Positive Manahmen fr MigrantInnen: Good Practices, Perspektiven und Herausforderungen

Mit dem Prsidentschaftssieg von Barack Obama in den USA haben sich in Europa viele die Frage gestellt: Ist es mglich, dass VertreterInnen benachteiligter Gruppen auch in Europa so weit kommen knnen? Obama ist selbst nicht nur Afroamerikaner, sondern auch Migrant der zweiten Generation. Wie konnte es so weit kommen in einem Land, in dem die rassische Diskriminierung vor etwa 50 Jahren noch gesetzlich institutionalisiert war und in dem rassistische Trennlinien tief in die Gesellschaft eingraviert wurden? Was war ausschlaggebend fr diesen Erfolg, der auch Erfolg des Kampfes gegen Diskriminierung ist? Die Ursachenforschung wird sich lang mit dem Thema beschftigen und vielen Richtungen nehmen. Schon jetzt aber ist erkennbar, dass neben der Persnlichkeit von Obama sowie der aktuellen politischen und wirtschaftlichen Situation in den USA hier auch schon lnger angelegte Krfte mitgewirkt haben, darunter die Politiken der Affirmative Action, die seit den 1960er Jahren in den USA implementiert wurden. Es ist unwesentlich, inwieweit die persnliche Laufbahn von Obama direkt von solchen Politiken beeinflusst worden ist und ob er von den Frdermanahmen profitiert hat, die benachteiligten Gruppen AfroamerikanerInnen, Frauen, indigenen Gruppen aber auch MigrantInnen - zu Gute kamen. Das Wesentliche ist, dass die Wahl von Obama der von vielen als Symbolfigur diskriminierter Gruppen wahrgenommen wird erst durch die gesamtgesellschaftlichen vielfachen Vernderungen der USamerikanischen Gesellschaft vorstellbar und mglich wurde. Derart tief greifende Vernderungen lassen sich nicht allein durch Umverteilung und strukturelle Anschlussfindung von benachteiligten Gruppen erklren. Die Wirkungsweite von Affirmative Action geht klar ber diese hinaus und greift in das Gewebe sozialer Beziehungen ein, in welchem Vorurteile, Gruppenbilder, Werte und Identifikationen erzeugt und gelebt werden, und welche dadurch den Horizont des Vorstellbaren definieren. Genau in diesem Aspekt der Wirkungsgeschichte von Affirmative Action Wirkung auf die sozialen Beziehungen zwischen Gruppen greifen Integrationspolitiken fr MigrantInnen in Europa zu kurz. Allerdings haben neueingewanderte Gruppen im Vergleich zu anderen sozialen Gruppen, die momentan als benachteiligt und diskriminiert gelten, die schlechteste Ausgangsposition, um Forderungen auf Berichtigung ihrer Benachteiligungen und insbesondere auf Affirmative Action zu stellen (Kymlicka 2007). Dieser Umstand unterstreicht noch mehr den Bedarf an einem Einsatz von Affirmative Action fr eingewanderte Gruppen. Und eine terminologische Anmerkung: Im Folgenden wird abwechselnd von Affirmative Action und Positive Manahmen die Rede sein. Auch wenn diese

