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Parteien und organisierte Interessen

Die Bundesrepublik Deutschland ist eine Parteiendemokratie. Parteien sind die

wesentlichen Akteure auf der politischen Bhne.
Das Parteiensystem in der Bundesrepublik hat sich nach einer eher unbersichtlichen Anfangsphase als bemerkenswert stabil erwiesen. Um dies zu verstehen, bedarf es eines historischen Rckblicks auf die Traditionslinien deutscher
Parteientwicklung und der Erluterung des normativ-rechtlichen Rahmens, in dem
die Parteien agieren. Zuvor aber soll der Frage nachgegangen werden, warum sich
die Politikwissenschaft und die politische Soziologie noch heute schwer tun, sich
auf eine allseits akzeptierte Parteiendefinition und Modelle der Parteientwicklung
zu verstndigen.

Hoher
Konzentrationsgrad
des bundesdeutschen
Parteiensystems

9.1 Parteien und Parteiensystem einige begriffliche

Klrungen
Am Ende der 1920er-Jahre hat der Staatsrechtler Hans Kelsen den Parteien eine Definition von
zentrale, unverzichtbare Bedeutung fr eine demokratische politische Ordnung Parteien im
Parteiengesetz
zugewiesen:
Die moderne Demokratie beruht geradezu auf den politischen Parteien, deren Bedeutung um so grer ist, je strker das demokratische Prinzip verwirklicht ist. (Kelsen, 1963: 19)

Umso bemerkenswerter ist, dass sich Parteienforscher noch heute schwer tun,
sich auf eine allseits akzeptierte Definition von Parteien zu verstndigen und sich
noch am ehesten darauf einigen knnen, die aus dem Art. 21 des Grundgesetzes
abgeleitete Legaldefinition des Parteiengesetzes von 1967 (i.d.F. vom 8. Oktober
1990 BGBl I: 2141) als Arbeitsgrundlage zu akzeptieren. Paragraph 2 Abs. 1
des Parteiengesetzes definiert politische Parteien als
Vereinigungen von Brgern, die dauernd oder fr lngere Zeit fr den Bereich des
Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an
der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken
wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatschlichen Verhltnisse, insbesondere
nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und

431

nach ihrem Hervortreten in der ffentlichkeit eine ausreichende Gewhr fr die

Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.

Das Parteiengesetz stellt auf die dauerhafte Teilnahme an der politischen Willensbildung ab, die in der Beteiligung an Wahlen gipfelt. Wenn eine Partei sechs
Jahre lang in Bund oder Lndern nicht bei Wahlen kandidiert hat, verliert sie ihren Parteistatus ( 2 Abs. 2 Part.G).
Was macht das Wesen von Parteien aus und wodurch unterscheiden sie sich
von anderen Verbnden?
Soziologische
Definition von
Parteien

1. Parteien sind Verbnde neben anderen Verbnden, aber mit einer besonderen
Aufgabenstellung, nmlich gesellschaftliche Interessen im staatlichen Bereich zu vertreten. Hier konkurrieren sie mit organisierten Interessenverbnden, sind ihnen aber durch ihren besonderen, ber das Parlament vermittelten Zugang zur Gesetzgebung und Verwaltung berlegen, weil sie Teil der
Staatsorganisation sind. Dies verleiht ihnen eine besondere Stellung im intermediren Sektor der zwischen dem Staat und den Brgern angesiedelt ist und dessen Aufgabe es ist, die Trennung von Gesellschaft und staatlicher Politik durch vielfltige Vermittlungsleistungen aufzuheben.
2. Parteien verfgen ber politische und ideologisch motivierte Zielvorstellungen, die sie unter Berufung auf von ihr reprsentierte Gruppen der Bevlkerung vertreten z.B. die Interessen der Bauern, der Rentner, des Mittelstandes, der Besserverdienenden, der sozial Benachteiligten usw. Die Entwicklung der letzten Jahrzehnte hat allerdings eine abnehmende ideologische Bindekraft der Parteien mit sich gebracht, die zu neuen Erscheinungen
wie schwindende Parteibindung von sozialen Gruppen und hufigerem
Wechsel in den Partei- und Wahlprferenzen der Brger gefhrt hat.
3. Parteien entfalten ihre Wirksamkeit im Rahmen eines Parteiensystems, dessen Struktur und mgliche Vernderungen ihre politischen Mglichkeiten
wesentlich beeinflussen. Grad und Umfang ihrer Beteiligung an der politischen Willensbildung werden nicht nur durch die Gre der Partei und die
Anzahl ihrer Vertreter in den Parlamenten, sondern entscheidend auch von
ihrer strategischen Stellung im Parteiensystem bestimmt. Ist das Parteiensystem auf wenige Parteien konzentriert und hochgradig polarisiert, sodass es in
der Regel zu Blockbildungen kommt und sind durch das Wahlsystem
zugleich absolute Mehrheiten faktisch ausgeschlossen, dann kann eine kleine
Partei wie lange Zeit die FDP in der Bundesrepublik eine weit ber ihre
zahlenmige Bedeutung hinausgehende Schlsselrolle wahrnehmen.
4. Parteien nehmen mit unterschiedlichen Chancen an der politischen Willensbildung teil. Der Kampf um Whlerstimmen ist eine Auseinandersetzung
um Anteile auf dem Whlermarkt, bei der es um die Mobilisierung der
Whlerschaft fr die eigenen Ziele geht. Er ist partiell aber auch ein Nullsummenspiel, bei dem, in etwa gleiche Wahlbeteiligungen vorausgesetzt,
Gewinne der einen Partei zu Lasten einer anderen gehen. Insofern haben
Vernderungen im Parteiensystem, z.B. das Entstehen neuer Parteien, denen
es gelingt, in die Parlamente einzuziehen, weit reichende Folgen fr Politik
und Programmatik der existierenden etablierten Parteien. Gleiches gilt fr
Bndnis- und Koalitionsmglichkeiten.

432

5. Parteien sind Interessengruppen in eigener Sache und stellen wesentlich das

politische Fhrungspersonal.
1 Abs. 1 des Parteiengesetzes definiert die verfassungsrechtliche Stellung und
die Aufgaben der Parteien als verfassungsrechtlich notwendige(n) Bestandteil
der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfllen in ihrer freien,
dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen
nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbrgte ffentliche Aufgabe.
Es folgt eine detaillierte Auflistung der Bereiche, in denen die Parteien mitwirken. Sie geht deutlich ber die eher zurckhaltende Formulierung des Grundgesetzes von der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung
hinaus und weitet ihren Gestaltungsraum auf alle Gebiete des ffentlichen Lebens aus ( 1 Abs. 2 PartG). Im Einzelnen werden genannt: der Einfluss auf die
Gestaltung der ffentlichen Meinung, Beteiligung an der politischen Bildung,
die Frderung der aktiven Teilnahme der Brger am politischen Leben, die Heranbildung befhigter Brger fr die bernahme ffentlicher Verantwortung,
Aufstellung von Bewerbern fr die Wahlen in Bund, Lndern und Gemeinden,
Einflussnahme auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung. Parteien fhren ihre politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung
ein und sie sorgen fr eine stndige lebendige Verbindung zwischen dem Volk
und den Staatsorganen. Diese Liste spiegelt die seit der Grndung der Bundesrepublik von den Parteien eroberten Positionen in Staat und Gesellschaft wider,
stellt also mehr als eine bloe rechtliche Ausgestaltung des Art. 21 GG dar.
Die Bestimmungen des Parteiengesetzes offenbaren zugleich ein Parteienverstndnis, das den Strukturwandel der Massendemokratien reflektiert und Parteien als multifunktionale intermedire Institutionen zwischen Staat und Brger
begreift. Es unterscheidet sich damit deutlich von elitren Konzepten der Honoratiorenpartei, populistischen Massenbewegungsparteien und von Kaderparteien.
Keinen Parteienstatus genieen politische Vereinigungen, deren Mitglieder
oder Vorstnde in der Mehrheit Auslnder sind, die ihren Sitz auerhalb des Geltungsbereiches des Parteiengesetzes haben ( 2 Abs. 3 PartG), Vereine und Verbnde nach Art. 9 GG und politische Vereinigungen auf lokaler Ebene wie z.B.
Whlervereinigungen, die nur an kommunalen Wahlen teilnehmen, also die so
genannten Rathausparteien.
Nur Parteien im Sinne des Parteiengesetzes genieen das Parteienprivileg
des Art. 21 GG. Dieses Privileg wurde ihnen im Grundgesetz zugewiesen, weil
auch hier eine (in diesem Fall notwendige und positive) Konsequenz aus dem
Scheitern der Weimarer Republik gezogen werden sollte, die, wie die negative
Konnotation des Begriffs Parteiungen belegt, in Parteien Fremdkrper in der
politischen Willensbildung sah.
Fr die Bundesrepublik kommt allerdings noch ein weiterer bedeutender
Faktor hinzu: Die erfolgreiche Etablierung der Parteien wurde gefrdert durch
das Abschleifen ideologischer Unterschiede, die an der Wiege der europischen
Parteiensysteme standen und deren Entwicklung ber Jahrzehnte wesentlich bestimmt hatten.
Nach einem verbreiteten Erklrungsmodell von Stein Rokkan und Seymour
Martin Lipset (Lipset/Rokkan, 1967) lsst sich die Entstehung der westeuropischen Parteien auf die Existenz von vier Konfliktlinien zurckfhren: 1. Der
433

Funktionen von
Parteien

Politische
Vereinigungen ohne
Parteistatus

Parteienprivileg
des Art. 21 GG

Modell der
Entstehung von
Parteien in Europa

Organisationsvorstellungen und
Binnenstruktur der
Parteien

Rahmenbedingungen
der Parteigrndungen
nach dem
II. Weltkrieg
Die CDU/CSU

Konflikt zwischen dominanter und unterworfener Kultur lie regionale Parteien

wie die Welfenpartei in Niedersachsen oder die Bayernpartei entstehen. 2. Der
Konflikt zwischen Kirche und Staat, der sich im Kulturkampf in PreuenDeutschland in der zweiten Hlfte des 19 Jh. niederschlug, fhrte zur Entstehung
des politischen Katholizismus und zur Grndung christlicher, genauer konfessioneller Parteien wie dem Zentrum. 3. Auch der Gegensatz zwischen Agrar- und
Industrieinteressen fhrte zur Parteibildung. Konservative und Agrarparteien konkurrierten mit liberalen Parteien, die das aufstrebende Unternehmertum und die
Interessen der stdtischen Bourgeoisie vertraten. 4. Aus dem Konflikt zwischen
Kapital und Arbeit entstanden die Arbeiterparteien mit ihren weit gefcherten
gesellschaftlichen und kulturellen Vorfeldorganisationen, vor allem den Gewerkschaften.
Die tiefen, die Gesellschaft spaltenden Konflikte (cross-cutting cleavages)
haben nach Auffassung von Lipset/Rokkan die europischen Parteiensysteme bis
in die Zeit ihrer Untersuchung Mitte der 1960er-Jahre geprgt. Die partielle Einebnung und Auflsung alter und das Entstehen neuer Konflikte tangierte auch
die Entwicklung der Parteien und Parteiensysteme. Dies zeigte sich in den 30erJahren mit dem Aufstieg der faschistischen Parteien oder in den letzten Jahrzehnten bei der Entstehung neuer Protestparteien und kologisch ausgerichteten
Parteien. Auch die berwindung des konfessionellen Gegensatzes in der unmittelbaren Nachkriegszeit ist ein Beispiel fr eine Verschiebung gesellschaftlicher
Konfliktlinien, die sich in der Struktur der Parteiensysteme niederschlugen.
Die soziale Herkunft der Parteien hatte nicht nur auf ihre ideologische und
programmatische Ausrichtung entscheidenden Einfluss, sondern auch auf ihre
Organisationsvorstellungen und ihre Binnenstruktur, wie Robert Michels in seiner klassischen Studie ber die SPD von 1903 gezeigt hat. Die Parteien, die ihre
Wurzeln im Parlament haben, tendierten traditionell zu eher geringer Zentralisation und schwacher formaler organisatorischer Verankerung vor Ort, whrend
die Parteien, die im auerparlamentarischen Bereich entstanden sind, einen hohen formalen Organisationsgrad und eine straffe lokale Parteiorganisation auswiesen (Duverger, 1959).
Die exzeptionelle Situation im Nachkriegsdeutschland hat eine Reihe tradierter Konfliktlinien, welche die Entwicklung des deutschen Parteiensystems im
Kaiserreich und in der Weimarer Republik bestimmt hatten, eingeebnet, andere
(vorbergehend) neu entstehen lassen.
1. An erster Stelle ist die Grndung einer berkonfessionellen Partei, der
Christlich-Demokratischen Union Deutschlands (CDU), und, mit Einschrnkungen, der Christlich-Sozialen Union (CSU) in Bayern zu nennen.
Die CDU nahm den politischen Katholizismus des Zentrums in sich auf und
konnte im Laufe der Zeit auch in der Weimarer Republik oft zur politischen
Rechten neigende protestantische Whler an sich binden. Mit dem Verlust
der Ostgebiete waren auch die Bastionen des konservativen bis reaktionren
Protestantismus Ostelbiens verloren. Der bemerkenswerte Erfolg der CDU
ist nicht zuletzt der Tatsache zu verdanken, dass Krieg, Vertreibung und Teilung des Landes die seit dem Westflischen Frieden von 1648 eingehegten
konfessionellen Grenzen weitgehend aufgehoben hatten sieht man von einigen Enklaven des politischen Katholizismus in Westfalen oder den vom

434

2.

3.

4.

