspricht
einerseits der englischen Wortbedeutung, nach welcher „punitive“ als
„inflicting or intended to inflict punishment“ verstanden wird336, es also
für „strafend“ oder die Vorsilbe „Straf-“ stehen kann.337 Geht man vom
lateinischen Stamm des Wortes aus, wird auch die sonstige Nähe zum
Strafrecht deutlich. „Poena“ ist die „Strafe, Rache, Buße“338 und findet
sich heute in den englischen „penal“, „to penalise“ oder „penalty“, in
dem französischen „pénal“ oder in „la peine“, im italienischen „penale“
bzw. in „la pena“ etc.,339 die alle aus dem Strafrecht stammen. Im Deut-
schen gibt es die „Pein“,340 deren mittlerweile nicht mehr gebräuchli-
cher Bezug zum Strafrecht beispielsweise in der „peinlichen Befragung“
und der „Peinlichen Hals- und Gerichtsordnung“ Karls V. aus dem Jah-

scheidung 2000/520/EG der Kommission vom 26. Juli 2000 gemäß der Richtli-
nie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Angemes-
senheit des von den Grundsätzen des „sicheren Hafens“ und der diesbezügli-
chen „Häufig gestellten Fragen“ (FAQ) gewährleisteten Schutzes, vorgelegt
vom Handelsministerium der USA, ABl. 2000, L 215, S. 7 (33 f.), zu „Daten-
schutz und Schadensersatz“; Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme
zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht
(ROM II) (KOM (2003) 427 endg.), ABl. 2004, C 241, S. 1, Abs. 8.4; Kommis-
sion, Bericht über die Anwendung der Richtlinie 85/374 über die Haftung für
fehlerhafte Produkte, 31.1.2001, KOM (2000) 893 endg., S. 10.
335
Schlussanträge des GA Elmer, in: Rs. C-259/96 P, Rat/Lieve de Nil u.a.,
Slg. 1998, S. I-2915, Rn. 48.
336
Thompson, Concise Oxford Dictionary, Eintrag „punitive“, S. 1111.
337
Terrell/Schnorr/Morris/Breitsprecher, PONS Collins – Großwörterbuch,
Eintrag „punitive“, S. 1447; siehe auch ebd., Eintrag „strafend“, S. 645.
338
Stowasser u.a., Kleiner Stowasser, Eintrag „poena“, S. 345.
339
Vgl. auch die anderen romanischen Sprachen mit ihren entsprechenden
Übersetzungen.
340
Duden, Herkunftswörterbuch, Eintrag „Pein“, S. 596.
Der Begriff der Sanktion 95

re 1532, der Constitutio Criminalis Carolina,341 zutage tritt. Über eine


Lautverschiebung entwickelte sich das dazugehörige lateinische Verb
„poenire“ zur späteren Form „punire“, welches übersetzt wird mit
„(be)strafen“ oder „rächen“342 und sich nun im englischen Verb „to pu-
nish“, dem französischen „punir“343 oder dem portugiesischen Substan-
tiv „punição“ wieder findet.
Diese Einordnung des Begriffs „punitive“ in einen strafrechtlichen Zu-
sammenhang ist wohl auch das Verständnis, welches den dahingehen-
den Äußerungen vor allem der Generalanwälte aus jüngerer Zeit zu
entnehmen ist. Maßnahmen oder ganze „Sanktionssysteme“ zeichnen
sich demnach in den jeweils englischen Sprachfassungen dadurch aus,
dass sie „punitive“ sind.344 Das Strafrecht selbst wird als „punitive“ be-
zeichnet.345 Paradigmatisch in dieser Hinsicht sind die folgenden Aus-
führungen des Generalanwalts Ruiz-Jarabo Colomer in der Rechtsmit-
telsache Aalborg Portland. Dort heißt es:
„The penalty has a twofold purpose: it is meant to be punitive and at
the same time deterrent. It is intended to penalise conduct and to
discourage those responsible, and also any other prospective offend-
ers, from engaging in anti-competitive conduct. It must therefore be
suitable for those purposes, while striking a proper balance so that
the fine punishes the conduct which it penalises and at the same time
is exemplary“ [Hervorhebungen hinzugefügt].346
In der folgenden Randnummer wird die erste Zielsetzung der Geldbuße
(penalty), nach welcher sie „punitive“ sein solle, als „retributive aspect“
bezeichnet.347

341
Dazu Creifelds, Rechtswörterbuch, Eintrag „Constitutio Criminalis Ca-
rolina (CCC)“, S. 252.
342
Stowasser u.a., Kleiner Stowasser, Eintrag „punio“, S. 373.
343
Ebenso auch im Portugiesischen.
344
Schlussanträge des GA Tizzano, in: verb. Rs. C-189/02 P, C-202/02 P, C-
205/02 P bis C-208/02 P und C-213/02 P, Dansk Rørindustri/Kommission,
Slg. 2005, S. I-5425, Rn. 130.
345
Schlussanträge des GA Ruiz-Jarabo Colomer, in: Rs. C-176/03, Kommis-
sion/Rat, Slg. 2005, S. I-7879, Rn. 48.
346
Schlussanträge des GA Ruiz-Jarabo Colomer, in: verb. Rs. C-204/00 P,
C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P und C-219/00 P, Aalborg
Portland u.a./Kommission, Slg. 2004, S. I-123, Rn. 97.
347
Ebd., Rn. 98.
96 3. Kapitel

Im Deutschen lautet die erstgenannte Randnummer:


„Die Geldbuße weist eine doppelte Zielsetzung auf: Sie soll ahnden
und abschrecken. Sie soll ein Verhalten ahnden und die Urheber au-
ßer möglichen anderen Zuwiderhandelnden entmutigen, wettbe-
werbswidrige Verhaltensweisen an den Tag zu legen. Sie muss daher
diesen Zielen angepasst werden und das angemessene Gleichgewicht
wahren, damit die Buße dem geahndeten Verhalten entspricht, und
zugleich exemplarisch wirken“ [Hervorhebungen hinzugefügt].
Die folgende Randnummer übersetzt den „retributive aspect“ mit dem
„Aspekt der Ahndung“.
Im spanischen Original lautet die betreffende Stelle folgendermaßen:
„La sanción tiene una doble finalidad: represiva y disuasoria. Quiere
castigar una conducta y desalentar a los autores, además de a otros
eventuales infractores, de la realización de comportamientos anti-
competitivos. Debe ser, pues, apropiada a tales fines, guardando el
equilibrio adecuado para que la multa retribuya la conducta que se
sanciona y, a la par, sea ejemplar“ [Hervorhebungen hinzugefügt].
Die folgende Randnummer spricht vom „aspecto retributivo“.
Es lässt sich also feststellen, dass mit dem englischen „punitive“ Maß-
nahmen charakterisiert werden, die eine strafende bzw. ahnend-
vergeltende Funktion und/oder Wirkung haben. Die englische Version
zeigt das durch die weitere Nutzung der Worte „penalise“ und „retri-
butive“, wo jenes als „strafen“ und dieses als „vergeltend“ übersetzt
werden kann. In der spanischen Originalsprache der Schlussanträge
sieht man dies anhand der Worte „represiva“ (repressiv, unterdrückend)
und „castigar“ (strafen, züchtigen), sowie dem „aspecto retributivo“
(vergeltend).
Deutlich wird der strafende Charakter einer „punitive measure“ auch
im Vorbringen einiger Regierungen zu der Zwangsgeldsache gegen
Frankreich, wo behauptet wird, Art. 228 Abs. 2 EG sei „not punitive in
nature, since Article 228(2) EC does not seek to punish the defaulting
Member State“, was in der deutschen Version als fehlender „Strafcha-
rakter“ bezeichnet wird, da die betreffende Regelung den Mitgliedstaat
nicht „bestrafen“ wolle.348 Als weiteres Beispiel lässt sich das Urteil des
Gerichtshofs in der Rechtssache Italien/Rat über die Fangquoten für
Roten Thun anführen, denen zufolge eine Quotenkürzung nicht als

348
Siehe das Vorbringen von dreizehn mitgliedstaatlichen Regierungen in:
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 79.
Der Begriff der Sanktion 97

„punitive penalty“ zu verstehen sei, also – so die deutsche Fassung –


„nicht den Charakter einer Strafsanktion“ habe.349
Somit ist zu schließen, dass die Verwendung des Lehnworts „punitiv“
hilfreich sein kann, um bestimmte Sanktionen von anderen abzugren-
zen, sie also auf eine bestimmte Weise als „punitiv“ und damit als stra-
fend zu qualifizieren.350 Dabei bleibt aber der Umstand außer Betracht,
dass der Begriff in den deutschsprachigen Fassungen der offiziellen
Dokumente der Europäischen Union – seien es Rechtsakte, Urteile
oder auch nur vorbereitende Maßnahmen wie Grünbücher – keine Rol-
le spielt. Die aufgezeigten Beispiele aus den englischen Sprachfassungen
der betreffenden Dokumente zeigen auf, dass dies auch damit zusam-
men hängen kann, dass im Englischen mit der Verwendung von „puni-
tive“ der strafrechtliche Kontext eröffnet wird.351 Gerade angesichts
starker nationaler Vorbehalte gegenüber der Qualifizierung einer Maß-
nahme als strafrechtlich aus Gründen staatlicher Souveränitäts-
Symbolik ist eine gewisse Vorsicht in den deutschsprachigen Texten
nachvollziehbar.352 Entscheidend ist jedoch die Feststellung, dass das
Adjektiv „punitiv“ lediglich eine Qualifikation bestimmter Sanktionen
in Abgrenzung zu anderen Sanktionen ermöglicht. Damit ist aber kein
Begriff der Sanktion im Europarecht bestimmt. Offen bleibt die Frage,
ob es auch Maßnahmen gibt, die zwar punitiv sind, jedoch keine Sank-
tionen darstellen.

II. Begriff im Unionsrecht nur „vereinzelt“?

1. Seltene Verwendung des Begriffs?


Wenn Heitzer behauptet, dass der Begriff der Sanktion im Gemein-
schaftsrecht „nur vereinzelt“ auftauche, irrt sie, sofern sie damit meint,

349
EuGH, Rs. C-120/99, Italien/Rat, Slg. 2001, S. I-7997, Rn. 75.
350
So beispielsweise Spannowsky, JZ 1994, S. 326 (328): im Gegensatz zu ei-
ner „reinen Verwaltungssanktion“ habe die Zahlung eines abschreckenden Zu-
schlags „den punitiven Wesenszug einer Strafsanktion“.
351
Näher Baldwin, MLR 67 (2004), S. 351 (352), vor allem in Bezug auf
strafrechtliche Entwicklungen im Gesellschaftsrecht.
352
Siehe nur Albrecht/Braum, ELJ 5 (1999), S. 293 (294); Pradel/ Corstens,
th
Droit Pénal Européen, S. 3-5; House of Lords – EU Committee, 10 Report –
The Hague Programme, Rn. 10 f.
98 3. Kapitel

dass er nur selten vorkomme.353 Ganz im Gegenteil erscheint der Be-


griff in einer Vielzahl von Rechtsakten der Union.354 Das gilt vor allem
für die geradezu unüberschaubare Menge an Normenmaterial in der
Gemeinsamen Agrarpolitik, da die vielfältigen Stützungsregelungen in
diesem Bereich anfällig für Betrug oder sonstige Unregelmäßigkeiten
sind.355 Deswegen ist in einer großen Anzahl von Rechtsakten des Rates
und der Kommission ein mit der Zeit weit ausdifferenziertes Sanktions-
instrumentarium entstanden. In vielen Fällen bezeichnen diese Rechts-
akte die betreffenden Maßnahmen auch ausdrücklich als Sanktion.356
Ein weiteres, ebenso bedeutsames Beispiel bietet das Richtlinienrecht,
unabhängig davon, auf welches Gebiet es sich bezieht. In vielen Richt-
linien357 findet sich ein Artikel, der pauschal die Mitgliedstaaten ver-
pflichtet, für den Fall einer Verletzung der in der Richtlinie festgelegten
Rechte und Pflichten Sanktionen vorzusehen, die „wirksam, verhält-
nismäßig und abschreckend“ sind.358 Ähnliches lässt sich im Verord-
nungsrecht finden.359 Diese konkreten Anforderungen an die Verhält-
nismäßigkeit der nationalstaatlich vorzusehenden Sanktionen sind –
soweit ersichtlich – zum ersten Mal in Art. 6 der Richtlinie 93/86/EWG
über die Kennzeichnung von Batterien ausdrücklich festgelegt wor-
den.360 Auch zuvor gab es schon Richtlinien, in welchen der abschre-
ckende Aspekt der Sanktionen eine Rolle spielte. Nach Art. 13 der
Richtlinie 89/592/EWG über Insider-Geschäfte mussten die Sanktionen
„so weit gehen, dass sie einen hinreichenden Anreiz zur Einhaltung die-

353
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 6.
354
Richtig daher Böse, Strafen und Sanktionen, S. 49 f.
355
Hedtmann, EuR 2002, S. 122 (123); näher Mögele, NJW 1987, S. 1118.
356
Dazu ausführlich unten, unter 4. Kapitel B.II.2.
357
Eine kombinierte Suche am 7.6.2008 in der Datenbank EUR-Lex über
den „Suchbegriff: Sanktionen“ und die „Art des Dokuments: Richtlinie“ er-
brachte 163 Treffer.
358
Näher Timmermans, in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions, vol. 2, S. 15
(37 f.).
359
Bsp. Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9.
Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflan-
zenarten durch Überwachung des Handels, ABl. 1997, L 61, S. 1.
360
Richtlinie 93/86/EWG der Kommission vom 4. Oktober 1993 zur Anpas-
sung der Richtlinie 91/157/EWG des Rates über gefährliche Stoffe enthaltende
Batterien und Akkumulatoren an den technischen Fortschritt, ABl. 1993, L 264,
S. 51.
Der Begriff der Sanktion 99

ser Vorschriften darstellen“,361 und der 13. Erwägungsgrund der


Richtlinie 92/109/EWG über den Handel mit Suchtstoffen forderte,
dass jeder Mitgliedstaat „hinreichend abschreckende Sanktionen vor-
sieht, um Verstößen gegen die zur Umsetzung dieser Richtlinie erlasse-
nen Vorschriften vorzubeugen“.362 Die Formel „wirksam, verhältnis-
mäßig und abschreckend“ hielt nach dem grundlegenden Urteil des Ge-
richtshofs zum griechischen Maisskandal aus dem Jahr 1989 Einzug in
das europäische Sekundärrecht.363 Berücksichtigt man die Zeit, die für
die Ausarbeitung eines Rechtsaktes und seine anschließende Annahme
durch die zuständigen Organe erforderlich ist, kann man wohl davon
ausgehen, dass die Richtlinie 93/86/EWG aus dem Jahre 1993 als erster
Rechtsakt das Urteil aus dem Jahre 1989 für das europäische abgeleitete
Recht übernahm. Der EuGH selbst hat mit seiner Entscheidung ledig-
lich das Urteil in der Rechtssache von Colson und Kamann aus dem
Jahre 1984 weiter geführt, in dem bereits alle drei Aspekte der „Mais-
skandal-Formel“ auftauchten, nur nicht in solch griffiger Form. Auch
in diesem Fall musste die durch die Mitgliedstaaten vorgesehene Sank-
tion wirksam, angemessen und abschreckend sein.364
Dieser kurze Überblick zeigt, dass es eine große Anzahl rechtsrelevan-
ter Texte gibt, in welchen der Begriff der Sanktion vorkommt; sowohl
in Akten des abgeleiteten Rechts als auch in Urteilen der europäischen
Gerichte. Von einem „vereinzelten“ Auftauchen kann mithin nicht die
Rede sein. Allerdings wird die „Sanktion“ in diesen Fällen auch nicht
für das gesamte Unionsrecht definiert. Es gibt zwar einzelne Ansätze zu
einer näheren Bestimmung, was als Sanktion anzusehen sei.365 Eine
übergreifende Legaldefinition lässt sich aber nicht finden – dazu später
mehr.366

361
Richtlinie 89/592/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Koordi-
nierung der Vorschriften betreffend Insider-Geschäfte, ABl. 1989, L 334, S. 30.
362
Richtlinie 92/109/EWG des Rates vom 14. Dezember 1992 über die Her-
stellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur unerlaubten Her-
stellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen verwendet werden,
ABl. 1992, L 370, S. 76.
363
EuGH, Rs. 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, S. 2965, Rn. 24.
364
EuGH, Rs. 14/83, von Colson und Kamann, Slg. 1984, S. 1891, Rn. 28.
365
Unten, unter 4. Kapitel B.II.1.
366
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 50 f. Ausführlich unten, unter 4. Kapitel
B.II.
100 3. Kapitel

2. Systematisch isolierte Verwendung des Begriffs?


Wenn Heitzer mit ihrer These, dass der Begriff der Sanktion nur ver-
einzelt im Gemeinschaftsrecht auftauche, meint, dass er, wenn er vor-
kommt, systematisch gleichsam „allein“, isoliert steht in der jeweiligen
Norm, für deren Durchsetzung die Sanktion gedacht ist, wäre das eine
etwas zutreffendere Behauptung. Gerade in den Richtlinien, zu deren
Durchsetzung die Mitgliedstaaten Sanktionen festsetzen müssen, findet
sich zumeist nur ein einziger Artikel, in welchem diese Verpflichtung
pauschal begründet wird. Damit ist dort kein System einer Sanktionie-
rung gemeinschaftsrechtswidrigen Verhaltens zu finden. Ähnliches lässt
sich auch für viele Rechtsakte in der Gemeinsamen Agrarpolitik sagen
(das betrifft vor allem die Verordnung als vorrangige Handlungsform in
diesem Politikbereich367). Verstärkt wird dieser Eindruck – um ein wei-
teres Beispiel zu nennen – im Kartellrecht, wo der mit der Überschrift
„Sanktionen“ benannte Titel der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 gerade
einmal zwei Artikel umfasst.368
Andererseits lässt sich jedoch feststellen, dass vor allem seit der Agrar-
reform 1992 verstärkt Rahmenregelungen ergehen, welche den Zweck
haben, allgemeine Vorschriften für die Sanktionierung von Verstößen
gegen eine Vielzahl von anderen Vorschriften festzulegen. Zunächst sei
auf die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 über die Einführung eines in-
tegrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemein-
schaftliche Beihilferegelungen369 (im Folgenden kurz: InVeKoS) und die
zur ihrer Durchführung erlassene Verordnung (EWG) Nr. 3887/92370

367
Bast, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 479 (488).
368
Art. 23 und 24 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. De-
zember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags nie-
dergelegten Wettbewerbsregeln, ABl. 2003, L 1, S. 1; ebenso die zwei Art. 14
und 15 der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über
die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 2004, L 24, S. 1.
369
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur
Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992, L 355, S. 1; mittlerweile auf-
gehoben und ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom
29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen
der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für
Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2003, L 270, S. 1.
370
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992,
Der Begriff der Sanktion 101

hingewiesen. Durch beide Rechtsakte wurde ein für eine immer weiter
steigende Anzahl von Beihilferegimen geltendes allgemeines Kontroll-
und Sanktionssystem eingeführt.371 Mit der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 (im Folgenden kurz: Sanktionsverordnung) ist später eine
grundlegende Rahmenverordnung ergangen, welche allgemeine Rege-
lungen über Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der
Union über den Bereich des gemeinschaftlichen Agrarrechts hinaus ko-
difiziert.372
Diese Rechtsakte lassen Zweifel daran aufkommen, dass der Begriff der
Sanktion im Gemeinschaftsrecht nur vereinzelt im Sinne isoliert ste-
hender Erwähnung in Rechtsakten der Union vorkomme.

3. Zwischenergebnis: Weder seltene noch systematisch vollkommen


isolierte Verwendung des Begriffs
Anders als Heitzer anzunehmen scheint, kommt der Begriff der Sankti-
on also im Unionsrecht weder selten noch systematisch vollkommen
isoliert vor. Ihrer Feststellung, dass der Begriff der „Sanktion“ im Eu-
roparecht nur „vereinzelt“ vorkomme, kann insofern eine gewisse Be-
rechtigung zugesprochen werden, wenn sie sich mit ihrer Formulierung
auf die systematische Stellung des Begriffes im gesamten Unionsrecht
beziehen sollte. Hier können auch die soeben angeführten Rechtsakte
nicht über das bisherige grundsätzliche Fehlen einer allgemeinen Kodi-
fikation für die Sanktionierung unionsrechtswidrigen Verhaltens hin-
wegtäuschen.373 Es ist trotz erster Ansätze in die andere Richtung fest-
zustellen, dass die Sanktionen im Recht der EU nach wie vor über eine
Vielzahl von Vorschriften verteilt sind. Auch die Regelungen mit bereits

L 391, S. 36; mittlerweile aufgehoben und ersetzt durch Verordnung (EG)


Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestim-
mungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und
zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im
Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsrege-
lungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2004, L 141, S. 18.
371
Dazu ausführlich unten, unter 4. Kapitel B.II.2.b.
372
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember
1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemein-
schaften, ABl. 1995, L 312, S. 1.
373
Ebenso Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 143.
102 3. Kapitel

eher systematischem Charakter entsprechen lediglich sektorspezifisch


den Erfordernissen einer kohärenten Sanktionierungsweise.
Damit hätte Heitzer, wenn man ihr unterstellt, sie habe mit dem Wort
„vereinzelt“ auf die in systematischer Hinsicht isolierte Stellung des
Begriffes „Sanktion“ im Unionsrecht hingewiesen, zwar ein For-
schungsdesiderat aufgezeigt. Jedoch hätte sie die bedeutenden Ansätze
zu einer grundsätzlicheren Rahmenregelung auf diesem Gebiet unter-
schätzt, die in der Sanktionsverordnung und im InVeKoS zu finden
sind. Von diesen löst sie sich ausdrücklich, um für die Zwecke ihrer Un-
tersuchung mit dem „weiten rechtstheoretischen Sanktionsbegriff“ wei-
ter zu arbeiten.374 Das Problem eines solchen Ansatzes zeigt sich aber
dann, wenn Heitzer Art. 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
nicht als Legaldefinition der „verwaltungsrechtlichen Sanktionen“ ver-
stehen möchte.375 Vielmehr entspreche die Unterscheidung der Verord-
nung zwischen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und verwaltungs-
rechtlichen Sanktionen letztlich derjenigen zwischen nicht-punitiven
und punitiven Sanktionen.376 Damit wird die gesetzgeberische Ent-
scheidung, die verwaltungsrechtlichen Maßnahmen eben nicht als Sank-
tionen zu verstehen, sondern sie vielmehr davon abzugrenzen, unter
Bezugnahme auf eine vorher festgelegte eigene Begrifflichkeit beiseite
gelassen. Diese eigene Begriffsbestimmung beruht jedoch auf der fal-
schen Prämisse, es gebe „den Begriff aus der Rechtstheorie“. Die eigen-
ständige Begriffsbildung bei Heitzer lässt sich somit nicht mit der euro-
parechtlichen – möglichen – Begriffsbestimmung und ihrer – eventuel-
len – Dogmatik in Einklang bringen.
Heitzer hat demnach in ihrer Arbeit nur Ansätze für eine mögliche
Begriffsbestimmung der Sanktion im Unionsrecht geboten, diese aber
nicht ausreichend an das zugängliche Normenmaterial gekoppelt. Da-
gegen nimmt die vorliegende Untersuchung vorrangig die Norm- und
Urteilstexte der europäischen Rechtsordnung in den Blick, um einen
Sanktionsbegriff zu finden, der auch in der Praxis verwendbar ist und
verwendet wird.

374
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 8.
375
Zur Frage, ob Art. 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 eine
Legaldefinition bietet, ausführlich unten, unter 4. Kapitel B.II.1.
376
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 127.
Der Begriff der Sanktion 103

B. Der Sanktionsbegriff bei Böse

Auch die Monographie von Martin Böse lässt hinsichtlich des Sankti-
onsbegriffs im Unionsrecht unbefriedigt. In seiner Dissertation „Strafen
und Sanktionen im Europäischen Gemeinschaftsrecht“ widmet er der
Bestimmung des Sanktionsbegriffs acht Seiten, wovon fünf auf einen
eventuellen europarechtlichen Begriff entfallen.377 Tatsächlich unter-
sucht Böse einschlägige Normtexte und Urteile danach, welcher Sankti-
onsbegriff ihnen zugrunde liegt. In den Blick geraten nur wenige Texte,
die zudem bezüglich der Frage nach dem Begriff auch nur oberflächlich
analysiert werden. Die Zwangsmaßnahmen des Art. 172 EGV (jetzt
Art. 229 EG) erfassen, so Böse, repressive und präventive Maßnahmen,
während die Sanktionen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
keine restitutiven Maßnahmen umfassten.378 Weitere mögliche Ansätze
für eine Begriffsbestimmung in Rechtsakten stellt er nicht dar. Die Be-
deutung der Sanktionsverordnung gerade für ein präziseres Begriffsver-
ständnis wird trotz des Hinweises auf die Definitionsversuche in den
betreffenden Vorarbeiten der Kommission und der Regelungen in der
Verordnung selbst nicht erkannt.379 Auch die Rechtsprechung des Eu-
ropäischen Gerichtshofs wird knapp abgehandelt, und Böse schließt mit
der Aussage, dass der EuGH einen weiten Sanktionsbegriff verwende,
der repressive, restitutive und präventive Maßnahmen umfasse.380 Da-
gegen sei die Verwendung des Begriffs der Sanktion in der europarecht-
lichen Literatur „alles andere als einheitlich“.381
Nach dieser Feststellung folgt Böse einem engen Begriffsverständnis,
welches nur die repressiven Sanktionen erfasst, die ihrer Zielsetzung
nach „den Strafen am nächsten stehen und diesen daher am ehesten ver-
gleichbar sind“.382 Seine Arbeit verfolgt demnach einen ähnlichen An-
satz wie die vorliegende Untersuchung. Jedoch wird das zu knapp um-
gesetzt. Trotz der Feststellung, dass zwischen den Normtexten und den
Urteilen des EuGH ein Unterschied im Sanktionsverständnis zu finden
sei, versucht Böse nicht, diese Begrifflichkeiten miteinander zu vereinen
– wobei die Berechtigung dieser Annahme noch dahingestellt bleiben

377
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 49-53.
378
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 50 f.
379
Dazu ausführlich unten, unter 4. Kapitel B.II.1.
380
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 52.
381
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 53.
382
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 53.
104 3. Kapitel

soll.383 Vielmehr schließt er sich einer Definition an und führt seine Ar-
beit auf dieser Grundlage weiter. Damit wird das Potential, welches in
der Arbeit mit dem reichhaltigen Textmaterial für einen einheitlichen
Begriff der Sanktion im Recht der EU steckt, vertan.

C. Der Sanktionsbegriff bei Hækkerup

Die umfangreiche Monographie von Nick Hækkerup schließlich unter-


scheidet zwischen „administrative measures“, „administrative penalties“
und „criminal penalties“.384 Hækkerup nimmt überzeugend die Sankti-
ons-Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 als Ausgangspunkt seiner
Überlegungen, da diese eine Rahmenregelung für zukünftige Sankti-
onsgesetzgebung auf Seiten der Gemeinschaft schaffen solle. Seine Un-
terscheidung sieht er angelegt in den verwaltungsrechtlichen Maßnah-
men nach Art. 4, den verwaltungsrechtlichen Sanktionen nach Art. 5
Abs. 1 sowie deren Abgrenzung zu den strafrechtlichen Sanktionen
nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95.
Verwaltungsrechtliche Maßnahmen definiert er als
„the legal consequences of irregularities which are characterised by
the withdrawal of an advantage wrongfully obtained, possibly with
the addition of interest, calculated on a flat-rate basis.“385
Dagegen seien „administrative penalties“ schwerer zu definieren. Aus-
gehend von der Definition in Art. 7 Abs. 1 des Verordnungsvorschlags
der Kommission von 1994,386 der zu der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 führte, welche diese Begriffsbestimmung jedoch gerade
nicht übernahm, legt sich Hækkerup lediglich darauf fest, dass die „ad-
ministrative penalty“ „unfavourable economic consequences“ habe.387
Zwar könnte auch die reine Entziehung eines unrechtmäßig erlangten
Vorteils als „unfavourable economic consequence“ angesehen werden.
Hækkerup sieht diese – ganz im Sinne der herrschenden Interpretation

383
Dazu unten, unter 4. Kapitel D.
384
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 143.
385
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 144.
386
Kommission, Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates
über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, 7.7.1994,
KOM (1994) 214 endg., ABl. 1994, C 216, S. 11.
387
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 148.
Der Begriff der Sanktion 105

des Verordnungsvorschlags388 – jedoch nicht vom Begriff der „admi-


nistrative penalty“ erfasst, sondern vielmehr von dem der „administra-
tive measure“. Ebenso sei ein Freiheitsentzug keine „administrative pe-
nalty“, sondern vielmehr eine „criminal penalty“, deren Abgrenzung im
Übrigen aber schwer falle. Eine „criminal penalty“ liege in „a measure
of a personal or economic nature against a person who is culpable of an
illegal act“.389 Lediglich wenn eine Maßnahme persönlich nachteilhaft
sei, könne die Abgrenzung ohne Schwierigkeiten vorgenommen wer-
den, da das die Verhängung einer Freiheitsstrafe bedeute, was eine „ad-
ministrative penalty“ ausschließe.
Bei Hækkerup steht mithin der Begriff der „penalty“ im Mittelpunkt.
Die „penalty“ steht im Verordnungsvorschlag der Kommission für die
Sanktion. Wo die englische Version des Vorschlags von den „Communi-
ty administrative penalties“ spricht, ist in der deutschen Version näm-
lich von den „verwaltungsrechtlichen Sanktionen der Gemeinschaften“
die Rede und in der französischen von den „sanctions administratives
communautaires“. Damit wird deutlich, dass sich Hækkerup zwar mit
den unterschiedlichen Sanktionsarten im Europarecht auseinander
setzt. Der Begriff des Ausgangspunktes, also der Begriff der Sanktion
selbst, bleibt jedoch ungeklärt. Die Ausführungen von Hækkerup sind
demnach nur für die Qualifizierung einer Sanktion, also für die Fest-
stellung ihrer Eigenschaften im konkreten Fall, von Bedeutung. Zuvor
muss jedoch geklärt sein, was allgemein unter einer Sanktion zu verste-
hen ist. Die Bestimmungen bei Hækkerup können allerdings Hinweise
geben, was unter einer Sanktion zu verstehen sein kann.

D. Der Sanktionsbegriff in der weiteren europarechtlichen


Literatur

In der weiteren europarechtlichen Literatur ist der Sanktionsbegriff


auch noch nicht hinreichend geklärt. Da es sich vorrangig um kürzere
Zeitschriftenbeiträge handelt, ist verständlich, dass bei der Kürze eines
solchen Beitrags mit einer präzisen Begriffsbestimmung nicht zu rech-
nen ist, sofern dies nicht selbst Aufgabe eines eigenen Beitrags sein soll-
te. Die meisten Aufsätze beschränken sich darauf, bestimmte Maßnah-

388
Siehe beispielsweise Vervaele, in: ders., Administrative Law Application
and Enforcement of Community Law, S. 161 (186).
389
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 158 f.
106 3. Kapitel

men im Gemeinschaftsrecht zu untersuchen und bei der Analyse expli-


zit oder konkludent einen Sanktionsbegriff zu unterstellen, ohne ihn
jedoch präzise zu bestimmen, gegebenenfalls aber durch Unterschei-
dungen zu qualifizieren, wie derjenigen zwischen Verwaltungs- oder
Strafsanktion oder derjenigen zwischen repressiver, restitutiver oder
präventiver Sanktion.390
In anderen Fällen, in denen eine Begriffsbestimmung unternommen
wird, findet in der Regel keine ausreichende Anbindung an die Ver-
wendung des Begriffs in der Praxis statt. Gerade dabei zeichnen sich die
Definitionen durch eine große Weite aus. Das geht soweit, dass der Be-
griff der Sanktion als „Sammelbegriff für grundsätzlich jeden Rechts-
nachteil, der Folge entweder einer begangenen Normverletzung oder
eines Missbrauchs von Institutionen ist“, dient und damit „nicht nur
strafrechtliche, sondern auch zivilrechtliche oder sonstige administrati-
ve Reaktionen auf begangene Rechtsverletzungen“ umfassen kann.391
Denkbare zivilrechtliche Sanktionen wären beispielsweise die Rechts-
folge der Nichtigkeit eines zivilrechtlichen (oder auch öffentlich-
rechtlichen) Vertrages392 oder die Haftung für deliktisches Handeln.393
In diese Kategorie könnte man dazu noch die Staatshaftung und die au-
ßervertragliche

390
Vgl. insofern beispielhaft, mit jeweils unterschiedlicher Schwerpunktset-
zung, Sevenster, CMLRev. 29 (1992), S. 29 (32); Cuerda, in: Schünemann/Suá-
rez González, Bausteine des europäischen Wirtschaftsstrafrechts, S. 367 (368 f.);
K. Tiedemann, in: FS Pfeiffer, S. 101 (114 f.); Spannowsky, JZ 1994, S. 326
(328 f.); Sieber, in: FS Geerds, S. 113 (115 ff.); Sieber, in: van Gerven/Zuleeg,
Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 71 (72 f.);
Schmidt-Aßmann/H.C. Röhl, EuR Beiheft 1/1997, S. 87 (93 f.); Harding, EL-
Rev. 25 (2000), S. 374 (378 f.); J. Schwarze, EuZW 2003, S. 261 (264 f.).
391
So Appel, DVBl. 1995, S. 280 (280), zur verwendeten Begrifflichkeit auf
dem Jahreskongress 1994 der Europäischen Rechtsakademie in Trier. Vgl. bei-
spielsweise Sieber, in: FS Geerds, S. 113 (115 ff.).
392
So beispielsweise Sevenster, CMLRev. 29 (1992), S. 29 (32 f.); Wurmnest,
RIW 2003, S. 896 (897).
393
So beispielsweise Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbe-
trugs, S. 170 (171); Sieber, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur
Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 71 (73); Herbots, in: van Ger-
ven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts,
S. 91 (91); näher dazu Steindorff, Jura 1992, S. 561.
Der Begriff der Sanktion 107

ßervertragliche Haftung der Gemeinschaft nach Art. 288 Abs. 2 EG


zählen.394
Die Frage nach der Sanktionsqualität der unmittelbaren Anwendbarkeit
und der gemeinschaftsrechtlich geforderten Staatshaftung bei fehlerhaf-
ter Richtlinienumsetzung395 weist dabei auf einen bedeutenden Aspekt
hin: Diskutiert wird die Qualifikation der Rechtsinstitute als Sanktio-
nen nämlich anhand ihrer Funktion und ihrer Wirkung. In beiden Fäl-
len geht es um eine irgendwie geartete unerwünschte Folge eines
rechtswidrigen Verhaltens durch ein Rechtssubjekt, welches in diesen
Konstellationen ein Mitgliedstaat ist. Die Wirkung zeigt sich im Fall der
unmittelbaren Anwendbarkeit in der Durchsetzung des erwünschten
Zustands, obwohl ein Rechtsbruch vorliegt, der dies eigentlich verhin-
dern würde. Im Fall der Staatshaftung liegt die Wirkung in einer Ent-
schädigung für einen solchen Rechtsbruch, die zumindest finanziell ei-
nen gleichwertigen Zustand herstellen soll, als wenn der Rechtsbruch
nicht stattgefunden hätte. Insoweit stellt die diesbezügliche Diskussion
auf die Frage ab, ob in diesen Konsequenzen eine „sanktionierende“
Wirkung zu sehen ist. Das hängt jedoch ganz entscheidend auch von
der Wahrnehmung des von der Maßnahme Betroffenen ab.
Die Funktion der beiden Institute zeigt sich in ihrer Zwecksetzung.
Hier kreist die Debatte um die Frage, welchen Zweck die beiden Insti-
tute verwirklichen sollen. Auf der einen Seite steht dabei der Gedanke
des Rechtsschutzes – wie er hier vertreten wird –, nach welchem durch
die beiden Institute die beabsichtigten Rechte des Einzelnen durchge-
setzt werden sollen, ohne dass ein Staat sich gegen diese gemeinschafts-
rechtliche Berechtigung stellen und sie damit praktisch unwirksam ma-
chen kann. Auf der anderen Seite ist der Gedanke der „Bestrafung“ des
rechtswidrig handelnden Mitgliedstaats zu finden, der für seine Obst-
ruktion nachteilige Folgen zu tragen hat. Dabei soll dem europäischen
Recht objektiv zur Durchsetzung verholfen werden, wobei die Berech-
tigung des Einzelnen eigentlich nur positiver Reflex der Durchsetzung
ist.
Es finden sich also zwei Kriterien, anhand derer diskutiert wird, ob in
den genannten Rechtsinstituten Sanktionen zu sehen sind. Ausgehend

394
So in der Tat Bebr, in: Curtin/Heukels, Institutional Dynamics of Euro-
pean Integration, S. 303 (327); Magiera, DÖV 1998, S. 173 (181); van den Boss-
che, MJ 3 (1996), S. 371 (397 f.); von Danwitz, DVBl. 1997, S. 1 (4); von Dan-
witz, JZ 2004, S. 301 (303).
395
Siehe dazu ausführlich 5. Kapitel A.I. sowie 5. Kapitel A.II.
108 3. Kapitel

von einer unerwünschten Folge für den rechtsbrüchigen Mitgliedstaat


wird erstens gefragt, wie die jeweilige Maßnahme auf ihn einwirkt, und
zweitens, welchen Zweck sie verfolgt. Diese Aspekte können durchaus
miteinander zusammenhängen, sind jedoch analytisch voneinander ge-
trennt zu behandeln, da sie eine Maßnahme aus unterschiedlichen Per-
spektiven beleuchten. Einmal ist die Position des sanktionierten Ob-
jekts, also des Mitgliedstaates gefragt, das andere Mal steht die Perspek-
tive des sanktionierenden Subjekts, also der Union im Mittelpunkt. Die
Frage, ob diese beiden Aspekte tatsächlich Teil eines unionsrechtlichen
Sanktionsbegriffs sind, kann jedoch erst nach der Untersuchung der
unionalen Praxis beantwortet werden. Hier soll zunächst genügen, dass
aus der Diskussion um die Sanktionsqualität von unmittelbarer An-
wendbarkeit und Staatshaftung folgt, dass die genannten Aspekte in der
folgenden Untersuchung relevant werden müssen.
Eine weitere Begriffsbestimmung der Sanktion findet sich bei Lenaerts,
demzufolge „jede beschwerende Maßnahme der Gemeinschaftsorgane,
die über die schlichte Erklärung hinausgeht, das Verhalten des betroffe-
nen Unternehmens stelle einen Rechtsverstoß dar“, als Sanktion anzu-
sehen ist.396 Lenaerts schränkt die Weite dieser Begriffsbestimmung im
Anschluss daran dadurch ein, dass er zwischen „Ausgleichssanktionen“,
die „nur die unrechtmäßigen Wirkungen rechtswidrigen Verhaltens be-
seitigen“, und „Strafsanktionen“ oder „penalties“ unterscheidet, die ei-
nen „exemplarischen Charakter“ haben, indem sie einen „Verlust aufer-
legen“ wegen des Schadens, der „anderen oder dem öffentlichen Inte-
resse zugefügt“ wurde.397 Der weite Begriff der Sanktion erlangt damit
erst durch die Qualifikation als Ausgleichs- oder Strafsanktion Schärfe.
Der eigentliche Begriff selbst kann kaum zu einer näheren Differenzie-
rung bestimmter Maßnahmen führen. Er ist insofern zu weit, da ohne
nähere Erklärung davon ausgegangen wird, dass mit den Ausgleichs-
sanktionen auch restitutive Maßnahmen als Sanktionen angesehen wer-
den. Das koppelt Lenaerts jedoch nicht an eine dahingehende Verwen-
dung der Begriffe in der Praxis der europäischen Organe, sodass es sich
als reines Konstrukt darstellt. Dessen Berechtigung soll nicht vorschnell
verneint werden. Zweifel daran sind jedoch aus methodischer Perspek-
tive angebracht.398

396
Lenaerts, EuR 1997, S. 17 (18).
397
Lenaerts, EuR 1997, S. 17 (18 f.); ihm folgend Hedtmann, EuR 2002,
S. 122 (129).
398
Zur hier verwendeten Methode näher unten, unter 4. Kapitel A.
Der Begriff der Sanktion 109

Etwas präziser scheint der Sanktionsbegriff bei Rideau zu sein, dem zu-
folge
„cette notion [sc. der Sanktion] doive être interprétée de manière
large en englobant les procédés par lesquels l’administration vise à
imposer le respect de la norme et donc en examinant, au-delà des in-
terventions purement répressives, les cas où l’administration com-
munautaire intervient pour empêcher qu’une infraction soit com-
mise ou poursuivie.“399
Hiernach scheiden zivilrechtliche Sanktionen aus, da es sich um hoheit-
liche Maßnahmen handelt. Die Sanktion soll den Respekt für die ver-
letzte Norm durchsetzen und wiederherstellen, also – soziologisch ge-
sprochen – der Erwartungsstabilisierung dienen.400 Die Maßnahmen
können aber auch über (solche) rein repressive Eingriffe hinausgehen,
sind „jenseits“ dieser repressiven Maßnahmen („au-delà des interventi-
ons purement répressives“), und sollen dann vielmehr abschreckend
wirken. Auch das ist eine weite Bestimmung des Begriffs, der neben re-
pressiven auch präventive Maßnahmen erfasst. Darüber hinaus kann die
Sicherung des „respect de la norme“ auch durch die reine Wiederher-
stellung des rechtmäßigen Zustands erlangt werden, beispielsweise
durch die Rückzahlungsverpflichtung bei einer gemeinschaftsrechts-
widrig erlangten Beihilfe zuzüglich der hierfür fälligen Zinsen. Hiermit
wären demnach auch restitutive Maßnahmen erfasst.
Deutlich präziser bestimmt Vogel den Begriff, wenn er in der Sanktion
einen rechtlichen Nachteil sieht, „der Folge einer begangenen Norm-
verletzung oder eines begangenen Institutionenmissbrauchs ist“.401 Die-
se Sanktion im „weitesten, rechtstheoretischen Sinne“ grenzt er im An-
schluss daran von den „supranationalen Sanktionen“ ab, die „in primä-
rem oder sekundärem Gemeinschaftsrecht mit unmittelbarer Rechts-
wirkung für die Bürger der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemein-
schaften angeordnet werden“.402 Die supranationalen Sanktionen unter-
teilt Vogel in die Geldbußen, Zwangsgelder und Verwaltungssanktio-

399
Rideau, Annuaire européen d’administration publique XVIII (1995),
S. 219 (220).
400
Dazu näher oben, unter 1. Kapitel B.I.1.
401
Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170 (171);
im Anschluss an Kindhäuser, in: Görres-Gesellschaft, Staatslexikon, Bd. 4, Ein-
trag „Sanktion“, Sp. 999.
402
Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170 (171 f.)
[Hervorhebung im Original].
110 3. Kapitel

nen.403 Vogel unterscheidet bei den Verwaltungssanktionen die finan-


ziellen Sanktionen im weitesten Sinne von den Rechtsverlusten. Erstere
seien in bestimmten Zahlungsverpflichtungen, auch mit Strafzinsen,
oder im Verfall von Kautionen zu sehen. Typische „Rechtsverluste“ sei-
en beispielsweise die Streichung oder Kürzung von Subventionen oder
der Ausschluss von der Gewährung von Subventionen für künftige
Zeiträume.404 Damit findet sich bei Vogel zwar auch der Verweis auf ei-
ne allgemeine Definition der Sanktion ausgehend von einem rechtstheo-
retischen Begriff. Allerdings wird dessen Weite für das Europarecht
nicht einfach willkürlich eingeschränkt, sondern vielmehr anhand exi-
stenter gemeinschaftsrechtlicher Sanktionen präzisiert.
Einen ähnlichen Ansatz wählen Pernice und Kadelbach, die für die Be-
stimmung des Begriffs der Sanktion auf die Definition des Verord-
nungsvorschlags der Kommission aus dem Jahre 1991405 zurückgreifen
und Sanktionen als Maßnahmen begreifen, „die ‚negative finanzielle
oder wirtschaftliche Auswirkungen mit sich bringen’, sofern diese mehr
verlangen als der Betroffene kraft vertraglicher Bindung oder als Aus-
gleich für zu Unrecht Erhaltenes zu leisten verpflichtet ist“.406 Hierbei
unterscheiden Pernice und Kadelbach im europäischen Wirtschaftsver-
waltungsrecht noch verwaltungsrechtliche und strafrechtliche Sanktio-
nen. Unter letzteren verstehen die Autoren nicht Freiheitsstrafen, son-
dern Sanktionen mit Strafcharakter, wie er den Geldbußen durch den
Europäischen Gerichtshof zuerkannt worden sei.407 Der Gerichtshof
verwendet an den zitierten Stellen den Begriff der Strafsanktion selbst
nicht; die dortigen Ausführungen zeigen damit also eher, was die Auto-
ren unter einer Maßnahme mit Strafcharakter verstehen. Die Klägerin-
nen hatten in den Rechtssachen nämlich vorgebracht, dass die kartell-

403
Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170 (173).
In Ausnahmefällen gebe es daneben noch Kriminalstrafen.
404
Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des Subventionsbetrugs, S. 170
(174 f.).
405
Art. 4 Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über Kontrollen
und Sanktionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik,
21.5.1990, KOM (1990) 126 endg., ABl. 1990, C 137, S. 10, in der Fassung der
Änderung des Vorschlags für eine Verordnung (EWG) des Rates über Kontrol-
len und Sanktionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik,
25.10.1991, KOM (1991) 378 endg., ABl. 1991, C 294, S. 17.
406
Pernice/ Kadelbach, DVBl. 1996, S. 1100 (1112) [Zitat im Original].
407
Vgl. EuGH, Rs. 41/69, ACF Chemiefarma/Kommission, Slg. 1970, S. 661,
Rn. 172/176; Rs. 44/69, Buchler/Kommission, Slg. 1970, S. 733, Rn. 49.
Der Begriff der Sanktion 111

rechtlichen Geldbußen nicht gegen bereits abgestellte Zuwiderhandlun-


gen verhängt werden dürften und damit als Zwangsgelder zu verstehen
seien, nicht hingegen als Strafsanktionen.408 Der Gerichtshof argumen-
tierte (im Übrigen im Einklang mit der Systematik der Art. 15 f. der
Verordnung (EWG) Nr. 17, die zwischen Geldbußen einerseits und
Zwangsgeldern andererseits unterscheiden), dass die Geldbußen keine
Zwangsgelder seien, sondern auch unerlaubte Handlungsweisen ahnden
und Wiederholungen vorbeugen sollten. Pernice und Kadelbach sehen
also in Strafsanktionen Maßnahmen, die ahnden und abschrecken sol-
len. Mit der Übernahme der Definition aus dem Verordnungsvorschlag
der Kommission schließen sie die Freiheitsstrafen aus und beziehen sich
ausschließlich auf finanzielle oder wirtschaftliche Nachteile. Damit
nehmen sie als Ausgangspunkt einen engen Sanktionsbegriff, der aller-
dings durch einschlägige europäische Rechtsakte nahegelegt wird. Je-
doch wird durch den Ausschluss der Kriminalstrafen ein bedeutsamer
Aspekt der Sanktionierung unionsrechtswidrigen Verhaltens außer
Acht gelassen: Die mitgliedstaatliche Verpflichtung, Gemeinschafts-
rechtsverstöße nach denselben Regeln zu verfolgen, mit denen sie Ver-
stöße gegen vergleichbares nationales Recht verfolgen. Das kann409 und
muss im Einzelfall auch die Folge haben, bestimmte Verstöße mit straf-
rechtlichen Mitteln, und damit gegebenenfalls auch mit Freiheitsstrafen,
zu ahnden.410 In jüngerer Zeit trat zu dieser Verpflichtung noch eine
weitere, direktere Möglichkeit der Gemeinschaft hinzu, auf echte straf-
rechtliche Sanktionen durch die Mitgliedstaaten hinzuwirken. Wie be-
reits angesprochen, hat der EuGH der Union in zwei Urteilen zuge-
standen, im Rahmen des EG-Vertrages eine gewisse strafrechtliche
Mindestharmonisierung vorzunehmen, wenn das für die effektive
Durchführung einer Gemeinschaftspolitik erforderlich sein sollte, ob-
wohl das Strafrecht ebenso wie das Strafprozessrecht nach wie vor als
solches nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft falle.411

408
EuGH, Rs. 41/69, ACF Chemiefarma/Kommission, Slg. 1970, S. 661,
Rn. 170/171; siehe auch Rs. 44/69, Buchler/Kommission, Slg. 1970, S. 733,
Rn. 48.
409
EuGH, Rs. 50/76, Amsterdam Bulb, Slg. 1977, S. 137, Rn. 32.
410
EuGH, Rs. 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, S. 2965,
Rn. 23 ff.; Rs. C-326/88, Hansen, Slg. 1990, S. I-2911, Rn. 17 ff.; Zuleeg, JZ
1992, S. 761 (767); Zuleeg, in: Sieber, Europäische Einigung und Europäisches
Strafrecht, S. 41 (55 f.); näher Baker, Cambridge YELS 4 (2001), S. 25 (29 ff.);
Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 334 ff.
411
Näher oben, unter 2. Kapitel C.
112 3. Kapitel

Somit haben Pernice und Kadelbach zwar eine zielführende Definition


der „Sanktion“ für ihre Arbeit herangezogen und diese vor allem an ei-
ne Verwendung in der Praxis angebunden. Jedoch ist der Begriff zu eng,
um alle denkbaren und tatsächlich auch existierenden Sanktionen im
Recht der Union zu erfassen.
Die Autoren verweisen dabei weiterführend auf einen anderen Text von
Kadelbach, in welchem er den Begriff der Sanktion noch treffender be-
stimmt.412 Hier versteht Kadelbach – zunächst von einem ganz allge-
meinen Begriff ausgehend, welcher sowohl negative wie auch positive
Sanktionen umfasst – die Sanktion in ihrem negativen Sinne „als eine
gegen rechtlich missbilligtes Verhalten gerichtete Maßnahme […], durch
die dem Verantwortlichen nötigenfalls durch Zwang ein Nachteil zuge-
fügt wird“. Das erfasst potentiell auch strafrechtliche Sanktionen, hat
jedoch ebenso wie in den anderen Beiträgen den Nachteil, dass vorab
ein Begriff festgelegt wird (wenn auch ein an die Praxis angebundener),
um dann die nach diesem Begriff als Sanktion zu qualifizierenden Maß-
nahmen in Hinblick auf die jeweilige Fragestellung des betreffenden
Beitrags zu untersuchen.
Sieber hat seinen vielen einschlägigen Veröffentlichungen zum Thema
einen weiten Sanktionsbegriff zugrunde gelegt, der strafrechtliche, ver-
waltungsstrafrechtliche, verwaltungsrechtliche und zivilrechtliche Sank-
tionen umfasst. Der Begriff nimmt – ähnlich wie bei Heitzer – seinen
Ausgangspunkt in einem „Sanktionsbegriff der Rechtstheorie“, welcher
jede „nachteilige Rechtsfolge zur Sicherung von (normativer oder fakti-
scher) Rechtsgeltung“ erfasst.413 Diese Vorgehensweise leidet unter der-
selben Schwäche, die auch bei Heitzers Bestimmung festzustellen ist, da
es schwer auszumachen ist, welches „der Begriff der Rechtstheorie“ ist.
Die Kategorisierung bestimmter Maßnahmen im Unionsrecht nach der
Unterscheidung von Sieber vorzunehmen, ist jedoch in der Tat hilf-
reich, um einzelne Sanktionen systematisch einzuordnen. Die Kategori-
sierung ist dann jedoch Folge der Bestimmung einer Maßnahme als
Sanktion und nicht ihr Ausgangspunkt. Damit bleibt die Frage bedeu-
tend, was im Unionsrecht als Sanktion anzusehen ist. Ob die danach im
Einzelfall identifizierte Sanktion eine strafrechtliche, verwaltungsstraf-
rechtliche, verwaltungsrechtliche oder zivilrechtliche ist, muss dann an-
hand der hierfür festgelegten Kriterien bestimmt werden, wobei zuvor

412
Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchset-
zung des Gemeinschaftsrechts, S. 81.
413
Sieber, in: FS Geerds, S. 113 (115 ff.); Sieber, in: van Gerven/Zuleeg,
Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 71 (72 f.).
Der Begriff der Sanktion 113

geklärt sein muss, ob ein so weiter Sanktionsbegriff im Unionsrecht


überhaupt anwendbar ist. Problematisch ist hier vor allem die so ge-
nannte zivilrechtliche Sanktion. Hinzu tritt, dass auch die Unterschei-
dung nach diesen vier Kategorien nicht einheitlich vorgenommen wer-
den kann. So können sich beispielsweise strafrechtliche und verwal-
tungsstrafrechtliche – in der Terminologie des deutschen Rechts: ord-
nungswidrigkeitenrechtliche – Sanktionen im Einzelfall nur schwer un-
terscheiden lassen. Dasselbe kann für die Unterscheidung zwischen
verwaltungsstrafrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Sanktion gelten.
Die letztgenannte Unterscheidung kann zum Beispiel nicht vollkom-
men mit derjenigen in pönale Verwaltungsmaßnahmen, administrative
Rechtsnachteile und exekutorische Maßnahmen in Einklang gebracht
werden.414

E. Zusammenfassung: Kein gesicherter Sanktionsbegriff in


der Europarechtswissenschaft

Es wird deutlich, dass trotz wichtiger Ansätze und Kategorisierungen


ein präziser Sanktionsbegriff für das Unionsrecht, der auch eine ausrei-
chende Kopplung zur Praxis der unionalen Organe hat, noch nicht ge-
funden ist. Es muss damit Anliegen dieser Arbeit sein, einen weiteren
Beitrag auf dem Weg zu einem einheitlichen Sanktionensystem für die
EU zu leisten.415 Der erste Schritt hierfür ist die präzise und kohärente
Bestimmung des unionalen Sanktionsbegriffs. Die Anforderungen an
einen solchen Begriff sind, einerseits hinreichend weit zu sein, um den
vielfältigen Instrumenten gerecht zu werden, die das Unionsrecht her-
vorgebracht hat, andererseits auch nicht so weit gefasst zu sein, dass
ihm jegliche Konturen fehlen. Wie der Überblick über die europarecht-
liche Literatur zeigt, ist das bisher noch nicht geschehen. Ausgangs-
punkt muss nach der hier vertretenen methodischen Ansicht die Praxis
der Unionsorgane sein. Aufgabe des folgenden Kapitels ist mithin die
Untersuchung der unionalen Rechtsakte und der Rechtsprechung der
europäischen Gerichte auf ein ihnen eventuell unterliegendes Sankti-
onsverständnis.

414
So bei Jaag, in: FS Trechsel, S. 151 (152).
415
Zum wissenschaftlichen Streben nach Systematisierung speziell für das
Öffentliche Recht: Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als
Ordnungsidee, Rn. 1/1; Dann, German LJ 6 (2005), S. 1453 (1468).
4. Kapitel
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion?

A. Vorfragen und Methodik

Das folgende Kapitel versucht, durch eine Analyse der relevanten Texte
ein eventuelles Sanktionsverständnis der wichtigsten Akteure zu finden.
Das bezieht sich einerseits auf die Texte des europäischen Verfassungs-
gebers, also die in der Regierungskonferenz vertretenen Mitgliedstaaten
im Zusammenwirken mit den verfassten Unionsorganen, vgl. Art. 48
EU,416 und des Unionsgesetzgebers, also der in spezifischen Verfahren
im Gesetzgebungsprozess zusammenwirkenden Organe Parlament, Rat
und Kommission. Andererseits werden die Texte der Spitze der europä-
ischen Judikative untersucht: die Urteile des Europäischen Gerichtsho-
fes und des Gerichts erster Instanz. Die möglichen Begriffsverständnis-
se in den einzelnen Mitgliedstaaten sind somit ausdrücklich nicht von
der Analyse erfasst, da die vorliegende Arbeit kein rechtsvergleichendes
Anliegen hat.
Im Folgenden werden die Anwendungsdiskurse für Sanktionen im
Recht der Europäischen Union analysiert. Bei der Untersuchung des
primären und des abgeleiteten Rechts der Union wird die Akteursper-
spektive des europäischen Verfassungs- und des Gesetzgebers relevant.
Normtexte werden auf diese Weise zumindest auch als Ausdruck eines
Willens des Gesetzgebers als Akteur verstanden. Ein anspruchsvolles
demokratisches Gesetzgebungsverständnis hier außer acht lassend,417
bedeutet das für die in der folgenden Untersuchung vor allem relevan-
ten Verordnungen und Richtlinien (neben den einschlägigen Bestim-
mungen der Gründungsverträge), dass Regelungen abstrakt-genereller

416
Möllers, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 1 (28).
417
Siehe nur Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, Rn. 502 ff.:
Gesetzgebung als im verfassungsrechtlich vorgesehenen demokratischen Ver-
fahren zustande gekommene Form politischer Willensbildung mit der grundle-
genden Bedeutung rechtsstaatlicher Freiheitsgewährleistung durch Rationalisie-
rung, Stabilisierung und Entlastung.

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 115
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_4,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
116 4. Kapitel

Art im Fokus stehen,418 die durch diese Qualität grundsätzlich prädes-


tiniert sind, eine allgemein gültige Bestimmung des Sanktionsbegriffs
für das Recht der Union zu liefern.419 Andererseits gibt es im Europa-
recht keine bereichsübergreifende Kodifikation, kein allgemeines
„Sanktionsgesetzbuch“, auf welches bei der Verhängung von Sanktio-
nen zugegriffen wird, unabhängig davon, innerhalb welchen Sektors
sanktioniert wird.420 Sanktionsrelevante Regelungen finden sich – das
wird die folgende Untersuchung zeigen – in sektoriell differenzierten
Vorschriften und sind auch den sektoriell verschiedenen Bedürfnissen
angepasst. Es ist dem europäischen Gesetzgeber nicht verwehrt, sich für
unterschiedliche Gebiete seiner Tätigkeit auf unterschiedliche Sankti-
onsverständnisse zu stützen. Demnach kann ein solches Begriffsver-
ständnis des Gesetzgebers changieren zwischen dem Anspruch, allge-
mein gültige Regeln zu setzen, und der Notwendigkeit, für die jeweili-
gen Problemlagen in unterschiedlichen Politikfeldern angemessene Lö-
sungen zu finden.
Aus der Perspektive des anderen Akteurs, der europäischen Judikative,
ist festzustellen, dass die zu analysierenden Urteile anlassbezogen, auf
den Einzelfall gerichtet ergehen. Das gilt abgeschwächt für prinzipale
Normenkontrollen wie die Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG, die ei-
ne abstrakte Prüfung des in Frage stehenden Rechtsakts erlaubt und
auch verlangt, verstärkt jedoch für Urteile im Wege der Vorabentschei-
dung nach Art. 234 EG, wo die Beurteilung eines konkreten Lebens-
sachverhalts vor einem nationalen Gericht die Beantwortung gemein-
schaftsrechtlich bedeutsamer Fragen erforderlich macht, ohne dass all-
gemeine, systematisierende Erwägungen zwingend sind. Damit wäre
eine Analyse der Rechtsprechung unter Umständen weniger geeignet,

418
Zur Allgemeinheit der Gesetze siehe nur Eschenburg, Staat und Gesell-
schaft in Deutschland, S. 246 f.
419
Das soll nicht außer acht lassen, dass der Union auch andere Handlungs-
formen zur Verfügung stehen, die abstrakt-generelle Normen enthalten können,
wie z.B. die Entscheidung; vgl. von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002),
S. 77 (97 ff.). Ausführlich zu den Handlungsformen Bast, in: von Bogdandy,
Europäisches Verfassungsrecht, S. 479; Bast, Grundbegriffe der Handlungsfor-
men der EU, S. 42 ff.
420
Zum ersten Schritt in Richtung auf ein allgemeines Sanktionenrecht in
Bezug auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union mit der Verord-
nung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den
Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften,
ABl. 1995, L 312, S. 1; unten ausführlich, unter 4. Kapitel B.II.1.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 117

ein allgemeines Verständnis des Begriffs der Sanktion zutage zu fördern.


Auf der anderen Seite hat Rechtsprechungstätigkeit jedoch immer auch
ein systematisierendes Element. Gerichte sind bemüht, auch bei der
Entscheidung von Einzelfällen einheitliche Standards aufzustellen und
zu einer kohärenten Rechtsordnung beizutragen.421 Geleitet werden die
Gerichte dabei vom systematischen Bestreben, das „gleichlautende Be-
griffe ein und derselben Rechtsordnung […] grundsätzlich auch den
gleichen Inhalt“ zugewiesen erhalten.422 Die rationalisierende Funktion
der Rechtsprechung ist nicht Selbstzweck, sondern entspricht einer
fundamentalen Forderung der Gerechtigkeit, indem sie Rechtssicher-
heit fördert und künftige Entscheidungen vorhersehbar oder zumindest
ex post nachvollziehbar macht.423 Nur eine um Kohärenz bemühte
Rechtsprechung entspricht dem rechtsstaatlichen Erfordernis der
Rechtsanwendungsgleichheit.424 Schließlich liegt auch dem einzelfallbe-
zogenen Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG der allgemeine
Zweck zugrunde, für eine einheitliche Anwendung des Gemeinschafts-
rechts in der Union zu sorgen, um dem Erfordernis der Rechtssicher-
heit zu genügen.425
Ein Verständnis des Sanktionsbegriffs, welches sich in der Rechtspre-
chung der europäischen Gerichte zu einer bestimmten Sachfrage findet,
kann von dem Verständnis abweichen, welches in Entscheidungen zu
anderen Sachfragen auftaucht. Das schließt aber eingedenk der rationa-
lisierenden Funktion der rechtsprechenden Tätigkeit nicht aus, dass
trotz unterschiedlicher Rechtsgebiete gleichartige Sanktionsbegriffe
verwendet werden.

421
Zu dieser Gleichzeitigkeit von Einzelfallentscheidung und rationaler All-
gemeinheit bei der Rechtsprechung F. Müller/Christensen, Juristische Methodik
I, S. 437 f.
422
Potacs, Auslegung im öffentlichen Recht, S. 78.
423
Zur rationalisierenden und stabilisierenden Funktion der Rechtsprechung
näher Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, Rn. 549. Vorausseh-
barkeit ist eine Forderung des Rechtsstaatsprinzips, BVerfG, Beschluss vom
10.11.1998, 2 BvR 1057, 1226, 980/91, BVerfGE 99, 216 (243), zum Steuerrecht.
424
Zu diesem Gedanken vgl. E. Kaufmann, in: ders., Rechtsidee und Recht,
S. 246 (261 f.).
425
EuGH, Rs. 314/85, Foto-Frost, Slg. 1987, S. 4199, Rn. 18; näher F.C. May-
er, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 229 (238 ff.); Hen-
ze/Sobotta, EuGH-Verfahrensrecht, in: Beermann/Gosch, AO, FGO-Kom-
mentar, Rn. 32.
118 4. Kapitel

Die Unsicherheit, welche bei der Analyse sowohl gesetzgeberischer als


auch rechtsprechender Akte hinsichtlich der Frage besteht, ob ein all-
gemeiner Sanktionsbegriff verwendet wird oder nicht, kann nur da-
durch behoben werden, dass neben den beiden Akteursperspektiven ei-
ne dritte, beobachtende Perspektive eingenommen wird. Das ist die
Sicht der Wissenschaft, welche hermeneutisch ebenso eine Akteursper-
spektive ist, da gerade Rechtswissenschaft immer auch teilnehmende
Beobachtung bedeutet.426 Die Wissenschaft nimmt eine intersektorale
Perspektive ein und analysiert die Zeugnisse der anderen Akteure kri-
tisch. Sie versucht, zugrunde liegende Ideen und Leitgedanken heraus-
zuarbeiten, die nicht notwendig dem jeweiligen Akteur auch bewusst
gewesen sein mussten. Das beinhaltet zuvörderst auch die Herausbil-
dung eines Systems mit allgemeinen Grundsätzen, welches unter Um-
ständen auf den ersten Blick nicht erkennbar scheint, oder gar den Ak-
teuren so nicht vorschwebte.
Das Einnehmen der Wissenschaftsperspektive hat für die Frage, ob es
einen Begriff der Sanktion im Recht der Europäischen Union gibt, die
Folge, dass eine Untersuchung die Normtexte wie die einschlägigen
Entscheidungen der Gerichte analysieren und dabei eine kritisch infor-
mierte und systematisch orientierte Distanz zu diesen Texten beibehal-
ten muss. Der Normtext ist ernst zu nehmen – was bereits aus demo-
kratischen Gesichtspunkten unabdingbar ist – und bleibt damit zentra-
les Untersuchungsobjekt. Er darf aber andererseits nicht überhöht und
dadurch kritikfest werden. Urteilstexte wiederum sind Produkt eines
Rechtsanwendungsprozesses im Einzelfall, dessen Ergebnis letztlich
kontingent ist, auch wenn er durch fundamentale Grundsätze gelenkt
ist wie Rationalität, Methoden- und Rechtsanwendungsgleichheit sowie
generell Rechtsstaatlichkeit.427 Die Einhaltung dieser Grundsätze führt
dazu, dass der Text eines Urteils nicht unbeachtet bleiben kann – ange-
sichts der Bedeutung der dritten Gewalt eine Selbstverständlichkeit.
Methodisch hat dies zur Konsequenz, dass die einschlägigen (Norm-
und Entscheidungs-)Texte zunächst sehr eng an Wortlaut und Systema-
tik ausgerichtet gelesen werden.428 Festgestellte Abweichungen in be-

426
F. Müller/Christensen, Juristische Methodik I, S. 32; F. Müller/Christen-
sen, Juristische Methodik II, S. 160.
427
Zu Rechtsstaatlichkeit und Rationalität für das Verwaltungsverfahren nä-
her Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee,
Rn. 2/75 ff.
428
Die Schwierigkeiten, vollkommen zwischen grammatikalischer und sys-
tematischer Auslegung zu unterscheiden, und dabei zudem nicht die Grenze
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 119

stimmten Verwendungen von Begriffen werden dabei als rechtferti-


gungsbedürftig aber auch -fähig verstanden. Für eine Rechtfertigung
kommen sachliche Gründe in Betracht, die eine Begriffsabweichung im
jeweiligen Sektor sanktionierender Tätigkeit erfordern.
Weiterhin werden in Einzelfällen die gesetzgeberischen Vorarbeiten
durch die Kommission in ihren Grün- und Weißbüchern herangezogen,
die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sein könnten. Damit ent-
fernt sich die Analyse etwas von der Frage des Verständnisses des Ge-
setzgebers hin zu der Frage nach dem Begriff der Sanktion im Ver-
ständnis der Institutionen. Das korrespondiert mit dem weiteren Auf-
bau der Studie, wenn nach den Handlungen der politischen Organe
Kommission, Rat und Parlament in einem folgenden Abschnitt das Ver-
ständnis des Europäischen Gerichtshofs näher betrachtet wird. Erst in
der Zusammenschau der Aussagen sowohl des europäischen Gesetzge-
bers sowie der Kommission als des politischen Motors der Union als
auch der Hinweise in den Urteilen der Judikative kann sich ein ange-
messenes Verständnis der Begriffe Sanktion und Zwang im Recht der
Europäischen Union ergeben.
Besondere Bedeutung kommt dem Problem der Mehrsprachigkeit in
der Union zu. Da alle Sprachversionen europäischer Rechtstexte mit
allgemeiner Geltung gleichrangig sind (Art. 314 EG, sowie Art. 290 EG
i.V.m. der Verordnung (EWG) Nr. 1429),430 werden im Bedarfsfall auch

zur teleologischen Interpretation zu überschreiten, sollen hier nicht bestritten


werden, siehe dazu F. Müller/Christensen, Juristische Methodik I, S. 274 ff.
429
Verordnung (EWG) Nr. 1 des Rates zur Regelung der Sprachenfrage für
die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, ABl. 17 vom 6.10.1958, S. 385, in der
Fassung der letzten Änderungen durch Verordnung (EG) Nr. 920/2005 des Ra-
tes vom 13. Juni 2005 zur Änderung der Verordnung Nr. 1 vom 15. April 1958
zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
und der Verordnung Nr. 1 des Rates vom 15. April 1958 zur Regelung der Spra-
chenfrage für die Europäische Atomgemeinschaft sowie zur Einführung befris-
teter Ausnahmeregelungen zu diesen Verordnungen, ABl. 2005, L 156, S. 3 (nun
auch Irisch als Amtssprache, davor nur Vertragssprache); sowie durch
Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20. November 2006 zur Anpas-
sung einiger Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidungen in den Bereichen
freier Warenverkehr, Freizügigkeit, Gesellschaftsrecht, Wettbewerbspolitik,
Landwirtschaft (einschließlich des Veterinär- und Pflanzenschutzrechts), Ver-
kehrspolitik, Steuerwesen, Statistik, Energie, Umwelt, Zusammenarbeit in den
Bereichen Justiz und Inneres, Zollunion, Außenbeziehungen, Gemeinsame Au-
ßen- und Sicherheitspolitik und Organe anlässlich des Beitritts Bulgariens und
Rumäniens, ABl. 2006, L 363, S. 1.
120 4. Kapitel

mehrere Sprachfassungen herangezogen, um Auslegungsergebnisse zu


erhalten. Die hierfür angewandte Methode kann nicht eine einfache
Mehrheitsbestimmung sein, bei welcher festgestellt wird, ob eine be-
stimmte Verwendung eines Begriffs in der Mehrheit der Sprachfassun-
gen vorzufinden ist. Vielmehr werden hier – und das scheint letztlich
die Vorgehensweise des EuGH zu sein – solche Mehrheitsverhältnisse
nur als ein grammatischer Ausgangspunkt genommen für eine den üb-
rigen Auslegungsmethoden, vor allem der teleologischen, folgende In-
terpretation des betreffenden Normtextes.431 Eine dadurch gefundene
Auslegung wird sich danach wieder im Wortlaut finden lassen müssen.
Das entspricht der Auslegungsmethode des EuGH.432
In Bezug auf Urteilstexte werden der Verfahrenssprache und dem Fran-
zösischen als regelmäßiger Arbeitssprache des Gerichtshofs433 im Zwei-
felsfall besondere Bedeutung zukommen. Wortbedeutungen werden in
diesen Sprachen nicht zwangsläufig den Vorrang vor anderen haben. Je-
doch wird die in den für die Streitsache relevanten Sprachen einem be-
stimmten Begriff zugewiesene Bedeutung größeres Gewicht haben als
diejenige in anderen Amtssprachen, in welche die Urteilstexte434 erst im
Nachhinein übersetzt werden.