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Begriffe nicht gleichbedeutend sind, werden Positive Manahmen als deutschsprachiges quivalent von Affirmative Action gehandelt. Im europischen politischen Kontext hat sich im Anschluss an die Terminologie des Britischen Race Relations Act 1976 Positive Action als Begriff eingebrgert (Strasser et al. 2008: 7). Im Europa sind Positive Manahmen rechtlich als good will Politiken definiert, die gesetzlich weder vorgeschrieben noch verboten sind (Wladasch 2009). Aufgrund der Tatsache, dass im europischen Kontext viele der so genannten starken Affirmative Action-Manahmen nicht mit einem mehrheitlichen Konsens und nicht mit einer politischen Untersttzung und demokratischen Legitimierung rechnen knnen, sind aus dem Spektrum erlaubter Positiver Manahmen jene starken Affirmative Action-Politiken wie Quotenreglungen oder Zeitplanregelungen explizit ausgeschlossen, die am ftesten mit dem Vorwurf der positiven Diskriminierung konfrontiert sind.1 Dieser Unterschied macht es erforderlich ohne den Anschluss am deutsprachigen Fachterminus Positive Manahmen zu verlieren in den meisten Verweise von Affirmative Action Gebrauch zu machen. Nach einem Kommentar ausgewhlter Beispiele von Affirmative Action (1), werden einige Definitionsvorschlge zu Affirmative Action als strukturelle Manahmen vorgestellt, die langfristig auf die sozialen Beziehungen zwischen Gruppen einwirken und bestehende Verhltnisse systematischer Diskriminierung berwinden knnen (2). Nichtsdestotrotz sind Affirmative Action-Politiken mit zahlreichen Einwnden und Kritiken konfrontiert, was eine Besprechung der zentralen der pragmatischen und normativen Pointe von Affirmative Action notwendig macht (3). 1. Beispiele fr Affirmative Action Whrend Affirmative Action in den USA, dem Ursprungsland dieser Politiken, (Beckwith/Jones 1997, Cahn 2002, Graham 2002, Anderson 2004, Sabbagh 2007) sowie in anderen Teilen der Welt (Sowell 2004, Sabbagh 2005) hinlnglich untersucht worden sind und es auch fundierte Recherchen ber die historische Entwicklung von Affirmative Action hin zum Diversity Management gibt (Kelly/Dobbin 2001), ist Europa fr die Erforschung von Affirmative Action noch eine terra incognita. Daher werden hier einige Beispiele von Affirmative Action (oder wie in Europa mehr verbreitet Positive Manahmen) aufgegriffen, die entweder ausdrcklich auf die Programmatik und das politische Instrumentarium von Affirmative Action zugreifen, oder als Affirmative Action-Manahmen ausgewiesen werden knnen, auch wenn sie keine direkte Verbindung zu jenen vorweisen knnen.
Letztere Einschrnkung ist allerdings fraglich, da einerseits die Unterscheidung zwischen positive action und positiver Diskriminierung eine terminologische ist, und andererseits die Bezeichnung positive Diskriminierung fr starke Affirmative Action-Manahmen ein terminologisches Unding ist, da Diskriminierung immer eine Abwertung ist, whrend Politiken wie Quoten- oder Zeitplanregelungen weder auf Abwertung abzielen noch auf Abwertung hinauslaufen (Kaloianov 2008: 69 ff.).
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Affirmative Action in der Polizei: Ein erstes Beispiel fr Affirmative Action in sterreich ist die im Jahr 2007 angelaufene Anwerbeaktion der Wiener Polizei gegenber Jugendlichen mit Migrationshintergrund. Die positiven Auswirkungen der verstrkten und gezielten Rekrutierung von Polizeipersonal mit Migrationshintergrund sind noch nicht messbar, aber vorstellbar, und zwar nicht nur in Bezug auf die Polizei als Institution, die viele sicherheitsbezogene Integrationsagenden abdeckt und daher auf die Lebenssituation von MigrantInnen Einfluss hat. Die weiterreichenden Auswirkungen knnten sowohl die Gesamtgesellschaft als auch die verschiedenen Herkunftsgruppen von MigrantInnen betreffen, die noch strker in den Strukturen der Exekutive eingebunden werden und eine wertschtzende Sichtweise erfahren. Ein weiterreichendes Beispiel proaktiver Anwerbung von MigrantInnen fr den Polizeidienst ist in Bremen zu finden. Zur Erhhung des Anteils von MitarbeiterInnen mit Migrationshintergrund werden bei der Bremer Polizei seit 2004 nicht nur Informationskampagnen und Trainings fr potentielle BewerberInnen angeboten, sondern die Manahmen umfassten auch Praktikumsmglichkeiten und - was ebenfalls sehr wichtig ist - eine Revision der Aufnahmekriterien und Aufnahmetests. 2007 stammten 19,2 % aller Neubesetzungen bei der Bremer Polizei aus minoritren Gruppen (Strasser et al. 2008: 16 f.). Affirmative Action in der Privatwirtschaft: In dem Diskussionspapier The Benefits of Positive Action (Strasser et al. 2008), das ein Wiener ForscherInnenteam im Auftrag der Fundamental Rights Agency erstellt hat, sind eine Reihe von weiteren Beispielen von Affirmative Action im europischen Kontext angefhrt. Aus der Handelsbranche wird das Beispiel eines Kaufhauses in Marseille gebracht, bei dem durch gezielte Informations-, Trainings- und Anwerbemanahmen seit Mitte der 1990er Jahre Personal mit Migrationshintergrund aus den umliegenden Wohngegenden angeworben wurde. Eine wichtige Rolle fr den Erfolg dieser Aktion spielten auch die Vernetzungs- und Kooperationsaktivitten zwischen Handelsunternehmen, ffentlichen Einrichtungen der Arbeitsvermittlung und NGOs. In diesem Fall wurden Positive Manahmen eingesetzt zur Frderung der Einstiegsmobilitt von benachteiligten sozialen Gruppen, groteils von Personen mit Migrationshintergrund. Ein anderes Beispiel aus dem Industriebereich weist die Bedeutung Positiver Manahmen fr die Aufstiegsmobilitt von benachteiligten Gruppen aus. Bei Ford Europe in Grobritannien wurden seit dem Jahr 2000 Manahmen zur Diversifizierung des Firmenmanagements eingesetzt. Diese umfassten Mentoringprogramme fr HochschulabsolventInnen mit Minderheitenhintergrund, Informationskampagnen an Universitten oder an Jobmessen in Grobritannien. Diese Manahmen wurden in Kooperation mit Universitten, studentischen 3

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Organisationen, der britischen Commission for Racial Equality sowie den Gewerkschaften umgesetzt. Stellvertretend fr das Ausma und den Erfolg dieser Manahmen bei Ford in Grobritannien steht die Tatsache, dass zwischen 1998 und 2001 10.000 Stellen abgebaut wurden, whrend der Anteil der Beschftigten aus minoritren Gruppen von 13,5 auf 13,9 % anstieg (ebenda: 14). In diesem Zusammenhang ist noch zu erwhnen, dass speziell Mentoring-Projekte fr MigrantInnen eine der am meist verbreiteten Formen von Affirmative Action fr diese Gruppe im deutschsprachigen Raum sind. Diese erzielen in einem kleinen Ausma, punktuell das, was z.B. Quotenregelungen in einem greren Ausma, breitenflchig erreichen nmlich soziale Kontakte und Beziehungen zwischen verschiedenen, definitionsgem privilegierten und benachteiligten Gruppen zu frdern. Nicht zuletzt kann auch die rezente Initiative der deutschen Antidiskriminierungsstelle zusammen mit fnf Grounternehmen (Post, Telekom, Procter&Gamble, LOreal und Mydays) ein einjhriges Experiment mit vllig anonymisierten Bewerbungen fr Stellen in diesen Unternehmen durchzufhren, auch als eine Form von Affirmative Action angesehen werden. Dieses Experiment, wissenschaftlich begleitet durch das Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA), geht von Erfahrungen aus, dass bei anonymisierten Bewerbungsverfahren, wo Name, Geschlecht, Alter, Aussehen und Herkunft verborgen bleiben, Frauen und eben Personen mit Migrationshintergrund deutlich besser abschneiden und viel fter als sonst zu Interviews eingeladen werden, und somit die erste Stufe im Bewerbungsprozess erfolgreich schaffen (Der Standard 2010a) Affirmative Action in der ffentlichen Verwaltung: Noch weiter gehen die Affirmative Action-Manahmen der Stadt Hamburg. Das im 2006 vom Stadtsenat beschlossene Programm unter dem Dachnamen Wir sind Hamburg Bist Du dabei? hat zum Ziel, bis 2011 die Bewerbungs- und Ausbildungsanteile junger Menschen mit Migrationshintergrund in den Ausbildungen der hamburgischen Verwaltung auf einen Zielwert von 20% zu erhhen.2 Dieses Programm ist an einem Zeitplanmodell ausgerichtet und setzt verschiedene Instrumente ein, um das erklrte Ziel der Anbindung von Personen mit Migrationshintergrund an die Stadtverwaltung, und zwar auf verschiedenen Ebenen und fr verschiedene Berufe, zu erreichen. Das Instrumentarium umfasst u.a. auch Evaluation und Anpassung von bestehenden Aufnahmeverfahren und -tests. Das Beispiel aus Hamburg verdeutlicht zwei Besonderheiten von Affirmative Action fr MigrantInnen im europischen Kontext. Affirmative Action fr MigrantInnen in Europa werden meist nicht als Affirmative Action-Politiken ausgewiesen, sondern
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http://www.hamburg.de/bist-du-dabei (Stand 12.10.2010).