5.

politischen Regionalismus geprgten Teilen Altbayerns, die spter zu Hochburgen der CSU mutierten, ab.
Das neu entstandene Parteiensystem spiegelte den von Lipset/Rokkan beschriebenen Konflikt Kapital-Arbeit nicht mehr eindeutig ab. Zwar war die
wiedererstehende Sozialdemokratie in ihrem Selbstverstndnis bis zum Godesberger Programm von 1959 die genuine Partei der Arbeiterschaft, aber
sie hatte sich bereits in der Weimarer Republik auch zu einer Partei der kleinen Angestellten und des ffentlichen Dienstes gewandelt, Tendenzen, die
sich angesichts der starken Stellung der SPD auf kommunaler Ebene verstrkten. Als Arbeiterpartei konkurrierte sie zudem mit dem Zentrum und
spter dem erfolgreichen Arbeitnehmerflgel der CDU. Hinzu kam, dass sie
in den Anfangsjahren nur eine Minderheit der Arbeiter aus dem Kreis der
Vertriebenen und Flchtlinge an sich binden konnte diese bevorzugten anfangs Flchtlingsparteien, die Mitte der 1950er-Jahre erfolgreich von der
CDU aufgesogen wurden. Entscheidend fr die Einebnung des Konfliktes
von Kapital und Arbeit waren aber das Wirtschaftswunder der 1950erJahre und die wohlfahrtsstaatliche Politik der sozialen Marktwirtschaft.
Die massiven regionalen Konflikte, die das deutsche Reich und die Weimarer Republik belastet hatten, verloren an Bedeutung. Durch die Abtrennung
der Ostgebiete und die Zerschlagung Preuens wurde das Ungleichgewicht
im fderalen Gefge beseitigt. Der agrarischen Basis des deutschen Konservativismus und Antirepublikanismus in den preuischen Kernlanden war
durch die Abtrennung der Ostgebiete und die Teilung Deutschlands der Boden entzogen. Dem altbayerischen Regionalismus und Separatismus wurde
durch die beraus erfolgreiche, auf bayerische Eigenstndigkeit pochende
Politik der CSU ebenfalls der Boden entzogen. Die von schwierigen Geburtswehen begleitete Grndung des Sd-West-Staates Baden-Wrttemberg
lie dem sdwestdeutschen Regionalismus wenig Raum. Auch hier gelang
die Integration in die ihre regionalen Besonderheiten pflegende Union.
Als grtes Problem im Nachkriegsdeutschland stellte sich die Integration der
Millionen Flchtlinge und Vertriebenen dar. Hier brach eine vllig neue Konfliktlinie auf, die als potentiell gefhrlich, sozial und politisch destabilisierend
angesehen wurde. Eine ganze Reihe von politischen Splittergruppen und
Kleinparteien, meist rechten Zuschnitts, bemhten sich um die Untersttzung
der Flchtlinge und Vertriebenen (Stss, 1984, Bd. II: 1424ff.).
In den Anfangsjahren der Bundesrepublik gelang es dem 1950 nach der Aufhebung des Lizenzierungszwanges der Alliierten gegrndeten Bund der
Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE), der sich seit 1952 Gesamtdeutscher Block/ BHE nannte, einen erheblichen Teil der Vertriebenen und
Flchtlinge an sich zu binden. Er erzielte bei den Bundestagswahlen 1953
5,9% und 1957 4,6%. Seine Beteiligung an der Bundesregierung verschaffte
ihm eine gewichtige Position, legte zugleich jedoch auch die Basis fr seine
erfolgreiche Absorption durch die Union in der zweiten Hlfte der 1950erJahre.
Durch die Lizenzierungspolitik der Alliierten hatten extremistische Parteien
in den Jahren vor Grndung der Bundesrepublik kaum Chancen, sich zu entfalten. Dies ermglichte es den demokratischen Parteien, vagabundierendes

435

Parteiensystem und
Arbeiterschaft

Regionale
Konfliktlinien

Das Problem der

Flchtlinge und
Vertriebenen

Extreme Parteien

Protestpotential im Laufe der Zeit an sich zu binden. Gleichwohl ging von

extremen Parteien in den frhen Jahren der Bundesrepublik eine destabilisierende Wirkung aus. Aus dem diffusen rechten Spektrum waren einige kleinere Parteien im ersten Deutschen Bundestag vertreten. Der KPD gelang es
bei den ersten Bundestagswahlen bundesweit 5,7% der Stimmen zu erlangen. Sie erreichte aber schon bei den zweiten Bundestagswahlen von 1953,
den letzten, an denen sie teilnehmen konnte, nur noch 2,2%.
Extreme Parteien
Rechtskonservative
und rechtsradikale
Parteien der
Nachkriegszeit

Verbot der KPD

Konzentration des
Parteiensystems in
der politischen Mitte

Whrend es auf Grund der verschrften Ost-West-Konfrontation fr dezidiert

linke Gruppierungen, insbesondere fr Kommunisten, wenig Chancen gab, war
die Lage im rechtskonservativen und rechtsextremen Spektrum wesentlich komplizierter und potentiell gefhrlicher. Hier entstanden eine Vielzahl von Parteien,
denen es aber wegen permanenter innerer Konflikte nicht gelang, sich als schlagkrftige Rechtspartei zu etablieren. Dass es ein diesbezglich ansprechbares
Whlerpotential gab, zeigen die Whlerstimmen fr diese Parteien in den ersten
Wahlen, vor allem aber regionale Erfolge. Besonders stark waren sie in Niedersachsen vertreten. Das Verbot der 1950 gegrndeten neonazistischen Sozialistischen Reichspartei (SRP) durch das Bundesverfassungsgericht (sie hatte
trotz der Verbotsdrohung bei den Landtagswahlen in Niedersachsen vom Mai
1951 immerhin 11,0% der Stimmen und 16 Mandate erobert und erreichte in bestimmten Regionen sogar etwa 30% der Stimmen) sandte 1952 ein deutliches
Signal aus. Sptere Grndungen im rechtsradikalen Spektrum hatten, wenn berhaupt, nur temporr Erfolg.
Das zweite Signal, das Verbot der KPD im Jahre 1956, traf eine Partei, die
im Begriff war, in die Bedeutungslosigkeit zu versinken. Auf der extremen Linken hatten kommunistische Splittergruppen nie mehr eine ernsthafte Chance. Die
1969 gegrndete, von der DDR gelenkte und finanzierte Deutsche Kommunistische Partei (DKP), die sich angesichts des KPD-Verbotes einen streng legalistischen Mantel umlegte, konnte nur in einigen Universittsstdten regionale Bedeutung erlangen, musste sich aber im brigen bei den Bundestagswahlen mit
einem Stimmenanteil von weniger als 0,3% begngen.
Die Einebnung tradierter und die Befriedung neuer gesellschaftlicher Konflikte kann nicht nur als Grund fr die seit dem Beginn der 1950er-Jahre einsetzende Konzentration des bundesdeutschen Parteiensystems, sondern auch als Erklrung fr die relativ geringen programmatischen Unterschiede der Parteien
herhalten. Die Cleavage-Theorie von Lipset/Rokkan erklrt das Entstehen der
(zentraleuropischen) Parteiensysteme mit gesellschaftlichen Grokonflikten, die
relativ klare Konfrontationen schufen. Fr die Analyse der gegenwrtigen Parteienentwicklung ist sie nur noch von begrenztem analytischen Wert. Die Situation hat sich grundstzlich gendert.
Die politischen Weltanschauungen des 19. Jhs., der Liberalismus und der
Sozialismus haben gesiegt. Die Begriffe liberal und sozial werden heute von
fast allen Parteien reklamiert. Eine Differenzierung des Parteienspektrums entlang der tradierten Rechts-Links-Skala und die klare Einteilung in konservative,
liberale und sozialistische Parteien verliert immer mehr an Erklrungswert. Die
Volksparteien reprsentieren keine eindeutig bestimmbaren Whlerschichten, da
grundstzliche, dauerhafte Konfrontationslinien nicht mehr bestehen.

436

Die groen Konflikte des 19. und frhen 20. Jahrhunderts haben sich abgeschliffen. Die nationale Frage stellte sich nach dem Nationalsozialismus, der
bedingungslosen Kapitulation 1945, whrend der Zeit der Spaltung Deutschlands
und nach 1989 auf neue Weise. Die soziale Frage ist zwar nicht gelst, hat aber im Zuge konomischen und sozialen Wandels vllig neue und vor allem sich
schnell verndernde Dimensionen erhalten. Konfessionelle Konflikte haben an
Bedeutung verloren.
Harte Konfrontationen, die gleichwohl, vor allem in Wahlkmpfen, die politische Auseinandersetzung prgen, wie z.B. die Parole Alle Wege des Marxismus fhren nach Moskau 1957, die Gegenberstellung von Freiheit oder Sozialismus 1980, oder die Rote-Socken-Kampagne des Bundestagswahlkampfes
1994, sind nicht auf fundamentale programmatische Unterschiede und Interessen
zurckzufhren, sondern primr politische Strategie, Kampfmittel um die Whlergunst.

9.2 Parteienverstndnis des Grundgesetzes

Das Grundgesetz hat anders als die Weimarer Reichsverfassung den Parteien
einen verfassungsrechtlichen Rang gegeben und sie zu integralen Institutionen des
politischen Systems erklrt. Die Ausgestaltung dieser von der Verfassung vorgesehenen Stellung der Parteien erfolgte im Zeitraum von zwei Jahrzehnten, auf
das Engste begleitet und beeinflusst durch das Bundesverfassungsgericht. Erst das
Parteiengesetz von 1967 schuf eine dauerhafte rechtliche Grundlage fr die Ttigkeit der Parteien. Sptere Vernderungen des Gesetzes sind durch die vom Verfassungsgericht in mehreren Urteilen erfolgte Rechtsprechung erzwungen worden,
bei der es in erster Linie um die Parteienfinanzierung ging (Landfried 1990).
Die Schlsselrolle der Parteien in der politischen Ordnung der Bundesrepublik hat das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Parteienurteil zum
schleswig-holsteinischen Wahlgesetz vom 5. April 1952 und in seiner stndigen
Rechtsprechung immer wieder unterstrichen. Der Zweck der Bestimmung des
Art. 21 Abs. 1 GG, dass die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, ist es nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts,

Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts zur Rolle der
Parteien

die in der Weimarer Verfassung zwischen der politischen Wirklichkeit und dem geschriebenen Verfassungsrecht bestehenden Spannungen zu beheben. Dadurch ist von
Bundes wegen der moderne demokratische Parteienstaat legalisiert; die Parteien sind
in die Verfassung eingebaut. Ein solcher Einbau enthlt die Anerkennung, dass die
Parteien nicht nur politisch und soziologisch, sondern auch rechtlich relevante Organisationen sind. Sie sind zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus und
des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens geworden. (BVerfGE 1, 208:
225)

Das Verfassungsgericht hat seinerzeit auch zum Verhltnis von Parteien und Par- Verhltnis der
lament, also indirekt zur Frage der Reprsentation und der politischen Willens- Parteien zum
Parlament
bildung des Volkes Stellung genommen. Diese Willensbildung finde ihren besonderen Ausdruck in den Wahlen zu den parlamentarischen Krperschaften.
Die Wahlgesetze des Bundestages und der Landtage htten die politischen Par437

teien mit vielfltigen Befugnissen ausgestattet, wie z.B. Einreichung der Wahlvorschlge, Mitwirkung bei der berwachung des Wahlvorgangs, Bestimmung
der aus Ergnzungslisten zu nehmenden Abgeordneten.
Die politischen Parteien nehmen in der heutigen Form der Demokratie eine Sonderstellung ein. Sie knnen und mssen als Faktoren des Verfassungslebens anerkannt
werden, da sie in dessen innerem Bereich stehen, whrend das gleiche fr Gemeinden, Kirchen usw., die dem Staate allenfalls mit verfassungsmig gesicherten Rechten gegenberstehen knnen, nicht behauptet werden kann. Die politischen Parteien
knnen auch nur insoweit in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhltnis beteiligt
sein, als ihre Stellung als Faktoren des Verfassungslebens reicht. (BVerfGE, 1, 208:
226f.)

Freiheitliche
demokratische
Grundordung und
Parteien
Gerhard Leibholz'
Theorie des
Parteienstaates

Die Stellung der Parteien fasst das Bundesverfassungsgericht in seinem SRPUrteil von 1952 wie folgt zusammen: Das Grundgesetz weist den Parteien die
Aufgabe zu, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, und
hebt sie damit aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen in den Rang einer
verfassungsrechtlichen Institution (BVerfGE 2, 1: 73).
Bei der positiven Bewertung des Parteienstaates durch das Bundesverfassungsgericht spielte der Einfluss des Staatsrechtlers und Verfassungsrichters
Gerhard Leibholz eine entscheidende Rolle. Fr Leibholz war der moderne Parteienstaat ein Surrogat der direkten Demokratie. Er sei seinem Wesen wie seiner Form nach nichts anderes wie eine rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitren Demokratie im modernen Flchenstaat. Diese Auffassung stellte eine
radikale Absage an die klassische liberale Idee des reprsentativen Parlamentarismus dar, der einem fundamentalen Strukturwandel unterworfen und geradezu
in sein Gegenteil verkehrt worden sei, nmlich in eine parteistaatliche Demokratie. Das Parlament sei nicht lnger Sttte der politischen Auseinandersetzung
zwischen Reprsentanten des ganzen Volkes, sondern hier agierten Parteibeauftragte, die Entscheidungen trfen, die bereits an anderer Stelle, z.B. auf Parteitagen oder in Ausschssen, gefllt worden seien und hier nur noch ratifiziert
wrden (Leibholz, 1967: 93ff.).
In seiner ebenso zutreffenden wie schonungslosen Analyse vernachlssigte
Leibholz allerdings die vielfltigen alternativen Formen der politischen Organisation und Interessenvertretung, die den Brgern zur Verfgung stehen, vor allem die Rolle von Vereinen und Verbnden.
Aus dieser Situationsbeschreibung leitete Leibholz seine Forderung ab, dass,
solle die Demokratie unter diesen Bedingungen nicht pervertieren, die innere
Ordnung der Parteien strengen demokratischen Grundstzen zu entsprechen habe. Nur innerparteiliche Demokratie knne verhindern, dass die Parteien in der
Demokratie zum Selbstzweck und damit zu Fremdkrpern mit eigenen selbstndigen Zielen und Interessen innerhalb des Volksganzen und zu einem Staat im
Staate werden (Leibholz, 1967: 124).
Das Bundesverfassungsgericht hat sich viele der Argumente von Leibholz in
seiner Rechtsprechung zu eigen gemacht. Die von ihm diagnostizierte Realitt
und die vom Grundgesetzgeber intendierte herausgehobene Stellung der Parteien
in Rechnung stellend, kam der Frage nach ihrem Demokratieverstndnis eine
herausragende Stellung zu. Der Parlamentarische Rat hatte sich gleichsam als
Gegengewicht zur privilegierten staatsrechtlichen Stellung der Parteien darauf
438

verstndigt, dass es mglich sein msse, demokratiefeindliche Parteien zu verbieten. Ein kompliziertes Verfahren, das dem Bundesverfassungsgericht eine
zentrale Rolle einrumt, soll einen den Umstnden angemessenen Umgang mit
dem Instrument Parteienverbot ermglichen.
Die frhe Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes konzentrierte
sich im Rahmen der Parteistaatsvorstellung sehr stark auf die Ausgestaltung der
staatlichen Aufgaben und Funktionen der Parteien. Seit den 1960er-Jahren aber
traten die Parteien mehr und mehr auch als soziale Organisationen in Erscheinung.
Demokratie als politisches Prinzip erfordert Teilnahme nicht nur im engeren
Bereich der politischen Willensbildung, sondern auch im Bereich der Gesellschaft. Darber, wie weit die Forderung nach einer Demokratisierung der Gesellschaft legitimerweise gehen drfe, hat immer Streit geherrscht und dieser
Zustand wird sich auch nicht ndern, da die Vorstellungen ber die demokratische Teilnahme der Brger in Staat und Gesellschaft einem permanenten Wandel
unterworfen sind.
Das Grundgesetz und die Gesetze knnen nur den normativen Rahmen abstecken, innerhalb dessen sich unterschiedliche Vorstellungen und Interessen artikulieren knnen. In Bezug auf die politische Willensbildung hat das Grundgesetz mit der Einfgung des Parteienprivilegs Neuland betreten. hnliches gilt
fr die Organisation der in der Gesellschaft bestehenden unterschiedlichen Interessen.
Das Parteienverstndnis des Grundgesetzes nimmt Abschied vom konstitutionellen Dualismus von Staat und Gesellschaft, es nimmt den Anspruch demokratischer Partizipation ernst (wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit), es etabliert sie als intermedire Institutionen, die zwischen Politik und
Gesellschaft vermitteln und es weist ihnen die Funktion zu, demokratische Legitimitt herzustellen.
Das strukturelle Problem ist ihre Doppelrolle als Organisationen, die in der
Gesellschaft wurzeln und zugleich Institutionen der Staatssphre sind. In neuerer
Zeit kommt ein drittes, ebenfalls nicht passfhiges Element hinzu: Parteien sind
Anbieter auf einem politischen Markt, auf dem sowohl eine Produktvielfalt als
auch rascher Modell- und Typenwechsel gefordert wird.
Der Versuch, das Parteiwesen verfassungsrechtlich zu regeln, hat eine
zweifache Problematik. Zum einen fordern die Idee der Volkssouvernitt und
das Demokratieprinzip, dass sich jedwede politische Richtung frei und ungehindert entfalten kann. Selbst politische Richtungen, die die Demokratie ablehnen,
knnen nicht von vornherein aus dem politischen Willensbildungsprozess ausgeschaltet werden. Die vom Volke ausgehende Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen (Art. 20 Abs. 2; 38 Abs. 1 GG), der freie Zusammenschluss in politischen Vereinigungen ist grundrechtlich garantiert (Art. 9 Abs. 1 GG). Der deutsche Verfassungsgeber hat 1948/49 vor der Frage gestanden, ob er, belehrt durch
die Erfahrungen in der Weimarer Republik, diese Mglichkeiten ohne Einschrnkungen akzeptieren knne, oder ob er Grenzen fr die politische Bettigung von Parteien, Verbnden, aber auch Individuen ziehen solle. Er hat sich fr
das Konzept einer wehrhaften Demokratie entschieden, wohl wissend, dass

439

Die Stellung der

Parteien in der
Gesellschaft

Doppelrolle der
Parteien

Wehrhaftigkeit und Demokratieprinzip in einem letztlich nicht auflsbaren Konflikt stehen.