430
Ausführlich zur „multilingual equality“, der „gleichrangigen Vielspra-
chigkeit“ in der EU und auch zu den weiterhin bestehenden praktischen
Schwierigkeiten ihrer Beachtung: F.C. Mayer, in: Bodnar u.a., Emerging
Constitutional Law, S. 359; F.C. Mayer, Der Staat 44 (2005), S. 367; F. Müller/
Christensen, Juristische Methodik II, S. 22 ff., 207 ff. Zum handlungsformen-
spezifischen Charakter dieser Anforderung Bast, Grundbegriffe der Hand-
lungsformen der EU, S. 110 f.
431
F. Müller/Christensen, Juristische Methodik II, S. 25.
432
F. Müller/Christensen, Juristische Methodik II, S.31 ff.; gestützt auf
Dederichs, Die Methodik des EuGH. Weiterführend bereits Krajewski, Geld-
bußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 7-14, vgl. aber auch jetzt die neu-
ere Literatur, z.B. Anweiler, Die Auslegungsmethoden des EuGH; Dederichs,
EuR 2004, S. 345.
433
Schilling, EuGRZ 2000, S. 3 (25 f.).
434
Und zwar nur die Urteilstexte und gegebenenfalls das Vorabentschei-
dungsersuchen – die vollständige Verfahrensakte mit den Schriftsätzen wird le-
diglich in der Verfahrenssprache und Französisch geführt. Die vor allem für den
Verfahrensablauf gerichtshofsintern bedeutsamen rapports préalables der Be-
richterstatter nach Art. 44 § 1 VerfO-EuGH und die notes anderer Gerichts-
hofsmitglieder werden in der Regel sogar ausschließlich auf Französisch ver-
fasst; dazu näher Henze/Sobotta, EuGH-Verfahrensrecht, in: Beermann/Gosch,
AO, FGO-Kommentar, Rn. 56.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 121

Mehrsprachigkeit ist für den Rechtsanwender nicht nur Problem, son-


dern auch Chance.435 Die Spiegelung eines für eine Sprache gefundenen
Begriffsinhalts in dem einer anderen Sprache erlaubt ein tieferes Ver-
ständnis der autonomen, „gemeinschaftsbezogenen“ Bedeutung eines
Begriffes im Unionsrecht.436 Gegebenenfalls können andere Sprachfas-
sungen dazu dienen, scheinbar verschiedene Verwendungen eines Be-
griffs innerhalb derselben Sprache in unterschiedlichen Normtexten als
bloße Folge von Übersetzungsschwierigkeiten zu verstehen, wodurch
Spannungen zwischen vermeintlich unterschiedlichen Normen dersel-
ben Sprachfassung wieder aufgehoben werden können. Ein typisches
Beispiel hierfür schon auf vertraglicher Ebene bieten die verschiedenen
sprachlichen Fassungen des Art. 229 EG.437

B. Die Sanktion in den Normtexten des primären und des


abgeleiteten Rechts

I. Europäisches Primärrecht: Keine inhaltliche Bestimmung eines


europäischen Sanktionsbegriffs

1. Sanktionen und Zwangsmaßnahmen im EG-Vertrag


In der deutschen Fassung des EG-Vertrags lässt sich der Begriff der
Sanktion nicht finden. Neben den Erwähnungen der Geldbußen und
Zwangsgelder in den Art. 83 Abs. 2 lit. a), 104 Abs. 11, 4. Spiegelstrich,
110 Abs. 3, 228 Abs. 2 UAbs. 2 und 3 EG bietet allein Art. 229 EG ge-
wisse Anhaltspunkte. Art. 229 EG spricht jedoch von „Zwangsmaß-
nahmen“, was grundsätzlich eher für eine Auslegung dahingehend sprä-
che, dass nur präventive Beugemaßnahmen erfasst wären. Der deutsche
Text ist aber insoweit einzigartig, da bis auf die schwedische Sprachfas-
sung alle anderen entweder direkt den einer „Sanktion“ entsprechenden
Begriff verwenden oder einen, der der „Strafe“ entspricht.438 Man kann

435
F. Müller/Christensen, Juristische Methodik II, S. 35, 221 ff.
436
F. Müller/Christensen, Juristische Methodik II, S. 39 ff., insbes. 44.
437
Dazu sogleich, unter 4. Kapitel B.I.1.
438
Bulgarisch „санкциите“ i.S.v. „Sanktionen“ (zit. nach Art. 261 der bulga-
rischen konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäi-
schen Union, ABl. 2008, C 115, S. 47); dänisch „sanktioner“; englisch „penal-
ties“; estnisch „karistuste“ i.S.v. „Strafen, Sanktionen“; finnisch „seuraamus“
i.S.v. „Strafen, Sanktionen“; französisch „sanctions“; gälisch „pionóis“ i.S.v.
122 4. Kapitel

also davon ausgehen, dass im Rahmen des Art. 229 EG der Begriff der
Sanktion mit dem der Zwangsmaßnahme austauschbar ist.439 Dieser Be-
fund wird durch die Analyse des einschlägigen Sekundärrechts zum
Wettbewerbsrecht bestärkt, worauf später noch näher einzugehen sein
wird.440
Jedoch ist der Begriff der Zwangsmaßnahme in Art. 229 EG nicht wei-
ter definiert. Ihn einfach mit Geldbußen gleichzusetzen und dabei den
Zwangsgeldern gegenüberzustellen,441 würde einerseits der Vielfalt der
Mechanismen zur Erzwingung gemeinschaftsrechtskonformen Verhal-
tens nicht gerecht. Andererseits führte diese Gegenüberstellung de lege
lata zum Ausschluss der Zwangsgelder aus dem Anwendungsbereich
des Art. 229 EG.442 Das ist jedoch nicht nur angesichts der Praxis der
Unionsorgane zweifelhaft, übertragen doch beispielsweise die Art. 31
Verordnung (EG) Nr. 1/2003 zur Durchführung der Art. 81 und 82
EG443 und Art. 16 Verordnung (EG) Nr. 139/2004 über die Kontrolle
von Unternehmenszusammenschlüssen444 dem EuGH ausdrücklich un-

„Sanktionen“; griechisch „κυρώσεις“ i.S.v. „Strafen“; italienisch „sanzioni“; let-


tisch „sankcijâm“; litauisch „baudas“ i.S.v. „Strafen“; maltesisch „is-
sanzjonijiet“; niederländisch „sancties“; polnisch „kar“ i.S.v. „Strafen“; portu-
giesisch „sanções“; rumänisch „sancţiunile“ (zit. nach Art. 261 der rumänischen
konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen
Union, ABl. 2008, C 115, S. 47); slowakisch „sankcií“; slowenisch „kazni“ i.S.v.
„Strafen“; spanisch „sanciones“; tchechisch „sankcí“; ungarisch „szankciók“.
Die schwedische Version verwendet den Begriff „påföljder“, was den deutschen
„Konsequenzen“ entspricht. Dazu näher Vogel, in: Dannecker, Bekämpfung des
Subventionsbetrugs, S. 170 (173); Lind/Otsa/Sootak, Juridica International X
(2005), S. 180.
439
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 49; wohl auch von der Groeben/Schwar-
ze-Gaitanides, Art. 229, R. 3.
440
Siehe hierzu unten, unter 4. Kapitel B.II.4.
441
Lenz/Borchardt-Borchardt, Art. 229, Rn. 1.
442
Diese Konsequenz zieht freilich auch Lenz/Borchardt-Borchardt,
Art. 229, Rn. 1, nicht.
443
Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur
Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wett-
bewerbsregeln, ABl. 2003, L 1, S. 1; zuvor Verordnung (EWG) Nr. 17 des Rates
vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und
86 des Vertrags, „Kartellverordnung“, ABl. 13 vom 21.2.1962, S. 204.
444
Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die
Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 2004, L 24, S. 1, „EG-
Fusionskontrollverordnung“, zuvor Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 123

ter Bezugnahme auf Art. 229 EG die unbeschränkte Nachprüfung so-


wohl einer Bußgeldentscheidung wie auch einer solchen über die Fest-
legung eines Zwangsgeldes. Darüber hinaus erscheint eine solche Aus-
legung auch weder sinnvoll noch zweckentsprechend.445 Im Ergebnis ist
von Art. 229 EG ausgehend darauf zu schließen, dass der Begriff der
Zwangsmaßnahmen und damit auch der Sanktion im EG-Vertrag zu-
mindest Bußgelder und Zwangsgelder umfasst.446 Das wird durch die
herrschende Auffassung bestätigt, nach der Geldbußen und Zwangsgel-
der als die typischen Sanktionen anzusehen sind.447 Die Auslegung wur-
de auch durch den Art. III-363 des Verfassungsvertrags (VerfV) be-
stärkt, der Art. 229 EG entsprach. Hier wurde der Begriff der Zwangs-
maßnahmen in der deutschen Version durch den der Sanktionen er-
setzt.448 Nach dem Lissabonner Vertrag bleibt Art. 261 AEUV (ent-
spricht Art. 229 EG) allerdings unverändert. Das Instrument des
Zwangsgelds lässt sich im Sinne der theoretischen Erwägungen im
1. Kapitel449 als negative Sanktion auffassen, da es zwar dem Einzelnen
überlassen bleibt, ob und wann er sein Verhalten dem rechtlich gefor-
derten anpasst. Das Zwangsgeld wird aber bis zu diesem Zeitpunkt ver-
hängt werden, sodass es eben nicht vom freien Willen des Sanktionier-
ten abhängt.
Im Übrigen gibt auch die Regelung der Zwangsvollstreckung von Ent-
scheidungen des Rates oder der Kommission gemäß Art. 256 EG sowie
der Entscheidungen des EuGH gemäß Art. 244 i.V.m. 256 EG und der
Entscheidungen der EZB gemäß Art. 110 Abs. 2 UAbs. 4 i.V.m. 256 EG
keinen Hinweis auf ein bestimmtes Sanktionsverständnis des Vertrages.
Der Begriff der Zwangsvollstreckung ist rein technisch zu verstehen als
das Verfahren, in dem Leistungs- und Haftungsansprüche durch staatli-

vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammen-


schlüssen, ABl. 1989, L 395, S. 1.
445
Krajewski, Geldbußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 38.
446
Allgemeine Meinung: von der Groeben/Schwarze-Gaitanides, Art. 229,
Rn. 4; Grabitz/Hilf-Booß, Art. 229, Rn. 3; Streinz-Ehricke, Art. 229, Rn. 2; so
schon Wohlfarth/Everling/Glaesner/Sprung, EWG, Art. 172, Anm. 3; dagegen
noch Johannes; EuR 1968, S. 63 (106 f.).
447
Siehe nur Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 19; Böse, Strafen und Sanktio-
nen, S. 50; Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durch-
setzung des Gemeinschaftsrechts, S. 81 (84 f.).
448
Vgl. Lind/Otsa/Sootak, Juridica International X (2005), S. 180.
449
Oben, unter 1. Kapitel B.II.1.
124 4. Kapitel

chen Zwang verwirklicht werden.450 Art. 256 EG legt lediglich fest, dass
die Entscheidungen, die eine Zahlung auferlegen, im nationalen Zivil-
prozessrecht vollstreckbare Titel darstellen. Hiermit sind zwar auch
und vor allem Bußgeld- und Zwangsgeldentscheidungen vollstreckbar,
eine Aussage zum Begriff der Sanktion und der Zwangsmaßnahme ist
nicht getroffen.

2. Geldbußen und Zwangsgelder im EGKS-Vertrag


Etwas ergiebiger in Hinblick auf einen Begriff der Sanktion war der
EGKS-Vertrag, der bestimmungsgemäß nach seinem Art. 97 am 23. Juli
2002 außer Kraft getreten ist. Erkenntnisse aus dem EGKS-Vertrag
können damit nur indizielle Wirkung haben. Das ändert gleichwohl
nichts an der bis dahin bestehenden Normativität des Vertrages einer-
seits und der darüber hinausgehenden Bedeutung der Regeln des
EGKS-Vertrags für eine historische und genetische Interpretation ent-
sprechender oder abweichender Regeln der Römischen Verträge ande-
rerseits. Eine genetische Auslegung schied bisher streng genommen an-
gesichts mangelnden Zugangs zu den travaux préparatoires der verhan-
delnden Parteien aus, konnte aber zumindest „Anregungen und Hin-
weise für Arbeitshypothesen“ geben.451 Durch die mittlerweile stattge-
fundene Veröffentlichung der Materialien452 ist die genetische wie die
historische Auslegung nunmehr auf verbreiteter Datenbasis möglich
und wird nach dem Reformvertrag von Lissabon, wenn er in Kraft tre-
ten sollte, unter Umständen sogar noch bedeutender. Das gilt insbeson-
dere angesichts des umfänglichen Zugangs zu den Konvents-
Dokumenten beispielsweise auf der Archivseite des Europäischen Kon-
vents im Internet für die materiellen Gehalte des Verfassungsvertrags,
die in den Reformvertrag eingeflossen sind.453
Art. 36 KS, der eine dem Art. 229 EG entsprechende, sogar obligatori-
sche unbeschränkte Ermessensnachprüfung durch den EuGH vorsah,

450
Thomas/Putzo-Hüßtege, Vorbem § 704 ZPO, Rn. 1.
451
Zuleeg, EuR 1969, S. 97 (102); Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht,
Rn. 5/80, beide jedoch nicht in Bezug auf die für die Entstehung der Verträge
maßgeblichen Materialien, sondern in Bezug auf die mitgliedstaatlichen Be-
gründungen im Ratifikationsverfahren.
452
R. Schulze/Hoeren, Dokumente zum europäischen Recht.
453
Noch zum Verfassungsvertrag: Dann, German LJ 6 (2005), S. 1453 (1463);
Dann, in: Dann/Rynkowski, Unity of the European Constitution, S. 37 (48).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 125

und Art. 91 KS unterschieden zwischen „finanziellen Sanktionen und


Zwangsgeldern“.454 Hier ist ebenso fraglich wie bei Art. 229 EG, in-
wieweit dies eine Begriffsbestimmung bot, der zufolge Zwangsgelder
(zumindest) nicht als (finanzielle) Sanktion anzusehen gewesen seien.455
Die einschlägigen Art. 47 Abs. 3, 54 Abs. 6, 58 § 4, 59 § 7, 64, 65 § 5, 66
§ 5 Abs. 4, 66 § 6, 66 § 7, und 68 § 6 KS sahen Ermächtigungen zur Ver-
hängung von Geldbußen und Zwangsgeldern vor. Daneben konnten im
Falle des Art. 50 § 3 KS Zinszuschläge erhoben,456 nach Art. 63 § 2
UAbs. 2 KS die Begrenzung oder das Verbot von Handelsgeschäften
ausgesprochen oder auch, wie in Art. 91 KS, geschuldete Zahlungen
ausgesetzt werden.457 Außerdem konnte die Kommission nach Art. 66
§ 5 Abs. 5 KS selbst Vollzugsmaßnahmen vornehmen, wenn eine
Zwangsgeldandrohung nach Abs. 4 nicht erfolgreich war. Das beinhal-
tete insbesondere die Aussetzung von Rechten, die Ernennung eines
treuhänderischen Verwalters, Zwangsverkäufe sowie die Nichtigerklä-
rung von Rechtsgeschäften, Entscheidungen oder Beschlüssen des
betreffenden Unternehmens. Schließlich sah Art. 95 Abs. 2 KS im
Rahmen der Kompetenzergänzungsklausel vor, dass die Kommission
mit einstimmiger Zustimmung des Rates in für das Erreichen der Ziele
der EGKS erforderlichen Entscheidungen und Empfehlungen die „an-
zuwendenden Sanktionen“ bestimmen durfte. Hier wurde vertreten,
dass dieser Begriff der Sanktion weiter sei als der in Art. 36 KS verwen-
dete Begriff der „finanziellen Sanktion“.458 Gegen diese Auslegung
spricht der Umstand, dass das Zwangsgeld eben gerade auf die finan-
zielle Situation des zu Zwingenden Einfluss nehmen möchte, indem es
ihm eine regelmäßige Zahlungspflicht auferlegt, die er dadurch abwen-
den kann, dass er den rechtmäßigen Zustand (wieder)herstellt bzw. sich

454
Auch im später aufgehobenen Art. 52 Abs. 1 EGKSV war das der Fall.
455
So aber Krajewski, Geldbußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 35.
Die englische Fassung sprach von „pecuniary sanctions and periodic penalty
payments“.
456
Diese wurden allgemein als Sanktion angesehen, Winkler, Die Rechtsna-
tur der Geldbuße, S. 20, Fn. 91; Zimmermann, Die Preisdiskriminierung im
Recht der EGKS, S. 386, Fn. 141; Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht,
Rn. 26/5; Krajewski, Geldbußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 35.
457
Näher Jaenicke, ZaöRV 1951/52, S. 727 (746 ff.).
458
Osterheld, Die Vollstreckung von Entscheidungen der EGKS, S. 30;
Krajewski, Geldbußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 35.
126 4. Kapitel

wieder rechtmäßig verhält.459 Damit ist das Zwangsgeld eine Maßnah-


me, welche eine finanzielle Vermögenseinbuße mit sich bringt.460 Wenn
es vom weiter verstandenen Begriff der Sanktion in Art. 95 Abs. 2 KS
erfasst sein sollte, erscheint es nicht sinnvoll, das Zwangsgeld nicht auch
als „finanzielle Sanktion“ wie in den Art. 36 und 91 KS zu verstehen.
Auch die europäischen Gerichte gingen anscheinend von der hier ver-
tretenen Auffassung aus. In Urteilen zur in Art. 36 Abs. 1 KS festgeleg-
ten Verpflichtung der Kommission, dem Betroffenen vor Verhängung
einer Sanktion Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben,461 trennten sie
nicht zwischen „finanziellen Sanktionen“ einerseits und „Zwangsgel-
dern“ andererseits. Stattdessen verwiesen sie lediglich auf die nach dem
EGKS-Vertrag möglichen „finanziellen Sanktionen“ insgesamt.462 Da-
mit konnten die Zwangsgelder vom Begriff der „finanziellen Sanktion“
nicht ausgeschlossen sein, wenn die Gerichte sich nicht gegen den kla-
ren Vertragswortlaut stellen wollten. Eine andere Auslegung würde
auch dem Erfordernis der Einheit des Gemeinschaftsrechts und der Wi-
derspruchsfreiheit der Verträge entgegenstehen.463 Bereits in diesem
kurzen Überblick zeigt sich, dass finanzielle Sanktionen und Zwangs-
gelder nicht streng begrifflich zu trennen waren. Eine allgemeine oder
gar abschließende Definition der Sanktion war auch nach dem Wortlaut
des EGKS-Vertrags nicht möglich.

459
Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rn. 26/7: „Zwangsgelder sind
Geldleistungen, durch deren Auferlegung ein vertragsgemäßes Verhalten er-
zwungen werden soll“ [Hervorhebung im Original].
460
Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 60 f.
461
Dazu oben näher, siehe Text zu Fn. 239.
462
EuG, Rs. T-137/94, ARBED/Kommission, Slg. 1999, S. II-303, Rn. 25;
Rs. T-141/94, Thyssen Stahl/Kommission, Slg. 1999, S. II-347, Rn. 77;
verb. Rs. T-45/98 und T-47/98, Krupp Thyssen Stainless u.a./Kommission,
Slg. 2001, S. II-3757, Rn. 55; EuGH, Rs. C-176/99 P, ARBED/Kommission,
Slg. 2003, S. I-10687, Rn. 19; verb. Rs. C-65/02 P und C-73/02 P, ThyssenKrupp
Stainless/Kommission, Slg. 2005, S. I-6773, Rn. 92.
463
Hierzu Zuleeg, EuR 1969, S. 97 (102 f.); Kadelbach, in: von Bogdan-
dy/Ehlermann, Konsolidierung und Kohärenz des Primärrechts, EuR Beiheft
2/1998, S. 51.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 127

3. Die Zwangsmaßnahmen der Kommission nach dem Euratom-Vertrag


Im Euratom-Vertrag ist Art. 83 EA die zentrale Sanktionsvorschrift für
Verstöße gegen die Sicherheitsvorschriften des Vertrags.464 Hier wird
die stufenweise Verhängung von vier Zwangsmaßnahmen vorgeschrie-
ben, die normkonformes Verhalten erzwingen sollen.465 Dieser Katalog
ist insoweit abschließend,466 worauf auch die dem Art. 229 EG ähnliche
Vorschrift des Art. 144 lit. b) EA hinweist, welche eine unbeschränkte
Ermessensnachprüfung nur für die Zwangsmaßnahmen vorsieht, die im
Rahmen des Art. 83 EA verhängt wurden. Gleichwohl sieht Art. 145
Abs. 1 EA vor, dass die Mitgliedstaaten ihrerseits Zwangsmaßnahmen
nach ihren innerstaatlichen Vorschriften zu verhängen haben, wenn eine
Vertragsverletzung von einer Person begangen wurde, auf welche
Art. 83 EA keine Anwendung findet. Da den Mitgliedstaaten nicht vor-
geschrieben ist, welche Art von Zwangsmaßnahmen sie verhängen dür-
fen, bietet Art. 83 EA zwar einen abschließenden Katalog der mögli-
chen Zwangsmaßnahmen durch die Kommission im Rahmen von Eura-
tom, nicht aber eine Definition des Begriffes.

4. Sanktionen nach der Satzung der Europäischen Zentralbank


Nach Art. 19.1 Satz 2 der Satzung des ESZB und der EZB467 kann die
EZB „Strafzinsen erheben und sonstige Sanktionen mit vergleichbarer
Wirkung verhängen“ [Hervorhebung hinzugefügt], wenn die mitglied-
staatlichen Kreditinstitute ihrer Pflicht zur Unterhaltung von Mindest-
reserven auf Konten bei der EZB und den nationalen Zentralbanken
nicht nachkommen. Daher sind Strafzinsen nach der Konzeption der
Satzung als Sanktionen anzusehen.
Daneben kann die EZB nach Art. 34.3 der Satzung Unternehmen mit
„Geldbußen oder in regelmäßigen Abständen zu zahlenden Strafgel-
dern“ belegen, wenn diese ihre Verpflichtungen nicht einhalten, die sich

464
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 247. Art. 81 Abs. 3 EA sieht daneben
noch den Erlass eines sog. Gerichtsbefehls durch den Präsidenten des EuGH
vor, mit dem die Durchführung einer Überwachungsmaßnahme eines Sicher-
heitsinspektors der Kommission im Zwangswege sichergestellt werden soll.
465
Ballreich, ZaöRV 1958, S. 24 (39, 50), bezeichnet alle diese Maßnahmen
als Sanktionen.
466
Tsolka, Der allgemeine Teil des supranationalen Strafrechts, S. 37.
467
Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken
und der Europäischen Zentralbank, ABl. 1992, C 191, S. 68.
128 4. Kapitel

aus den Verordnungen und Entscheidungen der EZB ergeben. Diese


Maßnahmen werden in Art. 17.4 Satz 2 der Geschäftsordnung der EZB
als Sanktionen bezeichnet.468 Der mit Art. 34.3 der Satzung korrespon-
dierende Art. 110 Abs. 3 EG spricht demgegenüber von „Geldbußen
oder in regelmäßigen Abständen zu zahlenden Zwangsgeldern“. Es fin-
det sich also eine sprachliche Abweichung zwischen den in Verbindung
stehenden Artikeln des EG-Vertrags („Zwangsgelder“) und der EZB-
Satzung („Strafgelder“). In den jeweiligen anderen Sprachfassungen des
Vertrags und der Satzung entsprechen sich die Begriffe jedoch. Neben
der deutschen Fassung weicht nur die spanische Version ab, wo
Art. 110 Abs. 3 EG von „pagos periódicos de penalización“ und
Art. 34.3 der Satzung von „pagos periódicos coercitivos“ spricht.469 Es
ist mit der ganz herrschenden Ansicht davon auszugehen, dass in
Art. 34.3 der EZB-Satzung mit den Strafgeldern keine eigene Sankti-
onskategorie eingeführt wurde, sondern vielmehr Zwangsgelder ge-
meint sind.470
Es bleibt festzuhalten, dass auch der EZB-Satzung keine Definition der
Sanktion entnommen werden kann. Allerdings wird deutlich, dass sie
Geldbußen, Zwangsgelder und Strafzinsen als Sanktionen ansieht.

5. Maßnahmen nach sonstigem Primärrecht


Im EU-Vertrag werden die Begriffe „Sanktion“ oder „Zwangsmaß-
nahme“ nicht verwendet. Die Aussetzung bestimmter Rechte eines
Mitgliedstaats im Verfahren nach Art. 7 Abs. 3 EU, in welcher die Lite-
ratur in der Regel eine „Sanktion“ sieht,471 wird gemäß Art. 7 Abs. 4
EU als „Maßnahme“ (englisch: „measure“, französisch „mesure“) be-
zeichnet.
Die Satzung und die Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtsho-
fes bieten neben der Möglichkeit, gegen ausbleibende Zeugen oder sol-
che, welche die Aussage oder den Eid verweigern, Geldbußen zu ver-
hängen (Art. 27 EuGH-Satzung, Art. 48 § 2 VerfO-EuGH), auch keine

468
Geschäftsordnung der Europäischen Zentralbank in der geänderten Fas-
sung vom 22. April 1999, ABl. 1999, L 125, S. 34.
469
Hierzu Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 59.
470
Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, S. 61 f.
471
Siehe ausführlich Schorkopf, Die Maßnahmen der XIV EU-Mitgliedstaa-
ten gegen Österreich, S. 61 ff. Ebenso Hatje, Loyalität als Rechtsprinzip in der
Europäischen Union, S. 78 f.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 129

Anhaltspunkte, was unter einer Zwangsmaßnahme bzw. Sanktion zu


verstehen sei.

6. Ein neues Sanktionsverständnis nach dem Reformvertrag?


Der Vertrag über eine Verfassung für Europa bezeichnete die Maßnah-
men zur Vermeidung eines übermäßigen Defizits als Zwangsmittel
(englisch „coercive means“, französisch „moyens contraignants“),
Art. III-197 Abs. 2 lit. b) VerfV mit Art. 184 Abs. 9 und 10 VerfV (bzw.
Art. III-91 Abs. 2 lit. b) VerfE-Conv mit Art. III-76 Abs. 9 und 10 Ver-
fE-Conv). Der EG-Vertrag trifft zwar diesbezüglich bisher keine eigene
Formulierung. Allerdings wird durch die Neufassung nach Art. 139
Abs. 2 lit. b) AEUV die für den VerfV vorgesehene Vorschrift über-
nommen. Jedoch lässt sich auch hieraus keine Unterscheidung der
Zwangsmittel oder -maßnahmen von einer Sanktion herleiten, gelten
doch gerade Geldbußen, wie sie Art. III-184 Abs. 10 lit. d) VerfV vor-
sah bzw. Art. 104 Abs. 11 4. Spiegelstrich EG (entspricht Art. 126
Abs. 11 4. Spiegelstrich AEUV) vorsieht, im Europarecht als typische
Beispiele einer Sanktion.472
Ferner behielt Art. III-276 Abs. 3 S. 2 VerfV die Anwendung von
Zwangsmaßnahmen im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit im
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts den zuständigen nati-
onalen (Strafverfolgungs-)Behörden vor und schloss somit eine solche
durch Europol aus.473 Diese Vorschrift wird nach Lissabon durch
Art. 88 Abs. 3 S. 2 AEUV übernommen. Mit den Zwangsmaßnahmen
ist insbesondere die Ausübung unmittelbaren Zwangs durch die hierzu
ermächtigten nationalen Strafverfolgungsbehörden erfasst, nicht hinge-
gen die Verhängung und Vollstreckung von Strafurteilen, welche Ge-
genstand der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen sind.474 Damit
findet sich hier ein engerer Begriff der Zwangsmaßnahmen als bei-
spielsweise in Art. 229 EG, der durch Art. 261 AEUV unverändert

472
Siehe nur Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 19; Böse, Strafen und Sanktio-
nen, S. 50; Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durch-
setzung des Gemeinschaftsrechts, S. 81 (84 f.); alle jedoch in Bezug auf Sanktio-
nen gegen Einzelne, nicht – wie beim Defizitverfahren – gegen die Mitgliedstaa-
ten.
473
Ausführlich zu den Handlungsbefugnissen Europols und dem erforderli-
chen Rechtsschutz Frowein/Krisch, JZ 1998, S. 589.
474
Dazu näher Monar, integration 2003, S. 536 (542 f.).
130 4. Kapitel

bleibt. Ein einheitlicher Begriff für das Recht der Union lässt sich hier-
aus nicht ableiten.
Die übrigen Vorschriften des VerfV, welche die bisherigen Regelungen
über Zwangsmaßnahmen und Sanktionen des EG-Vertrages übernah-
men, führten – mit den geschilderten Ausnahmen des Art. III-197
Abs. 2 lit. b) und III-363 VerfV475 – keine neuen Aspekte zu der Frage
ein, ob es einen einheitlichen Begriff für Sanktion und Zwangsmaß-
nahme im Unionsrecht gibt. Der Lissabonner Vertrag wird von diesen
beiden Aspekten allein denjenigen der Zwangsmittel im Defizitverfah-
ren beibehalten.

7. Zwischenergebnis: Kein einheitlicher Begriff aus dem Primärrecht


Somit lässt sich feststellen, dass sowohl im aktuellen wie auch im mög-
licherweise kommenden europäischen Primärrecht zwar bestimmte
Sanktionen vorgesehen sind oder ihre Existenz primärrechtlich zumin-
dest anerkannt wird. Eine genauere Bestimmung des Begriffes der
Sanktion lässt sich den Verträgen jedoch nicht entnehmen.476 Ein we-
sentlicher Ertrag der Durchsicht der Verträge ist jedoch, dass aus Sicht
des europäischen Verfassungsgebers „Sanktionen“ und „Zwangsmaß-
nahmen“ Synonyme sind.

II. Das abgeleitete Recht der Union: Gesetzgeberische Hinweise auf


Bestandteile eines europäischen Sanktionsbegriffs

Im europäischen Sekundärrecht finden sich verschiedene Rechtsakte,


die einen einheitlichen Rahmen für die zwangsweise Durchsetzung des
Gemeinschaftsrechts schaffen. Inwieweit die betreffenden Vorschriften
allgemein gültige Erkenntnisse über einen unionsrechtlichen Begriff
von Sanktion bzw. Zwangsmaßnahme erlauben, oder ob sie nicht viel-
mehr rein sektorale Regelungen darstellen, die eine einheitliche Hand-
habung dieser Durchsetzungsmechanismen ermöglichen wollen, ist Ge-
genstand der folgenden Ausführungen. Ausgegangen wird von denjeni-
gen Akten des abgeleiteten Rechts, die bezwecken, gemeinsame Regeln
aufzustellen, und somit auch sektorübergreifend eine Rolle spielen
könnten.

475
Zu letztgenannter Ausnahme oben, unter 4. Kapitel B.I.1.
476
Ebenso Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 142.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 131

1. Sanktion in der Verordnung über den Schutz der finanziellen


Interessen der EG: Ein Ausgangspunkt
Es liegt nahe, zunächst die sogenannte Sanktionsverordnung zu be-
trachten. Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 über den Schutz
der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften477 geht
auf eine Initiative der Kommission aus dem Jahr 1994 zurück.478 In ei-
nem Vorschlag hatte die Kommission einen Katalog an „verwaltungs-
rechtlichen Sanktionen“ und Maßstäbe für ihre Verhängung zum
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften erarbeitet.
Zugleich definierte sie, was sie unter einer verwaltungsrechtlichen Sank-
tion versteht. Nach Art. 7 Abs. 1 des Vorschlags sind verwaltungsrecht-
liche Sanktionen der Gemeinschaften „im Gemeinschaftsrecht vorgese-
hene Maßnahmen zur Bekämpfung der in Artikel 5 genannten Verhal-
tensweisen, die finanzielle oder wirtschaftliche Nachteile für die in Ar-
tikel 8 genannten natürlichen oder juristischen Personen zur Folge ha-
ben“. In Artikel 5 des Vorschlags sind Betrug, Missbrauch gemein-
schaftlicher Rechtsvorschriften und sonstige Verstöße genannt. Betrug
und Missbrauch wiederum sind in Art. 2 bzw. 3 des Vorschlags defi-
niert.479
Diese Definition der Sanktion ist in der schließlich hieraus hervorge-
henden Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nicht mehr enthalten.
Dem Vorschlag entsprechend trifft die Sanktionsverordnung eine sek-
torübergreifende Rahmenregelung zum Schutz der finanziellen Interes-
sen der Union, Art. 1 Abs. 1 der Verordnung. Hierzu werden gemein-
same Regeln über die Anwendung bestimmter Sanktionen und soge-

477
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember
1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemein-
schaften, ABl. 1995, L 312, S. 1.
478
Kommission, Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates
über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, 7.7.1994,
KOM (1994) 214 endg., ABl. 1994, C 216, S. 11; siehe bereits den Vorschlag für
eine Verordnung (EWG) des Rates über Kontrollen und Sanktionen im Rah-
men der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik, 21.5.1990, KOM (1990)
126 endg., ABl. 1990, C 137, S. 10.
479
Dabei ist zu beachten, dass die als Betrug erfassten Verhaltensweisen im
Kommissionsvorschlag deutlich von denen im deutschen § 263 StGB abweichen
können. Insofern ähnelte der Vorschlag auch dem Betrugstatbestand im Corpus
Juris-Projekt, der deswegen scharfe Kritik erntete. Zum Corpus Juris vgl.
Delmas-Marty/Vervaele, Implementation of the Corpus Juris; House of Lords –
EC Committee, 9th Report – Prosecuting Fraud on the Communities’ Finances.
132 4. Kapitel

nannter verwaltungsrechtlicher Maßnahmen sowie der für die Durch-


setzung der finanziellen Interessen der Union erforderlichen Kontrol-
len festgelegt. Diese einheitliche Regelung soll zum einen die bisher in
den betreffenden speziellen Rechtsakten der Gemeinsamen Agrarpolitik
vorgesehenen Durchsetzungsmechanismen in einem Rechtsakt zusam-
menfassen und dafür allgemeine Regeln aufstellen. Darüber hinaus sol-
len nach dem 8. Erwägungsgrund die bisher für die Landwirtschaftspo-
litik vorgesehenen Instrumente durch die Verordnung auch in anderen
Bereichen eingeführt werden.
In der sektorübergreifenden Qualität der Sanktionsverordnung liegt die
Berechtigung begründet, sie als allgemeinen Teil eines supranationalen
Sanktionsrechts zu begreifen.480 Hierfür spricht die Festlegung allge-
meiner Grundsätze für die Anwendung der jeweiligen Maßnahmen
nach Art. 2 f. und 6 f. der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, wie
z.B. des Rückwirkungsverbots, des Gesetzmäßigkeits- oder des Ver-
hältnismäßigkeitsgebots sowie der Verjährungsfristen und der sankti-
onsrechtlichen Verantwortlichkeit. Die Beschränkung ihres Anwen-
dungsbereichs auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union
zeigt indes die Grenzen dieses Verständnisses auf. Für die sonstigen Be-
reiche möglicher Verstöße gegen das Unionsrecht können die allgemei-
nen Grundsätze der Sanktionsverordnung nur indiziellen Charakter
haben, wobei eine Vermutung dafür streitet, dass die genannten Grund-
sätze für alle Verwaltungssanktionen im Unionsrecht Geltung bean-
spruchen.481 Der EuGH wird sich jedoch im Zweifelsfall an seiner
Rechtsprechung zu den rechtsstaatlichen Grundsätzen ausrichten. Ein
Widerspruch zwischen den sekundärrechtlich festgelegten Grundsätzen
der Sanktionsverordnung und seiner im Rang des Primärrechts stehen-
den Rechtsprechung zum Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten482
wird demnach zugunsten der letzteren aufgelöst werden. Als Beleg lässt
sich hierfür die Rechtsprechung heranziehen, nach welcher grundrecht-

480
Feit, Schutz der finanziellen Interessen im Ausfuhrerstattungsrecht,
S. 123; Dannecker, ZStW 1996, S. 577 (604); Wolffgang, in: Ehlers/Wolffgang,
Rechtsfragen der Europäischen Marktordnungen, S. 209 (222); Wolffgang/Ul-
rich, EuR 1998, S. 616 (633).
481
Ähnlich Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 159.
482
Siehe nur EuGH, Rs. 29/69, Stauder, Slg. 1969, S. 419, Rn. 7; Pernice,
Grundrechtsgehalte im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 27 ff.; Zuleeg,
DÖV 1992, S. 937 (940 f.).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 133

lich geschützte Verfahrensrechte gewahrt sein müssen, obgleich der Se-


kundärrechtsakt solche nur in geringerem Umfang schützt.483
Im Gegensatz zu Art. 7 Abs. 1 des Kommissionsvorschlags bietet die
Sanktionsverordnung selbst keine Definition ihres Begriffs.484 Vielmehr
bestimmt Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
konkret in einem Katalog, was als Sanktion im Sinne der Verordnung
anzusehen ist. Danach werden hinsichtlich der „Unregelmäßigkeiten in
bezug auf das Gemeinschaftsrecht“ nachstehende Rechtsfolgen als
„verwaltungsrechtliche Sanktionen“ aufgezählt: die Zahlung einer
Geldbuße, die Zahlung einer über die bloße Rückzahlung des rechts-
widrig erhaltenen Betrags hinausgehenden Summe, der vollständige
oder teilweise Entzug eines gemeinschaftsrechtlich gewährten Vorteils,
auch wenn nur ein Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt wurde, der
vorübergehende Ausschluss von gemeinschaftsrechtlichen Beihilfesys-
temen oder sonstigen Vorteilen, der Verlust einer Sicherheit oder die
Rückzahlung einer ungerechtfertigterweise freigegebenen Sicherheit
und sonstige sektorbezogene Sanktionen wirtschaftlicher Natur. Diese
Sanktionen sind grundsätzlich nur zulässig, soweit die Unregelmäßig-
keiten vorsätzlich oder fahrlässig begangen wurden. Gemäß Art. 5
Abs. 2 der Verordnung können sie einer strafrechtlichen Sanktion nicht
gleichgestellt werden.485
In Art. 5 der Sanktionsverordnung nicht ausdrücklich genannt sind
Zwangsgelder. Zwangsgelder bzw. Maßnahmen, die den Charakter ei-
nes Zwangsgelds tragen, ohne explizit als solche bezeichnet zu werden,
kommen auch in Angelegenheiten vor, die den Schutz der finanziellen
Interessen der Union betreffen.486 Man kann sie allerdings zu den Maß-
nahmen des Art. 5 Abs. 1 lit. g) der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 zählen, also zu den wirtschaftlichen Sanktionen gleichwer-
tiger Art und Tragweite wie die anderen im selben Artikel genannten

483
EuGH, Rs. T-7/89, Hercules Chemicals/Kommission, Slg. 1991, S. II-
1711, Rn. 53 f. Näher Tridimas, The General Principles of EC Law, S. 264;
Bitter, in: Bodnar u.a., Emerging Constitutional Law, S. 15 (23).
484
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 51; Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 127.
485
Die Formulierung strafrechtlicher Tatbestände wurde in dem auf Art. K.3
Abs. 2 lit. c) EUV (jetzt Art. 34 Abs. 2 lit. d) EU) gestützten Übereinkommen
vom 26. Juli 1995 aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische
Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemein-
schaften, ABl. 1995, C 315, S. 49, vorgenommen.
486
Prominentes Beispiel sind die Maßnahmen im Milchabgaberecht; dazu
ausführlich unten, unter 4. Kapitel B.II.2.d.
134 4. Kapitel

Sanktionen.487 Zwangsgelder stellen finanzielle Nachteile dar, die einer


natürlichen oder juristischen Person auferlegt werden, wenn durch ei-
nen dauerhaften Zustand oder eine andauernde Handlung (bzw. ein
Unterlassen) gegen das Unionsrecht verstoßen wird, um den hierfür
Verantwortlichen zur Behebung dieses rechtswidrigen Zustands zu be-
wegen.488 Ein einmal geleistetes Zwangsgeld wird bei Behebung des
rechtswidrigen Zustands nicht zurückgezahlt. Damit wird durch ein
Zwangsgeld nicht lediglich die Herstellung des rechtmäßigen Zustands
gesichert, sondern vielmehr ein Rechtsnachteil auferlegt, der unabhän-
gig davon bestehen bleibt, ob der rechtmäßige Zustand mittlerweile
wieder hergestellt ist. Das Zwangsgeld unterscheidet sich von einer rein
restitutiven Maßnahme und wirkt präventiv, bis der rechtmäßige Zu-
stand hergestellt wurde, sowie repressiv, wenn dies nicht in einer vorge-
sehenen Zeit geschehen sollte.
Die im Vergleich zu den sonstigen Sanktionen geringere belastende
Wirkung des Zwangsgelds, welches ja durch die Herstellung des recht-
mäßigen Zustands bzw. durch rechtmäßiges Verhalten abgewendet
werden kann, ermöglicht die Einordnung unter diese „Sanktionen
gleichwertiger Art und Tragweite“. Eine gleich schwere Wirkung unter
Ausschluss einer weniger schweren Wirkung ist durch Art. 5 Abs. 1
lit. g) der Sanktionsverordnung nicht gefordert. Er gibt vielmehr die
Obergrenze dessen an, was im Rahmen des Schutzes der finanziellen
Interessen der Union an Sanktionen verhängt werden darf.489
Im Abgrenzung zu den Sanktionen des Art. 5 werden in Art. 4 der Ver-
ordnung als „verwaltungsrechtliche Maßnahmen“ solche bezeichnet,
die rein restitutiv den rechtswidrig erlangten Vorteil wieder entziehen,
indem sie die Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder die

487
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 150. Ein Argument lie-
fert der Sanktionsbegriff der Haushaltsordnung und des Wettbewerbsrechts, wo
Zwangsgelder jeweils als Sanktionen verstanden werden; siehe ausführlich un-
ten, unter 4. Kapitel B.II.3.a) zum Finanzverfassungsrecht und 4. Kapitel
B.II.4.a) zum Wettbewerbsrecht.
488
Harding, European Community Investigations and Sanctions, S. 93;
Immenga/Mestmäcker-Dannecker/Biermann, Vorbem. Art. 23 ff. Kartellver-
fahrensordnung, Rn. 28; sowie dies., Art. 24 Kartellverfahrensordnung, Rn. 6.
489
A.A. Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 157 f., der davon
ausgeht, dass Art. 5 Abs. 1 lit. g) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
eine Untergrenze möglicher Sanktionen vorsieht, um diese besser von den ver-
waltungsrechtlichen Maßnahmen abgrenzen zu können, während eine Ober-
grenze nicht feststellbar sein soll.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 135

Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags auferlegen,


oder den vollständigen oder teilweisen Verlust einer Sicherheit anord-
nen, die für einen Antrag auf Gewährung eines Vorteils oder bei Zah-
lung eines Vorschusses geleistet wurde.490 Zu diesem bloßen Entzug ei-
nes erlangten Vorteils treten gegebenenfalls noch die betreffenden Zin-
sen, Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. Durch die
Verordnung (EWG) Nr. 595/91 wird diese Pflicht zur Wiedereinzie-
hung unrechtmäßig erlangter Beträge für die Ausgaben im Rahmen des
Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des
Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen
Raums (ELER), früher „Europäischen Ausrichtungs- und Garantie-
fonds für die Landwirtschaft“ (EAGFL), genauer ausgestaltet.491
Mit der in Art. 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 vorge-
nommenen Ausgestaltung der Rückforderung als verwaltungsrechtliche
Maßnahme wird die Rechtsprechung des EuGH anerkannt. Dieser hat-
te festgestellt, dass die Pflicht zur Rückforderung unrechtmäßig erlang-
ter Beträge nichts weiteres sei, als die ausdrückliche Bestätigung einer
aus dem Grundsatz loyaler Zusammenarbeit (Art. 10 EG) folgenden
Pflicht der Mitgliedstaaten.492 Nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung stel-
len diese Maßnahmen keine Sanktionen dar. Sie folgen unabhängig von
der individuellen Schuld auf jede Unregelmäßigkeit.
Der Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen der Euro-
päischen Gemeinschaften liegt somit – ebenso wie dem Kommissions-
vorschlag – ein rein repressiver Sanktionsbegriff zugrunde.493 Eine all-
gemeine Begriffsbestimmung für das Unionsrecht lässt sich einer sol-
chen Liste möglicher Rechtsfolgen nicht entnehmen, da sie nicht ab-
schließend für das gesamte Unionsrecht ist.494 Zwar ist die Liste nach
Art. 5 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 für den Bereich
des Schutzes der finanziellen Interessen der Union umfassend. Jedoch
gelten nach Art. 5 Abs. 1 lit. g) der Verordnung als Sanktionen auch

490
Wolffgang/Ulrich, EuR 1998, S. 616 (629 f.).
491
Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 betreffend
Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge
im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrich-
tung eines einschlägigen Informationssystems und zur Aufhebung der Verord-
nung (EWG) Nr. 283/72, ABl. 1991, L 67, S. 11.
492
EuGH, Rs. 54/81, Fromme, Slg. 1982, S. 1449, Rn. 5.
493
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 7.
494
Bitter, in: Bodnar u.a., Emerging Constitutional Law, S. 15 (17).
136 4. Kapitel

„weitere ausschließlich wirtschaftliche Sanktionen gleichwertiger Art


und Tragweite“. Abgesehen davon, dass es eine zirkelhafte Definition
der Sanktion bedeuten würde, hierin eine exakte Begriffsbestimmung
der Sanktion zu sehen, zeigt Buchstabe g), dass die Ausschließlichkeit
des Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 schon im Be-
reich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union nicht absolut
gilt; für das gesamte Unionsrecht kann die Verordnung demnach erst
recht keine abschließende Regelung treffen.
Entscheidend ist, dass die Verordnung ausweislich ihres Art. 1 nur für
den Schutz der finanziellen Interessen der Union gilt, also gegenüber
Handlungen, die sich nachteilig auf den Haushaltsplan der Union aus-
wirken. Damit sind beispielsweise die Geldbußen und Zwangsgelder
wegen Verstößen gegen das Kartellverbot nicht von der Verordnung er-
fasst. Daneben bleibt schon im Bereich des Schutzes der finanziellen In-
teressen der Union die Möglichkeit unerwähnt, Unternehmen, bei wel-
chen das „Risiko der Unzuverlässigkeit“ zu bestehen scheint, auf eine
sog. „Schwarze Liste“ zu setzen.495 Ob das als eine „wirtschaftliche
Sanktion gleichwertiger Art und Tragweite“ wie die in Art. 5 Abs. 1
lit. a) bis f) der Verordnung vorgesehenen Sanktionen angesehen wer-
den kann, ist zweifelhaft. Eine Schwarze Liste hat eine stigmatisierende
Wirkung, die über die nachteilige Leistung eines finanziellen Betrages
hinausgehen kann, wenn ein Unternehmen dadurch nicht mehr bei Ver-
gabeentscheidungen der Kommission berücksichtigt wird.496
Es ist festzustellen, dass die in der Verordnung beschriebenen Sanktio-
nen zwar sektorübergreifend gelten, jedoch nur für den Bereich des
Schutzes der finanziellen Interessen der Union abschließend aufgezählt
sind.497 Die ausschließende Wirkung dieses numerus clausus wird dabei
schon durch Art. 5 Abs. 1 lit. g) der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 stark abgeschwächt.498 Hinzu tritt, dass gemäß Art. 5
Abs. 2 der Verordnung auch noch Sanktionen verhängt werden können,

495
Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates vom 22. Juni 1995 über Vorkeh-
rungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Ga-
rantie, finanzierten Maßnahmen, ABl. 1995, L 145, S. 1.
496
Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission vom 24. April 1996
zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates über Vorkeh-
rungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Ga-
rantie, finanzierten Maßnahmen, ABl. 1996, L 102, S. 15.
497
Heitzer, Punitive Sanktionen, S. 6.
498
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 329.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 137

die bei Erlass der Verordnung bereits in anderen sektorbezogenen Re-


gelungen vorgesehen waren.
Nichtsdestotrotz bietet die Sanktionsverordnung wegen ihres sektor-
übergreifenden Anliegens einen wichtigen Ausgangspunkt für die Be-
stimmung des Sanktionsbegriffes im Europarecht: Zumindest Maß-
nahmen, die punitiv auf ein Fehlverhalten eines Rechtssubjekts reagie-
ren, sind nach der Verordnung als Sanktionen anzusehen. Maßnahmen,
die lediglich einen unberechtigten Vorteil abschöpfen wollen – ob be-
wusst oder unbewusst fälschlich erlangt – gelten nach der Verordnung
nicht als Sanktionen, sondern als „verwaltungsrechtliche Maßnah-
men“.499 Solche Maßnahmen werden im Folgenden als restitutive Maß-
nahmen bezeichnet.
Diese Unterscheidung hat wegen des zentralen Charakters der Sankti-
onsverordnung für die Verhängung von Sanktionen im Unionsrecht im
Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union für die vor-
liegende Arbeit erkenntnisleitende Funktion. Zwar kann die Verord-
nung nicht als vollständig abschließend bezeichnet werden. Jedoch
kommt ihr Zweck der Schaffung eines einheitlichen Rahmens für die
Sanktionierung von Fehlverhalten zu Lasten der finanziellen Interessen
der Union dem Interesse dieser Arbeit an einem einheitlichen Rahmen
für die zwangsweise Durchsetzung des gesamten Unionsrechts so nah,
dass man sie für eine Bestimmung der Begriffe Sanktion und Zwang als
Ausgangspunkt heranzuziehen hat.500 Abweichungen von der Begriffs-
bestimmung der Sanktionsverordnung unterliegen damit einem erhöh-
ten Rechtfertigungsdruck, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber doch mit
ihr seinen eindeutigen Willen zum Ausdruck gebracht. Andere Bestim-
mungen der Begriffe erlauben sich nur durch eventuell vorzufindende
Lücken in der durch die Verordnung vorgegebenen Definition oder wi-
dersprüchliche Regelungen auf einer normhierarchisch höher gelegenen
oder gleichen Ebene oder durch explizite Abweichungen, deren grund-
sätzliche Zulässigkeit dann zu prüfen wäre.501 Das lenkt den Blick auf

499
Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 148.
500
Ähnlich geht Hækkerup, Controls and Sanctions in EU Law, S. 27 f., vor,
wenn er den in der Verordnung festgelegten Begriff der Unregelmäßigkeit als
für seine Studie maßgeblich anerkennt.
501
Vgl. dazu die Erwägungen bei EuGH, C-295/02, Gerken, Slg. 2004, S. I-
6369, Rn. 55 ff., wo der EuGH prüft, ob die neue Verordnung (EG)
Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbe-
stimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführ-
ten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaft-
138 4. Kapitel

die anderen einschlägigen sekundärrechtlichen Akte. Es wird zu prüfen


sein, ob hier relevante Abweichungen von den in der Sanktionsverord-
nung gefundenen Begrifflichkeiten zu entdecken sind.

2. Die Sanktion im Recht der Landwirtschaft


a) Das europäische Agrarrecht als Labor des europäischen
Verwaltungsrechts
Im folgenden Abschnitt wird zunächst der Frage nachgegangen, ob
dem europäischen Recht der Landwirtschaft ein bestimmter Sanktions-
begriff zu entnehmen ist.502 Das liegt in zweifacher Hinsicht nahe: Zum
einen war europäisches Agrarrecht immer schon Versuchslabor für das
gesamte europäische Verwaltungsrecht.503 Instrumente aus der Gemein-
samen Agrarpolitik wurden häufig auch in anderen Gebieten mutatis
mutandis angewandt, sodass ein eventuell gefundener Begriff für das
europäische Recht Verallgemeinerungsfähigkeit besitzen kann. Eine
ähnliche Bedeutung als Referenzgebiet für die (Weiter-)Entwicklung
des europäischen Rechts vor allem auf dem Gebiet des allgemeinen
Verwaltungsrechts hat in jüngerer Zeit beispielsweise das Umweltrecht
gewonnen.504 Man denke nur an die dort erweiterten Verfahrens- und
Informationsrechte durch die Umweltinformationsrichtlinie505 oder die

liche Beihilferegelungen, ABl. 2001, L 327, S. 11, vom Gebot der rückwirken-
den Anwendung der milderen Sanktionierung in Art. 2 Abs. 2 S. 2 der
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 abweichen will; näher dazu, Text bei
Fn. 556.
502
Agrarrecht und Landwirtschaftsrecht werden in dieser Arbeit als Syn-
onyme verwendet. Nachweise zum Streit darüber, ob hier eine Differenzierung,
beispielsweise zwischen öffentlich-rechtlichem Agrarrecht und privatrechtli-
chem Landwirtschaftsrecht, vorgenommen werden müsste, finden sich bei
Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 2.
503
Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 36. Zum grundsätzlich
exemplarischen Charakter des europäischen Agrarverwaltungsrechts:
Ehlermann, AgrarR 1989, Beilage II, S. 3; Barents, Agricultural Law of the EC,
S. 13, 366.
504
Näher Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ord-
nungsidee, Rn. 1/60; 6/143 ff.
505
Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zu-
gang zu Informationen über die Umwelt, ABl. 1990, L 158, S. 56; jetzt
Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Ja-
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 139

Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung506. Hierbei zeigt


sich auch die Bedeutung des Umweltrechts als Referenzgebiet für die
Europäisierung nationalen Verwaltungsrechts.507
Zum anderen hat die Sanktions-Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 ihre Wurzeln im europäischen Agrarrecht, deswegen ist sie
von besonderem Interesse, da Abweichungen und Kontinuitäten nach-
vollzogen werden können. Sie ist damit besonderer Beleg für die These,
dass das europäische Landwirtschaftsrecht ein Referenzgebiet für das
gesamte europäische Recht bieten kann. Dass dies auch dem gesetzge-
berischen Willen entspricht, zeigt der 8. Erwägungsgrund der Sankti-
onsverordnung:
„Das Gemeinschaftsrecht sieht verwaltungsrechtliche Sanktionen
der Gemeinschaft im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik vor.
Derartige Sanktionen sind auch in anderen Bereichen einzuführen.“
An dieser Stelle ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der exemplarische
Charakter des europäischen Landwirtschaftsrechts sich nicht nur auf
die Akte des Sekundärrechts bezieht. Darüber hinaus – und für die wei-
tere Entwicklung des Unionsrechts vielleicht noch bedeutsamer – ist die
Rechtsprechung des EuGH, der im Rahmen der Agrarpolitik Rechts-
grundsätze entwickelte, die für das gesamte Unionsrecht Bedeutung er-
langen sollten.508 Als herausragendes Beispiel sei hier nur die Entwick-
lung der Rechtsprechung zu den gemeinschaftlichen Grundrechten ge-
nannt, die auf dem Gebiet des Landwirtschaftsrecht erging.509

nuar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und


zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates, ABl. 2004, L 41, S. 26.
506
Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten,
ABl. 1985, L 175, S. 40.
507
Ausführlich Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter eu-
ropäischem Einfluss, S. 415 ff., 420 ff.
508
Näher Borchardt, in: FS Zuleeg, S. 473 (473 f.); Busse, in: Schulze/Zuleeg,
Europarecht, § 25, Rn. 79 f.
509
Siehe nur EuGH, Rs. 29/69, Stauder, Slg. 1969, S. 419, Rn. 7; Rs. 44/79,
Hauer, Slg. 1979, S. 3727, Rn. 15; zu diesem Komplex grundlegend Pernice,
Grundrechtsgehalte im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 27 ff.; Zuleeg,
DÖV 1992, S. 937 (940 f.).
140 4. Kapitel

b) (Strafe und) Sanktion im integrierten Verwaltungs- und


Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen
Im Zusammenhang mit der Sanktionsverordnung ist das integrierte
Verwaltungs- und Kontrollsystem für gemeinschaftliche Beihilferege-
lungen im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik (InVeKoS) zu sehen,
welches im Zuge der Agrarreform von 1992 durch die Verordnung
(EWG) Nr. 3508/92510 eingeführt wurde.511 Zweck dieser Verordnung
war es ausweislich ihrer Begründungserwägungen, ein übergreifendes
integriertes System der Beihilfengewährung und der Kontrolle der
Verwendung der gewährten Mittel der gemeinschaftlichen Stützungsre-
gelungen auf dem Gebiet landwirtschaftlicher Kulturpflanzen und der
Rind-, Schaf- und Ziegenfleischproduktion sowie der Tierfleischpro-
duktion in bestimmten benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten512
einzurichten, nachdem für diese Sektoren bislang lediglich sektorspezi-
fische Regelungen bestanden hatten.513 Die Einführung des Systems war
notwendig geworden, da die Agrarreform eine Verlagerung der europä-
ischen Politik auf diesem Gebiet weg von den interventionistischen öf-
fentlichen An- und Verkäufen von Überschussgütern hin zu einer di-
rekteren Beeinflussung des Erzeugerverhaltens zum Ziel hatte.514 Die
Reform brachte einen wesentlich erhöhten Verwaltungsaufwand mit
sich, dessen Effektivität und Effizienz durch die horizontalen Regelun-
gen erhöht werden sollte. Das „integrierte“ an dem System hat in die-
sem Zusammenhang eine doppelte Bedeutung: So bezieht sich das Sys-

510
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur
Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992, L 355, S. 1.
511
Ausführlich Mögele, EWS 1993, S. 305.
512
Beispielsweise in Berggebieten. Eine nähere Begriffsbestimmung bietet
für die aktuelle Rechtslage Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Ra-
tes vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen
Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des
ländlichen Raums (ELER), ABl. 2005, L 277, S. 1, der an die Stelle der
Art. 17 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999
über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäi-
schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und
zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. 1999, L 160,
S. 80, getreten ist.
513
Näher Hedtmann, EuR 2002, S. 122 (125).
514
Mögele, EWS 1993, S. 305 (306); Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht,
§ 25, Rn. 40. Ausführlich zur Agrarreform 1992 Scherer, DVBl. 1993, S. 281.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 141

tem einerseits sektorübergreifend und damit harmonisierend auf mehre-


re Sektoren landwirtschaftlicher Tätigkeit – vor allem sowohl auf die
pflanzliche als auch die tierische Produktion –, andererseits beinhaltet
es Regelungen sowohl zur Gewährung als auch zur anschließenden
Kontrolle der ordnungsgemäßen Verwendung der Beihilfen durch den
Mittelempfänger. Von Bedeutung war die Möglichkeit für den Rat, das
System nachfolgend auch auf zusätzliche Bereiche zu erweitern, sowie
für die Mitgliedstaaten, die Instrumente des Systems bei der Durchfüh-
rung anderer gemeinschaftlicher und sogar nationaler Beihilferegelun-
gen anzuwenden. Durch die Verordnung wurde die zuvor in Praxis und
Wissenschaft kritisierte Zersplitterung der gemeinschaftlichen Verfah-
rens-, Kontroll- und Sanktionsvorschriften für die landwirtschaftlichen
Beihilfesysteme515 zumindest teilweise behoben, wodurch ihr eine er-
hebliche „Bündelungs- und Konzentrationswirkung“ zukam.516
Auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 ist die
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen
zum integrierten System ergangen.517 Nach Art. 9 dieser Durchfüh-
rungsverordnung wurden die tatsächlich ermittelten grundsätzlich bei-
hilfefähigen Flächen gekürzt (mit der Folge, dass die hierfür gewährte
Beihilfe geringer ausfiel) bzw. die Beihilfen bei besonders großen Ab-
weichungen ganz gestrichen, wenn sich die im Beihilfeantrag angegebe-
ne förderungswürdige Fläche von der durch Kontrollen festgestellten
Fläche unterschied. Dasselbe galt nach Art. 10 der Verordnung für den
Fall, dass sich die im Antrag angegebene Anzahl beihilfefähiger Tiere
von der durch Kontrollen festgestellten Zahl unterschied. Daneben war
sowohl für Flächen- als auch für Tierbeihilfen der Ausschluss von der
Gewährung einer Beihilfe für das betreffende Kalenderjahr vorgesehen,
wenn die falschen Angaben zumindest grob fahrlässig gemacht worden
waren, sowie der Ausschluss des Beihilfeempfängers auch für das dar-
auf folgende Kalenderjahr, wenn die Angaben absichtlich falsch ge-
macht wurden.