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laufen unter tagesaktuell beschlagworteten Projektbezeichnungen, wie Bist du dabei? in Hamburg. Solche Bezeichnungen richten sich an dem lokalen politischen Kontext aus und vermitteln Affirmation, Offenheit und eine politische Symbolik der ausgestreckten Hand. Die zweite Besonderheit, die das Hamburgische Beispiel verkrpert ist, dass Affirmative Action-Manahmen fr MigrantInnen in Europa selten auf der nationalen Ebene angesiedelt sind und nicht den Charakter und die Reichweite eines national umgreifenden Aktionsplans besitzen, sondern auf regionaler oder lokaler Ebene implementiert werden, jedoch in ihrer Begrndung, ihren Zielsetzungen und Auswirkungen den klassischen Affirmative Action-Politiken um nichts nachstehen. Das Hereinholen von benachteiligten Gruppen in ffentliche Institutionen, und diese sind ja ein primres Spielfeld von Affirmative Action, hat auch eine gesamtgesellschaftliche Signalwirkung, da ffentliche Institutionen an der Herstellung und Verbreitung von Generalbildern, die Gruppen voneinander haben, entscheidend beteiligt sind. Auerdem bewirkt das Handeln von Institutionen, die heterogen besetzt sind, eine Abstimmung der lebensweltlichen Einstellungen von Mehrheitsbevlkerungen mit institutionell verkrperten Normen des Zusammenhalts und der Zugehrigkeit in einer liberal-demokratischen Gesellschaft und setzt den Standpunkt durch, dass diese Ideale und Normen fr alle Gesellschaftsmitglieder gleichermaen gelten. Die ffentliche Verwaltung kann Affirmative-Action-Manahmen fr MigrantInnen nicht nur als Arbeitgeberin einsetzen, sondern kann darber hinaus als Auftragsgeberin zur Einfhrung solcher Praktiken im privatwirtschaftlichen Umfeld anregen und gar verpflichten. Die Stadt Wien fhrt demnchst ein starkes Affirmative Action-Programm fr Frauen ein. Dies ist ein sog. set-aside Schema, das vorsieht, ein bestimmtes jhrliches Auftragsvolumen an externe DienstleisterInnen an die Erfllung von Auflagen zur Frauenfrderung zu knpfen. Diese reichen von der Erhhung des Frauenanteils - vor allem bei hher qualifizierten Jobs bis zu Ausund Weiterbildungsmanahmen fr Frauen in den beauftragten Privatunternehmen (Der Standard 2010b). Die Umsetzung wird einem Monitoring unterzogen und die Nicht-Erfllung der Kriterien und Zielen mit Geldstrafen sanktioniert. Die migrationspolitische Bedeutung dieses Schritts liegt klar auf der Hand. Dadurch werden etwa die Hlfte aller Wiener BewohnerInnen mit Migrationshintergrund die Migrantinnen zum ersten Mal in sterreich, aber auch europaweit sind solche Politiken noch sehr sprlich verbreitet, in den Genuss einer starken Manahme von Affirmative Action kommen. Affirmative Action in den Medien: In Grobritannien setzt das Diversity Management Programm der BBC Zeitplne fest, die eine Spielart von Quotenpolitiken fr 5