Die Parteien und der
Eine hnliche Spannung existiert auf der parlamentarischen Ebene: zwischen
Art. 38 Abs. 1 GG dem Prinzip des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG) und der Verpflichtung auf
ein konkretes Parteiprogramm, die Untersttzung der Regierung oder Koalitionsvereinbarungen. Dieser von Leibholz drastisch geschilderte Konflikt dient
vielen naiven Demokratiekritiken als Folie ihrer Ablehnung des gegenwrtigen
Parteienstaates und des Parlamentarismus. Auch er ist nicht auflsbar.

9.3 Das Parteiensystem der Bundesrepublik

Die Entwicklung des deutschen Parteiensystems wird oft als die eines Dualismus
mit wechselnden Akteuren beschrieben. Das Fehlen parlamentarisch-reprsentativer Elemente hatte in der Frhphase der Entwicklung des Parteiensystems eine
Konfrontation zwischen Konservativen und Liberalen zur Folge gehabt. Nach
dem Scheitern der brgerlichen Revolution von 1848 und der Bismarckschen
Reichsgrndung 1871 schliff sich dieser Gegensatz ab. An seine Stelle trat fr
kurze Zeit die Frontstellung gegenber dem katholischen Zentrum, spter dann
der Konflikt mit der Sozialdemokratie. In der ersten demokratischen Republik
von Weimar war das Parteiensystem zersplittert und die republiktreuen demokratischen Parteien zu zerstritten, um gemeinsam gegen die Republik- und Demokratiefeinde vorzugehen. Aus diesen Erfahrungen galt es nach 1945 die Lehren
zu ziehen.

9.3.1 Traditionslinien und Neugrndung des deutschen

Parteiensystems
Das deutsche
Parteiensystem im
Kaiserreich und der
Weimarer Republik

Das deutsche Parteiensystem hat sich in seinen Grundzgen im Kaiserreich herausgebildet und in der Weimarer Republik verfestigt. Im Kaiserreich waren es
vor allem fnf Gruppierungen, die in unterschiedlichen organisatorischen Formen zu Parteien wurden: Sozialdemokraten, Linksliberale, Rechtsliberale, katholisches Zentrum und Konservative. Hinzu kamen regionale, vlkische, agrarische
u.a. Kleingruppierungen.
Diese Grundstruktur des Parteiensystems hat sich in der Weimarer Republik
erhalten, wurde jedoch durch zwei Parteien neuen Typs mit wachsender Anhngerschaft ergnzt die KPD, die im Januar 1919 aus der whrend des
I. Weltkrieges von der SPD abgespaltenen USPD und dem Spartakusbund von
Karl Liebknecht und Rosa Luxemburg entstanden war, und die NSDAP, die zu
einer Sammlungsbewegung vlkischer, nationalistischer und rechtsextremistischer Gruppierungen wurde.
Das Parteiensystem von Weimar war durch einen neuen Dualismus von republiktreuen oder systemloyalen Parteien und Republikfeinden gekennzeichnet. Dies bedeutete aber nicht, dass die systemloyalen Parteien zu einer gemeinsamen Abwehr der Republikfeinde in der Lage gewesen wren. Sie waren nur

440

bedingt zur Zusammenarbeit fhig. Systemoppositionelle oder -feindliche Bewegungen erhielten Zulauf vor allem nach Einsetzen der Wirtschaftskrise
1929. Nach 1933 wurde der Dualismus der Zeit von Weimar durch den Monismus des Nationalsozialismus ersetzt.
Sigmund Neumann hatte 1932 zwischen absolutistischen Integrationsparteien (NSDAP, KPD), demokratischen Integrationsparteien (SPD, Zentrum) und liberalen Reprsentationsparteien unterschieden. Die Situation am Ende der Weimarer Republik sah Neumann durch eine Hinwendung zu den Integrationsparteien gekennzeichnet (S. Neumann, 1973). Das Jahr 1933 brachte Das Ende der
Parteien (Matthias/Morsey, 1960) und die Herrschaft eines Einparteistaates. Der
demokratische Parteienstaat konnte sich in Weimar nicht durchsetzen. Ein relevanter Teil politischer Aktivitt fand nicht in den Parteien, sondern ihren Vorfeldorganisationen oder in ihnen attachierten, militrisch organisierten Bnden, dem Reichsbanner, dem Stahlhelm, der SA und dem Rotfrontkmpferbund
statt.
Auf den ersten Blick hat die Struktur des sich herausbildenden Parteiensystems in den Westzonen nur auf der politischen Linken Parallelen zu historischen
Vorlufern in der Weimarer Republik. Bei nherem Hinsehen lsst sich aber erkennen, dass die beiden neuen brgerlichen Parteien Vorlufer im Weimarer
Parteienspektrum haben. (Dies gilt auch fr sptere Grndungen auf der politischen Rechten, wie die 1952 verbotenen SRP oder die NPD.)
Bei der folgenden Aufstellung ist zu bercksichtigen, dass die Zuordnung zu
Parteifamilien bei einigen Parteien nicht methodisch sauber vorzunehmen ist,
da das Spektrum mancher Parteien sich partiell einer solchen Klassifizierung entzieht und im Zeitverlauf Vernderungen unterworfen war. Aufgenommen worden sind mit Ausnahme der SRP, die stellvertretend fr mehrere Rechtsparteien steht die Parteien, die ihre Zulassung auf eine alliierte Lizenz zurckfhren knnen und die, nicht zuletzt wegen ihrer Tradition und/oder der frhen
Lizenzierung, einen entscheidenden Startvorteil hatten, der sie zu den wesentlichen politischen Akteuren in den Besatzungszonen und der spteren Bundesrepublik werden lie. (hnliches gilt, wenngleich unter ganz anderen politischen
Rahmenbedingungen, fr die SBZ/DDR.)
Die Alliierten hatten sich auf der Potsdamer Konferenz fr die Umgestaltung
des politischen Lebens in Deutschland auf demokratischer Grundlage ausgesprochen die Vorstellungen darber, was demokratisch sei, gingen allerdings
weit auseinander. In Bezug auf Parteien hatte die Konferenz beschlossen, dass
in ganz Deutschland alle demokratischen politischen Parteien bei Gewhrung
des Rechts, Versammlungen einzuberufen und ffentliche Diskussionen durchzufhren, zu erlauben und zu frdern seien (Die Sowjetunion, Bd. 6, 1986:
387).

441

Sigmund Neumanns
Konzept der
Integrationsparteien

Parteien in den
Westzonen und ihre
Traditionslinien

Wiedergrndung von
Parteien nach 1945
auf Grund von
Lizenzen der
Besatzungsbehrden

Abbildung 11: Traditionslinien der deutschen Parteien

Kaiserreich
Weimarer Republik
Extreme Rechte
antisemitische und christlich- NSDAP
(DNVP Harzburger-Front
soziale Parteien
1932)
Christliche und konservative
Deutsche Zentrumspartei
Deutsche Zentrumspartei
Deutschnationale Volkspartei
DNVP
(DNVP)
Deutsche Volkspartei (DVP)
Konservative Parteien
Bayerische Volkspartei (BVP)
(DDP/ 1930 DSP)
Liberale
(DVP)
National-Liberale Partei
Deutsche Demokratische
Fortschrittspartei/Deutsche
Partei (DDP) seit 1930
Freisinnige Partei
Deutsche Staatspartei
Linke
SPD (MSPD und USPD bis
SPD
1920)
USPD (seit 1916)
Spartakus (seit 1916)

KPD (USPD bis 1920)

Westzonen
SRP (verboten 1952)
(sptere Grndungen: NPD
1964; DVU 1971))
(Zentrum bis 1953)
CDU
CSU

FDP

SPD
KPD (bis 1956; seit 1969
DKP)
PDS

Zuvor allerdings hatte die SMAD mit ihrem Befehl Nr. 2 vom 10. Juni 1945
schon vollendete Tatsachen geschaffen. Der Befehl erlaubte die Bildung antifaschistischer Parteien und Vereinigungen in der sowjetischen Besatzungszone.
Bereits einen Tag spter trat die KPD mit einem in Moskau formulierten Grndungsaufruf an die ffentlichkeit.
Demgegenber waren die westlichen Alliierten wesentlich zurckhaltender
gegenber schnellen Partei- und Vereinsgrndungen. Die Amerikaner erlaubten
fr ihre Zone am 13. August, die Briten am 15. September und die Franzosen
erst am 29. November 1945 die Grndung von Parteien, fr deren Zulassung ein
Lizenzzwang bis zum Jahre 1950 bestand. Anders als in der sowjetischen Zone,
in der die Parteigrndungen von oben nach unten (siehe KPD-Aufruf) erfolgten,
sollte in den Westzonen der Aufbau von unten nach oben erfolgen, von den Gemeinden, Kreisen und Lndern schlielich zur zonenweiten Organisation. Jede
rtliche Grndung musste sich lizenzieren lassen. Die Besatzungsbehrden, insbesondere die franzsischen, erteilten die Lizenz oft erst nach lngerem Zgern.
In den Westzonen entstanden in den ersten Jahren vier Lizenzparteien:
x
x
x
x

442

Christlich-Demokratische Union (CDU) mit ihrer regionalen Variante der

CSU in Bayern
Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD)
Kommunistische Partei Deutschlands (KPD)
Freie Demokratische Partei (FDP).

Bis zur Aufhebung des Lizenzierungszwangs wurden noch zehn Parteien zugelassen, darunter die Bayernpartei, die Deutsche Konservative Partei Deutsche
Rechtspartei, die Deutsche Zentrumspartei und die Wirtschaftliche AufbauVereinigung (WAV).
Am Beginn standen bei allen Parteien sehr unterschiedliche programmatische Vorstellungen und Ansprche von Fhrungspersnlichkeiten. Da es keine
Mglichkeit einer reichsweiten, z.T. nicht einmal einer die gesamte Besatzungszone umfassenden Parteigrndung gab, spielten regionale Bedingungen
und persnliche Ambitionen eine ebenso groe Rolle, wie die Auseinandersetzungen zwischen politischen Fhrungsgruppen in Berlin und regionalen Ansprchen, sowie zwischen Vertretern aus den westlichen Besatzungszonen und der
SBZ.
In der SPD wurde dieser Konflikt zwischen dem in Hannover residierenden
Kurt Schumacher, der im August 1945 von 14 der 19 Bezirksorganisationen als
Leitfigur anerkannt wurde (der Exilvorstand der SPD residierte noch in London),
und dem Zentralausschuss in Berlin unter der Leitung des spteren DDRMinisterprsidenten Otto Grotewohl ausgetragen.
Hinter dem Konflikt um Fhrungspositionen verbarg sich ein doppelter politisch-programmatischer Konflikt. Kurt Schumacher zeichnete ein dezidierter Antitotalitarismus aus. Er agierte mit gleicher Verve gegen die Nationalsozialisten,
seine Peiniger von gestern, die ihn in jahrelanger KZ-Haft gehalten hatten, wie
gegen die Kommunisten, in denen er nichts anderes zu erkennen vermochte als
rotlackierte Nazis. Otto Grotewohl ging es nicht nur darum, seine Position als
Vorsitzender des Zentralausschusses in Berlin gegenber Schumacher und dem
Exilvorstand in London zu behaupten, er musste sich auch mit der sowjetischen
Besatzungsmacht und ihren deutschen Gefolgsleuten, der KPD von Wilhelm
Pieck und Walter Ulbricht auseinandersetzen. Beide waren unmittelbar nach dem
Krieg mit einer verbreiteten Stimmung zu Gunsten einer Einheit der Arbeiterklasse und einer einheitlichen Arbeiterpartei konfrontiert, die zuerst von der
Sowjetischen Besatzungsmacht und der KPD abgelehnt wurde. Als sie dann
1946 in der SBZ mit der Grndung der SED unter Zwang vollzogen wurde, bedeutete dies das Ende einer unabhngigen und freien Sozialdemokratie.
Ein Initiativkreis um den ehemaligen Reichsminister Andreas Hermes, den
christlichen Gewerkschafter und spteren Gesamtdeutschen Minister und Gegenspieler Adenauers, Jakob Kaiser, und den aus der Hirsch-Dunckerschen Gewerkschaftsbewegung kommenden spteren Vertriebenenminister, Ernst Lemmer, hatte
am 20. Juni 1945 in Berlin einen Aufruf fr die Grndung einer ChristlichDemokratischen Union (CDUD) verffentlicht. Vergleichbare Bestrebungen gab
es in Frankfurt a. M., im Rheinland, vor allem in Kln, wo es besonders starke
Tendenzen gab, das Zentrum wiederzugrnden. Konrad Adenauer, Oberbrgermeister von Kln bis 1933 und erneut vom Mai 1945 bis zu seiner Absetzung
durch die britische Militrregierung am 6. Oktober 1945, hielt sich zuerst abseits.
Er war sich nicht schlssig, ob er sich fr das Zentrum oder eine neue berkonfessionelle Partei entscheiden sollte, deren Zukunftsaussichten hchst ungewiss waren.
In Dsseldorf wurde unter der Fhrung des christlichen Gewerkschafters
und spteren nordrhein-westflischen Ministerprsidenten, Karl Arnold, im