515
Z.B. bei Angerer, AgrarR 1992, S. 288 (290); Ehlermann, AgrarR 1989,
Beilage II, S. 3 (6).
516
Mögele, EWS 1993, S. 305 (307).
517
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992,
L 391, S. 36.
142 4. Kapitel

In Art. 11 der Durchführungsverordnung wurden diese Maßnahmen als


„Strafen“ bezeichnet.518 Der durch die Verordnung (EG) Nr. 1678/98
neu eingeführte Art. 11 Abs. 1a der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92
lautete nach Änderung nun:519
„Die nach den Artikeln 9 und 10 geltenden Sanktionen werden nicht
verhängt in Fällen, in denen der Betriebsinhaber die zuständige Be-
hörde innerhalb von 10 Werktagen, nachdem er festgestellt hat, dass
der von ihm gestellte Antrag andere Irrtümer enthält als absichtlich
oder grob fahrlässig gemachte falsche Angaben, die zur Anwendung
einer oder mehrerer der vorgenannten Sanktionen führen können,
von sich aus schriftlich über diese Irrtümer unterrichtet, es sei denn,
die zuständige Behörde hat dem Betriebsinhaber mitgeteilt, dass sie
beabsichtigt, eine Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen, oder der An-
tragsteller hat anderweitig von dieser Absicht Kenntnis erlangen
können oder die zuständige Behörde hat den Betriebsinhaber bereits
unterrichtet, dass der gestellte Antrag Irrtümer enthält.“
Die betreffende Änderung in der Begrifflichkeit (jetzt „Sanktionen“
statt wie bisher „Strafen“) war allerdings ein deutsches Spezifikum, da
beispielsweise die englische (penalties) oder die französische Fassung
(sanctions) hier keine Änderung erfuhren. Damit waren im Rahmen des
integrierten Informations- und Kontrollsystems schon nach altem
Recht die zulässigen Beihilfekürzungen und -streichungen sowie die
Ausschlüsse von der Beihilfegewährung für einen bestimmten Zeitraum
als Sanktionen anzusehen.520
Die Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 3887/92 wurde – gestützt
auf die Grundverordnung (EWG) Nr. 3508/92 – durch die Verordnung
(EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben und ersetzt.521 In der neuen Durchfüh-
rungsverordnung sprachen die Art. 42, 47 und 51 von Sanktionen. Da-

518
Im Englischen „penalties“, im Französischen „sanctions“.
519
Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmun-
gen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemein-
schaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1998, L 212, S. 23.
520
So beispielsweise auch BVerwG, Beschluss vom 29.3.2005, 3 B 117.04,
RdL 2005, S. 224.
521
Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember
2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG)
Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-
tem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 2001, L 327,
S. 11.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 143

nach wurden als Sanktionen angesehen: die in Titel IV der Durchfüh-


rungsverordnung im Einzelnen vorgesehenen Beihilfekürzungen, der
Ausschluss von einer Beihilfegewährung bei schwerwiegenderen Ver-
stößen für einen nachfolgenden Beihilfezeitraum sowie der Entzug des
Rechts, prämienrelevante Erklärungen anzugeben, für mindestens ein
Jahr. Dass es sich dabei nach der Konzeption der Verordnung um Sank-
tionen handeln sollte, geht aus einer systematischen Betrachtung der
Art. 42, 47 und 51 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 i.V.m. dem 34.
und dem 43. Erwägungsgrund zur Verordnung hervor. Insbesondere
war Art. 47 Abs. 1 der Verordnung, der von unabhängig voneinander
vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüssen sprach, mit „Zusam-
mentreffen mehrerer Sanktionen“ überschrieben. Zudem sollten die
Kürzungen und Ausschlüsse nach der Verordnung gemäß dem
43. Erwägungsgrund „unbeschadet weiterer Sanktionen […] angewen-
det werden“.
Die Grundverordnung (EWG) Nr. 3508/92 wurde im Rahmen der Re-
form der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003 durch die neue Verordnung
(EG) Nr. 1782/2003 über die gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen
im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik aufgehoben.522 Das integ-
rierte Verwaltungs- und Kontrollsystem wird jedoch durch die neue
Verordnung übernommen und in seinem Anwendungsbereich erwei-
tert. Es findet ausweislich des Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 unmittelbar nur für die in der Verordnung selbst geregel-

522
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit
gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Ag-
rarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaft-
licher Betriebe, ABl. 2003, L 270, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EG)
Nr. 293/2008 der Kommission vom 1. April 2008 zur Änderung von Anhang II
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates hinsichtlich der in demselben
Anhang festgesetzten nationalen Obergrenzen, ABl. 2008, L 90, S. 5. Dazu
sogleich unter 4. Kapitel B.II.2.c). Zur GAP-Reform 2003 ausführlich Busse, in:
Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 107 ff. Hauptmerkmal der Reform ist
eine mit der Abkopplung der Beihilfen von der Produktion bestimmter Er-
zeugnisse einhergehende Hinwendung zu einer entkoppelten Einkommensstüt-
zung in Form einer Betriebsprämie, Bundesministerium für Verbraucherschutz,
Landwirtschaft und Ernährung, Meilensteine der Agrarpolitik, S. 13 f.;
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Die
EU-Agrarreform, S. 11 f.; Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 41,
127 ff.; Borchardt, in: FS Zuleeg, S. 473 (478).
144 4. Kapitel

ten Direktzahlungen Anwendung.523 Daneben müssen die Mitgliedstaa-


ten nach der Kompatibilitätsklausel des Art. 26 Abs. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 1782/2003 hinsichtlich bestimmter, im Anhang V der Verord-
nung genannter Stützungsregelungen524 dafür sorgen, dass ihre Verwal-
tungs- und Kontrollverfahren hinsichtlich der drei wichtigsten Merk-
male des InVeKoS – elektronische Datenbank, System zur Identifizie-
rung landwirtschaftlicher Parzellen und Verwaltungskontrollen – mit
dem InVeKoS kompatibel sind.525
Zunächst blieb auch die noch auf der Grundlage der alten Verordnung
(EWG) Nr. 3508/92 erlassene neuere Durchführungsverordnung (EG)
Nr. 2419/2001 weiterhin gültig. Mittlerweile wurde die Verordnung
(EG) Nr. 2419/2001 jedoch gestützt auf die Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 durch die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 aufgehoben
und ersetzt.526 Damit ist der Begriff der Sanktion im Rahmen des integ-

523
Sowie gemäß Art. 153 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bis
zum 31.5.2005 auch für die Direktzahlungen nach Art. 2a der im Übrigen durch
die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgehobenen Verordnung (EG)
Nr. 1259/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Festlegung von Gemeinschafts-
regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik,
ABl. 1999, L 160, S. 113.
524
Beispielsweise nach den gemeinsamen Marktorganisationen für Trocken-
futter oder für Wein. Der Anhang V wurde zuletzt geändert und dabei stark ge-
kürzt durch Verordnung (EG) Nr. 1182/2007 des Rates vom 26. September
2007 mit besonderen Vorschriften für den Obst- und Gemüsesektor zur Ände-
rung der Richtlinien 2001/112/EG und 2001/113/EG sowie der Verordnungen
(EWG) Nr. 827/68, (EG) Nr. 2200/96, (EG) Nr. 2201/96, (EG) Nr. 2826/2000,
(EG) Nr. 1782/2003 und (EG) Nr. 318/2006 und zur Aufhebung der Verord-
nung (EG) Nr. 2202/96, ABl. 2007, L 273, S. 1.
525
Busse, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 116.
526
Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit
Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen,
zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Di-
rektzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten
Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2004,
L 141, S. 18; diverse Änderungen, die letzte durch Verordnung (EG)
Nr. 145/2008 der Kommission vom 19. Februar 2008 zur Änderung der Ver-
ordnung (EG) Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung
anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwal-
tungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates
mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 145

rierten Systems nicht mehr der Durchführungsverordnung aus dem


Jahre 2001, insbesondere ihren Art. 42, 47 und 51, zu entnehmen. Viel-
mehr finden sich Hinweise auf einen Begriff der Sanktion nunmehr vor
allem in den Art. 62, 71 und 75 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004.
Dabei entspricht Art. 62 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 dem
Art. 42 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, wonach Schlachthöfen als
Sanktion das Recht, prämienrelevante Erklärungen abzugeben, für
mindestens ein Jahr entzogen wird, wenn sie zum zweiten Mal grob
fahrlässig oder vorsätzlich eine falsche Bescheinigung oder Erklärung
im Zusammenhang mit der Schlachtprämie nach Art. 121 der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1973/2004527 ausgestellt bzw. abgegeben haben. Die
Art. 71 Abs. 2 und 75 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004
zeigen i.V.m. dem 61., dem 65. und dem 70. Erwägungsgrund, dass die
Kürzungen und Ausschlüsse nach der Verordnung als Sanktionen zu
verstehen sind. Die Art. 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 796/2004 sind dabei wortgleich mit den betreffenden Art. 47 und 51
der Vorgänger-Verordnung (EG) Nr. 2419/2001. Allein die Überschrift
zu Art. 47 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, wo vom „Zusammen-
treffen mehrerer Sanktionen“ die Rede war, lautet nunmehr „Kumulie-
rung mehrerer Kürzungen“, ohne dass aber davon auszugehen wäre,
dass damit eine Änderung des Sanktionsverständnisses beabsichtigt ist.
Insofern ist also festzuhalten, dass das Sanktionsverständnis innerhalb
des InVeKoS seit 1992 dasselbe ist, wenn dies auch noch deutlicher aus
den älteren Regelungen hervorgeht.
Zu diesem Sanktionsverständnis wird deutlich, dass die betreffenden
Vorschriften als Sanktion bestimmte nachteilige Reaktionen auf ein ge-
meinschaftsrechtlich unerwünschtes Verhalten verstanden haben wol-
len. Diese nachteiligen Reaktionen gehen über die bloße Anpassung des
Beihilfebetrags an die tatsächlich förderungswürdigen Umstände hin-

Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirt-


schaftlicher Betriebe, ABl. 2008, L 44, S. 9.
527
Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004
mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des
Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen nach Titel IV und IVa der Verord-
nung und der Verwendung von Stilllegungsflächen für die Erzeugung von Roh-
stoffen, ABl. 2004, L 345, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EG)
Nr. 1548/2007 der Kommission vom 20. Dezember 2007 zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 mit Durchführungsvorschriften zu der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen
nach Titel IV und IVa der Verordnung und der Verwendung von Stilllegungsflä-
chen für die Erzeugung von Rohstoffen, ABl. 2007, L 337, S. 71.
146 4. Kapitel

aus. Nimmt man Art. 51 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 als
Beispiel, so wird die für die Berechnung einer flächenbezogenen Beihil-
fe relevante Fläche gekürzt – und damit die betreffende Beihilfe –, wenn
die angemeldete Flächengröße über der tatsächlich ermittelten liegt.
Dabei ist ein abgestuftes, von der Größe der Flächendifferenz abhängi-
ges System vorgesehen: Die Kürzung beträgt das Doppelte der festge-
stellten Differenz, wenn diese über 3 % oder 2 Hektar und nicht mehr
als 20 % beträgt, Art. 51 Abs. 1 UAbs. 1. Beträgt die Differenz mehr als
20 %, wird für die betreffende Kulturgruppe keine Beihilfe gewährt,
Art. 51 Abs. 1 UAbs. 2.
Nach Art. 51 Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung wird im Falle eines Sam-
melantrags528 bei mehreren Flächen für das Kalenderjahr überhaupt
keine Beihilfe gewährt, wenn die vom Antragssteller angegebene Fläche
um 30 % über der tatsächlich ermittelten Fläche liegt. Beträgt diese Dif-
ferenz mehr als 50 %, wird der Betriebsinhaber nach Art. 51 Abs. 2
UAbs. 2 der Verordnung ein weiteres Mal von der Beihilfegewährung
ausgeschlossen, wobei der Betrag mit Beihilfezahlungen für die drei
Folgejahre verrechnet wird.
Falls die sog. „Übererklärung“ vorsätzlich erfolgte, wird dem Betriebs-
inhaber bereits bei einer Differenz von mehr als 0,5 % der ermittelten
Fläche oder einem Hektar im Rahmen der betreffenden Beihilferege-
lung keine Beihilfe gewährt, Art. 53 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 796/2004. Beträgt diese vorsätzlich herbeigeführte Differenz mehr
als 20 %, wird der Betriebsinhaber ein weiteres Mal von der Beihilfe-
gewährung ausgeschlossen, Art. 53 Abs. 2 der Verordnung.
Entsprechende Regelungen sehen die folgenden Bestimmungen bei-
spielsweise für besondere Kulturen oder für Tierprämien vor, wobei für
Kürzungen und Ausschlüsse dann jeweils spezifische Unregelmäßigkei-
ten vorausgesetzt sind. In allen Fällen bleibt festzuhalten, dass diese
Kürzungen und Ausschlüsse keine bloße Anpassung an den tatsächlich
zu gewährenden Beihilfebetrag bedeuten, sondern darüber hinausge-
hen. Die bloße Anpassung an den korrekten Betrag findet über die
Art. 73 und 73a der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 durch Rückforde-
rung zu Unrecht gezahlter Beiträge oder Wiedereinziehung zu Unrecht
zugewiesener Ansprüche statt. Die als Sanktion verstandenen Kürzun-
gen und Ausschlüsse wollen den rechtswidrig erlangten Vorteil dagegen
jedoch nicht abschöpfen, sondern darüber hinausgehend den gegen das
Gemeinschaftsrecht verstoßenden Landwirt auch „bestrafen“, indem sie

528
Definiert in Art. 2 Abs. 11 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 147

auch den rechtmäßig geschuldeten Beihilfebetrag bis auf Null reduzie-


ren oder gar einen Beihilfebezug für einen zukünftigen Zeitraum aus-
schließen. Damit sind die Sanktionen der Verordnung (EG) Nr.
796/2004 punitive Reaktionen auf ein gemeinschaftsrechtswidriges Ver-
halten. Das steht in Einklang mit dem Begriff der Sanktion, wie er der
Sanktions-Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zugrunde liegt.
Fraglich ist, ob dieses Begriffsverständnis auch in anderen Rechtsakten
des europäischen Agrarrechts zu finden ist. Hierbei bietet sich zunächst
ein Blick in die Grundverordnung zu den Direktzahlungen in der Ge-
meinsamen Agrarpolitik an, für die das InVeKoS geschaffen wurde.

c) Kein klarer Sanktionsbegriff durch die Verordnung über gemeinsame


Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen
Agrarpolitik
Wie beschrieben, hat die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003529 die Ver-
ordnung (EWG) Nr. 3508/92 aufgehoben. Das integrierte Verwaltungs-
und Kontrollsystem wurde jedoch übernommen und erweitert, um die
ordnungsgemäße Abwicklung der Gewährung von Direktzahlungen im
Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu gewährleisten. Damit trifft
die neue (wie auch die alte) Verordnung zwar lediglich eine rein sek-
torale Regelung für den Bereich der landwirtschaftlichen Stützungsre-
gelungen. Jedoch zeigt das bereits geschilderte Beispiel der Sanktions-
verordnung Nr. 2988/95, dass Mechanismen und Instrumente zur
Durchführung des Agrarrechts für die Entwicklung des Rechts auf dem
gesamten Gebiet des Unionsrechts häufig exemplarisch sind.530 Ein hier
zu findender Sanktionsbegriff kann also für die allgemeinen Zwecke der
Arbeit herangezogen werden.
In der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 werden für Unregelmäßigkei-
ten, die bei der Gewährung einer Beihilfe auftreten, bestimmte Mecha-

529
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit
gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Ag-
rarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaft-
licher Betriebe, ABl. 2003, L 270, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EG)
Nr. 293/2008 der Kommission vom 1. April 2008 zur Änderung von Anhang II
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates hinsichtlich der in demselben
Anhang festgesetzten nationalen Obergrenzen, ABl. 2008, L 90, S. 5.
530
Zum grundsätzlich exemplarischen Charakter des europäischen Agrar-
verwaltungsrechts: Ehlermann, AgrarR 1989, Beilage II, S. 3; Barents, Agricul-
tural Law of the EC, S. 13, 366.
148 4. Kapitel

nismen vorgesehen, wie im Falle der fehlerhaften Erfüllung der Beihil-


fevoraussetzungen vorzugehen ist. So können nach Art. 6 und 24 der
Verordnung teilweise und vollständige Kürzungen der Direktzahlungen
wie auch Ausschlüsse aus einzelnen oder mehreren Beihilferegelungen
vorgenommen werden. Inwieweit diese Instrumente jedoch Sanktions-
charakter haben, lässt sich nicht bei einem isolierten ersten Blick in die
Verordnung feststellen. Die zweite Begründungserwägung der Verord-
nung spricht davon, dass die Entziehung einer Beihilfe nach der Ver-
ordnung „bisher oder künftig geltende Sanktionen nach anderen Ge-
meinschafts- oder einzelstaatlichen Vorschriften unberührt lassen“ soll.
Dadurch wird deutlich, dass zumindest einzelne der in der Verordnung
vorgesehenen Instrumente als Sanktionen angesehen werden können.
Die Kürzungen der Direktzahlungen werden dabei gemeinhin als Sank-
tionen verstanden.531 Das leuchtet auch ein, da dem Betroffenen bei
rechtmäßigem Handeln eine Rechtsposition eingeräumt wäre, derer er
nun verlustig geht. Mit der Einhaltung des europäischen Rechts hätte
der betreffende Landwirt einen Anspruch auf Direktzahlung gehabt.
Dieser scheidet nun aus, womit eine belastende Wirkung verbunden ist.
Eindeutig geht das jedoch nicht aus der Verordnung hervor. Eine tat-
sächliche Bestätigung findet dieses Verständnis erst in der dazu ergan-
genen Durchführungsverordnung mit dem InVeKoS, der Verordnung
(EG) Nr. 796/2004.532
Eine klare Begrifflichkeit fördern weder die Begründungserwägung
noch die betreffenden Bestimmungen der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 zu Tage. Die Verordnung über gemeinsame Regeln für
die Gewährung von Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen
Agrarpolitik bietet keine Anhaltspunkte für einen europarechtlichen
Begriff der Sanktion, auch wenn die vorgesehenen Instrumente gänzlich
oder teilweise als Sanktionen einzustufen sein sollten. Diese Frage wird
jedoch erst Gegenstand der Analyse der diesbezüglichen Rechtspre-
chung des EuGH sein.533

531
Beispielsweise von Borchardt, in: FS Zuleeg, S. 473 (480, 483). Dort auch
näher zum Zusammenhang der Sanktionen mit der sog. Cross Compliance, nach
welcher nicht nur die spezifischen Regeln des Agrarrechts eingehalten werden
sollen, sondern darüber hinaus auch die sonstigen, im Unionsrecht festgelegten
Belange des Gemeinwohls durch Sanktionen geschützt sind.
532
Dazu soeben ausführlich unter 4. Kapitel B.II.2.b.
533
Unten, unter 4. Kapitel C.I.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 149

d) Der typische Fall: Sanktionen im Abgabenrecht des Milchsektors


(i) Das System der Milchabgabe: Informationspflichten von Erzeugern
und Käufern
Ein finanzwirksames und deshalb sanktionsrelevantes Gebiet sind die
diversen Quoten- und Abgabenregelungen des Agrarrechts. Exempla-
risch sei hier der Milchsektor mit seinem Interventionsinstrumentarium
untersucht. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 wurde das System
der Abgabenerhebung im Milchsektor vereinfacht und klarer gestal-
tet.534 Die Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 wurde durch die Verord-
nung (EG) Nr. 1234/2007 über eine einheitliche gemeinsame Marktor-
ganisation zum 1.4.2008 aufgehoben.535 Allerdings übernahm die neuere
Verordnung die Regelungen der älteren weitestgehend, wie der 31. und
der 37. Erwägungsgrund zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 zeigen.
Bei Überschreitung einer für jeden Mitgliedstaat in Art. 66 Abs. 1 i.V.m.
Anhang IX Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 festgelegten
Quote (bis zum 31.3.2008 nach der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003
noch „Referenzmenge“)536 an Milch und Milcherzeugnissen durch Lie-
ferungen oder Direktverkäufe wird eine Überschussabgabe fällig, die
der betreffende Mitgliedstaat nach Art. 78 Abs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007 dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft
(EGFL) schuldet.537 Da die Abgabe eine gegenüber der Europäischen
Gemeinschaft bestehende Schuld der Mitgliedstaaten ist, betreffen Un-
regelmäßigkeiten die finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Dem-
nach sind mögliche Sanktionen nach der Verordnung (EG)

534
So zumindest der 2. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr.
1788/2003 des Rates vom 29. September 2003 über die Erhebung einer Abgabe
im Milchsektor, ABl. 2003, L 270, S. 123.
535
Art. 201 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom
22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit
Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung
über die einheitliche GMO), ABl. 2007, L 299, S. 1.
536
Vgl. den 36. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007.
537
Mit der neuen Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni
2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. 2005, L 209,
S. 1, wurde der EAGFL ab dem 1. Januar 2007 ersetzt durch zwei Fonds, näm-
lich den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den
Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
(ELER).
150 4. Kapitel

Nr. 1234/2007 bzw. der diesbezüglichen Durchführungsvorschriften an


der Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 zu messen.
Die Abgabe beträgt nach Art. 78 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007 27,83 EUR je 100 Kilogramm Milch. Die geleisteten
Zahlungen kann (und muss) der Mitgliedstaat dann nach Art. 79 der
Verordnung bei den Erzeugern erheben, die jeweils zur Überschreitung
der einzelstaatlichen Quote beigetragen haben.
Dazu werden die Käufer (nach der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003
noch „Abnehmer“) im Falle der Lieferungen von Milch bzw. die Er-
zeuger selbst im Falle der Direktverkäufe von Milch und Milcherzeug-
nissen verpflichtet,538 über die Menge dieser Lieferungen bzw. Direkt-
verkäufe den zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden die erforderli-
chen Auskünfte zu erteilen, die diese benötigen, um zu entscheiden, ob
ein Erzeuger seine ihm zugeteilte Quote überschritten hat und ob damit
auch die einzelstaatliche Gesamtquote überschritten wurde. Damit
schafft die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 ein System, nach welchem
ein hoher Kontrollbedarf über die Einhaltung der Auskunftspflichten
besteht. Das betrifft einerseits für den Fall des Direktverkaufs von
Milch und Milcherzeugnissen Kontrollen bei den Erzeugern selbst und
andererseits im Fall der Lieferung von Milch Kontrollen bei den Käu-
fern, die nach Art. 81 der Verordnung für die Erhebung der Beiträge der
Erzeuger zu der mitgliedstaatlichen Abgabe zuständig sind. Der Ver-
ordnung liegt demnach bezüglich der Milchlieferungen ein interessantes
System der Beteiligung Privater an der dezentralen Durchführung des
Gemeinschaftsrechts zugrunde.539
Festzuhalten bleibt, dass nach Art. 79 der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007 im Ergebnis die Erzeuger die Abgabe zu tragen haben,
die zur Überschreitung der mitgliedstaatlichen Quote beigetragen ha-
ben. Dies gilt unabhängig davon, ob die Abgabe direkt durch den Er-

538
Nach Art. 65 lit. f) der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 ist Lieferung „je-
de Lieferung von Milch – unter Ausschluss aller anderen Milcherzeugnisse –
von einem Erzeuger an einen Käufer, gleichgültig ob die Beförderung vom Er-
zeuger, vom Käufer, vom behandelnden oder verarbeitenden Unternehmen
oder von einem Dritten übernommen wird“. Nach Art. 65 lit. g) ist Direktver-
kauf „jeder Verkauf bzw. jede Abgabe von Milch von einem Erzeuger direkt an
Verbraucher sowie jeder Verkauf bzw. jede Abgabe anderer Milcherzeugnisse
durch einen Erzeuger“.
539
Zu den unterschiedlichen Methoden der – auch zwangsweisen – Durch-
setzung des Unionsrechts Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts, S. 9 (13 ff.).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 151

zeuger oder durch den Käufer entrichtet wird, der sie zuvor beim Er-
zeuger erhoben hat.
Falls der Käufer bei einer Lieferung von Milch seiner Pflicht zur Erhe-
bung des Abgabebeitrags beim Erzeuger nicht nachkommt, legt Art. 84
Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 fest, dass der Mitgliedstaat
die nichtgezahlten Beiträge direkt beim Erzeuger erheben darf. Das gilt
„unbeschadet etwaiger Sanktionen gegen den säumigen Käufer“. Die
Verordnung führt zu den Sanktionen allerdings nichts Näheres aus. Das
geschieht erst in der Durchführungsverordnung der Kommission zur
Verordnung (EG) Nr. 1788/2003. Diese Verordnung (EG) Nr. 595/2004
mit Durchführungsbestimmungen über die Erhebung einer Abgabe im
Milchsektor540 wird durch die Aufhebung ihrer Grundverordnung
nicht berührt, Art. 201 Abs. 3 lit. a) der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007. Bezugnahmen der Durchführungsverordnung auf die
Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 gelten als Bezugnahmen auf die Ver-
ordnung (EG) Nr. 1234/2007.541
Nach Art. 8, 11 und 23 der Verordnung (EG) Nr. 595/2004 mit Durch-
führungsbestimmungen über die Erhebung einer Abgabe im Milchsek-
tor müssen die Mitgliedstaaten bestimmte Sanktionen gegen die Erzeu-
ger und die Käufer verhängen, die gegen die Vorschriften der Verord-
nung (EG) Nr. 1234/2007 verstoßen.

(ii) Sanktionen gegen die Käufer bei Lieferungen von Milch


In Art. 8 Abs. 5 der Durchführungsverordnung werden in Bezug auf
Lieferungen von Milch folgende Maßnahmen der Absätze 3 und 4 der-
selben Vorschrift als Sanktionen bezeichnet: Einerseits die Verpflich-
tung der Käufer von Milch, bei Überschreitung einer Meldefrist bezüg-
lich einer Abrechnung der ihnen gelieferten Menge Milch selbst einen
Anteil an der – eigentlich vom Erzeuger zu zahlenden (Art. 79 der
Verordnung (EG) Nr. 1234/2007) – Abgabe zu leisten, bis die erforder-
lichen Mitteilungen erfolgt sind (Abs. 3); sowie andererseits der Entzug
der Zulassung als Käufer von Milch sowie die Zahlung einer Summe,
die der betreffenden Menge Milch und der Schwere des Verstoßes ent-

540
Verordnung (EG) Nr. 595/2004 der Kommission vom 30. März 2004 mit
Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates
über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABl. 2004, L 94, S. 22.
541
Vgl. Art. 202 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007.
152 4. Kapitel

spricht, wenn eine letzte Frist für die Erteilung der erforderlichen In-
formationen verstrichen lassen wird (Abs. 4).
Die Zahlung des Betrags bis zur Erfüllung der Informationspflichten
durch den Käufer nach Art. 8 Abs. 3 der Verordnung (EG)
Nr. 595/2004 hat den Charakter eines Zwangsgeldes, wird er doch nur
je Tag Fristüberschreitung fällig und bietet einen negativen Anreiz für
den betreffenden Käufer, dass dieser seinen Pflichten nachkommt. Die
Zahlungspflicht hat einen Beugecharakter, wie er auch einem Zwangs-
geld zukommt.
Anders verhält es sich mit dem Betrag, der bei Ablauf der letzten Frist
nach Art. 8 Abs. 4 der Verordnung zu zahlen ist. Hier handelt es sich
um eine Maßnahme mit punitiver Wirkung, welche die Zuwiderhand-
lung nicht mehr abstellen, sondern nur noch negativ auf die unterlasse-
ne Information reagieren will. Damit hat sie den Charakter eines Buß-
geldes. Diese Qualifikation wird auch durch dem Umstand gestützt,
dass Art. 8 Abs. 4 für die Berechnung der Höhe der zu zahlenden
Summe Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte aufstellt, vor allem in Be-
zug auf die Schwere des Verstoßes. Zwar sieht der EuGH in Bezug auf
das Verfahren des Art. 228 Abs. 2 EG auch für die Berechnung des
Zwangsgelds vor, dass Schweregesichtspunkte eine Rolle spielen.542 Je-
doch ist die Ausrichtung an einem solchen Kriterium eher typisch für
Maßnahmen mit repressiv-punitivem Charakter als für solche mit resti-
tutivem oder beugendem.
Die zweite Maßnahme des Abs. 4, der Entzug der Zulassung des Käu-
fers, trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Verstoß gegen die Infor-
mationspflicht durch den betreffenden Käufer angesichts der Angewie-
senheit der Kommission auf die Informationen zur Kontrolle der Ein-
haltung der Regeln des Milchabgabesektors schwerwiegend ist und die
Gefahr einer Wiederholung vermieden werden muss. Der Entzug der
Zulassung des Käufers hat neben der strafenden Wirkung des Aus-
schlusses von der Tätigkeit, die in dem wirtschaftlichen Verlust liegt,
auch zugleich eine spezial-präventive Wirkung in Bezug auf künftige
Verstöße.

542
EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-5047,
Rn. 92; Rs. C-278/01, Kommission/Spanien, Slg. 2003, S. I-14141, Rn. 52; aus-
führlich dazu unten, unter 4. Kapitel C.II.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 153

(iii) Sanktionen gegen die Erzeuger bei Direktverkäufen von Milch und
Milcherzeugnissen
Ähnliche Sanktionen wie gegen die Käufer sieht Art. 11 der Verord-
nung (EG) Nr. 595/2004 gegen die Erzeuger von Milch und Milcher-
zeugnissen vor, sofern es sich um Direktverkäufe handelt. Art. 11
Abs. 5 der Verordnung bezeichnet folgende Maßnahmen der Absätze 3
und 4 desselben Artikels als Sanktionen:
Art. 11 Abs. 3 UAbs. 1 sieht für die Erzeuger eine ähnliche regelmäßige
Zahlungspflicht je Kalendertag vor wie für die Käufer, wenn und bis sie
ihre Erklärung über die Erzeugnisse nicht innerhalb einer bestimmten
Frist abgeben. Daneben steht in Art. 11 Abs. 3 UAbs. 3 der Verordnung
noch eine der Sanktion des Art. 8 Abs. 4, 2. Alt. der Verordnung ver-
gleichbare Pflicht zur Zahlung einer Summe, die der betreffenden Men-
ge Milch und der Schwere des Verstoßes entspricht, wenn der Erzeuger
unrichtige Angaben macht. Man findet also sowohl das Zwangsgeld als
auch das Bußgeld bei Verstößen der Erzeuger wieder.
Darüber hinaus legt Art. 11 Abs. 3 UAbs. 2 fest, dass der Erzeuger, der
seine einzelbetriebliche Quote überschritten und damit gleichzeitig zur
Überschreitung einer einzelstaatlichen Quote beigetragen hat, die Ab-
gabe für die gesamte Überschreitung seiner eigenen Quote zahlen muss,
ohne dass zu seinen Gunsten die an sich nach Art. 83 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 mögliche Neuzuweisung seiner ein-
zelbetrieblichen Quote stattfindet, wenn ein Anteil an der einzelstaatli-
chen Quote ungenutzt geblieben sein sollte. Wenn also ein anderer Er-
zeuger seinen betrieblichen Anteil an der einzelstaatlichen Quote nicht
genutzt haben sollte, kommt dem Erzeuger, der seine eigene Quote
überschritten hat, bei der Berechnung dieser Menge nicht zugute, dass
er nach Art. 83 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 unter Um-
ständen eine größere Quote erhalten hätte können, wenn die einzel-
staatliche Quote insgesamt überschritten wurde. Das entspricht letzt-
lich dem Entzug eines möglichen wirtschaftlichen Vorteils, da der
betreffende Erzeuger durch die etwaige Neuzuweisung seines Anteils
möglicherweise innerhalb seiner Quote geblieben wäre und damit keine
Abgabe zu leisten gehabt hätte. Damit wirkt diese Maßnahme wie eine
Geldbuße, da sie demjenigen einen finanziellen Nachteil auferlegt, der
gegen seine Pflichten nach dem einschlägigen Recht im Milchabgabe-
sektor verstoßen hat.
Eine weitere Sanktion gegen Erzeuger, die auch bis zum Ablauf einer
letzten Frist nicht die erforderlichen Informationen beigebracht haben,
stellt Art. 11 Abs. 4 dar. Ihre Quote für Direktverkäufe fällt wieder in
154 4. Kapitel

die einzelstaatliche Reserve zurück, mit der Folge, dass sie für die voll-
ständige Menge an Direktverkäufen nach Art. 79 der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007 die Abgabe zu zahlen haben (sofern diese Verkäufe trotz
mangelnder Information nachgewiesen werden können). Das bedeutet,
dass ein Erzeuger bei fehlender Information so gestellt wird, als ob er
Milch oder/und Milcherzeugnisse ohne Quote verkauft hätte. Hieraus
folgt mit der umfänglichen Zahlungspflicht der Abgabe ein beträchtli-
cher finanzieller Nachteil für den Erzeuger.

(iv) Entzug der Zulassung der Käufer und Geldbuße als allgemeine
Sanktionen im Milchabgaberecht
Als letzte Sanktion, gleichsam mit einer allgemeinen Auffangwirkung
versehen, legt Art. 23 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 595/2004 fest,
dass einem Käufer die für die Ausübung seiner Käuferfunktion erfor-
derliche Zulassung entzogen wird, wenn er unrichtige Erklärungen ab-
gibt, die Bestandsbuchhaltung, Register und sonstigen relevanten Un-
terlagen nicht auf dem laufenden Stand hält, oder wenn er wiederholt
andere Verpflichtungen der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007, der
Verordnung (EG) Nr. 595/2004 oder des einschlägigen mitgliedstaatli-
chen Rechts nicht einhält. Ebenso kann ihm die Zahlung einer Summe
auferlegt werden, die der betreffenden Menge Milch und der Schwere
des Verstoßes entspricht. Diese Maßnahmen werden in Art. 23 Abs. 4
UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 595/2004 als Sanktionen bezeichnet.
Das Verhältnis dieser Sanktionen zu denen des Art. 8 derselben Verord-
nung ist nicht ausdrücklich geregelt. Es steht jedoch zu erwarten, dass
die präziser in ihrem Anwendungsbereich ausgestaltete Vorschrift des
Art. 8 derjenigen des Art. 23 in Bezug auf die Aufstellung der Abrech-
nungen durch die Käufer als spezieller vorgeht. Damit bietet Art. 23 der
Verordnung einen Auffangtatbestand für die darüber hinaus gehenden
Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften des Milchabgaberechts.

(v) Die Sanktion im Milchabgaberecht: Geldbuße, Zwangsgeld und


Entzug der Zulassung
Zusammenfassend lässt sich schließen, dass das Milchabgaberecht drei
unterschiedliche Sanktionen vorsieht: Eine der Geldbuße ähnliche
Pflicht zur Zahlung einer einmaligen Summe, um eine Zuwiderhand-
lung zu ahnden; eine dem Zwangsgeld ähnliche Pflicht zur Zahlung ei-
ner wiederkehrenden Summe, um eine Zuwiderhandlung zu beheben;
sowie den Entzug einer Zulassung, um den betrieblichen Interessen
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 155

nachzugehen. Damit bewegen sich die Sanktionen des Milchabgabesek-


tors im Rahmen des Sanktionsbegriffs der Sanktionsverordnung
Nr. 2988/95 und weichen nicht von ihm ab.
Das Sanktionsinstrumentarium des Milchabgabesektors kann als ty-
pisch für den Bereich des Landwirtschaftsrechts bezeichnet werden. Es
greift auf bedeutende Maßnahmen zu, die in der Sanktionsverordnung
vorgesehen sind: die Geldbuße und den Entzug der Zulassung zu einer
bestimmten Wirtschaftstätigkeit. Damit und mit den Zwangsgeldern
finden sich repressive Instrumente, die zumindest auch einen punitiven
Zweck verfolgen. Daneben wird die spezialpräventive Wirkung der
Maßnahmen, insbesondere beim Entzug einer Zulassung, relevant.
Der Sanktionsbegriff des Milchabgaberechts folgt damit dem der Sank-
tionsverordnung, indem er ebenso wie letzterer repressiv-punitive
Maßnahmen erfasst.

e) Abweichungen? Sanktion und Ausfuhrerstattungen im Agrarrecht


Auch im Bereich der Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Er-
zeugnisse finden sich Vorschriften über Sanktionen, die wegen des ex-
emplarischen Charakters des Agrarrechts in anderen Sektoren des Uni-
onsrechts relevant werden können. Die Verordnung (EG) Nr.
800/1999543 legt gemeinsame Durchführungsbestimmungen für die
wichtigsten gemeinsamen Marktorganisationen fest. Damit ist sie zwar
sektoral auf den Bereich der Landwirtschaft beschränkt, bietet sich je-
doch durch ihr Anliegen, gemeinsame Vorschriften für diesen Bereich
zu schaffen, besonders für den Versuch einer allgemeinen Begriffsbe-
stimmung der Sanktion an.

(i) Sanktionen im Ausfuhrerstattungsrecht


Nach Art. 51 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 erhält ein Aus-
führer nur einen verminderten Erstattungsbetrag, wenn er eine höhere
Ausfuhrerstattung beantragt hatte als ihm zustand. Ähnliches gilt nach

543
Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission vom 15. April 1999 über
gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirt-
schaftlichen Erzeugnissen, ABl. 1999, L 102, S. 11. Die Verordnung hob die
Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987
über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei
landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. 1987, L 351, S. 1, auf und ersetzte sie.
156 4. Kapitel

dem zum 1.4.2008 eingefügten Art. 51 Abs. 1a der Verordnung, wenn


der Ausführer bei der Ausfuhr entgegen Art. 8a der Verordnung keinen
oder einen niedrigeren als den tatsächlichen Erstattungssatz angegeben
hat.544 Die Minderung nach Art. 51 Abs. 1 kann gemäß Art. 51 Abs. 4
auch zu einem Negativbetrag führen, den der Ausführer zu zahlen hat.
Dasselbe gilt, wenn die unrichtige Erstattung nicht stattfand, weil die
betreffende Ausfuhr nicht erfolgt ist. Nach Art. 51 Abs. 5 S. 1 muss der
Ausführer in einem solchen Fall den Betrag zahlen, den er zu leisten
gehabt hätte, wäre die Ausfuhr erfolgt. Die Minderung nach Art. 51
Abs. 1a kann maximal zu einer Reduzierung der Erstattung auf Null
führen, wie ein Umkehrschluss zu Art. 51 Abs. 4 zeigt. Die Minderung
ist als Sanktion im Sinne der Verordnung zu verstehen. Das folgt aus ei-
ner Gesamtschau der Art. 4 Abs. 3, Art. 18 Abs. 3 UAbs. 3, Art. 51
Abs. 3, Abs. 5 S. 1, Abs. 7-9, Abs. 11 sowie Art. 52 Abs. 1 S. 1 mit
Art. 51 Abs. 1 der Verordnung. Die im letztgenannten Artikel beschrie-
benen Minderungen einer Ausfuhrerstattung werden in den vorher ge-
nannten Artikeln als Sanktionen bezeichnet. Art. 52 Abs. 4 UAbs. 3
Satz 2 spricht im selben Zusammenhang von einer „Verwaltungssankti-
on“.
Fraglich ist, inwieweit dadurch Rückschlüsse auf einen allgemeinen
Sanktionsbegriff zulässig sind. Die nach Art. 51 Abs. 4 der Verordnung
(EG) Nr. 800/1999 bestehende Möglichkeit, dass ein Negativbetrag zu-
stande kommt, den der Ausführer zu zahlen hat, hängt nach dem Sys-
tem des Art. 51 Abs. 1 davon ab, wie groß der Unterschied zwischen
beantragter und tatsächlicher Erstattung ist. Je größer diese Differenz
ist, desto eher muss der Ausführer einen Betrag zahlen. Im Fall vorsätz-
licher Falschangaben muss der Ausführer nach Art. 51 Abs. 1 lit. b) der
Verordnung einen Negativbetrag zahlen, wenn er einen Betrag angibt,
der den tatsächlichen um mehr als 150 % übersteigt. In den sonstigen
Fällen nach Art. 51 Abs. 1 lit. a) tritt eine Zahlungspflicht erst bei einer
Überschreitung um mehr als 300 % ein.
Ein Rechenbeispiel soll das belegen: Wenn der Ausführer fahrlässig eine
Ausfuhrerstattung in Höhe von 2.000,00 Euro beantragt hat, während
ihm tatsächlich nur 1.000,00 Euro zustehen, liegt ein Fall des Art. 51

544
Die Art. 8a und 51 Abs. 1a der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 wurden
durch die Verordnung (EG) Nr. 159/2008 der Kommission vom 21. Februar
2008 zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 800/1999 und (EG)
Nr. 2090/2002 hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaft-
licher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird, ABl. 2008, L 48, S. 19,
eingefügt.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 157

Abs. 1 lit. a) der Verordnung vor. Er erhält danach den tatsächlichen Er-
stattungsbetrag abzüglich der halben Differenz zwischen tatsächlichem
und beantragten Betrag, also 1.000,00 Euro minus 500,00 Euro, insge-
samt 500,00 Euro. Wenn er fälschlicherweise 3.001,00 Euro beantragt,
wird der tatsächliche Erstattungsbetrag um 1.000,50 Euro (3.001 minus
1.000, das Ergebnis geteilt durch zwei) gekürzt, sodass ein negativer Be-
trag in Höhe von 0,50 Euro besteht, der vom Ausführer zu zahlen wäre
– sofern dem nicht der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entgegenstünde.
Falls der Ausführer vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat, liegt ein
Fall des Art. 51 Abs. 1 lit. b) der Verordnung vor. Danach wäre der tat-
sächliche Erstattungsbetrag um den doppelten Unterschied zwischen
tatsächlichem und beantragtem zu kürzen. Der Ausführer müsste dem-
nach, wenn er vorsätzlich statt 1.000,00 Euro fälschlicherweise 1.501,00
Euro beantragt hätte, 2,00 Euro zahlen (1.501 minus 1.000, das Ergebnis
multipliziert mit zwei und von den tatsächlich zu leistenden 1.000 sub-
trahiert).
Die Verpflichtung, den Negativbetrag zu zahlen, ist eine Sanktion im
Sinne des Art. 5 Abs. 1 lit. b) Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95,545 da hier die Zahlung eines Betrages gefordert wird, der
den rechtswidrig erhaltenen übersteigt. Es handelt sich nicht lediglich
um eine Abschöpfung des rechtswidrig erhaltenen Betrages. Bei der
Minderung bzw. bloßen Streichung einer Ausfuhrerstattung scheint
dies jedoch nicht der Fall zu sein. In den Fällen, in denen die Differenz-
beträge nicht erreicht werden oder ein Fall des Art. 51 Abs. 1a der Ver-
ordnung vorliegt, wird lediglich keine oder eine verminderte Ausfuhr-
erstattung geleistet. Der Wirtschaftsteilnehmer ist dadurch unter Um-
ständen nicht negativ in einer bereits bestehenden Rechtsposition be-
troffen. Damit wären diese Minderungen als „verwaltungsrechtliche
Maßnahmen“ i.S.v. Art. 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
anzusehen und nicht als „Sanktionen“, wie es die Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 vorsieht.
Allerdings ist festzuhalten, dass der Ausführer nach Art. 3 der Verord-
nung (EG) Nr. 800/1999 bei einer Ausfuhr einen Anspruch auf Erstat-
tung hat, mithin ein Recht. Dieser tatsächlich bestehende Anspruch
wird nach den Art. 51 Abs. 1 und Abs. 1 der Verordnung im Falle fal-
scher Angaben gekürzt. Das bedeutet, der Ausführer erhält in diesen
Fällen nicht den Erstattungsbetrag, auf den er einen Anspruch hätte.
Dadurch wird er in seinen Rechten betroffen, sodass auch die bloße

545
Dazu näher oben, unter 4. Kapitel B.II.1.
158 4. Kapitel

Minderung, die zu einem niedrigeren Erstattungsbetrag führt, als Sank-


tion im Sinne der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 angesehen
werden kann.

(ii) Verhältnis der Vorschriften des Ausfuhrerstattungsrechts zur


Sanktionsverordnung
Problematisch ist allerdings der Umstand, dass die Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 auch andere Kürzungen des Erstattungsbetrags vorsieht,
die nicht lediglich einen rechtswidrigen Vorteil abschöpfen, sondern auf
ein nicht wertmäßig erfassbares Fehlverhalten des Ausführers folgen,
ohne dass diese Kürzungen als Sanktion bezeichnet werden. Beispiels-
weise wird nach Art. 50 der Verordnung die Erstattung gekürzt, wenn
der Ausführer die Erzeugnisse entgegen Art. 40 Abs. 1 der Verordnung
nicht in ein Vorratslager verbracht hat.
Deswegen kann in der unterschiedlichen Wirkung der Kürzungen eine
Abweichung des Sanktionsbegriffs zwischen der Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 und der Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 gesehen wer-
den. Das wirft die Frage auf, wie sich die beiden Verordnungen zuein-
ander verhalten.
Zunächst ist festzustellen, dass beide Regelungen den Schutz der finan-
ziellen Interessen der Union bezwecken. Die Sanktionsverordnung
führt den Zweck bereits in ihrem offiziellen Titel. Die Begründungser-
wägungen 24, 63 und 65 legen dasselbe Ziel auch den Sanktionsvor-
schriften der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 zugrunde. Daneben lautet
die Überschrift für Titel II, Kapitel 1, Abschnitt 3 der Verordnung
(Art. 20): „Besondere Maßnahmen zum Schutze der finanziellen Inte-
ressen der Gemeinschaft“. Damit überschneiden sich die Anwendungs-
bereiche der betreffenden Vorschriften der beiden Verordnungen, so-
weit es sich um die Verhängung von Sanktionen handelt.
Nach dem lex posterior-Grundsatz könnte man argumentieren, dass die
Regelung der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 derjenigen der Sanktions-
verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 vorgeht, da sie später erlassen
wurde. Andererseits will die Sanktionsverordnung ausweislich ihrer 4.
Begründungserwägung einen „allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik
gemeinsame[n] rechtliche[n] Rahmen“ festlegen und dafür „allgemeine
Regeln“ für die Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der
Union schaffen (7. Begründungserwägung). Art. 5 Abs. 2 der Sankti-
onsverordnung legt dementsprechend fest, dass nur die in Absatz 1 auf-
geführten Sanktionen verhängt werden können. Daraus könnte umge-
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 159

kehrt folgen, dass die Sanktionsverordnung der Verordnung (EG)


Nr. 800/1999 vorgeht.
Jedoch sind beides Verordnungen im Sinne des Art. 249 Abs. 2 EG, ste-
hen also normhierarchisch zunächst grundsätzlich auf derselben Stufe.
Hiergegen könnte man einwenden, dass die jüngere Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 als Durchführungsverordnung für die gemeinsamen
Marktorganisationen für landwirtschaftliche Erzeugnisse durch die
Kommission erlassen wurde, während die Sanktionsverordnung als rah-
mengebende Grundverordnung vom Rat stammt. Hierin sind zwei Ar-
gumente zu finden, nämlich zum einen, dass ein Rechtsakt, der vom Rat
erlassen wurde, höherrangig sei als ein Rechtsakt der Kommission. Zum
anderen könnte eine Verordnung, die als Rahmenregelung gedacht ist,
einer Durchführungsverordnung vorgehen.
Zum ersten Teil der Argumentation ist festzustellen, dass es eine Hie-
rarchieregel dahingehend, dass Rechtsakte des Rates solchen der Kom-
mission vorgingen, im Unionsrecht nicht existiert.546 Weder sehen die
Verträge eine solche Regel vor, noch kann sie aus einer besonderen
Funktionszuweisung der Verträge an die jeweiligen Organe dergestalt,
dass der Rat der Gesetzgeber und die Kommission die Exekutive sei,
hergeleitet werden. Eine so klare Funktionszuteilung ist nicht zu er-
kennen. Der Vertrag erteilt zum einen dem Rat auch Durchführungsbe-
fugnisse und zum anderen der Kommission auch Legislativkompeten-
zen, vgl. Art. 249 Abs. 1 EG.547
Die Zuteilung lässt sich ebenso nicht aus einer vermeintlich größeren
demokratischen Legitimation des Rates herleiten.548 Die Verträge wei-
sen den Organen ihre Funktionen nach der Regel des Art. 7 Abs. 1
UAbs. 2 EG in den jeweiligen speziellen Vorschriften zu. Dabei wird
jedoch kein Rangverhältnis zwischen Rechtsakten unterschiedlicher
Organe hergestellt.549

546
Bast, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 479 (503 f.).
547
Dann, in: von Bogdandy/Bast, Principles of European Constitutional
Law, S. 229 (242); D. König, in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 2, Rn. 68; aus-
führlich von Bogdandy/Bast/Arndt, ZaöRV 62 (2002), S. 77 (139 ff.).
548
Vgl. ablehnend zur Frage des Vorrangs des „demokratischeren“ Entschei-
dungsverfahrens Bast, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 479
(506 f.).
549
Bumke, in: Schuppert/Pernice/Haltern, Europawissenschaft, § 19, S. 643
(649 f.).
160 4. Kapitel

Ein Beispiel aus jüngerer Zeit stellt die Entscheidung des EuGH zu der
Frage dar, ob der Rat nach Art. 88 Abs. 2 UAbs. 3 EG insoweit von ei-
ner Entscheidung der Kommission abweichen kann, dass eine nationale
Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen ist, ob-
wohl die Kommission bereits anders entschieden hatte.550 Der Ge-
richtshof argumentiert dahingehend, dass die vertraglich zugewiesenen
Funktionen der betreffenden Organe von den anderen Organen zu be-
achten sind. Der Rat dürfe keine Entscheidung erlassen, die im Wider-
spruch zur Entscheidung der Kommission steht. Zu diesem Zweck ha-
be Art. 88 Abs. 2 EG ein Verfahren vorgesehen, nach welchem der
Kommission die fortlaufende Überprüfung nationaler Beihilfen obliege.
Die Regeln des Vertrages verliehen ihr „damit eine zentrale Rolle bei
der Feststellung der etwaigen Unvereinbarkeit einer Beihilfe“.551 Dage-
gen käme einer Ratsentscheidung lediglich Ausnahmecharakter zu. Eine
Ratsentscheidung sei dabei nach Art. 88 Abs. 2 UAbs. 3 nur dann mög-
lich, wenn der betroffene Mitgliedstaat vor Abschluss eines eventuellen
Überprüfungsverfahrens der Kommission einen diesbezüglichen An-
trag an den Rat gestellt hätte, welches dann bis zur Entscheidung des
Rates ruhe. Wenn die Kommission jedoch ihr Überprüfungsverfahren
abgeschlossen hätte, dürfe der Rat keine anderslautende Entscheidung
mehr erlassen, was auch der Rechtssicherheit diene.552
Dieses Urteil verdeutlicht, dass es für die Beurteilung des Rangverhält-
nisses zwischen zwei Rechtsakten nicht darauf ankommt, von welchem
Organ die Rechtsakte erlassen wurden. Vielmehr ist das Verhältnis der
Akte zueinander im betreffenden Fall anhand des sachlichen Zusam-
menhangs zu beurteilen, in welchem sie im konkreten Anwendungsfall
stehen.
Bedeutender ist das zweite Argument, dass die rahmengebende Grund-
verordnung der Durchführungsverordnung vorgehe, auch wenn beide
normhierarchisch grundsätzlich auf gleicher Stufe stehen. Wenn die
betreffenden Rechtsakte in einem gegenseitigen Ableitungszusammen-
hang stehen, geht der Rechtsakt vor, aus dem sich der andere ableitet.
Ein solches Ableitungsverhältnis findet sich typischerweise zwischen
einer Grundverordnung und ihrer Durchführungsverordnung, die auf-
grund einer Ermächtigungsnorm in der Grundverordnung ergangen ist.
Hier kann man das Phänomen „partieller Hierarchisierung“ beobach-

550
EuGH, Rs. C-110/02, Kommission/Rat, Slg. 2004, S. I-6333, Rn. 29 ff.
551
EuGH, Rs. C-110/02, Kommission/Rat, Slg. 2004, S. I-6333, Rn. 29.
552
EuGH, Rs. C-110/02, Kommission/Rat, Slg. 2004, S. I-6333, Rn. 32 f., 35.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 161

ten, nach welchem die beiden Verordnungen untereinander in einem


Rangverhältnis stehen, wobei die Grundverordnung der Durchfüh-
rungsverordnung vorgeht.553 Gegenüber anderen Rechtsakten kommt
den beiden Verordnungen indessen der gleiche Rang zu, was bedeutet,
dass beide – sowohl die Grundverordnung als auch die Durchführungs-
verordnung – im selben Rang stehen können wie eine dritte Verord-
nung.
Dieser Befund könnte für unsere Frage nach dem Verhältnis zwischen
den Sanktionsbegriffen der Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 und der
Verordnung (EG) Nr. 800/1999 zueinander fruchtbar gemacht werden.
Die beiden Verordnungen stehen allerdings nicht in einem gegenseitigen
Ableitungsverhältnis zueinander. Zwar ist die Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 eine Durchführungsverordnung. Sie führt jedoch nur die
gemeinsamen Marktorganisationen in der Landwirtschaft durch und ist
nicht zur Durchführung der Sanktionsverordnung ergangen. Damit ist
es nicht möglich, im Sinne einer partiellen Hierarchisierung davon aus-
zugehen, dass die Vorschriften der Sanktionsverordnung denjenigen der
Verordnung (EG) Nr. 800/1999 normhierarchisch vorgehen.
Andererseits stellt die Sanktionsverordnung selbst den Grundsatz auf,
dass zum Schutze der finanziellen Interessen der Gemeinschaften nur
die in ihr aufgeführten Sanktionen zu verhängen sind. Damit legt sie
allgemeine Grundsätze für die Sanktionen auf diesem Gebiet fest. Wie
bereits festgestellt, dienen die Sanktionen des Ausfuhrerstattungsrechts
zumindest auch dem Schutz der finanziellen Interessen. Da beide Ver-
ordnungen auf derselben Stufe der Normenhierarchie stehen, müssten
sie auch beide nebeneinander anwendbar sein, was im Falle eines Wi-
derspruchs dazu führen müsste, dass die Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 als lex posterior vorgeht.
Es ist aber davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber nur dann
von der früheren Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 abweichen
will, wenn er dies ausdrücklich vorsieht.554 Das ist Folge des Umstands,
dass die Sanktionsverordnung für die spätere Sanktionsverhängung all-
gemeine Regeln und Grundsätze aufstellen will. Der Unionsgesetzgeber
hat sich damit eine Rahmenregelung gegeben, von der man vermuten
muss, dass er sich selbst als durch sie gebunden ansieht, wenn und so-

553
Ausführlich zum Konzept partieller Hierarchisierung Bast, in: von Bog-
dandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 479 (510 ff.).
554
So ausdrücklich die Schlussanträge des GA Léger, in: C-295/02, Gerken,
Slg. 2004, S. I-6369, Rn. 39 f.
162 4. Kapitel

lange sich aus nachfolgenden Rechtsakten nicht ausdrücklich etwas an-


deres ergibt. Eine Abweichung von den Regelungen der Sanktionsver-
ordnung in einem späteren Rechtsakt steht also unter dem Vorbehalt,
dass die rechtsetzenden Organe in dem späteren Rechtsakt explizit vor-
sehen, dass er von der früheren Sanktionsverordnung abweiche. Ein
solches Verständnis erhält nachdrückliche Bestätigung durch das Urteil
in der Sache Gerken, wo der Gerichtshof unter Hinweis auf die grund-
sätzliche Ausrichtung der Sanktionsverordnung die spätere Verordnung
(EG) Nr. 2419/2001 mit Durchführungsbestimmungen zum integrier-
ten Verwaltungs- und Kontrollsystem555 im Lichte der Sanktionsver-
ordnung auslegte und damit deren weitere Maßgeblichkeit auch gegen-
über der lex posterior sicherte.556 Eine ausdrückliche Abweichung von
den Regeln der Sanktionsverordnung konnte der Gerichtshof nicht
feststellen. Damit blieb sie weiter anwendbar und für die Auslegung der
nachfolgenden Verordnung maßgeblich.
Die Verordnung (EG) Nr. 800/1999 weicht nicht auf diese Weise aus-
drücklich von den Vorschriften der Sanktionsverordnung ab. Die Maß-
nahmen zum Schutz der finanziellen Interessen, welche die Ausfuhrer-
stattungsverordnung vorsieht, werden auch nicht technisch definiert als
Sanktionen, sondern werden vielmehr im systematischen Kontext, also
in den Vorschriften, die auf den Art. 51 Abs. 1 der Verordnung verwei-
sen, insgesamt als Sanktionen bezeichnet.557 Somit sind sie nicht als
strenge Definitionen zu verstehen, die konkludent von der Sanktions-
verordnung abweichen.

(iii) Zwischenergebnis: Sanktionsbegriff der Sanktionsverordnung auch


im Ausfuhrerstattungsrecht
Im hier interessierenden Zusammenhang ist somit zu schließen, dass im
Konfliktfall die Vorschriften der Sanktionsverordnung denen der Aus-
fuhrerstattungsverordnung vorgehen. Der horizontalen Sanktionsver-
ordnung entsprechend ist abweichend von der Konzeption der Verord-

555
Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember
2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG)
Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-
tem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 2001, L 327,
S. 11.
556
EuGH, C-295/02, Gerken, Slg. 2004, S. I-6369, Rn. 55 ff.
557
Dazu oben, unter 4. Kapitel B.II.2.e)(i).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 163

nung (EG) Nr. 800/1999 danach zu differenzieren, ob der jeweilige An-


tragsteller einen Negativbetrag zu zahlen hat (dann Sanktion) oder le-
diglich eine verminderte Ausfuhrerstattung erhält (dann verwaltungs-
rechtliche Maßnahme). Der Sanktionsbegriff der Verordnung (EG)
Nr. 800/1999 weicht von demjenigen der Sanktionsverordnung ab, ohne
dass das Auswirkungen auf einen allgemeinen europarechtlichen Sank-
tionsbegriff hat. Die Verordnung (EG) Nr. 800/1999 kann demnach
nicht herangezogen werden, um einen einheitlichen europarechtlichen
Sanktionsbegriff zu finden.

f) Strafe in den Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik


Da das Recht der Gemeinsamen Fischereipolitik zur Landwirtschafts-
politik gehört (vgl. Art. 32 Abs. 1 S. 2 EG, der als landwirtschaftliche
Erzeugnisse auch solche der Fischerei bezeichnet),558 kann es ebenso
wie die Gemeinsame Agrarpolitik exemplarischen Charakter für das ge-
samte Unionsrecht aufweisen. Die Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 ist
auch in diesem Bereich nur anwendbar, soweit es sich um den Schutz
der finanziellen Interessen der Union handelt. Das betrifft im Rahmen
der Gemeinsamen Fischereipolitik die Fälle, in denen Strukturmaß-
nahmen nach den Strukturfonds finanziert werden.559 In Betracht
kommen hierbei die Stützungsmaßnahmen nach der Verordnung (EG)
Nr. 1198/2006 über den Europäischen Fischereifonds (EFF),560 die für
die Beihilfen auf dem Fischereisektor die Verordnung (EG)
Nr. 1263/1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fi-
scherei (FIAF)561 sowie die Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 über die
Modalitäten der Strukturmaßnahmen im Fischereisektor562 ersetzt.563 In

558
EuGH, Rs. 262/87, Niederlande/Kommission, Slg. 1989, S. 225, Ls. 1.
559
Berg, Implementing European Fisheries Law, S. 90.
560
Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den
Europäischen Fischereifonds, ABl. 2006, L 223, S. 1.
561
Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über das
Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, ABl. 1999, L 161, S. 54.
562
Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur
Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Struk-
turmaßnahmen im Fischereisektor, ABl. 1999, L 337, S. 10.
563
Die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit all-
gemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. 1999, L 161, S. 1, welche
auch für das FIAF allgemeine Regelungen schuf, wurde durch die Verordnung
164 4. Kapitel

den anderen Fällen ist die Sanktionsverordnung nicht anwendbar. Dies


betrifft die generelle Durchsetzung der zentralen Vorschriften der Fi-
schereipolitik, wie beispielsweise die Einhaltung der Fanglizenzen, be-
stimmter Bedingungen beim Fischen (Maschengröße der Fangnetze
etc.), der Informations- und Kooperationspflichten mit den Fischereiin-
spektoren oder bestimmter Verkaufsmodalitäten.
Gerade im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik ist die Durchset-
zung der betreffenden Vorschriften von besonderer Bedeutung, da es
hierbei um die Bewirtschaftung eines Common Good, also einer ge-
meinsamen Ressource aller Mitgliedstaaten, geht.564 Als reproduzierba-
re Ressource sind die Fischereibestände immer von einem gewissen Be-
stand abhängig und damit für eine Überbewirtschaftung außerordent-
lich sensibel.565 Der Zusammenhang zwischen den Zielen der Gemein-
samen Fischereipolitik und den für sie erforderlichen Durchsetzungs-
mechanismen ist vom Generalanwalt Geelhoed in seinen ersten Schluss-
anträgen zur Frage, ob Frankreich gemäß Art. 228 Abs. 2 EG wegen
ungenügender Durchsetzung der Fischereiregeln zu einem Zwangsgeld
verurteilt werden muss, ausführlich herausgearbeitet worden.566
Konsequenterweise sieht die einschlägige Verordnung (EG) Nr.
2371/2002 über die Erhaltung der Fischereiressourcen567 ein sehr diffe-
renziertes Sanktionsinstrumentarium für Verstöße gegen die Vorschrif-
ten der Gemeinsamen Fischereipolitik vor. Art. 25 Abs. 3 der Verord-

(EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen
über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen
Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG)
Nr. 1260/1999, ABl. 2006, L 210, S. 25, aufgehoben.
564
Zum spezifischen Zusammenhang zwischen Common – oder Public –
Good und effektiver Durchsetzung der das Common Good schützenden Regeln
näher Rawls, Theorie der Gerechtigkeit, S. 300 ff. Aus dem deutschen Schrift-
tum zu den Kollektivgütern, siehe nur Willke, Supervision des Staates, S. 145 ff.
565
Näher Oppermann, Europarecht, Rn. 1402.
566
Schlussanträge des GA Geelhoed vom 29.4.2004, in: Rs. C-304/02, Kom-
mission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 31 ff.; Wiedereröffnung des Verfah-
rens durch EuGH, Beschluss vom 16.6.2004, Rs. C-304/02, Kommissi-
on/Frankreich; zweite Schlussanträge des GA Geelhoed von 18.11.2004, in:
Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263. Zum Sanktionsver-
ständnis des Urteils ausführlich unten, unter 4. Kapitel C.II.
567
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über
die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen
der Gemeinsamen Fischereipolitik, ABl. 2002, L 358, S. 59.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 165

nung benennt als mögliche Maßnahmen Bußgelder, die Einziehung von


verbotenen Fanggeräten und Fängen, die Beschlagnahme oder vorüber-
gehende Stillegung des betreffenden Schiffes sowie die Aussetzung oder
den Entzug der Lizenz. Die Maßnahmen werden in der deutschen Fas-
sung der Verordnung als „Strafen“ bezeichnet. Die englische Version
spricht von „sanctions“, ebenso die französische sowie entsprechend
die anderen Sprachfassungen. Gerade im Vergleich mit anderen Sprach-
fassungen wirft die deutsche Fassung ein bezeichnendes Licht auf den
Sanktionsbegriff. Durch die Bezeichnung als „Strafen“ wird offensicht-
lich, dass es sich bei den Maßnahmen um solche mit punitiver Zielset-
zung handelt, die nicht lediglich einen unrechtmäßig erlangten Vorteil
abschöpfen. Das zeigen auch die in Art. 25 Abs. 3 der Verordnung ge-
nannten Bespiele. Daneben werden die Mitgliedstaaten nach Art. 25
Abs. 1 und 2 der Verordnung verpflichtet, bei Verstößen gegen die Vor-
schriften der Gemeinsamen Fischereipolitik die im nationalen Recht
vorgesehenen Verwaltungs- und Strafverfahren einzuleiten, die nicht
nur geeignet sein müssen, den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Ver-
stoß zu entziehen, sondern auch angemessen auf die Schwere des Ver-
stoßes reagieren sollen, um wirksam von weiteren Verstößen abzu-
schrecken. Mit der abschreckenden, also präventiven Funktion der Stra-
fen ist angesichts der Orientierung an der Schwere eines vergangenen
Verstoßes zugleich eine repressive Wirkung verbunden.
Dieser Befund könnte durch das Urteil in der Rechtssache Kommissi-
on/Frankreich aus dem Jahr 2002 gestützt werden, wo der Gerichtshof
auch für die verwaltungsrechtlichen Sanktionen fordert, dass sie eine
Wirkung entfalten, „die im rechten Verhältnis zur Schwere der Zuwi-
derhandlung steht“, und dies grundsätzlich unabhängig von der Frage
behandelt, ob eine ausreichende abschreckende Wirkung auftritt.568 Das
Urteil des EuGH erging jedoch noch zu Art. 31 Abs. 2 der Verordnung
(EWG) Nr. 2847/93 über die Kontrollregelung für die gemeinsame Fi-
schereipolitik.569 Die Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 tritt ausweislich
ihrer 19. Begründungserwägung zunächst neben die Verordnung
(EWG) Nr. 2847/93, „bis alle erforderlichen Durchführungsbestim-
mungen erlassen sind“. Die Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 bleibt

568
EuGH, verb. Rs. C-418/00 und C-419/00, Kommission/Frankreich,
Slg. 2002, S. I-3969, Rn. 65.
569
Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur
Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik,
ABl. 1993, L 261, S. 1.
166 4. Kapitel

demnach weiterhin gültig. Im Konfliktfall wird sie indessen der neueren


Verordnung als lex prior nachgehen.
Art. 31 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 entspricht dem
Art. 25 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 inhaltlich beinahe
vollständig, weicht aber in der jeweiligen deutschen Fassung in einer für
die vorliegende Untersuchung bedeutsamen Weise ab. Während es im
neuen Art. 25 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 heißt, dass
die von den Mitgliedstaaten einzuleitenden Verfahren geeignet sein
müssen, „den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß zu entziehen
und ein der Schwere des Verstoßes entsprechendes Ergebnis zu bewir-
ken, um wirksam von weiteren Verstößen dieser Art abzuschrecken“,570
müssen die nationalen Verfahren nach Art. 31 Abs. 2 der Verordnung
(EWG) Nr. 2847/93 geeignet sein, „den wirtschaftlichen Gewinn aus
dem Verstoß […] zu entziehen oder Folgen zu haben, die der Schwere
des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art
abschrecken“.571
Daraus ergeben sich zwei bedeutsame Unterschiede: Zum einen steht in
der älteren Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 die Restitution (die Ge-
winnabschöpfung) in einem Alternativverhältnis zur Repression (eine
der Schwere angemessene Folge des Verstoßes) und Prävention (Ab-
schreckung) – wobei nicht ausgeschlossen ist, dass alle drei zusammen
auftreten können –, während die neuere Verordnung (EG)
Nr. 2371/2002 fordert, dass die nationalen Maßnahmen kumulativ so-
wohl restitutiv wirken, indem sie den wirtschaftlichen Gewinn entzie-
hen (und damit den ursprünglichen Zustand wieder herstellen), als auch
präventiv, indem sie von weiteren Verstößen abschrecken. Bei der neue-
ren Verordnung ist die repressive Folge lediglich finales Mittel, eine
präventive Wirkung zu erzielen.
Zum anderen muss nach der deutschen Fassung des Art. 31 Abs. 2 der
Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 die mitgliedstaatliche Reaktion in Be-
zug auf die Schwere des Verstoßes angemessen sein und abschreckend
wirken. Hieraus kann gefolgert werden, dass die Angemessenheit einer
Maßnahme analytisch durchaus von ihrer präventiven Wirkung ge-
trennt werden kann. Das würde auch die Interpretation des EuGH im
Urteil in der Rechtssache Kommission/Frankreich aus dem Jahr 2002
erklären.572 Allerdings sind die französische wie auch die englische Fas-

570
Hervorhebungen hinzugefügt.
571
Hervorhebungen hinzugefügt.
572
Siehe Text zu Fn. 568.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 167

sung des Art. 31 Abs. 2 der alten Verordnung in dieser Hinsicht anders
gefasst. Im Französischen heißt es, dass die nationalen Verfahren „doi-
vent être de nature […] à produire des effets proportionnés à la gravité
de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions
de même nature“,573 während sie nach der englischen Fassung „shall be
capable […] of producing results proportionate to the seriousness of
such infringements, effectively discouraging further offences of the sa-
me kind“. In beiden Sprachfassungen ist die Angemessenheit der natio-
nalen Maßnahme in Hinblick auf ihre abschreckende Wirkung zu mes-
sen.
Noch deutlicher wird der neue Art. 25 Abs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 2371/2002, indem er auch in der deutschen Fassung ein finales Ver-
hältnis zwischen der der Schwere des Verstoßes gerecht werdenden An-
gemessenheit und der abschreckenden Wirkung einer Maßnahme her-
stellt. Das könnte dahingehend gedeutet werden, dass die Angemessen-
heit einer Reaktion auf einen Normverstoß nicht von ihrer Abschre-
ckungswirkung getrennt betrachtet werden könnte. Dies hätte analy-
tisch zur Folge, dass die Sanktionen der Verordnung dahingehend kon-
zeptualisiert wären, dass sie nicht allein repressive Wirkung entfalten
dürften, ihre Legitimation also nur aus ihrer abschreckenden Wirkung
folgte. Weiter gehend könnte man auch vertreten, dass der Sanktion im
Fischereirecht gar keine repressive Wirkung zukommen dürfte, sondern
lediglich eine präventive. Jedoch wird man dem europäischen Gesetz-
geber an dieser Stelle keine begriffsanalytischen Spitzfindigkeiten un-
terstellen dürfen. Vielmehr ist wohl davon auszugehen, dass Art. 25
Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 eine bereits erwähnte theo-
retische Schwierigkeit in realistischer Weise hinnimmt und verarbeitet:
Es ist praktisch in der Regel kaum möglich, zwischen der repressiven
und der präventiven Wirkung bzw. der repressiven und der präventiven
Zielsetzung einer Maßnahme zu unterscheiden, wobei anerkannt bleibt,
dass die beiden Funktionen analytisch zu trennen sind, was der Ge-

573
Hervorhebung hinzugefügt. Übersetzung d. Verf.: „sollen so beschaffen
sein […], dass sie der Schwere des Verstoßes angemessene Folgen der Art zeiti-
gen, von weiteren Verstößen derselben Art wirksam abzuhalten“ oder „ange-
messene Folgen zeitigen und auf diese Weise von weiteren Verstößen derselben
Art wirksam abhalten“. Gleichermaßen lautet die Übersetzung der englischen
Sprachfassung mit dem Partizip Präsens Aktiv „discouraging“.
168 4. Kapitel

richtshof mit seinem Urteil aus dem Jahr 2002 im Ergebnis auch akzep-
tiert.574
Damit bietet Art. 25 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 ein
ausgezeichnetes Beispiel für die praktischen Schwierigkeiten, klar zwi-
schen repressiven und präventiven Maßnahmen zu unterscheiden.575
Die Herstellung eines finalen Zusammenhangs zwischen der abschre-
ckenden Wirkung und der Angemessenheit einer Reaktion auf die
Schwere eines Normverstoßes in den Kontroll- und Sanktionsnormen
des Fischereirechts hat nicht zur Folge, dass die Sanktionen eine repres-
sive Wirkung nur entfalten dürften, wenn sie zugleich präventiv wirken.
Es ist davon auszugehen, dass der Sanktionsbegriff der Kontroll- und
Sanktionsvorschriften im Fischereisektor präventive wie auch repressi-
ve Maßnahmen erfasst. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Kom-
mission/Frankreich aus dem Jahr 2002 trägt diesem Schluss Rechnung
und könnte mit demselben Inhalt zu Art. 25 Abs. 2 der Verordnung
(EG) Nr. 2371/2002 ergehen.
Es bleibt jedoch weiterhin fraglich, ob auch restitutive Maßnahmen von
diesem Sanktionsbegriff erfasst sind. Hier wird nun der erstgenannte
bedeutendere Unterschied zwischen den beiden Vorschriften relevant,
nämlich die Frage, ob Restitution und Repression/Prävention in einem
Alternativverhältnis stehen, also nicht zwingend nebeneinander eintre-
ten müssen (so Art. 31 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2847/93),
oder ob sie vielmehr kumulativ vorliegen müssen (so Art. 25 Abs. 2 der
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002). In Bezug auf Art. 31 Abs. 2 der älte-
ren Verordnung ist in diesem Zusammenhang auch vertreten worden, er
würde „reparatory penalties“ vorsehen.576 Die Abschreckungswirkung
solle sogar nur ein „ancillary objective“ darstellen.577
Es lässt sich jedenfalls feststellen, dass sich sowohl Art. 25 Abs. 2 der
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 als auch Art. 31 Abs. 2 der
Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 auf die nach ihrem jeweiligen Absatz 1
eingeleiteten Verfahren beziehen. Dort wiederum ist die Rede von ge-
eigneten „Maßnahmen einschließlich der im nationalen Recht vorgese-
henen Verwaltungs- und Strafverfahren“. Man kann daran anschließend

574
EuGH, verb. Rs. C-418/00 und C-419/00, Kommission/Frankreich,
Slg. 2002, S. I-3969.
575
Zu den theoretischen Grundlagen oben, unter 1. Kapitel B.II.2.
576
Berg, Implementing European Fisheries Law, S. 89, die die Frage jedoch
letztlich offen lässt.
577
Long/Curran, Enforcing the Common Fisheries Policy, S. 205.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 169

vertreten, dass die restitutiven Maßnahmen, die den wirtschaftlichen


Gewinn aus dem Verstoß entziehen, als Verwaltungsmaßnahmen zu
verstehen sind, wohingegen die repressiv-punitiven sowie die präventi-
ven Maßnahmen als Teil der Strafverfahren anzusehen sein würden. In-
soweit verweisen die Verordnungen auf das nationale Recht. Letztlich
kann es jedoch nicht auf die im nationalen Recht stattfindende Zuord-
nung zu einem Verwaltungs- oder einem Strafverfahren ankommen, um
die Sanktionsqualität einer Maßnahme zu beurteilen. Kritisch wird dies
beispielsweise bei den Maßnahmen im Verwaltungsrecht, die unter den
Begriff des besonderen „Verwaltungsstrafrechts“ gefasst werden kön-
nen, nämlich dem Recht der Ordnungswidrigkeiten. Damit wird deut-
lich, dass die Entscheidung, ob eine rein restitutive oder eine repressive
Maßnahme verhängt wird, nicht entlang der Unterscheidung Verwal-
tungsverfahren/Strafverfahren getroffen werden kann. Vielmehr ist aus
dem jeweiligen Absatz 3 von Art. 25 der Verordnung (EG)
Nr. 2371/2002 bzw. von Art. 31 der Verordnung (EWG) Nr. 2847/93
auf den spezifischen Charakter der dort genannten „Strafen“ abzustel-
len. Wie beschrieben handelt es sich hierbei um Bußgelder, die Einzie-
hung verbotener Fanggeräte und Fänge, die Beschlagnahme oder vorü-
bergehende Stillegung eines Schiffes oder die Aussetzung und den Ent-
zug der Lizenz.
Wenn man davon ausgeht, dass sich die restitutive Wirkung einer Maß-
nahme darin ausdrückt, dass der Zustand (wieder-)hergestellt werden
soll, der ohne die rechtswidrige Handlung bestanden hätte,578 und dafür
beispielsweise bestimmte, durch die rechtswidrige Handlung erlangte
Vorteile abgeschöpft werden, könnte man von den genannten Maßnah-
men eine als restitutiv bezeichnen, die Einziehung von Fängen. Die
Bußgelder, die Beschlagnahme oder Stillegung eines Schiffes sowie die
Lizenzaussetzungen und -entzüge stellen nicht den Zustand her, wie er
ohne das schädigende Ereignis bestünde. Vielmehr sind sie negative Re-
aktionen auf das Fehlverhalten der betreffenden Personen, die sowohl
für ähnliche Verstöße abschreckend wirken sollen als auch derartige
Verstöße für einen bestimmten Zeitraum unterbinden können. Daneben
haben sie auch einen strafenden Aspekt, der sich darin ausdrückt, dass
sie der betreffenden Person bestimmte Werkzeuge, die dem Rechtsver-
stoß dienten, oder bestimmte Rechte entziehen bzw. – wie im Fall der
Bußgelder – auf sonstige Weise in das Vermögen des Betroffenen ein-
greifen.