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benachteiligte Minderheiten sind. Gem dem Race Equality Scheme der BBC wird eine Anhebung des Anteils von Angehrigen ethnischer oder visueller Minderheiten auf 12,5 % im gesamten Unternehmen und auf 7 % auf der Managementebene bis Ende 2012 angestrebt.3 Und auch etablierte liberale Medien wie der sterreichische Der Standard haben aus symbolisch-politischen, aber durchaus auch aus marktwirtschaftlichen Grnden der Anerkennung von MigrantInnen ein wichtiges Zeichen gesetzt, indem diese Zeitung eine online-Ausgabe (dastandard.at) publiziert, die durch MigrantInnen produziert wird und neue Perspektiven zu den Themen um Migration und Integration einbringt. Affirmative Action in der Zivilgesellschaft: Eine zivilgesellschaftliche Initiative im Medienbereich ist die Organisation M-Media in sterreich. Diese kooperiert mit etablierten Massenmedien, vermittelt MigrantInnen die Mglichkeit, in diesen als JournalistInnen ttig zu sein und organisiert jhrlich die Messe Medien.Messe.Migration, die bereits zu den etablierten integrationspolitischen highlights in sterreich gezhlt werden kann. Die affirmative Botschaft aller dieser Aktivitten von M-Media ist Hallo! Wir sind auch hier! Wir haben etwas zu erzhlen und wir zhlen auch!. In Deutschland verbinden bereits manche Organisationen (wie das Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung) ihre Stellenausschreibungen mit der Durchfhrung von Manahmen der prferentiellen Rekrutierung nicht nur wie bisher von Frauen oder Behinderten, sondern auch von Personen mit Migrationshintergrund. In diesen Fllen schlieen die Jobanzeigen oft mit dem bekennenden Satz: Menschen mit Migrationshintergrund werden bei gleicher Qualifikation bevorzugt (siehe dazu Gereci 2008: 12 ff.). Auch radikal-demokratische Initiativen wie von ENARA (European Network Against Rassism Austria) initiierte Aktion Wahlwexel setzen affirmative politische Zielsetzungen um (Birkner 2010). Die Aktion kmpft durch eine Art Brokering zwischen Wahlberechtigten, die bewusst ihr Wahlrecht nicht nutzen wollen, und Wahlentrechteten (Drittstaatsangehrigen) gegen die Entrechtung von MigrantInnen an. Die wahlberechtigten NichtwhlerInnen leihen ihre Wahlstimme den wahlwilligen, aber unberechtigten MigrantInnen. Es erfolgt ein rechtlichen Empowerment auf zivilgesellschaftliche Ebene ber den Kopf der Staatsmacht hinweg. Klarerweise, schafft diese Aktion die demokratiepolitischen Defizite nicht ab, weist aber nachdrcklich darauf hin, und trgt zum Empowerment im kleinen Ausma bei.

12.5% fr ethnische und visuelle Minderheiten im Gesamtunternehmen (Stand: 31. 01 2009-12%; 31. 01 2008 11 %); 7% fr ethnische und visuelle Minderheiten SM1 and SM2 Managementstufen (Stand: 31. 01 20095,7%; 31. 01 2008 4,8 %).

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2. Was ist Affirmative Action? Die Originalbezeichnung Affirmative Action legt eine Schwerpunktsetzung nahe, die ber den Affirmative Speech, die bejahende Redeweise ber negativ stigmatisierte sozialen Gruppen, hinausgeht. Affirmative Action greifen in gesellschaftliche Strukturen ein, was Handeln erfordert und nicht alleine mit diskursiven Mitteln ausgetragen werden kann. Im engeren Sinne sind Affirmative Action institutionelle Manahmen, die von staatlichen, aber auch von zivilgesellschaftlichen Institutionen durchgefhrt werden und an welchen AmtstrgerInnen, AktivistInnen, aber auch Angehrige betroffener Gruppen beteiligt sein knnen. Die pragmatische Annahme hinter Affirmative Action-Politiken knpft an die Einsicht an, dass je mehr und je vielfltigere (personalisierte, differenzierende) Beziehungen zwischen vormals getrennten und sich negativ stigmatisierend wahrnehmenden sozialen Gruppen geknpft werden, desto schwcher wird der in-group Zusammenhalt, desto durchlssiger die Gruppengrenzen und desto hher die Interaktionsbereitschaft gegenber den Anderen. Und da eine starke in-group Kohsion, feste Abgrenzungen und geringe outreach Bereitschaft nicht nur phnomenal sondern auch kausal mit Diskriminierung und Ausschluss in Verbindung gesetzt werden, kann die Frderung von inter-group Beziehungen, insbesondere in den sozialen Umgebungen Arbeitsplatz und Bildungssttte, langfristig zum Abbau von Diskriminierung und Ausschluss beitragen. Whrend die schwachen Affirmative Action-Politiken auf Mittel wie Ausbildung, Information und Anwerbung zugreifen, um die soziale Erreichbarkeit von benachteiligten Personen und Gruppen sicherzustellen, machen starke Affirmative Action-Politiken auch Gebrauch von Methoden der prferentiellen Behandlung bei der Besetzung von Arbeits- und Studienpltzen. Letztere umfassen die Umsetzung von personalpolitischen Plnen (plans), Zeitplnen (timetables), Zielen (goals) oder Quoten (quotas) zur Behebung von Missverhltnissen in der Prsenz von Minderheiten auf dem Arbeitsmarkt, im Bildungssystem oder in den ffentlichen Einrichtungen.4 Auch die sogenannten set-aside-Politiken gegenber Unternehmen benachteiligter Gruppen gehren zum Repertoire der starken Affirmative ActionPolitiken.5 Diese Manahmen knnen an Bevlkerungsmehrheiten (wie in Sdafrika
Als stark werden in der Forschungsliteratur zu Affirmative Action Manahmen wie Quotenregelungen oder Zeitplne (timetables) bezeichnet. Erstere werden eingefhrt, damit ab einem Zeitpunkt der Anteil von Neubesetzungen von z.B. Bildungs- oder Arbeitspltzen dem Bevlkerungsanteil der Zielgruppen solcher Manahmen entspricht. Bei den Zeitplnen hingegen wird ein Zeitpunkt (in z. B. 10 Jahren) oder ein Zeitabschnitt (10, 20, 30 Jahre) festgelegt, innerhalb dessen Personal- und Bevlkerungsanteile der Zielgruppen dieser Manahme angeglichen werden mssen. Im ersten Fall handelt es sich um eine fixe, im zweiten um eine flexiblere Quote (Sabbagh 2005). In beiden Fllen wirken die Manahmen wie eine gesellschaftspolitische Schocktherapie, die schmerzhaft empfunden wird, und die von Anbeginn an unpopulr und umstritten, aber dennoch ohne Alternative ist. 5 Set-aside-Manahmen reservieren ein bestimmtes Auftragsvolumen fr Unternehmen, welche im Besitz von Personen aus benachteiligten Gruppen sind oder/und welche Personen aus benachteiligten Gruppen beschftigen.
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oder Malaysien) oder an autochtone sowie allochtone Minderheiten (wie in Indien oder in den USA) gerichtet sein. Sie knnen verfassungsrechtlich, legislativ und administrativ legitimiert sein und in Bereichen wie im ffentlichen und privatwirtschaftlichen Beschftigungssektor, in den Bereichen Bildung, Wohnen, politische Reprsentation und soziale Organisation zu Anwendung kommen. Affirmative Action als Manahmen zur Bekmpfung von Diskriminierung haben es dort schwer, wo die Spielrume zu ihrer demokratie-politischen oder auch moralischen Legitimation eingeengt werden, eben durch die Diskriminierungen, die sich in Strukturen, Normen, Praktiken und Diskursen eingelassen haben und hintergrndig wirken (systematische Diskriminierung) oder in der Politik und als Politik vordergrndig die ffentliche Meinungsbildung dirigieren (politische Diskriminierung).6 Auf normativer Ebene besteht der zentrale Kritikpunkt darin, dass Affirmative Action, und insbesondere starke Affirmative Action-Manahmen wie Quoten- oder Zeitplanregelungen, vorherrschende Vorstellungen egalitrer Gerechtigkeit grundstzlich verletzen, was einerseits zur Kritik und Ablehnung solcher Politiken fhren kann, aber andererseits auch die Frage aufwerfen kann, inwieweit das vorherrschende Gerechtigkeitsmodell der gleichen Rechte und Chancen adquat den vernderten empirischen Bedingungen von Einwanderungsgesellschaften entsprechen kann. Normalerweise wird der Weg des geringeren Widerstands gewhlt und die normative Kollision zwischen egalitrer Gerechtigkeit und Affirmative Action zugunsten egalitrer Gerechtigkeit gelst (vgl. Pojman 1997). Auf der politik-praktischen Ebene werfen solche Kritiken vor allem die Frage auf wie solche politischen Manahmen allen voran Quoten die einerseits auf dem ersten Blick mit den Gerechtigkeitsnormen der Gleichbehandlung kollidieren, und andererseits zugunsten von negativ stigimatisierten Minderheiten wie MigrantInnen eingesetzt werden, wie solche Manahmen politisch aufgegriffen werden knnen. Wer wird es wagen gegen Mehrheitsmeinungen und etablierten Normen zu handeln, wer hat berhaupt die Zeit und die Ausdauer, die langfristigen Frchte solcher Politiken abzuwarten? Und wenn es um Affirmative Action fr MigrantInnen geht, wie werden die Zielgruppen solcher Manahmen komponiert? Richten nicht solche identitren Gruppenbildungen mehr Schaden an, als sie Nutzen bringen?7 Dennoch stellen solche ernstzunehmenden kritischen Fragen keine unberwindbaren Hrden vor den Einsatz von Affirmative Action, vor allem dann nicht, wenn Einsicht in die Notwendigkeit, aber auch in die Vorteile von Affirmative
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Wie massiv Minderheiten, einschlielich neuzugewanderte Gruppen, der Diskriminierung ausgesetzt sind, haben zuletzt die Befunde des EU-MIDIS Berichts belegt (EU-MIDIS 2009). 7 Bisweilen wird auch diagnostiziert, dass durch Affirmative Action ein minor transfer of benefits major resentments zwischen Gruppen ergibt und die Rahmenbedingungen fr soziale Beziehungen, Kooperation und Wertschtzung zwischen Gruppen verschlechtert (Sowell 2004).