443

Neugrndungen nach
Aufhebung der
Lizenzierung
Neuaufbau und
Rekonstruktion

Grndungskonflikte
in der SPD

Restrukturierung
christlicher Parteien

Der bayerische
Sonderweg:
Grndung der CSU

Diffuse Situation bei

den Liberalen

Herbst 1945 eine Christlich-Demokratische Partei gegrndet, deren rheinischer

Landesvorsitzender Anfang 1946 Konrad Adenauer wurde.
In der Union spielten regionale Gegenstze, etwa die zwischen der rheinischen und westflischen Union und dem Anspruch der Berliner, Nukleus einer
knftigen reichsweiten Parteiorganisation zu sein, sowie programmatische Differenzen, vor allem ber die Frage der zuknftigen Wirtschaftsordnung und das
Problem der Sozialisierung, eine erhebliche Rolle.
Spezifisch gewendet sind diese Kontroversen auch bei der Entstehung der
bayerischen Schwesterpartei CSU zu beobachten. Hier war es vor allem die Frage des Umgangs mit der Bayerischen Volkspartei und dem alt-bayerischen Partikularismus und Separatismus. Die Gruppe um den amtierenden Ministerprsidenten und spteren Bundesfinanzminister, Fritz Schffer, und den vormaligen
stellvertretenden Generalsekretr des Bayerischen Christlichen Bauernvereins
und spteren Kultusminister, Alois Hundhammer, vertrat eine katholisch konservative und staats-bayerische Position mit partikularistischen Elementen und einem massiven Antisozialismus. Bayern sollte zu einem christlichen Bollwerk in
einer europischen Staats- und Kulturgemeinschaft werden.
Deutlich unterschieden davon prferierte die Gruppe um den im Mai 1946
zum Vorsitzenden der CSU gewhlten Rechtsanwalt Josef Mller (Ochsensepp) die Vorstellung einer auf christlichen Werten ruhenden Massenpartei und
ging auf Distanz zum Konzept einer Honoratiorenpartei nach dem Muster der
Bayerischen Volkspartei. Deren Reichsvorbehalt lehnten sie ab. Vielmehr sollte
die CSU als eigenstndiger bayerischer Verband Teil einer spteren reichsweiten
Union sein. Diese Gruppe reprsentierte liberal-konservative und interkonfessionelle Vorstellungen, die sich deutlich von denen der altbayerisch, katholischetatistischen Gruppe um Schffer und Hundhammer unterschieden. Die Differenzen zwischen diesen beiden Flgeln lieen die CSU wesentlich gefhrdeter
erscheinen, als die CDU. Erst nach einer schweren Parteikrise, die 1949 zur Ablsung des ersten Landesvorsitzenden Josef Mller fhrte, konnten die Gegenstze eingeebnet werden.
Ungesichert erschien die Stellung der Union in den Anfangsjahren nicht nur
wegen ihrer Binnendifferenzierung und programmatischen Differenz, sondern
auch, weil ihr mit der wieder gegrndeten Deutschen Zentrumspartei eine gefhrliche Konkurrentin erwachsen war. Fr die CSU in Bayern entstand mit der
im Mrz 1948 von der Militrregierung auf Landesebene lizenzierten Bayernpartei eine Konkurrenz, die potentiell in der Lage war, die Traditionalisten in der
CSU zu sich herberzuziehen.
Noch verworrener und komplizierter stellte sich die Situation bei den Liberalen dar. Vor der Grndung der FDP im Dezember 1948 auf dem GesamtVertretertag der liberalen, demokratischen Parteien aus den nicht sowjetisch besetzten Teilen Deutschlands und seiner Hauptstadt Berlin in Heppenheim an der
Bergstrae waren mehrere liberale Gruppierungen neu- oder wiedererstanden. Im
Sdwesten (Wrttemberg-Baden, Wrttemberg-Hohenzollern und Baden) und in
den Hansestdten Hamburg und Bremen etablierten sich liberal-demokratische
Parteien in der Tradition der Deutschen Demokratischen Partei der Weimarer
Republik, die sich als Parteien der Mitte in einer sich andeutenden, zwischen
Union und SPD polarisierten Parteienlandschaft verstanden. Fhrender Kopf der

444

Demokratischen Volkspartei war der von den Amerikanern eingesetzte Ministerprsident von Wrttemberg-Baden, Reinhold Maier. Der sptere Bundesprsident, Theodor Heuss, der die Grndung einer groen brgerlich-liberalen Partei
anstrebte, war anfangs einer liberalen Parteigrndung gegenber sehr zurckhaltend, scheiterte aber mit dieser Vorstellung. Er wurde im Dezember 1946 in
Heppenheim zum Parteivorsitzenden der drei Westzonen gewhlt.
Auch bei den Liberalen existierte das Problem Berlin. Hier hatte sich unter
dem Vorsitz des ehemaligen Reichsministers Wilhelm Klz bereits im Juni 1945
die Liberal-Demokratische Partei Deutschlands (LDPD) gegrndet. Sie insistierte auf der Grndung einer Reichspartei unter Berliner Fhrung. Als Mitglied
des Demokratischen Blocks der Parteien und Massenorganisationen in der
Sowjetischen Besatzungszone war die LDPD aber kein Partner fr die westdeutschen Liberalen gleich welcher Couleur.
Schlielich ist die Grndung der aus der Welfenpartei erwachsenen Niederschsischen Landespartei, der spteren Deutschen Partei als Norddeutsche
Regionalpartei mit einem starken Flchtlingsanteil zu erwhnen. Nach der Aufhebung des Lizenzierungszwanges gesellten sich der Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE) und andere, vorwiegend rechtsorientierte kleinere Parteien hinzu. Diese diffuse Landschaft lie eine verlssliche Prognose ber
die zuknftige Struktur des Parteiensystems kaum zu (vgl. zu diesem Gesamtkomplex die Einzelbeitrge in: Mintzel/Oberreuter, 1992).

9.3.2 Konzentration und Polarisierung

Bemerkenswert an der Nachkriegsentwicklung des Parteiensystems ist, dass Kanalisierung
zwar an traditionelle Muster angeknpft wurde, zugleich aber einige fundamen- und Sammlungstendenzen
tale Vernderungen eintraten. Erneut trat die Gegnerschaft zwischen den beiden
Linksparteien SPD und KPD deutlich zu Tage. Den brgerlichen Parteien gelang
es hingegen, die Zersplitterung innerhalb des eigenen Lagers zu beenden. Hier
war die Notwendigkeit zur Sammlung besonders dringlich. In der Heterogenitt
und Uneinigkeit und dem nahezu bruchlosen bergang der DNVP als bedeutsamster konservativer Partei in das rechtsradikale Lager (besiegelt in der Harzburger Front von 1932) wurde einer der wesentlichen Grnde dafr gesehen,
dass es den Nationalsozialisten gelungen war, so erfolgreich in das brgerlichkonservative Lager einzubrechen.
Innerhalb des liberalen Spektrums, wo zunchst mehrere Parteien entstandenen waren Deutsche Volkspartei (DVP), Liberal-Demokratische Partei (LDP)
und Freie Demokratische Partei (FDP) erfolgte Ende 1948 der Zusammenschluss zur FDP.
Noch bedeutsamer war die mit der Grndung der CDU (und in geringerem
Mae der CSU) erfolgte Aufhebung der konfessionellen Trennung und das damit
verbundene Ende des politischen Katholizismus als eigenstndiger politischer
Bewegung. Das Zentrum verlor binnen krzester Frist an politischer Bedeutung.
Durch die Teilung Deutschlands, die Abtrennung Ostelbiens, in dem die
konservativ protestantischen Parteien groen Zulauf gehabt hatten, durch die Abtrennung der protestantischen preuischen Kernlande und die erfolgreiche Inte-

445

Spaltung der
politischen Linken

Konzentration und
Polarisierung

Neugrndung von
Parteien

gration regionaler, katholisch-konservativer Strmungen im Sden (Bayernpartei) verlor der traditionell in Sd- und Westdeutschland beheimatete politische Katholizismus seine Minderheitenrolle. Er wurde, als dominierende Kraft
innerhalb der CDU/CSU, zu einem bedeutenden Faktor in der politischen Geschichte der Bundesrepublik. Erst als die SPD mit ihrem Godesberger Parteitag
von 1959 das Ghetto der Arbeiterpartei verlie, gelang es ihr, zu einer ernstzunehmenden Konkurrentin im Kampf um die politische Hegemonie in Westdeutschland zu werden.
Sammlungsbedarf bestand auch auf der Linken. Hier war es die Spaltung in
den sozialdemokratischen und kommunistischen Zweig der Arbeiterbewegung
und vor allem die aggressive Demokratiefeindlichkeit der KPD, die nach verbreiteter Auffassung den Aufstieg der Nationalsozialisten begnstigt hatte. Beiden
traditionell zersplitterten oder gespaltenen politischen Lagern, dem brgerlichen und dem linken, war also nach 1945 daran gelegen, diesen Zustand zu
berwinden. Dies kam den Intentionen der Alliierten entgegen.
Alf Mintzel hat von einer frhzeitigen Kanalisierung gesprochen, die vor
allem auf die Lizenzierungspolitik der Besatzungsmchte zurckzufhren sei.
Die von den Westalliierten lizenzierten vier Parteien knnten als besatzungspolitisch verordnete Integrationsparteien bezeichnet werden, wobei aber nicht
bersehen werden drfe, dass diese Kanalisierung weitgehend im Einklang mit
den deutschen politischen Sammlungsbestrebungen stand (Mintzel, in: Staritz,
1980: 80).
Ein Blick auf die Krfteverhltnisse der Parteien ber lngere Zeitrume
zeigt, dass es in der Bundesrepublik einen deutlichen Konzentrationsprozess im
Parteiensystem gegeben hat. Die Parteienentwicklung hatte, im Gegensatz zu
Frankreich, Grobritannien oder auch Italien, zu einer Konzentration auf drei
staatstragende Parteien gefhrt, die ihre programmatischen Aussagen auf eine
imaginre politische Mitte ausrichteten, was dazu fhrte, dass die Grenzen des
rechten und des linken Lagers nicht mehr eindeutig zu bestimmen sind. Die
frhen Konzentrationserscheinungen im Parteiensystem der Bundesrepublik begnstigten die strategische Mehrheit der brgerlichen Parteien, die bis Mitte der
1960er-Jahre unangefochten die Bundesrepublik regierten. Die absolute Mehrheit der Union 1957 frderte einen weiteren Konzentrationsprozess. Seit der
Bundestagswahl von 1961 bestimmten nur noch die CDU/CSU, die SPD und die
FDP das parlamentarische Geschehen auf Bundesebene.
Trotz der sehr frh einsetzenden Konzentrationstendenzen hat es in der Geschichte der Bundesrepublik bis in die jngste Zeit hinein immer wieder Parteigrndungen gegeben. Richard Stss (1983, Bd. 1: 194ff.) konnte Anfang der
1980er-Jahre mehr als 130 solcher Parteigrndungen dokumentieren, die sich an
Landes- oder Bundestagswahlen beteiligten. Die einzige dauerhaft erfolgreiche
Grndung der alten Bundesrepublik waren Die Grnen im Jahre 1980. Ein Grndungsboom von Parteien setzte 1989/90 in der untergehenden DDR ein. Einzig
die PDS berlebte als ostdeutsche Regionalpartei.
Der Konzentrationsprozess im Parteiensystem der Bundesrepublik hat sich vor
allem zu Gunsten der beiden groen Volksparteien niedergeschlagen. Bis Mitte der 1970er-Jahre konnten sie ihren Anteil an Stimmen bei den Bundestagswahlen stetig erhhen. Seither ist der Trend rcklufig. Ihre Integrationsfhigkeit

446

und -bereitschaft hat es immer wieder erlaubt, Parteibildungen an den Rndern

des politischen Mainstream klein zuhalten und mittelfristig an sich zu binden.
Dies gelang der CDU/CSU mit den Whlern rechter Parteien, wie der NPD oder
den Republikanern, der SPD weniger erfolgreich mit den Anhngern der verstreuten linkssozialistischen und kommunistischen Gruppierungen in den
1970er-Jahren. Die Integrationsbereitschaft beider Volksparteien war allerdings
zu gering, um die neu entstehenden Umweltbewegungen einzubinden; das Ergebnis war die Etablierung der Grnen als vierter Partei auf Landes- und Bundesebene. hnliches gilt fr die PDS. Hier hat die SPD es nach 1989 aus Furcht
vor politischer Verdchtigung versumt, sich fr Reformkrfte aus der ehemaligen SED zu ffnen.

9.4 Entwicklung der Parteien

9.4.1 CDU
Grndung und Entwicklung der CDU und der CSU knnen als die bedeutsamste Die CDU als
politische Innovation in der jngeren deutschen Parteiengeschichte betrachtet berkonfessionelle
Sammlungspartei
werden. Die Union ist mit Recht als eine Art Sammelbecken fr politisch, sozial und konfessionell hchst heterogene Schichten und Gruppen bezeichnet worden und zugleich als Partei, die einen Bruch mit den Traditionen konservativer
und christlicher Parteien der Weimarer Republik und des Kaiserreichs vollzog
(Lsche, 1993: 112). Der CDU (und in geringerem Mae der CSU) gelang es,
politische Gruppierungen sehr unterschiedlicher Herkunft und weltanschaulichpolitischer Orientierung einzubinden. Die dadurch erreichte Strke machte sie
schlielich zu einem Magneten fr eine Vielzahl von Nachkriegsparteien, vor allem fr politische Gruppierungen der Vertriebenen und Flchtlinge, die in der
Nachkriegszeit als single-issue-Parteien entstanden waren.
Trotz ihres Charakters als Sammlungspartei ist aber festzuhalten, dass es die
Verankerung der CDU im katholischen Milieu und in den alten Hochburgen des
Zentrums war, die ihr die entscheidende Mitglieder- und Whlerbasis lieferte.
Wichtige Grundlage dafr war die Untersttzung der katholischen Kirche (Birke,
1994: 106). Der katholische Episkopat hatte durch seine Untersttzung des Experiments CDU einen erheblichen Einfluss auf den Niedergang der traditionellen Partei des politischen Katholizismus, des Zentrums, das bei den ersten Bundestagswahlen immerhin noch 3,1% der Stimmen und 10 Mandate erhalten hatte. Vor allem in Teilen Nordrhein-Westfalens war die CDU bis spt in die
1950er-Jahre eine reine katholische Milieupartei.
Im Gegensatz zur SPD war die CDU bis Mitte der 1970er-Jahre eine eher
locker gefgte Organisation, in der Landesverbnde, Gruppen wie der Wirtschaftsflgel, die Mittelstandsvereinigung oder die Sozialausschsse und einzelne Personen Politik und Programmatik der Partei bestimmten. Einen erheblichen
Einfluss hatten auch die der Union nahe stehenden Verbnde der Wirtschaft und
der Landwirtschaft und nach dem Ende der Flchtlingsparteien die Vertriebenenverbnde. ber allem aber stand als erstes Gebot die Sicherung der Re447