578
Dazu oben, unter 1. Kapitel B.II.2.
170 4. Kapitel

Es sind also Maßnahmen, die auf nachteilige Weise das Vermögen des-
jenigen belasten, der gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen hat. Das
gilt auch für die Entziehung verbotener Fanggeräte in Art. 25 Abs. 3
lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002, womöglich jedoch weniger
für die ebenda zu findende Einziehung von Fängen. Wenn sie sich näm-
lich lediglich auf die Einziehung der Fänge bezöge, die entgegen den
Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 getätigt wurden,
würde die Einziehung nur einen rechtswidrig erlangten Vorteil entzie-
hen. Genau dafür spricht die Lektüre der französischen Fassung des
Art. 25 Abs. 3 lit. b): Hier ist die Rede von „la saisie des engins et cap-
tures prohibés“; das „prohibés“ bezieht sich demnach sowohl auf die
Geräte als auch auf die Fänge. Es ist davon auszugehen, dass sich auch
in der deutschen Fassung das Wort „verbotenen“ auf die Fänge bezieht.
Demnach dürfen nur die Fänge eingezogen werden, die unter Verstoß
gegen die Fischereivorschriften erfischt wurden. Das ist die Abschöp-
fung eines aus dem rechtswidrigen Verhalten folgenden Vorteils. Eine
echte Restitution wäre dabei allerdings nicht möglich, da der Schaden
für die Erhaltung der Fischressourcen durch die rechtswidrige Befi-
schung bereits entstanden ist und nicht mehr rückgängig gemacht wer-
den könnte. Somit ist fraglich, ob die Einziehung der Fänge als eine
restitutive Maßnahme anzusehen ist. Das hätte zur Folge, dass zumin-
dest auch die restitutiven Maßnahmen, die den unrechtmäßigen Gewinn
abschöpfen, unter den Sanktionsbegriff der Verordnung (EG) Nr.
2371/2002 fielen.
Man könnte mit guten Gründen vertreten, dass eine Restitution nicht
angenommen werden kann, wenn eine tatsächliche Wiederherstellung
des Zustands, wie er vor der rechtswidrigen Handlung bestanden hatte,
nicht mehr möglich ist. Genau das ist bei der rechtswidrigen Befischung
der Fall. Der den Fischbeständen entstandene Schaden kann durch den
Entzug von Fängen nicht mehr rückgängig gemacht werden. Neben
den direkten Verlust im Fischbestand tritt durch die Entziehung der
betreffenden Menge Fisch der indirekte Verlust durch den Entzug der
reproduzierenden Ressource. Damit wird langfristig der Fischbestand
geschädigt. Eine echte Restitution wäre demnach nur durch Hinzufü-
gung neuer Fische zum jeweiligen Bestand möglich.
Mit einer Beschränkung der restitutiven Wirkung einer Maßnahme auf
die Wiederherstellung des vorhergehenden Zustands wird man der Wir-
kung des Entzugs eines rechtswidrig erlangten Vorteils jedoch nicht ge-
recht. Typisches Beispiel für eine restitutive Maßnahme ist die Rück-
forderung einer Beihilfe. Hier wird der ursprünglich rechtmäßige Zu-
stand dadurch wieder hergestellt, dass der finanzielle Vorteil beim Bei-
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 171

hilfeempfänger eingezogen und wieder dem Haushalt des Beihilfegebers


hinzugefügt wird. Eventuelle Zinsvorteile bzw. -nachteile werden durch
eine regelmäßige Verzinsungspflicht abgeschöpft bzw. ausgeglichen. Im
Falle der rechtswidrigen Befischung kann zwar der rechtswidrige Vor-
teil – also die Fänge – abgeschöpft, jedoch nicht wieder dem ursprüngli-
chen Bestand hinzugefügt werden. Damit unterscheidet sich der Fall im
Fischereirecht von dem im Beihilferecht nur – aber immerhin – in Be-
zug auf den Zustand des geschädigten Gutes, nicht aber auf den Zu-
stand beim Schädigenden. Wenn man die vollständige Wiederherstel-
lung des ursprünglichen Zustands als Bedingung für die Qualifikation
einer Maßnahme als restitutiv setzte, könnte in den Fällen, in denen –
wie im Fischereirecht – diese vollständige Wiederherstellung des ur-
sprünglichen Zustands aufgrund der besonderen Charakteristika des
betreffenden Gutes unmöglich ist, nie von einer echten Restitution aus-
gegangen werden.
Der Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils könnte auch als re-
pressive Maßnahme konstruiert werden. Dazu müsste der ohne Rechts-
anspruch erlangte Vermögensvorteil auf irgendeine Weise als Rechtspo-
sition des rechtswidrig Handelnden angesehen werden, die ihm entzo-
gen werden könnte. Das ist jedoch angesichts der Rechtswidrigkeit sei-
nes Handelns juristisch gerade nicht möglich. Demnach muss – in An-
erkennung der Schwierigkeiten, klar zwischen den jeweiligen Wirkun-
gen einer Maßnahme zu differenzieren – die Abschöpfung eines rechts-
widrig erlangten Vorteils als restitutive Maßnahme angesehen werden,
auch wenn der ursprüngliche Zustand dadurch nicht vollständig wieder
hergestellt werden kann.
Das wird durch einen Vergleich mit den Sanktionen zum Schutz der fi-
nanziellen Interessen der Union unterstützt: Dort bestimmt nämlich
Art. 4 Abs. 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zum Schutz
der finanziellen Interessen der Union,579 dass der Entzug des rechtswid-
rig erlangten Vorteils keine Sanktion darstellt, sondern eine Maßnahme,
die rein verwaltungsrechtlichen Charakter hat.
Damit kann man im Recht der Gemeinsamen Fischereipolitik einen
Sanktionsbegriff finden, der durch die beispielhafte Nennung von be-
stimmten Maßnahmen in Art. 25 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr.
2371/2002 (bzw. Art. 31 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2847/93)
wesentlich präziser ist als in anderen Bereichen des Europarechts. Die
dort genannten Maßnahmen sind größtenteils als repressiv und präven-

579
Siehe Fn. 477.
172 4. Kapitel

tiv zu qualifizieren, da sie bestimmte Vorteile vollständig oder teilweise,


dauerhaft oder vorübergehend entziehen. Hierin stehen sie in Überein-
stimmung mit den Sanktionen nach Art. 5 der Verordnung (EG, Eura-
tom) Nr. 2988/95. Jedoch findet sich mit der Regelung zum Entzug der
verbotenen Fänge auch eine restitutive Maßnahme, die damit über den
rein repressiv-punitiven sowie präventiven Begriff der Sanktionsver-
ordnung hinausgeht, welche nur für den Bereich des Schutzes der fi-
nanziellen Interessen der Union als abschließend gilt.580

g) Zwischenergebnis: Die Sanktion im europäischen


Landwirtschaftsrecht
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das europäische Agrarrecht eine
Vielfalt an Sanktionsmöglichkeiten vorsieht. Die Sanktionen sind in den
Rechtsakten ganz überwiegend entsprechend der Verordnung (EG, Eu-
ratom) Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der
Gemeinschaften konzeptualisiert und zeichnen sich dadurch aus, dass
sie sowohl repressiv-punitiv als auch präventiv, also abschreckend wir-
ken sollen. Sie gehen – in der Regel – über die bloße Abschöpfung eines
rechtswidrig erlangten Vorteils hinaus. Die in den Art. 4 und 5 der
Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 vorgenommene analytische Tren-
nung zwischen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen
überzeugt und sollte, soweit Abweichungen – wie im Fischereirecht –
bestehen, de lege ferenda auch für sanktionsrelevante Bereiche über-
nommen werden, die nicht dem Schutz der finanziellen Interessen der
Union dienen.
Eine Untersuchung des Rechts weiterer Politikbereiche und der jewei-
ligen Durchsetzungsmechanismen kann weitere Aspekte zu der Frage
zutage fördern, ob es im europäischen Recht einen übergreifenden
Sanktionsbegriff gibt, der die Abweichungen möglicherweise als die
Regel bestätigende Ausnahmen erscheinen lässt.

3. Die Sanktion im europäischen Finanzverfassungsrecht


Da beispielsweise die Zahlung von Geldbußen und Zwangsgeldern im
Kartell- und Fusionskontrollrecht direkt an den Unionshaushalt er-
folgt, liegt es nahe, zu untersuchen, ob die Haushaltsordnung der Uni-

580
Dazu oben, unter 4. Kapitel B.II.1.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 173

on581 eine verallgemeinerungsfähige Aussage zu den Begrifflichkeiten


von Sanktion und Zwangsmaßnahme im Unionsrecht trifft. Die Haus-
haltsordnung hat einen übergreifenden Charakter für das gesamte Eu-
roparecht, zumindest was die Einnahmen und Ausgaben der Union be-
trifft. Die etwaige Aussagekraft ihrer Vorschriften beschränkt sich zwar
auf die für den Haushalt der Union finanzwirksamen Maßnahmen der
Union. Gleichwohl gelten die Vorschriften innerhalb dieses Rahmens
grundsätzlich sektorübergreifend. In der sektorübergreifenden Qualität
liegt auch die Rechtfertigung dafür, zunächst das Finanzverfassungs-
recht zu untersuchen, und erst anschließend auf die speziellen Maß-
nahmen des Wettbewerbsrechts einzugehen.

a) Geldbußen und Zwangsgelder als Sanktionen im Sinne des


Finanzverfassungsrechts
In Art. 74 Abs. 1 der Haushaltsordnung wird in Modifikation des in
Art. 5 Abs. 1 der Haushaltsordnung festgelegten Grundsatzes der
Haushaltswahrheit bestimmt, dass die „Einnahmen aus Geldbußen,
Zwangsgeldern und Sanktionen sowie aus Zinsen“ nur dann endgültig
als Haushaltseinnahmen verbucht werden, wenn die ihnen zugrunde
liegenden Entscheidungen unanfechtbar, also bestandskräftig geworden
sind. Dieser merkwürdige Dreiklang aus Geldbußen, Zwangsgeldern
und Sanktionen könnte dahingehend gedeutet werden, dass die ersten
beiden nicht als Sanktionen anzusehen wären. In der französischen
Sprachfassung ist entsprechend von „amendes, astreintes et sanctions“
die Rede. Dasselbe gilt für die dänische,582 die italienische,583 die nieder-
ländische,584 die spanische585 und die schwedische586 Sprachfassung.
Anders lauten hingegen die englische, die portugiesische sowie die slo-
wenische Sprachfassung der Haushaltsordnung, wo es um „fines, peri-

581
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002
über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen
Gemeinschaften, ABl. 2002, L 248, S. 1; ersetzt die alte Haushaltsordnung vom
21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemein-
schaften, ABl. 1977, L 356, S. 1.
582
„bøder, tvangsbøder og sanktioner“.
583
„ammende, penali e sanzioni”.
584
„boeten, dwangsommen en sancties“.
585
„multas, multas coercitivas y sanciones“.
586
„böter, avtalsviten och sanktioner skall“.
174 4. Kapitel

odic penalty payments and other penalties“, „multas, sanções pecuniári-


as compulsórias e outras sanções“, bzw. „glob, periodiżnih denarnih
kazni in drugih sankcij“ geht.587
Angesichts der Regelung in Art. 229 EG, die in der deutschen Sprach-
fassung mit Art. III-363 VerfV klarer formuliert worden wäre, ist davon
auszugehen, dass die Geldbußen und Zwangsgelder als „Zwangsmaß-
nahmen“ und damit als Sanktionen anzusehen sind.588 Die etwas unein-
deutige Vorschrift ist somit in Entsprechung zur englischen Version
auch im Deutschen als Geldbußen, Zwangsgelder und andere Sanktio-
nen erfassend zu lesen. Die Regelung des Art. 74 Abs. 1 der Haushalts-
ordnung zeigt in dieser Lesart darüber hinaus, dass es noch andere Ar-
ten der Sanktionen geben kann.

b) Sanktionen im Vergaberecht
Ein Beispiel hierfür bieten die Sanktionen im Vergaberecht. Art. 96 der
Haushaltsordnung sieht vor, dass im Rahmen der öffentlichen Auf-
tragsvergabe „verwaltungsrechtliche oder finanzielle Sanktionen“ gegen
Bewerber oder Bieter verhängt werden können, die bestimmte Voraus-
setzungen bei der Auftragsvergabe nicht erfüllen. Nach Art. 96 Abs. 2
lit. a) der Haushaltsordnung kann ein Bieter für einen Zeitraum von bis
zu zehn Jahren589 von Aufträgen und Finanzhilfen aus dem Haushalt
ausgeschlossen werden. Das ist eine der möglichen „verwaltungsrechtli-
chen Sanktionen“, da nach Art. 96 Abs. 2 lit. b) der Haushaltsordnung
einem Bieter eine ihrer Qualität nach nicht näher bestimmte „finanzielle
Sanktion“ bis zur Höhe des Auftragswerts auferlegt werden kann,
wenn er im Rahmen eines anderen Auftrags eine schwere Vertragsver-
letzung durch Nichterfüllung seiner vertraglichen Verpflichtungen be-
gangen oder auf schwerwiegende Weise falsche Erklärungen im Rah-
men des Bewerbungsverfahrens abgegeben hat. Eine finanzielle Sankti-
on, die bis zur Höhe eines Auftragswerts verhängt werden kann, muss
das Auferlegen einer Zahlungspflicht für den betreffenden Bieter be-

587
Hervorhebungen jeweils hinzugefügt.
588
Dazu näher oben, unter 4. Kapitel B.I.1.
589
Der mögliche Zeitraum wurde von fünf auf zehn Jahre erhöht durch die
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13. Dezember 2006
zur Änderung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 über die Haus-
haltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften,
ABl. 2006, L 390, S. 1.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 175

deuten. Eine solche Zahlungspflicht als Reaktion auf eine Unregelmä-


ßigkeit beim Vergabeverfahren ist qualitativ nicht von einer Geldbuße
zu unterscheiden.
Der Begriff der Sanktion ist demnach in der Haushaltsordnung nicht
ausdrücklich definiert. Es findet sich gleichwohl ein Hinweis auf eine
mögliche Bestimmung dahingehend, dass sie zumindest einseitig aufer-
legte Zahlungspflichten als Reaktion auf eine Verfehlung erfasst. Zwar
trifft Art. 96 der Haushaltsordnung nur eine Regelung in Bezug auf die
öffentliche Auftragsvergabe. Ähnliches gilt für Art. 114 Abs. 3 der
Haushaltsordnung, nach welchem bei Unregelmäßigkeiten im Gewäh-
rungsverfahren für Finanzhilfen „wirksame, verhältnismäßige und ab-
schreckende verwaltungsrechtliche und finanzielle Sanktionen“ ver-
hängt werden dürfen. Jedoch enthalten diese Bestimmungen wertvolle
Hinweise auf ein Verständnis der Sanktion als Reaktion auf ein rechts-
widriges Verhalten eines Einzelnen (bzw. Unternehmens), welche für
den Betreffenden nachteilige Folgen zeitigt, die sowohl finanziell als
auch auf sonstige rechtliche Weise zum Ausdruck kommen können.

4. Geldbußen und Zwangsgelder im Kartell- und Fusionskontrollrecht


Ein bedeutender Fall der nach Art. 74 Abs. 1 der Haushaltsordnung als
Haushaltseinnahmen zu verbuchenden Mittel sind die Geldbußen und
die Zwangsgelder, die im Kartell- und Fusionskontrollrecht verhängt
werden. Diese Maßnahmen sind zugleich die nach außen hin sichtbars-
ten „Sanktionen“ des Europarechts. Erinnert sei an dieser Stelle nur an
die erst kürzlich durch das Gericht erster Instanz bestätigte Geldbuße
in Höhe von beinahe einer halben Milliarde Euro gegen Microsoft.590

a) Geldbußen und Zwangsgelder als Sanktionen


Kapitel VI der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 zur Durchführung der
Art. 81 und 82 EG591 bezeichnet die in den Art. 23 f. der Verordnung

590
EuG, Rs. T-201/04, Microsoft/Kommission, Slg. 2007, S. II-3601; bezüg-
lich Entscheidung 2007/53/EG der Kommission vom 24. Mai 2004 in einem
Verfahren gemäß Artikel 82 EG-Vertrag und Artikel 54 EWR-Abkommen ge-
gen die Microsoft Corporation in der Sache COMP/C-3/37.792 – Microsoft
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2004) 900), ABl. 2007, L 32, S. 23.
591
Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur
Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wett-
bewerbsregeln, ABl. 2003, L 1, S. 1.
176 4. Kapitel

genannten Geldbußen und Zwangsgelder als Sanktionen. Ebenso findet


sich in Art. 20 Abs. 4 der Verordnung, wo es um die Pflicht der Unter-
nehmen geht, die durch die Kommission angeordneten Nachprüfungen
zu dulden, der Hinweis darauf, dass es sich bei den Geldbußen und
Zwangsgeldern um Sanktionen handelt. Für den gleich gearteten Fall im
Fusionskontrollrecht stellt Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG)
Nr. 139/2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüs-
sen592 fest, dass die in den Art. 14 f. der Verordnung genannten Geldbu-
ßen und Zwangsgelder Sanktionen sind. Dasselbe gilt für die Vorgän-
gerregelungen der Art. 14 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 17 (in Be-
zug auf Art. 15 f. dieser Verordnung)593 für das Kartellrecht bzw.
Art. 13 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 (in Bezug auf
Art. 14 f. dieser Verordnung)594 für das Fusionskontrollrecht. Bei
Art. 14 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 17 fällt eine geringe Abwei-
chung auf: Dort ist die Rede von den in den Art. 15 f. der Verordnung
vorgesehenen „Zwangsmaßnahmen“. Hierbei ist jedoch, wie bereits zur
deutschen Fassung des Art. 229 EG ausgeführt,595 davon auszugehen,
dass dies eine spezifische Eigenart der deutschen Fassung darstellt, die
sich in den anderen Sprachfassungen nicht widerspiegelt. Dort wird
nämlich – ebenso wie in den jeweiligen Sprachfassungen des Art. 229
EG – das dem Begriff „Sanktion“ entsprechende Wort verwendet.596
Dementsprechend wird die Abweichung auch keine unmittelbare Kon-
sequenz für den in der Verordnung verwendeten Sanktionsbegriff ha-
ben.
Identische Formulierungen mit der gleichen Abweichung in den deut-
schen Fassungen fanden sich in den mittlerweile durch die Verordnung
(EG) Nr. 1/2003 aufgehobenen Art. 20 Abs. 3 der Verordnung (EWG)
Nr. 1017/68 über den Wettbewerb in bestimmten Verkehrsbereichen

592
Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die
Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 2004, L 24, S. 1, „EG-
Fusionskontrollverordnung“.
593
Verordnung (EWG) Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durch-
führungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrags, „Kartellverord-
nung“, ABl. 13 vom 21.2.1962, S. 204.
594
Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über
die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 1989, L 395, S. 1.
595
Oben, unter 4. Kapitel B.I.
596
Bsp.: französisch „sanctions“, italienisch: „sanzioni“, niederländisch:
„sancties“; jedoch englisch: „penalties“.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 177

des Binnenverkehrs597 sowie Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EWG)


Nr. 4056/86 über den Wettbewerb im Seeverkehr.598 Gerade letztere
Verordnung zeigte, dass der deutsche Begriff der Zwangsmaßnahme als
mit dem der Sanktion austauschbar gedacht werden kann: Der
2. Erwägungsgrund zu der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 stellte fest,
dass die Kommission im Binnenverkehrsrecht nicht über eigene „Sank-
tionsmaßnahmen“ verfügte; während der 17. Erwägungsgrund zu der
Verordnung davon sprach, dass Sanktionen erforderlich seien, um die
Beachtung der Verbote nach Art. 85 f. EGV (jetzt Art. 81 f. EG) zu ge-
währleisten. Da hierfür nur die in Art. 18 Abs. 3 der Verordnung be-
nannten Zwangsmaßnahmen der Art. 19 f. derselben Verordnung in Be-
tracht kamen (Geldbußen und Zwangsgelder), setzte die deutsche Fas-
sung die Zwangsmaßnahme demnach mit der Sanktion gleich.
Das ist von Bedeutung für die Interpretation der aktuellen deutschen
Fassung des Art. 229 EG, wo ebenso – abweichend von den anderen
Sprachfassungen – von Zwangsmaßnahmen die Rede ist.599 Angesichts
der deutschen Fassung des nicht in Kraft getretenen Art. III-363 VerfV
könnte man davon ausgehen, dass die deutschen Sprachfassungen der
jeweils einschlägigen Sekundärrechtsakte vor allem in einer früheren
Phase der europäischen Integration in dieser Hinsicht von den anderen
Sprachfassungen abwichen. Es scheint sich nunmehr eine einheitlichere
Terminologie durchzusetzen, nach der das ältere Wort „Zwangsmaß-
nahme“ durch das modernere Fremdwort „Sanktion“ ersetzt wird.
Allerdings kann die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 selbst nicht als
Beleg für diese „Modernisierungsthese“ hinzugezogen werden, da die

597
Verordnung (EWG) Nr. 1017/68 des Rates vom 19. Juli 1968 über die
Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen-
und Binnenschiffsverkehrs, ABl. 1968, L 175, S. 1. Die Verordnung blieb im
Übrigen gültig.
598
Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über
die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrages auf den
Seeverkehr, ABl. 1986, L 378, S. 4. Anders als Verordnung (EWG) Nr. 1017/68
ist die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 durch die Verordnung (EG)
Nr. 1419/2006 des Rates vom 25. September 2006 zur Aufhebung der Verord-
nung (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85
und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungs-
bereichs der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationale
Trampdienste (Text von Bedeutung für den EWR), ABl. 2006, L 269, S. 1, nun-
mehr vollständig aufgehoben.
599
Näher hierzu oben, unter 4. Kapitel B.I.
178 4. Kapitel

spätere Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 über den Wettbewerb im Luft-


verkehr600 bei ansonsten inhaltlicher Gleichheit (Art. 11 Abs. 3 der
Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 bezeichnet die Geldbußen und
Zwangsgelder als Zwangsmaßnahmen) in den Erwägungsgründen den
Begriff der Zwangsmaßnahme beibehielt, vgl. den 2. und den 5. Erwä-
gungsgrund zur Verordnung (EWG) Nr. 3975/87. Den modernisieren-
den Schritt gehen erst die die Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 in ihrem
Durchsetzungsteil aufhebende Verordnung (EG) Nr. 1/2003 sowie die
Verordnung (EG) Nr. 411/2004 zur Aufhebung der Verordnung
(EWG) Nr. 3975/87 im Übrigen.601 Im 2. Erwägungsgrund der letztge-
nannten Verordnung ist von Sanktionen die Rede.
Daraus ist zu schließen, dass die Geldbußen und Zwangsgelder im
Wettbewerbsrecht als Sanktionen bzw. Zwangsmaßnahmen anzusehen
sind. Das kann mit den für die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
zum Schutz der finanziellen Interessen der Union gefundenen Ansätzen
zu einem unionalen Sanktionsbegriff in Einklang gebracht werden.602
Geldbußen sind dort ausdrücklich als Sanktionen bezeichnet. Bezüglich
der Zwangsgelder schweigt die Sanktionsverordnung zwar. Die Einbe-
ziehung von Zwangsgeldern in den Sanktionsbegriff auch der Sankti-
onsverordnung nach deren Art. 5 Abs. 1 lit. g)603 findet allerdings eine
weitere gesetzgeberische Stütze im europäischen Finanzverfassungs-
recht, wo – wie bereits geschildert604 – in Art. 74 Abs. 1 der Haushalts-
ordnung605 Zwangsgelder neben Geldbußen als Sanktionen angesehen
werden.
Hinsichtlich des Zwecks, welchen die Sanktionen im Wettbewerbsrecht
verfolgen, kann festgestellt werden, dass sie sowohl repressiv als auch

600
Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 des Rates vom 14. Dezember 1987 über
die Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Luftfahrtunter-
nehmen, ABl. 1987, L 374, S. 1; aufgehoben durch Verordnung (EG)
Nr. 411/2004 des Rates vom 26. Februar 2004 zur Aufhebung der Verordnung
(EWG) Nr. 3975/87 und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3976/87
sowie der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 hinsichtlich des Luftverkehrs zwischen
der Gemeinschaft und Drittländern, ABl. 2004, L 68, S. 1.
601
Siehe Fn. 600.
602
Hierzu näher oben, unter 4. Kapitel B.II.1.
603
Ausführlich oben, unter 4. Kapitel B.II.1.
604
Dazu oben, unter 4. Kapitel B.II.3.a).
605
Siehe Fn. 581.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 179

präventiv wirken.606 Diese Doppelfunktion hat der EuGH in seinem


Urteil Musique Diffusion Française anerkannt, als er feststellte, dass es
der Kommission einerseits obliege „einzelne Zuwiderhandlungen zu
ermitteln und zu ahnden“, sie andererseits verpflichtet sei, „eine allge-
meine Politik mit dem Ziel zu verfolgen, die im Vertrag niedergelegten
Grundsätze auf das Wettbewerbsrecht anzuwenden und das Verhalten
der Unternehmen in diesem Sinne zu lenken“.607 In jenem Fall verbin-
det sich mit der repressiven Ahndung begangenen Unrechts auch eine
spezialpräventive Wirkung. Im zweitgenannten Fall kommen general-
präventive Aspekte zum Tragen. Daneben darf dem EuGH zufolge mit
der Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße auch die Ab-
schöpfung des erlangten Vorteils einhergehen, sofern das bei der Ein-
schätzung der abschreckenden Wirkung der Geldbuße einfließt.608 Die
Kommission hat dementsprechend in ihren Leitlinien für das Verfahren
zur Festsetzung von Geldbußen ausdrücklich festgelegt, dass die Geld-
buße zur Gewährleistung der abschreckenden Wirkung erhöht werden
kann, um den Betrag der rechtswidrig erlangten Gewinne zu übertref-
fen.609 Die Abschöpfung alleine wäre nach dem bisher vorrangig in den
Sekundärrechtsakten gefundenen Verständnis keine Sanktion, da sie nur
den rechtmäßigen Zustand herstellt. Dadurch, dass der Abschöpfungs-
gedanke jedoch in die Bestimmung der Höhe der jeweiligen Geldbuße
einfließt, um ihre abschreckende Wirkung zu sichern, stellt die Ab-
schöpfung hier lediglich einen akzessorischen Aspekt der Geldbuße
dar.610

606
Scholz/ Haus, EuZW 2002, S. 682 (683).
607
EuGH, verb. Rs. 100 bis 103/80, Musique Diffusion Française (Pio-
neer)/Kommission, Slg. 1983, S. 1825, Rn. 105.
608
EuGH, verb. Rs. 100 bis 103/80, Musique Diffusion Française (Pio-
neer)/Kommission, Slg. 1983, S. 1825, Rn. 108.
609
Nr. 31 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen
gemäß Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1/2003,
ABl. 2006, C 210, S. 2; vormals Nr. 2, 5. Spiegelstrich (erschwerende Umstände)
der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Ar-
tikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5
EGKS-Vertrag festgesetzt werden, ABl. 1998, C 9, S. 3.
610
Näher Scholz/ Haus, EuZW 2002, S. 682 (683 f.).
180 4. Kapitel

b) Die Sanktionen im Wettbewerbsrecht und die „Maßnahmen zur


Abstellung einer Zuwiderhandlung“
Der bereits erwähnte 2. Erwägungsgrund der Verordnung (EG)
Nr. 411/2004 kann weitere Hinweise auf ein mögliches Verständnis der
Sanktionen im Wettbewerbsrecht bieten. Dort wird zunächst festge-
stellt, dass der Kommission „hinsichtlich des Luftverkehrs zwischen
der Gemeinschaft und Drittländern keine Ermittlungs- und Durchset-
zungsbefugnisse [zustünden], die den Befugnissen entsprechen, die sie
in Bezug auf den Luftverkehr in der Gemeinschaft“ habe. Weiter heißt
es dann: „Insbesondere fehlen ihr die erforderlichen Instrumente zur
Sachaufklärung und die Zuständigkeit für die Festlegung von Maßnah-
men, die zur Abstellung einer Zuwiderhandlung erforderlich sind oder,
im Falle nachweislicher Zuwiderhandlungen, von Sanktionen.“611 Zu-
nächst ist festzustellen, dass die „Instrumente zur Sachaufklärung“ den
Ermittlungsbefugnissen zugeordnet werden und die Sanktionen (sowie
die sonstigen, nicht näher bezeichneten Maßnahmen) den Durchset-
zungsbefugnissen. Das ist zwar nicht unbedingt zwingend, da bei-
spielsweise auch Maßnahmen zur Sachaufklärung zu den Durchset-
zungsbefugnissen gezählt werden können.612 Die in dem Erwägungs-
grund vorgenommene Zuordnung bleibt jedoch in sich plausibel.
Von größerer Bedeutung ist die Unterscheidung zwischen Maßnahmen,
die „zur Abstellung einer Zuwiderhandlung erforderlich sind“, und
Sanktionen, die „im Falle nachweislicher Zuwiderhandlung“ verhängt
werden können. Die „Maßnahme“ ist dafür gedacht, den rechtmäßigen
Zustand (wieder-)herzustellen, während die „Sanktion“ im Falle einer
bewiesenen (englisch „proven“, französisch „constatée“) Zuwiderhand-
lung verhängt werden soll. Die „Maßnahme“ ist damit auf eine restitu-
tive Wirkung ausgerichtet – wobei der Wortlaut auch präventive Maß-
nahmen nicht ausschließt –, während die „Sanktion“ davon getrennt zu
betrachten ist und anscheinend einen darüber hinaus gehenden „bestra-
fenden“ Zweck im weiteren Sinne verfolgt. Diesem Verständnis ent-
sprechen auch die englische und die französische Sprachfassung des
Erwägungsgrundes: Die „Maßnahmen“ sind im Englischen als „reme-
dies“, im Französischen als „mésures correctives“, die „Sanktionen“
dagegen als „penalties“ respektive „sanctions“ bezeichnet. Interessant
ist dabei, dass an die Möglichkeit der Verhängung einer Sanktion durch

611
Hervorhebung hinzugefügt.
612
Für ein solches Verständnis Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Si-
cherheit und des Rechts, S. 9 (10).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 181

ihre Abhängigkeit von einer bewiesenen Zuwiderhandlung höhere An-


forderungen gestellt zu werden scheinen als an die Verhängung einer
bloßen „Maßnahme“.
Die Pflicht, eine Zuwiderhandlung zu beweisen, bevor eine Sanktion
verhängt werden kann, stellt zwar eine rechtsstaatliche Selbstverständ-
lichkeit dar, deutet aber auch auf einen gewissen materiellen Mehrgehalt
hin: Mit der Wortwahl „nachweislich“ kann im Deutschen auch die
Frage der Zurechnung betroffen sein. Das bedeutet, dass eine Sanktion
im Wettbewerbsrecht im Sinne des 2. Erwägungsgrunds der Verord-
nung (EG) Nr. 411/2004 verhängt werden kann, wenn eine Zuwider-
handlung einer – juristischen oder natürlichen – Person zugerechnet
werden kann. Das bezieht sich auch auf die Schuldfrage bezüglich einer
Zuwiderhandlung. Diese Aussagen stehen offensichtlich unter einem
dreifachen Vorbehalt: Zum einen handelt es sich um Feststellungen in
einem Erwägungsgrund, deren normative Gehalte und vor allem Wir-
kungen in ihrer Reichweite nur beschränkt sind. Weiter sind die Passa-
gen selbst nicht zwingend so auszulegen, wie hier geschehen. Beispiels-
weise ist in der französischen Fassung von den Zuwiderhandlungen die
Rede, die „constatée“, also festgestellt sind. Demnach kann man (noch)
weniger als bei der deutschen Version auf die Zurechnungsfrage abstel-
len, da lediglich die Feststellung einer Zuwiderhandlung in Rede steht.
Schließlich sind die Ausführungen in dem Erwägungsgrund naturge-
mäß recht vage und können damit nur Hinweise geben, die für ein Ver-
ständnis der Sanktion im Wettbewerbsrecht hilfreich sein können.
Es lässt sich aber trotz dieser Vorbehalte schließen, dass Zwangsgelder
ebenso wie Geldbußen im Wettbewerbsrecht als Sanktionen angesehen
werden, die von – um die Terminologie der Sanktionsverordnung
Nr. 2988/95 zu übernehmen – „verwaltungsrechtlichen Maßnahmen“
abzugrenzen sind, welche auf den Entzug des rechtswidrig erlangten
Vorteils sowie auf die Herstellung des rechtmäßigen Zustands ausge-
richtet sind.

5. Die Sanktion im europäischen Verkehrsrecht: Geldbuße gleich


Sanktion
Die vorgehende Analyse der Verordnungen zum Wettbewerbsrecht in
bestimmten Verkehrsarten führt in den Bereich des gemeinschaftlichen
Verkehrsrechts und damit zu einer weiteren Regelung, der Ansätze zu
einer Bestimmung des unionalen Sanktionsbegriffs entnommen werden
können: Der Verordnung (EWG) Nr. 11 über die Beseitigung von Dis-
182 4. Kapitel

kriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungsbedin-


gungen.613
Nach Art. 17 der Verordnung (EWG) Nr. 11 kann die Kommission ge-
gen Unternehmen, die entgegen den Art. 11, 13 der Verordnung keine
oder unrichtige Auskünfte über ihre Beförderungsleistungen erteilen,
Sanktionen bis zur Höhe von 500 Rechnungseinheiten verhängen.614
Nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung kann sie eine Sanktion bis zur
Höhe des zwanzigfachen Betrages des erzielten oder verlangten Beför-
derungsentgelts verhängen, wenn sie eine Diskriminierung nach Her-
kunfts- oder Bestimmungsland eines Transportgutes durch den Ver-
kehrsunternehmer i.S.v. Art. 75 Abs. 1 EG feststellt. Wenn eine solche
Diskriminierung trotz dahingehender Entscheidung der Kommission

613
Verordnung (EWG) Nr. 11 des Rates vom 27. Juni 1960 über die Beseiti-
gung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungs-
bedingungen gemäß Artikel 79 Absatz (3) des Vertrages zur Gründung der Eu-
ropäischen Wirtschaftsgemeinschaft, ABl. 52 vom 16.8.1960, S. 1121.
614
Nunmehr 500 Euro. Siehe zur Europäischen Rechnungseinheit (ERE)
zunächst Art. 5 Abs. 1 der Satzung des Europäischen Fonds für währungspoli-
tische Zusammenarbeit, Anhang zur Verordnung (EWG) Nr. 907/73 des Rates
vom 3. April 1973 zur Errichtung eines Europäischen Fonds für währungspoli-
tische Zusammenarbeit, ABl. 1973, L 89, S. 2, der den Wert einer Rechnungs-
einheit auf eine bestimmte Masse Feingolds festlegte. Der Beschluss
75/250/EWG des Rates vom 21. April 1975 über die Definition und Umrech-
nung der Europäischen Rechnungseinheit, in der die in Artikel 42 des AKP-
EWG-Abkommens von Lomé genannten Beträge der Hilfe ausgedrückt sind,
ABl. 1975, L 104, S. 35, legte die ERE in der Form eines flexiblen Währungs-
korbes der nationalen Währungen fest. Dem folgte die allgemeine Anwendung
dieses Grundsatzes nach Art. 10 Abs. 1 der Haushaltsordnung vom 21. Dezem-
ber 1977. Durch Verordnung (EWG) Nr. 3180/78 des Rates vom 18. Dezember
1978 zur Änderung des Wertes der vom Europäischen Fonds für währungspoli-
tische Zusammenarbeit verwendeten Rechnungseinheit, ABl. 1978, L 379, S. 1,
übernahm diese Funktion die Europäische Währungseinheit ECU, welche wie-
derum durch Art. 118 EG i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 3320/94 des Rates
vom 22. Dezember 1994 zur Kodifizierung der geltenden Rechtsvorschriften
der Gemeinschaft zur Definition der ECU nach Inkrafttreten des Vertrages
über die Europäische Union, ABl. 1994, L 350, S. 27, auf feste Wechselkursbe-
träge fixiert wurde. Die ECU wurde dann eins zu eins durch den Euro ersetzt,
Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997
über bestimmte Vorschriften im Zusammenhang mit der Einführung des Euro,
ABl. 1997, L 162, S. 1. Dementsprechend wird der Haushaltsplan nun nach
Art. 277 EG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 1605/2002, der neuen Haushaltsordnung, in Euro aufgestellt. Näher Op-
permann, Europarecht, Rn. 992 ff.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 183

weiterhin bestehen bleibt, kann sie nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung
(EWG) Nr. 11 den verantwortlichen Verkehrsunternehmer mit einer
Sanktion bis zur Höhe von 10.000 Rechnungseinheiten belegen.
Die Maßnahmen sind in der Verordnung ausdrücklich als Sanktionen
bezeichnet. Unschwer zu erkennen ist ihre Natur als Geldbuße, da dem
verantwortlichen Verkehrsunternehmer als Folge einer Zuwiderhand-
lung gegen Vorschriften des europäischen Verkehrsrechts die Pflicht zur
Zahlung eines finanziellen Betrages auferlegt wird.615 Eine solche Zah-
lungsverpflichtung ist typisch für die Geldbuße. Unterstützt wird diese
Annahme auch durch Art. 19 der Verordnung (EWG) Nr. 11, wo be-
stimmt wird, dass die Sanktionen nicht strafrechtlicher Art sind. Damit
wird zugleich gesagt, dass ihre Qualifikation als Geldstrafe ausscheidet.
Der Verordnung (EWG) Nr. 11 liegt mithin ein sehr beschränkter Sank-
tionsbegriff zugrunde, nach welchem lediglich Geldbußen als Sanktio-
nen anzusehen wären. Dies wäre jedoch nur schwerlich mit Art. 16 der
Verordnung in Einklang zu bringen, nach welchem die Mitgliedstaaten
die geeigneten Sanktionsvorschriften für die Unternehmer erlassen sol-
len, welche sich den vorgesehenen Kontrollen durch die mitgliedstaatli-
chen Behörden entzogen haben sowie die erforderlichen Angaben nicht
oder unwahr erteilt haben. Zwar spricht die Wahl des Präteritums dafür,
dass mit diesen Maßnahmen rechtswidriges Verhalten „abgestraft“ wer-
den soll. Das hindert die Mitgliedstaaten jedoch nicht, andere Maßnah-
men als Geldbußen zur Erreichung der Ziele der Verordnung zu ergrei-
fen, die ebenso dafür geeignet sind.616
Es ist festzustellen, dass die Sanktion im europäischen Verkehrsrecht
nicht abschließend bestimmt ist. Geldbußen zählen jedenfalls dazu.

6. Als Zwischenergebnis: Die Sanktion nach der Verordnung über die


Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und
Wettbewerbsrecht
Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 über die Verfolgungs- und
Vollstreckungsverjährung hat der europäische Gesetzgeber im Jahre
1974 eine Vorschrift geschaffen für allgemeine Regelungen über die Ver-

615
Pinay, Annuaire Français de Droit International 1960, S. 828 (851);
Krajewski, Geldbußen und Zwangsgelder im Recht der EG, S. 39.
616
Zu den anderen Voraussetzungen für die Maßnahmen, welche Mitglied-
staaten zur Durchsetzung des Unionsrechts zu ergreifen haben, siehe unten, un-
ter 4. Kapitel B.II.8.
184 4. Kapitel

jährung der Zuwiderhandlungen im Verkehrs- und Wettbewerbs-


recht.617 Nach dem neuen Art. 7a der Verordnung (EWG) Nr. 2988/74,
eingefügt durch Art. 37 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003, ist diese Ver-
ordnung über die Verjährungsregelungen nicht mehr auf die Sanktionen
der Kartellverordnung anwendbar. Für die anderen Bereiche des Wett-
bewerbsrechts sowie für das Verkehrsrecht bleibt sie jedoch nach wie
vor gültig und kann demnach in gewisser Weise als Zusammenfassung
des vorhergehenden Abschnitts dienen.
Nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 verjährt die
Befugnis der Kommission, wegen Zuwiderhandlungen „Geldbußen
oder Sanktionen festzusetzen“, innerhalb von drei bzw. fünf Jahren.
Dasselbe Nebeneinander von „Geldbuße oder Sanktion“ findet sich in
Art. 2 Abs. 3 der Verordnung über die Unterbrechung der Verjährung.
Dagegen legt Art. 4 Abs. 1 der Verordnung fest, dass die Vollstreckung
der Entscheidungen, durch die „Geldbußen, Sanktionen oder Zwangs-
gelder festgesetzt worden sind“, in fünf Jahren verjährt, wobei die Ver-
jährung „der Geldbuße, der Sanktion oder des Zwangsgeldes“ nach
Art. 5 der Verordnung durch Änderung des Betrages der betreffenden
Maßnahme oder durch jede auf die zwangsweise Beitreibung der For-
derung gerichtete Handlung der Kommission unterbrochen werden
kann.
Die Verjährungsverordnung scheint demnach einmal zwischen Geldbu-
ßen und Sanktionen und ein andermal sogar zwischen Geldbußen,
Sanktionen und Zwangsgeldern zu unterscheiden. Damit ähnelt sie dem
Art. 74 Abs. 1 der Haushaltsordnung618, der ja in seiner deutschen Ver-
sion zwischen „Geldbußen, Zwangsgeldern und Sanktionen“ unter-
scheidet. Ebenso wie dort ist davon auszugehen, dass die genannten
Maßnahmen nicht in einem logischen Alternativverhältnis zueinander
stehen, sondern vielmehr die Geldbußen und Zwangsgelder neben den
sonstigen, also anderen Sanktionen stehen.619 Ähnlich wie bei Art. 74
Abs. 1 der Haushaltsordnung sind die englische und die portugiesische
Fassung des Textes für dieses Verständnis hilfreich. In den beiden Ver-
sionen sind die Art. 4 f. der Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 über die
Vollstreckungsverjährung mit „enforcement of sanctions“ bzw. „exe-

617
Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974 über
die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und Wettbe-
werbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, ABl. 1974, L 319, S. 1.
618
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002, siehe Fn. 581.
619
Siehe oben, unter 4. Kapitel B.II.3.a).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 185

cução de sanções“ überschrieben. Die portugiesische Fassung behält


dann zwar in den Artikeln selbst die Unterscheidung zwischen „multa,
sanção ou adstrição“ bei. Die englische Fassung jedoch unterscheidet in
den beiden Artikeln nach „fine, penalty or periodic penalty payments“
(bzw. „fines or penalties“ in Art. 1 Abs. 1 der Verordnung). Damit stellt
nach der englischen Fassung der Begriff „sanctions“ den Oberbegriff
für „fine, penalty or periodic penalty payments“ dar.
Allerdings ist festzustellen, dass die Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 in
allen Sprachfassungen zwischen Geldbuße, Sanktion und Zwangsgeld
ein „oder“ setzt, wogegen die Haushaltsordnung ein „und“ dazwischen
stellt. Darüber hinaus stehen die „Geldbußen, Zwangsgeldern und
Sanktionen“ in der Haushaltsordnung in eben dieser Reihenfolge, wäh-
rend in der Verjährungsverordnung Geldbuße und Sanktion vor dem
Zwangsgeld erwähnt werden. Somit war es bei der Haushaltsordnung
nahe liegender, die Geldbußen und Zwangsgelder durch andere Sankti-
onen zu komplettieren. Ein dahingehender Versuch für Art. 4 Abs. 1
der Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 müsste dann lauten, dass die Voll-
streckung von „Geldbußen, anderen Sanktionen oder Zwangsgeldern“
in fünf Jahren verjährt. Systematisch schlösse dies ebenso wie die un-
veränderte Version die Zwangsgelder von den Sanktionen aus, würde
jedoch ein Verständnis der Geldbuße als Sanktion erlauben.
Letztlich vermag keine dieser Interpretationen zu überzeugen. Die be-
grifflichen Unklarheiten in und zwischen den verschiedenen Sprachfas-
sungen sind wohl vielmehr dem Umstand geschuldet, dass der europäi-
sche Gesetzgeber mit seiner Regelung alle denkbaren sanktionierenden
Maßnahmen im Verkehrs- und Wettbewerbsrecht unter die Regelung
der Verjährung fallen lassen wollte.620 Um das zu gewährleisten, wurden
neben die Geldbußen und Zwangsgelder noch die unbestimmten
„Sanktionen“ gesetzt. Auch die englische Fassung kann nicht darüber
hinweg täuschen, dass eine Abgrenzung zwischen „fine“ und „penalty“
nur schwierig zu vollbringen sein wird, da es sich in jedem Fall um fi-
nanzielle Sanktionen handelt. Das erhellt vor allem aus Art. 5 Abs. 1 der
Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 über die Unterbrechung der Vollstre-
ckungsverjährung, der sich auf „den ursprünglichen Betrag der Geld-
buße, der Sanktion oder des Zwangsgeldes“ bezieht. Ein solcher Bezug

620
Hierzu ausführlich EuG, verb. Rs. T-22/02 und T-23/02, Sumitomo Che-
mical u.a./Kommission, Slg. 2005, S. II-4065, Rn. 42 ff.
186 4. Kapitel

auf einen Betrag macht nur einen Sinn, wenn es sich in jedem Fall um
eine finanzielle Sanktion handeln muss.621
Somit lässt sich schließen, dass trotz der Abweichungen im Wortlaut –
auch zwischen den einzelnen Sprachfassungen – Geldbußen und
Zwangsgelder nach der Verordnung über die Verjährungsregelungen in
diesen Bereichen als Sanktionen verstanden werden. Daneben erkennt
die Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 noch die Möglichkeit weiterer
Sanktionen an, die sie nicht näher bestimmt. Einziges Merkmal dieser
„anderen Sanktion“ ist dabei, dass es sich um finanzielle Sanktionen
handeln muss.

7. Die Sanktion im europäischen Umweltrecht


Im Jahre 2003 ging der Rat mit dem Rahmenbeschluss 2003/80/JI zum
Schutz der Umwelt durch das Strafrecht einen bedeutenden Schritt, in-
dem er bestimmte umweltschädliche Maßnahmen als Straftaten festlegte
und für diese Taten allgemeine Grundsätze aufstellte, welche unter an-
derem die Schuldform (die Frage nach der Fahrlässigkeitsstrafbarkeit
neben dem Vorsatz), die Beteiligungsform (Anstiftung und Beihilfe),
sowie die Frage der Strafbarkeit juristischer Personen betreffen.622
Daneben legte der Rahmenbeschluss fest, dass zumindest in schweren
Fällen auch eine Freiheitsstrafe verhängt werden sollte. Nach Art. 5
Abs. 2 des Rahmenbeschlusses sollten mit den klassischen Strafen ande-
re „Sanktionen und Maßnahmen“ einher gehen können, wie insbeson-
dere das „Verbot für eine natürliche Person, eine Tätigkeit, die eine of-
fizielle Genehmigung oder Billigung erfordert, aufzunehmen oder ein
Unternehmen oder eine Stiftung zu gründen, zu verwalten oder zu lei-
ten“, wenn die Gefahr besteht, dass die kriminellen Aktivität dadurch
fortgesetzt wird.
Der Gerichtshof hat den Rahmenbeschluss im Jahr 2005 für nichtig er-
klärt. Das folgte allerdings allein aus der kompetenzrechtlichen Erwä-
gung, dass er nicht auf Art. 34 Abs. 2 lit. b), 29, 31 Abs. 1 lit. e) EU hät-
te gestützt werden dürfen, sondern vielmehr auf die umweltrechtliche

621
In diesem Sinne EuG, verb. Rs. T-22/02 und T-23/02, Sumitomo Chemi-
cal u.a./Kommission, Slg. 2005, S. II-4065, Rn. 60.
622
Rahmenbeschluss 2003/80/JI des Rates vom 27. Januar 2003 über den
Schutz der Umwelt durch das Strafrecht, ABl. 2003, L 29, S. 55.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 187

Kompetenz der Gemeinschaft nach Art. 175 EG.623 Mittlerweile hat der
EuGH seine Rechtsprechung im Urteil zum Rahmenbeschluss
2005/667/JI über die strafrechtliche Bekämpfung der Verschmutzung
durch Schiffe624 dahingehend ausdifferenziert, dass zwar eine Harmoni-
sierung strafrechtlicher Vorschriften auf die gemeinschaftsrechtliche
Ermächtigungsgrundlage gestützt werden kann. Dabei dürfen aber
nicht Art und Maß der strafrechtlichen Sanktion bestimmt werden.625
Die kompetenzielle Problematik verdeckt die für den vorliegenden Zu-
sammenhang interessante Bestimmung des Art. 7 des Rahmenbeschlus-
ses zum Schutz der Umwelt mit den Sanktionen gegen juristische Per-
sonen. Dieser lautete:
„Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen, um si-
cherzustellen, dass gegen eine im Sinne des Artikels 6 verantwortli-
che juristische Person wirksame, angemessene und abschreckende
Sanktionen verhängt werden können, zu denen strafrechtliche oder
nichtstrafrechtliche Geldsanktionen gehören und andere Sanktionen
gehören können, beispielsweise:
a) Maßnahmen des Ausschlusses von öffentlichen Zuwendungen
und Hilfen;
b) Maßnahmen des vorübergehenden oder ständigen Verbots der
Ausübung einer Gewerbe- oder Handelstätigkeit;
c) richterliche Aufsicht;
d) richterlich angeordnete Auflösung;
e) Verpflichtung zum Ergreifen spezieller Maßnahmen, um die Fol-
gen der die strafrechtliche Verantwortlichkeit begründenden Hand-
lung zu beseitigen.“
Nach dem Rahmenbeschluss wurden zum einen die Maßnahmen des
Strafrechts als Sanktionen verstanden. Das ist ein naheliegendes, da evi-
dentes Verständnis. Mit dem Verweis auf bestimmte Betätigungsverbote
zeigt der Rahmenbeschluss zum anderen auch, welche Maßnahmen als
Sanktionen zu verstehen sind, die nicht dem Strafrecht im engeren Sin-
ne zugeordnet werden können. Da der Rahmenbeschluss aufgehoben

623
EuGH, Rs. C-176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, S. I-7879, Rn. 53; hier-
zu bereits Mansdörfer, Jura 2004, S. 297 (298).
624
Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstär-
kung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch
Schiffe, ABl. 2005, L 255, S. 164.
625
EuGH, Rs. C-440/05, Kommission/Rat, Slg. 2007, S. I-9097, Rn. 70.
188 4. Kapitel

ist und eine kompetenzgerechte Regelung – jedenfalls vor Inkrafttreten


des Lissabonner Vertrags – nicht wahrscheinlich scheint,626 wird der
Rahmenbeschluss im Folgenden nicht weiter untersucht. Feststellen
lässt sich aber, dass die spezifischen Maßnahmen den Betroffenen
nachteilig belasten. Teilweise sind sie aber auch nur auf die Wiederher-
stellung des rechtmäßigen Zustands gerichtet (Buchstabe c) und e)). Der
Sanktionsbegriff nach dem Rahmenbeschluss ist damit etwas vom bis-
her gefundenen Begriffsverständnis abweichend.

8. Die Sanktion in den sonstigen Politikbereichen der Union: Effektive,


verhältnismäßige und abschreckende Durchsetzung des Unionsrechts
durch die Mitgliedstaaten
Der Regelfall der Durchführung europäischen Rechts ist der sogenann-
te indirekte Vollzug, bei dem die mitgliedstaatlichen Stellen dem euro-
päischen Recht zur Anwendung verhelfen.627 Dementsprechend findet
sich die häufigste Erwähnung von Sanktionen in Rechtsakten, die ihre
Durchführung den mitgliedstaatlichen Stellen überlassen. Die dabei re-
gelmäßige Formel lautet, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen
Maßnahmen ergreifen müssen, um zu gewährleisten, dass Verstöße ge-
gen den betreffenden Rechtsakt mit Sanktionen belegt werden, die
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.628 Wie bereits aus-
führlicher dargestellt, ist das eine sehr häufige Vorgehensweise in euro-
päischen Rechtsakten, die nicht auf die Richtliniengebung beschränkt

626
So jedenfalls hoffend Heger, JZ 2006, S. 310 (311); Hefendehl, ZIS 2006,
S. 161 (166).
627
Aus der reichhaltigen Literatur siehe nur Zuleeg, VVDStRL 53 (1994),
S. 154 (158); Rengeling, VVDStRL 53 (1994), S. 202 (205); Kadelbach, Allge-
meines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, S. 18 f. Zum besonderen
Fall der zwangsweisen Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts ausführlich
Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, S. 9 (13 ff.).
628
Beispiele aus jüngerer Zeit sind Art. 68 Verordnung (EG) Nr. 216/2008
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Festle-
gung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer
Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtlinie
91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der Richtli-
nie 2004/36/EG, ABl. 2008, L 79, S. 1; oder Art. 23 der Richtlinie 2008/48/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2008 über Verbrau-
cherkreditverträge und zur Aufhebung der Richtlinie 87/102/EWG des Rates,
ABl. 2008, L 133, S. 66.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 189

ist.629 In jüngerer Zeit erscheinen auch konkretere Hinweise auf die Art
der Sanktionen, wenn „Sanktionen, einschließlich verwaltungsrechtli-
cher und strafrechtlicher“ gefordert werden.630
Geleitet wird diese Praxis von dem in der Strategie der Kommission für
die Durchsetzung der Rechte an geistigem Eigentum in Drittländern
geäußerten Schlüsselgedanken: „Ohne die Möglichkeit von Sanktionen
ist keine Regel wirklich durchsetzbar.“631 Das bezieht sich im konkre-
ten Zitat zwar auf die Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigen-
tums in Drittstaaten über die dazu vorgesehenen Mechanismen der
Streitbeilegung vor allem im Rahmen der Welthandelsorganisation
WTO und dem Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der
Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS). Das ändert jedoch nichts an
der grundlegenden Einschätzung der Kommission, dass Sanktionen zu
Rechtsdurchsetzung unerlässlich sind und demnach auch innerhalb der
Union als notwendig angesehen werden.
Es kann aber festgehalten werden, dass die typische Formulierung in
europäischen Rechtsakten, die Mitgliedstaaten müssten wirksame, ver-
hältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorsehen, zwar zeigt, dass
die betreffende Maßnahme diese Qualifikationen haben muss. Der Be-
griff der Sanktion ist damit jedoch nicht bestimmt. Die Rechtsprechung
ist aufgerufen, die Einhaltung der Merkmale zu überprüfen und dabei
möglicherweise zur Begriffsklärung beizutragen. Das wird Gegenstand
späterer Ausführungen sein.632

629
Ausführlich dazu oben, unter 3. Kapitel A.II.1.
630
So beispielsweise Art. 13 Abs. 2 der umstrittenen Richtlinie 2006/24/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vor-
ratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher
elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnet-
ze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie
2002/58/EG, ABl. 2006, L 105, S. 45. Gegen diese Richtlinie ist derzeit die Kla-
ge Irlands anhängig, Klage vom 6.7.2006, Rs. C-301/06, Irland/Rat und Parla-
ment, ABl. 2006, C 237, S. 5; vgl. hierzu GA Kokott vom 18.7.2007, in: Rs. C-
275/06, Promusicae, Slg. 2008, S. I-271, Rn. 82.
631
Kommission, Strategie für die Durchsetzung der Rechte an geistigem Ei-
gentum in Drittländern, ABl. 2005, C 129, S. 3 (9). Siehe die Art. 3 und 16 der
Richtlinie 2004/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.
April 2004 zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums, ABl. 2004,
L 157, S. 45, berichtigt durch ABl. 2004, L 195, S. 16; dazu Frey/Rudolph, ZUM
2004, S. 522.
632
Unten, unter 4. Kapitel C.III.
190 4. Kapitel

III. Ergebnis: Mögliche Inhalte eines Sanktionsbegriffs, hergeleitet


aus dem europäischen Primär- und Sekundärrecht

Die vorangegangene Analyse zeigt ein uneinheitliches Bild der Verwen-


dung der Begriffe Sanktion und Zwang sowohl im europäischen Pri-
mär- als auch im Sekundärrecht. Man kann jedoch bestimmte überein-
stimmende Merkmale aus den untersuchten Vorschriften herausdestil-
lieren.
Alle betreffenden Maßnahmen ergehen als Reaktion auf ein unions-
rechtlich unerwünschtes Fehlverhalten einer natürlichen oder juristi-
schen Person bzw. eines Mitgliedstaates. Dabei können sie – je nach Art
des Vollzugs des Gemeinschaftsrechts im betreffenden Bereich – so-
wohl von mitgliedstaatlichen als auch von unionalen Stellen verhängt
werden.
In den untersuchten Normtexten kristallisierte sich weiter als hervor-
stechendes Merkmal der Normen, die als Sanktionen verstanden wur-
den, heraus, dass sie präventive und zumeist auch repressiv-punitive
Wirkung zeitigen sollen. Dagegen werden restitutive Maßnahmen
grundsätzlich als „verwaltungsrechtliche Maßnahmen“ oder ähnliches
bezeichnet.
Typische repressive Maßnahmen sind die Geldbuße bzw. Zahlungs-
pflichten, die in ihrer Wirkung einer Geldbuße gleichkommen, der Ent-
zug von Zulassungen oder Zwangsgelder. Daneben wird die spezialprä-
ventive Wirkung der Maßnahmen, insbesondere beim Entzug einer Zu-
lassung, relevant. Im Recht der Fischerei wird mit dem Entzug von
rechtswidrigen Fängen auch eine restitutive Maßnahme als Sanktion
bezeichnet.
Die Bezeichnungen stehen in den überwiegenden Fällen in Überein-
stimmung mit den in der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 über
den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaf-
ten getroffenen Differenzierungen. Das bedeutet, dass die Bestimmun-
gen der Sanktionsverordnung einen tauglichen Ausgangspunkt für die
Definition eines einheitlichen Begriffs der Sanktion im Unionsrecht
bieten. Einzelne Abweichungen konnten festgestellt werden, das kann
allerdings nicht zu einer anderen Einschätzung führen. Vielmehr ist da-
von auszugehen, dass der Sanktionsbegriff der Sanktionsverordnung
auch de lege ferenda maßstabsbildend bleibt.
Diese rechtspolitische These kann jedoch rechtsdogmatisch nur Bestand
haben, sofern sie auch mit der Rechtsprechung der europäischen Ge-
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 191

richte in Einklang gebracht werden kann. Dies ist Gegenstand der fol-
genden Ausführungen.

C. Die Sanktion in der Rechtsprechung des Europäischen


Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz

Auch in der Rechtsprechung von EuGH und EuG findet sich keine ex-
plizite Definition der Begriffe Sanktion, Zwang oder Strafe. Jedoch ist
es unter Umständen möglich, den Urteilen Hinweise zu entnehmen,
welches Verständnis der Begriffe die Gerichte ihren Urteilen unterle-
gen. Das bedeutet, dass die Rechtsprechung zu den einzelnen mögli-
chen Sanktionstypen des geschriebenen Rechts, wie sie im vorherge-
henden Abschnitt herausgearbeitet wurden, daraufhin untersucht wer-
den kann, ob sie Elemente einer Definition der Begriffe beinhaltet.
Dabei wird deutlich werden, dass die Gerichte – der Natur der Recht-
sprechungstätigkeit gemäß – die relevanten Begriffe nicht abstrakt be-
stimmen, sondern anlassbezogen diskutieren. Solche Anlässe sind in der
Regel – wiederum nicht überraschend – vor allem Fragen des Rechts-
schutzes. Das hat zur Folge, dass eine eventuell vorgenommene Be-
stimmung des Begriffs der Sanktion in den Urteilen anhand der spezifi-
schen Fragestellung vorgenommen wird, welche Maßstabsnormen bei
der Verhängung einer Sanktion anwendbar sein sollen und inwieweit
sich diese von den bei der Verhängung von reinen verwaltungsrechtli-
chen Maßnahmen anwendbaren Rechtsgrundsätzen unterscheiden. Erst
dann wird für die Rechtsprechung die Frage relevant, wie sich Sanktion
und bloße verwaltungsrechtliche Maßnahme unterscheiden.
Das bedeutet für die folgende Untersuchung, dass die Versuche der
Begriffsbestimmung aus den Hinweisen in der Rechtsprechung zu den
sanktionsrelevanten Tätigkeiten im Recht der Europäischen Union
zugleich ein Bild von den Rechtsgrundsätzen ergeben wird, die bei der
Verhängung von Sanktionen anwendbar sind. Damit schafft die Suche
nach einem Begriffsverständnis der europäischen Gerichte zugleich
grundlegende Voraussetzungen für die Bestimmung des rechtlichen
Rahmens, in welchem sich die Sanktionen im Europarecht bewegen.
Wie auch bei der Analyse des Sekundärrechts ist die Rechtsprechung
des EuGH zu den Sanktionen im Agrarrecht von besonderer Bedeu-
tung angesichts der Relevanz dieses Rechtsgebietes für die gesamte eu-
192 4. Kapitel

ropäische Integration seit Gründung der EWG.633 Hinzu tritt noch der
Umstand, dass der EuGH vor allem auf dem Gebiet des europäischen
Landwirtschaftsrechts die Möglichkeit hatte, seine umfangreiche Recht-
sprechung zu entwickeln.
Im Folgenden werden demnach vor allem Sanktionen aus dem Agrar-
recht Gegenstand der Untersuchung sein. Das betrifft mögliche Sankti-
onen gegen die Agrarmarktteilnehmer (I). Daneben wird die Rechtspre-
chung des Gerichtshofs zu den Zwangsgeldern und Pauschalbeträgen
gegen Mitgliedstaaten nach Art. 228 Abs. 2 EG analysiert werden (II).
Schließlich werden Urteile der europäischen Gerichte zur Pflicht der
Mitgliedstaaten, Gemeinschaftsrechtsverstöße zu sanktionieren, auf ei-
nen bestimmten Sanktionsbegriff hin untersucht werden (III).

I. Sanktionen des Agrarrechts in der Rechtsprechung der


europäischen Gerichte

In der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts erster In-


stanz im Recht der Landwirtschaft kann man sechs Fallgruppen ausma-
chen, welche sanktionsrelevante Tätigkeiten der Union betreffen. Diese
Fallgruppen lassen sich grundsätzlich dem zentralen Art. 5 der
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und damit jeweils den darin
genannten Sanktionen zuordnen. Genannt seien hier also die Fallgrup-
pen, die sich aus der Rechtsprechung herleiten lassen, und, soweit mög-
lich, ihre Zuordnung prima facie zu den betreffenden Sanktionen in der
Sanktionsverordnung. Es handelt sich um:
1. Die Streichung oder Kürzung von Zuschüssen bei der finanziellen
Beteiligung der Gemeinschaft an Vorhaben, die aus den Gemein-
schaftsfonds gefördert werden (Art. 5 Abs. 1 lit. c) der Verordnung
(EG, Euratom) Nr. 2988/95);
2. Die Rückforderung, der vollständige oder teilweise Verlust einer
Beihilfe, der Ausschluss aus einem Beihilfeprogramm für einen be-
stimmten Zeitraum sowie die Zahlung eines Zuschlags für die feh-
lerhafte Beihilfegewährung (Art. 5 Abs. 1 lit. b) bis e) der Verord-
nung (EG, Euratom) Nr. 2988/95);

633
Bast, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., i.E., Ab-
schnitt II.2.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 193

3. Die erhöhte Abgabe für Lieferung und Direktverkauf agrarischer


Produkte, v.a. Milch (Art. 5 Abs. 1 lit. b) und g) der Verordnung
(EG, Euratom) Nr. 2988/95);
4. Der Verlust und die Neuzuteilung von Quoten für die Vermark-
tung agrarischer Produkte (Art. 5 Abs. 1 lit. c) und d) der Verord-
nung (EG, Euratom) Nr. 2988/95);
5. Der erhöhte Rückforderungsbetrag bei Ausfuhrerstattungen
(Art. 5 Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95);
6. Der vollständige oder teilweise Verfall von Kautionen, die der Si-
cherung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen dienen, v.a. im
Rahmen der Ausfuhrverpflichtungen und -lizenzen (Art. 5 Abs. 1
lit. f) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95).
Die Sanktionsqualität der jeweiligen Maßnahme bleibt im Einzelfall zu
prüfen. Auch ihre betreffende Zuordnung zu den genannten Sanktionen
in Art. 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 steht in concreto
noch aus. So bestehen beispielsweise Zweifel, ob die Rückforderung ei-
ner Beihilfe als Sanktion anzusehen ist (siehe nur Art. 4 Abs. 1 und 4
der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95), oder ob die Neuregelung
der Quoten als „Entzug eines Vorteils“ zu bezeichnen ist. Weiterhin
kann auch die Abgrenzung zwischen den betreffenden Sanktionsarten
in der konkreten Anwendung Schwierigkeiten bereiten. Überschnei-
dungen zwischen den Fallgruppen sind schließlich auch möglich. So
sind insbesondere die Fälle 1 und 2 nicht in jedem Fall klar von einan-
der zu unterscheiden.
Angesichts des dieser Studie zur Verfügung stehenden Raums werden
aufgrund der besonderen Bedeutung des gemeinschaftlichen Subventi-
onsrechts sowie den Entwicklungen im Agrarrecht weg von Quoten
und Ausfuhrerstattungen hin zu direkteren Stützungsmaßnahmen im
Rahmen der GAP-Reform 2003 von diesen Fallgruppen im Folgenden
nur die Fallgruppen 1 und 2 hinsichtlich der gemeinschaftlichen Beihil-
fen besonders beleuchtet. Im Anschluss wird als weiteres innovatives
Mittel der Durchsetzung gemeinschaftlichen Agrarrechts die 6. Fall-
gruppe analysiert, der Verfall von Kautionen.
Dabei wird von der Annahme ausgegangen, dass der EuGH in seiner
Rechtsprechung seit Erlass der Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 nicht
von der dort vorgenommenen Einteilung und Unterscheidung zwi-
schen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen abweichen
wird. Jedoch gibt es auch bis 1995 eine umfangreiche Rechtsprechung
des Gerichtshofs zu sanktionsrelevanten Maßnahmen. Der folgende
Abschnitt wird demnach auch Kontinuitäten und gegebenenfalls Ab-
194 4. Kapitel

weichungen aufzeigen können, welche die Rechtsprechungstätigkeit der


europäischen Gerichte betreffen und durch später erlassene Rechtsakte,
insbesondere die Sanktionsverordnung, womöglich gesetzlich aner-
kannt und fixiert wurden.