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Action gegeben ist.8 Zu den kritischen Diskursen ber Affirmative Action sind zwei Punkte anzumerken: Orlando Patterson kommentiert, dass die meisten Kritiken an Affirmative Action auf die fehlenden direkten Erfahrungen miteinander zwischen den Mitgliedern benachteiligter und privilegierter Gruppen zurckzufhren sind, und schlichtweg Reaktionen politischer und intellektueller Eliten darstellen, die die Transformationen durch Affirmative Action mibilligen (Patterson 1997: 147 ff.). Zweitens sind die meisten Kritiken an Affirmative Action perfektionistisch. Sie legen Affirmative Action die Unerreichbarkeit perfekter Zustnden zur Last, ohne sich darber bewusst zu sein, dass auf diese Weise ausnahmslos alle politische Praktiken und Institutionen kritisierbar sind. 3. Affirmative Action und Integration Die strukturelle und die soziale Dimension der Integration hngen eng miteinander zusammen. Zum einen verunmglichen oft soziale Strukturen die Kontaktaufnahme zwischen Personen oder Gruppen unter fairen Bedingungen, zum anderen fhren Kontakte und Beziehungen zwischen (privilegierten und benachteiligten) Gruppen ohne Transformation von gesellschaftlichen Strukturen nicht zur berwindung von institutionell verfestigten Diskriminierungsverhltnissen.9 Die Herausforderung, System- und Sozialintegration zu denken, liegt nicht so sehr darin, diese voneinander sauber zu unterscheiden, ihre Grenzen trennscharf zu bestimmen. Vielmehr zeigt sich hier als die grte Herausforderung der Brckenschlag und das Zusammenspiel zwischen diesen Grundformen gesellschaftlicher Integration.10 Die strukturelle Integration sichert die Rahmenbedingungen fr den Anschluss von benachteiligten Gruppen wie autochtone Minderheiten, Frauen, MigrantInnen, Behinderte an gesellschaftliche Strukturen und Institutionen. Die strukturelle Integration beschrnkt sich auf die Vorbereitung der Anschlussfindung und lsst den Ausgang solcher Vorbereitungen also das faktische Eintreten strukturellinstitutioneller Inklusion - offen. Die Manahmen struktureller Integration befassen sich mit der Regelung der rechtlichen Gleichstellung (durch den rechtlichen Status),
Affirmative action has brought so much gain to so many at so little cost (Patterson 1997: 147) lautet eine berhmte Formel von Orlando Patterson. 9 Die Dichotomie zwischen System- und Sozialintegration, wie sie David Lockwood ausgearbeitet hat, ist mit der Unterscheidung zwischen struktureller und sozialer Integration nicht deckungsgleich. Whrend mit sozialer Integration die sozialen Kontakte und Beziehungen zwischen Personen und Gruppen gemeint sind, visiert Lockwood mit Systemintegration die Kohsion gesellschaftlicher Teilsysteme untereinander an (Lockwood 1964: 371 ff.). Die strukturelle Integration hingegen betrifft vor allem die Inklusion, die Anschlussfindung von benachteiligten sozialen Gruppen an die sozialen Systeme und institutionellen Strukturen, was auf eine separate, distinkte Integrationsdimension verweist, die kategorial weder von Sozial- noch von Systemintegration abgedeckt wird. Weiterfhrend zur Debatte ber System- vs. Sozialintegration siehe Calhoun (1991), Fraser/Honneth (2003). 10 () the question of how to relate understandings of social life and the cohesion of social relationships based on actors and action to thosde based on notions of self-regulating systems, unintended functioning, or structure (Calhoun 1991:98). In diesem Zusammenhang und wie hier argumentiert wird, stellen Affirmative Action genau so einen Versuch dar, System- und Sozialintegration produktiv zusammenspielen zu lassen.
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ermglichen den Anschluss am Arbeits- und Bildungsmarkt, am Wohnungsmarkt oder am System der Gesundheitsversorgung (durch Beratung, Orientierung, Qualifizierung und Training). Der gelufige Begriff und die politischen Manahmen der Integration von neuzugewanderten Minderheiten beinhalten vor allem Aufgaben der strukturellen Integration. In den Aufnahmelndern Europas setzen Integrationsmanahmen fr MigrantInnen auf lokaler oder nationaler Ebene Ziele der Gleichberechtigung und Chancengleichheit um in Handlungsfeldern wie jenem des rechtlichen Status, des Spracherwerbs und der beruflichen (Um- oder Weiter-) Qualifizierung. Auch die Common Basic Principles (CBP) der Europischen Kommission zu einer akkordierten europischen Integrationspolitik fr Drittstaatsangehrige sind von einem Verstndnis struktureller Integration angeleitet und sprechen ein Aufgabenspektrum an, welches die Erfordernisse der strukturellen Integration von MigrantInnen abbildet (Martinello 2007).11 Im europischen Kontext knnen auch integrationspolitische Manahmen angefhrt werden, die nicht nur die strukturelle Anschlussfindung vorbereiten, sondern diese direkt und proaktiv ausfhren und somit die Kernelemente von Affirmative Action, vor allem starke Manahmen wie Quoten oder Zeitplnen, implementieren. Solche Manahmen vermitteln ergebnisorientiert konkrete Arbeits- oder Ausbildungspltze und treiben dadurch die Knpfung sozialer Beziehungen zwischen (alteingesessenen und neuzugewanderten) Gruppen am Arbeitsplatz oder in der Bildungssttte voran. Die bereits erwhnten Beispiele von Affirmative Action fr MigrantInnen (siehe 1) verdeutlichen im europischen Kontext die Tendenz zu Integrationspolitiken, die sich an den Zielsetzungen und Begrndungen von Affirmative Action orientieren, teilweise auf ihr politisches Instrumentarium rekurrieren und beschrnkt die Effekte von Affirmative Action erzielen.12 Allerdings bleiben solche Manahmen sowie andere vergleichbare Best Practice-Beispiele (aus Rotterdam, Stockholm, Hamburg, Braunschweig, METREX 2009) in ihrer Reichweite beschrnkt, und verdanken ihren Erfolg nicht gesetzlichen Bestimmungen und Sanktionen wie im Falle von Affirmative Action, sondern dem sozialarbeiterischen Engagement und der informellen Vernetzung. Daher trifft die Beobachtung zu, dass im europischen Kontext Integrationsanstze, die ber die Bereitstellung gnstiger Rahmenbedingungen hinausgehen und auf die Frderung von sozialen Kontakten und Beziehungen zwischen den verschiedenen Gruppen abzielen, in der Unterzahl sind und noch einen vereinzelten Charakter haben (Cooper/Spencer 2006). Die Fokussierung auf
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Klar sind auch die Manahmen struktureller Integration, die auf Bereitstellung von Rahmenbedingungen der strukturellen Anschlussfindung abzielen, fr die Herstellung sozialer Beziehungen zwischen alteingesessenen und eingewanderten Gruppen von Bedeutung. Nur ber eine Arbeitserlaubnis zu verfgen ist eine schwchere Voraussetzung zum Knpfen von sozialen Kontakten im Vergleich zu einem konkreten Arbeitsplatz. 12 So erreichen die Vermittlungsmanahmen von COCOMO in Zrich dasselbe, was Affirmative Action mit Quotenregelungen erzielen konkrete Arbeitspltze an MigrantInnen zu vermitteln (METREX 2009: 79 ff.).