Politische
Programmatik der
CDU

Programmatische
Erneuerung

gierungsfhigkeit, was der Union in den 1950er-Jahren und erneut in den

1980er- und 1990er-Jahren den Ruf eintrug, ein Kanzlerwahlverein zu sein.
Dieses simplifizierende Etikett ging trotz der bedeutsamen Stellung des Kanzlers und Parteivorsitzenden in beiden Fllen an der Wirklichkeit vorbei.
Auch wenn die CDU nie eine Programmpartei nach dem Muster der SPD
war, bedeutet dies nicht, dass sie nicht ber dezidierte politisch-programmatische
Vorstellungen verfgte, die sie erkennbar von anderen Parteien unterschied. In
der Nachkriegszeit waren dies, nach dem Verblassen christlich-sozialistischer
Konzepte, wie sie noch 1947 das Ahlener Programm der CDU in NordrheinWestfalen geprgt hatten, das Konzept der sozialen Marktwirtschaft und das Bekenntnis zur Westintegration. Die grundlegenden programmatischen Aussagen
zur sozialen Marktwirtschaft wurden noch vor Grndung der Bundesrepublik in
den Dsseldorfer Leitstzen von 1949 formuliert. Sie blieben Orientierungsrahmen fr die nchsten Jahre und wurden politisch-praktisch durch die jeweils
ad hoc begrndete Politik der Westintegration ergnzt. Die CDU wurde zur Partei der sozialen Marktwirtschaft und der Integration in den Westen und baute
darauf ihre Wahlerfolge in den 1950er-Jahren auf.
Erst mit dem Einschwenken der Sozialdemokratie auf diese politischen Optionen in der zweiten Hlfte der 1950er-Jahre ergab sich fr die CDU ein programmatisches Dilemma, das sie aber bis zum Verlust der Regierungsmacht leidlich verschleiern konnte. Ihr Versuch Anfang der 1970er-Jahre, sich ausschlielich negativ zu profilieren gegen die Politik der inneren Reformen der Regierung Brandt und vor allem gegen die neue Ostpolitik endete bei den Bundestagswahlen von 1972 in einem Fiasko.
Bei ihrer programmatischen Profilierung musste die CDU die tradierten Elemente ihrer Politik bewahren und neue, moderne Themen aufgreifen. Neben
berkommenen Vorstellungen von Familienpolitik, zu den Problemen von law
and order oder in der Frage des Staatsbrgerschaftsrechts standen moderne Aussagen zur Stellung der Frau in der Gesellschaft, neue berlegungen zur Energieund Technologiepolitik oder zur Anpassung der Arbeitsstrukturen an die neuen
Bedingungen internationaler Arbeitsteilung. Eine hnliche programmatische Breite
lsst sich im Spannungsfeld rechter und linker Politik ausmachen: Whrend
die Sozialausschsse viele Positionen mit dem Gewerkschaftsflgel der SPD teilen, prferiert der Wirtschaftsflgel neoliberale Konzepte von Deregulierung und
des Abbaus des Staatsinterventionismus, wie sie auch der wirtschaftsliberale Flgel der FDP vertritt.
Diese programmatischen Spannungen waren fr die CDU, anders als fr die
Sozialdemokratie, deswegen weniger problematisch, weil diese Programmvielfalt keine erkennbaren negativen Effekte auf dem Whlermarkt hatte, sondern
den Charakter der CDU als Volkspartei unterstrich. Daher sind auch Versuche
von radikalen Reformern im Konrad-Adenauer-Haus Ende der 1980er-Jahre
gescheitert, die CDU als moderne Programmpartei der Mitte zu profilieren. Nach
langen Jahren der programmatischen Funkstille wurde mit dem wesentlich von
Wolfgang Schuble formulierten und in der Folge heftig kritisierten Zukunftsprogramm vom Frhjahr 1998 erstmals wieder der Versuch unternommen, der
CDU ein modernes programmatisches Profil zu verleihen.

448

Bereits Ende der 1950er-Jahre setzte eine Debatte ber die Modernisierung
der Partei ein. Aber erst nach dem Verlust der Macht 1969 und nach dem gescheiterten Misstrauensvotum von 1972 waren die innerparteilichen Voraussetzungen
fr eine grundlegende Reform der Partei und ihrer Organisation gegeben. Unter
dem 1976 ins Amt gewhlten Vorsitzenden, dem damaligen rheinland-pflzischen
Ministerprsidenten, Helmut Kohl, und seinen Generalsekretren Kurt Biedenkopf
und Heiner Geiler wurde die Union zu einer modernen Mitglieder- und Apparatpartei umgeformt (Schnbohm, 1985). Die Parteizentrale wurde zu einem Organisations- und Fhrungszentrum umgestaltet, das sich vor allem in den Wahlkmpfen bewhrte. Als Generalsekretr forcierte Heiner Geiler in der Mitte der
1980er-Jahre die Programmdiskussion in der CDU in der Absicht, neue Themen
zu besetzen und programmatisch mit den neuen politischen Entwicklungen
Schritt zu halten, die durch den Wertewandel seit den 1970er-Jahren in Gang
gesetzt worden waren.
In den 1980er-Jahren entwickelte sich die Bundesgeschftsstelle unter der
Leitung des Generalsekretrs, Heiner Geiler, zu einem eigenstndigen Steuerungszentrum und zu einer Ideenschmiede der Partei. Gleichwohl blieb die CDU
in ihrer Binnenstruktur ein komplexes Gebilde, in dem die einzelnen Landesverbnde, unterschiedliche Vereinigungen und Interessen einen bedeutenden Einfluss haben (J. Schmid, 1990).
Beide erfolgreichen Unternehmungen waren nicht selbstverstndlich in einer
Partei, die sich nie als Programmpartei gesehen hatte, sondern als politischer
Zusammenschluss, der auf der Grundlage gemeinsamer christlicher und brgerlich-konservativer Werte praktische Politik betrieb. Der Tradition einer regional
stark gegliederten politischen Sammlungsbewegung widersprach auch die Vorstellung, dass es unter den gewandelten Bedingungen des Verlustes der Macht in
Bonn notwendig sei, eine schlagkrftige zentrale Organisation im Bonner Konrad-Adenauer-Haus zu etablieren, die zwangslufig die Macht der Provinzfrsten, vor allem aber den Einfluss der Bundestagsfraktion einschrnken musste.
Mit den Bundesparteitagen 1988 und 1989, vor allem mit der Abwahl von
Heiner Geiler als Generalsekretr und der im Vorfeld gescheiterten Kandidatur
von Lothar Spth zum Parteivorsitz, begann eine Entwicklung, die als Weg der
CDU zu einem Kanzlerwahlverein neuen Typs bezeichnet worden ist (Perger,
1992).
Die Parteizentrale wurde auf die Bedrfnisse der Regierungsarbeit und des
Kanzlers zugeschnitten, der Generalsekretr war eher der Hausmeier des Kanzlers und Parteivorsitzenden, als eigenstndiger Manager und programmatischer
Vordenker. Diese Zentralisierung hatte insoweit ihre Vorteile, als sie in einer
Zeit erheblicher politischer Vernderungen nach der deutschen Einheit Macht
konzentrierte und innerparteiliche Auseinandersetzungen unterdrckt hat. Sie hat
jedoch zugleich lhmend auf die Parteiorganisation in den Lndern und auf der
kommunalen Ebene gewirkt. Das programmatische Defizit trug dazu bei, mittelfristig die soziale Verankerung der CDU in der Gesellschaft zu gefhrden. Diese
Probleme werden durch die bislang noch nicht gelungene Verankerung der CDU
als Mitgliederpartei in den neuen Bundeslndern eher verschrft.
Obwohl die CDU der Bundesrepublik der DDR-CDU anfangs mit groer
Distanz gegenberstand sie hatte Anfang 1990 mit der bei den Volkskammer-

449

Modernisierung und
Organisationsreform
in der CDU der
1970er- und 1980erJahre

Misslungene
Anpassung der
Parteiorganisation
an vernderte
Rahmenbedingungen

Integration der CDU

der DDR

wahlen erfolgreichen Allianz fr Deutschland versucht, die Blockpartei als

Organisation weitgehend auszuschalten gab sie ihre Zurckhaltung nach den
Wahlen vom 18. Mrz 1990 auf: Die CDU war mit 40,9% der Stimmen eindeutig strkste Partei in der Allianz geworden, an ihr konnte man nicht mehr vorbeigehen. Die Zeichen wurden auf Integration gestellt, zugleich aber peinlich darauf
geachtet, dass die CDU der DDR keinen erkennbaren personellen oder programmatischen Einfluss auf die am 1. Oktober 1990 gebildete gesamtdeutsche
Partei haben werde, obwohl diese zum Zeitpunkt der Vereinigung fast ein Drittel der Mitglieder stellte.
Die Integration der DDR-CDU war eine der wesentlichen Ursachen fr die
Erfolge der CDU bei den Bundestagswahlen 1990 und 1994. Weder wurde die
Vereinigung fr die allfllige programmatische Erneuerung genutzt noch wurde
die notwendige Modernisierung der Organisation vorangetrieben. Die gesamtdeutsche CDU blieb auf die Erfordernisse der Regierungsarbeit und die Untersttzung des Kanzlers ausgerichtet. Diese Konstellation war nur solange aufrechtzuerhalten, wie sich die Partei und der Parteivorsitzende an der Macht befanden. Der Verlust der Macht im Bund bedeutet das Ende dieser Konstellation.
Der Weg zur programmatischen Erneuerung und zur Anpassung der Organisationsstrukturen und politischen Strategien an die vllig vernderten Bedingungen
nach dem Desaster bei den Bundestagswahlen 1998 war ein langer, konfliktreicher Prozess im Zeichen einer existenziellen Krise. Sie wurde durch eine Parteispendenaffre ausgelst, in der es um Millionenbetrge ging, die der ehemalige
Bundeskanzler und Parteivorsitzende, Helmut Kohl, unter Umgehung der Meldpflicht des Parteiengesetzes erhalten hatte und um schwarze Konten der hessischen CDU in der Schweiz. Sie kostete Helmut Kohl und seinen kurzzeitigen
Nachfolger, Wolfgang Schuble, den Parteivorsitz und bescherte der CDU einen
erheblichen Vertrauensverlust. Einer der bleibenden Effekte ist der Aufstieg von
Angela Merkel, die sich in dieser Krise als machtbewusste und strategisch begabte Politikerin erwies.
Als Parteivorsitzende hat sie bei dem Versuch einer programmatischen Erneuerung die CDU auf einem Parteitag in Leipzig erfolgreich auf einen neoliberalen Kurs eingeschworen. Es war, neben einer Reihe anderer Faktoren, vor
allem diese neo-liberale Wende, die den Volksparteien CDU und CSU den Sieg
bei der Bundestagswahl 2005 gekostet hat. Seither ist eine Rckbesinnung auf
ihren Charakter einer Partei des mitfhlenden Konservativismus erkennbar.

9.4.2 CSU
Determinanten des
politischen Erfolgs
der CSU

Die erfolgreichste Neugrndung und die in vielerlei Hinsicht faszinierendste politische Gruppierung der Bundesrepublik stellt die bayerische CSU dar. Im Norden oft als politischer Traditions- und Trachtenverein missverstanden, hat sie es
wie keine andere politische Partei vermocht, politische und kulturelle Hegemonie ber mehr als vier Jahrzehnte zu behaupten, Traditionalismus und Modernisierung, autoritre politische Orientierungen und libertre, volksverbundene Traditionen zu vereinen (Mintzel, 1977; 1978). Die CSU vereinte unterschiedliche
Regionalismen (Altbayern, Franken, Schwaben), politisch-kulturelle Traditionen

450

und Konfessionen und verband sie mit einem erfolgreichen Modernisierungskonzept, das keineswegs ber den freien Markt, sondern durch staatliche Eingriffe und Subventionen gesteuert und finanziert wurde und das Bayern von einem
agrarisch geprgten Nachzgler in der wirtschaftlichen Entwicklung neben Baden-Wrttemberg und Hessen zu einem der drei Spitzenreiter in der Bundesrepublik gemacht hat.
Ist die CSU nur die CDU Bayerns, wie Sontheimer schreibt (Sontheimer,
1993: 189) oder ist sie etwas anderes und mehr als das? Mintzels Charakterisierung der CSU als Partei, die eine Doppelrolle als autonome Landespartei mit
besonderem Bundescharakter spielt (Mintzel, 1992: 257), erscheint zutreffender. Als autonome Landespartei, die seit 1970 mit absoluten Mehrheiten bei den
Landtagswahlen ausgestattet ist, und weit ber den Freistaat hinaus als der politische Reprsentant Bayerns wahrgenommen wird, hat sie ein anderes Gewicht als
selbst grere Landesverbnde der CDU. Die seit der Grndung der CDU als
Bundesorganisation 1950 beibehaltene Parteiautonomie und die seither praktizierte und nur einmal, nach den legendren Kreuther Beschlssen von 1976 in
Frage gestellte Fraktionsgemeinschaft der CSU-Landesgruppe mit der CDU im
Deutschen Bundestag, sicherten der CSU einen entscheidenden Einfluss auf die
deutsche Politik.
Frher als die CDU wandelte sich die CSU zu einer modernen Programmund Apparatpartei. 1954 als strkste Partei im Lande fr drei Jahre in die Opposition verwiesen und bedrngt vom Traditionalismus der Bayernpartei begann
sie, ihre Organisation zu modernisieren, ihre Mitgliederzahlen, die sich seit der
Grndung fast halbiert hatten, innerhalb von zehn Jahren zu vervierfachen und
sich politisch-programmatisch als konservative bayerische Staats- und Volkspartei zu profilieren.
Anders als die CDU hat sie ihr programmatisches Profil, beginnend mit dem Politische
Jahre 1946, in jedem Jahrzehnt in die Form eines Grundsatzprogramms gegos- Programmatik der
CSU
sen. Durchgngig werden die normativen Grundlagen der staatlichen und politischen Ordnung, die soziale Marktwirtschaft, die besondere bayerische Vorstellung des Fderalismus und, seit den 1970er-Jahren, die Grundlagen einer staatlich gefrderten Modernisierungspolitik betont.
Durch eine erfolgreiche, subventionsgesttzte Industrialisierungs- und Agrarpolitik und ein betont sozialstaatliches Profil gelang es ihr, zur hegemonialen
Partei in Bayern aufzusteigen. In der Bundesrepublik konturierte sie sich als eigenstndige politische Kraft auch und gerade im Bereich der Auen-, Sicherheits- und Europapolitik und in der Deutschlandpolitik. Als Gaullisten
fochten fhrende CSU-Politiker, an der Spitze Franz Josef Strau, Anfang der
1960er fr eine eigenstndige europische Sicherheitspolitik und kritisierten den
CDU-Auenminister und Atlantiker, Gerhard Schrder, wegen seiner, nach ihrer Meinung zu amerikafreundlichen Politik. Es war die Bayerische Staatsregierung, die 1972 mit einer Klage beim Bundesverfassungsgericht eine Verabschiedung des Grundlagenvertrages zwischen der Bundesrepublik und der DDR verhindern wollte, und es war der CSU-Vorsitzende, Franz Josef Strau, der in der
ersten Hlfte der 1980er-Jahre eine eigene Deutschlandpolitik ohne Absprache
mit der CDU und dem Kanzler fhrte, die zum umstrittenen Milliardenkredit
fr die DDR fhrte.