1. Die Streichung und Kürzung von Zuschüssen zu


gemeinschaftsrechtlich geförderten Vorhaben
Der erste in der vorgehenden Übersicht genannte Fall möglicher Sank-
tionen im Agrarrecht findet sich in der Rechtsprechung zur Streichung
und Kürzung von Zuschüssen zu Vorhaben, die durch die Gemein-
schaftsfonds, also insbesondere die europäischen Strukturfonds, ge-
stützt werden. In Betracht kommen hier Zuschüsse aus dem Europäi-
schen Fonds für die regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäi-
schen Sozialfonds (ESF) sowie aus dem ehemaligen Europäischen Aus-
richtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und
dem ehemaligen Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei
(FIAF). Mit der neuen Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 über die Fi-
nanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik wurde der EAGFL ab dem
1. Januar 2007 ersetzt durch zwei Fonds, nämlich den Europäischen
Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
(ELER).634 Das FIAF wurde zum 4. September 2006 durch den Euro-
päischen Fischereifonds (EFF) ersetzt.635
Als Instrumente ohne spezifisch regionalen Bezug636 kommen neben
diesen Strukturfonds noch Förderungen nach dem Kohäsionsfonds zur
Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Uni-
on637 oder den beitrittsvorbereitenden Fonds,638 wie dem Strukturpoli-

634
Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Fi-
nanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. 2005, L 209, S. 1. Diese Ver-
ordnung setzt den Vorschlag der Kommission für eine solche Änderung um,
siehe Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Finanzie-
rung der Gemeinsamen Agrarpolitik, 14. Juli 2004, KOM (2004) 489 endg.
635
Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den
Europäischen Fischereifonds, ABl. 2006, L 223, S. 1.
636
Hierzu Schoof, Reform der EU-Strukturfonds von 1999, S. 64; Bleck-
mann, Europarecht, R. 2769 ff.
637
Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errich-
tung des Kohäsionsfonds, ABl. 1994, L 130, S. 1; wichtige Änderungen im
Rahmen der Strukturfondsreform 1999 durch Verordnung (EG) Nr. 1264/1999
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 195

tischen Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt, ISPA (Instrument


structurel de pré-adhésion),639 welches wie der Kohäsionsfonds beson-
ders bedürftige (künftige) Mitgliedstaaten in den Bereichen Umwelt
und transeuropäische Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur
fördern soll,640 dem Fonds zur Förderung im Bereich Landwirtschaft
und ländliche Entwicklung SAPARD (Special Accession Programme for
Agriculture and Rural Development)641 oder dem Wirtschaftsmoderni-
sierungsfonds PHARE (Poland and Hungary: Aid for Restructuring of
the Economies)642 in Betracht. Die drei letztgenannten Instrumente sind
durch das Instrument für Heranführungshilfe IPA (Instrument for Pre-
Accession Assistance) zusammengefasst und ersetzt worden.643 Schließ-
lich existieren noch einige weitere Förderungsinstrumente in bestimm-
ten Politikbereichen der Union, die der Verwirklichung der Ziele der
jeweiligen Politik dienen. Zu denken wäre hier beispielhaft an die För-
derung von Forschungsvorhaben unter dem Sechsten Rahmenpro-

des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94
zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. 1999, L 161, S. 57; sowie durch
Verordnung (EG) Nr. 1265/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung
von Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsi-
onsfonds, ABl. 1999, L 161, S. 62.
638
Zu den letzteren allgemein die Verordnung (EG) Nr. 1266/1999 des Rates
vom 21. Juni 1999 zur Koordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder
im Rahmen der Heranführungsstrategie und zur Änderung der Verordnung
(EWG) Nr. 3906/89, ABl. 1999, L 161, S. 68.
639
Verordnung (EG) Nr. 1267/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über ein
strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt, ABl. 1999,
L 161, S. 73.
640
Oppermann, Europarecht, Rn. 977.
641
Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über eine
gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft
und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der
Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeit-
raums, ABl. 1999, L 161, S. 87.
642
Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates vom 18. Dezember 1989 über
Wirtschaftshilfe für die Republik Ungarn und die Volksrepublik Polen,
ABl. 1989, L 375, S. 11.
643
Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaf-
fung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. 2006, L 210, S. 82,
mit der Verordnung (EG) Nr. 718/2007 der Kommission vom 12. Juni 2007 zur
Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates zur Schaffung ei-
nes Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. 2007, L 170, S. 1.
196 4. Kapitel

gramm für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Forschung,


technologischen Entwicklung und Demonstration.644
Dabei erweisen sich die Zuschüsse als Beihilfen – häufig in Form einer
komplementären Finanzierung durch Gemeinschaftsmittel und natio-
nale Mittel (sog. Kofinanzierung) –,645 die für die Durchführung ge-
meinschaftsrechtlich erwünschter Vorhaben stützend gewährt werden.
Die Begriffe Zuschuss und Beihilfe werden teilweise synonym verstan-
den.646 Im Anschluss an diesen Abschnitt wird die Rechtsprechung zu
den strukturell gleichartigen Beihilfen zur Förderung bestimmter Ver-
haltensweisen untersucht werden, die sich von den Zuschüssen im en-
geren Sinne dadurch unterscheiden, dass sie bestimmte Verhaltenswei-
sen bei der Ausübung landwirtschaftlicher Tätigkeit belohnen, indem
sie dafür finanzielle Mittel gewähren. Damit stellt sich der Zuschuss als
ein Unterfall der Beihilfe dar, ist also eine spezifische Beihilfe, welche
die Kosten einer Investition vermindern soll.
Hier soll beispielhaft die Rechtsprechung der europäischen Gerichte
zur Streichung, Kürzung oder Aussetzung von Zuschüssen unter dem
ehemaligen EAGFL und dem FIAF betrachtet werden. Angesichts der
erst unlängst erfolgten Aufhebung dieser Instrumente kann noch nicht

644
Das Sechste Rahmenprogramm wurde geschaffen durch den Beschluss
Nr. 1513/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni
2002 über das Sechste Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im
Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration als
Beitrag zur Verwirklichung des Europäischen Forschungsraums und zur Inno-
vation (2002–2006), ABl. 2002, L 232, S. 1. Die allgemeinen Durchführungsre-
geln finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 2321/2002 des Europäischen Par-
laments und des Rates vom 16. Dezember 2002 über Regeln für die Beteiligung
von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen an der Durchführung
des Sechsten Rahmenprogramms der Europäischen Gemeinschaft (2002–2006)
sowie für die Verbreitung der Forschungsergebnisse, ABl. 2002, L 355, S. 23.
645
Vgl. Art. 8 und 28 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom
21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl.
1999, L 161, S. 1; bzw. nach deren Aufhebung Art. 9 und 53 der Verordnung
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen
über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen
Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG)
Nr. 1260/1999, ABl. 2006, L 210, S. 25. Zur Kofinanzierung vgl. Busse, in:
Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 25, Rn. 74 f.
646
Vgl. beispielsweise Art. 54 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006
über EFRE, ESF und Kohäsionsfonds, wo beide Begriffe austauschbar verwen-
det werden.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 197

auf Rechtsprechung zu EGFL, ELER und EFF zurückgegriffen wer-


den. Es ist aber angesichts der grundlegenden Fragestellung nicht anzu-
nehmen, dass die Gerichte ihr theoretisches Begriffsverständnis ändern,
weil sich die eher technischen Fragen der Finanzinstrumente verändert
haben.

a) Die Streichung von Zuschüssen aus dem ehemaligen Europäischen


Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft: Die
Rechtssache Conserve Italia
Nach der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 über eine gemeinsame Maß-
nahme zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedin-
gungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse kamen bestimmte Vorhaben
für die Bezuschussung aus dem EAGFL in Betracht, wenn sie der Rati-
onalisierung oder Entwicklung der Lagerung, der marktgerechten Auf-
bereitung, der Konservierung, der Bearbeitung oder der Verarbeitung
landwirtschaftlicher Erzeugnisse dienten (Art. 6 Abs. 1 lit. a) der Ver-
ordnung).647 Nach Art. 19 Abs. 2 der Verordnung konnte die Kommis-
sion den an die Person, welche die Kosten des Vorhabens trägt, zu zah-
lenden Zuschuss aus dem EAGFL „aussetzen, einschränken oder ganz
einstellen“, wenn das Vorhaben nicht wie vorgesehen oder nicht inner-
halb einer bestimmten Frist durchgeführt wurde, oder wenn bestimmte
Auflagen nicht erfüllt wurden.
Im Juni 1988 erließ der Rat mit der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 ei-
ne neue Verordnung über die Aufgaben und die Effizienz der Struktur-
fonds.648 Ein halbes Jahr später erließ der Rat zwei Verordnungen zur
Durchführung der neuen Verordnung über die Aufgaben der Struktur-
fonds, nämlich einerseits die Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, welche
vor allem die Regeln für die Koordinierung zwischen den Struktur-
fonds festlegte,649 und andererseits die Verordnung (EWG) Nr. 4256/88,

647
Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates vom 15. Februar 1977 über eine
gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermark-
tungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. 1977, L 51, S. 1.
648
Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Auf-
gaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Inter-
ventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Entwicklungsbank
und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente, ABl. 1988, L 185, S. 9.
649
Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur
Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinie-
rung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwi-
198 4. Kapitel

die spezifisch den EAGFL betraf.650 Gemäß Art. 10 Abs. 2 der letztge-
nannten Verordnung wurde die Verordnung (EWG) Nr. 355/77 aufge-
hoben. Damit traten an deren Stelle die Vorschriften der neuen Verord-
nung über die Aufgaben der Strukturfonds und ihrer beiden Durchfüh-
rungsverordnungen.651 Die erste dieser Durchführungsverordnungen,
also die Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, sah in Art. 24 Abs. 2 unter
der Überschrift „Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteili-
gung“ vor, dass die Kommission eine „finanzielle Beteiligung an der
betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen [konnte],
wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit“
vorlag oder eine erhebliche Veränderung der Durchführung des Vorha-
bens ohne Zustimmung der Kommission vorgenommen wurde.
Diese Konstellation liegt der Entscheidung des Gerichts erster Instanz
in der Rechtssache Conserve Italia zugrunde.652 Ein italienischer Zu-
sammenschluss landwirtschaftlicher Genossenschaften hatte einen Zu-
schuss nach der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 beantragt, mit dem ein
Vorhaben zur Entwicklung, Rationalisierung und technischen Moderni-

schen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und


der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, ABl. 1988, L 374,
S. 1.
650
Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur
Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des EAGFL,
Abteilung Ausrichtung, ABl. 1988, L 374, S. 25.
651
Auch diese drei Verordnungen sind nicht mehr aktuell, da sie durch die
Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förde-
rung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrich-
tungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung
bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. 1999, L 160, S. 80, und die
Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen
Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. 1999, L 161, S. 1, aufgehoben und
ersetzt wurden. Die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 wiederum ist mittlerweile
(größtenteils) durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.
September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums
durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländli-
chen Raums (ELER), ABl. 2005, L 277, S. 1, die Verordnung (EG) Nr.
1260/1999 durch die Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli
2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regiona-
le Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und
zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, ABl. 2006, L 210, S. 25,
aufgehoben worden.
652
EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 199

sierung eines Betriebes unterstützt werden sollte. Die beantragende


Firma hatte Arbeiten zur Durchführung ihres Vorhabens bereits vor
Eingang des Antrags auf Bezuschussung bei der Kommission begon-
nen, dies jedoch auch auf das Auskunftsverlangen der Kommission hin
verneint. Die Kommission gewährte den beantragten Zuschuss. Bei spä-
ter von den italienischen Behörden und der Kommission gemeinsam
durchgeführten Kontrollen653 ergab sich jedoch, dass durchaus vor Stel-
lung des Zuschussantrags mit ersten Arbeiten und Käufen von erforder-
lichen Geräten begonnen worden war. Daraufhin hob die Kommission
den Zuschuss wieder auf, da die Tätigung von Arbeiten noch vor dem
Antrag auf Bezuschussung gegen die durch das beantragende Unter-
nehmen bei Antragstellung nach der Verordnung (EWG) Nr. 2515/85654
eingegangene Verpflichtung verstoße, mit der Durchführung des Vor-
habens nicht vor Eingang des Antrags beim EAGFL zu beginnen. Wei-
terhin sei der Kaufvertrag über eine Verpackungsmaschine gefälscht
worden, um zu verschleiern, dass die Maschine schon vor Eingang des
Zuschussantrags im Betrieb installiert worden sei.
Das Gericht erster Instanz stellte zunächst fest, dass Personen, die Zu-
schüsse beantragen oder erhalten könnten, eine Informations- und
Loyalitätspflicht obliege, die „dem System der Beteiligung durch den
EAGFL inhärent und für sein einwandfreies Funktionieren grundle-
gend“ sei.655 Aus dieser Pflicht folge, dass sich ein Unternehmen nicht
auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen könne, wenn es der
Kommission keine Informationen über noch vor Zugang des Zuschuss-
antrags getätigte Arbeiten zur Durchführung des Vorhabens übermittel-
te. Der Vertrauensschutz sei jedoch erforderlich, um in den Genuss der
möglichen Ausnahme nach Art. 15 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr.
4253/88 zu kommen, nach welchem die Kommission für bestimmte
Fälle auch solche Ausgaben als durch die Fonds beihilfefähig ansehen
könne, welche innerhalb von sechs Monaten vor Zugang des Antrags

653
Zur gemeinsamen Ausübung von Zwang durch europäische und nationale
Institutionen näher Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts, S. 9.
654
Verordnung (EWG) Nr. 2515/85 der Kommission vom 23. Juli 1985 über
die Anträge auf Zuschüsse des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds
für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung, für Vorhaben zur Verbesserung
der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Er-
zeugnisse und für Erzeugnisse der Fischerei, ABl. 1985, L 243, S. 1.
655
EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139,
Rn. 71.
200 4. Kapitel

bei der Kommission getätigt wurden. Das der Kommission hierbei für
Ausnahmefälle eingeräumte Ermessen könne das betreffende Unter-
nehmen ohne Vertrauensschutz nicht zu seinen Gunsten reduzieren. Im
vorliegenden Fall hätte Conserve Italia (bzw. ihre Rechtsvorgängerin)
die Kommission nicht über die vor Zugang des Antrags getätigten Ar-
beiten informiert und genieße demnach keinen Vertrauensschutz, der
die Ausnahme rechtfertige.
In der Übersendung der nicht originalgetreuen Kopie des Kaufvertrages
über die Verpackungsmaschine sah das Gericht erster Instanz eine „of-
fensichtliche und schwerwiegende Unregelmäßigkeit […], die, wenn
nicht vorsätzlich, so doch zumindest grob fahrlässig war“.656 Rechts-
grundlage für die Streichung der finanziellen Beteiligung als Reaktion
auf diese Unregelmäßigkeiten sei nicht nur Art. 19 Abs. 2 der Verord-
nung (EWG) Nr. 355/77,657 sondern auch Art. 24 Abs. 2 der Verord-
nung (EWG) Nr. 4253/88, obwohl dieser seinem Wortlaut nach die
Streichung eines Zuschusses nicht vorsehe, sondern nur die Kürzung
oder das Aussetzen. Angesichts der Überschrift zu Art. 24 („Kürzung,
Aussetzung und Streichung der Beteiligung“) müsse man jedoch diesen
Widerspruch zwischen Wortlaut und Überschrift einer Norm dadurch
auflösen, dass alle Worte einen Sinn ergäben. Diese Auslegungsregel
und der Umstand, dass mit Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EWG)
Nr. 355/77 eine weitere Vorschrift existiere, welche die völlige Einstel-
lung einer Beteiligung vorsehe, führten das Gericht erster Instanz zu
dem Schluss, dass Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88
dahingehend ausgelegt werden müsste, dass er der Kommission im Falle
von Unregelmäßigkeiten erlaube, einen EAGFL-Zuschuss gänzlich zu
streichen.658

656
EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139,
Rn. 76.
657
Dagegen hat der Gerichtshof in seinem Rechtsmittelurteil entschieden,
dass Art. 19 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 im vorliegenden Fall
keine geeignete Rechtsgrundlage für die Streichung des Zuschusses darstelle, da
er zum Zeitpunkt der Streichungsentscheidung durch die Kommission nicht
mehr in Kraft gewesen sei, EuGH, Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommis-
sion, Slg. 2002, S. I-867, Rn. 82 f.
658
EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139,
Rn. 92; dieser Punkt ist vom Gerichtshof ausdrücklich bestätigt worden:
EuGH, Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2002, S. I-867,
Rn. 88.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 201

Dass die Kommission den konkreten Zuschuss gänzlich gestrichen ha-


be, sei auch verhältnismäßig. Hierbei stützt sich das Gericht erster In-
stanz auf die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,
dass „ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, deren Einhaltung für das
ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschaftssystems von
grundlegender Bedeutung ist, mit dem Verlust eines durch die Gemein-
schaftsregelung verliehenen Anspruchs, etwa eines Beihilfeanspruchs,
geahndet werden“ könne.659 In der Einreichung einer mit dem Original
des Kaufvertrags nicht übereinstimmenden Kopie sei eine schwerwie-
gende Verletzung wesentlicher Pflichten zu sehen. Aus generalpräventi-
ven Gründen sei die vollständige Streichung des Zuschusses angezeigt
gewesen, da andere Maßnahmen – insbesondere die bloße Kürzung des
Zuschusses um den tatsächlich nicht zuschussfähigen Anteil – Anreize
zum Betrug darstellen könnten.660 Schließlich stelle die von der Kläge-
rin behauptete Möglichkeit, dass neben der „gemeinschaftsrechtlichen
Sanktion“ innerstaatliche verwaltungsrechtliche Geldbußen für das
gleiche Verhalten verhängt werden könnten, noch keine Verletzung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar, da diese Kumulierung gemein-
schaftsrechtlicher und innerstaatlicher Sanktionen dann vor den natio-
nalen Gerichten geltend gemacht werden könnte.661
Damit sieht das Gericht erster Instanz in der Streichung eines EAGFL-
Zuschusses durch die Kommission eine Sanktion.662 Diese Sanktion
wird nach dem Verständnis des Gerichts als Reaktion auf schwerwie-
gende Unregelmäßigkeiten verhängt, welche in der schwerwiegenden
Verletzung wesentlicher Pflichten des betreffenden Wirtschaftsteilneh-
mers zu finden sind. Die Ausführungen bezüglich der Verhältnismäßig-

659
EuGH, Rs. C-104/94, Cereol Italia, Slg. 1995, S. I-2983, Rn. 24; vgl. ins-
besondere Rs. 122/78, Buitoni, Slg. 1979, S. 677, Rn. 19/20; Rs. 21/85, Maas,
Slg. 1986, S. 3537, Rn. 15; bestätigt auch in der Rechtsmittelentscheidung:
Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2002, S. I-867, Rn. 100 ff.
660
Dieses Argument hat der Gerichtshof in seiner Rechtsmittelentscheidung
übernommen: EuGH, Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2002,
S. I-867, Rn. 89, 101.
661
EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139,
Rn. 108. Zu diesem Verständnis des ne bis in idem-Grundsatzes als Aspekt der
Verhältnismäßigkeit siehe bereits EuGH, Rs. 14/68, Walt Wilhelm, Slg. 1969,
S. 1, Rn. 11; Bitter, in: Bodnar u.a., Emerging Constitutional Law, S. 15 (23).
662
Der Gerichtshof hat sich in seiner Rechtsmittelentscheidung zu der Frage,
ob und inwieweit die Streichung eines Zuschusses eine Sanktion darstellt, nicht
geäußert.
202 4. Kapitel

keit der vollständigen Streichung des gemeinschaftlichen Zuschusses


sind weiter von besonderem Interesse, da hier der Aspekt der Abschre-
ckung der sanktionierenden Maßnahme stark gemacht wird. Indem das
Gericht argumentiert, dass die bloße Kürzung des Zuschusses um den
Anteil, bei dem die Voraussetzungen für die Zuschussgewährung nicht
erfüllt sind, letztlich einen Anreiz zu weiteren Unregelmäßigkeiten (das
Gericht spricht deutlich von Betrug) setzen würde, erkennt es an, dass
der Sanktion ein abschreckender, nämlich spezial- wie generalpräventi-
ver Aspekt innewohnt und – das ist für die Frage der Verhältnismäßig-
keit von Bedeutung – dies auch zulässigerweise tut. Damit führt die
Sanktion nach diesem Verständnis ein Rechtmäßigkeitselement in sich,
nämlich das ihrer Verhältnismäßigkeit. Eine rechtmäßige Sanktion ist
demnach eine für den Betreffenden nachteilige Reaktion auf eine Unre-
gelmäßigkeit oder sonstige Pflichtverletzung, die zur Verfolgung eines
legitimen Zwecks verhältnismäßig sein muss. Legitimer Zweck in dieser
Hinsicht ist das ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschafts-
systems, insbesondere wenn es die finanziellen Interessen der Gemein-
schaft betrifft.
Im vorliegend besprochenen Fall lag eine schwerwiegende Unregelmä-
ßigkeit vor, da eine wesentliche Pflicht schwerwiegend verletzt worden
war. Es ist dabei fraglich, ob damit Voraussetzungen für die Verhängung
einer Sanktion im Allgemeinen formuliert sind, oder ob das nicht viel-
mehr Kriterien sind, die bei der Frage der Verhältnismäßigkeit der kon-
kret zu verhängenden Sanktion in Betracht zu ziehen sind. Das Gericht
scheint sich dem letztgenannten Verständnis anzuschließen, da diese
Erwägungen alle bei der Frage der Verhältnismäßigkeit angeführt wer-
den. Damit ist Sanktion dem Gericht erster Instanz zufolge eine
nachteilige Reaktion auf eine Unregelmäßigkeit, die sich aus der Verlet-
zung bestimmter Verpflichtungen ergibt. Die nachteilige Reaktion fin-
det sich mit der Streichung des Zuschusses in dem finanziellen Nachteil,
den der Wirtschaftsteilnehmer zu gewärtigen hat. Diese Sanktion muss
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend der Schwere des
Verstoßes sowie der Relevanz der verletzten Vorschrift angemessen sein
und einen hinreichend abschreckenden Effekt haben.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 203

b) Die Kürzung und Aussetzung von Zuschüssen für die Verbesserung


der Strukturen in der Fischerei
(i) Die Rechtssache Industrias Pesqueras Campos
Diese Ausführungen beziehen sich darüber hinaus nicht lediglich auf
die Streichung eines Zuschusses. Ebenso werden die Kürzung und die
Aussetzung eines Zuschusses als Sanktion verstanden, wie ein früheres
Urteil des Gerichts in der Rechtssache Industrias Pesqueras Campos
bezüglich der Zuschüsse im Fischereisektor zeigt.663 In diesem Fall ging
es um einen Gemeinschaftszuschuss im Sinne der Verordnung (EWG)
Nr. 4028/86 über die Verbesserung der Strukturen in der Fischerei.664
Diese Verordnung wurde später durch die Verordnung (EWG)
Nr. 2080/93 über die Schaffung eines Finanzinstruments für die Aus-
richtung der Fischerei (FIAF) aufgehoben.665 Durch die Verordnung
(EWG) Nr. 2081/93 vom selben Tage wurde das FIAF durch entspre-
chende Anpassung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in den Rahmen
der allgemeinen Regeln über die Strukturfonds überführt,666 sodass auf
entsprechende Fälle unter dem FIAF dieselben Vorschriften zur Strei-
chung, Kürzung oder Aussetzung eines Zuschusses anwendbar wurden,
wie im Fall Conserve Italia und damit der Zuschüsse nach dem E-
AGFL.667

663
EuG, verb. Rs. T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-234/94,
Industrias Pesqueras Campos u.a./Kommission, Slg. 1996, S. II-247, Rn. 163.
664
Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986 über
Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im
Bereich der Fischerei und der Aquakultur, ABl. 1986, L 376, S. 7.
665
Verordnung (EWG) Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Durch-
führung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des Finanzinstru-
ments für die Ausrichtung der Fischerei, ABl. 1993, L 193, S. 1; diese Verord-
nung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. Juni
1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, ABl. 1999,
L 161, S. 54, aufgehoben, welche wiederum durch die Verordnung (EG)
Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischerei-
fonds, ABl. 2006, L 223, S. 1, aufgehoben wurde.
666
Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Ände-
rung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der
Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander
sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhan-
denen Finanzinstrumente, ABl. 1993, L 193, S. 5.
667
Wie die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über die Strukturfonds (siehe
dazu Fn. 651) wurde auch die Verordnung (EWG) Nr. 2080/93 über das FIAF
204 4. Kapitel

Im vorliegenden Fall wurde gemäß Art. 44 Abs. 1 der Verordnung


(EWG) Nr. 4028/86 der ursprünglich von der Kommission bewilligte
Gemeinschaftszuschuss für den Bau von Schiffen durch spanische Un-
ternehmen gestrichen, da diese eine höhere als ihnen zustehende Beihil-
fe beantragt hatten, indem sie durch Kaufbelege höhere zuschussfähige
Investitionen belegten, als sie tatsächlich getätigt hatten. Weiterhin hat-
ten die Unternehmen Kontrollen der Kommission verhindert, mit de-
nen diese den Unregelmäßigkeiten nachgehen wollte.
Das Gericht stellte klar, dass sowohl die Streichung als auch die Kür-
zung und die Aussetzung einer Beihilfe nach Art. 44 Abs. 1 der Verord-
nung (EWG) Nr. 4028/86 eine Sanktion darstellte.668 Wie im vorgehend
geschilderten Fall sah das Gericht in der vollständigen Streichung der
Beihilfe eine angemessene, also verhältnismäßige Sanktion als Reaktion
auf die festgestellten Unregelmäßigkeiten, weil andere Maßnahmen ei-
ner Aufforderung zum Betrug gleichgekommen wären, da
„die Bewerber um einen Gemeinschaftszuschuss dann versucht ge-
wesen wären, den in ihrem Antrag auf Gewährung eines Gemein-
schaftszuschusses angegebenen Investitionsbetrag künstlich aufzu-
blähen, um einen höheren Gemeinschaftszuschuss zu erhalten, wo-
bei keine andere Sanktion gedroht hätte, als die Verringerung des
Zuschusses um einen der Überbewertung des Investitionsvorhabens
im Antrag entsprechenden Teil.“669
Jedoch machte das Gericht auch auf den Umstand aufmerksam, dass die
Streichung einer Beihilfe dasselbe sei wie die Rücknahme der Entschei-

im Jahre 1999 durch die Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom
21. Juni 1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei,
ABl. 1999, L 161, S. 54, aufgehoben. Seitdem stand das FIAF im Rahmen der
allgemeinen Regeln über die Strukturfonds nach der Verordnung (EG)
Nr. 1260/1999. Nach deren Aufhebung ist mit der Verordnung (EG)
Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischerei-
fonds, ABl. 2006, L 223, S. 1, ein Europäischer Fischereifonds (EFF) an die Stel-
le des FIAF getreten. Ausführlich zur Strukturfondsrevision von 1993: Tau-
sendpfund, Europäische Regionalpolitik im kooperativen Bundesstaat,
S. 155 ff.; Schoof, Reform der EU-Strukturfonds von 1999, S. 61 ff.
668
EuG, verb. Rs. T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-234/94,
Industrias Pesqueras Campos u.a./Kommission, Slg. 1996, S. II-247, Rn. 159.
669
EuG, verb. Rs. T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-234/94,
Industrias Pesqueras Campos u.a./Kommission, Slg. 1996, S. II-247, Rn. 163.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 205

dung über die Gewährung dieser Beihilfe.670 Dadurch könnte fraglich


geworden sein, ob auch die einen Beihilfeantrag ablehnende Entschei-
dung als Sanktion anzusehen sein könnte. Hier zeigt aber das vorste-
hende Zitat, dass aus Sicht des Gerichts zu differenzieren ist zwischen
einerseits der Abschöpfung eines Betrages, der dem durch Unregelmä-
ßigkeiten erlangten entspricht, bzw. der Nichtgewährung einer Beihilfe
in der Höhe, in welcher sie tatsächlich nicht berechtigt ist, da der Emp-
fänger die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt, und andererseits der
hinzutretenden finanziellen Belastung des Empfängers dadurch, dass
ein höherer als der rechtswidrig erlangte oder beantragte Betrag zu-
rückgefordert bzw. nicht gewährt wird. Erst letzteres wird vom Gericht
als Sanktion angesehen.
Das entspricht auch der Zuordnung nach den Art. 4 und 5 der Verord-
nung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. Während der bloße Entzug des
rechtswidrig erlangten Vorteils eine verwaltungsrechtliche Maßnahme
im Sinne des Art. 4 der Sanktionsverordnung darstellt und damit keine
Sanktion ist (vgl. insbesondere Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung
(EG, Euratom) Nr. 2988/95), ist der darüber hinaus gehende vollständi-
ge oder teilweise Verlust des eigentlich zu gewährenden gemeinschafts-
rechtlichen Vorteils in einer Höhe, die über den Betrag hinausgeht, der
rechtswidrig erlangt wurde bzw. worden wäre, eine Sanktion im Sinne
von Art. 5 Abs. 1 lit. b) und c) der Sanktionsverordnung.

(ii) Die Rechtssache Peix


Diese Fragen wurden in einem jüngeren Urteil des Gerichts erster In-
stanz in der Rechtssache Peix wieder relevant.671 Ein spanisches Unter-
nehmen hatte einen Gemeinschaftszuschuss für die Übertragung von
drei Schiffen zum Zweck des Fischfangs an eine neu zu gründende ge-
mischte spanisch-angolanische Fischereigesellschaft nach Art. 21a ff.
der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86672 beantragt. Die Kommission hat-

670
EuG, verb. Rs. T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-234/94,
Industrias Pesqueras Campos u.a./Kommission, Slg. 1996, S. II-247, Rn. 158.
671
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865.
672
In der Fassung nach Änderung durch die Verordnung (EWG)
Nr. 3944/90 des Rates vom 20. Dezember 1990 zur Änderung der Verordnung
(EWG) Nr. 4028/86 über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und
Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur,
ABl. 1990, L 380, S. 1.
206 4. Kapitel

te den Zuschuss bewilligt. Jedoch nutzte die gemischte Gesellschaft


nicht wie nach der Verordnung und im Bewilligungsbescheid vorgese-
hen die angolanischen Fischereiressourcen. Insbesondere war eines der
Schiffe untergegangen, noch bevor die Kommission den Zuschuss aus-
gezahlt hatte. Die Gesellschaft hatte diesbezüglich in ihrem Antrag auf
Auszahlung der ersten Rate nicht nur verschwiegen, dass das betreffen-
de Schiff bereits untergegangen war. Darüber hinaus gab sie in ihrem
Antrag auf Zahlung des Restbetrags des Zuschusses im folgenden Jahr
auch einen falschen Zeitpunkt des Untergangs an, so dass die Kommis-
sion davon ausgehen musste, dass das Schiff erst nach dem Antrag auf
Auszahlung der ersten Rate untergegangen war. Die Kommission kürz-
te daraufhin den gewährten Zuschusses und forderte dementsprechend
einen Teil des Zuschusses zurück. Die Klägerin brachte vor, dass die
Verfolgung der Unregelmäßigkeiten nach Art. 3 Abs. 1 der Sanktions-
verordnung verjährt sei.
Zunächst bekräftigte das Gericht seine eigene, durch den EuGH bestä-
tigte Rechtsprechung aus dem Fall Conserve Italia, dass die einen Zu-
schuss beantragenden Personen einer Informations- und Loyalitäts-
pflicht unterlägen, der zufolge sie der Kommission zuverlässige Anga-
ben machen müssen, die diese nicht irreführen können. Die Einhaltung
dieser Pflicht sei wesentlich für das ordnungsgemäße Funktionieren des
gemeinschaftlichen Systems, unter welchem die Gemeinschaftsmittel
vergeben werden.673 Damit erfüllten die Handlungen der gemischten
Gesellschaft den Tatbestand der Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1
Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. Die Regeln dieser
Verordnung seien somit auf den vorliegenden Fall anwendbar, insbe-
sondere die Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 der Sanktionsverordnung, nach
welchem die Verfolgung der Unregelmäßigkeiten innerhalb von vier
Jahren verjährt. Dabei sei es für die Anwendbarkeit der Verjährungs-
vorschriften ohne Bedeutung, ob die im konkreten Fall vorgenommene
Kürzung des Zuschusses eine Sanktion im Sinne des Art. 5 der Sankti-
onsverordnung oder eine verwaltungsrechtliche Maßnahme darstelle.674
Letztlich wies das Gericht die Klage der gemischten Gesellschaft ab –
insbesondere sei keine Verjährung eingetreten – und bestätigte damit
die Kürzungsentscheidung der Kommission. Der EuGH bestätigte die-

673
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 52; im An-
schluss an Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, S. II-3139,
Rn. 71; sowie EuGH, Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2002,
S. I-867, Rn. 100.
674
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 79.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 207

se Entscheidung in seinem Rechtsmittelurteil im Grundsatz, auch wenn


er bezüglich der Frage der Verjährung dem EuG einen Rechtsfehler
vorhielt, da die Verjährung anders als vom Gericht angenommen nicht
erst mit Entdeckung der Unregelmäßigkeit durch die Kommission be-
gonnen habe, sondern bereits mit der die Unregelmäßigkeit begründen-
den Handlung durch das Unternehmen. Jedoch sei durch die Ermitt-
lungshandlungen der Kommission die Verjährung unterbrochen wor-
den, so dass im Endeffekt keine Verjährung eingetreten sei.675
Im hier interessierenden Zusammenhang sind die Ausführungen des
Gerichts zur Frage der Verhältnismäßigkeit der Kürzung von Interesse.
Aus diesen erhellt, dass die Kommission den Gemeinschaftszuschuss in
einer dem jeweilig festgestellten Verstoß durch das Unternehmen an-
gemessenen Weise gekürzt hat, indem es eine proratarische Kürzung
vorgenommen hat statt einer zusätzlich auch noch abschreckenden
Kürzung, die über diesen Betrag hinausginge.676 Damit wird gerade an-
gesichts der offen gelassenen Frage, ob es sich dabei um eine Sanktion
oder eine verwaltungsrechtliche Maßnahme handele, deutlich, dass das
Gericht wohl der Ansicht ist, die Kommission habe lediglich eine ver-
waltungsrechtliche Maßnahme erlassen. Dem entspricht auch das dies-
bezügliche Vorbringen der Kommission, die entgegen dem klägerischen
Vorbringen angeführt hatte, dass es sich um eine reine verwaltungs-
rechtliche Maßnahme gehandelt habe. Damit schien die Kommission
die Frage der Verjährung umgehen zu wollen – mit der These, dass die-
se nur für Sanktionen, nicht jedoch für verwaltungsrechtliche Maßnah-
men gelte; eine These, die sich jedoch mit den Ausführungen des Ge-
richts zu Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zu
Recht erledigt hatte.

c) Sanktion oder verwaltungsrechtliche Maßnahme: Die


unterschiedliche Vorgehensweise der Kommission in den Fällen
Conserve Italia und Industrias Pesqueras Campos auf der einen, sowie
Peix auf der anderen Seite
Es bleibt überraschend, dass die Kommission im Fall Peix lediglich eine
proratarische Kürzung des Zuschusses vorgenommen hatte und nicht –
wie in den Fällen Conserve Italia oder Industrias Pesqueras Campos –
eine vollständige Streichung. Gerade angesichts des dort tragenden Ar-

675
EuGH, Rs. C-226/03 P, Peix/Kommission, Slg. 2004, S. I-11421, Rn. 25 ff.
676
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 126.
208 4. Kapitel

guments, dass etwas anderes als die vollständige Streichung einem An-
reiz zum Betrug gleichkäme, verwundert die Entscheidung der Kom-
mission. Anscheinend war auch das Gericht erster Instanz nicht gänz-
lich überzeugt, worauf seine Erwägungen im Rahmen der Verhältnis-
mäßigkeit der Kürzung schließen lassen. Das Gericht weist dort darauf
hin, dass „nur durch die Befugnis, eine Unregelmäßigkeit nicht nur mit
der Kürzung des Zuschusses in Höhe des dieser Unregelmäßigkeit ent-
sprechenden Betrages, sondern mit der vollständigen Streichung des
Zuschusses zu ahnden, die für die ordnungsgemäße Verwaltung der
Mittel des betroffenen Strukturfonds erforderliche abschreckende Wir-
kung erzielt werden“ könne.677 Hieraus folgt für das Gericht im Sinne
eines Erst-Recht-Schlusses, dass die proratarische Kürzung verhältnis-
mäßig war. Diese Erwägungen sind für sich genommen auch überzeu-
gend, erklären die zurückhaltende Entscheidung der Kommission je-
doch nicht.
Eine solche Erklärung lässt sich womöglich in den zeitlichen Abständen
finden, die zwischen Antragstellung, Beihilfegewährung und Rückfor-
derung liegen. Unter Umständen fühlte sich die Kommission in ihrem
Auswahlermessen bezüglich der Frage, ob sie den gewährten Zuschuss
streichen oder nur kürzen wollte, im Fall Peix dadurch beschränkt, dass
hier zwischen der Gewährungs- und der Rückforderungsentscheidung
ein zu großer zeitlicher Abstand lag, der einen gewissen Vertrauens-
schutz beim Empfänger begründete. Aus diesem berechtigten Vertrauen
könnte eine Pflicht der Kommission folgen, von der vollständigen
Streichung trotz der Unregelmäßigkeiten Abstand zu nehmen zuguns-
ten einer bloßen Kürzung.
Die Klägerin im Fall Peix hatte den Gemeinschaftszuschuss durch Ver-
mittlung Spaniens im Oktober 1991 beantragt, den die Kommission im
Dezember 1991 bewilligte. Im Mai 1993 stellte die Klägerin den Antrag
auf Auszahlung der ersten Rate, dem die Kommission einen Monat spä-
ter folgte. Im Mai 1994 beantragte die Klägerin die Zahlung des Restbe-
trages bei den spanischen Behörden. Dieser Antrag ging bei der Kom-
mission im September 1994 ein, die den Restbetrag noch im selben Mo-
nat auszahlte. Nach Schwierigkeiten mit der Erstellung der erforderli-
chen Tätigkeitsberichte durch die Klägerin, erging die fragliche Kür-
zungsentscheidung im Juli 1999, also etwas mehr als sechs Jahre nach
Auszahlung der ersten Rate oder fast acht Jahre nach Antragstellung.

677
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 132.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 209

Im Fall Conserve Italia, wo die Unregelmäßigkeiten aus generalpräven-


tiven Gründen zu einer vollständigen Streichung des Zuschusses ge-
führt hatten, hatte die Klägerin den Zuschuss bei der Kommission –
vermittelt durch die italienische Regierung – im Oktober 1988 bean-
tragt. Diesem Antrag wurde für das Haushaltsjahr 1989 stattgegeben,
wobei seine Prüfung für eine Berücksichtigung in diesem Folgejahr ver-
schoben wurde. Ende Juni 1990 wurde dann der Zuschuss gewährt. Im
März 1993 und September 1994 fanden die Kontrollen statt, durch wel-
che die Unregelmäßigkeiten aufgedeckt wurden, die dann im Mai 1995
zu der Aufforderung der Kommission an die Klägerin führte, zu der
beabsichtigten Streichung des Zuschusses Stellung zu nehmen. Im Ok-
tober 1996 schließlich erließ die Kommission diese Streichungsent-
scheidung und forderte den Zuschuss zurück. Damit fand die Rückfor-
derung acht Jahre nach Antragstellung und mehr als sechs Jahre nach
Gewährung des Zuschusses statt.678
Somit lässt sich feststellen, dass die Zeitabstände in diesen beiden Fällen
nahezu identisch, im strenger behandelten Fall Conserve Italia sogar
etwas größer sind. Dasselbe gilt für die Rechtssache Industrias Pesque-
ras Campos. Der Gedanke des Vertrauensschutzes als Grund für die un-
terschiedliche Behandlung der Fälle durch die Kommission scheidet
somit aus.
Weiterführend könnte ein Vergleich der Beträge sein, die in den jeweili-
gen Fällen zunächst als Zuschuss gewährt wurden, um danach gekürzt
oder gestrichen zu werden. Im Fall Conserve Italia wurde ein einheitli-
cher Zuschuss für ein einheitliches Vorhaben gewährt, dass sich in un-
terschiedlichen unternehmerischen Aktionen verwirklichte. Die voll-
ständige Rückforderung dieser Beihilfe war eine Reaktion auf schwer-
wiegende Unregelmäßigkeiten bei einzelnen dieser unternehmerischen
Transaktionen, die sich jedoch auf das ganze Vorhaben auswirkten.
Im Fall Peix fällt dagegen auf, dass ein Gesamtzuschuss in Höhe von
1.349.550,00 ECU in Frage stand, der für jedes der drei grundsätzlich
förderungsfähigen Schiffe zunächst einzeln getrennt berechnet wur-
de.679 Hiernach wurden dann die drei Zuschüsse zu einer Gesamtsum-
me addiert. Nach Feststellung der Unregelmäßigkeiten wurde diese Ge-
samtsumme um den vollständigen, auf das untergegangene Schiff entfal-
lenden Betrag in Höhe von 525.000,00 ECU gekürzt, da dieses nicht –

678
Die gleichen Zeitabstände lagen im Fall Industrias Pesqueras Campos vor.
679
Zu den folgenden Ausführungen vgl. die betreffenden Randnummern des
Urteils, EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 12, 28 ff.
210 4. Kapitel

wie in den Förderbedingungen vorgesehen – die Fischereiressourcen ei-


nes Drittlandes über einen Zeitraum von drei Jahren bewirtschaftet hat-
te, sondern überhaupt nicht tätig geworden war. Somit wurde tatsäch-
lich nicht eine Beihilfe gekürzt, sondern eine von dreien vollständig ge-
strichen. Übrig blieb danach nur noch die Summe, die sich aus den ad-
dierten Zuschüssen für die beiden anderen Schiffe ergab (824.550,00
ECU). Die Rückforderung dieses einen Anteils am Gesamtzuschuss
entspricht also im Fall Peix nicht zwingend einer Kürzung, sondern
kann auch als eine Streichung einer eigenständigen Beihilfe verstanden
werden.680 Damit würde die Entscheidung der Kommission nur ober-
flächlich als zurückhaltender zu verstehen sein als in der Sache Conser-
ve Italia. Tatsächlich wäre in beiden Fällen mit derselben Strenge vor-
gegangen worden.
Zu dieser Streichung des Zuschusses bezüglich des untergegangenen
Schiffs tritt jedoch weiterhin tatsächlich noch eine Kürzung des auf die
beiden anderen Schiffe entfallenden Zuschussanteils um 114.520,00
ECU, da auch bei diesen beiden Schiffen Unregelmäßigkeiten festge-
stellt worden waren. Die Schiffe waren nicht wie gefordert drei Jahre,
sondern nur insgesamt 21 Monate tätig gewesen. Von den ursprünglich
bewilligten 1.349.550,00 ECU blieb nach dieser Rückforderung in Hö-
he von insgesamt 639.520,00 ECU ein Gesamtzuschuss in Höhe von
710.030,00 ECU übrig.681
Dies führt letztlich dazu, dass eine Gesamtbetrachtung des Zuschusses
im Fall Peix im Endeffekt doch ergibt, dass es sich lediglich um eine an-
teilige Kürzung eines Zuschusses um den nicht gerechtfertigten Betrag
handelt. Eine darüber hinaus gehende, die Unregelmäßigkeiten gleich-
sam strafende Kürzung oder gar vollständige Streichung des Zuschusses
hat die Kommission in diesem Fall nicht vorgenommen. Darauf deutet
auch die Behandlung der Rückforderungsentscheidung durch das Ge-
richt hin, welches selbst davon ausgeht, dass es sich dabei um eine pro-
ratarische Kürzung des Zuschusses handele.682 Zudem kann die Strei-
chung des auf das untergegangene Schiff entfallenden Betrags nicht als
punitive Maßnahme verstanden werden, da die Klägerin in dem Fall die

680
Auch das EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865,
Rn. 121, unterscheidet zwischen der Streichung des Zuschusses bezüglich des
untergegangenen Schiffs und der Kürzung des Zuschusses hinsichtlich der bei-
den anderen Schiffe.
681
Die angefochtene Rückforderungsentscheidung des Kommission erging
am 8. Juni 2001, also nach Einführung des Euro.
682
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 126.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 211

Förderbedingungen offensichtlich nicht einmal teilweise erfüllt hatte.


Mit der Streichung der 525.000,00 ECU ist also nur der ungerechtfertigt
erhaltene Betrag berücksichtigt worden, nicht eine darüber hinaus ge-
hende Summe, mit welcher auf das Verhalten der Klägerin reagiert
worden wäre, die die Auszahlung der Beihilfe beantragt hatte, obwohl
ihr der Untergang des Schiffes bekannt war. Eine vollständige Strei-
chung des gesamten auf alle drei Schiffe entfallenden Zuschusses wäre
angesichts dieser Unregelmäßigkeit und der grundlegenden Bedeutung
der Loyalitätspflichten in gemeinschaftlichen Förderverhältnissen für
die rechtmäßige Mittelverwendung unter den europäischen Fonds zu-
mindest denkbar und nach der hier vertretenen Ansicht den Verstößen
auch angemessen und demnach verhältnismäßig gewesen. So tritt – wie
bereits geschildert – auch im Urteil des Gerichts ein gewisses Unbeha-
gen zutage, als es die Verhältnismäßigkeit der bloßen Kürzung des Zu-
schusses klar bejaht unter Verweis darauf, dass „nur durch die Befugnis,
eine Unregelmäßigkeit nicht nur mit der Kürzung des Zuschusses in
Höhe des dieser Unregelmäßigkeit entsprechenden Betrages, sondern
mit der vollständigen Streichung des Zuschusses zu ahnden, die […] er-
forderliche abschreckende Wirkung erzielt werden“ könne.683
Damit ist der Schluss zulässig, dass die Kommission in den vorgestell-
ten Fällen mit unterschiedlichen Maßstäben vorgegangen ist. Andere als
die diskutierten Gründe des Vertrauensschutzes und der getrennten Be-
trachtung der einzelnen Teilzuschüsse sind für die Rechtfertigung dieser
unterschiedlichen Behandlung nicht ersichtlich. Angesichts der Vorge-
hensweise der Kommission in den Rechtssachen Conserve Italia und
Industrias Pesqueras Campos wäre eine vollständige Streichung auch im
Fall Peix angezeigt gewesen.
Aus den vorstehenden Ausführungen lässt sich zusammenfassend
schließen, dass die Streichung eines Gemeinschaftszuschusses als Reak-
tion auf eine Unregelmäßigkeit bei der Beantragung oder Verwendung
der Gemeinschaftsmittel im Verständnis des Gerichts erster Instanz eine
Sanktion darstellt. Dasselbe gilt auch für die Kürzung eines solchen Zu-
schusses, soweit sie nicht nur den Betrag betrifft, der durch die Unre-
gelmäßigkeit erlangt wurde, sondern darüber hinaus einen Betrag um-
fasst, der zur abschreckenden Wirkung über dem reinen Restitutionsbe-
trag liegt. Der Sanktion kommt nach diesem Verständnis, welches sich
aus der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz ableiten lässt, eine
abschreckende Wirkung zu, wodurch sie sich von einer reinen verwal-
tungsrechtlichen Maßnahme unterscheidet.

683
EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865, Rn. 132.
212 4. Kapitel

2. InVeKoS und die Kürzung oder Streichung einer Beihilfe als Sanktion
Der vollständige oder teilweise Verlust einer Beihilfe kann nach dem zu
den Gemeinschaftszuschüssen Festgestellten als Sanktion angesehen
werden. Im Folgenden soll das weiter untersucht werden anhand der
Beihilfen, für die das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für
bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen gilt.

a) Der normative Rahmen des integrierten Verwaltungs- und


Kontrollsystems
Wie bereits früher ausführlich dargestellt,684 wurde mit der Verordnung
(EWG) Nr. 3508/92685 ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsys-
tem für gemeinschaftliche Beihilferegelungen im Bereich der Gemein-
samen Agrarpolitik eingeführt. Auf der Grundlage dieser Verordnung
ist die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmun-
gen zum integrierten System ergangen.686 Die Durchführungsverord-
nung (EWG) Nr. 3887/92 wurde – gestützt auf die Grundverordnung
(EWG) Nr. 3508/92 – durch die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 auf-
gehoben und ersetzt.687 Zwar wurde auch die Grundverordnung
(EWG) Nr. 3508/92 durch die neue Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
über gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Ge-
meinsamen Agrarpolitik aufgehoben.688 Zunächst blieb jedoch auch die

684
Oben, unter 4. Kapitel B.II.2.b).
685
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur
Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992, L 355, S. 1.
686
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992,
L 391, S. 36.
687
Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember
2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG)
Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-
tem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 2001, L 327,
S. 11.
688
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit
gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Ag-
rarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaft-
licher Betriebe, ABl. 2003, L 270, S. 1. Dazu näher oben, unter 4. Kapitel
B.II.2.c).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 213

noch auf der Grundlage der alten Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 er-
lassene neuere Durchführungsverordnung (EG) Nr. 2419/2001 weiter-
hin gültig. Mittlerweile wurde die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 al-
lerdings gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 durch die
Verordnung (EG) Nr. 796/2004 aufgehoben und ersetzt.689 Das ist der
normative Rahmen, innerhalb dessen sich die Rechtsprechung der eu-
ropäischen Gerichte zu den Sanktionen im integrierten Verwaltungs-
und Kontrollsystem für die Beihilferegelungen im gemeinschaftlichen
Agrarrecht bewegt.

b) Die Rechtssache National Farmers’ Union: Sanktion als „Strafe“


Der Leitfall für diese Thematik ist die Entscheidung in der Rechtssache
National Farmers’ Union aus dem Jahre 1997.690 Einige Inhaber land-
wirtschaftlicher Betriebe in England hatten in ihrem Beihilfeantrag gut-
gläubig die Größe der beihilfefähigen Stillegungsflächen um mehr als
20 % höher angegeben als der Wahrheit entsprechend. Demselben Feh-
ler unterlagen auch andere Inhaber bezüglich der Größe ihrer beihilfe-
fähigen Futterflächen. Gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG)
Nr. 3887/92 (entsprach nach Änderung Art. 32 Abs. 1 UAbs. 2 der
Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, nun Art. 51 Abs. 1 UAbs. 2 Verord-
nung (EG) Nr. 796/2004) hatte der zuständige Minister die Zahlung der
beantragten Flächenbeihilfen in allen Fällen vollständig versagt, da bei
einer solchen Überschreitung laut dieser Vorschrift „keinerlei Beihilfe
für Flächen“ gewährt werde. Es würde also nicht der Beihilfeanspruch

689
Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit
Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen,
zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Di-
rektzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten
Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2004,
L 141, S. 18; diverse Änderungen, die jüngste durch Verordnung (EG)
Nr. 145/2008 der Kommission vom 19. Februar 2008 zur Änderung der Ver-
ordnung (EG) Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung
anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwal-
tungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates
mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen
Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirt-
schaftlicher Betriebe, ABl. 2008, L 44, S. 9.
690
EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-4559.
214 4. Kapitel

für die überschätzte Fläche entfallen, sondern der gesamte Flächenbei-


hilfeanspruch.
Durch die Verordnung (EG) Nr. 1648/95691 war Art. 9 Abs. 4 der Ver-
ordnung (EWG) Nr. 3887/92 allerdings dahingehend geändert worden,
dass die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen für
Stillegungsflächen in Betracht kam, auf der Grundlage der tatsächlich
ermittelten beihilfefähigen Fläche erfolgen konnte, wenn dem Betriebs-
inhaber bei seinem Antrag gutgläubig ein Fehler unterlaufen war. Diese
Änderung galt nicht für Futterflächen. Es bestand also nach Art. 9
Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verord-
nung (EG) Nr. 1648/95 im Falle eines gutgläubigen Betriebsinhabers die
Möglichkeit, eine mildere Reaktion auf die falschen Angaben vorzuse-
hen, da ja vor Erlass der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 diese Möglich-
keit nicht bestand, sondern in jedem Fall „keinerlei Beihilfe für Flä-
chen“ gewährt wurde, also auch für solche nicht, die eigentlich beihilfe-
fähig gewesen wären. Diese Änderung war jedoch erst nach dem Zeit-
punkt erlassen worden, in welchem der relevante Sachverhalt des Falls
abgeschlossen war.
Dem EuGH stellten sich vor allem zwei Fragen: Zum einen war frag-
lich, ob die in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95
vorgesehene rückwirkende Anwendung weniger strenger Sanktionsvor-
schriften für Flächenstillegungsbeihilfen im vorliegenden Fall Anwen-
dung finden würde, da zudem auch die Sanktionsverordnung selbst erst
nach Abschluss des Sachverhalts erlassen worden war. Weiterhin war es
problematisch, ob die vollständige Streichung der Futterflächenbeihilfe
verhältnismäßig war, insbesondere angesichts des Umstands, dass die
Betriebsinhaber gutgläubig waren.
Zur Frage der rückwirkenden Anwendung der milderen Sanktionsvor-
schrift stellte der Gerichtshof fest, dass die Sanktionsverordnung aus-
weislich ihrer 10. Begründungserwägung auch auf Vorschriften an-
wendbar sei, die vor ihrem Inkrafttreten galten, und somit selbst rück-
wirkend anwendbar sei. Die Versagung einer Beihilfe nach Art. 9 der
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 stelle eine verwaltungsrechtliche Sank-
tion im Sinne des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom)

691
Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 zur Än-
derung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen
zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemein-
schaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1995, L 156, S. 27.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 215

Nr. 2988/95 dar.692 Die vor dessen Inkrafttreten erlassene Änderung der
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 durch die Verordnung (EG)
Nr. 1648/95 könne demnach auch selbst rückwirkend gelten. Die mil-
dere Sanktionsregelung der letztgenannten Verordnung sei also auch im
vorliegenden Fall anwendbar, sodass die Berechnung der beihilfefähigen
Höchstfläche auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Fläche er-
folgen müsse.693 Mit diesen Erwägungen hat der EuGH für die hier in-
teressierende Frage lediglich die Sanktionsqualität der Versagung einer
Beihilfe anerkannt, wie sie bereits in Art. 11 der Verordnung (EWG)
Nr. 3887/92 (bzw. später noch deutlicher in Art. 11a der Verordnung in
der Fassung der späteren Verordnung (EG) Nr. 1678/98, siehe oben)
zum Ausdruck kommt.694 Darüber hinaus gehend ist die begriffliche
Zuordnung dieser Maßnahme zu den „verwaltungsrechtlichen Sanktio-
nen“ der Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 jedoch bedeutsam, da sie
die Bereitschaft des Gerichtshofs zeigt, die letztgenannte Verordnung
als maßstabsbildend für die Sanktionierung gemeinschaftsrechtswidri-
gen Verhaltens beim Schutz der finanziellen Interessen der Union zu
verwenden. Damit ist implizit anerkannt, dass die Sanktionsverordnung
nicht nur den rechtlichen Rahmen für eine solche sanktionierende Tä-
tigkeit hergibt, sondern auch darüber hinaus begriffsprägend ist. Um als
Sanktion angesehen zu werden, muss sich eine Maßnahme von den blo-
ßen „verwaltungsrechtlichen Maßnahmen“ unterscheiden und die zu-
sätzlichen Qualitäten der verwaltungsrechtlichen Sanktion im Sinne der
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 erfüllen. Wenn das der Fall ist,
liegt eine Sanktion vor. Dies führt dann zu der Anwendbarkeit der
rechtlichen Garantien, welche bei der Verhängung von Sanktionen gel-
ten,695 wie im vorliegenden Fall die rückwirkende Anwendbarkeit der
milderen Sanktionsvorschrift.696
Auch die Ausführungen des Gerichtshofes zur Verhältnismäßigkeit des
pauschalen Verlusts des Beihilfeanspruchs für Futterflächen trotz Gut-

692
EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-4559,
Rn. 40.
693
EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-4559,
Rn. 39 ff.
694
Hierzu ausführlich oben, unter 4. Kapitel B.II.2.b).
695
Zu dieser Konstruktion der rechtsschutzeröffnenden Funktion der Quali-
fikation einer Maßnahme als Sanktion, oben ausführlich, unter 2. Kapitel A.
696
Zu diesem Grundsatz ausführlich EuGH, verb. Rs. C-387/02, C-391/02
und C-403/02, Berlusconi u.a., Slg. 2005, S. I-3565, Rn. 66 ff.
216 4. Kapitel

gläubigkeit sind für den vorliegenden Zusammenhang mit der Frage,


welches Verständnis der Gerichtshof von der Sanktion hat, von beson-
derem Interesse. Unter Verweis auf die später auch in den Urteilen des
Gerichts erster Instanz in den Rechtssachen Conserve Italia, Industrias
Pesqueras Campos und Peix vorgebrachte Bestimmung der Verhältnis-
mäßigkeit über die besondere Notwendigkeit effektiver Betrugsbe-
kämpfung im Agrarsektor,697 prüfte der Gerichtshof, ob das integrierte
Verwaltungs- und Kontrollsystem mit dieser Bedeutung der wirksamen
Durchführung in Einklang steht. Der Verlust des Beihilfeanspruchs
nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 sei nicht pau-
schaler Natur, sondern hänge vielmehr von der Schwere des Fehlers ab.
Eine eventuelle Gutgläubigkeit würde sich zwar nicht auf die Höhe der
Sanktion auswirken. Mit der abgestuften Sanktionierung würde Art. 9
Abs. 2 der Verordnung jedoch eine der Schwere des Verstoßes angemes-
sene Reaktion ermöglichen. Für den vollständigen Verlust wäre somit
zwar keine Betrugsabsicht erforderlich, die Bedeutung der wirksamen
Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten im Agrarsektor würde jedoch
dazu führen, dass den Gemeinschaftsorganen ein größeres Ermessen bei
der Beurteilung eingeräumt sei, welche Maßnahmen effektiv und ver-
hältnismäßig seien.698 Die Abstufung in der Sanktionierung ermögliche
dabei eine angemessene Reaktion auf einen Verstoß gegen die Beihilfe-
vorschriften. Zwar sei die im vorliegenden Fall vorgesehene Sanktion
des Verlusts des Prämienanspruchs „eine der schärfsten in [der Verord-
nung (EWG) Nr. 3887/92] vorgeschriebenen Strafen [Hervorhebung
hinzugefügt]“. Jedoch seien in Art. 9 Abs. 2 UAbs. 3 der Verordnung
„noch schärfere Sanktionen vorgesehen“, nämlich der Ausschluss von
Betriebsinhabern von der Gewährung der Beihilfe für das betreffende
Kalenderjahr, wenn sie grob fahrlässig falsche Angaben gemacht hätten,
und für zwei Jahre, wenn sie diese Angaben absichtlich falsch gemacht
hätten.699 Mit diesen Betrachtungen zur Verhältnismäßigkeit des Ver-
lusts des Beihilfeanspruchs zeigt der Gerichtshof nicht nur, dass die
Möglichkeit einer abgestuften Reaktion auf eine Unregelmäßigkeit er-
forderlich ist, damit eine Sanktionierung als verhältnismäßig zu be-
zeichnen ist, sondern darüber hinaus, dass er die Sanktionen der
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 als „Strafen“ ansieht. Im Englischen,

697
Dazu oben, unter 4. Kapitel C.I.1.
698
EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-4559,
Rn. 50 ff.
699
EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-4559,
Rn. 54.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 217

welches die Verfahrenssprache war, spricht der Gerichtshof von der


„sanction“ und der „penalty“, im Französischen von der „sanction“
und „l’une des pénalités“. Damit wird deutlich, dass der EuGH den
Sanktionen nach der Verordnung einen strafenden Charakter beimisst.
Diese punitive Wirkung liegt in dem Verlust eines eigentlich bestehen-
den Anspruchs oder dem vorübergehenden Entzug der Möglichkeit, ei-
nen solchen Anspruch geltend zu machen.
Das tragende Argument zur Verhältnismäßigkeit der Sanktion ist neben
dem weiten Ermessen der Kommission bei der Festlegung von Maß-
nahmen zur effektiven Durchsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik
die Abstufung der Sanktion je nach Schwere des Gemeinschaftsrechts-
verstoßes. Individuelle Schuld in Form von grober Fahrlässigkeit oder
gar Absicht ist nicht erforderlich. Das ist in der späteren Rechtspre-
chung aufrechterhalten worden und kann somit als ständige Rechtspre-
chung angesehen werden.700 Wenn ein Betriebsinhaber jedoch falsche
Angaben gemacht hat, weil er sie auf unzutreffende Informationen der
zuständigen nationalen Behörde gestützt hat, durfte nach Art. 9 Abs. 2
UAbs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 keine Sanktion gegen ihn
verhängt werden. Nach einem Urteil des Gerichtshofs gilt das ebenso
für den Fall, dass die Angaben infolge fehlender Information durch die
zuständige nationale Behörde falsch sind. Wenn sich die Behörde also
weigert (im entschiedenen Fall aus Datenschutzgründen), relevante In-
formationen zur Berechnung der beihilfefähigen Fläche an den An-
tragsteller weiter zu geben, kann sie ihm nicht im Wege der Sanktion
entgegen halten, dass er bei seinem Antrag die Fläche überschätzt habe,
wenn dieser Fehler auf die fehlende Information zurück zu führen
ist.701 Daraus kann auch geschlossen werden, dass dies nur dann gelten
kann, wenn der Antragsteller diese falschen Angaben gutgläubig ge-
macht hat. Hierfür findet sich auch ein Anhaltspunkt in Art. 9 Abs. 2
UAbs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, nach welchem der Be-
triebsinhaber nur dann keine Sanktion zu fürchten hat, wenn „er sich
bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde
anerkannte Angaben gestützt hat“ [Hervorhebung hinzugefügt]. Der
EuGH scheint dieser Auslegung auch zuzuneigen, hat sich aber noch

700
EuGH, Rs. C-63/00, Schilling und Nehring, Slg. 2002, S. I-4483,
Rn. 38 ff., in Bezug auf Sanktionen bei Tierbeihilfen nach Art. 10 der Verord-
nung (EWG) Nr. 3887/92. Siehe dazu auch das Folgeurteil des BVerwG,
Urt. vom 24.2.2005, 3 C 26.04, RdL 2005, S. 188.
701
EuGH, Rs. C-369/98, Fisher and Fisher, Slg. 2000, S. I-6751, Rn. 43 ff.
218 4. Kapitel

nicht ausdrücklich dahingehend geäußert.702 Anders die Kommission,


welche im selben Fall explizit argumentierte, dass diese Ausnahmevor-
schrift nur dann nicht anzuwenden sei, wenn der Fehler in den Anga-
ben der Behörde „so offensichtlich sei, dass der Antragsteller vernünfti-
gerweise nicht auf diese vertrauen könne, und wenn die zuständige Be-
hörde nachweisen könne, dass der Antragsteller über andere Angaben
verfügt habe, die klar zeigten, dass die von ihm verwendeten Angaben
falsch seien.“703 Damit stellt die Kommission auf eine Verschiebung der
Beweislast ab, sofern erwiesen ist, dass der Fehler im Antrag eines Be-
triebsinhabers auf fehlerhafte behördliche Informationen zurück zu
führen ist. In einem solchen Fall muss der Kommission zufolge die Be-
hörde nachweisen, dass der Antragsteller nicht auf die fehlerhafte In-
formation hatte vertrauen dürfen.
Der Gedanke des Art. 9 Abs. 2 UAbs. 4 der Verordnung (EWG)
Nr. 3887/92 und seiner erweiternden Auslegung durch den EuGH ist
auch in Art. 44 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 und nun in
Art. 68 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 wieder zu finden,
welche Beihilfekürzungen und -streichungen ausschließen, wenn der
Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere
Weise nachweisen kann, dass ihn keine Schuld trifft.
Damit ist festzuhalten, dass der Gerichtshof im Rahmen des InVeKoS
unter einer Sanktion eine Maßnahme versteht, die über die bloße Ab-
schöpfung eines nicht gerechtfertigten Vorteils hinausgeht und dadurch
punitiven Charakter hat.

3. Der Verfall einer Kaution als „verdecktes Strafrecht“?704


Eine immer wiederkehrende Problematik nicht nur, aber vor allem auch
im Agrarrecht, ist die Frage, inwieweit der Verfall von Sicherheiten, die
ein Marktteilnehmer leisten musste, um einen gemeinschaftsrechtlichen
Vorteil zu erhalten, eine Sanktion darstellt, deren Rechtmäßigkeit an
entsprechende Voraussetzungen geknüpft ist.705 Nach der Definition
des Art. 3 lit. a) der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 ist eine Sicherheit

702
EuGH, Rs. C-304/00, Strawson and Gagg, Slg. 2002, S. I-10737, Rn. 59 ff.
703
EuGH, Rs. C-304/00, Strawson and Gagg, Slg. 2002, S. I-10737, Rn. 56.
704
Vgl. den Titel des Beitrags von P. Tiedemann, NJW 1983, S. 2727.
705
Kautionen fanden sich ursprünglich auf dem Gebiet des Stahlmarkts und
nunmehr neben dem Agrarrecht auch im Zoll- oder Verkehrsrecht, Kadelbach,
Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, S. 341.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 219

„eine Leistung, die Gewähr dafür bietet, daß im Falle der Nichterfül-
lung einer bestimmten Verpflichtung ein Geldbetrag an eine zuständige
Stelle gezahlt oder von dieser einbehalten wird“.706
Dabei ist zwischen zwei Arten von Kautionsregelungen zu unterschei-
den: Zum einen gibt es die Restitutionskaution, die (lediglich) einen Er-
stattungsanspruch der Verwaltung sichert.707 Zum anderen gibt es Si-
cherheiten, die unabhängig von einem eventuellen Rückgewähran-
spruch der Verwaltung verfallen, wenn bestimmte Verhaltenspflichten
verletzt wurden. Entsprechend kann man zwischen Erstattungs- und
Wohlverhaltenssicherheiten unterscheiden.708
Inwieweit der Verfall solcher Kautionen als Sanktion anzusehen ist, ist
in Rechtsprechung und Literatur nicht einheitlich beantwortet worden.
Vom hier verfolgten Ansatz ausgehend, werden die einschlägigen Urtei-
le des EuGH in den Blick genommen, die sich mit den Sicherheiten be-
schäftigen. Dabei ging es vor allem um solche, die Ein- und Ausfuhrli-
zenzen und die damit einhergehenden Ausfuhr- und Lieferpflichten be-
trafen. Daneben gibt es auch Urteile zu Kautionen, die bestimmte Bei-
hilfeprogramme, beispielsweise Lagerungsbeihilfen, absichern.

a) Der Verfall einer Wohlverhaltenssicherheit als Sanktion


Der erste große Fall – eher bekannt wegen seiner Bedeutung für die
Frage des Verhältnisses zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem
Verfassungsrecht – ist das Urteil in der Rechtssache Internationale
Handelgesellschaft aus dem Jahr 1970. Das Verwaltungsgericht Frank-
furt am Main hatte dem Gerichtshof Fragen nach der Rechtmäßigkeit
des in der Verordnung (EWG) Nr. 120/67 über die gemeinsame Markt-
organisation für Getreide709 und der Verordnung (EWG) Nr. 473/67

706
Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission vom 22. Juli 1985 mit
gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für
landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. 1985, L 205, S. 5; zuletzt geändert durch
Verordnung (EG) Nr. 1713/2006 der Kommission vom 20. November 2006 zur
Aufhebung der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftli-
che Erzeugnisse, ABl. 2006, L 321, S. 11.
707
Jäger, Kautionen im Agrarrecht der EWG, S. 50 ff.; P. Tiedemann, NJW
1983, S. 2727 (2728).
708
Böse, Strafen und Sanktionen, S. 307 ff., 310 ff.
709
Verordnung (EWG) Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die ge-
meinsame Marktorganisation für Getreide, ABl. 117 vom 19.6.1967, S. 2269;
mittlerweile aufgehoben.
220 4. Kapitel

über bestimmte Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen710 vorgesehenen Systems


der Ausfuhrlizenzen und der damit verbundenen Kautionsregelungen
vorgelegt und Zweifel an der Vereinbarkeit der betreffenden Regelun-
gen mit deutschen Grundrechten geäußert. Nach Art. 12 Abs. 1 UAbs.
3 der Verordnung (EWG) Nr. 120/67 hing die Erteilung einer Einfuhr-
oder Ausfuhrlizenz von der Stellung einer Kaution ab, die ganz oder
teilweise verfiel, wenn die Einfuhr bzw. Ausfuhr nicht oder nicht voll-
ständig vorgenommen wurde. Mithin handelte es sich nach der soeben
getroffenen Unterscheidung im vorliegenden Fall um eine Wohlverhal-
tenssicherheit. Die Stellung der Kaution sollte – auch angesichts des
13. Erwägungsgrunds der Verordnung – den zuständigen Behörden eine
genaue Kenntnis der beabsichtigten Warengeschäfte ermöglichen, um
gegebenenfalls mit dem ihnen zur Verfügung stehenden Interventions-
instrumentarium angemessen reagieren zu können.711 Damit korres-
pondierend ging die Pflicht der Lizenzinhaber einher, sich entsprechend
der Lizenz zu verhalten. Um das zu gewährleisten, sei – so der Ge-
richtshof – die Stellung einer Kaution das geeignete und angemessene
Mittel.712 Das Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens, dass es
sich beim Verfall der Kaution infolge der Nichterfüllung einer Ein-
oder Ausfuhrverpflichtung in Wahrheit um eine Geldbuße oder Strafe
handle, zu deren Einführung der EWG-Vertrag nicht ermächtige, wies
der Gerichtshof deutlich zurück: Es beruhe auf einem „unrichtigen Ver-
ständnis“ der Regelung, da die Kaution „nur eine Sicherheit für die Er-
füllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung“ darstelle und
„daher einer Strafsanktion nicht gleichgestellt werden“ könne.713
Diese Argumentation vermag im Kern nicht zu überzeugen, soweit sie
den Schwerpunkt auf die Freiwilligkeit der übernommenen Verpflich-
tung legt, da die Verletzung einer freiwillig übernommenen Pflicht tat-
sächlich, aber auch normlogisch strafbar sein kann. Tatsächlich zeigt

710
Verordnung (EWG) Nr. 473/67 der Kommission vom 21. August 1967
über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideverarbei-
tungserzeugnisse, Reis, Bruchreis und Reisverarbeitungserzeugnisse, ABl. 204
vom 24.8.1967, S. 16; mittlerweile aufgehoben.
711
EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, S. 1125,
Rn. 6 f.
712
EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, S. 1125,
Rn. 9 ff.
713
EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, S. 1125,
Rn. 18; französisch: „sanction pénale“, englisch: „penal sanction“. Ebenso das
Urteil vom selben Tage EuGH, Rs. 25/70, Köster, Slg. 1970, S. 1161, Rn. 34.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 221

sich das am Beispiel des § 266 StGB, wo mit dem Untreuetatbestand ei-
ne freiwillig übernommene Verpflichtung strafrechtlich bewehrt wird.
Normlogisch folgt aus der Aussage „freiwillig übernommene Verpflich-
tung“ nicht zwingend, dass ihre Verletzung strafrechtlich nicht von Be-
deutung sein kann. Der Gerichtshof hat jedoch trotz Kritik an dieser
Argumentation714 an seiner diesbezüglichen Rechtsprechung festgehal-
ten.715
Dass die Argumentation des Gerichtshofs an dieser Stelle nicht über-
zeugt, kann jedoch nichts an der Bedeutung seiner Ausführungen zur
Frage des Begriffs der Sanktion ändern. Die wegen der aufgeworfenen
Frage der Kompetenz gebotenen Erwägungen in seinem Urteil sollten
aber nicht dahingehend fehlgedeutet werden, dass es sich beim Kauti-
onsverfall in den Augen des EuGH nicht um eine Sanktion handle. In
einem späteren Urteil bezeichnete der Gerichtshof den Verfall der Ein-
fuhr- und Ausfuhrlizenzen sichernden Kaution nach Art. 3 der
Verordnung (EWG) Nr. 499/76716 ausdrücklich als Sanktion.717 Da der
vollständige Verfall bereits bei Überschreiten einer Frist zur Vorlage be-
stimmter Nachweise eintreten sollte, erklärte der Gerichtshof die Rege-
lung für unverhältnismäßig und damit ungültig.
Ebenso entschied der Gerichtshof hinsichtlich des Verfalls einer Kauti-
on, die eine Lagerungsbeihilfe für Schweinefleisch absichern sollte. Der
gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1889/76718 vorgesehe-
ne Verfall sei eine Sanktion, die unverhältnismäßig sei, da er unabhängig
vom Ausmaß des Vertragsverstoßes oder seiner Schwere vorgesehen
sei.719
In seinem späteren Urteil in der Rechtssache Könecke zum selben The-
menkomplex nutzte der EuGH die Gelegenheit, seine Rechtsprechung

714
Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchset-
zung des Gemeinschaftsrechts, S. 81 (86), Fn. 45.
715
Beispielsweise in EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587, Rn. 10.
716
Verordnung (EWG) Nr. 499/76 der Kommission vom 5. März 1976 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 über gemeinsame Durchfüh-
rungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungs-
bescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. 1976, L 59, S. 18.
717
EuGH, Rs. 122/78, Buitoni, Slg. 1979, S. 677, Rn. 16/18.
718
Verordnung (EWG) Nr. 1889/76 der Kommission vom 29. Juli 1976 über
Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von Beihilfen für die private
Lagerhaltung auf dem Sektor Schweinefleisch, ABl. 1976, L 206, S. 82.
719
EuGH, Rs. 240/78, Atalanta Amsterdam, Slg. 1979, S. 2137, Rn. 15.
222 4. Kapitel

zur Frage der Qualifikation der Sanktion als strafrechtlich oder nicht-
strafrechtlich zu präzisieren. Im Fall ging es um Lagerungsbeihilfen für
Rindfleisch. Die zu stellende Kaution verfiel nach Art. 4 Abs. 3 der
Verordnung (EWG) Nr. 1071/68,720 wenn der Beihilfeempfänger die
Pflichten aus dem Lagerungsvertrag nicht einhielt. Wie schon im Fall
Internationale Handelsgesellschaft legte das Frankfurter Verwaltungs-
gericht erneut die Frage vor, ob ein solcher Verfall mangels Ermächti-
gungsgrundlage in einem Gemeinschaftsrechtsakt nicht vorgesehen
werden dürfe, da es sich dabei letztlich um eine Geldstrafe handle. Die
Besonderheit im Fall war, dass die Sicherheit von der damals zuständi-
gen Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM)721
bereits freigegeben worden war, sich aber im nachhinein herausstellte,
dass die Voraussetzungen für die Lagerungsbeihilfe nicht vorgelegen
hatten. Die BALM hob daraufhin die Beihilfegewährung sowie die
Freigabe der Kaution auf. In Höhe des Kautionsbetrags erklärte die
BALM gegen eine Forderung der Klägerin die Aufrechnung. Eine aus-
drückliche Rechtsgrundlage für eine solche Aufrechnung sah das Ge-
meinschaftsrecht nicht vor. Der Gerichtshof entschied, dass aufgrund
des Fehlens einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage für die
Verhängung einer Sanktion weder eine bereits freigegebene Kaution
wieder eingezogen noch eine finanzielle Sanktion verhängt werden
könne, die der Höhe des Kautionsbetrags entspreche.722 Da die Rege-
lungen im Gemeinschaftsrecht insoweit auch abschließend seien, sei ei-

720
Verordnung (EWG) Nr. 1071/68 der Kommission vom 25. Juli 1968 über
Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von Beihilfen für die private
Lagerhaltung auf dem Sektor Rindfleisch, ABl. 1968, L 180, S. 19.
721
Die BALM ging zum 1.1.1995 gemeinsam mit dem Bundesamt für Ernäh-
rung und Forstwirtschaft (BEF) in der Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung (BLE) auf. Die BALM hatte bis 2005 ihren Sitz in Frankfurt am
Main, was die örtliche Zuständigkeit des dortigen Verwaltungsgerichts nach
§ 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO begründete. Nunmehr sitzt die BLE in Bonn.
722
EuGH, Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291, Rn. 16 f.; bestätigt in
Rs. C-172/89, Vandermoortele/Kommission, Slg. 1990, S. I-4677, Rn. 9. Inso-
weit unterscheidet sich der Fall von Rs. 288/85, Plange Kraftfutterwerke,
Slg. 1987, S. 611, Rn. 10, wo der Gerichtshof in Hinblick auf eine durch eine
Kaution gesicherte Ausfuhrerstattung in Art. 6 Abs. 5 der Verordnung (EWG)
Nr. 1957/69 der Kommission vom 30. September 1969 mit zusätzlichen Durch-
führungsbestimmungen für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen bei den
Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht, ABl. 1969, L 150,
S. 1, eine Ermächtigungsgrundlage für die Rückzahlung auch bei bereits freige-
gebener Kaution bejahte.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 223

ne entsprechende nationale Vorschrift ebenso nicht mit Gemeinschafts-


recht vereinbar. Das schließe allerdings gegebenenfalls eine strafrechtli-
che Verfolgung der Markteilnehmer nicht aus, wenn sie die Freigabe ei-
ner Kaution auf betrügerische Weise erlangt hätten.723
Hinsichtlich des Sanktionsbegriffs geht aus den Ausführungen zur Er-
mächtigungsgrundlage hervor, dass der Gerichtshof weiter davon aus-
geht, dass der Verfall eine Sanktion darstellt, die nicht strafrechtlicher
Natur ist.724 Die darauf folgenden Erörterungen betreffen allerdings die
Frage, ob die Verpflichtung zur Zahlung eines Betrags in Höhe der
Kaution eine Sanktion ist, für die das Gemeinschaftsrecht eine Ermäch-
tigungsgrundlage bietet. Ausgehend vom Zweck der Kautionsregelung
auf dem Gebiet der privaten Lagerungshaltung, sicher zu stellen, dass
der Markteilnehmer seine Lagerungspflicht auch tatsächlich erfüllt,
würde eine solche Verpflichtung „lediglich eine Sanktion für die Nicht-
erfüllung der übernommenen Verpflichtung darstellen“; sie könne
„nicht mehr dazu dienen, die tatsächliche Durchführung des Geschäfts
zu sichern“.725
Erhellend sind in diesem Zusammenhang die Schlussanträge des Gene-
ralanwalts VerLoren van Themaat, denen der Gerichtshof in seinem
Urteil im Ergebnis allerdings nicht folgte. Die Kautionsregelung be-
zwecke die „Schaffung einer Sicherheit für die Durchsetzung einer
daneben bestehenden finanziellen Verpflichtung oder ‚Sanktion’ bei
Nichterfüllung der Vertragspflichten.“ Diese hinzukommende „Sankti-
on“, für die Sicherheit geleistet werde, habe nicht den Charakter einer
Vertragsstrafe.726 Sie sei auch nicht strafrechtlicher Natur – anders als
das Verwaltungsgericht meine und einer der beteiligten Richter zudem
noch in einem Zeitschriften-Beitrag vorbringe.727 Letzteres entbehrte
nicht einer gewissen Pikanterie und wurde vom Generalanwalt dezent
kritisiert. Auch handle es sich nicht um „Verwaltungssanktionen von
genau derselben Art wie die Geldbußen“. Vielmehr ergänze der Kauti-
onsverfall als „negativer Anreiz“ den positiven der Beihilfegewährung.