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die Ziele und Dimensionen der strukturellen Integration, welche die Integrationsdiskurse und -politiken fr MigrantInnen in den Lndern Europas derzeit dominiert, steht unter anderem mit pragmatischen berlegungen von Steuerbarkeit und Treffsicherheit, Effizienz und Erfolg in der Politik in Verbindung. Die Integration per Rahmenbedingungen hat fr die Politik, wenn diese als Investitition ffentlicher Mittel begriffen wird, den Vorteil, dass dadurch Integrationsleistungen mit quantitativen Kriterien gemessen werden knnen (Niessen/Huddleston 2007). Integrationspolitiken werden als konomische Ressourcenverwaltung praktiziert, die auch wirtschaftlichen Kriterien der Erfolgsmessung Rechnung tragen mssen. Die pragmatische Absicht von Affirmative Action-Politiken geht darber hinaus und ist bestechend einfach, wenn auch nicht unumstritten.13 Affirmative Action, und vor allem starke Affirmative Action-Manahmen instrumentalisieren die strukturelle Anschlussfindung als Vehikel zur Frderung der Gruppenbeziehungen. Hierzu wird von der Annahme ausgegangen, dass die sozialen Beziehungen zwischen Individuen und Gruppen in den sptmodernen Gesellschaften des Westens hauptschlich in gesellschaftlichen Institutionen (als soziale Umgebung) und ber gesellschaftliche Institutionen (als Regelungsmechanismen) stattfinden. Umgekehrt kommt es in einem durch und durch institutionalisierten Gesellschaftsleben, was die Inklusion von Individuen und Gruppen anbelangt, gerade auf die sozialen Beziehungen und die soziale Vernetzung an. Affirmative Action haben die strukturelle Anschlussfindung nicht als Ziel, sondern bemhen diese als Instrument, um darauf aufbauend soziale Integration von benachteiligten Gruppen zu ermglichen. Solche Manahmen nur auf ihre strukturellen Effekte zu reduzieren, wrde bedeuten, die weiterreichenden langfristigen Effekte von Affirmative Action zu verkennen. Soeben hat eine international vergleichende Studie von positiven Manahmen in der EU, den USA, Kanada und Sdafrika im Rahmen des PAMECUS-Projekts14 aufgezeigt, dass der Effekt von positiven Manahmen, also von Manahmen, die keine prferentielle Behandlung einsetzen, aus der Sicht der Beteiligten vornehmlich in der Frderung sozialer Kontakte und der Kommunikation am Arbeitsplatz besteht (Wladasch 2009). Dies entspricht empirischen Befunden, dass mit den Interaktionsmglichkeiten mit Auslndern an Schule, Arbeitsplatz und im