451

Kompliziertes
Binnenverhltnis von
CDU und CSU

Bundespolitischer
Anspruch der CSU
und reale
Krfteverhltnisse

Programmatik und Politik der CSU besttigen den Anspruch, im Sinne eines historisch begrndeten staatsbayerischen Mitspracheanspruches und Gestaltungsauftrages an der deutschen und europischen Politik mitzuwirken (Mintzel, 1992: 229).
Deutlichster Ausdruck des bundesweiten Anspruchs war die gegen den
CDU-Vorsitzenden und erfolglosen Kanzlerkandidaten von 1976, Helmut Kohl,
durchgesetzte Kandidatur von Franz Josef Strau fr das Kanzleramt in den
Bundestagswahlen von 1980. hnliches wiederholte sich 2002 mit der Kandidatur des CSU-Vorsitzenden Edmund Stoiber als gemeinsamer Kanzlerkandidat
der Union.
Der nicht realisierte Trennungsbeschluss von Kreuth und die verlorene Wahl
von 1980 knnen als Wende im Verhltnis von CSU und CDU angesehen werden. Beide haben die bundespolitischen Grenzen der CSU deutlich werden lassen, Grenzen, die nach 1989 deutlich enger gezogen sind. Durch die Erweiterung
des Wahlgebietes verlor die CSU ihre Stellung als zweitstrkste Partei der Regierungskoalition vor der FDP. Trotz der Vernderung der Stimmenanteile im Bundesrat zu Gunsten der groen Lnder ist sie auch dort proportional schwcher
vertreten. 1990/91 angestellte berlegungen, sich bundesweit auszudehnen, wurden sehr schnell wieder begraben. All dies deutet auf einen Gewichtsverlust,
nicht aber auf ein Ende der Sonderrolle der CSU im deutschen Parteiensystem
hin.
Der besondere Anspruch wurde sowohl im Jahre 2002 mit der der CDU abgetrotzten Kandidatur Edmund Stoibers als auch nach der Bundestagswahl 2005
deutlich, als die Regierungsbildung durch die dann letztlich nicht wahrgenommenen Ansprche des CSU-Vorsitzenden erheblich beeintrchtigt wurde.

9.4.3 SPD
Die einzigen Parteien, die nach 1945 organisatorisch und politisch programmatisch unmittelbar an die Weimarer Republik anknpften, waren die SPD und die
KPD. Dies war durchaus nicht selbstverstndlich, hatte sich doch in der Illegalitt, der Emigration und in den Konzentrationslagern eine starke berzeugung
herausgebildet, dass die als verhngnisvoll angesehene Spaltung der Arbeiterbewegung berwunden werden msse.
Das Projekt einer
Das Projekt einer Einheitspartei scheiterte vor allem an der Sowjetunion, die
Einheitspartei mit ihrem SMAD-Befehl Nr. 2 vom 10. Juni 1945 und der von ihr gelenkten
Wiedergrndung der KPD deutlich andere Ziele verfolgte. Die dann doch erfolgte Vereinigung von KPD und SPD zur SED in der sowjetischen Besatzungszone
im April 1946 entsprang einem vernderten Kalkl der UdSSR und geschah unter massivem Druck der Besatzungsmacht.
Damit war die SPD von Anbeginn mit einem doppelten Dilemma belastet.
Durch die Politik der sowjetischen Besatzungsbehrden in der SBZ und die Einflussnahme der KPdSU auf ihre Parteignger in den Westzonen war das Projekt
einer einheitlichen Arbeiterpartei ohne Erfolgsaussicht, es sei denn unter Verzicht auf die eigene sozialdemokratische Identitt.

452

berlegungen, nach dem Vorbild der britischen Labour Party eine Partei zu
grnden, die christliche, liberale und freie, nicht jedoch kommunistische Gewerkschafter vereinen sollte, stieen allerdings auf Ablehnung fhrender SPDPolitiker, vor allem Kurt Schumachers, der sich sehr frh als die unumstrittene
Fhrungsfigur der westdeutschen Sozialdemokratie durchsetzte.
Trotz der Forderung Schumachers nach einem Neuanfang war die SPD in
den Westzonen keine Neugrndung, sondern eine Wiedergrndung. Alternativen
scheiterten an der Absicht, die alte, groe deutsche Sozialdemokratie, die von
den Nazis zerschlagen und verfolgt worden war, wiedererstehen zu lassen.
Die Option, eine breite linke Sammlungsbewegung zu grnden, die, wie die
Union, ber den Bereich der traditionellen Anhnger und Whler hinaus auch
attraktiv fr das linksliberale Brgertum und den Mittelstand gewesen wre,
wurden nicht ernsthaft in Erwgung gezogen. Damit wurde nicht nur die Chance
vertan, auf der Linken ebenfalls eine Sammlungsbewegung zu schaffen, sondern auch nahtlos an Politikvorstellungen angeknpft, die auf ein soziales und
politisches Milieu, die Arbeiterschaft, zielten, das schon am Ende der Weimarer
Republik im Wandel begriffen, durch den Nationalsozialismus weitgehend zerstrt und in der alten Form nicht regenerierbar war.
Zwar wurde die SPD schnell zur mitgliederstrksten Partei (1947 875.000
Mitglieder) und konnte in den Lndern auf Erfolge verweisen, sich an Landesregierungen beteiligen, Ministerprsidenten stellen und viele ihrer Vorstellungen
im Gesetzgebungsprozess durchsetzen, es gelang ihr aber bis Mitte der 1960erJahre nicht, direkten Einfluss auf die Regierungspolitik in Bonn zu gewinnen.
Sie war jedoch stets auf kommunaler Ebene und in den Lndern stark prsent
und prgte mit ihrem Oberbrgermeisterflgel (Ernst Reuter, Max Brauer,
Wilhelm Kaisen) und mit starken Ministerprsidenten und Politikerpersnlichkeiten auf Landesebene (Wilhelm Hgner, Georg-August Zinn) die politische
Entwicklung des bundesdeutschen fderalen Systems entscheidend mit.
Die Sozialdemokratie beanspruchte im Neuaufbau Deutschlands eine Fhrungsrolle, da sie sich als einzige demokratische Partei nicht mit dem Nationalsozialismus arrangiert habe. Ein Zusammengehen mit den brgerlichen Parteien
kam fr sie nicht in Frage. Andererseits grenzte sie sich scharf von der KPD ab.
Da eine Zusammenarbeit mit den Kommunisten nicht mglich sei, gelte es in
Westdeutschland demokratische Verhltnisse zu schaffen, die eine Magnetwirkung auf die Sowjetische Besatzungszone htten. Die Wiedervereinigung sei
ein politisches Nahziel.
In ihrer wirtschaftspolitischen Programmatik war die SPD unter Kurt Schumacher, der 1952 starb, an den tradierten wirtschaftsdemokratischen Vorstellungen der Weimarer SPD orientiert, die sie mit der Forderung nach weit reichenden
Sozialisierungen verband. Sie stand in scharfem Gegensatz zur von Ludwig Erhard propagierten Idee einer sozialen Marktwirtschaft. Der Erfolg der Erhardschen Wirtschaftspolitik entzog ihren Sozialisierungsforderungen aber schon
bald den Boden und lie sie als Angriff auf den gerade gewonnenen bescheidenen Wohlstand erscheinen.
Der nationalistische Grundton der Forderungen Schumachers war nicht nur
fr die SPD neu. Der von ihm vertretenen Politik einer dezidierten, ja oft aggressiven Vertretung nationaler Interessen fehlte in einer Zeit, in der deutsche Politik

453

Wiedergrndung der
SPD nach dem Krieg

Starke Stellung der

SPD auf Landesebene

Programmatische
Vorstellungen der
Nachkriegs-SPD

Programmatische
Erneuerung des
Godesberger
Programms von 1959

Weitere allmhliche
programmatische
Erneuerung

fremdbestimmt war, jede Basis. Die SPD lehnte alles ab, was nach ihrer Meinung die Spaltung Deutschlands vertiefen werde, insbesondere die sich sehr frh
abzeichnende Integration der westlichen Besatzungszonen und der Bundesrepublik in die entstehenden europischen und transatlantischen Institutionen. In beiden Bereichen geriet sie in eine Minderheitsposition.
Die Folgen dieser Politik der SPD deuteten sich bereits mit dem Misserfolg
bei den Bundestagswahlen 1949 an, wo sie entgegen verbreiteter Erwartung mit
29,2% der Stimmen nur zweitstrkste Partei wurde. Sie zeigten sich aber unbersehbar bei den zweiten Bundestagswahlen von 1953, als die SPD nur 28,8% der
Stimmen auf sich vereinigen konnte, whrend die CDU/CSU mit 45,2% fast die
absolute Mehrheit der Mandate eroberte.
Diese zweite, noch schwerere Niederlage fhrte unter dem biederen Vorsitzenden Erich Ollenhauer aber noch nicht zu einer Kurskorrektur. Die Vorstellungswelt groer Teile der Mitgliedschaft und des Funktionrskrpers war von
traditionellen reformistisch-antikapitalistischen berzeugungen geprgt. Modernisierungskonzepte, wie sie vor allem von ethischen Sozialisten und Sozialreformern ausgingen, die am Ende der Weimarer Republik und whrend der Emigration eine Existenz am Rande der Sozialdemokratie gefristet hatten z.B. die
Gruppe Neu Beginnen erhielten erst nach den Bundestagswahlen von 1957,
als mit der absoluten Mehrheit der Union das Scheitern der bisherigen Politik
nicht mehr zu leugnen war, eine Chance.
Angesichts der erneuten Niederlage war eine programmatische Neuorientierung unausweichlich geworden. Der Durchbruch zu einer programmatischen
Neuorientierung der SPD als linke Volkspartei gelang auf dem Godesberger Parteitag von 1959. Das Godesberger Programm vollzog programmatisch den in
der Praxis schon lngst vollzogenen Abschied vom Marxismus, der nur noch als
eine von mehreren geistigen Traditionslinien der Sozialdemokratie neben dem
Humanismus, der klassischen Philosophie und der christlichen Ethik genannt
wurde. Die entscheidenden Aussagen zu den Zielen des demokratischen Sozialismus finden sich im Abschnitt Wirtschafts- und Sozialordnung, der eine
marktwirtschaftliche Ordnung mit staatlicher Intervention und Kontrolle der
Wirtschaftsordnung propagierte.
Der Weg der Sozialdemokratie von der Arbeiterpartei zu einer Partei des
Volkes sei durch den Willen bestimmt, sowohl die alten Krfte des Kapitalismus zu berwinden als auch der kommunistischen Herausforderung zu begegnen. Das Godesberger Programm berwand die noch in der Weimarer Republik
virulente Vorstellung, dass die liberale Demokratie nur eine unvollstndige,
durch den Sozialismus abzulsende politische Ordnung sei. Allerdings blieb
noch immer ein Vorbehalt eingebaut, wenn es hie, dass die Demokratie nur
durch den Sozialismus erfllt werde (Programme der deutschen Sozialdemokratie, 1963: 188).
Eine Revision der auenpolitischen Orientierung enthielt das Programm
noch nicht sie erfolgte ffentlich erst mit einer Rede Herbert Wehners im Deutschen Bundestag am 30. Juni 1960. Allerdings wurde ein Bekenntnis zur Landesverteidigung und zur Verteidigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik abgelegt.

454

Damit waren wichtige Schritte in Richtung einer Modernisierung der Programmatik und der ffnung gegenber neuen Whlerschichten getan, die Anfang der 1960er-Jahre durch eine Reihe von Richtlinien und Leitstzen der
SPD zu wichtigen Politikfeldern wie der Familien-, Gesundheits-, Rechts- und
Bildungspolitik und zur Ost- und Deutschlandpolitik ergnzt wurden. Diese allmhlichen Erneuerungsversuche hatten zur Folge, dass die SPD bei ihrem Eintritt in die Regierung der Groen Koalition 1966 nicht nur ber ein modernisiertes Parteiprogramm, sondern auch ber reformpolitische Konzepte in den wichtigsten Bereichen der Innen- und Wirtschaftspolitik verfgte.
Wesentlich vorsichtiger agierte sie im Bereich der Ost- und Deutschlandpolitik, die emotional hoch besetzt war. Es war kein Zufall, sondern bewusste Symbolik, dass ber dem Podium des Karlsruher Parteitages von 1964 eine Karte
Deutschlands in den Grenzen von 1937 mit der Parole Erbe und Auftrag
prangte man frchtete, erneut in die Ecke der nationalen Unzuverlssigkeit gestellt zu werden und versuchte mglichen Angriffen von vornherein zu entgehen.
Die SPD war am Beginn der 1980er-Jahre nicht nur innerlich zerrissen, sondern auch so demoralisiert, dass sie gar nicht in der Lage war, kurzfristig aus der
Krise herauszukommen (Paterson, 1986). Programmatisch schwankte sie zwischen der Godesberger Tradition, dem Modernisierungsansatz der Reformpolitik
vom Ende der 1960er-Jahre, vor allem mit ihrem Festhalten an keynesianischen
Modellen der Wirtschaftssteuerung, reaktivierten altsozialistischen Modellen der
Vor-Godesberg-Zeit und dem Anpassen an grne Positionen. Weniger erfolgreich war die organisatorische Modernisierung der SPD. Zwar gelang es dem
jungen Kanzlerkandidaten von 1961, Willy Brandt, einen Wahlkampf nach usamerikanischem Muster zu fhren und damit Mastbe fr die Wahlkampforganisation zu setzen, aber die notwendige Strukturreform des Parteiapparates blieb
weitgehend auf der Strecke.
Positiv machten sich zwar in den 1980er-Jahren die Integrationsbestrebungen Hans Jochen Vogels bemerkbar, der nach dem vorzeitigen Rcktritt Willy
Brandts zum Parteivorsitzenden gewhlt worden war und erheblich zur inneren
Konsolidierung der Partei beitrug, das entscheidende Problem einer politischprogrammatischen und organisatorischen Modernisierung nach dem erfolgreichen Vorbild der CDU konnte auch er nicht lsen. Vielmehr war ein weiteres
Abrutschen in die programmatische Beliebigkeit zu verzeichnen, die auch nicht
durch einen erkennbaren politischen Gestaltungs- und Machtwillen kompensiert
wurde, sodass sich die Wahlchancen auf der Bundesebene immer weiter verschlechterten. Politische Fehleinschtzungen im Zuge der deutschen Einheit taten ein briges, um die Chancen der SPD auf dem gesamtdeutschen Whlermarkt bei den Bundestagswahlen 1990 zu schmlern. Fr die SPD entstand die paradoxe Situation, dass sie einerseits als erste Partei den entscheidenden Schritt zur
Vereinigung der beiden Parteiorganisationen vollzogen hat Willy Brandt war bereits im Februar zum Ehrenvorsitzenden der neu gegrndeten SPD der DDR gewhlt worden andererseits aber wegen der erkennbaren Zurckhaltung der Parteifhrung in Bonn und des Kanzlerkandidaten, Oskar Lafontaine, gegenber einer
schnellen staatlichen Vereinigung als Einheitsgegner wahrgenommen wurde.
Anders als bei der CDU und den Liberalen war die Grndung der gesamtdeutschen Sozialdemokratie nicht mit der Vergangenheit einer Blockpartei be-