723
EuGH, Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291, Rn. 23.
724
EuGH, Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291, Rn. 14.
725
EuGH, Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291, Rn. 15.
726
GA VerLoren van Themaat, in: Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291,
Rn. 4.1.
727
GA VerLoren van Themaat, in: Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291,
Rn. 4.2; kritisch zum für den vorliegenden Abschnitt titelgebenden Aufsatz von
P. Tiedemann, NJW 1983, S. 2727.
224 4. Kapitel

Dennoch sei die Verfallserklärung einer Kaution eine Sanktion.728 Das


geht auch aus weiteren Urteilen des Gerichtshofs mittlerweile eindeutig
hervor.729
Im Urteil in der Rechtssache Maizena aus dem Jahr 1987 – erneut auf
Vorlage des Frankfurter Verwaltungsgerichts – scheint der Gerichtshof
jedoch vom soeben bestimmten Grundsatz abzuweichen, wenn er fest-
stellt, „dass die erneute Stellung einer zuvor freigegebenen Kaution, die
eine bestimmte Verpflichtung sichern sollte, ihren Sicherungscharakter
verliert und zu einer Sanktion wird, wenn die fragliche Verpflichtung
nicht eingehalten worden ist und auch nicht mehr erfüllt werden
kann.“730
Diese Abweichung kann auch der einleitend festgestellte Unterschied
zwischen Erstattungs- und Wohlverhaltenssicherheiten nicht erklären.
In den zitierten Fällen handelte es sich jeweils um „Wohlverhaltenssi-
cherheiten“, die neben die Entziehung oder Nichtgewährung des anvi-
sierten finanziellen Vorteils für den Markteilnehmer traten. Auch im
konkreten Fall handelte es sich nicht um eine Erstattungskaution, son-
dern um ein Mittel, die Einhaltung der mit der Ausfuhrlizenz über-
nommenen Ausfuhrverpflichtung zu sichern.
Die Formulierung des EuGH ist im Zusammenhang mit der zuvor be-
reits kritisierten Formulierung731 zu sehen, dass der „Kautionsverfall
[…] einer Strafsanktion nicht gleichgestellt werden kann, weil die Kau-
tion nur die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung si-
chert.“732 Zuvor wurde dargelegt, dass es dabei vor allem um die Ab-
grenzung von strafrechtlicher Sanktion einerseits und sonstiger – ver-
waltungsrechtlicher – Sanktion andererseits ging. An dieser Stelle kann
aus der Formulierung, dass die Stellung einer Kaution ihren Siche-
rungscharakter verliere, wenn sie erneut zu stellen sei, da die zu si-
chernde Verpflichtung nicht eingehalten wurde und auch nicht mehr er-

728
GA VerLoren van Themaat, in: Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291,
Rn. 4.3.
729
EuGH, Rs. 21/85, Maas, Slg. 1986, S. 3537, Rn. 28; Rs. C-155/89, Philipp
Brothers, Slg. 1990, S. I-3265, Rn. 40; Rs. C-199/90, Italtrade, Slg. 1991, S. I-
5545, Rn. 10.
730
EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587, Rn. 12 [Hervorhebung
hinzugefügt].
731
Text nach Fn. 713.
732
EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587, Rn. 10; nach Rs. 11/70,
Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, S. 1125, Rn. 18.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 225

füllt werden könne, geschlossen werden, dass das Hauptaugenmerk des


Gerichtshofs nicht auf der Freiwilligkeit der eingegangenen Verpflich-
tung, sondern auf dem Sicherungscharakter der Kaution lag. Das ist
umstandslos mit der Rechtsprechung vereinbar, dass der Kautionsver-
fall selbst eine Sanktion darstellt (ob strafrechtlich oder nicht). Die vor-
hergehende Kautionsstellung ist lediglich das Sicherungsmittel, um zu
gewährleisten, dass der Kautionssteller sich gemäß seinen Verpflichtun-
gen verhält. Da die Aufforderung zu einer erneuten Kautionsstellung
nur erfolgt, damit diese daraufhin umgehend für verfallen erklärt wer-
den kann, ist sie selbst nur formale Vorstufe für den bereits als Sanktion
qualifizierten Kautionsverfall.
In diesem Lichte erhellt die Aussage des Gerichtshofs, „dass die erneute
Stellung einer zuvor freigegebenen Kaution […] ihren Sicherungscha-
rakter verliert und zu einer Sanktion wird“733: die erste Stellung einer
Kaution ist lediglich ein Sicherungsmittel, ihr Verfall ist eine Sankti-
on.734 Der Verfall kann nach Kautionsstellung oder aber erst nach Kau-
tionsfreigabe eintreten. Im letztgenannten Fall ist notwendige formale
Vorstufe die erneute Stellung der Kaution, die damit selbst auch als
Sanktion angesehen werden kann, da die Sicherheit nach der erneuten
Stellung umgehend verfällt.735 Hierbei „verliert“ die Kautionsstellung
ihren „Sicherungscharakter“ und „wird zur Sanktion“.

b) Abgrenzung: Der Verfall einer Erstattungssicherheit


Es bleibt die Frage zu erörtern, ob der Verfall einer Erstattungssicher-
heit ebenso wie derjenige einer Wohlverhaltenssicherheit nach der
Rechtsprechung als Sanktion anzusehen ist. So weisen Möller und Böse
darauf hin, dass der Gerichtshof in den Rechtssachen Merkur und
Corman einen Kautionsverfall als Sanktion bezeichnet habe, wo nur ein
unberechtigter Vorteil abgeschöpft worden sei.736 In späteren Urteilen
ist der Gerichtshof allerdings davon abgerückt, den Kautionsverfall in

733
EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587, Rn. 12.
734
So deutlich Generalanwalt Léger, in: Rs. C-346/96, Prolacto, Slg. 1998,
S. I-345, Rn. 48 f.
735
Ähnlich Generalanwalt Léger, in: Rs. C-346/96, Prolacto, Slg. 1998, S. I-
345, Rn. 51 mit Fn. 23.
736
Möller, Sicherheiten im Recht der EG, S. 175; Böse, Strafen und Sanktio-
nen, S. 314; zu EuGH, Rs. 147/81, Merkur Fleisch-Import, Slg. 1982, S. 1389,
Rn. 12 und Ls. 2; Rs. 124/83, Nikolas Corman, Slg. 1985, S. 3777, Rn. 20.
226 4. Kapitel

solchen Fällen als Sanktion zu bezeichnen.737 Worin ist dieser Unter-


schied begründet? Folgt der Gerichtshof einem tiefer liegenden Kon-
zept oder hat er lediglich ungenau gearbeitet?
Die Antworten auf diese Fragen sind jedenfalls nicht in den spezifi-
schen Bedingungen zu finden, unter denen eine Kaution im jeweiligen
Einzelfall verfällt. So kann für die Qualifikation als Sanktion – anders
als Barents meint738 – nicht danach differenziert werden, ob ein objekti-
ver Haftungsmaßstab vorliegt oder ein Verschulden des Marktteilneh-
mers für den Verfall erforderlich ist. Der als Sanktion bezeichnete Ver-
fall trat zwar in den beiden zitierten Urteilen Merkur und Corman nach
den einschlägigen Vorschriften unabhängig davon ein, ob dem Markt-
teilnehmer ein Verschulden zur Last fiel oder nicht. In den Fällen, wo
der Verfall nicht als Sanktion bezeichnet wurde, obwohl das ebenso
möglich gewesen wäre, lag ein solcher objektiver Haftungsmaßstab
hingegen nicht vor, ein Verschulden war mithin erforderlich.739
Eine objektive Verantwortlichkeit kann jedoch nicht zur Qualifizierung
des Verfalls auch einer Erstattungssicherheit als Sanktion führen. Zum
einen wäre ein Umkehrschluss dahingehend, dass im Fall eines Ver-
schuldenserfordernisses nicht (mehr) von einer Sanktion gesprochen
werden könnte, sinnwidrig und damit unzulässig.
Zum anderen zeigt bereits ein Vergleich mit strafrechtlichen Regelun-
gen, die die Verhängung der deutlich als „Sanktionen“ erkennbaren
Maßnahmen einer Freiheits- oder Geldstrafe in der Regel gerade von
einem Verschuldenserfordernis abhängig machen, dass das Merkmal der
objektiven Verantwortlichkeit jedenfalls nicht als für eine Sanktion be-
griffsbestimmend herangezogen werden kann. Das ist Ausfluss des
Schuldgrundsatzes (nulla poena sine culpa), der in Art. 6 Abs. 2 EMRK
verankert ist und in der Bundesrepublik gemäß § 15 StGB so verstan-
den wird, dass Vorsatz oder Fahrlässigkeit für die Annahme einer Straf-
barkeit erforderlich sind.740 Eine strict liability oder responsabilité péna-

737
EuGH, Rs. C-87/92, Hoche, Slg. 1993, S. I-4623, Rn. 23 ff.
738
Barents, Agricultural Law of the EC, S. 289 f.
739
In EuGH, Rs. C-87/92, Hoche, Slg. 1993, S. I-4623, war nach Art. 23
Abs. 2, 2. Spiegelstrich der Verordnung (EWG) Nr. 262/79 der Kommission
vom 12. Februar 1979 über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen
für die Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Lebensmitteln,
ABl. 1979, L 41, S. 1, mindestens grobe Fahrlässigkeit für den vollständigen
Kautionsverfall erforderlich.
740
Fischer, StGB, vor § 13, Rn. 28 f.; Böse, Strafen und Sanktionen, S. 149.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 227

le stricte ist allerdings im Gemeinschaftsrecht nicht grundsätzlich ausge-


schlossen.741
Zum Fall Merkur ist festzustellen, dass es sich dabei entgegen Möller
und Böse im Kern überhaupt nicht um eine Erstattungssicherheit han-
delte, sondern um eine Wohlverhaltenssicherheit. Der nach Art. 1
Abs. 1 lit. b) der Verordnung (EWG) Nr. 572/78742 eintretende „Ver-
fall“ betraf eine Verarbeitungskaution für Rindfleisch, also eine Sicher-
heit, die die Klägerin des Ausgangsverfahrens stellen musste, um zu
gewährleisten, dass sie Verarbeitungsverpflichtungen erfüllte. Der Vor-
teil, in dessen Genuss die Klägerin wegen der Verpflichtungsübernahme
kam, lag darin, dass die Zollverwaltung bei Eintritt des von der Kläge-
rin importierten Rindfleischs in den Binnenmarkt auf die Abschöp-
fungszahlung verzichtete.743 Hierin liegt auch der Grund dafür, dass die
Verordnung selbst die Nicht-Freigabe der Kaution gar nicht als Verfall
bezeichnet, sondern in Art. 1 Abs. 3 UAbs. 3 Satz 2 nur davon spricht,
dass der nicht freigegebene Teil der Kaution „als Abschöpfung einbe-
halten“ wird. Die dann im Urteil als „Verfall“ bezeichnete Nichtfreiga-
be744 wird nach Art. 1 Abs. 3 UAbs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 8 der
Verordnung Teil des „zusätzlichen Betrags“, den der Importeur als Ab-
schöpfung zu zahlen hat. Der Betrag entspricht „der höchsten Ab-
schöpfung für eingeführtes Gefrierfleisch derselben Tarifstelle des Ge-
meinsamen Zolltarifs“. Da die Abschöpfung demnach nicht anhand der
Differenz des im Einzelfall tatsächlich gezahlten Einkaufspreises zum
Binnenmarktpreis berechnet wurde, sondern ausgehend vom jeweils
günstigsten Weltmarktpreis,745 lag eine über die bloße Erstattung des
gemeinschaftsrechtswidrig erlangten Vorteils hinausgehende Wirkung
vor. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass es sich bei der betref-
fenden Kaution um eine Wohlverhaltenskaution handelte, deren Verfall

741
EuGH, Rs. C-326/88, Hansen, Slg. 1990, S. I-2911, Rn. 16 ff.; Rs. C-7/90,
Vandevenne, Slg. 1991, S. I-4371, Rn. 18; Pradel/ Corstens, Droit Pénal Euro-
péen, Rn. 419.
742
Verordnung (EWG) Nr. 572/78 der Kommission vom 21. März 1978 mit
Durchführungsbestimmungen zur Sonderregelung für die Einfuhr von zur Ver-
arbeitung bestimmtem gefrorenem Rindfleisch sowie zur Aufhebung der Ver-
ordnung (EWG) Nr. 597/77, ABl. 1978, L 78, S. 17.
743
Zum bis 1995 bestehenden, seitdem durch im Rahmen des GATT 1994
konsolidierte Zölle ersetzten System der Abschöpfung immer noch konzise und
treffend: Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rn. 47/24.
744
EuGH, Rs. 147/81, Merkur Fleisch-Import, Slg. 1982, S. 1389, Rn. 3.
745
Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rn. 47/24.
228 4. Kapitel

vom Gerichtshof zu Recht bzw. mit seiner hier dargestellten Rechtspre-


chung konsistent als Sanktion bezeichnet wurde.
Anders verhält es sich im Fall Corman. Hier ist der gemäß Art. 18
Abs. 2 UAbs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 232/75 über den Verkauf
von Butter zu herabgesetzten Preisen746 eintretende Verfall der vom
Marktteilnehmer nach Art. 12 der Verordnung zu stellenden Verarbei-
tungskaution747 als Erstattungskaution zu qualifizieren. Sie wird in Be-
zug auf diejenige Menge an Butter freigegeben, die der Sicherungsgeber
auch tatsächlich nach den Vorschriften der Verordnung verarbeitet hat.
Der restliche Betrag verfällt wegen des Nichteinhaltens der Verkaufsbe-
dingungen. Damit wird allein der zu Unrecht erhaltene Vorteil des Käu-
fers abgeschöpft, der in der indirekten Beihilfe durch den günstigen
Butterankauf besteht.
Allerdings bestand im konkreten Fall eine Besonderheit: Die von der
dänischen Interventionsstelle verklagte Firma Corman war selbst nicht
die Verarbeiterin der von ihr gekauften Butter, sondern hatte diese wei-
ter verkauft. Auch diese Käuferin verkaufte die Butter weiter an eine
Firma, die sie wiederum an verschiedene Käufer weitergab. Nachdem
die von der Firma Corman gestellte Verarbeitungskaution aufgrund ei-
ner Bescheinigung der deutschen Zollbehörden freigegeben worden
war, ergab sich bei Kontrollen, dass die Butter – anders als die deutsche
Zollbescheinigung bestätigte – nicht bestimmungsgemäß verarbeitet
worden war.
Der Gerichtshof stellte fest, dass der ursprüngliche Käufer auch nach
Freigabe seiner Verarbeitungskaution für die ordnungsgemäße Verar-
beitung der Butter auch durch seine Käufer verantwortlich bleibt und
für deren Verhalten einzustehen hat.748 Und eben diese Verpflichtung
sei „mit Sanktionen – unter anderem dem Verfall der Verarbeitungskau-
tion – versehen“.749 Indem der Gerichtshof die vom Erstkäufer gestellte
Kaution auch als Sicherungsmittel für das Verhalten der späteren Käu-
fer ansah und damit den Erstkäufer in die Verantwortung für deren
Verhalten nahm, schuf er eine Situation, in welcher der Verfall der Kau-

746
Verordnung (EWG) Nr. 232/75 der Kommission vom 30. Januar 1975
über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen für die Herstellung von
Backwaren und Speiseeis, ABl. 1975, L 24, S. 45.
747
Die von der nach Art. 7 Abs. 4 lit. c), Art. 8 der Verordnung (EWG)
Nr. 232/75 zu stellenden Ausschreibungskaution zu unterscheiden ist.
748
EuGH, Rs. 124/83, Nikolas Corman, Slg. 1985, S. 3777, Rn. 19.
749
EuGH, Rs. 124/83, Nikolas Corman, Slg. 1985, S. 3777, Rn. 20.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 229

tion bei einem Fehlverhalten eines späteren Käufers für den Erstkäufer
mehr als nur die Abschöpfung seines Vorteils durch den günstigen An-
kauf bedeutete. Der Erstkäufer trug nunmehr auch das Insolvenzrisiko
jedes Endabnehmers und das sogar in Fällen wie dem vorliegenden, wo
keine direkte vertragliche Beziehung zwischen ihnen vorlag.750
Hierin ist eine größere Belastung zu sehen, die über die Abschöpfung
des rechtswidrig erlangten Vorteils hinausgeht. Nur für diesen konkre-
ten Fall muss damit die als reine Erstattungskaution konzipierte Sicher-
heit nach Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 232/75 als Wohlverhal-
tenssicherheit qualifiziert werden. Nur diesen konkreten Fall hatte der
Gerichtshof zu entscheiden. Mithin bezog sich seine Feststellung, dass
der Verfall der Kaution eine Sanktion sei, auch nur auf den betreffenden
Fall.
Angesichts des Umstands, dass der Gerichtshof in späteren Fällen den
Verfall einer Erstattungssicherheit nicht als Sanktion qualifizierte, ist al-
so davon auszugehen, dass er auch im Fall Corman nur den Verfall ei-
ner Wohlverhaltenskaution als Sanktion ansah.

c) Zwischenergebnis: Sanktion oder bloße Abschöpfung


Damit ist festzuhalten, dass der Gerichtshof den Verfall einer Wohlver-
haltenskaution als Sanktion ansieht, den einer Erstattungskaution hin-
gegen nicht. Das entspricht der in der Sanktions-Verordnung (EG, Eu-
ratom) Nr. 2988/95 getroffenen Unterscheidung zwischen dem „Entzug
eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch vollständigen oder teilweisen
Verlust der Sicherheit, die für einen Antrag auf Gewährung eines Vor-
teils oder bei Zahlung eines Vorschusses geleistet wurde“,751 der gemäß
Art. 4 Abs. 1, 2. Spiegelstrich der Verordnung als bloße verwaltungs-
rechtliche Maßnahme bestimmt wird, und dem „Verlust einer Sicherheit
oder einer Garantie, die zur Gewährleistung der Erfüllung der Bedin-
gungen einer Regelung geleistet wurde, oder Rückzahlung des Betrags
einer ungerechtfertigterweise freigegebenen Sicherheit“, der nach Art. 5
Abs. 1 lit. f) der Verordnung als verwaltungsrechtliche Sanktion qualifi-

750
Ähnlich Barents, ELRev. 10 (1985), S. 239 (241), der in Fn. 17 noch auf
den weiteren Belastungseffekt der unterschiedlichen Preiskalkulation hinweist
und auch daraus auf einen punitiven und nicht lediglich restitutiven Effekt des
Verfalls schließt.
751
Hervorhebung hinzugefügt.
230 4. Kapitel

ziert wird. Es steht zudem in Einklang mit der überwiegenden Ein-


schätzung in der Literatur.752
Daraus lässt sich im Ergebnis schließen, dass es dem Gerichtshof bei
der Frage der Qualifizierung des Kautionsverfalls als Sanktion darauf
ankommt, ob der Verfall eine über die bloße Restitution hinausgehende,
repressiv-punitive Wirkung hat. In diesem Fall liegt auch im Verfall ei-
ner Sicherheit eine Sanktion, im anderen Fall lediglich eine verwal-
tungsrechtliche Maßnahme.

4. Zusammenfassung: Sanktionen im Agrarrecht


Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Begriff der Sanktion, wie er
von den europäischen Gerichten im Agrarrecht verwendet wird, mit
seiner über die rein restitutive hinausgehenden repressiv-punitiven
Wirkung in Einklang mit dem Sanktionsbegriff steht, der aus der
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zum Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften hergeleitet ist. Das konnte
anhand der Rechtsprechung zur Kürzung oder Streichung von Beihil-
fen sowie anhand der Urteile zum Verfall von Sicherheiten nachvollzo-
gen werden. Dabei macht der Gerichtshof auch die präventive, also ab-
schreckende Wirkung der Maßnahmen stark. Daraus erklärt sich, dass
die bloße Beihilferückforderung, sofern keine weitere Belastung des
Beihilfeempfängers hinzutritt, oder der Verfall einer Erstattungssicher-
heit in den Augen des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz kei-
ne Sanktionen darstellen, sondern – in der Terminologie der Sanktions-
verordnung – „verwaltungsrechtliche Maßnahmen“. Der konkrete Fall,
in welchem der EuGH auch den Verfall einer Restitutionssicherheit als
Sanktion bezeichnete, konnte als Sonderfall ausgemacht werden, in dem
für den Kautionssteller eine besondere Belastung hinzutrat.
Es ließ sich weiter feststellen, dass der Sanktionsbegriff der Urteile
nicht nur in Einklang mit der Sanktionsverordnung zu bringen ist. Der
Gerichtshof erkennt darüber hinaus der Sanktionsverordnung eine
maßstabsbildende Funktion zu. Damit ist ihr Sanktionsbegriff nicht nur
legislativ, sondern auch von Seiten der Judikative als für die Bestim-
mung des unionalen Sanktionsbegriffs maßgeblich anerkannt.

752
Kadelbach, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchset-
zung des Gemeinschaftsrechts, S. 81 (85 f.). Im Ergebnis auch P. Tiedemann,
NJW 1983, S. 2727 (2728); Barents, ELRev. 10 (1985), S. 239 (242).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 231

II. Die Rechtsprechung zu Zwangsgeld und Pauschalbetrag nach


Art. 228 Abs. 2 EG

Nachdem bisher vor allem Sanktionen gegen Individuen Gegenstand


dieser Arbeit waren, soll nun ein prominentes Beispiel möglicher Sank-
tionierung des Verhaltens eines Mitgliedstaats auf den Sanktionsbegriff
des Gerichtshofs hin untersucht werden. Dabei wird sich zeigen, dass
die bisher in der Rechtsprechung zu Maßnahmen gegenüber Marktteil-
nehmern gefundenen Ergebnisse zum judikativen Verständnis des Sank-
tionsbegriffs auch hinsichtlich unionaler Maßnahmen gegenüber den
Mitgliedstaaten tragfähig sind.
Gegenstand der folgenden Ausführungen sind die Maßnahmen nach
Art. 228 Abs. 2 UAbs. 3 EG, also die Möglichkeit des Gerichtshofs, auf
erneute Klage der Kommission nicht nur festzustellen, dass der verklag-
te Mitgliedstaat seine Pflichten aus einem ersten Vertragsverletzungs-
verfahren nicht eingehalten hat, sondern diese Feststellung auch mit der
Verhängung „eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds“ gegen den Mit-
gliedstaat zu verbinden. Dieses Mittel ist mit dem Maastrichter Vertrag
eingeführt worden und sollte die Durchsetzungschancen des Gemein-
schaftsrechts angesichts eines Umsetzungsdefizits bei den Mitgliedstaa-
ten verbessern.753 Das war als erforderlich angesehen geworden, da die
Nicht-Befolgung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs am
Grundsatz der Rechtsgemeinschaft und damit letztlich an ihrem Zu-
sammenhalt rüttelt.754
Der Gerichtshof ist bisher nur in wenigen Fällen von der Kommission
um die Verhängung eines Zwangsgelds oder Pauschalbetrags angegan-
gen worden. In noch weniger Fällen, nämlich fünf, hat er dem bisher
auch Folge geleistet.755 Diese Urteile geben zusammengenommen ein

753
Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 228, Rn. 8 f.
754
Näher Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europäischen Union,
S. 85 f. Siehe dazu eindrücklich EuGH, Rs. 39/72, Kommission/Italien,
Slg. 1973, S. 101, Rn. 24 f.; Rs. 128/78, Kommission/Vereinigtes Königreich,
Slg. 1979, S. 419, Rn. 12.
755
Bisher sind in folgenden Fällen Maßnahmen nach Art. 228 Abs. 2 EG er-
griffen worden: EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000,
S. I-5047; Rs. C-278/01, Kommission/Spanien, Slg. 2003, S. I-14141 (entgegen
den Schlussanträgen des GA Mischo); Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich,
Slg. 2005, S. I-6263; Rs. C-177/04, Kommission/Frankreich, Slg. 2006, S. I-2461;
Urt. vom 10.1.2008, Rs. C-70/06, Kommission/Portugal, Slg. 2008, S. I-1. In
Rs. C-119/04, Kommission/Italien, Slg. 2006, S. I-6885, hat der Gerichtshof
232 4. Kapitel

recht deutliches Bild davon ab, was der Gerichtshof unter einer Sankti-
on versteht. Das ist umso bemerkenswerter, wenn man bedenkt, dass es
sich bei den Maßnahmen des Art. 228 Abs. 2 EG um solche gegen Mit-
gliedstaaten handelt. Dabei zeigt sich, dass der Gerichtshof einen zu
den Sanktionen im Agrarrecht kohärenten Sanktionsbegriff verwendet.
In seinem ersten Urteil nach Art. 228 Abs. 2 EG gegen Griechenland
aus dem Jahr 2000 und in dem Urteil gegen Spanien aus dem Jahr 2003
sprach der Gerichtshof ohne weitere Umstände bei seinen Ausführun-
gen zur Festsetzung des jeweiligen Zwangsgelds von einer „Sankti-

entgegen GA Poiares Maduro keine Maßnahmen nach Art. 228 Abs. 2 EG er-
griffen. In Rs. C-503/04, Kommission/Deutschland, Slg. 2007, S. I-6153, hat der
Gerichtshof zwar festgestellt, dass die Bundesrepublik gegen Art. 228 Abs. 1
EG verstoßen hatte. In Übereinstimmung mit GA Trstenjak verhängte er aber
kein Zwangsgeld, da die Kommission diesen Antrag zurückgezogen hatte. Ge-
mäß den Schlussanträgen des GA Mazák vom 5.6.2008, in: Rs. C-121/07,
Kommission/Frankreich, Slg. 2008, S. I-0000, Rn. 82, soll Frankreich zu einem
Zwangsgeld, aber nicht zu einem Pauschalbetrag verurteilt werden. Nach den
Schlussanträgen des GA Fennelly vom 9.12.1999, in: Rs. C-197/98, Kommissi-
on/Griechenland, Slg. 2000, S. I-8609, ist die Rechtssache mit Kostentragungs-
pflicht für Griechenland gestrichen worden: Beschluss des Präsidenten vom
6.10.2000, Rs. C-197/98, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-8609. In fol-
genden Fällen wurde die Rechtssache jeweils vor der mündlichen Verhandlung
gestrichen: Beschluss des Präsidenten vom 23.11.2001, Rs. C-41/01, Kommissi-
on/Italien, ABl. 2002, C 109, S. 40; Beschluss des Präsidenten vom 10.7.2002,
Rs. C-121/02, Kommission/Luxemburg, ABl. 2002, C 233, S. 21; Beschluss des
Präsidenten vom 5.12.2002, Rs. C-274/02, Kommission/Frankreich, ABl. 2003,
C 55, S. 23; Beschluss des Präsidenten vom 21.10.2003, Rs. C-57/03, Kommissi-
on/Italien, ABl. 2004, C 47, S. 27; Beschluss des Präsidenten vom 1.12.2005,
Rs. C-294/03, Kommission/Irland, ABl. 2006, C 143, S. 28; Beschluss des Präsi-
denten vom 2.3.2005, Rs. C-165/04, Kommission/Irland, ABl. 2005, C 143, S. 30
(mit Kostentragungspflicht für Irland); Beschluss des Präsidenten vom
7.12.2005, Rs. C-136/05, Kommission/Luxemburg, ABl. 2006, C 60, S. 33;
Beschluss des Präsidenten vom 14.7.2006, Rs. C-416/05, Kommissi-
on/Luxemburg, ABl. 2006, C 281, S. 27 (mit Kostentragungspflicht für Luxem-
burg); Beschluss des Präsidenten vom 7.12.2006, Rs. C-219/06, Kommissi-
on/Luxemburg, ABl. 2007, C 42, S. 21 (mit Kostentragungspflicht für Luxem-
burg). Derzeit (Stand 31. Mai 2008) anhängig sind die Verfahren Klage vom
3.8.2007, Rs. C-369/07, Kommission/Griechenland, ABl. 2007, C 269, S. 22;
Klage vom 9.10.2007, Rs. C-457/07, Kommission/Portugal, ABl. 2007, C 297,
S. 29; Klage vom 21.12.2007, Rs. C-568/07, Kommission/Griechenland,
ABl. 2008, C 64, S. 25; Klage vom 10.3.2008, Rs. C-109/08, Kommission/Grie-
chenland, ABl. 2008, C 116, S. 15.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 233

on“.756 Ebenso bezeichnete er in einem Vertragsverletzungs-Urteil nach


Art. 228 Abs. 1 EG gegen das Vereinigte Königreich die Maßnahmen
nach Art. 228 Abs. 2 EG als „finanzielle Sanktionen“.757
Hinsichtlich des Begriffsverständnisses des EuGH konkreter sind die
Abschnitte im Urteil gegen Frankreich aus dem Jahr 2005; sie sind vor
allen Dingen auch grundlegender. Danach handelt es sich bei Zwangs-
geld und Pauschalbetrag um „Sanktionsarten“, die unterschiedliche
Zwecke verfolgen: das Zwangsgeld soll den Mitgliedstaat veranlassen,
eine Vertragsverletzung „so schnell wie möglich abzustellen“; der Pau-
schalbetrag beruht „mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichter-
füllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die pri-
vaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsver-
letzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde,
lange Zeit fortbestanden hat“.758 Damit wird deutlich, dass der Ge-
richtshof dem Zwangsgeld eine reine Beugefunktion zuweist,759 wäh-
rend der Pauschalbetrag durch die hauptsächliche Berücksichtigung der
Folgen der Vertragsverletzung eine Reuefunktion erhält.
Das Zwangsgeld soll demnach die (Wieder-)Herstellung des gemein-
schaftsrechtsgemäßen Zustands fördern. Die genaue Funktion des Pau-
schalbetrags war bis zum Urteil nicht geklärt. Der Generalanwalt Geel-
hoed schlug in seinen ersten Schlussanträgen zu dieser Sache vor, die
beiden Maßnahmen danach abzugrenzen, dass der einen auch eine Prä-
ventivwirkung zukommen solle.760 Eine solche könne vor allem der
Pauschalbetrag entfalten.761 Dem ist der Gerichtshof im Ergebnis mit
seinem Urteil gefolgt. Der Pauschalbetrag (englisch: „lump sum“, fran-
zösisch: „somme forfaitaire“) stellt sich damit letztlich wie ein Bußgeld
für einen Mitgliedstaat dar, mit welchem ein Verhalten des Mitglied-

756
EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-5047,
Rn. 79, 85; Rs. C-278/01, Kommission/Spanien, Slg. 2003, S. I-14141, Rn. 49.
757
EuGH, Rs. C-140/00, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2002, S. I-
10379, Rn. 41.
758
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263,
Rn. 81 f.
759
von der Groeben/Schwarze-Gaitanides, Art. 228, Rn. 18.
760
GA Geelhoed, Schlussanträge vom 29.4.2004, in: Rs. C-304/02, Kommis-
sion/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 87.
761
GA Geelhoed, Schlussanträge vom 29.4.2004, in: Rs. C-304/02, Kommis-
sion/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 95.
234 4. Kapitel

staats geahndet wird.762 Allerdings zeichnet auch ihn eine zum gemein-
schaftsrechtskonformen Verhalten anhaltende Wirkung aus, sodass es –
neben möglichen politischen Erwägungen763 – überzeugend erscheint,
ihn nicht als Bußgeld zu bezeichnen.764
Umgekehrt zeichnet auch das Zwangsgeld eine punitive und abschre-
ckende Wirkung aus. Zwar soll es auf den Mitgliedstaat „wirtschaftli-
chen Zwang ausüben, der ihn dazu veranlasst, die festgestellte Vertrags-
verletzung abzustellen“.765 Die Berechnung des Zwangsgelds nach den
Mitteilungen der Kommission,766 die vom Gerichtshof als Anhaltspunkt
für sein eigenes Urteil gebilligt wurden,767 macht jedoch den auch puni-
tiven Charakter deutlich: Danach wird das Zwangsgeld auf der Grund-
lage eines festen, vom Bruttoinlandsprodukt und dem Stimmengewicht
im Rat abhängigen Koeffizienten (ein Wert von 0,36 für Malta bis 25,40
für Deutschland) sowie eines Grundbetrags in Höhe von 600,00 Euro
pro Tag berechnet. Diese werden mit einem Koeffizienten multipliziert,
der der Schwere des Gemeinschaftsrechtsverstoßes – über den ohnehin
schweren Verstoß gegen das Urteil nach Art. 228 Abs. 1 EG hinaus –
entspricht (ein Wert zwischen 1 und 20), und einem, der die Dauer die-
ses Verstoßes bewertet (ein Wert zwischen 1 und 3).768 Der Gerichtshof

762
GA Mazák vom 5.6.2008, in: Rs. C-121/07, Kommission/Frankreich, Slg.
2008, S. I-0000, Rn. 80; von der Groeben/Schwarze-Gaitanides, Art. 228,
Rn. 17; Grabitz/Hilf-P. Karpenstein/ U. Karpenstein, Art. 228, Rn. 35.
763
Dazu A. Geiger, EuZW 2004, S. 417.
764
In der portugiesischen Fassung des Art. 228 Abs. 2 UAbs. 3 EG ist die
Formulierung etwas offener und bringt zugleich den Sanktionsbegriff ins Spiel:
„uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária“.
765
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263,
Rn. 92.
766
Kommission, Mitteilung über die Anwendung von Artikel 171 EG-
Vertrag (96/C 242/07), ABl. 1996, C 242, S. 6; Mitteilung – Verfahren für die
Berechnung des Zwangsgeldes nach Artikel 171 EG-Verfahren (97/C 63/02),
ABl. 1997, C 63, S. 2. Beide Mitteilungen wurden mittlerweile durch Kommis-
sion, Mitteilung – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag, SEK (2005) 1658,
ersetzt.
767
EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-5047,
Rn. 84, 89.
768
Kommission, Mitteilung – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag, SEK
(2005) 1658, Ziff. 14 ff.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 235

folgt dem Grundsatz, dass das Zwangsgeld nach Dauer, Schwere und
Zahlungsfähigkeit zu berechnen ist.769
Mit der Schwere und Dauer des Verstoßes werden Gesichtspunkte be-
rücksichtigt, die bei der Abschätzung, ob eine Maßnahme effektiv zur
Einhaltung des Gemeinschaftsrechts anhalten kann, nicht zwingend be-
rücksichtigt werden müssten, da sie in der Vergangenheit liegen.
Zweckentsprechend wäre es auch gewesen, das Zwangsgeld allein von
vorher bestimmten Faktoren ausgehend zu berechnen, wobei eine den
Zwang effektuierende Wirkung des Produkts angestrebt werden müss-
te. Die Berechnungsmethode ist allerdings aufgrund der für Rechtssi-
cherheit und Verhältnismäßigkeit erforderlichen differenzierten Vorher-
sehbarkeit so akzeptiert770 – trotz Kritik in der Literatur.771
Jedenfalls zeigt die Berücksichtigung der Faktoren Dauer und Schwere,
dass es nicht nur um die Herstellung des rechtmäßigen Zustands geht.
Hinzu tritt ein Sühneelement, welches die Faktoren in das Zwangsgeld
einführen.772 Damit wird im Ergebnis klar, was der Gerichtshof in die-
sem Zusammenhang unter einer Sanktion versteht: Zwangsgelder und
Pauschalbeträge sind Sanktionen. Ihnen kommen sowohl eine Beuge-
als auch eine Sühnefunktion zu. Sie sollen zudem abschrecken. Das
Zwangsgeld hat vor allem den Charakter „als Druckmittel im Hinblick
auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Gemeinschafts-
rechts“.773 Wenn der Vertragsverstoß vor der Entscheidung eingestellt
wurde, fällt

769
EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-5047,
Rn. 92; Rs. C-278/01, Kommission/Spanien, Slg. 2003, S. I-14141, Rn. 52.
770
Hölscheidt, BayVBl. 1997, S. 459 (461); Grabitz/Hilf-P. Karpenstein/
U. Karpenstein, Art. 228, Rn. 44.
771
Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 228, Rn. 12. Kritik findet sich ansonsten
vor allem in Bezug auf die Einbeziehung des Stimmengewichts in den Länder-
koeffizienten: Heidig, Verhängung von Zwangsgeldern und Pauschalbeträgen,
S. 148 ff.
772
Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 228, Rn. 12.
773
EuGH, Rs. C-177/04, Kommission/Frankreich, Slg. 2006, S. I-2461,
Rn. 62; Urt. vom 10.1.2008, Rs. C-70/06, Kommission/Portugal, Slg. 2008, S. I-
1, Rn. 39.
236 4. Kapitel

wurde, fällt die Rechtfertigung für ein Zwangsgeld fort.774 Das schließt
jedoch eine Verhängung eines Pauschalbetrags nicht zwingend aus.775
Die erstmals anerkannte Zulässigkeit einer kumulativen Verhängung
von Pauschalbetrag und Zwangsgeld hatte im Fall Kommission/Frank-
reich aus dem Jahr 2005 eine weitere – für die Zwecke dieser Studie in-
teressante – prozessuale Folge. Der Generalanwalt Geelhoed hatte in
seinen ersten Schlussanträgen neben der Verhängung eines Zwangsgelds
auch die eines Pauschalbetrags angeregt, obwohl die Kommission das
nicht beantragt hatte.776 Da die Parteien zu dieser Frage in der mündli-
chen Verhandlung nicht hatten Stellung nehmen können, eröffnete der
Gerichtshof das Verfahren wieder.777 In seinen zweiten Schlussanträgen
bejahte der Generalanwalt sowohl die Möglichkeit, einen Pauschalbe-
trag neben einem Zwangsgeld zu verhängen, als auch, dies ohne Antrag
der Kommission zu tun.778 Wenn der Gerichtshof erwäge, „eine schwe-
rere Sanktion als die von der Kommission vorgeschlagene zu verhän-
gen, gebieten es die Verteidigungsrechte, dass die Parteien zu der von
ihm ins Auge gefassten Sanktion gehört werden“.779 Ebenso erkannte
der Gerichtshof in seinem Urteil die Notwendigkeit an, dem Mitglied-
staat für eine Stellungnahme zu den möglichen finanziellen Sanktionen
Gelegenheit zu geben. Das folge aus den Verteidigungsrechten, „die
dem säumigen Mitgliedstaat in Bezug auf die in Betracht gezogenen fi-
nanziellen Sanktionen zuzuerkennen sind“.780 Es zeigt sich also auch
hier: die Feststellung, dass eine Sanktion vorliegt, eröffnet den Anwen-
dungsbereich der Verteidigungsrechte. Das gilt demnach nicht nur für

774
EuGH, Rs. C-503/04, Kommission/Deutschland, Slg. 2007, S. I-6153,
Rn. 40.
775
So ist EuGH, Rs. C-503/04, Kommission/Deutschland, Slg. 2007, S. I-
6153, Rn. 41, zu lesen.
776
GA Geelhoed, Schlussanträge vom 29.4.2004, Rs. C-304/02, Kommissi-
on/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 99 f.
777
EuGH, Beschluss vom 16.6.2004, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich,
Rn. 4.
778
GA Geelhoed, Schlussanträge vom 18.11.2004, Rs. C-304/02, Kommissi-
on/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 37, 48.
779
GA Geelhoed, Schlussanträge vom 18.11.2004, Rs. C-304/02, Kommissi-
on/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263, Rn. 37.
780
EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-6263,
Rn. 93.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 237

Individuen, sondern auch für die Mitgliedstaaten als Subjekte des Ge-
meinschaftsrechts.
Es lässt sich schließen, dass der Gerichtshof auch Maßnahmen gegen-
über den Mitgliedstaaten als Sanktion bezeichnet, sofern sie – wie der
Pauschalbetrag – sühnende Wirkung zeitigen sollen. Dasselbe gilt für
das Zwangsgeld, dem zentral eine Beugefunktion zukommt, das aber
aufgrund der Berücksichtigung der Schwere eines Verstoßes auch puni-
tiven Charakter hat. In beiden Fällen tritt noch eine präventive Funkti-
on hinzu. Das steht im Einklang mit den bisher gefundenen Ergebnis-
sen, denen zufolge die Sanktion als repressiv-punitiv zu verstehen ist.
Im Übrigen ist es auch vom von der Sanktionsverordnung ausgehenden
Begriffsverständnis gedeckt.

III. Die Rechtsprechung zur Sanktionierungspflicht der


Mitgliedstaaten

Wie bereits angesprochen,781 hat der Gerichtshof die Mitgliedstaaten


mit seinem Urteil zum griechischen Maisskandal dazu verpflichtet, dar-
auf zu „achten, dass Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnli-
chen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie
nach Art und Schwere gleichartige Verstöße gegen nationales Recht,
wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschre-
ckend sein muß“.782 Das folgt aus Art. 10 EG und ist eine Konkretisie-
rung der bereits Mitte der 80er Jahre ergangenen Rechtsprechung zu
den aus den Grundsätzen der Effektivität und Gleichwertigkeit (damals
noch „Diskriminierungsverbot“)783 fließenden Anforderungen an Sank-
tionen zur wirksamen Umsetzung des Gemeinschaftsrechts.784
Diese Rechtsprechung ist allerdings nicht in jedem Fall ergiebig, was die
Frage anbelangt, welches Verständnis die europäischen Gerichte von
der „Sanktion“ haben. Aus dem Fall Ebony Maritime folgt zwar, dass

781
Oben, unter 3. Kapitel A.II.1.
782
EuGH, Rs. 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, S. 2965, Rn. 24;
siehe auch Rs. C-326/88, Hansen, Slg. 1990, S. I-2911, Rn. 17; Rs. C-217/88,
Kommission/Deutschland, Slg. 1990, S. I-2879, Rn. 17 ff.
783
Grabitz/Hilf-von Bogdandy, Art. 10, Rn. 44 ff.
784
EuGH, Rs. 14/83, von Colson und Kamann, Slg. 1984, S. 1891, Rn. 23, 28;
näher Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, S. 9
(17).
238 4. Kapitel

die Einziehung einer Schiffsladung wegen Verstoßes gegen eine zur


Umsetzung einer Embargo-Maßnahme aufgrund einer UN-Sicher-
heitsratsresolution ergangene Verordnung als Sanktion anzusehen ist.785
Das lässt sich umstandslos mit dem repressiven Sanktionsbegriff erklä-
ren.
In der Regel ging es in den Urteilen zur effektiven und gleichwertigen
Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts aber darum, ob der jeweilige
Mitgliedstaat überhaupt Sanktionen vorgesehen hat.786 So war Gegen-
stand des Maisskandals, dass es die griechischen Behörden gänzlich un-
terlassen hatten, straf- und disziplinarrechtliche Maßnahmen einzulei-
ten, die aus europäischer Sicht notwendig gewesen wären. Im Fall Han-
sen war die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht der Einführung einer ob-
jektiven strafrechtlichen Verantwortlichkeit entgegenstehe,787 während
im Fall Vandevenne die umgekehrte Problematik geklärt werden sollte,
ob das Gemeinschaftsrecht zur Einführung einer solchen Verantwort-
lichkeit verpflichte.788 Im Fall Kommission/Deutschland aus dem Jahr
1990 hatte Deutschland dadurch gegen seine Pflichten aus Art. 10 EG
verstoßen, dass es die in seinem Verwaltungsvollstreckungsrecht vorge-
sehenen „Zwangsmittel“ nicht eingesetzt hatte, ohne dass der Gerichts-
hof konkretisierte, welche Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung
er als Zwangsmittel ansah.789
Anders verhält es sich mit dem Fall von Colson und Kamann, wo der
Gerichtshof feststellte, dass zur Effektivierung des Grundsatzes der
Gleichbehandlung von Frauen und Männern eine Sanktion wirksam
und abschreckend sein muss. Eine im nationalen Recht vorgesehene
Entschädigung müsse deswegen in einem angemessenen Verhältnis zum
erlittenen Schaden stehen und über einen „rein symbolischen Schadens-
ersatz wie etwa die bloße Erstattung der Bewerbungskosten hinausge-

785
EuGH, Rs. C-177/95, Ebony Maritime, Slg. 1997, S. I-1111, Rn. 37.
786
Vgl. z.B. EuGH, Rs. C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, S. I-2553,
Rn. 19 ff.
787
Tut es grundsätzlich nicht: EuGH, Rs. C-326/88, Hansen, Slg. 1990, S. I-
2911, Rn. 19; Rs. C-177/95, Ebony Maritime, Slg. 1997, S. I-1111, Rn. 36.
788
Tut es grundsätzlich auch nicht: EuGH, Rs. C-7/90, Vandevenne,
Slg. 1991, S. I-4371, Rn. 17.
789
EuGH, Rs. C-217/88, Kommission/Deutschland, Slg. 1990, S. I-2879,
Rn. 19, 34.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 239

hen“.790 Grundsätzlich hält es der EuGH aber für möglich, zivilrechtli-


chen Schadensersatz als Sanktionskategorie einzuordnen.
Auch im Fall Dekker hat der EuGH eine zivilrechtliche Haftung als
Sanktion bezeichnet, allerdings unter der Bedingung des konkreten
Falls, dass ein Arbeitgeber für einen Verstoß gegen das Diskriminie-
rungsverbot ohne Rücksicht auf ein eventuelles Verschulden oder mög-
liche Rechtfertigungsgründe voll haftet. Diese Sanktion müsse „wirk-
lich abschreckend sein“.791 Das Urteil in der Rechtssache Kommissi-
on/Vereinigtes Königreich aus dem Jahr 1994 wegen der Massenentlas-
sungen verdeutlicht, dass der reine Schadensersatz in Form der Abfin-
dung nicht ausreicht, sondern dass der Arbeitgeber „mild oder leicht
bestraft“ werden muss, um dem Erfordernis der wirksamen und ab-
schreckenden Sanktion gerecht zu werden.792
Entschädigungsansprüche können demnach als Sanktionen angesehen
werden, wenn sie mehr als nur tatsächlich erlittene Vermögenseinbußen
abdecken. Das deutet darauf hin, dass der EuGH zumindest die Figur
der punitive damages als Sanktion anerkennt.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Rechtssache Inspire Art,
wo der EuGH die persönliche gesamtschuldnerische Haftung, die den
Geschäftsführer im Falle der Nichterfüllung der Verpflichtungen eines
nationalen gesellschaftsrechtlichen Gesetzes neben der Gesellschaft
trifft, als Sanktion bezeichnete.793 Eine solche Durchgriffshaftung
schafft zwar – gleichsam auf der positiven Seite der Medaille – einen
Schutz für die Gläubiger der betreffenden Gesellschaft und erweist sich
darin als restitutiv. Auf der negativen Seite der Medaille besteht jedoch
eine (unbeschränkte) persönliche Verantwortlichkeit der Geschäftsfüh-
rer (also nicht unbedingt der Gesellschafter!), die andernfalls nicht be-
stünde. Falls der Geschäftsführer kein Gesellschafter wäre, hätte er bei
Einhaltung der kapitalgesellschaftsrechtlichen Vorschriften überhaupt
keine Haftung zu befürchten, da in diesem Fall die Gesellschaft mit ih-
rem Kapital haften würde. Die persönliche Geschäftsführerhaftung
stellt sich damit als Maßnahme dar, die die betreffende Person wegen
eines Verstoßes gegen die einschlägigen Vorschriften belastet. Darin

790
EuGH, Rs. 14/83, von Colson und Kamann, Slg. 1984, S. 1891, Rn. 28.
791
EuGH, Rs. 177/88, Dekker, Slg. 1990, S. I-3941, Rn. 23 ff.; ebenso Rs. C-
180/95, Draempaehl, Slg. 1997, S. I-2195, Rn. 19 ff.
792
EuGH, Rs. C-383/92, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1994, S. I-
2479, Rn. 42.
793
EuGH, Rs. C-167/01, Inspire Art, Slg. 2003, S. I-10155, Rn. 63, 73, 141.
240 4. Kapitel

zeigt sich ihr repressiv-punitiver Gehalt. Daraus folgt, dass auch das
Urteil in der Rechtssache Inspire Art von einem solchen Sanktionsver-
ständnis ausgeht und dass die repressiv-punitiven Sanktionen auch zi-
vilrechtlicher Natur sein können.
Der Gerichtshof hat reine Schadensersatzansprüche in gleichgearteten
Fällen wie beispielsweise Marshall II später nicht mehr als Sanktionen
bezeichnet. Vielmehr verwendet er – auch unter Zitierung seines Urteils
in von Colson und Kamann – nur noch den Begriff der „Maßnahme“.794
Eine plausible Deutung ist es, dass der Gerichtshof seinem im Vorher-
gehenden festgestellten Verständnis der Sanktion als repressiv-punitiv
folgt, auch wenn sein Urteil in der Rechtssache von Colson und Ka-
mann zunächst darauf hindeutete, dass er auch restitutive Maßnahmen
darunter fasst. Allerdings verdeutlicht das Urteil, dass eine Sanktion im
Sinne des Gemeinschaftsrechts nicht zwangsläufig auf hoheitliche Maß-
nahmen beschränkt ist – also verwaltungsrechtliche und strafrechtliche
Sanktionen. Vielmehr kommen auch zivilrechtliche Sanktionen in Be-
tracht,795 sofern sie nicht nur Vorteile abschöpfen. Beispiele dafür fin-
den sich im EU-Eigenverwaltungsrecht zwar nicht. Den Mitgliedstaa-
ten will der EuGH entsprechende Ausgestaltungsspielräume jedoch
nicht von vorne herein abschneiden. Der Umstand, dass sich hierfür im
Eigenverwaltungsrecht der Union kein Beispiel finden lässt, ist aller-
dings in Hinblick auf die im 2. Kapitel dargestellte Rechtsschutzfunkti-
on des Begriffs der Sanktion von Bedeutung. Wenn die Verteidigungs-
rechte gelten, sofern eine Sanktion verhängt wurde, ist es nicht sinnvoll,
auch bei Vorliegen eines zivilrechtlichen Anspruchs – sei er auch mit
punitiver Wirkung versehen – die Verteidigungsrechte für anwendbar
zu erklären. Das wäre im grundsätzlich gleichrangigen Verhältnis des
anspruchsstellenden Bürgers gegenüber dem Anspruchsgegner nicht
angemessen. Es zeigt sich, dass sich die Verwendung des unionalen
Sanktionsbegriffs praktisch auf rein hoheitliche Maßnahmen beziehen
muss.
Damit soll jedoch nicht ausgeschlossen sein, zivilrechtliche Haftung
auch als Mittel der Durchsetzung des Unionsrechts anzusehen.796 Dies
trifft insbesondere auf die voranschreitenden Bemühungen zu, dem

794
EuGH, Rs. C-271/91, Marshall II, Slg. 1993, S. I-4367, Rn. 23, 26; Rs. C-
460/06, Paquay, Slg. 2007, S. I-8511, Rn. 44 ff.
795
So auch EuGH, Rs. C-186/98, Nunes, Slg. 1999, S. I-4883, Rn. 14.
796
Für eine Typologie Mortelmans, in: Vervaele, Compliance and Enforce-
ment of European Community Law, S. 51 (53 ff.).
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 241

Wettbewerbsrecht mittels Schadensersatzklagen von durch Verstöße


gegen das europäische Wettbewerbsrecht Geschädigten stärker zur Gel-
tung zu verhelfen. Hier hat die Kommission jüngst ein Weißbuch ange-
nommen.797 Interessanterweise verwendet die Kommission in dem
Weißbuch den Begriff der Sanktion nur in Hinblick auf die von den na-
tionalen Gerichten zu ergreifenden Maßnahmen, wenn ein Unterneh-
men Beweismittel vernichtet oder ungerechtfertigt nicht vorgelegt hat.
Für die Zwecke dieser Untersuchung noch bedeutsamer sind die ein-
schlägigen Urteile des Gerichtshofs, der in den Fällen zivilrechtlicher
Durchsetzung des Wettbewerbsrechts durch Schadensersatz nicht von
Sanktionen spricht.798 Besonders im Fall Manfredi hätte sich das ange-
boten, da dort auch die Frage nach Strafschadensersatz im Raum
stand.799
Im Ergebnis bestätigt auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur
Sanktionierungspflicht der Mitgliedstaaten das bisher gefundene Er-
gebnis, dass es sich bei einer Sanktion im Sinne des Unionsrechts um
eine repressiv-punitive Maßnahme handeln muss. Gerade der Vergleich
zu den Schadensersatzansprüchen, die tatsächlich nur Ersatz leisten sol-
len, zeigt, dass restitutive Maßnahmen vom Sanktionsbegriff ausge-
schlossen sein sollen.
Allerdings würde eine Anwendung des im 2. Kapitel dargelegten
rechtsschutzspezifischen Zusammenhangs zwischen der Sanktion und
den Verteidigungsrechten im Falle der zivilrechtlichen Sanktionen zu
weit führen und auch dem Verständnis der Verteidigungsrechte als Ab-
wehrrechte gegen hoheitliche Eingriffe bzw. Sicherungsmittel für prä-
ventiven Rechtsschutz in Verwaltungsverfahren nicht gerecht werden.
Der unionale Sanktionsbegriff kann sich in diesem Zusammenhang nur
auf hoheitliche Maßnahmen beziehen.

797
Kommission, Weißbuch Schadensersatzklagen wegen Verletzung des EG-
Wettbewerbsrechts, 2.4.2008, KOM (2008) 165 endg.
798
EuGH, Rs. C-453/99, Courage, Slg. 2001, S. I-6297, Rn. 26 ff.; verb.
Rs. C-295/04 bis C-298/04, Manfredi u.a., Slg. 2006, S. I-6619, Rn. 60 f.; ein
Beispiel der Anwendung dieser Grundsätze im deutschen Recht ohne Rückgriff
auf den Sanktionsbegriff bietet LG Düsseldorf, Urt. vom 1.4.2004, 13 O 55/02,
EWS 2004, S. 434.
799
EuGH, verb. Rs. C-295/04 bis C-298/04, Manfredi u.a., Slg. 2006, S. I-
6619, Rn. 89 ff.
242 4. Kapitel

IV. Zwischenergebnis: Die Sanktion in der Rechtsprechung

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Begriff der Sanktion,


wie er von den europäischen Gerichten verwendet wird, mit seiner über
die rein restitutive hinausgehenden repressiv-punitiven Wirkung in
Einklang mit dem Sanktionsbegriff steht, der aus der Verordnung (EG,
Euratom) Nr. 2988/95 zum Schutz der finanziellen Interessen der Eu-
ropäischen Gemeinschaften hergeleitet ist. Das konnte im Agrarrecht
anhand der Rechtsprechung zur Kürzung oder Streichung von Beihil-
fen und zum Verfall von Sicherheiten, im institutionellen Recht anhand
der Rechtsprechung zu Zwangsgeld und Pauschalbetrag gegen Mit-
gliedstaaten und auch anhand der Rechtsprechung zur aus Art. 10 EG
folgenden Sanktionierungspflicht der Mitgliedstaaten nachvollzogen
werden. Dabei macht der Gerichtshof auch die präventive, also ab-
schreckende Wirkung der Maßnahmen stark. Daraus erklärt sich, dass
die bloße Beihilferückforderung, sofern keine weitere Belastung des
Beihilfeempfängers hinzutritt, oder der Verfall einer Erstattungssicher-
heit in den Augen des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz kei-
ne Sanktionen darstellen, sondern – in der Terminologie der Sanktions-
verordnung – „verwaltungsrechtliche Maßnahmen“.
Es ließ sich weiter feststellen, dass der Sanktionsbegriff der Urteile des
Gerichtshofs nicht nur in Einklang mit der Sanktionsverordnung zu
bringen ist. Der Gerichtshof erkennt der Sanktionsverordnung darüber
hinaus eine maßstabsbildende Funktion zu. Damit ist ihr Sanktionsbe-
griff nicht nur legislativ, sondern auch von Seiten der Judikative als für
die Bestimmung des unionalen Sanktionsbegriffs maßgeblich anerkannt.
Gleichzeitig ist die Vorgehensweise dieser Studie im Rahmen der Un-
tersuchung des abgeleiteten Rechts richterrechtlich anerkannt.
Schließlich konnte aus der Rechtsprechung abgeleitet werden, dass es
sich bei dem unionalen Sanktionsbegriff um einen hoheitlichen handeln
muss. Zwar ist es nach Auffassung des Gerichtshofs möglich, auch zi-
vilrechtliche Haftungsansprüche als Sanktionen zu verstehen, sofern sie
punitive Wirkung zeitigen. Das Fehlen solcher Mechanismen auf unio-
naler Ebene unter Anerkennung der Möglichkeit ihrer Existenz auf
mitgliedstaatlicher Ebene entspricht jedoch dem festgestellten Zusam-
menhang zwischen dem Sanktionsbegriff und den Verteidigungsrech-
ten, der im Falle zivilrechtlicher Maßnahmen aufgrund der prinzipiellen
Gleichrangigkeit der Rechtssubjekte im Zivilprozess nicht bestehen
kann.
Ein unionsrechtlicher Begriff der Sanktion? 243

D. Ergebnis

Die Analyse des einschlägigen Primär- und Sekundärrechts sowie der


Rechtsprechung der europäischen Gerichte hat ergeben, dass im Recht
der Europäischen Union ein Sanktionsbegriff vorherrscht, der folgende
Merkmale beinhaltet:
Die Sanktion im Recht der Europäischen Union ist eine ein Rechts-
subjekt belastende hoheitliche Reaktion auf ein unionsrechtswidriges
Verhalten, die eine repressiv-punitive Wirkung entfalten soll und
über die bloße (Wieder-)Herstellung des rechtmäßigen Zustands und
die Kompensation verwirklichter Schäden hinausgeht.
Bestandteil der repressiv-punitiven Wirkung ist regelmäßig auch eine
abschreckende Wirkung. Die Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 hat sich
als geeignet erwiesen, einen Großteil der nach diesem Begriff als Sank-
tion zu qualifizierenden Maßnahmen zu erfassen. Die Verordnung ist
zugleich als für den unionalen Sanktionsbegriff maßstabsbildend er-
kannt worden.
Der gefundene Begriff der Sanktion ist als Destillat einer wissenschaftli-
chen Untersuchung der Texte praktisch wirkender Akteure in Politik
und Justiz in gewisser Weise kontingent. Damit wird anerkannt, dass es
auch Abweichungen gibt, die dem betreffenden Akteur unter Umstän-
den nicht bewusst sind. So konnte im Fischereirecht ein Fall festgestellt
werden, wo vom Begriff der Sanktion auch eine bloß restitutive Maß-
nahme erfasst ist.800
Solche Abweichungen erwiesen sich aber im Laufe der Untersuchung
tatsächlich als Ausnahmen. Das definitorische Ergebnis dieser Arbeit
soll in diesen Fällen de lege ferenda dazu beitragen, die Gefahr weiterer
Abweichungen zu verringern, um dem Erfordernis der Rechtseinheit-
lichkeit genüge zu tun. Das ist angesichts der dogmatischen Folgen der
Qualifikation einer Maßnahme als Sanktion für den Rechtsschutz mehr
als nur eine terminologische Forderung.801 Im selben Zusammenhang
wäre daran zu denken, die in manchen Zusammenhängen als „Sankti-
on“ qualifizierten zivilrechtlichen Schadensersatzansprüche nicht wei-
ter als Sanktion zu bezeichnen, um die rechtsschutzspezifische Funkti-
on des Sanktionsbegriffs nicht zu verdecken. Dies konnte auch bereits
anhand der Rechtsprechung zur Durchsetzung des Wettbewerbsrechts

800
Oben, unter 4. Kapitel B.II.2.f).
801
Dazu oben, 2. Kapitel.
244 4. Kapitel

durch Schadensersatzklagen nachgewiesen werden, wo der Begriff der


Sanktion keine Rolle spielt.
5. Kapitel
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs

Im Folgenden soll der unionale Sanktionsbegriff auf die beiden in der


Einleitung erwähnten klassischen Probleme angewandt werden, ob die
Staatshaftung für mangelnde Umsetzung des Gemeinschaftsrechts oder
seine unmittelbare Anwendbarkeit tatsächlich als Sanktionen verstan-
den werden können. Ein solches Verständnis wird regelmäßig vorge-
bracht, auch um damit ein bestimmtes Bild der Europäischen Union als
Herrschaftsverband zu transportieren. Als Sanktion verstanden sind die
beiden Institute (reine) Mechanismen zur Effektivierung des Gemein-
schaftsrechts. Der durch die Institute begünstigte Einzelne wird be-
nutzt, um dem Gemeinschaftsrecht zur Geltung zu verhelfen. Er wird
instrumentalisiert, „mobilisiert“.802 Dem ist – ob beabsichtigt oder nicht
– der inhärente Vorwurf inne, das Individuum würde nur gleichsam
Transporteur des unionalen Rechtssystems in und gegen seinen Mit-
gliedstaat sein. Von dieser Instrumentalisierungsthese ist es nicht mehr
weit zum Vorwurf, die Europäische Union würde zum Zwecke „der
Verwirklichung einer immer engeren Union“, Art. 1 Abs. 2 EU, die
Menschenwürde ihrer „Untertanen“ missachten.803 Eine auf den unio-
nalen Sanktionsbegriff gestützte Untersuchung der beiden Institute
Staatshaftung und unmittelbare Anwendbarkeit vermag diesem unaus-
gesprochenen Vorwurf der Verletzung der Menschenwürde zu begeg-
nen.

802
Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts,
passim.
803
Daher die Kritik bei von Bogdandy, in: ders., Europäisches Verfassungs-
recht, S. 149 (167).

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 245
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_5,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
246 5. Kapitel

A. Staatshaftung und unmittelbare Anwendbarkeit:


Sanktion oder Individualberechtigung?