Affirmative Action-Politiken laufen einer Grundtendenz in der Entwicklung moderner Gesellschaften entgegen, was ihren Einsatz sowohl zwingender als auch schwieriger erscheinen lsst. Diese Grundtendenz besteht in der Verzahnung zwischen "the proliferation of indirect relationships those mediated by information technology, bureaucratic organizations und the production of imagined communities (Calhoun 1991: 95). Abgesehen davon, dass diese Tendenz an der Bereitstellung eines gnstigen Nhrbodens fr systematische Diskriminierung mageblich beteiligt sein knnte und daher im weitesten Sinne selbst ein Interventionsziel von Affirmative Action darstellt, stellt sie doch grundstzlich die Sinnhaftigkeit von politischen Anstzen in Frage, die die soziale Integration durch interpersonelle und inter-group Kontakte und Beziehungen forcieren wollen. 14 Positive Action Measures in the European Union, Canada, United States and South Africa (PAMECUS). http://www.brad.ac.uk/acad/health/research/cid/pamecus.php (Stand April 2009). Die zitierte Studie Internationale Sichtweisen zu positiven Manahmen, 2009, wird demnchst verffentlicht.

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Bekanntenkreis Vorurteile abnehmen (Inowlocki 2003: 242).15 Bei den starken Manahmen der prferentiellen Behandlung ist das Moment der Frderung sozialer Kontakte, Beziehungen und Interaktionen zwischen Gruppen sogar strker, da diese Manahmen getrennte Gruppen in interaktionsintensiven sozialen Umgebungen wie Arbeitsplatz oder Bildungssttte buchstblich zusammenfhren. Es handelt sich dabei nicht um irgendwelche Kontakte sondern um solche, die um die Lsung gemeinsamer praktischer Aufgaben vor allem in Handlungsfeldern wie Arbeit und Bildung ausgerichtet sind. Affirmative Action erzielen auf pragmatischer Ebene die Zusammenfhrung von vormals getrennten sozialen Gruppen auf soziale Arenen wie Arbeit, wo am prgendsten individuelle und kollektive Identitten, und soziale Beziehungen formiert werden und wo auch Wahrnehmungsmuster bers Eigene und Andere aufgebaut, aber auch revidiert werden knnen. In identittsprgenden sozialen Umgebungen wie Arbeit oder Bildung knnen dann die kontingenten, ordnungstiftenden und oft auch repressiv aufgesetzten Grenzziehungen zwischen Wir und Sie durch reale praktische Erfahrungen aufgeweicht, durchgebrochen und aufgehoben werden.16 Soziale Kontakte und Beziehungen, die in einem Kooperations- oder auch Konkurrenzprozess um die Lsung praktischer Aufgaben entstanden sind, umfassen Interaktionen zwischen ArbeitskollegInnen, Mitstudierenden oder auch mit KlientInnen/KundInnen. In diesen Interaktionen wird jede und jeder Einzelne ihre und seine Fhigkeiten und Eigenschaften einer praktischen Bewhrungsprobe unterziehen und wird der Wert jeder und jedes Einzelnen in der Praxis zwischenmenschlicher Beziehungen ermittelt, jenseits der ideologischen und prreflexiven Befangenheiten, auf welchen die Abwertung von Gruppen aufgebaut ist.17 Affirmative Action unterscheiden sich von den Modellen struktureller Integration nicht nur in ihrer pragmatischen Storichtung. Ein ebenso zentraler Unterschied liegt in der normativen Ausstattung beider Modelle. Strukturelle Integrationsmanahmen werden als Umsetzung von den zwei zentralen Prinzipien egalitrer Gerechtigkeit der Gleichberechtigung und der Chancengleichheit - ausgefhrt. Die Egalisierung als gerechtigkeitspolitische Direktive kann in den Einwanderungsgesellschaften der
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Hier bezieht sich die Autorin auf die empirische Umfrage von Wagner et al. 2002. In dieser Hinsicht unterscheiden sich starke Affirmative Action-Manahmen wie Quoten-, Zeitplan- oder Zielsetzungspolitiken von multikulturalistischen Anstzen, die auf eine Frderung minoritrer Identitten, Kulturen, Sprachen, Traditionen einen groen Wert legen (z.B. muttersprachlicher Unterricht, bilingualer Schulunterricht, Frderung von Medien und zivilgesellschaftliche Assoziationen von ethno-kulturellen Minderheiten, siehe dazu Banting/Kymlicka 2006: 294) und zur Hinterfragung oder Aufhebung festgeschriebener Gruppengrenzen nicht viel beitragen knnen. 17 Grob gesagt frdern Affirmative Action-Interventionen die so genannten sekundren sozialen Beziehungen, die die Theorie sozialer Beziehungen als direkte, interpersonelle, special-purpose Verhltnisse definiert, die in praktischen Interaktionen entstehen und in denen die Formierung kognitiver, mentaler oder affektiver Einstellungen, die Identittsbildung und der Erfahrungsaustausch ber die instrumentelle Bewltigung von gemeinsamen Aufgaben stattfinden. Diese sind von den primren (deeply committed, many-stranded) and tertiren (indirect, komplex vermittelten) sozialen Beziehungen zu unterscheiden (Calhoun 1991: 105).