455

Konflikte um ein
neues Parteiprogramm
Krise der SPD in den
1980er-Jahren

Vereinigung mit der

SPD der DDR 1990

Regeneration der
SPD in der zweiten
Hlfte der 1990erJahre

lastet. Die SPD konnte aber auch nicht, wie ihre Konkurrenten, eine funktionierende Parteiorganisation und breite Mitgliedschaft in Ostdeutschland bernehmen. Das strukturelle Geflle zwischen West und Ost war erheblich. Angesichts
der Kluft in den Mitgliederzahlen (mehr als 800.000 im Westen, ca. 25.000 im
Osten) war es nahezu ausgeschlossen, eine strkere Reprsentanz der Vertreter
aus Ostdeutschland durchzusetzen. Daher vollzog sich die Vereinigung der beiden Parteien eher als Anschluss der SPD der DDR an die West-SPD.
Das auf dem ersten gesamtdeutschen Parteitag verabschiedete Regierungsprogramm der SPD mit dem Titel Der neue Weg kologisch, sozial, wirtschaftlich stark lie nahezu jede Perspektive einer gesamtdeutschen Entwicklung vermissen. Beschworen wurden auch hier die Themen der alten Bundesrepublik. Nur fehlte, wie bei der CDU, das emphatische Bekenntnis zur Einheit.
Stattdessen wurden die Risiken des Vereinigungsprozesses betont (Protokoll Parteitag von Berlin, 1990: 229ff.). Diese Zurckhaltung hat wesentlich zur erneuten Niederlage der SPD bei den Bundestagswahlen im Herbst 1990 beigetragen.
Im Jahre 1983 hatte Ralf Dahrendorf seine provozierende These vom Ende
des sozialdemokratischen Jahrhunderts formuliert (Dahrendorf, 1983). Er hatte
damit eine kontroverse Debatte darber ausgelst, ob sich die zentralen Themen
der Sozialdemokratie erschpft htten und ihre politischen Strategien berholt
seien (Paterson/Thomas, 1986; Merkel, 1993). Bis Mitte der 1990er-Jahre sah es
so aus, als ob Dahrendorf Recht behalten wrde, zumal die SPD eine Antwort
auf diese Frage und ihre mglichen Konsequenzen schuldig geblieben war.
Nach der 1994 erneut verlorenen Bundestagswahl wurde der Parteivorsitzende, Rudolph Scharping, durch eine Art innerparteilichen Putsch von Oskar
Lafontaine abgelst. Nach dem Parteitag gelang es dem neuen Parteivorsitzenden in den drei Jahren bis zu den Bundestagswahlen 1998 die Partei zu einen und
sie als eine politische Kraft zu profilieren, die bereit und in der Lage war, eine
zunehmend als verbraucht wahrgenommene Regierungskoalition abzulsen. Zu
Gunsten des vorrangigen Ziels wurden programmatische Debatten eher zurckhaltend gefhrt, die notwendige Strukturreform vertragt und durch die Herausverlagerung der Verantwortung fr die Wahlkampffhrung auf eine spezielle
task-force (die Kampa) die Politik- und Strategiedefizite der Parteiorganisation umgangen.
Anders als Mitte der 1960er-Jahre verfgte die SPD bei ihrem Regierungsantritt 1998 nach sechzehn Jahren Opposition nicht ber eine kohrente politische Reformstrategie. Vielmehr waren Meinungsverschiedenheiten ber wichtige Politikfelder die in groen Volksparteien immer vorhanden sind zu Gunsten einer Machteroberungsstrategie zurckgestellt worden. Das Berliner Programm von 1989 war bereits zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung von der vllig vernderten politischen Wirklichkeit berholt. Seither sind mehrere vergebliche Anlufe gemacht worden, zu einem zeitgemen Programm zu kommen.
Mehrere Kommissionen und in schneller Folge wechselnde Parteivorsitzende
sind bislang an dieser Aufgabe gescheitert.
In der Regierungszeit Gerhard Schrders gelang es der Partei weder, ein erkennbares programmatisches Profil zu gewinnen noch eine gewisse Eigenstndigkeit gegenber den Anmutungen der Regierungspolitik zu bewahren. Sie mutierte in atemberaubendem Tempo zu einer Kanzlerpartei. Durch den 2005

456

vollzogenen bergang in die Groe Koalition und angesichts eines erheblichen

Verschleies von Parteivorsitzenden seit 1999 (Gerhard Schrder, Franz Mntefering, Matthias Platzeck, Kurt Beck) und nicht zuletzt angesichts des dramatischen Verlustes von Mitgliedern steht die SPD vor der Herausforderung, sich in
gewisser Weise neu erfinden zu mssen.

9.4.4 FDP
Im liberalen Lager gestaltete sich die Sammlung wesentlich schwieriger. Dies Linksliberale versus
hngt vor allem mit der traditionellen Teilung des liberalen Spektrums in Links- Nationalliberale
liberale und Nationalliberale seit der Mitte des 19. Jhs. zusammen, die zur
Schwche der republiktreuen Krfte in Weimar beigetragen hat. Diese beiden
Strmungen entstanden in verschiedenen Konstellationen neu und es bedurfte
eines lngeren konfliktreichen politischen und organisatorischen Prozesses, bis
sie in einer Partei, der FDP, vereint werden konnten. hnlich wie die CDU/CSU
ist die liberale Partei aus einer Vielzahl lokaler Initiativen in der unmittelbaren
Nachkriegszeit entstanden.
Gemeinsamer Nenner waren Antikollektivismus und Antisozialismus. Ersterer richtete sich nicht nur gegen die SPD (und die KPD), sondern auch gegen politische Vorstellungen in der Tradition der katholischen Soziallehre, die in der
CDU eine groe Bedeutung hatten.
In den Anfangsjahren kamen der FDP eine Reihe von Faktoren zugute.
Durch die Trennung der Besatzungszonen konnten sich liberale politisch-kulturelle Milieus in Sdwestdeutschland wieder formieren, ohne einem Uniformittsdruck von auen ausgesetzt zu sein. Eine gewisse Begnstigung erfuhren die
Liberalen durch die alliierte Lizenzierungspolitik, die eine liberale Partei als festen Faktor im Parteiensystem vorsah. Angesichts der brgerlichen Sammlungsbestrebungen unter christlichen Vorzeichen in der CDU konnten sie die Teile des
Brgertums an sich binden, die aus einer laizistischen oder antiklerikalen Tradition kamen oder Vorbehalte gegen eine Instrumentalisierung christlicher Werte
in der Politik hatten.
Sie sttzten sich ferner auf antikommunistische Einstellungen im liberalen
Brgertum und starke regionale, nationalliberale und konservative Traditionen,
welche die FDP dank fehlender Rechtsparteien an sich binden konnte. In der
FDP dominierte anfangs der nationalliberale Flgel. In einigen Landesverbnden
kamen eher rechtskonservative als liberale Positionen zum Zuge. Auch nach
Selbstreinigungsversuchen blieb ein konservativer, teils reaktionrer Nationalliberalismus einflussreich.
Die traditionelle Spaltung des liberalen Lagers in Deutschland wurde nach Regionale Vielfalt
1945 zwar organisatorisch beendet, aber nicht berwunden sie wurde vielmehr
in die FDP hineinverlagert. Das Ergebnis war eine lokale und regionale Vielfalt
und eine weitgehende Autonomie der Landesverbnde, die mit konkurrierenden,
ja sogar einander ausschlieenden programmatischen Vorstellungen unter einem
organisatorischen Dach koexistierten.
In Baden, Wrttemberg und den Hansestdten Bremen und Hamburg entstanden liberaldemokratische Landesverbnde, die auch bereit waren, mit den So-

457

Konfliktreiches
Verhltnis FDPCDU/CSU

Programmatische
Erneuerung der FDP

zialdemokraten zu kooperieren. In Hessen, Niedersachsen und NordrheinWestfalen dominierten antisozialistische und nationalistische Ideen. Diese Landesverbnde verstanden sich als Teil eines Brgerblocks mit scharfer Gegnerschaft
zur SPD. In Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen ging die Entwicklung zeitweilig so weit, dass die FDP zu einem Sammelbecken rechtsradikaler Elemente
und ehemaliger Nationalsozialisten wurde, sodass die FDP dort zeitweilig eher
dem rechtsradikalen, als dem liberalen Spektrum zugeschlagen werden musste.
Mitte der 1960er-Jahre, als die FDP begann, sich als liberale Reformpartei
zu profilieren, fhrte dies u.a. dazu, dass es der NPD gelang, in ehemals nationalliberale Hochburgen der FDP einzubrechen z.B. bei der Hessenwahl 1966.
In der Anfangsphase der sozial-liberalen Koalition bewog die neue Ostpolitik
konservative FDP-Reprsentanten, einschlielich des ehemaligen Vorsitzenden,
Erich Mende, zum Parteiwechsel zur CDU/CSU.
Gemeinsamkeiten zwischen den beiden Flgeln der FDP gab es in wirtschafts- und sozialpolitischen Fragen. Nur mit einer gewissen Reserve war man
bereit, das Bekenntnis zur Marktwirtschaft durch das Adjektiv sozial zu ergnzen.
Die tief greifenden Differenzen innerhalb des liberalen Lagers konnten
durch die frhzeitige Einbeziehung der FDP in die von Adenauer 1949 gebildete
brgerliche Koalition zwar berbrckt, aber nicht beseitigt werden. Die Regierungsbeteiligung warf zudem schon damals das Problem auf, wie sich die FDP
als eigenstndige Partei profilieren knne. Mit einer Strategie des koalitionsinternen Konflikts gelang es letztendlich nicht, eine ernste Existenzkrise der Partei
zu verhindern. Vielmehr fhrte sie 1956 zum Koalitionsbruch. Gegenstand der
Auseinandersetzung war ein fr die Nationalliberalen hochbrisantes Problem,
nmlich das Saarstatut.
In der Wahlrechtsfrage, die vom Verfassungsgeber nicht geregelt worden
war, drohte Adenauer der FDP fr den Fall einer Ablehnung des Saarstatuts mit
dem Mehrheitswahlrecht. Die FDP ihrerseits drohte der CDU mit der Ablehnung
der Wiederbewaffnung und einer rechnerisch denkbaren Koalition mit der SPD.
Dass diese Drohung nicht vllig aus der Luft gegriffen war, zeigten die Ereignisse in Nordrhein-Westfalen, wo der christlich-demokratische Ministerprsident,
Karl Arnold, durch ein von SPD und FDP getragenes konstruktives Misstrauensvotum gestrzt worden war. Dieser Putsch der so genannten Jungtrken in
der FDP, unter ihnen die spteren Parteivorsitzenden Erich Mende und Walter
Scheel, durch den die CDU/CSU ihre Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat verlor, besiegelte das Ende der Koalition in Bonn, fhrte zur Abspaltung des Ministerflgels und zur Grndung einer kurzlebigen Freien Volkspartei, die eine
Fraktionsgemeinschaft mit der Deutschen Partei bildete und dann sehr schnell
von der CDU aufgesogen wurde.
Nach 1961 konnte die FDP zwar wieder in die Regierung zurckkehren, aber
sie war da sie im Wahlkampf eine Beteiligung an einer weiteren Regierung
Adenauer ausgeschlossen hatte mit dem Odium der Umfallerpartei versehen.
Ihre programmatische Erneuerung war stecken geblieben. Als sie 1966 erneut in
die Opposition geriet, war eine politische und programmatische Erneuerung berfllig.

458

Mehrere Faktoren kamen zusammen. Mitgliedschaft und Whlerschaft der

FDP hatten sich stark verndert. Der neue Mittelstand wurde zu einer wichtigen
Klientel und forderte einen reformierten und innovativen Liberalismus. Auf dem
rechten nationalliberalen Flgel geriet die FDP unter massiven Druck durch die
kometenhaft aufsteigende neonazistische NPD, die 1966/67 in sechs Landtage
einzog (Bayern, 7,4%; Bremen, 8,8%; Hessen, 7,9%; Niedersachsen, 7%; Rheinland-Pfalz 6,9%; Schleswig-Holstein, 5,8%) und bei den Landtagswahlen im
Stammland des Liberalismus, Baden-Wrttemberg, 1968 sogar 9,8% der Stimmen erreichte. Ihre besten Ergebnisse konnte die NPD in frheren Hochburgen
des nationalliberalen FDP-Flgels erzielen.
Mit dem Hannoveraner Aktionsprogramm von 1967 leitete der erstarkende linksliberale Parteiflgel eine programmatische Erneuerung ein, die die FDP
im Bereich der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik und der Ost- und Deutschlandpolitik als moderne Reformpartei profilierte. Diese programmatische Entwicklung fand mit den Freiburger Thesen ihren Abschluss (Flach/Maihofer/
Scheel, 1972).
In diesen Thesen beschrieb sich die FDP als Partei, die sich in der Tradition
der demokratischen Revolutionen des spten 18. Jhs. fr eine Demokratisierung
und zugleich Liberalisierung des Staates aus dem Gedanken der Menschenwrde
und Selbstbestimmung einsetzt und zugleich als moderne liberale Partei fr eine
Demokratisierung der Gesellschaft eintrat. Sie sprach von einem gewandelten
Verstndnis der Freiheit, das dem modernen Liberalismus die neue politische
Dimension eines nicht nur Demokratischen, sondern zugleich Sozialen Liberalismus erschliet (Flach/Maihofer/Scheel, 1972: 58).
In der 1969 gebildeten sozial-liberalen Koalition bemhte sich die FDP vor
allem im Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik um ein eigenstndiges Profil und es sind diese Bereiche gewesen, die dann Anfang der 1980er-Jahre wesentliche Ursache fr den Bruch der Koalition und die Wende der FDP zur
CDU/CSU waren.
Trotz der mehrmaligen Abspaltungen nationalliberaler und rechter Teile der
Partei hat sich die FDP nicht, wie vielfach zu Beginn der sozial-liberalen Koalition gemutmat, von einer Partei des brgerlichen Lagers zum natrlichen Verbndeten der Sozialdemokratie entwickelt. Im wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Bereich, z.B. in der Frage der Mitbestimmung, waren und sind die Unterschiede stets manifest gewesen und kulminierten, nachdem die Gemeinsamkeiten in der Rechts- und Innenpolitik und in der Ost- und Deutschlandpolitik aufgebraucht waren, im Bruch der sozial-liberalen Koalition.
Nach dem Regierungswechsel von 1982 profilierte sich die FDP in erster
Linie als wirtschaftsliberale Partei. Prominente Vertreter des sozial-liberalen Flgels hatten die Partei verlassen oder wurden an den Rand gedrngt. Dass auch
das Problem eines nationalliberalen Flgels nicht endgltig gelst war, zeigen
die Auseinandersetzungen, die in den 1990er-Jahre ausbrachen, als eine Gruppe
um den ehemaligen Generalbundesanwalt, Alexander von Stahl, eine betont nationale Politik der FDP forderte.
Trotz anfnglicher Erfolge konnte die FDP aus der deutschen Einheit und
der bernahme der Liberalen Partei der DDR dauerhaft keinen Gewinn erzielen.
Auf einem Parteitag am 11./12. August 1990 in Hannover hatte die FDP drei li-

459

Von der sozialliberalen zur

neoliberalen Partei

Vereinigung mit
liberalen Parteien der
DDR 1990

berale Gruppierungen der DDR bernommen: den Bund Freier Demokraten mit
seinen ca. 135.000 Mitgliedern, die kleine FDP der DDR mit nur 2.000 Mitgliedern und die Forumspartei (die Schtzungen schwanken von ca. 3.000 bis zu nur
500 Mitgliedern).
Der Mitgliederzuwachs war aber auch fr die West-FDP nicht ohne Probleme, die selbst nur ca. 67.000 Mitglieder zhlte. Durch einen komplizierten Delegiertenschlssel fr den Parteitag musste dafr gesorgt werden, dass die stlichen Landesverbnde kein bergewicht erhielten. Trotz anfnglicher Mitgliederstrke ist die FDP in Ostdeutschland fast von der politischen Bhne verschwunden wie Bndnis 90/Die Grnen blieb sie eine reine West-Partei.
Kampf um die
Das Dilemma der FDP bleibt, dass zwischen den beiden Groparteien
liberale Mitte CDU/CSU und SPD in der Mitte des politischen Spektrums wenig Platz ist. Dieser Raum wird noch enger, je mehr die Grnen sich als alternative Partei des
Mittelstandes etablieren. Der eigentliche politische Gegner der FDP sind inzwischen die Grnen.
Hinzu kamen Machtkmpfe innerhalb der Parteifhrung, fehlgesteuerte
Wahlkmpfe, der Eindruck, die FDP entwickele sich zu einer single-issue-Partei
(Steuersenkung) und vernachlssige ihr liberales, freiheitliches Profil und
schlielich unappetitliche Kampagnen des lange Zeit einflussreichen Jrgen
Mllemann. Sie fhrten zu einem Vertrauensverlust fr die FDP bei ihrer klassischen Klientel, dem Brgertum, der erst allmhlich wieder gut gemacht werden
konnte.
Die Verbindung eher linksliberaler Vorstellungen in der Rechts- und Innenpolitik mit einem neoliberalen Wirtschaftskurs fhrte immer wieder zu Konflikten in der Partei. Das Selbstverstndnis als liberales Korrektiv in denkbar unterschiedlichen Koalitionen beantwortet die Frage nach dem eigenen Profil der
FDP nur ex negativo.