I. Staatshaftung als Sanktion?

Die unionsrechtlich geforderte Staatshaftung für mangelhafte Umset-


zung des Unionsrechts als Sanktion zu verstehen, ist eine bekannte In-
terpretation der Urteile in den Rechtssachen Francovich sowie Brasserie
du pêcheur,804 nach welcher die Staatshaftung gleichsam als Strafe für
mitgliedstaatliches Fehlverhalten diene.805 In dieser Untersuchung ist
zum einen vorgeschlagen worden, unter dem unionalen Sanktionsbeg-
riff nur hoheitliche Maßnahmen zu fassen. Der Schadensersatz selbst ist
keine hoheitliche Maßnahme, sondern ein Vorteil, in dessen Genuss der
Einzelne kommen soll. Aber auch die gemeinschaftsrechtliche Anord-
nung, dass dem Einzelnen gegen den Mitgliedstaat ein Schadensersatz-
anspruch zustehen soll, kann nach dem unionalen Sanktionsbegriff
nicht als Sanktion verstanden werden. Selbst wenn man diese Anord-
nung als hoheitliche Maßnahme seitens der Union gegenüber den Mit-
gliedstaaten ansieht, stellt der Ausgleich des begangenen Unrechts nach
dem in dieser Studie gefundenen Ergebnis keine Sanktion dar. Dem
unionalen Sanktionsbegriff zufolge ist es nicht angemessen, bei Aus-
gleichsmechanismen von einer Sanktion auszugehen, da eine solche
Wirkungen zeitigt, die über den bloßen Schadensausgleich hinausge-
hen.806 Die Staatshaftung für die mangelnde Umsetzung des Gemein-
schaftsrechts ist demnach im Verständnis des Rechts der Europäischen
Union keine Sanktion.
Dem steht aber nicht entgegen, die gemeinschaftsrechtliche Staatshaf-
tung auch als Durchsetzungsinstrument zu konzipieren. Den angespro-

804
EuGH, verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich u.a., Slg. 1991, S. I-
5357; verb. Rs. C-46/93 und C-48/93, Brasserie du pêcheur und Factortame,
Slg. 1996, S. I-1029.
805
Siehe z.B. J. Schwarze, DVBl. 2002, S. 1297 (1304); J. Steiner, ELRev. 18
(1993), S. 3; van den Bossche, MJ 3 (1996), S. 371 (397 f.); Harlow, ELJ 2 (1996),
S. 199 (204 ff.); von Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische
Integration, S. 314; Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchset-
zung des Rechts, S. 48 f.
806
Daher zu Recht kritisch Gilsdorf, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als
Mittel zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 125 (125); Zuleeg, in: Ver-
vaele, Compliance and Enforcement of European Community Law, S. 349
(350).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 247

chenen rechtsstaatlichen Bedenken, dass die Staatshaftung implizit das


berechtigte Individuum als Mittel zur Durchsetzung des Unionsrechts
instrumentalisiere,807 kann auch bei einer Betrachtung der Staatshaftung
als Effektivitätsinstrument begegnet werden. Die Steigerung der Durch-
setzungsfähigkeit des europäischen Rechts ist zwar auch ein gewünsch-
ter Effekt der Staatshaftung für fehlende oder mangelhafte Umsetzung
des Unionsrechts. Neben dem Aspekt der Effektivität des Gemein-
schaftsrechts steht aber der Gedanke des Individualrechtsschutzes.808 So
lauten die betreffenden Ausführungen des EuGH in der Rechtssache
Francovich:
„32. Nach ständiger Rechtsprechung müssen die nationalen Gerich-
te, die im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Bestimmungen des
Gemeinschaftsrechts anzuwenden haben, die volle Wirkung dieser
Bestimmungen gewährleisten und die Rechte schützen, die das Ge-
meinschaftsrecht dem einzelnen verleiht (vgl. insbesondere die Ur-
teile vom 9. März 1978 in der Rechtssache 106/77, Simmenthal, Slg.
1978, 629, Randnrn. 14/16, und vom 19. Juni 1990 in der Rechtssa-
che C-213/89, Factortame, Slg. 1990, I-2433, Randnr. 19).
33. Die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestim-
mungen wäre beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründe-
ten Rechte gemindert, wenn der einzelne nicht die Möglichkeit hät-
te, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, daß seine Rechte
durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden,
der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist.
34. Die Möglichkeit einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat ist
vor allem dann unerläßlich, wenn die volle Wirkung der gemein-
schaftsrechtlichen Bestimmungen wie im vorliegenden Fall davon
abhängt, daß der Staat tätig wird, und der einzelne deshalb im Falle
einer Untätigkeit des Staates die ihm durch das Gemeinschaftsrecht
zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend ma-
chen kann.“809

807
Dazu von Bogdandy, in: ders., Europäisches Verfassungsrecht, S. 149
(167). Siehe aber auch emphatisch zur Etablierung des Individuums als defensor
legis: Tomuschat, RdC 281 (1999), S. 9 (150).
808
So auch noch J. Steiner, Collected Courses of the Academy of European
Law, Vol. III, Book 1 (1992), S. 241 (266), entgegen ihrer später deutlicher auf
den Sanktionscharakter abstellenden Position.
809
EuGH, verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich u.a., Slg. 1991, S. I-
5357, Rn. 32-34 [Hervorhebungen hinzugefügt].
248 5. Kapitel

Der zentrale Aspekt der Sicherung der unionsrechtlichen Berechtigung


des Einzelnen, der bei zeitiger und vollständiger Umsetzung des Uni-
onsrechts ein solches Recht im nationalen Recht gehabt hätte, steht
demnach im Urteil gleichrangig neben dem der Sicherung des effet uti-
le.810 Das Argument, das sei eine petitio principii, da das Recht durch die
Umsetzung der Richtlinie erst geschaffen würde,811 geht fehl, da auch
eine an die Mitgliedstaaten gerichtete unbedingte Verpflichtung subjek-
tive Rechte schaffen kann.812 Der sekundäre Rechtsschutz über die Haf-
tungsgrundsätze schafft für die tatsächlich noch fehlende Berechtigung
zumindest eine Entschädigung.813
Hierzu tritt der Umstand, dass nicht alles, was die Durchsetzungschan-
ce einer Rechtsnorm und damit ihre Effektivität erhöht, zugleich eine
Sanktion ist. „Effektivität“ betrifft die Frage der Wirksamkeit des
Rechts, die Frage ob „law matters“. Damit schließt sie nach Snyder ein
„– but is not limited to – implementation, enforcement, impact and
compliance.“814 Und weiter:
„In other words, effectiveness may include both the effects of legal
norms and the following of legal norms.“815
Effektivität ist damit auch eine Frage der Durchführung, der „imple-
mentation“ des Rechts.816 Das hat zur Folge, dass auch eine Begrün-

810
Caranta, CMLRev. 32 (1995), S. 703 (710); Säuberlich, Die außervertrag-
liche Haftung im Gemeinschaftsrecht, S. 51; Streinz, VVDStRL 61 (2002),
S. 300 (341 ff.); Streinz, ZEuS 2004, S. 387 (411): „Mehrdimensionalität“ der
Begründung des Haftungsanspruchs. So auch in Bezug auf die parallel laufende
Argumentation bei der unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien nach Ab-
lauf der Umsetzungsfrist Everling, in: FS Carstens, S. 95 (107 f.); Kadelbach,
Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, S. 74.
811
So beispielsweise E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und
Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht, S. 23 mit Fn. 85, für die un-
mittelbare Anwendbarkeit.
812
Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 76 f. Siehe auch bereits Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften
im innerstaatlichen Bereich, S. 181, 301 f.
813
Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europäischen Union, S. 138 f.
Kritisch zu dieser an der individuellen Berechtigung orientierten Begründung
der Staatshaftung Harlow, ELJ 2 (1996), S. 199 (210 ff.).
814
Snyder, MLR 56 (1993), S. 19 (19).
815
Snyder, MLR 56 (1993), S. 19 (19), Fn. 3.
816
Gil Ibáñez, The Administrative Supervision and Enforcement of EC Law,
S. 12.
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 249

dung des Staatshaftungsanspruchs in der Effektivität des Unionsrechts


nicht zwingend den Sanktionsgedanken erfordert. Vielmehr erfasst eine
solche Stützung im effet utile jegliche Maßnahmen, welche die Durch-
setzungschancen erhöhen, was auch durch andere Möglichkeiten der
Internalisierung von Rechtsnormen geschehen kann, wie der Anerken-
nung der Autorität des Rechtssetzers oder der Autorität des im legiti-
men Verfahren gesetzten Rechts, oder, im günstigsten Fall, der Einsicht
in die Vernünftigkeit des Gesetzes.817 Grundlegend hat Durkheim für
dieses Nebeneinander von Zwang und Anerkennung818 zwischen me-
chanischer und organischer Solidarität unterschieden.819 Für den euro-
päischen Rechtsraum hat Bieber diese Solidarität der Bürger einer
Rechtsgemeinschaft untereinander als zentral für die Geltung des euro-
päischen Rechts konzipiert.820
Die weite Bestimmung der Effektivität führt zu dem Schluss, dass
„Wirksamkeit als rechtlicher Erfolg“ zu verstehen ist.821 Ein solcher
kann auf vielfältige Weise erreicht werden, wobei Sanktionen nur ein
Mittel dazu darstellen. Die Ahndung des europarechtswidrigen mit-
gliedstaatlichen Verhaltens spielt demnach nur eine untergeordnete Rol-
le für die Begründung des gemeinschaftlichen Staatshaftungsan-
spruchs.822 Gleichlaufend muss es auch – nur scheinbar im Gegensatz
zu den Entscheidungen des Gerichtshofs zum Diskriminierungsver-
bot823 – generell abgelehnt werden, eine (zivilrechtliche) Haftung als
Sanktion anzusehen, sofern sie nur einen tatsächlich entstandenen
Schaden ersetzt.824

817
Siehe nur Habermas, Faktizität und Geltung, S. 91 ff., 146 ff., 154; Luh-
mann, Legitimation durch Verfahren, passim, insbesondere S. 27 ff.; Luhmann,
Das Recht der Gesellschaft, S. 585.
818
Dazu ausführlich Krawietz, in: Weinberger/Krawietz, Reine Rechtslehre
im Spiegel ihrer Fortsetzer und Kritiker, S. 315.
819
Durkheim, Über soziale Arbeitsteilung, S. 118 ff.; 162 ff.
820
Bieber, in: von Bogdandy/Kadelbach, Solidarität und Europäische Inte-
gration, S. 41 (45 f.).
821
Zuleeg, in: FS Rodríguez Iglesias, S. 221 (222).
822
Säuberlich, Die außervertragliche Haftung im Gemeinschaftsrecht, S.
64 ff.: „Vorrang des Individualrechtsschutzes“.
823
In den Fällen von Colson und Kamann, Dekker und Marshall II; dazu
ausführlich oben, unter 4. Kapitel C.III.
824
van Gerven, CMLRev. 37 (2000). S. 501 (530).
250 5. Kapitel

Kern des gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs ist dem-


nach die Sicherung der gemeinschaftsrechtlich intendierten individuel-
len Rechtsposition zumindest durch sekundären Rechtsschutz. Wenn
der Einzelne durch den Schadensersatzanspruch instrumentalisiert
wird, erfolgt dies tatsächlich zur Durchsetzung seines eigenen Rechts.
Eine Sanktion für den Mitgliedstaat liegt hierin nicht.

II. Unmittelbare Anwendbarkeit als Sanktion?

Auf einer vergleichbaren Linie wird argumentiert, dass die unmittelbare


Anwendbarkeit der mit Vorrang versehenen Normen des Gemein-
schaftsrechts als „Sanktion“ anzusehen sei.825 Das BVerfG spricht in
seinem „Kloppenburg“-Beschluss bezüglich der unmittelbaren An-
wendbarkeit von Richtlinienbestimmungen von einer „neuen Sankti-
onskategorie“, die neben der Vertragsverletzungsklage gegen den
betreffenden Mitgliedstaat stehe.826 Diese These geht von der Annahme
aus, dass „la sanction était, en effet, le moyen permettant de rendre
sanctus – c’est-à-dire respecté – le droit, donc le moyen, quel qu’il soit,
pour assurer le respect précis des règles, pour les rendre effectives ainsi
que pour remédier à un éventuel manquement à ces règles“.827 Das be-
deutet, dass aus der weit bestimmten Funktion der Sanktion, die Ach-
tung und Einhaltung der Norm zu sichern, auf die Sanktionsqualität ei-
ner dem Rechtssystem inhärenten Regel über den Wirkungsmodus der
Rechtsnormen in diesem System geschlossen wird. Der Schluss ist je-
doch nicht überzeugend, da die Frage des Wirkungsmodus einer Norm
auf einer anderen Ebene beantwortet wird als derjenigen, auf welcher

825
E. Klein, Unmittelbare Geltung, Anwendbarkeit und Wirkung von Euro-
päischem Gemeinschaftsrecht, S. 21, 23; Timmermans, in: F.I.D.E., La Sanction
des Infractions, vol. 2, S. 15 (20 ff.); J. Geiger, in: von Danwitz, Auf dem Wege
zu einer europäischen Staatlichkeit, S. 109 (117); Curtin/Mortelmans, in: Cur-
tin/Heukels, Institutional Dynamics of European Integration, S. 423 (443);
Tesauro, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des
Gemeinschaftsrechts, S. 17 (23 f.); Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für
die Durchsetzung des Rechts, S. 46 f.; Magiera, DÖV 1998, S. 173 (180).
826
BVerfG, Beschluss vom 8.4.1987, 2 BvR 687/85, BVerfGE 75, 223 (241 f.).
827
Tesauro, in: van Gerven/Zuleeg, Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung
des Gemeinschaftsrechts, S. 17 (17) [Hervorhebung hinzugefügt]. Ebenso Tim-
mermans, in: F.I.D.E., La Sanction des Infractions, vol. 2, S. 15 (20).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 251

die betreffende Norm steht. Das ist zwar nicht logisch zwingend,828
aber für eine rationale und zweckmäßige Rechtsordnung unerlässlich,
da sich sonst die normsetzende Instanz die Fähigkeit anmaßen könnte,
selbst festzulegen, welche Rechtswirkungen ihren Rechtsakten zu-
kommen soll.829 Öhlinger schreibt:
„Therefore, the specific justifications given to the features of direct
effect and supremacy in Van Gend En Loos, Costa v. ENEL, and
other famous decisions of the European Court of Justice are to be
placed at the very top of the legal order of an integrated Europe.“830
Das hindert nicht, dass die unmittelbare Anwendbarkeit von Primär-
recht, hier verstanden als Verfassungsrecht, durch den Verfassungsgeber
angeordnet oder verhindert bzw. aufgehoben wird. Genau das ist im
Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsa-
chen geschehen, wo Art. 34 Abs. 2 lit. b) Satz 3 EU die unmittelbare
Anwendbarkeit der Rahmenbeschlüsse primärrechtlich ausschließt.
Ebenso könnte theoretisch die durch den Gerichtshof im Fall van Gend
en Loos auf verfassungsrechtlicher Ebene festgestellte unmittelbare
Anwendbarkeit von Art. 12 EWGV (jetzt Art. 25 EG) durch dahinge-
hende Vertragsänderung ausgeschlossen werden. Somit besteht eine
Ausnahme zum zuvor Festgestellten darin, dass der Wirkungsmodus
von spezifischen Bestimmungen der Verfassung auch „nur“ auf verfas-
sungsrechtlicher Ebene festgelegt werden kann. Das schließt die Mög-
lichkeit ein, dass – wie in Art. 220 EG für den Europäischen Gerichts-
hof geschehen – ein Verfassungsgericht allgemein mit der Aufgabe be-
traut wird, „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwen-
dung“ der Verfassung (im Wortlaut „des Vertrags“) zu sichern und da-
bei einzelnen Verfassungsbestimmungen (Vertragsbestimmungen) be-
stimmte Wirkungen (verfassungs-)richterrechtlich zuzuerkennen. Der
unionale Verfassungsgeber ist nicht gehindert, solche richterrechtlichen
Entwicklungen zurück zu nehmen oder zu verhindern,831 wobei jedoch
einschränkend anzuerkennen ist, dass eine solche Änderung nur ein-
stimmig erfolgen kann, Art. 48 EU.

828
Anders von Arnauld, EuR 2003, S. 191 (201).
829
Eckhoff/Sundby, Rechtssysteme, S. 164, in Bezug auf das Verhältnis zwi-
schen Kompetenznormen und Normen, die von diesen abgeleitet sind.
830
Öhlinger, in: Jyränki, National Constitutions in the Era of Integration,
S. 163 (170).
831
von Arnauld, EuR 2003, S. 191 (203).
252 5. Kapitel

Unmittelbare Anwendbarkeit ist damit eine Norm zweiter Ordnung,


mit der das Rechtssystem der Europäischen Union eine bestimmte
Norm erster Ordnung auszeichnet.832 Weiler bezeichnet dementspre-
chend den „direct effect“ als „a rule of construction in result“.833
Sanktion und unmittelbare Anwendbarkeit unterscheiden sich demnach
in ihrer Rechtssatzqualität. Das hat seinen Grund weniger in der deon-
tischen Struktur der beiden Instrumente (1), als in ihrer unterschiedli-
chen Zwecksetzung. Letzteres ist Konsequenz des im Vorhergehenden
gefundenen unionalen Sanktionsbegriffs (2).

1. Die gleichartige deontische Struktur von Sanktion und unmittelbarer


Anwendbarkeit
Der Unterschied zwischen Sanktion und unmittelbarer Anwendbarkeit
findet seinen Grund nicht in der deontischen Struktur der unmittelba-
ren Anwendbarkeit, da diese sich normlogisch von der Sanktion nicht
unterscheidet.834 Deontisch kann man die unmittelbare Anwendbarkeit
folgendermaßen fassen:835 „Unmittelbare Anwendbarkeit der Norm N“
ist eine Eigenschaft C (treffender noch, da sowohl Eigenschaft als auch
Fähigkeit und Funktion fassend: eine „capacity“)836 von N, welche be-
sagt, dass N unmittelbar anwendbar ist, wenn bestimmte Bedingungen
c1, c2, c3, …, cn erfüllt sind. Allgemein kann man das so fassen: N hat die

832
Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 75 f.
833
Weiler, Yale LJ 100 (1991), S. 2403 (2413).
834
Deontik wird hier verstanden als Logik normativer Aussagen wie bei-
spielsweise von Rechtssätzen, Kunzmann/Burkard/Wiedmann, dtv-Atlas zur
Philosophie, S. 211; Kuhn, in: Honderich, Oxford Companion to Philosophy,
Eintrag „deontic logic“, S. 186 f. Anders Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 45.
835
Das Folgende fußt auf den Ausführungen zur Aussagen- und Prädikaten-
logik von Rüßmann, Deduktive Gültigkeit. Allerdings werden hier für ein bes-
seres Verständnis andere Konstanten und Prädikate gewählt. Hauptunterschied
zur klassischen deontischen Logik ist, dass tiefgestellte Buchstaben oder Ziffern
hier nicht eigene Prädikate oder Konstanten bezeichnen, sondern lediglich be-
stimmte Prädikate oder Konstanten spezifizieren. Insbesondere werden die fol-
genden Funktoren der Deontik nicht verwendet: Op (Es ist geboten (bzw. ge-
sollt), dass p); Pp (Es ist erlaubt, dass p); Fp (Es ist verboten, dass p).
836
Öhlinger, in: Jyränki, National Constitutions in the Era of Integration,
S. 163 (168).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 253

Eigenschaft C, wenn c1, c2, c3, …, cn erfüllt sind. Als Formel: (c1 ^ c2 ^ c3
^ … ^ cn) → C(N).
Die Bedingungen für die unmittelbare Anwendbarkeit unionsrechtli-
cher Individualberechtigungen, die der EuGH im Fall van Gend en
Loos aufgestellt hat, sind die folgenden:837
1. Die Rechtssubjektivität des Einzelnen muss vom Unionsrecht prin-
zipiell anerkannt sein, sodass die betreffende unionale Rechtsnorm
von ihrer Rechtsnatur her fähig ist, Rechte und/oder Pflichten des
Einzelnen zu begründen (c1).
2. Die betreffende Rechtsnorm muss von ihrem Inhalt her geeignet
sein, Rechte des Einzelnen zu begründen (c2).
Die Bedingung c1 ist für das Unionsrecht stets erfüllt.838 Die Bedingung
c2 ist allgemein erfüllt, wenn die betreffende Bestimmung inhaltlich hin-
reichend genau, also „vollständig und rechtlich vollkommen“ (c2a) und
unbedingt ist (c2b) sowie keines weiteren Aktes zu ihrer Aktualisierung
bedarf (c2c).839 Im Falle der Individualberechtigung muss noch der Um-
stand hinzutreten, dass die betreffende Norm die Verleihung eines sub-
jektiven Rechts bezweckt. Im folgenden wird die allgemeine Frage der
unmittelbaren Anwendbarkeit von Unionsrecht behandelt, unabhängig
davon, ob die betreffende Norm ein subjektives Recht zu verleihen be-
zweckt. Das ist nämlich keine zwingende Voraussetzung dafür, dass ei-
ne Norm als unmittelbar anwendbar bezeichnet werden kann. Unmit-

837
Das Folgende fußt leicht abgewandelt auf E. Klein, Unmittelbare Gel-
tung, Anwendbarkeit und Wirkung von Europäischem Gemeinschaftsrecht,
S. 16 f. Siehe auch allgemein zur unmittelbaren Anwendbarkeit völkerrechtli-
cher Normen Keller, Rezeption des Völkerrechts, S. 13 ff. In Bezug auf die Fra-
ge der unmittelbaren Wirkung von Beschlüssen des WTO-Streitbeilegungsor-
gans im Unionsrecht vgl. von Bogdandy, in: Dörr, Ein Rechtslehrer in Berlin,
S. 1 (8 ff.).
838
EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, S. 3 (24 f.).
839
EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, S. 3 (25 f.); Rs. 57/65,
Lütticke, Slg. 1966, S. 258 (266); Rs. 8/81, Becker, Slg. 1982, S. 53, Rn. 25; Rs. C-
141/00, Kügler, Slg. 2002, S. I-6833, Rn. 51. Siehe auch Ipsen, Europäisches
Gemeinschaftsrecht, Rn. 5/56 f.; Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht un-
ter europäischem Einfluss, S. 58; Oppermann, Europarecht, Rn. 629; Uerp-
mann, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 339 (346 f.). Zu die-
ser „‚Kondensierung’ des zweiten Prüfungsschritts“ (von Bogdandy, in: Dörr,
Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1 (10), Fn. 22) aus jüngerer Zeit näher: EuGH,
verb. Rs. C-465/00, C-138/01 und C-139/01, ORF, Slg. 2003, S. I-4989,
Rn. 100.
254 5. Kapitel

telbare Anwendbarkeit erfordert nicht, dass die betreffende Norm ein


subjektives Recht verleiht.840
Im Vorhergehenden wurde gesagt, dass die unmittelbare Anwendbar-
keit eine Eigenschaft einer Norm sei, nach welcher diese bei Erfüllung
bestimmter Bedingungen unmittelbar anwendbar sei. Diese Beschrei-
bung ist jedoch insofern nicht gänzlich zutreffend, als eine Norm erst
dann unmittelbar anwendbar ist, wenn sie auch tatsächlich unmittelbar
angewandt wird. Damit stellt sich die Eigenschaft der unmittelbaren
Anwendbarkeit selbst als kontrafaktische Aussage normativen Charak-
ters dar. Die Eigenschaft C einer beliebigen Norm Nx ist demnach viel-
mehr selbst ein Rechtssatz und kann als ein solcher gefasst werden: „Nx
soll unmittelbar anwendbar sein.“ Die Eigenschaft C ist mithin in Hin-
blick auf die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit der Norm Nx die
eigenständige Norm NuA(Nx).
Man kann nun sagen, dass für alle Normen des Unionsrechts gilt, dass
sie unmittelbar anwendbar sein sollen, wenn die hierfür erforderlichen
Bedingungen c2a, c2b, und c2c erfüllt sind, oder: (∀N) [(c2a ^ c2b ^ c2c) →
NuA(Nx)], wobei ∀ den logischen Allquantor darstellt841 und NuA(Nx) für
die Aussage steht, dass Nx sein soll und dieses Sollen unmittelbar an-
wendbar sein soll.842 Das ist nichts anderes als die formelhafte Anwen-
dung dessen auf die unmittelbare Anwendbarkeit als Rechtssatz, was
Luhmann als eine zentrale Eigenschaft des positiven Rechts herausge-
arbeitet hat: die „konditionale Programmierung“ von Entscheidun-
gen.843
Als eigenständige Norm wäre NuA demnach grundsätzlich selbst der
unmittelbaren Anwendbarkeit fähig, erfüllt die hierfür erforderlichen
Bedingungen aber nicht, da sie hierfür eines weiteren Aktes bedarf,
nämlich der Setzung einer Norm, die unmittelbar anwendbar sein soll.

840
Statt vieler Uerpmann, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht,
S. 339 (347).
841
Kunzmann/Burkard/Wiedmann, dtv-Atlas zur Philosophie, S. 211; Willi-
ams, in: Honderich, Oxford Companion to Philosophy, Eintrag „quantifier“,
S. 737 („universal quantifier“).
842
Mit den klassischen deontischen Funktoren (siehe Fn. 835) kann man dies
so fassen: (∀N) [(c2a ^ c2b ^ c2c) → Op], wobei p hier allgemein für den Satz steht:
„N ist unmittelbar anwendbar“ und O für den Satz „Es ist geboten, dass...“.
843
Luhmann, in ders., Ausdifferenzierung des Rechts, S. 113 (140 ff.) =
Luhmann, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1 (1970), S. 175
(193 ff.).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 255

NuA ist ohne eine Norm Nx, auf die sie sich bezieht, ohne Aussage, ist al-
so stets transitiv.
Auch die Sanktion ist ein Rechtssatz NS, der besagt: „Auf ein bestimm-
tes Verhalten bx soll eine bestimmte Reaktion px erfolgen.“, wobei p die
aktualisierte oder durchgeführte Sanktion ist.844 Weinberger schreibt:
„Die Sanktion ist eine gesollte Folge, die durch Pflichtverletzung be-
dingt ist […]. Soweit die Sanktion auch Tatsache ist, ist sie Realisati-
on dieses Sollens (gesollte und durchgeführte Sanktion).845
Die Sanktion ist – mit Theodor Geiger – eine an die Sanktionsinstanz
gerichtete „sekundäre Reaktionsnorm“.846 Kelsen hat diesen Umstand –
etwas anders – in die folgenden Worte gefasst:
„Wenn eine Gesellschaftsordnung, wie die Rechtsordnung, ein Ver-
halten dadurch gebietet, dass sie für den Fall des gegenteiligen Ver-
haltens eine Sanktion als gesollt statuiert, kann man diese Sachlage in
einem Satze beschreiben, der aussagt, dass im Falle eines bestimmten
Verhaltens eine bestimmte Sanktion eintreten soll. […] Das Gesollt-
sein der Sanktion schließt das Verboten-sein des Verhaltens, das ihre
spezifische Bedingung ist, das Geboten-sein seines Gegenteils in
sich. Dabei ist zu beachten, dass mit „Geboten“- oder „Verboten“-
sein eines bestimmten Verhaltens nicht das Gesollt-sein dieses Ver-
haltens oder seines Gegenteils, sondern das Gesollt-sein der Folge
dieses Verhaltens, das ist: der Sanktion, gemeint ist. Das gebotene
Verhalten ist nicht das gesollte Verhalten; gesollt ist die Sanktion.
Das Geboten-sein eines Verhaltens bedeutet, dass das Gegenteil die-
ses Verhaltens Bedingung des Gesollt-seins der Sanktion ist.“847
Die Sanktion S teilt als Rechtssatz mit dem der unmittelbaren Anwend-
barkeit das Schicksal, dass sie ohne Bezug auf eine andere Norm ohne
Aussage ist, denn allgemein gilt: (c1 ^ c2 ^ c3 ^ ... ^ cn) → NS, oder in
Worten: „Wenn die Bedingungen c1, c2, c3, ..., cn erfüllt sind, gilt die
Norm NS, die besagt, dass die Sanktion S verhängt werden soll“.848 Die

844
Weinberger, ARSP 84 (1998), S. 263 (265).
845
Weinberger, in: Lenk, Normenlogik, S. 89 (94) [Hervorhebung im Origi-
nal].
846
Th. Geiger, Vorstudien zu einer Soziologie des Rechts, S. 169 ff.
847
Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 26.
848
Mit den klassischen deontischen Funktoren (siehe Fn. 835) kann man dies
so fassen: (c1 ^ c2 ^ c3 ^ ... ^ cn) → Op, wobei p hier allgemein für den Satz steht:
„Es wird eine Sanktion verhängt“ und O für den Satz „Es ist geboten, dass...“.
256 5. Kapitel

Bedingung für die Verhängung einer Sanktion ist das Verhalten bx, wel-
ches in der Nichterfüllung der bestimmten Norm Nx liegt. Das die
Norm erfüllende Verhalten bx sei n, während das die Norm verletzende
Verhalten ¬ n sei.849 Dann hat dies zur Folge: ¬ n → NS,850 oder in Wor-
ten: Wenn ein die Norm Nx verletzendes Verhalten ¬ n vorliegt, soll die
Sanktion S verhängt werden.851 Die Sanktion hängt also immer von ei-
ner verletzten Norm ab. Als Rechtssatz ist sie demnach ebenso transitiv
wie die unmittelbare Anwendbarkeit als Rechtssatz.
Es sei hier ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nicht gilt: „Wenn das
normverletzende Verhalten vorliegt, dann hat dies die Sanktion zu Fol-
ge“, also ¬ n → S, da in diesem Fall die Sanktion die logische Folge des
normverletzenden Verhaltens wäre. Das ist aber nicht zwingend der
Fall, da noch ein Verhalten des sanktionierenden Subjekts erforderlich
ist, welches aus verschiedenen Gründen unterbleiben kann.852 Vielmehr
hat ¬ n die Folge, dass das sanktionierende Subjekt eine Sanktion ver-
hängen soll. Das verdeutlicht den normativen Charakter des Sanktions-
begriffs.853
Die Sanktion, die auf einen Rechtsbruch folgt, ist somit ebenso als
Rechtssatz zu verstehen wie die unmittelbare Anwendbarkeit einer
Norm. Deontisch sind sie sich ähnlich. Es ist also aus normlogischen
Gesichtspunkten nicht ausgeschlossen, die unmittelbare Anwendbar-
keit als Sanktion zu verstehen.

2. Die unterschiedliche Zwecksetzung von Sanktion und unmittelbarer


Anwendbarkeit
a) Ablehnung der individualverpflichtenden Wirkung von Richtlinien
Sanktion und unmittelbare Anwendbarkeit unterscheiden sich dadurch,
dass erstere – so der gefundene unionale Sanktionsbegriff – von ihrer
Zwecksetzung her einen Rechtsbruch gleichsam bestrafen möchte, wäh-

849
In der deontischen Literatur wird das normverletzende Verhalten auch
non-n geschrieben.
850
Bzw. mit den klassischen deontischen Funktoren (siehe Fn. 835): ¬ n →
Op, wobei p hier allgemein für den Satz steht: „Es wird eine Sanktion verhängt“
und O für den Satz „Es ist geboten, dass...“.
851
Siehe näher Weinberger, in: Lenk, Normenlogik, S. 89 (100 f.).
852
Weinberger, in: Lenk, Normenlogik, S. 89 (101).
853
Weinberger, in: Lenk, Normenlogik, S. 89 (108).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 257

rend die unmittelbare Anwendbarkeit dem Einzelnen zu seinen Rech-


ten verhelfen soll. Wäre das nicht so, müsste beispielsweise Richtlinien
eine individualverpflichtende Wirkung zukommen können, da auch ei-
ne solche der Effektivität des Gemeinschaftsrechts dienen würde. Je-
doch wird das allgemein abgelehnt.854 Im Gegenteil ist der Schutz des
Individualinteresses also tragende Stütze der unmittelbaren Anwend-
barkeit des Unionsrechts.855
Damit zeigt sich auch das Rechtsinstitut der unmittelbaren Anwend-
barkeit nicht als Sanktionskategorie, sondern als Mittel zur Effektivie-
rung der unionsrechtlich gewünschten Individualberechtigung.856 Im
„Kloppenburg“-Beschluss hat auch das Bundesverfassungsgericht die
Bedeutung der unmittelbaren Anwendbarkeit für den subjektiven
Rechtsschutz anerkannt,857 um dann jedoch zuvörderst auf die „neue
Sanktionskategorie“ abzustellen.858

b) Unmittelbare Anwendbarkeit als Ausgangspunkt des europäischen


Konstitutionalisierungsnarrativs
(i) Unmittelbare Anwendbarkeit und europäische
Konstitutionalisierung
Die Lesart, dass die unmittelbare Anwendbarkeit eine vorrangig rechts-
schutzspezifische Funktion hat, drängt sich schließlich durch die Ein-

854
EuGH, Rs. 152/84, Marshall, Slg. 1986, S. 723, Rn. 48; verb. Rs. 372-
374/85, Traen, Slg. 1987, S. 2141, Rn. 24; Rs. 14/86, Pretore di Salò/X, Slg. 1987,
S. 2545, Rn. 19; Rs. 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Slg. 1987, S. 3969, Rn. 13;
Rs. C-91/92, Faccini Dori, Slg. 1994, S. I-3325, Rn. 20 ff. Ausführlich und diffe-
renziert Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Ein-
fluss, S. 82 ff. Zweifel am Fortbestand dieser Doktrin erhielten Nahrung durch
verb. Rs. C-397/01 bis C-403/01, Pfeiffer u.a., Slg. 2004, S. I-8835, Rn. 110 ff.
Siehe aber klarstellend verb. Rs. C-387/02, C-391/02 und C-403/02, Berlusconi
u.a., Slg. 2005, S. I-3565, Rn. 72 ff.
855
Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 74; W. Schroeder, JuS 2004, S. 180 (186); Streinz, ZEuS 2004, S. 387 (411 f.).
856
Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss,
S. 74 ff.; Tomuschat, RdC 281 (1999), S. 9 (150 f.).
857
BVerfG, Beschluss vom 8.4.1987, 2 BvR 687/85, BVerfGE 75, 223 (240 f.);
unter Verweis auf seinen Milchpulver-Beschluss vom 9.6.1971, 2 BvR 255/69,
BVerfGE 31, 145 (174 f.).
858
Kritisch wie hier W. Schroeder, Das Gemeinschaftsrechtssystem, S. 462 f.
258 5. Kapitel

ordnung dieses Instituts in die Fundamente der Europäischen Union


und seine Bedeutung für ihre Konstitutionalisierung auf.859 Die Erzäh-
lung der europäischen Integration als einer Geschichte der Verrechtli-
chung, dieses Narrativ europäischer Konstitutionalisierung, stützt sich
zu einem großen Teil – vor allem neben der Entwicklung des Vor-
rangs860 – auf die unmittelbare Anwendbarkeit.861 Dieses Konstitutiona-
lisierungsnarrativ ist bereits im Urteil des Europäischen Gerichtshofs in
der Rechtssache van Gend en Loos angelegt,862 und im ersten EWR-
Gutachten ausdrücklich angesprochen.863

(ii) Das Individuum im Zentrum der Konstitutionalisierung als


rechtlicher Einhegung der Globalisierung
Konstitutionalisierung kann gerade im internationalen Kontext als Ver-
rechtlichung von gesellschaftlichen (Teil-)Systemen – insbesondere von
Herrschaftsbeziehungen – verstanden werden, sei es auf nationaler, in-
ter- bzw. transnationaler oder supranationaler Ebene.864 Eine solche
Verrechtlichung bedarf zwar auch einer ausreichenden Durchsetzung,
wozu Sanktionen ein Mittel wären. Jedoch zeichnet sich Konstitutiona-

859
Weiler, JCMSt 21 (1982), S. 39 (42 f.).
860
EuGH, Rs. 6/64, Costa, Slg. 1964, S. 1253, S. 1269 f.
861
So vor allem Weiler, Yale LJ 100 (1991), S. 2403 (2413 f.). E. Stein, AJIL
75 (1981), S. 1 (3 ff.). Dazu kritisch Schilling, Harvard International Law Jour-
nal 37 (1996), S. 389 (396 ff.). Hiergegen wiederum Weiler/Haltern, Harvard In-
ternational Law Journal 37 (1996), S. 411 (420 ff.). Siehe auch von Bogdandy, in:
ders., Europäisches Verfassungsrecht, S. 149 (164); Brunkhorst, Demokratie
ernst genommen, S. 4, 8 f.; Giegerich, Europäische Verfassung und deutsche
Verfassung im transnationalen Konstitutionalisierungsprozess, S. 265 f., 321 f.,
341 f., 741, 998 ff.; Haltern, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht,
S. 803 (805); Möllers, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 1
(48), Pescatore, ELRev. 8 (1983), S. 155 (158); Petersmann, JIEL 2 (1999), S. 189
(220 f.). Deutlich auch bereits Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht,
Rn. 2/52: unmittelbare Anwendbarkeit als Teil des verfassungsrechtlichen Prin-
zips der Supranationalität.
862
EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, S. 3 (25).
863
EuGH, Gutachten 1/91, EWR I, Slg. 1991, S. I-6079, Rn. 21.
864
Dazu näher Möllers, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht,
S. 1 (9 ff., 47 ff.). Knapp und präzise zur WTO: Stoll/ Schorkopf, WTO,
Rn. 773.
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 259

lisierung vorrangig durch einen herrschaftsbegrenzenden Aspekt aus,865


dem genauen Gegenteil dessen, was mit Sanktionen oder sonstigen
Durchsetzungsmitteln bezweckt ist. Das ist Folge der grundsätzliche-
ren Ausrichtung des sich konstitutionalisierenden Verbands auf die In-
dividuen.866
Einen anderen Schwerpunkt bildet hingegen die Bestimmung der Kon-
stitutionalisierungsprozesse als „die Herausbildung übergeordneter Re-
gelungsinhalte und -strukturen, die sich im Kern durch ihre Ausrich-
tung auf globale öffentliche Güter auszeichnen“.867 Damit wird Konsti-
tutionalisierung als rechtlich verfasste Anpassung der internationalen

865
Bryde, Der Staat 42 (2003), S. 61 (62); Fischer-Lescano, ARSP 88 (2002),
S. 349 (374 f.); Giegerich, Europäische Verfassung und deutsche Verfassung im
transnationalen Konstitutionalisierungsprozess, S. 321 f.; Habermas, in: ders.,
Der gespaltene Westen, S. 113 (136 ff.); Kunig, AVR 41 (2003), S. 327 (333 f.);
Möllers, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 1 (47); Pereira-
Menaut, Tulane European & Civil Law Forum 18 (2003), S. 75 (86) („negative
constitutionalism“); Thürer, AVR 41 (2003), S. 314 (316 ff.). Zum herrschafts-
begründenden Aspekt der Konstitutionalisierung näher Möllers, in: von Bog-
dandy, Europäisches Verfassungsrecht, S. 1 (4 ff.). Ebenso für das inter- und
transnationale Recht aus systemtheoretischer Perspektive – wenn auch weniger
auf die Begründung von Herrschaft ausgerichtet als auf die Verrechtlichung
(verstanden als die autopoietische Begründung von Recht in) einer „Vielheit
von autonomen weltgesellschaftlichen Teilsystemen“ –, Teubner, ZaöRV 63
(2003), S. 1 (6, 13 ff.); Fischer-Lescano, ZaöRV 63 (2003), S. 717 (720 ff., 738 ff.).
Zur lex mercatoria siehe ausführlich Zumbansen, RabelsZ 67 (2003), S. 637 ff.
866
Zur Bedeutung des Individuums für den Prozess der Konstitutionalisie-
rung näher Frowein, Völkerrecht – Menschenrechte – Verfassungsfragen
Deutschlands und Europas, S. 173 (183 ff.); Habermas, in: ders., Der gespaltene
Westen, S. 113 (122 ff.); Thürer, AVR 41 (2003), S. 314 (325); Petersmann, JIEL
2 (1999), S. 189 (232 f.), der Konstitutionalisierung letztlich als Juridifizierung
im Sinne der Schaffung verbindlicher Streitschlichtungsmechanismen durch
Dritte (De Bièvre, Governance in International Trade, S. 2), also als Vergericht-
lichung, versteht. Siehe auch Schilling, Jean Monnet Working Paper 06/05, pas-
sim, der Konstitutionalisierung ausschließlich als Übertragung des im moder-
nen Verfassungsstaat erreichten Menschenrechtsschutzes auf internationale
Rechtsstrukturen begreift und den Begriff damit in zweierlei Hinsicht zu eng
fasst.
867
Tietje, DVBl. 2003, S. 1081 (1088). Siehe auch Tomuschat, RdC 281
(1999), S. 9 (72 ff., insbesondere 77 ff.), unter der Perspektive der internationa-
len Gemeinschaft; ebenso Kokott/Doehring/ Buergenthal, Völkerrecht, Rn. 34;
dazu Nettesheim, JZ 2002, S. 569 (569 f., 572); von Bogdandy, ZaöRV 63 (2003),
S. 853 (864 f.).
260 5. Kapitel

Beziehungen an die (Folgen der) Globalisierung verstanden,868 als


„Qualitätsmerkmal eines globalisierungsadäquaten Völkerrechts“.869
Einfach zusammengefasst zeichnet sich Globalisierung – mit Ulrich
Beck gesprochen – durch die Externalisierung von „Zivilisationsrisi-
ken“ aus.870 Die „Risikogesellschaften“ lassen „objektive ‚Gefähr-
dungsgemeinsamkeiten’ entstehen, die letztlich nur im Rahmen der
Weltgesellschaft aufgefangen werden können“.871
Die Rede von der Globalisierung erkennt an, dass sich politische, recht-
liche, ökonomische Entscheidungen über die Grenzen des (in der Regel
noch) nationalen Raumes hinaus auswirken können, innerhalb dessen
der jeweilige Entscheidungsträger agiert.872 Das schafft Risiken für die
dadurch grenzüberschreitenden Interessen von Staaten und Individuen.
Nur beispielhaft ist bei der Globalisierung politischer Entscheidungen
an die Probleme demokratischer Legitimation zu denken, bei rechtli-
chen Entscheidungen an Schwierigkeiten bei der Erlangung von
Rechtsschutz oder die unterschiedliche strafrechtliche Verantwortlich-
keit übernational agierender Unternehmensverantwortlicher sowie bei
wirtschaftlichen Entscheidungen an die Fragen staatlicher sozialer Si-
cherung, ohne dass dieser ein Ausgleich durch ausreichendes Steuerauf-
kommen entspricht.873 Das sind tatsächlich Fragen des „die Summe der

868
Habermas, in: ders., Der gespaltene Westen, S. 113 (176), schreibt etwas
abgeschwächter, dass „die postnationale Konstellation einer fortschreitenden
Konstitutionalisierung des Völkerrechts auf halbem Wege entgegen“ komme.
869
von Bogdandy, ZaöRV 63 (2003), S. 853 (857).
870
Beck, Risikogesellschaft, S. 48 ff. Zum schillernden Begriff der Globalisie-
rung näher von Bogdandy, ZaöRV 63 (2003), S. 853 (854 ff.); Kadelbach, ZaöRV
64 (2004), S. 1 (3 ff.).
871
Beck, Risikogesellschaft, S. 63. So auch für das internationale Umwelt-
recht Wolfrum/Matz, Conflicts in International Environmental Law, S. 159 ff.
Siehe aus ökonomischer Perspektive beschreibend Stiglitz, Die Schatten der
Globalisierung, S. 23 f.: „engere Verflechtung von Ländern und Völkern der
Welt, die durch die enorme Senkung von Transport- und Kommunikationskos-
ten herbeigeführt wurde, und die Beseitigung künstlicher Schranken für den
ungehinderten grenzüberschreitenden Strom von Gütern, Dienstleistungen,
Kapital, Wissen und (in geringerem Grad) Menschen“, mit der Folge: „globale
Politikgestaltung ohne globale Regierung“, ebd., S. 36 [Hervorhebung im Ori-
ginal].
872
F. Müller, KJ 2004, S. 194 (194 ff.).
873
Brunkhorst, Solidarität, passim, für hier insbesondere S. 105 f., 159, 166,
180. Ausführlich auch Fischer-Lescano/Teubner, Regime-Kollisionen, passim.
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 261

Staatsinteressen transzendierenden Gemeinschaftsinteresses“ (Bryde).


Von globalen öffentlichen Gütern wird jedoch nur gesprochen, wenn es
sich um „der Menschheit zugeordnete Rechtsgüter“ handelt, wie dem
Weltraum, der Hohen See oder der weltweiten Ökologie.874 Zwar ist es
überzeugend, den Schutz der Menschenrechte allgemein auch zu diesen
globalen öffentlichen Gütern zu zählen.875 Damit drängt sich jedoch ein
an der Effektivität orientiertes Verständnis des internationalen Rechts
der globalen öffentlichen Güter auf. Effektivität der Menschenrechte
heißt aber in erster Linie nicht Stärkung der sanktionierenden Durch-
setzungsmittel beispielsweise durch internationales Strafrecht (dieses
kann im Rahmen eines der rule of law verpflichteten Völkerrechts auch
nur ultima ratio der Stärkung des Menschenrechtsschutzes sein)876,
sondern vielmehr die Verbesserung der Möglichkeiten, für ihre Verlet-
zung Rechtsschutz zu erlangen.

Siehe weiter Stiglitz, Die Schatten der Globalisierung, S. 256 ff. Differenziert
Ladeur, EUI Working Paper LAW No. 2003/4, S. 1 ff.
874
Bryde, Der Staat 42 (2003), S. 61 (63 f.). Zum internationalen Umwelt-
recht instruktiv Wolfrum/Matz, Conflicts in International Environmental Law,
S. 4 ff.; Kokott/Doehring/ Buergenthal, Völkerrecht, Rn. 377.
875
So Tomuschat, RdC 281 (1999), S. 9 (63 f., 80, 85); Giegerich, Europäische
Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen Konstitutionalisie-
rungsprozess, S. 7; F. Müller, KJ 2004, S. 194 (199). Siehe auch zur Bedeutung
der Menschenrechte für das „Rechtssystem der Weltgesellschaft“ Luhmann,
Das Recht der Gesellschaft, S. 574 ff., der aber eine Konstitutionalisierung im
Sinne einer Verfassungsgebung für die Weltgesellschaft pauschal ausschließt,
ebd., S. 582: „die strukturelle Kopplung des politischen Systems und des
Rechtssystems über Verfassungen [hat] auf der Ebene der Weltgesellschaft keine
Entsprechung“. Ausführlich zur Weltgesellschaft Luhmann, Die Gesellschaft
der Gesellschaft, S. 145 ff.
876
Auch wenn hier angesichts der bestehenden Beschränkungen rechtlicher
wie faktischer Natur noch nichts zu besorgen ist. Zu den rechtlichen Beschrän-
kungen gehört der Gedanke, dass das Völkerstrafrecht „in erster Linie die fried-
liche Koexistenz der Staaten gegen schwerste Beeinträchtigungen zu sichern“
habe, sowie seine Subsidiarität gegenüber dem staatlichen Strafanspruch,
Triffterer, in: Hankel/Stuby, Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen, S. 169
(175, 200) [Hervorhebung hinzugefügt]. Zu den faktischen Beschränkungen ge-
hört der Umstand, dass die Staaten nach wie vor behutsam mit diesem Instru-
ment umgehen, wie nicht erst die Verhandlungen zur Einrichtung eines Ständi-
gen Internationalen Strafgerichtshofs gezeigt haben, Tomuschat, in:
Hankel/Stuby, Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen, S. 270 (274).
262 5. Kapitel

(iii) Rechtsschutzorientierte Begründung der unmittelbaren


Anwendbarkeit: Das Gegenbeispiel der innerunionalen Wirkung von
DSB-Beschlüssen?
Die Perspektive der Konstitutionalisierung lenkt den dogmatischen Fo-
kus demnach auf die rechtsschutzorientierte Begründung der unmittel-
baren Anwendbarkeit – weg von der Frage der Effektivität des Unions-
rechts.
Das bedeutet nicht, dass aus einer rechtspolitischen Forderung nach ei-
ner stärkeren Verrechtlichung internationaler Beziehungen zwingend
auf die unmittelbare Wirkung der internationalrechtlichen Verpflich-
tungen im internen Bereich geschlossen werden darf.877 Das zeigt die
Debatte um die innerunionale Wirkung von Entscheidungen des WTO-
Streitbeilegungsorgans (Dispute Settlement Body, DSB) in den Rechts-
sachen Biret.878 Generalanwalt Alber stützte seine Annahme eines Scha-
densersatzanspruchs gegen die Union nach Art. 288 Abs. 2 EG wegen
mangelhafter Umsetzung einer Entscheidung des DSB auf die unmit-
telbare Wirkung dieses Beschlusses.879 Die unmittelbare Wirkung folge
aus einer Verrechtlichung der internationalen Handelsbeziehungen
durch die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von
Streitigkeiten (Dispute Settlement Understanding, DSU).880 Die Aner-

877
Ausführlich für das WTO-Recht von Bogdandy, in: Dörr, Ein Rechtsleh-
rer in Berlin, S. 1 (11 ff.).
878
EuGH, Rs. C-93/02 P, Biret International/Rat, Slg. 2003, S. I-10497; so-
wie Rs. C-94/02 P, Établissements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-10565. Die Rand-
nummern weichen in den beiden Urteilen und den Schlussanträgen nur in ihrer
Nummerierung voneinander ab, sind aber in den Rechtsfragen übereinstim-
mend. Im Folgenden werden – im Anschluss an von Bogdandy, in: Dörr, Ein
Rechtslehrer in Berlin, S. 1 (2), Fn. 4 – die Randnummern der Ausführungen
von EuGH und Generalanwalt in der Rs. C-94/02 P herangezogen.
879
Im Sinne eines solchen „organrechtszentrierten Ansatzes“ lassen sich die
Ausführungen in den Schlussanträgen des GA Alber, in: Rs. C-94/02 P, Établis-
sements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-10565, Rn. 71, lesen. Eine andere Möglichkeit
wäre es gewesen, die Schutznorm in der abstrakten vertraglichen „Norm in dem
von der Entscheidung erfassten Sachverhalt“ zu sehen, wie es wohl der EuGH,
Rs. C-94/02 P, Établissements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-10565, Rn. 60, in einem
„Verbundansatz“ tat. Ausführlich und begriffsbildend von Bogdandy, in: Dörr,
Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1 (6 ff.).
880
So die Zusammenfassung der Schlussanträge des GA Alber, in: Rs. C-
94/02 P, Établissements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-10565, Rn. 70 ff., insbes.
Rn. 74, bei von Bogdandy, in: Dörr, Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1 (10 f.).
Anwendungen des unionalen Sanktionsbegriffs 263

kennung der unmittelbaren Wirkung einer DSB-Entscheidung im Uni-


onsrecht sei letztlich nur die Verwirklichung des Legalitätsprinzips
durch den Europäischen Gerichtshof.881
Der Europäische Gerichtshof schloss sich den Ausführungen des Gene-
ralanwalts nicht an. Zwar ist es nach seinem Urteil wohl nicht gänzlich
ausgeschlossen, dass nach Art. 288 Abs. 2 EG Schadensersatz wegen der
Verletzung von WTO-Recht zu leisten sein kann. Allerdings konnten
die Klägerinnen keinen relevanten Schaden geltend machen.882 Die ab-
lehnende Haltung des Gerichtshofs überzeugt schon deswegen, da die
Anerkennung des vom Generalanwalt vorgebrachten – und im Übrigen
rechtsdogmatisch nicht näher begründeten – Legalitätsprinzips ja auch
vielmehr für eine Berücksichtigung im Rahmen des Primärrechtsschut-
zes durch die kassatorische Nichtigkeitsklage nach Art. 230 Abs. 4 EG
als im Rahmen des Sekundärrechtsschutzes durch die Schadensersatz-
klage nach Art. 288 Abs. 2 EG streiten würde.883
Das letztgenannte Argument würde nicht ausschließen, aus einer stär-
keren Verrechtlichung eines internationalen Rechtssystems auf eine
unmittelbare Wirkung dieses Rechts im internen Recht einer dazu ge-
hörigen Teilrechtsordnung zu schließen, da es letztlich nur eine Frage
der genauen Zuweisung von internen Rechtsfolgen betrifft. Es ist je-
doch fraglich, ob man aus einem allgemeinen Prinzip der Verrechtli-
chung eine solche materielle Rechtsfolge herleiten kann, wie es die Zu-
ordnung unmittelbarer Anwendbarkeit zu einem Rechtssatz bedeutet.
Ein solcher Schluss scheint eher rechtspolitischer Natur als rechtsdog-
matisch zwingend zu sein.
Die Schlussfolgerung setzte zudem schon zuvor voraus, dass man über-
haupt von einem „Prinzip“ (oder Grundsatz) der Verrechtlichung spre-
chen kann. Zwar ist es möglich, wie Generalanwalt Alber von einem
Legalitätsprinzip zu reden. Das würde nach deutscher Terminologie vor
allem den Grundsatz des Primats des Rechts erfassen mit seinen Impli-
kationen beispielsweise für die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.884 Ein
so verstandenes Legalitätsprinzip könnte auch grundsätzlich für eine

881
Schlussanträge des GA Alber, in: Rs. C-94/02 P, Établissements Biret/Rat,
Slg. 2003, S. I-10565, Rn. 103.
882
EuGH, Rs. C-94/02 P, Établissements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-10565,
R. 60 ff.
883
Näher von Bogdandy, in: Dörr, Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1 (11 ff.,
20 f.). Anders Zonnekeyn, JIEL 6 (2003), S. 761 (765 f.).
884
Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, Rn. 195.
264 5. Kapitel

Annahme unmittelbarer Anwendbarkeit von Rechtsnormen streiten.


Im vorliegenden Zusammenhang wird aber auf ein Legalitätsprinzip in
den internationalen Beziehungen durch eine verfälschende Verwendung
des Begriffes der Verrechtlichung dieser Beziehungen geschlossen.
„Verrechtlichung“ kann nur Beschreibung eines mehr oder weniger dy-
namischen Zustands bedeuten, aus welcher ein normatives Prinzip wie
das der Legalität nicht ohne weiteres hergeleitet werden kann. Aus einer
bei der Analyse sozialer Beziehungen festgestellten Verrechtlichung
dieser Beziehungen kann im Ergebnis nicht zwingend auf die unmittel-
bare Anwendbarkeit der dabei entstehenden Rechtsnormen geschlossen
werden.

3. Zwischenergebnis
Der im Rahmen dieser Studie herausgearbeitete europarechtliche Sank-
tionsbegriff erfasst nach alledem nicht die unmittelbare Anwendbarkeit
des Gemeinschaftsrechts. Letztere hat eine rechtsschutzspezifische
Ausrichtung. Hiervon zu unterscheiden ist die im 2. Kapitel aufgezeigte
rechtsschutzspezifische Funktion der gerichtlichen Feststellung, dass
eine Sanktion vorliegt. Die unmittelbare Anwendbarkeit ist Rechts-
schutz, während der Sanktionsbegriff Rechtsschutz eröffnen soll.

B. Ergebnis: Staatshaftung und unmittelbare


Anwendbarkeit sind keine Sanktionen

Damit bleibt festzuhalten, dass weder die gemeinschaftsrechtliche


Staatshaftung noch die unmittelbare Anwendbarkeit des Unionsrechts
als Sanktionen anzusehen sind. Das gilt für die unmittelbare Anwend-
barkeit noch stärker als für die Staatshaftung, da bei letzterer der Ge-
danke der Ahndung eines gemeinschaftsrechtswidrigen Verhaltens eines
Mitgliedstaats zumindest auch eine Rolle spielt. Der unionale Sankti-
onsbegriff erfasst die beiden Rechtsinstitute nicht.
Zusammenfassung und Ausblick

A. Zusammenfassung

Die vorliegende Untersuchung hatte die Sanktion im Recht der Europä-


ischen Union zum Gegenstand.
Im 1. Kapitel wurden die Grundlagenfächer auf eine mögliche Bestim-
mung des Sanktionsbegriffs untersucht. Dabei wurde auch die Rolle der
Sanktion für die Geltung und Wirksamkeit von Recht im Allgemeinen
diskutiert. Es war festzustellen, dass der Begriff der Sanktion in den
Grundlagenfächern ebenso umstritten und ungeklärt ist wie in der eu-
roparechtswissenschaftlichen Literatur. Daneben wird sowohl in
Rechtstheorie als auch in Rechtssoziologie und Rechtsphilosophie der
Begriff des Zwangs verwendet. Das geschieht teilweise synonym mit
dem Begriff der Sanktion. Teilweise aber fasst der Begriff des Zwangs
auch andere Inhalte als der Begriff der Sanktion. Die Begrifflichkeiten
werden zumeist bei der Frage diskutiert, inwieweit Zwang und Sankti-
on erforderlich sind, um bei der Betrachtung eines sozialen Systems von
„Recht“ sprechen zu können. Dementsprechend floss bei der Analyse
der Begriffsbestimmungen in den Grundlagenfächern auch die Diskus-
sion um die Frage ein, was Recht sei. Dabei konnte die Tendenz ausge-
macht werden, dass von der rechtsphilosophischen Debatte über die
rechtstheoretische bis zur rechtssoziologischen Diskussion zunehmend
Sanktion und Zwang als für Recht konstitutive Elemente ausgemacht
werden.
Letztlich konnten in den Grundlagenfächern bedeutende Erkenntnisse
zu den Begriffen Sanktion und Zwang gefunden werden, die bei einer
Suche nach dem unionalen Sanktionsbegriff unterstützend herangezo-
gen werden können. Als Elemente einer Begriffbestimmung ließ sich in
allen Teildisziplinen herausarbeiten, dass es sich bei einer Sanktion um
ein Übel handeln muss, dass einem normwidrig handelnden Rechtssub-
jekt zum Zweck kontrafaktischer Normstabilisierung auferlegt wird.
Allerdings ist für eine präzise Definition des unionalen Begriffs der
Sanktion eine Anbindung an die europarechtliche Dogmatik vonnöten.
Im 2. Kapitel wurde aufgezeigt, dass dem Begriff der Sanktion eine ei-
genständige rechtsschutzspezifische Funktion zukommt. Zwischen der
Verhängung einer Sanktion und der Geltung der Verfahrensrechte be-

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 265
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_6,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
266 Zusammenfassung und Ausblick

steht in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des


Gerichts erster Instanz ein Zusammenhang dahingehend, dass sich der
von einer Maßnahme Betroffene dann im sicheren Bereich der Verteidi-
gungsrechte befindet, wenn die betreffende Maßnahme eine Sanktion
darstellt. Die (gerichtliche) Feststellung, dass eine Sanktion vorliegt, er-
öffnet den Anwendungsbereich der Verteidigungsrechte. Hierin liegt in
mehrfacher Hinsicht eine rechtsschutzspezifische Wirkung: Zum einen
dienen die Verteidigungsrechte dem präventiven Rechtsschutz durch
die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Dadurch wird zugleich
der judikative Rechtsschutz erleichtert und verbessert. Schließlich fun-
giert die Feststellung, dass eine Sanktion vorliegt, auch rechtswegeröff-
nend, da eine Klagebefugnis vorliegt, wenn ein Unionsorgan eine Sank-
tion erlassen hat. Dagegen kommt dem Sanktionsbegriff keine eigen-
ständige Bedeutung hinsichtlich der Abgrenzung von unionalen und
mitgliedstaatlichen Kompetenzen zu.
Die rechtsschutzspezifische Funktion des Sanktionsbegriffs macht es
über das wissenschaftliche Bedürfnis nach klaren und einheitlichen Be-
grifflichkeiten hinaus dogmatisch erforderlich, den unionalen Sankti-
onsbegriff zu definieren. Die wichtigste Abgrenzung war diejenige zur
beschwerenden Maßnahme, die in einer Rechtsprechungslinie die
rechtsschutzspezifische Funktion des Sanktionsbegriffs übernahm. Es
wurde herausgearbeitet, dass eine Sanktion einen Unterfall der „be-
schwerenden Maßnahme“ darstellt, der zugleich als Regelbeispiel oder
Referenzbegriff bei der Unterscheidung herangezogen werden kann,
welche sonstigen Maßnahmen die Anwendbarkeit der gemeinschafts-
rechtlichen Verfahrensgarantien eröffnen. In dieser Hinsicht wurde
vorgeschlagen, dass eine beschwerende Maßnahme vorliegt, wenn sie
das Rechtssubjekt in ähnlicher Weise betrifft wie einen Sanktionierten.
Aufgrund der größeren Begriffsschärfe der „Sanktion“ im Vergleich zur
„beschwerenden Maßnahme“ und zur Vermeidung einer Vermengung
mit Fragen der unmittelbaren Betroffenheit im Rahmen der Klagebe-
fugnis für eine Nichtigkeitsklage wurde eine Konzentration auf die
Sanktion angemahnt. Auch wegen seines Potentials für die Bestimmung
des Begriffs der „beschwerenden Maßnahme“ kommt dem Sanktions-
begriff eine überragende Bedeutung im unionalen Rechtsschutzsystem
zu.
Damit drängte sich die Frage auf, was unter einer Sanktion im Recht
der Europäischen Union zu verstehen ist. Im 3. Kapitel wurden die Po-
sitionen der einschlägigen wissenschaftlichen Literatur zum Europa-
recht auf ein ihnen zugrunde liegendes Sanktionsverständnis hin durch-
leuchtet. Die Untersuchung ergab, dass der Begriff der Sanktion in der
Zusammenfassung und Ausblick 267

europarechtlichen Literatur uneinheitlich benutzt wird. Als Haupt-


grund für diesen Mangel wurde die Tendenz ausgemacht, dass die
betreffenden Arbeiten einen zuvor festgelegten Sanktionsbegriff als
Ausgangspunkt ihrer Untersuchung nahmen, statt diesen anhand der
einschlägigen Dokumente des Unionsrechts erst zu erlangen und damit
dem Erfordernis einer europarechtsspezifischen Begrifflichkeit zu ent-
sprechen. Über einzelne Elemente eines Sanktionsbegriffs hinaus ergab
der Blick in die europarechtliche Literatur ein uneinheitliches Bild.
Im 4. Kapitel wurden die Dokumente der betreffenden Akteure in der
europäischen Union als Zeugnisse eines möglichen europarechtlichen
Sanktionsbegriffs untersucht. Nach der hier vertretenen methodischen
Auffassung ermöglicht allein diese Vorgehensweise eine taugliche Defi-
nition des unionalen Sanktionsbegriffs (4. Kapitel A).
Die Untersuchung umfasste dementsprechend die einschlägigen Norm-
texte des Primär- und Sekundärrechts wie auch die hierzu ergangenen
Urteile. Demnach wurde ein Verständnis des Sanktionsbegriffs beim
europäischen Verfassungsgeber, beim Gesetzgeber und bei den europäi-
schen Gerichten gesucht.
In den Texten des europäischen Primärrechts ließ sich kein bestimmtes
Sanktionsverständnis ausmachen, das über die vereinzelte Erwähnung
von Geldbußen oder Zwangsmaßnahmen hinausgeht (4. Kapitel B.I).
Allerdings geht das Primärrecht davon aus, dass Sanktion und Zwangs-
maßnahme gleich zu verstehen sind.
In den Texten des abgeleiteten Rechts fanden sich bedeutende Anhalts-
punkte zur Bestimmung eines europarechtlichen Sanktionsbegriffs, die
ihren wichtigsten Ausgangspunkt in der Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäi-
schen Gemeinschaften (der sog. Sanktionsverordnung) nehmen (4. Ka-
pitel B.II). Diese Rahmenverordnung bezweckt eine sektorübergreifen-
de, horizontale Regelung für die Verhängung von Sanktionen zum
Schutz des Unionshaushalts und bietet sich damit an, allgemeine Be-
grifflichkeiten für das gesamte Unionsrecht zu schaffen, auch wenn sie
zunächst nur den Schutz fiskalischer Interessen bezweckt. Als Sanktio-
nen im Sinne dieser Sanktionsverordnung konnten Maßnahmen be-
stimmt werden, die über die bloße Wiederherstellung des rechtmäßigen
Zustands hinausgehen und nicht lediglich restitutiv wirken. Allerdings
ist die Verordnung nicht abschließend, sondern erkennt auch die Mög-
lichkeit an, andere Sanktionen finanzieller Natur zu verhängen. Die
Sanktionsverordnung kann nach ihrem Selbstverständnis als wichtiges
Indiz für einen europarechtlichen Sanktionsbegriff herangezogen wer-
den.
268 Zusammenfassung und Ausblick

Auf dieser Grundlage wurde festgestellt, dass sich der Begriff der Sank-
tion in den Akten des abgeleiteten Rechts größtenteils mit den in der
Sanktionsverordnung gegebenen Indizien deckt. Trotzdem existieren
weiterhin auch andere Begriffsbestimmungen, die nicht von dem Ver-
ständnis erfasst sind, welches die Sanktionsverordnung indiziell sowie
negativ abgrenzend nahe legt.
Einige Kernelemente eines Sanktionsverständnisses im abgeleiteten
Recht ließen sich ausmachen: Alle betreffenden Maßnahmen ergehen als
Reaktion auf ein unionsrechtlich unerwünschtes Fehlverhalten einer na-
türlichen oder juristischen Person. In den untersuchten Normtexten
kristallisierte sich weiter als hervorstechendes Merkmal der Normen,
die als Sanktionen verstanden wurden, heraus, dass sie präventive und
zumeist auch repressiv-punitive Wirkung zeitigen sollen. Dagegen wer-
den restitutive Maßnahmen grundsätzlich als „verwaltungsrechtliche
Maßnahmen“ oder ähnliches bezeichnet. Typische repressive Maßnah-
men sind die Geldbuße bzw. Zahlungspflichten, die in ihrer Wirkung
einer Geldbuße gleichkommen, der Entzug von Zulassungen oder
Zwangsgelder. Daneben wird die spezialpräventive Wirkung der Maß-
nahmen, insbesondere beim Entzug einer Zulassung, relevant. Im Recht
der Fischerei wird mit dem Entzug von rechtswidrigen Fängen auch ei-
ne restitutive Maßnahme als Sanktion bezeichnet.
Die Bezeichnungen stehen in den überwiegenden Fällen in Überein-
stimmung mit den in der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 über
den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaf-
ten getroffenen Differenzierungen. Das bedeutet, dass die Bestimmun-
gen der Sanktionsverordnung einen tauglichen Ausgangspunkt für die
Definition eines einheitlichen Begriffs der Sanktion im Unionsrecht
bieten. Einzelne Abweichungen konnten festgestellt werden, das kann
allerdings nicht zu einer anderen Einschätzung führen. Vielmehr ist –
wie sich später herausstellte: in Einklang mit der Rechtsprechung – da-
von auszugehen, dass der Sanktionsbegriff der Sanktionsverordnung
auch de lege ferenda maßstabsbildend bleibt. Diese rechtspolitische
These kann rechtsdogmatisch nur Bestand haben, sofern sie auch mit
der Rechtsprechung der europäischen Gerichte in Einklang gebracht
werden kann.
Im folgenden Abschnitt wurde deswegen die Rechtsprechung der Eu-
ropäischen Gerichte daraufhin untersucht, welches Sanktionsverständ-
nis ihren Urteilen zu entnehmen ist (4. Kapitel C). Zusammenfassend
ließ sich feststellen, dass der Begriff der Sanktion, wie er von den euro-
päischen Gerichten verwendet wird, mit seiner über die rein restitutive
hinausgehenden repressiv-punitiven Wirkung in Einklang mit dem
Zusammenfassung und Ausblick 269

Sanktionsbegriff steht, der aus der Verordnung (EG, Euratom)


Nr. 2988/95 zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften hergeleitet ist. Das konnte im Agrarrecht anhand der
Rechtsprechung zur Kürzung oder Streichung von Beihilfen und zum
Verfall von Sicherheiten, im institutionellen Recht anhand der Recht-
sprechung zu Zwangsgeld und Pauschalbetrag gegen Mitgliedstaaten
und auch anhand der Rechtsprechung zur aus Art. 10 EG folgenden
Sanktionierungspflicht der Mitgliedstaaten nachvollzogen werden. Es
ließ sich weiter feststellen, dass der Sanktionsbegriff der Urteile des Ge-
richtshofs nicht nur mit dem der Sanktionsverordnung in Einklang zu
bringen ist. Der Gerichtshof erkennt der Sanktionsverordnung darüber
hinaus eine maßstabsbildende Funktion zu. Schließlich konnte aus der
Rechtsprechung abgeleitet werden, dass es sich bei dem unionalen
Sanktionsbegriff um einen hoheitlichen handeln muss. Zivilrechtliche
Maßnahmen sind von diesem Begriff nicht erfasst.
Im Ergebnis konnte der unionale Sanktionsbegriff unter Berücksichti-
gung der Erkenntnisse aus den vorangegangenen Kapiteln definiert
werden:
Die unionsrechtliche Sanktion ist eine ein Rechtssubjekt belastende
hoheitliche Reaktion auf ein unionsrechtswidriges Verhalten, die eine
repressiv-punitive Wirkung entfalten soll und über die bloße (Wie-
der-)Herstellung des rechtmäßigen Zustands oder Verhaltens hinaus-
geht.
Bestandteil der repressiv-punitiven Wirkung ist regelmäßig auch eine
abschreckende Wirkung. Die Sanktionsverordnung Nr. 2988/95 hat sich
als geeignet erwiesen, einen Großteil der nach diesem Begriff als Sank-
tion zu qualifizierenden Maßnahmen zu erfassen. Die Verordnung ist
als für den unionalen Sanktionsbegriff maßstabsbildend erkannt wor-
den.
Im abschließenden 5. Kapitel wurde der unionale Sanktionsbegriff auf
zwei ausgewählte Problemstellungen angewendet. Das Augenmerk galt
der Frage, ob die mitgliedstaatliche Staatshaftung für mangelhafte Um-
setzung des Gemeinschaftsrechts oder seine unmittelbare Anwendbar-
keit in diesem Sinne als Sanktionen anzusehen sind. Für beide Institute
gibt es bedeutende Stimmen in der rechtswissenschaftlichen Literatur,
die dies vertreten. Die Untersuchung zeigte, dass es bei Zugrundele-
gung des in den Kapiteln 3 und 4 herausgearbeiteten Begriffs nicht mit
dem unionalen Sanktionsbegriff zu vereinbaren wäre, die beiden Insti-
tute als Sanktionen zu verstehen, da ihnen mehr eine subjektiv-rechtli-
che Funktion zukommt als ein „strafender“ Charakter, welcher sich
270 Zusammenfassung und Ausblick

rein der Effektivität des europäischen Rechts verpflichtet fühlt. Zwar


bezieht auch der Rechtsschutzgedanke seine Stärke aus der Effektivie-
rung des europäischen Rechts. Jedoch handelt es sich dabei um die Ef-
fektivität der betreffenden subjektiven Rechtsposition, die durch
Staatshaftung und unmittelbare Anwendbarkeit erreicht werden soll.