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Gegenwart aber auch in Ungerechtigkeit resultieren und die Ungleichheiten und Missverhltnisse zwischen aufnehmenden Mehrheiten und neueingewanderten Minderheiten perpetuieren oder gar steigern. Auch wenn in den gegenwrtigen westeuropischen Gesellschaften das ausdrckliche politische Bekenntnis zur Einwanderung nicht immer geuert wird oder oft nicht mehr als ein Lippenbekenntnis ist, sind diese de facto Einwanderungsgesellschaften. Wrde man den Einwanderungscharakter der gegenwrtigen westlichen Gesellschaften ernst nehmen, kann man nicht ber eine Reihe neuartiger, aber nicht unbedingt durch Migrationen eingefhrter, sondern im Gesellschaftsinneren neu entflammter Problemlinien hinwegsehen. Diese umfassen Missverhltnisse in den gesellschaftlichen Opportunittsstrukturen fr neuzugewanderte Minderheiten, Vertiefung der Ungleichheit von Startbedingungen und Lebensaussichten fr die Angehrigen neuzugewanderter Gruppen, soziales Misstrauen zwischen gesellschaftlichen Mehrheiten und Minderheiten, fehlende oder negative inter-group Beziehungen, systematische Diskriminierung von MigrantInnen oder auch systemisch angelegte Probleme. Solche Problematiken legen eine Neuverfassung der Gerechtigkeitsfrage in den Einwanderungsgesellschaften des Westens nahe, ja bringen alternative Gerechtigkeitsverstndnisse in Diskussion, die ber das Gerechtigkeitsparadigma der Gleichheit von Rechten und Chancen hinausgehen und zur Frderung der Integration neueingewanderter Minderheiten auch Prinzipien und Manahmen der differentiellen oder der kompensatorischen Gerechtigkeit heranziehen (Sher 2002, Bashir/Kymlicka 2008). Politiken der Affirmative Action setzen diese alternative Gerechtigkeitslogik um. Die Ansprche auf differentielle Gerechtigkeit gehen von tiefgreifenden Missverhltnissen aus, die sich im verwehrten Zugang oder Zugriff, in der eingeschrnkten Teilhabe und Reprsentation benachteiligter sozialer Gruppen in den gesellschaftlichen Opportunittsstrukturen aufgrund Diskriminierung oder struktureller Problemlagen manifestieren. Anders als die historisch gewordene und institutionell dominante Gerechtigkeitslogik der gleichen Rechte und Chancen, wird ber die differentielle Gerechtigkeit versucht, bestimmte soziale Grundbedrfnisse (wie Bildung oder Wohnen) sowie Chancen zu sozialer Teilhabe und Reprsentation zu realisieren. Die moralische Pointe differentieller Gerechtigkeit liegt daher primr in der Realisierung von Rechten und Chancen, wobei hier auch andere stakes (Bezugspunkte) sozialer Gerechtigkeit wie kollektive und individuelle Identitt zum Tragen kommen. Dabei bleibt die Egalitt in den Aussichten einer langfristigen Egalisierung der sozialen Subsistenz- und Entwicklungschancen durch Politiken der differentiellen Behandlung weiterhin beibehalten. Um die Aussichten auf eine langfristige, meist intergenerationale Egalisierung zu wahren, sind durch den Einsatz von Politiken der 13

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differentiellen Behandlung benachteiligten Gruppen auf Zeit gewisse Vorzge einzurumen, die ihnen den Einzug in gesellschaftliche Opportunittsstrukturen der Arbeit, der Bildung sowie den Aufstieg in diesen Strukturen erleichtern und diesen beschleunigen. Unter den Bedingungen der gegenwrtigen Einwanderungsgesellschaften des Westens, in welchen die Gleichberechtigung und Chancengleichheit von MigrantInnen real nicht in Erfllung gehen knnen, ist das normative Model der differentiellen Behandlung und die Politik der Affirmative Action der Weg zur Umsetzung der Normen der egalitren Gerechtigkeit und fhrt diese langfristig zu mehr Gleichheit und Inklusion.

Dr. Radostin Kaloianov Institut fr Konflitkforschung/Interface Wien

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