B. Ausblick

Nach der auch theoretisch abgesicherten Bestimmung des unionalen


Sanktionsbegriffs ergibt sich, dass Abweichungen in den Normtexten
des abgeleiteten Rechts und in den Urteilen de lege ferenda bzw. de iu-
dicio ferenda angepasst werden sollten, um Missverständnisse zu ver-
meiden und vor allem um dem Gebot konsistenten juristischen Ent-
scheidens gerecht werden zu können. Konsistentes Entscheiden inner-
halb eines Rechtssystems ist eine grundlegende Forderung der Gerech-
tigkeit. Rechtsbegriffe dienen der Reduktion von Komplexität und der
Redundanz im Entscheidungsprozess. Redundanz im Entscheidungs-
prozess bedeutet größere Konsistenz der Entscheidungen und dadurch
Gerechtigkeit.885 Mit diesem reflexiven Verständnis der Funktion von
Rechtsbegriffen ist zugleich die Bedeutung der Klärung des Begriffs der
Sanktion weiter verdeutlicht. Etwas innerhalb eines Rechtssystems „auf
den Begriff zu bringen“, ist schon aus erkenntnistheoretischem Interes-
se von Belang.886 So schreibt Wittgenstein:
„Begriffe leiten uns zu Untersuchungen. Sind der Ausdruck unseres
Interesses, und lenken unser Interesse.“887
Darüber hinaus ist die Begriffsbildung der erste Schritt zu einer Rechts-
ordnung, die der Gerechtigkeit verpflichtet ist, da dadurch die erste
Voraussetzung für konsistentes Entscheiden geschaffen wird. Die weni-
gen Abweichungen im Sanktionsverständnis zwischen den einzelnen
Akten des abgeleiteten Rechts stellen sich als Herausforderungen für
das Gerechtigkeitsverständnis im europäischen Recht dar. Fraglich
bleibt, wie mit diesen Herausforderungen umzugehen ist. Luhmann
schreibt:

885
Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, S. 356.
886
von Bogdandy, JZ 2005, S. 529 (532).
887
Wittgenstein, Philosophische Untersuchungen, Abschnitt 570, S. 452.
Zusammenfassung und Ausblick 271

„Mit Hilfe von Begriffen können Unterscheidungen gespeichert und


für eine Vielzahl von Entscheidungen verfügbar gemacht werden.
Begriffe raffen, mit anderen Worten, Informationen und erzeugen
dadurch die im System erforderlichen Redundanzen.“888
Wenn in einer juristischen Argumentation eine Unterscheidung nicht
mitgemeint werden soll, die jedoch eine Komponente des betreffenden
Begriffs darstellt, „wählt man zweckmäßigerweise ein anderes Wort
und, wenn möglich, einen anderen Begriff“.889 Aus Gerechtigkeitsge-
sichtspunkten scheint also nicht zwingend zu folgen, dass man unter-
schiedliche Begriffsverständnisse und damit abweichende Begriffsbe-
stimmungen nicht rechtfertigen könnte. Jedoch ist es gerade aus Erwä-
gungen der Zweckmäßigkeit, vor allem aber unter dem Gesichtspunkt
besserer Entscheidungssicherheit geboten, divergierende Begriffsver-
wendungen innerhalb eines (Rechts-)Systems zu vermeiden.
Rechtstheoretisch haben die Ausführungen im 1. Kapitel gezeigt, dass
es Positionen in der Literatur gibt, denen zufolge nur dann von Recht
zu sprechen sei, wenn das betreffende System auch zumindest in letzter
Konsequenz mit Zwang durchgesetzt würde. Diese bereits aus dem
Völkerrecht bekannte Debatte kann auch für das Recht der Europäi-
schen Union nicht ohne Folgen bleiben. Ist es doch beinahe einhellige
Ansicht, dass dem europäischen Recht gerade diese Durchsetzungs-
macht mangels Gewaltmonopol fehle.890 Die Untersuchung konnte
hierzu Erkenntnisse liefern. Sozusagen als Nebenprodukt der Suche
nach dem unionalen Sanktionsbegriff zeigte sich, dass der Union ein
umfangreiches und ausdifferenziertes Sanktionsinstrumentarium zu
Verfügung steht, welches zur Verfolgung unionsrechtswidrigen Verhal-
tens herangezogen werden kann. Dabei spielt es keine Rolle, ob die
betreffende als Sanktion qualifizierte Maßnahme von den Mitgliedstaa-
ten oder direkt von der Union verhängt wird. Es handelt sich in beiden
Fällen um Sanktionen. Diese Sanktionen werden – wie andere Untersu-

888
Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, S. 385.
889
Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, S. 387.
890
Siehe nur Kirchhof, in: von Bogdandy, Europäisches Verfassungsrecht,
S. 893 (914); vgl. auch Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Rn. 2/51; von
Bogdandy, integration 1993, S. 210 (211); Oppermann, Europarecht, Rn. 689,
607, 725; Möllers, Staat als Argument, S. 272 ff.; 392; F.C. Mayer, in: Schup-
pert/Pernice/Haltern, Europawissenschaft, § 14, S. 429 (479 f.). Dagegen jetzt
Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, S. 9 (11 ff.);
siehe auch Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, Rn. 112 f.
272 Zusammenfassung und Ausblick

chungen zeigen891 – von der Gemeinschaft im Zusammenwirken mit


den mitgliedstaatlichen Behörden durchgesetzt. Das gilt sowohl für den
direkten, gemeinschaftseigenen Vollzug beispielsweise im Beamtenrecht
(interner direkter Vollzug) oder im Wettbewerbsrecht (externer direkter
Vollzug) als auch für den indirekten Vollzug des Gemeinschaftsrechts
durch die Mitgliedstaaten, der den Regelfall darstellt. In beiden Fällen
obliegen den unionalen und den mitgliedstaatlichen Behörden umfas-
sende gegenseitige Kooperationspflichten. Nur in diesem Zusammen-
wirken kann das Gemeinschaftsrecht wirksam durchgesetzt werden.
Unter dieser Bedingung kann geschlossen werden, dass das Recht der
Europäischen Union als solches auch zu verstehen ist, ohne dass es dar-
auf ankäme, ob das unionale Recht selbständig mit ausreichender
Durchsetzungsmacht versehen ist oder nicht. Mit Möllers lässt sich sa-
gen:
„Das Gewaltmonopol ist ein Rechtsmonopol.“892
Da die Union die Befugnis hat, zwangsweise durchzusetzendes Recht
zu setzen, hat sie Anteil am Gewaltmonopol, so wie andererseits das
Gewaltmonopol der Mitgliedstaaten relativiert ist.893 Diese Relativie-
rung wird verstärkt durch die Effekte der Globalisierung und transnati-
onaler Rechtssetzungsprozesse auch nichtstaatlicher Akteure.894 In die-
ser Perspektive trägt auch die Rede vom „Gewaltmonopol“ nicht mehr.
Vielmehr kann man von einem „Gewaltpluripol“ sprechen, bei wel-
chem mehrere Akteure an der Ausübung von Zwang beteiligt sind. Prä-
ziser noch wird hier von einer geteilten Rechtsmacht zwischen Union
und Mitgliedstaaten ausgegangen. Die 27 Mitgliedstaaten üben gemein-
sam mit der Union die Rechtssetzung und die Rechtsdurchsetzung im
Raum des Herrschaftsverbands „Europäische Union“ aus.895

891
Hierzu und zum Folgenden ausführlich Bitter, in: Zuleeg, Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, S. 9 (13 ff.).
892
Möllers, Staat als Argument, S. 276 f.
893
Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, Rn. 112.
894
Dazu ausführlich Fischer-Lescano/Teubner, Regime-Kollisionen, passim,
insbesondere S. 41 ff.; Hanschmann, in: Buckel/Christensen/Fischer-Lescano,
Neue Theorien des Rechts, S. 347 (359 f.).
895
Bitter, in: Zuleeg, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, S. 9
(13); gestützt auf EuGH, Rs. C-478/93, Niederlande/Kommission, Slg. 1995,
S. I-3081, Rn. 39; verb. Rs. C-106/90, C-317/90 und C-129/91, Emerald
Meats/Kommission, Slg. 1993, S. I-209, Rn. 39; dazu Kadelbach, in: Jo-
Zusammenfassung und Ausblick 273

Der Umstand, dass ein unionaler Sanktionsbegriff gefunden werden


konnte, hat auch auf verfassungsrechtlich-föderaler Ebene eine bedeu-
tende Konsequenz: Da die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des
Gemeinschaftsrechts an das Gemeinschaftsrecht gebunden sind, sind sie
auch bei der Sanktionierung gemeinschaftsrechtswidrigen Verhaltens an
die für unionsrechtlich als Sanktion zu qualifizierende Maßnahmen be-
stehenden Rechtsgrundsätze gebunden. Das bedeutet, dass sie bei der
Verhängung von Sanktionen im Anwendungsbereich des Gemein-
schaftsrechts an die gemeinschaftsrechtlichen Verteidigungsrechte ge-
bunden sind. Vom Anwendungsbereich der unionalen Verteidigungs-
rechte sind potentiell nicht nur die Verwaltungsverfahren vor der
Kommission erfasst, sondern auch Verfahren vor den mitgliedstaatli-
chen Behörden in unionsrechtlich determinierten Fällen.896 Das ist die
Konsequenz der Geltung der (europäischen) Grundrechte auch dann,
wenn die Mitgliedstaaten Unionsrecht durchführen.897
Wenn also eine Maßnahme im Anwendungsbereich des Gemeinschafts-
rechts vom unionalen Sanktionsbegriff erfasst ist, ist der Anwendungs-
bereich der unionalen Verteidigungsrechte eröffnet, unabhängig davon,
ob die Maßnahme auf unionaler oder auf mitgliedstaatlicher Ebene ver-
hängt wird. Um Friktionen in der einheitlichen Durchsetzung des Ge-
meinschaftsrechts zu vermeiden, gelten (faktisch wie normativ gespro-
chen) für die beteiligten Hoheitsträger einheitliche Rechtsgrundsätze.898
Diese Feststellung hat eine beachtliche „zentripetale“ Wirkung in Hin-
blick auf das Verhältnis des Zentrums zur Peripherie innerhalb der fö-
deralen Europäische Union899 – wobei angesichts der hier behaupteten

erges/Dehousse, Good Governance in Europe’s Integrated Market, S. 167 (171);


vgl. auch Zürn/Wolf, ELJ 5 (1999), S. 272 (274, 291).
896
Gundel, in: Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 18,
S. 421, Rn. 33 ff.
897
EuGH, Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989, S. 2609, Rn. 19; Rs. C-260/89, ERT,
Slg. 1991, S. I-2925, Rn. 42; Rs. C-368/95, Familiapress, Slg. 1997, S. I-3689,
Rn. 24; zu problematischen Implikationen von Bogdandy/Bitter, in: FS Zuleeg,
S. 309 (319 ff.).
898
Ausführlich Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemein-
schaftsverfassung, passim, insbesondere 4. Teil, S. 413 ff.; Kadelbach, in: Jo-
erges/Dehousse, Good Governance in Europe’s Integrated Market, S. 167
(181 ff.; 192 ff.).
899
Dazu von Bogdandy, in: ders., Europäisches Verfassungsrecht, S. 149
(191 ff.): das „Prinzip gleicher Freiheit bildet das eigentliche zentripetale
Schwungrad der Rechtsordnung.“ [Hervorhebung im Original].
274 Zusammenfassung und Ausblick

geteilten Rechtsmacht nicht von „Peripherie“ die Rede sein sollte, son-
dern vielmehr von einem polyzentrischen System, innerhalb dessen die
Geltung einheitlicher Rechtsgrundsätze bei der Durchsetzung des Uni-
onsrechts zentripetale Wirkung zeitigt.900 Der Schutz der Vielfalt inner-
halb der Europäischen Union muss sich gerade auch beim Schutz der
Individualrechte bewähren. Umso wichtiger ist es, einen überzeugen-
den Anknüpfungspunkt für unionale Grundrechtsgarantien zu finden,
der das unionale Primärrecht („nur“) als Teilverfassung im europäi-
schen Verfassungsraum anerkennt und die nach Art. 6 Abs. 3 EU ge-
schützte Verfassungsautonomie der Mitgliedstaaten respektiert.901
Dem unionalen Sanktionsbegriff kommt demnach nicht nur eine be-
deutende Wirkung im unionalen Rechtsschutzsystem für die Rechts-
subjekte zu, sondern darüber hinaus auch eine nicht zu unterschätzende
Rolle bei der weiteren Integration der europäischen Rechtsgemein-
schaft.

900
Ebd., S. 193.
901
Siehe das Monitum bei von Bogdandy/Bitter, in: FS Zuleeg, S. 309
(321 f.).
Summary

“Sanction” as a Legal Term in the Law of the European


Union. The Term and Its Function within the System of
Remedies Foreseen by European Union Law

The object of this study was to examine the term “sanction” as a legal
term in the law of the European Union and its function within the sys-
tem of remedies foreseen by European Union law (“EU law”). The ne-
cessity to define the “sanction” from a European law perspective de-
rives from the fact that there is a variety of areas within EU law where
the term plays an important role. To name but a few: the substantial
fines of competition law according to Articles 81 et seq. EC (now Arti-
cles 101 et seq. Treaty on the Functioning of the European Union,
TFEU) and the respective regulations, the innovative measures pro-
vided for by European agricultural law, or the lump sums and penalty
payments imposed upon defaulting Member States according to Arti-
cle 228 para 2 EC (now Article 260 para 2 TFEU).
Although a reader, especially one learned in legal doctrine, may be able
to identify a single measure as a sanction, an explicit and coherent un-
derstanding of what constitutes a sanction in EU law is yet to be found.
However, in light of the impact a sanction may have on the person con-
cerned, such a coherent understanding is desirable, not least because it
would facilitate a coherent system of legal protection. Thus, the overall
aim of the analysis is the definition of the unional concept of “sanc-
tion”.
Chapter 1 examined whether legal philosophy, legal theory and legal
sociology could provide insights into the nature of a sanction, i.e. what
elements are essential for a measure to be characterised as a sanction. In
this context, the function of sanctions for the application and effective-
ness of law in general was examined. This analysis revealed that the de-
finition of a sanction is as controversial and unsettled in these subjects
as it is in the literature on EU law. The debate about the meaning and
function of sanctions in law is made even more confusing because some
authors use the term synonymously with coercion. Coercion, however,

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 275
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7_7,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
276 Summary

includes elements not found in the concept of a sanction. Both terms


are typically discussed when addressing the issue of whether and to
what extent coercion and sanctions are necessary in order to deem a
particular social system as constituting “law”. Thus, the issue of what
constitutes law formed a part of the examination of the nature of a sanc-
tion from the perspective of legal theory, legal philosophy and legal so-
ciology.
Chapter 1 concluded by showing that these three disciplines were able
to provide important insights into what constitutes a sanction and what
constitutes coercion. Indeed, these insights were later drawn on as sup-
porting arguments when the study turned to defining the term “sanc-
tion” within the meaning of EU law. All three disciplines roughly had
the following elements in common when defining the term “sanction”:
speaking in a modern sociological terminology, a sanction must be a
detriment, which is imposed on a legal subject to counterfactually stabi-
lise normative expectations where the legal subject has acted in violation
of a legal norm. However, it is necessary to firmly anchor the definition
in EU legal doctrine if a precise definition of “sanction” in EU law is to
be developed.
In Chapter 2 it was shown that the concept of a sanction implies an-
other specific legal function with respect to the system of legal protec-
tion. According to the European Court of Justice and the General
Court there is a relationship between the imposition of a sanction and
the applicability of procedural rights such that the person affected by a
measure finds herself within the “certain area of application” of the
rights of defence if the measure constitutes a sanction. The (judicial)
finding that a measure is a sanction thus triggers rights of defence. Her-
ein lies an effect specific to legal protection for several reasons: first, the
rights of defence serve preventive legal protection by shaping the ad-
ministrative procedure. Simultaneously, legal protection before the
court is thereby facilitated and improved. Finally, the finding that a
sanction has been imposed gives the courts jurisdiction because the af-
fected party has standing where an organ of the EU has imposed a sanc-
tion. On the other hand, the term “sanction” has no independent mean-
ing in respect of differentiating between the EU’s and Member States’
competences.
The specific function of legal protection implied by a sanction means
that, aside from the scholarly need for clear and uniform definitions, it
is necessary to define the term under EU law if a coherent legal theory
is to be established. The most important differentiation was the one to
“an act adversely affecting an individual”. The case-law on acts ad-
Summary 277

versely affecting an individual adopted the function of legal protection


attached to a sanction. It was shown that a sanction is a subset of the
broader notion of “acts adversely affecting an individual”. The former
can thus serve as an exemplary rule or reference point for determining
what other measures trigger the application of Union procedural guar-
antees. In this respect it was proposed that an “act adversely affecting
an individual” exists where the measure in question has comparable ef-
fects to a sanction on the person or entity.
It was urged to focus on the term “sanction” due to its greater precision
in comparison to “acts adversely affecting an individual” and to avoid
confusion with questions of direct concern in claiming standing in ac-
tions for annulment. The term “sanction” has pre-eminent importance
in the EU’s system of legal protection also because of its potential to
define the term “acts adversely affecting an individual”.
This raised the question of what is to be understood by the term “sanc-
tion” within the meaning of EU law. In Chapter 3 the positions in the
relevant scholarly literature on European law were surveyed in respect
of their underlying understandings of the term. The study showed that
the authors surveyed used the term “sanction” differently. It emerged
that the principal reason for this discrepancy was that the relevant
works selected a pre-determined conception of a sanction as a starting
point for the study rather than deriving it from the relevant documents
of EU law. Consequently, they did not develop a definition of the term
specific to EU law, which, however, is what was needed. Beyond identi-
fying some common individual elements of what constitutes a sanction,
the survey of scholarly literature on the subject revealed a mixed pic-
ture.
In Chapter 4 the documents of the relevant actors in the European Un-
ion were examined to corroborate whether a European conception of a
sanction exists. According to the methodology argued for here, this is
the only approach which permits an appropriate definition of the term
“sanction” under the system of European Union law (Chapter 4 A).
The study thus included the relevant legal texts of primary and secon-
dary law as well as the judgements relating thereto. The European con-
stitutional fathers’, the legislator’s and the European courts’ under-
standing of the term “sanction” was examined on this basis.
No specific understanding of the term “sanction” could be discerned in
the texts of primary EU law. Rather, only isolated references to penal-
ties and coercive measures could be found (Chapter 4 B.I). However,
278 Summary

primary law assumes that sanctions and coercive measures are to be un-
derstood synonymously.
Secondary EU law provides important reference points for determining
the definition of the term “sanction” in EU law. The most important
starting point can be found in Council Regulation (EC, Euratom)
No 2988/95 of 18 December 1995 on the protection of the European
Communities financial interests (“PFI Regulation”) (Chapter 4 B.II).
The intent of this framework regulation is to establish common hori-
zontal rules governing the application of sanctions for the protection of
the Union’s financial interests. It thus lends itself to establishing a gen-
eral definition of the term “sanction” for the whole of EU law, even if it
only relates specifically to the protection of financial interests. The
analysis showed that the PFI Regulation uses an underlying concept ac-
cording to which a “sanction” is a measure which goes beyond merely
restoring legality – and which is not merely restitutive. However, the
Regulation is not exhaustive, but rather also acknowledges the possibil-
ity of imposing other sanctions of an economic type. Given that the PFI
Regulation assumes that its notion of a “sanction” has broader applica-
tion within EU law, it can be drawn on as an important indication of
what the term means within the EU’s legal system.
On this basis it was established that the term “sanction” as used in the
documents of secondary law largely corresponded to the clues set forth
in the PFI Regulation. Nonetheless, there still exist other notions of
“sanction” in secondary law, which are not covered by the notion of the
PFI Regulation.
Some key elements of what is to be understood by the term “sanction”
could be discerned in secondary law: all respective measures are
adopted as a response to misconduct by a natural or legal person, which
is objectionable under Union law. Another striking aspect emerged
from the examination of the provisions regarded as being sanctions:
they are intended to have a preventive-deterrent as well as repressive-
punitive effect. Restitutive measures, on the other hand, are generally
called “administrative measures” or something similar. Fines and other
payment obligations, which amount to a fine in respect of their effects,
the withdrawal of licences and penalty payments are typical repressive
measures. In addition, the specific deterrent effect of the measures, in
particular of the withdrawal of licences, is also of relevance. In fisheries
law, the seizure of illegal catches, which represents a restitutive mea-
sure, is designated as a sanction.
The terminology corresponds in most cases to the differentiation used
in the PFI Regulation. This means that the provisions of the PFI Regu-
Summary 279

lation provide a plausible starting point for a uniform definition of the


term sanction in EU law. Isolated deviations could be found, but this
does not lead to a different assessment. Rather – as was later discovered:
in accordance with the case-law – it may be assumed that the concep-
tion of sanction found in the PFI Regulation remains a standard de lege
ferenda. However, this thesis of legal policy is only defensible if it is
also consistent with the case-law of the European courts.
In the following part the case-law of the European courts was therefore
examined as to what understanding of the term “sanction” could be de-
duced from their judgements (Chapter 4 C). To sum up, it could be de-
termined that the term “sanction”, as it is used by the European courts,
goes beyond a purely restitutive effect and includes a repressive-
punitive aspect corresponding to the definition of a sanction derived
from the PFI Regulation. In agricultural law this was evidenced in the
case-law on total or partial removal of State aid and on loss of security,
in institutional law in the case-law on lump sums or penalty payments
against the Member States according to Article 228 para 2 EC Treaty
(now Article 260 para 2 TFEU) and in the case-law relating to the
Member States’ obligations to prosecute and sanction conduct contrary
to EU law based on Article 10 EC Treaty (now Article 4 para 3 Treaty
on European Union). It could furthermore be demonstrated that the
concept of “sanction” in the case-law of the Court not only was consis-
tent with the concept underlying the PFI Regulation; the Court also
confers on the PFI Regulation a standard-setting function. Finally, the
analysis of the relevant case-law showed that the term “sanction” in EU
law has to be confined to sovereign measures. Civil law measures thus
do not fall within the scope of the EU definition of a sanction.
As a result of the insights of the foregoing chapters the term “sanction”
within the meaning of EU law could be defined:
A sanction within the meaning of EU law is a sovereign reaction to
conduct violating EU law, which imposes a burden on a legal subject,
is intended to have a repressive-punitive effect and which goes be-
yond merely restoring the legal situation or the legal behaviour.
The repressive-punitive effect is generally intended to also have a deter-
rent effect. The PFI Regulation proved to be satisfactory to capture the
majority of the measures which are considered sanctions in accordance
with this terminology. The Regulation is recognised as setting a stan-
dard for the concept of a sanction under Union law.
In Chapter 5, the concluding chapter, the EU definition of “sanction”
was applied to two selected issues. The focus was on the issues of
280 Summary

whether the liability of the Member States for inadequately transposing


Community law or its direct applicability are to be regarded as sanc-
tions within this meaning. There are distinguished voices in legal schol-
arship which say that this is so for both legal institutions. The study
demonstrated that, taking the conception worked out in Chapters 3 and
4, it would be inconsistent with the definition of a sanction under EU
law to consider either legal institution as a sanction. Their function ra-
ther is to facilitate the protection of individual rights and they therefore
do not have a punitive character which would place the emphasis more
on the concept of the effectiveness of European law in general. While
the notion of legal protection also derives its strength from the effec-
tiveness of European law, this concerns making individual rights effec-
tive. State liability and direct applicability are merely the means by
which individual rights are made effective.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Beschluss 75/250/EWG des Rates vom 21. April 1975 über die Defini-
tion und Umrechnung der Europäischen Rechnungseinheit, in
der die in Artikel 42 des AKP-EWG-Abkommens von Lomé ge-
nannten Beträge der Hilfe ausgedrückt sind, ABl. 1975, L 104,
S. 35.
Beschluss 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober
1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäi-
schen Gemeinschaften, ABl. 1988, L 319, S. 1.
Beschluss Nr. 1513/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Ra-
tes vom 27. Juni 2002 über das Sechste Rahmenprogramm der
Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, techno-
logischen Entwicklung und Demonstration als Beitrag zur Ver-
wirklichung des Europäischen Forschungsraums und zur Inno-
vation (2002–2006), ABl. 2002, L 232, S. 1.
Entscheidung 2000/520/EG der Kommission vom 26. Juli 2000 gemäß
der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates über die Angemessenheit des von den Grundsätzen des „si-
cheren Hafens“ und der diesbezüglichen „Häufig gestellten Fra-
gen“ (FAQ) gewährleisteten Schutzes, vorgelegt vom Handels-
ministerium der USA, ABl. 2000, L 215, S. 7.
Entscheidung 2007/53/EG der Kommission vom 24. Mai 2004 in einem
Verfahren gemäß Artikel 82 EG-Vertrag und Artikel 54 EWR-
Abkommen gegen die Microsoft Corporation in der Sache
COMP/C-3/37.792 – Microsoft (Bekannt gegeben unter Akten-
zeichen K(2004) 900), ABl. 2007, L 32, S. 23.
Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushalts-
plan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1977, L 356, S. 1.
Kommission, Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über
Kontrollen und Sanktionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrar-
und Fischereipolitik, 21.5.1990, KOM (1990) 126 endg., ABl.
1990, C 137, S. 10.
Kommission, Änderung des Vorschlags für eine Verordnung (EWG)
des Rates über Kontrollen und Sanktionen im Rahmen der Ge-
meinsamen Agrar- und Fischereipolitik, 25.10.1991, KOM (1991)
378 endg., ABl. 1991, C 294, S. 17.

S. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, Beiträge zum ausländischen 281
öffentlichen Recht und Völkerrecht 222, DOI 10.1007/978-3-642-17354-7,
© by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised
by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht,
Published by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011. All Rights Reserved.
282 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Kommission, Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates


über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften,
7.7.1994, KOM (1994) 214 endg., ABl. 1994, C 216, S. 11.
Kommission, Mitteilung über die Anwendung von Artikel 171 EG-
Vertrag (96/C 242/07), ABl. 1996, C 242, S. 6.
Kommission, Mitteilung – Verfahren für die Berechnung des Zwangs-
geldes nach Artikel 171 EG-Verfahren (97/C 63/02), ABl. 1997,
C 63, S. 2.
Kommission, Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbu-
ßen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und
gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden,
ABl. 1998, C 9, S. 3.
Kommission, Bericht über die Anwendung der Richtlinie 85/374 über
die Haftung für fehlerhafte Produkte, 31.1.2001, KOM (2000)
893 endg.
Kommission, Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung
einer Europäischen Staatsanwaltschaft, 11. Dezember 2001,
KOM (2001) 715 endg.
Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Finan-
zierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, 14. Juli 2004, KOM
(2004) 489 endg.
Kommission, Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat
über die Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September
2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat), 24. November
2005, KOM (2005) 583 endg.
Kommission, Strategie für die Durchsetzung der Rechte an geistigem
Eigentum in Drittländern, ABl. 2005, C 129, S. 3.
Kommission, Mitteilung – Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag,
SEK (2005) 1658.
Kommission, Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbu-
ßen gemäß Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a) der Verordnung
(EG) Nr. 1/2003, ABl. 2006, C 210, S. 2.
Kommission, Weißbuch Schadensersatzklagen wegen Verletzung des
EG-Wettbewerbsrechts, 2.4.2008, KOM (2008) 165 endg.
Europäisches Parlament, Entschließung zu den Folgen des Urteils des
Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommissi-
on gegen Rat (2006/2007(INI)), P6_TA(2006)0260.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 283

Rahmenbeschluss 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den
Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen
den Mitgliedstaaten, ABl. 2002, L 190, S. 1.
Rahmenbeschluss 2003/80/JI des Rates vom 27. Januar 2003 über den
Schutz der Umwelt durch das Strafrecht, ABl. 2003, L 29, S. 55.
Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstär-
kung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Ver-
schmutzung durch Schiffe, ABl. 2005, L 255, S. 164.
Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten
Projekten, ABl. 1985, L 175, S. 40.
Richtlinie 89/592/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Koor-
dinierung der Vorschriften betreffend Insider-Geschäfte, ABl.
1989, L 334, S. 30.
Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zu-
gang zu Informationen über die Umwelt, ABl. 1990, L 158, S. 56.
Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allge-
meine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle
verbrauchsteuerpflichtiger Waren, ABl. 1992, L 76, S. 1.
Richtlinie 92/109/EWG des Rates vom 14. Dezember 1992 über die
Herstellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur
unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen
Stoffen verwendet werden, ABl. 1992, L 370, S. 76.
Richtlinie 93/86/EWG der Kommission vom 4. Oktober 1993 zur An-
passung der Richtlinie 91/157/EWG des Rates über gefährliche
Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren an den techni-
schen Fortschritt, ABl. 1993, L 264, S. 51.
Richtlinie 96/22/EG des Rates vom 29. April 1996 über das Verbot der
Verwendung bestimmter Stoffe mit hormonaler bzw. thyreostati-
scher Wirkung und von ß- Agonisten in der tierischen Erzeugung
und zur Aufhebung der Richtlinien 81/602/EWG, 88/146/EWG
und 88/299/EWG, ABl. 1996, L 125, S. 3.
Richtlinie 96/23/EG des Rates vom 29. April 1996 über Kontrollmaß-
nahmen hinsichtlich bestimmter Stoffe und ihrer Rückstände in
lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen und zur Aufhebung
der Richtlinien 85/358/EWG und 86/469/EWG und der Ent-
scheidungen 89/187/EWG und 91/664/EWG, ABl. 1996, L 125,
S. 10.
284 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom


28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umwelt-
informationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG
des Rates, ABl. 2004, L 41, S. 26.
Richtlinie 2004/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 29. April 2004 zur Durchsetzung der Rechte des geistigen
Eigentums, ABl. 2004, L 157, S. 45, berichtigt durch ABl. 2004,
L 195, S. 16.
Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 15. März 2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die
bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer
Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnet-
ze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richt-
linie 2002/58/EG, ABl. 2006, L 105, S. 54.
Richtlinie 2008/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 23. April 2008 über Verbraucherkreditverträge und zur
Aufhebung der Richtlinie 87/102/EWG des Rates, ABl. 2008,
L 133, S. 66.
Übereinkommen vom 26. Juli 1995 aufgrund von Artikel K.3 des Ver-
trags über die Europäische Union über den Schutz der finanziel-
len Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 1995,
C 316, S. 49.
Verordnung (EWG) Nr. 1 des Rates zur Regelung der Sprachenfrage für
die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, ABl. 17 vom 6.10.1958,
S. 385.
Verordnung (EWG) Nr. 11 des Rates vom 27. Juni 1960 über die Besei-
tigung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und
Beförderungsbedingungen gemäß Artikel 79 Absatz (3) des Ver-
trages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,
ABl. 52 vom 16.8.1960, S. 1121.
Verordnung (EWG) Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste
Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Ver-
trags, ABl. 13 vom 21.2.1962, S. 204.
Verordnung (EWG) Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die
gemeinsame Marktorganisation für Getreide, ABl. 117 vom
19.6.1967, S. 2269.
Verordnung (EWG) Nr. 473/67 der Kommission vom 21. August 1967
über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getrei-
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 285

deverarbeitungserzeugnisse, Reis, Bruchreis und Reisverarbei-


tungserzeugnisse, ABl. 204 vom 24.8.1967, S. 16.
Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29.
Februar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Euro-
päischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen
für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur
Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die
Beamten der Kommission anwendbar sind, ABl. 1968, L 56, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 1017/68 des Rates vom 19. Juli 1968 über die
Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisen-
bahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs, ABl. 1968, L 175,
S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 1071/68 der Kommission vom 25. Juli 1968
über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von Bei-
hilfen für die private Lagerhaltung auf dem Sektor Rindfleisch,
ABl. 1968, L 180, S. 19.
Verordnung (EWG) Nr. 1957/69 der Kommission vom 30. September
1969 mit zusätzlichen Durchführungsbestimmungen für die Ge-
währung von Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die
ein System gemeinsamer Preise besteht, ABl. 1969, L 150, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 907/73 des Rates vom 3. April 1973 zur Errich-
tung eines Europäischen Fonds für währungspolitische Zusam-
menarbeit, ABl. 1973, L 89, S. 2.
Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974
über die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Ver-
kehrs- und Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsge-
meinschaft, ABl. 1974, L 319, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 232/75 der Kommission vom 30. Januar 1975
über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen für die
Herstellung von Backwaren und Speiseeis, ABl. 1975, L 24, S. 45.
Verordnung (EWG) Nr. 1798/75 des Rates vom 10. Juli 1975 über die
von den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs befreite Einfuhr von
Gegenständen erzieherischen, wissenschaftlichen oder kulturel-
len Charakters, ABl. 1975, L 184, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 499/76 der Kommission vom 5. März 1976 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 über gemeinsame
Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen
sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche
Erzeugnisse, ABl. 1976, L 59, S. 18.
286 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Verordnung (EWG) Nr. 1889/76 der Kommission vom 29. Juli 1976
über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung von Bei-
hilfen für die private Lagerhaltung auf dem Sektor Schweine-
fleisch, ABl. 1976, L 206, S. 82.
Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates vom 15. Februar 1977 über
eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Verarbei-
tungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche
Erzeugnisse, ABl. 1977, L 51, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 572/78 der Kommission vom 21. März 1978
mit Durchführungsbestimmungen zur Sonderregelung für die
Einfuhr von zur Verarbeitung bestimmtem gefrorenem Rind-
fleisch sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 597/77,
ABl. 1978, L 78, S. 17.
Verordnung (EWG) Nr. 3180/78 des Rates vom 18. Dezember 1978 zur
Änderung des Wertes der vom Europäischen Fonds für wäh-
rungspolitische Zusammenarbeit verwendeten Rechnungseinheit,
ABl. 1978, L 379, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 262/79 der Kommission vom 12. Februar 1979
über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen für die
Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Lebensmit-
teln, ABl. 1979, L 41, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2784/79 der Kommission vom 12. Dezember
1979 zur Festlegung der Durchführungsvorschriften zu der Ver-
ordnung (EWG) Nr. 1798/75 des Rates über die von den Zöllen
des Gemeinsamen Zolltarifs befreite Einfuhr von Gegenständen
erzieherischen, wissenschaftlichen oder kulturellen Charakters,
ABl. 1979, L 318, S. 32.
Verordnung (EWG) Nr. 2950/83 des Rates vom 17. Oktober 1983 zur
Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG über die Aufgaben
des Europäischen Sozialfonds, ABl. 1983, L 289, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2176/84 des Rates vom 23. Juli 1984 über den
Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht
zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern,
ABl. 1984, L 201, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission vom 22. Juli 1985 mit
gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der
Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. 1985,
L 205, S. 5.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 287

Verordnung (EWG) Nr. 2515/85 der Kommission vom 23. Juli 1985
über die Anträge auf Zuschüsse des Europäischen Ausrichtungs-
und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrich-
tung, für Vorhaben zur Verbesserung der Verarbeitungs- und
Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse
und für Erzeugnisse der Fischerei, ABl. 1985, L 243, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986
über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpas-
sung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakul-
tur, ABl. 1986, L 376, S. 7.
Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates vom 22. Dezember 1986
über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des
Vertrages auf den Seeverkehr, ABl. 1986, L 378, S. 4.
Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November
1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhr-
erstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. 1987,
L 351, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 des Rates vom 14. Dezember 1987
über die Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf
Luftfahrtunternehmen, ABl. 1987, L 374, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über
Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordi-
nierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der
Europäischen Entwicklungsbank und der anderen vorhandenen
Finanzinstrumente, ABl. 1988, L 185, S. 9.
Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 über den
Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht
zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern,
ABl. 1988, L 209, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur
Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich
der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Struk-
turfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen
der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhande-
nen Finanzinstrumente andererseits, ABl. 1988, L 374, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur
Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich
des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, ABl. 1988, L 374, S. 25.
288 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates vom 18. Dezember 1989
über Wirtschaftshilfe für die Republik Ungarn und die Volksre-
publik Polen, ABl. 1989, L 375, S. 11.
Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates vom 21. Dezember 1989
über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen,
ABl. 1989, L 395, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 3929/90 des Rates vom 20. Dezember 1990
über Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fisch-
bestände für Schiffe unter schwedischer Flagge (1991), ABl. 1990,
L 378, S. 48.
Verordnung (EWG) Nr. 3944/90 des Rates vom 20. Dezember 1990 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 über Gemein-
schaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Struk-
turen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur, ABl. 1990,
L 380, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 betreffend
Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht ge-
zahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen
Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informa-
tionssystems und zur Aufhebung der Verordnung (EWG)
Nr. 283/72, ABl. 1991, L 67, S. 11.
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur
Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems
für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. 1992,
L 355, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 3885/91 des Rates vom 18. Dezember 1991
über Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fisch-
bestände für Schiffe unter schwedischer Flagge (1992), ABl. 1992,
L 367, S. 48.
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwal-
tungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Bei-
hilferegelungen, ABl. 1992, L 391, S. 36.
Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über
die gemeinsame Marktorganisation für Bananen, ABl. 1993, L 47,
S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur
Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 289

des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei,


ABl. 1993, L 193, S. 1.
Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Ände-
rung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und
Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer
Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen
Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstru-
mente, ABl. 1993, L 193, S. 5.
Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur
Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fische-
reipolitik, ABl. 1993, L 261, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errich-
tung des Kohäsionsfonds, ABl. 1994, L 130, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 3320/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 zur
Kodifizierung der geltenden Rechtsvorschriften der Gemein-
schaft zur Definition der ECU nach Inkrafttreten des Vertrages
über die Europäische Union, ABl. 1994, L 350, S. 27.
Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates vom 22. Juni 1995 über Vor-
kehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom
EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen,
ABl. 1995, L 145, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchfüh-
rungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kon-
trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen,
ABl. 1995, L 156, S. 27.
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember
1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäi-
schen Gemeinschaften, ABl. 1995, L 312, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über
den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäi-
schen Gemeinschaft gehörenden Ländern, ABl. 1996, L 56, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission vom 24. April 1996 zur
Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates über
Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom
EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen, ABl.
1996, L 102, S. 15.
290 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über
den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenar-
ten durch Überwachung des Handels, ABl. 1997, L 61, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997 über be-
stimmte Vorschriften im Zusammenhang mit der Einführung des
Euro, ABl. 1997, L 162, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchfüh-
rungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kon-
trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen,
ABl. 1998, L 212, S. 23.
Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission vom 15. April 1999
über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstat-
tungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. 1999, L 102,
S. 11.
Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die
Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Eu-
ropäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirt-
schaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter
Verordnungen, ABl. 1999, L 160, S. 80.
Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Fest-
legung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rah-
men der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. 1999, L 160, S. 113.
Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit all-
gemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. 1999,
L 161, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über das
Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, ABl. 1999,
L 161, S. 54.
Verordnung (EG) Nr. 1264/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Än-
derung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des
Kohäsionsfonds, ABl. 1999, L 161, S. 57.
Verordnung (EG) Nr. 1265/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Än-
derung von Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Er-
richtung des Kohäsionsfonds, ABl. 1999, L 161, S. 62.
Verordnung (EG) Nr. 1266/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Ko-
ordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder im Rahmen
der Heranführungsstrategie und zur Änderung der Verordnung
(EWG) Nr. 3906/89, ABl. 1999, L 161, S. 68.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 291

Verordnung (EG) Nr. 1267/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über ein
strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt,
ABl. 1999, L 161, S. 73.
Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über eine
gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen
Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur
Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und
Osteuropa während des Heranführungszeitraums, ABl. 1999,
L 161, S. 87.
Verordnung (EG) Nr. 1784/1999 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 12. Juli 1999 betreffend den Europäischen Sozial-
fonds, ABl. 1999, L 213, S. 5.
Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur
Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemein-
schaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, ABl. 1999,
L 337, S. 10.
Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates vom 6. März 2001 über das
Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen
nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des
Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend
die Taliban von Afghanistan und zur Aufhebung der Verordnung
(EG) Nr. 337/2000, ABl. 2001, L 67, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 2199/2001 der Kommission vom 12. November
2001 zur vierten Änderung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001
des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und
Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des
Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Fi-
nanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur
Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000, ABl. 2001,
L 295, S. 16.
Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember
2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung
(EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwal-
tungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Bei-
hilferegelungen, ABl. 2001, L 327, S. 11.
Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die
Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen ge-
gen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin
Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung
stehen, und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001
292 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und
Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des
Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Fi-
nanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan, ABl. 2002,
L 139, S. 9.
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002
über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Eu-
ropäischen Gemeinschaften, ABl. 2002, L 248, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 2321/2002 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 16. Dezember 2002 über Regeln für die Beteiligung
von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen an der
Durchführung des Sechsten Rahmenprogramms der Europäi-
schen Gemeinschaft (2002–2006) sowie für die Verbreitung der
Forschungsergebnisse, ABl. 2002, L 355, S. 23.
Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002
über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereires-
sourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik, ABl.
2002, L 358, S. 59.
Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur
Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags nieder-
gelegten Wettbewerbsregeln, ABl. 2003, L 1, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit
gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Ge-
meinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelun-
gen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2003, L 270,
S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29. September 2003
über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABl. 2003,
L 270, S. 123.
Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die
Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. 2004,
L 24, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 411/2004 des Rates vom 26. Februar 2004 zur
Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 und zur Ände-
rung der Verordnung (EWG) Nr. 3976/87 sowie der Verordnung
(EG) Nr. 1/2003 hinsichtlich des Luftverkehrs zwischen der Ge-
meinschaft und Drittländern, ABl. 2004, L 68, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 595/2004 der Kommission vom 30. März 2004
mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 293

1788/2003 des Rates über die Erhebung einer Abgabe im Milch-


sektor, ABl. 2004, L 94, S. 22.
Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004
mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger
Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwal-
tungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzah-
lungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit be-
stimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher
Betriebe, ABl. 2004, L 141, S. 18.
Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 der Kommission vom 29. Oktober
2004 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen
nach Titel IV und IVa der Verordnung und der Verwendung von
Stillegungsflächen für die Erzeugung von Rohstoffen, ABl. 2004,
L 345, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 920/2005 des Rates vom 13. Juni 2005 zur Ände-
rung der Verordnung Nr. 1 vom 15. April 1958 zur Regelung der
Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und
der Verordnung Nr. 1 des Rates vom 15. April 1958 zur Regelung
der Sprachenfrage für die Europäische Atomgemeinschaft sowie
zur Einführung befristeter Ausnahmeregelungen zu diesen Ver-
ordnungen, ABl. 2005, L 156, S. 3.
Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die
Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. 2005, L 209,
S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005
über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch
den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des
ländlichen Raums (ELER), ABl. 2005, L 277, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allge-
meinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regio-
nale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohä-
sionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG)
Nr. 1260/1999, ABl. 2006, L 210, S. 25.
Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaf-
fung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), ABl. 2006,
L 210, S. 82.
Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den
Europäischen Fischereifonds, ABl. 2006, L 223, S. 1.
294 Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts

Verordnung (EG) Nr. 1419/2006 des Rates vom 25. September 2006 zur
Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzel-
heiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrags auf
den Seeverkehr und zur Ausweitung des Anwendungsbereichs
der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 auf Kabotage und internationa-
le Trampdienste, ABl. 2006, L 269, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1713/2006 der Kommission vom 20. November
2006 zur Aufhebung der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattun-
gen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, ABl. 2006, L 321, S. 11.
Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20. November 2006 zur
Anpassung einiger Verordnungen, Beschlüsse und Entscheidun-
gen in den Bereichen freier Warenverkehr, Freizügigkeit, Gesell-
schaftsrecht, Wettbewerbspolitik, Landwirtschaft (einschließlich
des Veterinär- und Pflanzenschutzrechts), Verkehrspolitik, Steu-
erwesen, Statistik, Energie, Umwelt, Zusammenarbeit in den Be-
reichen Justiz und Inneres, Zollunion, Außenbeziehungen, Ge-
meinsame Außen- und Sicherheitspolitik und Organe anlässlich
des Beitritts Bulgariens und Rumäniens, ABl. 2006, L 363, S. 1.
Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13. Dezem-
ber 2006 zur Änderung der Verordnung (EG, Euratom) Nr.
1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushalts-
plan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. 2006, L 390, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 718/2007 der Kommission vom 12. Juni 2007 zur
Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates
zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA),
ABl. 2007, L 170, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1182/2007 des Rates vom 26. September 2007 mit
besonderen Vorschriften für den Obst- und Gemüsesektor zur
Änderung der Richtlinien 2001/112/EG und 2001/113/EG sowie
der Verordnungen (EWG) Nr. 827/68, (EG) Nr. 2200/96, (EG)
Nr. 2201/96, (EG) Nr. 2826/2000, (EG) Nr. 1782/2003 und (EG)
Nr. 318/2006 und zur Aufhebung der Verordnung (EG)
Nr. 2202/96, ABl. 2007, L 273, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über
eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sonder-
vorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Ver-
ordnung über die einheitliche GMO), ABl. 2007, L 299, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 1548/2007 der Kommission vom 20. Dezember
2007 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 mit
Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr.
Verzeichnis der Akte abgeleiteten Rechts 295

1782/2003 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen nach


Titel IV und IVa der Verordnung und der Verwendung von Stil-
legungsflächen für die Erzeugung von Rohstoffen, ABl. 2007,
L 337, S. 71.
Verordnung (EG) Nr. 145/2008 der Kommission vom 19. Februar 2008
zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 mit Durchfüh-
rungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtun-
gen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und
Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des
Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen
der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsre-
gelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. 2008,
L 44, S. 9.
Verordnung (EG) Nr. 159/2008 der Kommission vom 21. Februar 2008
zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 800/1999 und (EG)
Nr. 2090/2002 hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr
landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt
wird, ABl. 2008, L 48, S. 19.
Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 20. Februar 2008 zur Festlegung gemeinsamer Vor-
schriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäi-
schen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtlinie
91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002
und der Richtlinie 2004/36/EG, ABl. 2008, L 79, S. 1.
Verordnung (EG) Nr. 293/2008 der Kommission vom 1. April 2008 zur
Änderung von Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
des Rates hinsichtlich der in demselben Anhang festgesetzten na-
tionalen Obergrenzen, ABl. 2008, L 90, S. 5.
Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme zu dem Vorschlag für
eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates
über das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende
Recht (ROM II) (KOM (2003) 427 endg.), ABl. 2004, C 241, S. 1.
Rechtssachenverzeichnis

– BVerfG, Beschluss vom 9.6.1971, 2 BvR 255/69, BVerfGE 31,


145.
– BVerfG, Urt. vom 21.6.1977, 1 BvL 14/76, BVerfGE 45, 187.
– BVerfG, Beschluss vom 8.4.1987, 2 BvR 687/85, BVerfGE 75,
223.
– BVerfG, Beschluss vom 10.11.1998, 2 BvR 1057, 1226, 980/91,
BVerfGE 99, 216.
– BVerfG, Urt. vom 9.3.2004, 2 BvL 17/02, BVerfGE 110, 94.

– BVerwG, Urt. vom 23.4.1998, 3 C 15.97, BVerwGE 106, 328.


– BVerwG, Urt. vom 24.2.2005, 3 C 26.04, RdL 2005, S. 188.
– BVerwG, Beschluss vom 29.3.2005, 3 B 117.04, RdL 2005,
S. 224.

– Court of Appeal, Stevenson, Jordan and Harrison v. Macdonald


and Evans, [1952] 1 T.L.R. 101 (C.A.).
– Court of Appeal, Maxwell v. Department of Trade and Indus-
try, [1974] Q.B. 523.

– LG Düsseldorf, Urt. vom 1.4.2004, 13 O 55/02, EWS 2004,


S. 434.

– EuG, Rs. T-7/89, Hercules Chemicals/Kommission, Slg. 1991,


S. II-1711.
– EuG, Rs. T-11/89, Shell International Chemical Com-
pany/Kommission, Slg. 1992, S. II-757.
– EuG, verb. Rs. T-10/92, T-11/92, T-12/92 und T-15/92, Cimen-
teries CBR u.a./Kommission, Slg. 1992, S. II-2667.
– EuG, Rs. T-50/92, Fiorani/Parlament, Slg. 1993, S. II-555.
– EuG, Rs. T-20/90, Moat/Kommission, Slg. 1993, S. II-799.
298 Rechtssachenverzeichnis

– EuG, verb. Rs. T-39/92 und T-40/92, Groupement des cartes


bancaires „CB“ u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-49.
– EuG, Rs. T-17/93, Matra Hachette/Kommission, Slg. 1994, S. II-
595.
– EuG, Rs. T-450/93, Lisrestal u.a./Kommission, Slg. 1994, S. II-
1177.
– EuG, Rs. T-34/93, Société Générale/Kommission, Slg. 1995,
S. II-545.
– EuG, Rs. T-30/91, Solvay/Kommission, Slg. 1995, S. II-1775.
– EuG, Rs. T-36/91, Imperial Chemical Industries/Kommission,
Slg. 1995, S. II-1847.
– EuG, Rs. T-37/91, Imperial Chemical Industries/Kommission,
Slg. 1995, S. II-1901.
– EuG, verb. Rs. T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-
234/94, Industrias Pesqueras Campos u.a./Kommission,
Slg. 1996, S. II-247.
– EuG, Rs. T-391/94, Baiwir/Kommission, Slg. ÖD 1996, S. I-A-
269, II-787.
– EuG, Rs. T-521/93, Atlanta u.a./Rat und Kommission, Slg. 1996,
S. II-1707.
– EuG, Rs. T-260/94, Air Inter/Kommission, Slg. 1997, S. II-997.
– EuG, Rs. T-218/95, Azienda Agricola „Le Canne“/Kommission,
Slg. 1997, S. II-2055.
– EuG, Rs. T-42/96, Eyckeler & Malt/Kommission, Slg. 1998,
S. II-401.
– EuG, Rs. T-308/94, Cascades/Kommission, Slg. 1998, S. II-925.
– EuG, Rs. T-199/96, Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm
u.a./Kommission, Slg. 1998, S. II-2805.
– EuG, Rs. T-189/97, Comité d’entreprise de la Société française
de production u.a./Kommission, Slg. 1998, S. II-335.
– EuG, verb. Rs. T-180/96 und T-181/96, Mediocurso
u.a./Kommission, Slg. 1998, S. II-3477.
– EuG, Rs. T-50/96, Primex Produkte Import-Export u.a./Kom-
mission, Slg. 1998, S. II-3773.
– EuG, Rs. T-87/96, Assicurazioni Generali u.a./Kommission,
Slg. 1999, S. II-203.
– EuG, Rs. T-137/94, ARBED/Kommission, Slg. 1999, S. II-303.
Rechtssachenverzeichnis 299

– EuG, Rs. T-141/94, Thyssen Stahl/Kommission, Slg. 1999, S. II-


347.
– EuG, Rs. T-102/96, Gencor/Kommission, Slg. 1999, S. II-753.
– EuG, verb. Rs. T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94 bis T-
316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 und T-335/94,
Limburgse Vinyl Maatschappij u.a./Kommission, Slg. 1999, S. II-
931.
– EuG, Rs. T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschapij/Kommission,
Slg. 1999, S. II-2329.
– EuG, Rs. T-231/97, New Europe Consulting u.a./Kommission,
Slg. 1999, S. II-2403.
– EuG, Rs. T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999,
S. II-3139.
– EuG, Rs. T-290/97, Mehibas Dordtselaan/Kommission,
Slg. 2000, S. II-15.
– EuG, verb. Rs. T-172/98, T-175/98 bis T-177/98, Salamander
u.a./Parlament und Rat, Slg. 2000, S. II-2487.
– EuG, Rs. T-5/97, Industrie des poudres sphériques/Kommission,
Slg. 2000, S. II-3755.
– EuG, verb. Rs. T-186/97, T-187/97, T-190/97 bis T-192/97, T-
210/97, T-211/97, T-216/97, T-217/97, T-218/97, T-279/97, T-
280/97, T-293/97 und T-147/99, Kaufring u.a./Kommission,
Slg. 2001, S. II-1337.
– EuG, verb. Rs. T-45/98 und T-47/98, Krupp Thyssen Stainless
u.a./Kommission, Slg. 2001, S. II-3757.
– EuG, Rs. T-237/00, Reynolds/Parlament, Slg. ÖD 2002, S. I-A-
5, II-163.
– EuG, Rs. T-15/99, Brugg Rohrsysteme/Kommission, Slg. 2002,
S. II-1613.
– EuG, Rs. T-17/99, KE KELIT Kunststoffwerk/Kommission,
Slg. 2002, S. II-1647.
– EuG, Rs. T-23/99, LR AF 1998, vormals Løgstør Rør/Kommis-
sion, Slg. 2002, S. II-1705.
– EuG, Rs. T-80/00, Associação Comercial de Aveiro/Kommission,
Slg. 2002, S. II-2465.
– EuG, Rs. T-81/00, Associação Comercial de Aveiro/Kommission,
Slg. 2002, S. II-2509.
300 Rechtssachenverzeichnis

– EuG, Rs. T-205/99, Hyper/Kommission, Slg. 2002, S. II-3141.


– EuG, Rs. T-13/99, Pfizer Animal Health/Rat, Slg. 2002, S. II-
3305.
– EuG, Rs. T-70/99, Alpharma/Rat, Slg. 2002, S. II-3495.
– EuG, Rs. T-199/99, Sgaravatti Mediterranea/Kommission,
Slg. 2002, S. II-3731.
– EuG, verb. Rs. T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 und T-
272/01, Philip Morris International u.a./Kommission, Slg. 2003,
S. II-1.
– EuG, Rs. T-340/00, Comunità montana della Valnerina/Kom-
mission, Slg. 2003, S. II-811.
– EuG, Rs. T-125/01, Peix/Kommission, Slg. 2003, S. II-865.
– EuG, Rs. T-217/01, Forum des migrants de l'Union euro-
péenne/Kommission, Slg. 2003, S. II-1563.
– EuG, Rs. T-102/00, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van
Personen met een Handicap/Kommission, Slg. 2003, S. II-2433.
– EuG, Rs. T-59/99, Ventouris Group Enterprises/Kommission,
Slg. 2003, S. II-5257.
– EuG, Rs. T-66/99, Minoan Lines/Kommission, Slg. 2003, S. II-
5515.
– EuG, Rs. T-306/00, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2003,
S. II-5705.
– EuG, Rs. T-141/01, Entorn/Kommission, Slg. 2005, S. II-95.
– EuG, Rs. T-283/03, Recalde Langarica/Kommission, Slg. ÖD
2005, S. I-A-235, II-1075.
– EuG, Rs. T-306/01, Ahmed Ali Yusuf u.a./Rat und Kommission,
Slg. 2005, S. II-3533.
– EuG, Rs. T-315/01, Yassin Abdullah Kadi/Rat und Kommission,
Slg. 2005, S. II-3649.
– EuG, verb. Rs. T-22/02 und T-23/02, Sumitomo Chemical
u.a./Kommission, Slg. 2005, S. II-4065.
– EuG, Rs. T-38/02, Groupe Danone/Kommission, Slg. 2005, S. II-
4407.
– EuG, Beschluss vom 22.3.2006, Rs. T-4/05, Strack/Kommission,
Slg. ÖD 2006, S. II-0000.
– EuG, Rs. T-201/04, Microsoft/Kommission, Slg. 2007, S. II-3601.
Rechtssachenverzeichnis 301

– EuGH, Rs. 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen,


Slg. 1961, S. 3.
– EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, S. 3.
– EuGH, Rs. 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, S. 213.
– EuGH, Rs. 26/63, Pistoj/Kommission, Slg. 1964, S. 737.
– EuGH, Rs. 6/64, Costa, Slg. 1964, S. 1253.
– EuGH, verb. Rs. 106 und 107/63, Toepfer u.a./Kommission,
Slg. 1965, S. 548.
– EuGH, Rs. 57/65, Lütticke, Slg. 1966, S. 258.
– EuGH, Rs. 14/68, Walt Wilhelm, Slg. 1969, S. 1.
– EuGH, Rs. 29/69, Stauder, Slg. 1969, S. 419.
– EuGH, Rs. 32/68, Grasselli/Kommission, Slg. 1969, S. 505.
– EuGH, Rs. 41/69, ACF Chemiefarma/Kommission, Slg. 1970,
S. 661.
– EuGH, Rs. 44/69, Buchler/Kommission, Slg. 1970, S. 733.
– EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970,
S. 1125.
– EuGH, Rs. 25/70, Köster, Slg. 1970, S. 1161.
– EuGH, verb. Rs. 41 bis 44/70, NV International Fruit Company
u.a./Kommission, Slg. 1971, S. 411.
– EuGH, Rs. 39/72, Kommission/Italien, Slg. 1973, S. 101.
– EuGH, verb. Rs. 177/73 und 5/74, Reinarz/Kommission,
Slg. 1974, S. 819.
– EuGH, Rs. 17/74, Transocean Marine Paint/Kommission,
Slg. 1974, S. 1063.
– EuGH, Rs. 67/74, Bonsignore, Slg. 1975, S. 297.
– EuGH, Rs. 50/76, Amsterdam Bulb, Slg. 1977, S. 137.
– EuGH, Rs. 121/76, Moli/Kommission, Slg. 1977, S. 1971.
– EuGH, Rs. 123/77, UNICME u.a./Rat, Slg. 1978, S. 845.
– EuGH, Rs. 75/77, Mollet/Kommission, Slg. 1978, S. 897.
– EuGH, verb. Rs. 103-109/78, Société des Usines de Beauport
u.a./Rat, Slg. 1979, S. 17.
– EuGH, Rs. 128/78, Kommission/Vereinigtes Königreich,
Slg. 1979, S. 419.
302 Rechtssachenverzeichnis

– EuGH, Rs. 85/76, Hoffmann-La Roche/Kommission, Slg. 1979,


S. 461.
– EuGH, Rs. 122/78, Buitoni, Slg. 1979, S. 677.
– EuGH, Rs. 92/78, Simmenthal/Kommission, Slg. 1979, S. 777.
– EuGH, Rs. 240/78, Atalanta Amsterdam, Slg. 1979, S. 2137.
– EuGH, Rs. 44/79, Hauer, Slg. 1979, S. 3727.
– EuGH, Rs. 8/81, Becker, Slg. 1982, S. 53.
– EuGH, Rs. 147/81, Merkur Fleisch-Import, Slg. 1982, S. 1389.
– EuGH, Rs. 54/81, Fromme, Slg. 1982, S. 1449.
– EuGH, verb. Rs. 100 bis 103/80, Musique Diffusion Française
(Pioneer)/Kommission, Slg. 1983, S. 1825.
– EuGH, Rs. 322/81, Michelin/Kommission, Slg. 1983, S. 3461.
– EuGH, Rs. 14/83, von Colson und Kamann, Slg. 1984, S. 1891.
– EuGH, Rs. 222/83, Commune de Differdange u.a./Kommission,
Slg. 1984, S. 2889.
– EuGH, Rs. 117/83, Könecke, Slg. 1984, S. 3291.
– EuGH, Rs. 11/82, Piraiki-Patraiki u.a./Kommission, Slg. 1985,
S. 207.
– EuGH, verb. Rs. 66 bis 68 und 136 bis 140/83, Hattet
u.a./Kommission, Slg. 1985, S. 2459.
– EuGH, Rs. 124/83, Nikolas Corman, Slg. 1985, S. 3777.
– EuGH, Rs. 152/84, Marshall, Slg. 1986, S. 723.
– EuGH, Rs. 294/83, Partie Écologiste „Les Verts”/Parlament,
Slg. 1986, S. 1339.
– EuGH, Rs. 203/85, Nicolet, Slg. 1986, S. 2049.
– EuGH, Rs. 234/84, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2263.
– EuGH, Rs. 40/85, Belgien/Kommission, Slg. 1986, S. 2321.
– EuGH, Rs. 21/85, Maas, Slg. 1986, S. 3537.
– EuGH, Rs. 204/85, Stroghili/Rechnungshof der Europäischen
Gemeinschaften, Slg. 1987, S. 389.
– EuGH, Rs. 288/85, Plange Kraftfutterwerke, Slg. 1987, S. 611.
– EuGH, verb. Rs. 372-374/85, Traen, Slg. 1987, S. 2141.
– EuGH, Rs. 14/86, Pretore di Salò/X, Slg. 1987, S. 2545.
– EuGH, Rs. 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Slg. 1987, S. 3969.
Rechtssachenverzeichnis 303

– EuGH, Rs. 314/85, Foto-Frost, Slg. 1987, S. 4199.


– EuGH, Rs. 259/85, Frankreich/Kommission, Slg. 1987, S. 4393.
– EuGH, Rs. 137/85, Maizena, Slg. 1987, S. 4587.
– EuGH, Rs. 2/87, Biedermann/Rechnungshof der Europäischen
Gemeinschaften, Slg. 1988, S. 143.
– EuGH, Rs. 372/87, Progoulis/Kommission, Slg. 1988, S. 3091.
– EuGH, Rs. 262/87, Niederlande/Kommission, Slg. 1989, S. 225.
– EuGH, Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989, S. 2609.
– EuGH, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Hoechst/Kommission,
Slg. 1989, S. 2859.
– EuGH, Rs. 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, S. 2965.
– EuGH, Rs. 85/87, Dow Benelux/Kommission, Slg. 1989, S. 3137.
– EuGH, verb. Rs. 97/87, 98/87 und 99/87, Dow Chemical Ibéri-
ca u.a./Kommission, Slg. 1989, S. 3165.
– EuGH, Rs. 374/87, Orkem/Kommission, Slg. 1989, S. 3283.
– EuGH, Rs. 301/87, Frankreich/Kommission, Slg. 1990, S. I-307.
– EuGH, Rs. 142/87, Belgien/Kommission, Slg. 1990, S. I-959.
– EuGH, Rs. C-217/88, Kommission/Deutschland, Slg. 1990, S. I-
2879.
– EuGH, Rs. C-326/88, Hansen, Slg. 1990, S. I-2911.
– EuGH, Rs. C-155/89, Philipp Brothers, Slg. 1990, S. I-3265.
– EuGH, Rs. 177/88, Dekker, Slg. 1990, S. I-3941.
– EuGH, Rs. C-172/89, Vandermoortele/Kommission, Slg. 1990,
S. I-4677.
– EuGH, Rs. C-260/89, ERT, Slg. 1991, S. I-2925.
– EuGH, Rs. C-49/88, Al-Jubail Fertilizer Company u.a./Rat,
Slg. 1991, S. I-3187.
– EuGH, Rs. C-7/90, Vandevenne, Slg. 1991, S. I-4371.
– EuGH, verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, Francovich u.a., Slg. 1991,
S. I-5357.
– EuGH, Rs. C-269/90, Technische Universität München, Slg.
1991, S. I-5469.
– EuGH, Rs. C-199/90, Italtrade, Slg. 1991, S. I-5545.
– EuGH, Rs. C-170/89, Bureau Européen des Unions de Con-
sommateurs/Kommission, Slg. 1991, S. I-5709.
304 Rechtssachenverzeichnis

– EuGH, Gutachten 1/91, EWR I, Slg. 1991, S. I-6079.


– EuGH, verb. Rs. C-48/90 und C-66/90, Niederlande u.a./Kom-
mission, Slg. 1992, S. I-565.
– EuGH, Rs. C-240/90, Deutschland/Kommission, Slg. 1992, S. I-
5383.
– EuGH, verb. Rs. C-106/90, C-317/90 und C-129/91, Emerald
Meats/Kommission, Slg. 1993, S. I-209.
– EuGH, Rs. C-271/91, Marshall II, Slg. 1993, S. I-4367.
– EuGH, Rs. C-87/92, Hoche, Slg. 1993, S. I-4623.
– EuGH, Rs. C-387/92, Banco Exterior, Slg. 1994, S. I-877.
– EuGH, Rs. C-309/89, Codorniu/Rat, Slg. 1994, S. I-1853.
– EuGH, Rs. C-383/92, Kommission/Vereinigtes Königreich,
Slg. 1994, S. I-2479.
– EuGH, Rs. C-135/92, Fiskano/Kommission, Slg. 1994, S. I-2885.
– EuGH, Rs. C-91/92, Faccini Dori, Slg. 1994, S. I-3325.
– EuGH, Rs. C-104/94, Cereol Italia, Slg. 1995, S. I-2983.
– EuGH, Rs. C-478/93, Niederlande/Kommission, Slg. 1995, S. I-
3081.
– EuGH, verb. Rs. C-46/93 und C-48/93, Brasserie du pêcheur
und Factortame, Slg. 1996, S. I-1029.
– EuGH, Rs. C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, S. I-2553.
– EuGH, Rs. C-32/95 P, Kommission/Lisrestal u.a., Slg. 1996, S. I-
5373.
– EuGH, Rs. C-177/95, Ebony Maritime, Slg. 1997, S. I-1111.
– EuGH, Rs. C-24/95, Alcan, Slg. 1997, S. I-1591.
– EuGH, Rs. C-180/95, Draempaehl, Slg. 1997, S. I-2195.
– EuGH, Rs. C-368/95, Familiapress, Slg. 1997, S. I-3689.
– EuGH, Rs. C-354/95, National Farmers’ Union, Slg. 1997, S. I-
4559.
– EuGH, verb. Rs. C-68/94 und C-30/95, Frankreich u.a./Kom-
mission, Slg. 1998, S. I-1375.
– EuGH, Rs. C-386/96 P, Société Louis Dreyfus/Kommission,
Slg. 1998, S. I-2309.
– EuGH, Rs. C-48/96 P, Windpark Groothusen/Kommission,
Slg. 1998, S. I-2873.
Rechtssachenverzeichnis 305

– EuGH, Rs. C-259/96 P, Rat/Lieve de Nil u.a., Slg. 1998, S. I-


2915.
– EuGH, Rs. C-346/96, Prolacto, Slg. 1998, S. I-345.
– EuGH, Rs. C-186/98, Nunes, Slg. 1999, S. I-4883.
– EuGH, Rs. C-104/97 P, Atlanta u.a./Rat und Kommission,
Slg. 1999, S. I-6983.
– EuGH, Rs. 340/97, Nazli, Slg. 2000, S. I-957.
– EuGH, Rs. C-7/98, Krombach, Slg. 2000, S. I-1935.
– EuGH, Rs. C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000,
S. I-5047.
– EuGH, Rs. C-369/98, Fisher and Fisher, Slg. 2000, S. I-6751.
– EuGH, Rs. C-462/98 P, Mediocurso u.a./Kommission, Slg. 2000,
S. I-7183.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 6.10.2000, Rs. C-197/98,
Kommission/Griechenland, Slg. 2000, S. I-8609.
– EuGH, Rs. C-453/99, Courage, Slg. 2001, S. I-6297.
– EuGH, Rs. C-120/99, Italien/Rat, Slg. 2001, S. I-7997.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 23.11.2001, Rs. C-41/01,
Kommission/Italien, ABl. 2002, C 109, S. 40.
– EuGH, Rs. C-500/99 P, Conserve Italia/Kommission, Slg. 2002,
S. I-867.
– EuGH, Rs. C-310/99, Italien/Kommission, Slg. 2002, S. I-2289.
– EuGH, Gutachten 1/00, GELR, Slg. 2002, S. I-3493.
– EuGH, verb. Rs. C-418/00 und C-419/00, Kommission/Frank-
reich, Slg. 2002, S. I-3969.
– EuGH, Rs. C-63/00, Schilling und Nehring, Slg. 2002, S. I-4483.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 10.7.2002, Rs. C-121/02,
Kommission/Luxemburg, ABl. 2002, C 233, S. 21.
– EuGH, Rs. C-141/00, Kügler, Slg. 2002, S. I-6833.
– EuGH, verb. Rs. C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-
247/99 P, C-250/99 P bis C-252/99 P und C-254/99 P, Lim-
burgse Vinyl Maatschappij/Kommission, Slg. 2002, S. I-8375.
– EuGH, Rs. C-140/00, Kommission/Vereinigtes Königreich,
Slg. 2002, S. I-10379.
– EuGH, Rs. C-304/00, Strawson and Gagg, Slg. 2002, S. I-10737.
306 Rechtssachenverzeichnis

– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 5.12.2002, Rs. C-274/02,


Kommission/Frankreich, ABl. 2003, C 55, S. 23.
– EuGH, Rs. C-395/00, Distillerie Fratelli Cipriani, Slg. 2002,
S. I-11877.
– EuGH, verb. Rs. C-465/00, C-138/01 und C-139/01, ORF,
Slg. 2003, S. I-4989.
– EuGH, Rs. C-472/00 P, Kommission/Fresh Marine Company,
Slg. 2003, S. I-7541.
– EuGH, Rs. C-167/01, Inspire Art, Slg. 2003, S. I-10155.
– EuGH, Rs. C-93/02 P, Biret International/Rat, Slg. 2003, S. I-
10497.
– EuGH, Rs. C-94/02 P, Établissements Biret/Rat, Slg. 2003, S. I-
10565.
– EuGH, Rs. C-176/99 P, ARBED/Kommission, Slg. 2003, S. I-
10687.
– EuGH, Rs. C-194/99 P, Thyssen Stahl/Kommission, Slg. 2003,
S. I-10821.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 21.10.2003, Rs. C-57/03,
Kommission/Italien, ABl. 2004, C 47, S. 27.
– EuGH, Rs. C-278/01, Kommission/Spanien, Slg. 2003, S. I-
14141.
– EuGH, verb. Rs. C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-
213/00 P, C-217/00 P und C-219/00 P, Aalborg Portland
u.a./Kommission, Slg. 2004, S. I-123.
– EuGH, verb. Rs. C-482/01 und C-493/01, Orfanopoulos u.a.,
Slg. 2004, S. I-5257.
– EuGH, Beschluss vom 16.6.2004, Rs. C-304/02, Kommissi-
on/Frankreich.
– EuGH, Rs. C-110/02, Kommission/Rat, Slg. 2004, S. I-6333.
– EuGH, C-295/02, Gerken, Slg. 2004, S. I-6369.
– EuGH, verb. Rs. C-397/01 bis C-403/01, Pfeiffer u.a., Slg. 2004,
S. I-8835.
– EuGH, Rs. C-226/03 P, Peix/Kommission, Slg. 2004, S. I-11421.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 2.3.2005, Rs. C-165/04,
Kommission/Irland, ABl. 2005, C 143, S. 30.
– EuGH, verb. Rs. C-387/02, C-391/02 und C-403/02, Berlusconi
u.a., Slg. 2005, S. I-3565.
Rechtssachenverzeichnis 307

– EuGH, Rs. C-287/02, Spanien/Kommission, Slg. 2005, S. I-5093.


– EuGH, verb. Rs. C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P bis C-
208/02 P und C-213/02 P, Dansk Rørindustri/Kommission,
Slg. 2005, S. I-5425.
– EuGH, Rs. C-304/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2005, S. I-
6263.
– EuGH, verb. Rs. C-65/02 P und C-73/02 P, ThyssenKrupp
Stainless/Kommission, Slg. 2005, S. I-6773.
– EuGH, Rs. C-176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, S. I-7879.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 1.12.2005, Rs. C-294/03,
Kommission/Irland, ABl. 2006, C 143, S. 28.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 7.12.2005, Rs. C-136/05,
Kommission/Luxemburg, ABl. 2006, C 60, S. 33.
– EuGH, Rs. C-177/04, Kommission/Frankreich, Slg. 2006, S. I-
2461.
– EuGH, Rs. C-459/03, Kommission/Irland, Slg. 2006, S. I-4635.
– EuGH, Klage vom 6.7.2006, Rs. C-301/06, Irland/Rat und Par-
lament, ABl. 2006, C 237, S. 5.
– EuGH, verb. Rs. C-295/04 bis C-298/04, Manfredi u.a.,
Slg. 2006, S. I-6619.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 14.7.2006, Rs. C-416/05,
Kommission/Luxemburg, ABl. 2006, C 281, S. 27.
– EuGH, Rs. C-119/04, Kommission/Italien, Slg. 2006, S. I-6885.
– EuGH, Beschluss des Präsidenten vom 7.12.2006, Rs. C-219/06,
Kommission/Luxemburg, ABl. 2007, C 42, S. 21.
– EuGH, Beschluss vom 8.3.2007, Rs. C-237/06 P, Strack/Kom-
mission, Slg. 2007, S. I-33.
– EuGH, Rs. C-503/04, Kommission/Deutschland, Slg. 2007, S. I-
6153.
– EuGH, Rs. C-460/06, Paquay, Slg. 2007, S. I-8511.
– EuGH, Rs. C-440/05, Kommission/Rat, Slg. 2007, S. I-9097.
– EuGH, Urt. vom 10.1.2008, Rs. C-70/06, Kommission/Portugal,
Slg. 2008, S. I-1.
– EuGH, Klage vom 3.8.2007, Rs. C-369/07, Kommission/Grie-
chenland, ABl. 2007, C 269, S. 22.
308 Rechtssachenverzeichnis

– EuGH, Klage vom 9.10.2007, Rs. C-457/07, Kommission/Portu-


gal, ABl. 2007, C 297, S. 29.
– EuGH, Klage vom 21.12.2007, Rs. C-568/07, Kommission/Grie-
chenland, ABl. 2008, C 64, S. 25.
– EuGH, Klage vom 10.3.2008, Rs. C-109/08, Kommission/Grie-
chenland, ABl. 2008, C 116, S. 15.

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