9.4.5 Die Grnen

ffnung des
politischen
Spektrums durch die
Erfolge der Grnen

Der Einzug der Grnen in den Bundestag bei den vorgezogenen Neuwahlen
1983 markierte einen tiefen Einschnitt in der Parteiengeschichte der Bundesrepublik. Das seit Anfang der 1960er-Jahre konsolidierte Parteiensystem entwickelte sich zu einem Vier-Parteien System, das, wie die alsbald einsetzende Diskussion ber denkbare rot-grne Bndnisse und die Bildung einer ersten Koalition von SPD und Grnen in Hessen im Jahre 1983 zeigten, perspektivisch vllig neue Bndnis- und Koalitionsmglichkeiten erffnete. Erstmals war es seit
den frhen 1950er-Jahren einer neuen Partei, die erst drei Jahre zuvor formal gegrndet worden war, gelungen, in den Bundestag (und die meisten Lnderparlamente) einzuziehen. Nur die NPD war in den Wahlen 1969 nahe an die 5%Hrde herangerckt und war Ende der 1960er-Jahre in mehreren Landtagen vertreten.
Bewegungspartei
Die Grnen waren keine Parteineugrndung im hergebrachten Sinne, die
neuen Typs entweder durch Abspaltung von einer existierenden Partei oder durch die Aktivitt einzelner politisch engagierter Brger ins Leben gerufen wurde, sondern eine
Bewegungspartei neuen Typs. Sie entstand unter sehr differenzierten regionalen

460

Bedingungen als Partei von Brgerinitiativen und kommunalen Whlervereinigungen mit unterschiedlichen, oft unvereinbaren ideologischen Positionen und
politischen Zielen, die in einem Punkt bereinstimmten: Inhaltlicher Fokus waren die Abwendung von der bisherigen, auf der Ausbeutung und Verschwendung
der Naturressourcen basierenden Wachstumspolitik, die in der einflussreichen
Studie des Club of Rome kritisch analysiert worden war und die grundstzliche Ablehnung der friedlichen (und militrischen) Nutzung der Atomkraft. Hierin trafen sich Vertreter des klassischen Naturschutzgedankens, protestantische
und pietistische Pazifisten, Umweltschtzer aus dem lndlichen Milieu, Anthroposophen aus den brgerlichen Mittelschichten, Konservative, wie der aus der
CDU kommende Mitgrnder der Grnen, Herbert Gruhl, versprengte Veteranen
der Studentenbewegung, Mitglieder verschiedener K-Gruppen und kommunistischer Splitterparteien, Spontis mit libertren und anarchistischen Neigungen
und kobauern, deren ideologische Wurzeln gelegentlich in den Blut-undBoden Ideen der vlkischen Bewegungen der 20er- und 30er-Jahre zu finden
waren. Dieses Konglomerat unterschiedlicher und unvereinbarer Vorstellungen
macht verstndlich, warum der Konstituierungs- und Konsolidierungsprozess als
Partei von inneren Konflikten begleitet war, die sich ber mehr als ein Jahrzehnt
hinzogen.
Dass es den Grnen gleichwohl in relativ kurzer Zeit gelang, einen festen
Platz im Parteiensystem zu erobern, hngt damit zusammen, dass sie mit der Umweltproblematik und der seit Anfang der 1980er-Jahre ins Zentrum des ffentlichen Bewusstseins rckende Frage, ob die bisherige, auf atomarer Abschreckung
beruhende Militrpolitik den Frieden sichern knne, zwei Themenfelder besetzte,
in denen die etablierten Parteien keine berzeugenden Antworten anzubieten
hatten.
Programmatisch legten sich die Grnen in ihrem Bundesprogramm von 1980 Programmatische
auf vier Kernpunkte fest, die ihre politische Identitt bestimmen sollten: gegen Aussagen
unbegrenztes wirtschaftliches Wachstum und die Verschleuderung und Plnderung natrlicher Ressourcen, gegen eine ungezgelte Marktwirtschaft, die eine
Bedrohung fr die menschliche Lebensbasis darstelle, fr eine basisdemokratisch orientierte Politik mit permanenter personeller Rotation des politischen
Fhrungspersonals.
Die programmatische Orientierung der Grnen griff klassische Vorstellungen des Naturschutzes und der Beseitigung negativer Folgen der Industrialisierung ebenso auf wie pazifistische Traditionen, Ideen der Rtebewegung und linke bndnispolitische Konzepte, in denen die Gewerkschaften immer eine herausragende Rolle gespielt hatten. Das spezifische und den Erfolg der Grnen begrndende Element war die Priorittensetzung zu Gunsten der kologie, die
mehr als traditionellen Naturschutz meinte, nmlich einen neuen Lebensstil, eine
neue, grundstzlich andere Wirtschaftsweise und die Wiedergewinnung des politischen Raums durch die Brger.
Die Unterordnung der konomie unter die kologie und die Forderung nach
einer Umgestaltung des politischen Systems im Sinne der Basisdemokratie stellten den entscheidenden Unterschied und die wichtigste programmatische Innovation der Grnen in der deutschen Politik dar und unterschied sie lange Zeit, trotz

461

aller zwischenzeitlich erfolgten Anpassung an die realpolitischen und institutionellen Gegebenheiten, von den anderen Parteien.
Bedingt durch ihre Entstehungsgeschichte hatten die Grnen anfangs eine
grere Nhe zur SPD, als zu anderen Parteien. Das Gros der Fhrungsfiguren
der Partei kam aus linken Gruppierungen und war in der Zeit der Studentenbewegung politisch sozialisiert worden. Viele ihrer Aktivisten und Whler waren
zuvor Anhnger oder Mitglieder der Sozialdemokratie. Bei den wirtschafts- und
sozialpolitischen Vorstellungen, aber auch bezglich neuer politischer Strategien
der Friedenssicherung, gab es Berhrungspunkte zu Teilen der SPD. Das gleiche
galt fr Ideen ber eine Erweiterung politischer Partizipationsmglichkeiten und
die Auflockerung des streng parlamentarisch-reprsentativen politischen Systems der Bundesrepublik.
Verortung der
Darber blieb zunchst verborgen, dass der anti-etatistische Grundzug grGrnen im ner Politik durchaus auch Affinitten zu liberalen Vorstellungen aufweist man
Parteiensystem
denke an die Skepsis gegenber berbordender Staatsttigkeit und die Frage der
Sicherung individueller Freiheitsrechte. Auch zur Union gibt es Berhrungspunkte. Hier sind bei vielen grnen Politikern christliche oder anthroposophische, stark normativ geprgte ganzheitliche Politikvorstellungen zu nennen. Vor
allem gibt es eine Nhe zu Ideen der christlichen Soziallehre und des von ihr
entwickelten Subsidiarittsprinzips, das die Regelung sozialer Vorsorge nicht
per se dem Staat, sondern der freiwilligen Solidargemeinschaft der Brger zuweist. Demgegenber sind die Vertreter extrem linker Positionen, die zum Anfang die Szene beherrschten, entweder durch die Notwendigkeiten der Realpolitik domestiziert oder haben in einer der vielen Abspaltungen die Partei verlassen.
Der Dauerkonflikt zwischen linken und kologisch-fundamentalistischen
Prinzipien und den Notwendigkeiten der Realpolitik hat die zur Parlamentspartei
gewordenen Grnen durch die 1980er-Jahre hindurch begleitet und nahe an den
Punkt des Scheiterns gebracht. Htte ihnen nicht paradoxerweise die von ihnen
seinerzeit noch heftig kritisierte staatliche Parteien- und Wahlkampffinanzierung
eine solide finanzielle Grundlage verschafft, wre ihre Existenz ernsthaft gefhrdet gewesen.
Der ffentliche Dauerstreit und eine vllige Verschiebung der politischen
Prioritten im deutschen Einigungsprozess, dem die Grnen mit erkennbarer
Distanz gegenber standen, lie sie bei der Bundestagswahl 1990 an der 5%Hrde scheitern. Ihr parlamentarisches berleben wurde nur durch das mit ihr
verbundene Wahlbndnis von Grnen und Bndnis 90 gesichert, das im ostdeutschen Wahlgebiet, in dem fr diese Wahlen eine eigene Sperrklausel galt, mit
5,9% der Stimmen den Einzug in den Bundestag schaffte.
Die Grnen waren dem deutschen Vereinigungsprozess mit demonstrativer
Abneigung begegnet. Ihre Begeisterung fr das Volk, das im Herbst 1989 in der
DDR auf die Strae gegangen war, schlug in Aversionen um, als die Demonstranten riefen: Wir sind ein Volk. Die Grnen sprachen von Wiedervereinigungsrausch und der Gefahr eines neuen Grodeutschland. Parolen wie Nie
wieder Deutschland und die Warnung vor einem Vierten Reich machten im
grn-alternativen Milieu der Bundesrepublik die Runde.

462

Nach der Bundestagswahl waren es die acht ostdeutschen Bundestagsabgeordneten des nur nach groen Mhen zu Stande gekommenen Wahlbndnisses
von Bndnis 90/Die Grnen aus Ostdeutschland, die fr eine Kontinuitt parlamentarischer Reprsentanz zu sorgen hatten. Sie standen dabei vor einem doppelten Dilemma: Als Interessenvertreter der ehemaligen DDR-Brger, die in ihrer Mehrheit unmittelbar materielle Interessen nach wirtschaftlichem Wachstum,
sicheren Arbeitspltzen, langlebigen Konsumgtern und westlicher Lebensweise
prferierten und postmateriellen Werten, wie sie die Whlerklientel der Grnen
im Westen vertrat, geringe Prioritt einrumten, hatten sie andere Schwerpunkte
zu setzen als ihre westlichen Partner. Als Statthalter des West-Grnen im Bundestag mussten sie aber zugleich die Tradition der jungen kologiebewegung
vertreten, ohne deren Erfahrungen zu teilen. Von der westdeutschen Whlerschaft der Grnen und der Grnen Partei wurden sie zudem mit einem gewissen
Misstrauen beobachtet, weil sie sich nicht auf linke Positionen festlegen lieen.
Die Niederlage vom Herbst 1990 zwang die Grnen in Westdeutschland zu
einem Revirement der politischen Programmatik und Strategie und zur Beendigung der abschreckenden Dauerkmpfe zwischen Ideologen und Realpolitikern.
Gefrdert wurde dieser Klrungsprozess durch das Selbstbewusstsein der Vertreter von Bndnis 90, die den von linksradikalen Traditionen geprgten ideologischen Debatten der westdeutschen Grnen wenig abgewinnen konnten und durch
ihre sachorientierte Politik im Deutschen Bundestag Mastbe setzten.
Viele Beobachter waren sich nach 1990 nicht sicher, ob es den Grnen im
Westen gelingen werde, diese Niederlage zu berleben. Nicht nur die aktuellen
Fehleinschtzungen lieen eine skeptische Prognose zu, sondern vor allem der
Umstand, dass die anderen Parteien in unterschiedlicher Weise Themenfelder der
Grnen besetzten und in ihre eigene Programmatik und Politik aufnahmen. Die
Einrichtung eines Bundesministeriums fr Umweltschutz nach der Katastrophe
von Tschernobyl 1986 war nicht nur ein geschickter Akt symbolischer Politik,
sondern verwies auf eine vorsichtige politische Kursnderung.
Die Anfang der 1980er-Jahre so attraktiv erscheinende enge Verkopplung
der Prinzipien kologisch, sozial, basisdemokratisch und gewaltfrei, und den
damit verbundenen Anspruch einer grundstzlich neuen Politik, haben die Grnen im Laufe ihrer realpolitischen Wende nicht aufrechterhalten knnen.
In ihrer Zeit als Regierungspartei von 1998 bis 2005 hat sich der Anpassungsprozess der Grnen an die Imperative der Realpolitik mit atemberaubendem Tempo beschleunigt. Als eines neben vielen Beispielen dieser Wandlung
kann die Untersttzung und aktive Propagierung eines moralischen Interventionismus 1999 im Kosovo und nach 2001 in Afghanistan angefhrt werden fr
eine Partei, die eine ihrer Wurzeln im Pazifismus hat, ein bemerkenswerter
Wandel.
Geblieben ist eine Partei, die als inzwischen etabliertes Mitglied des Parteiensystems, ebenso wie die anderen Parteien den Brgern und Whlern eine bestimmte politisch-programmatische Produktpalette anbietet. Die Erwartungen
der Mehrheit der Whler der Grnen unterscheiden sich heute nicht mehr grundstzlich von denen der Whler anderer Parteien. Es geht neben inhaltlichen politischen Prferenzen in entscheidendem Mae um die Frage, ob und in welchen

463

Scheitern der
Grnen bei der
Bundestagswahl 1990

Realpolitische Wende
der Grnen

denkbaren Bndniskonstellationen sich die Ziele der Grnen politisch umsetzen

lassen. Aus einer Partei des Systemprotestes und einer normativ begrndeten
neuen Politik ist nach sieben Jahren Regierungsttigkeit im Bund ein Mitspieler
neben anderen im Kampf um politische Macht geworden.

9.4.6 PDS-Die Linke

Die KPD in der

frhen Bundesrepublik

Grndung der DKP

1969

Mit der Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) entstand im vereinten

Deutschland erstmals seit der unmittelbaren Nachkriegszeit eine Partei links von
der SPD, die auch auf Bundesebene Wahlerfolge verzeichnen konnte, obwohl sie
im Kern eine ostdeutsche Partei geblieben ist.
Als Partei, die aus der SED der DDR hervorgegangen ist, hat sie, auch wenn
sie sich dezidiert als demokratische Partei begreift, in der alten Bundesrepublik
zwei durchaus unterschiedliche Vorgnger: die KPD und die DKP.
KPD und DKP waren aber besondere Parteien sie waren quasi die Statthalter der DDR im politischen Spektrum der alten Bundesrepublik. Die KPD, Ziehkind der Sowjetunion, war die erste, durch den Befehl Nr. 2 der Sowjetischen
Militradministration vom Juni 1945 zugelassene Partei im Nachkriegsdeutschland. Nach der erzwungenen Vereinigung von SPD und KPD zur Sozialistischen
Einheitspartei Deutschlands (SED) in der Sowjetischen Besatzungszone im April
1946 existierte sie nur noch in den westlichen Besatzungszonen. Die KPD war
nie viel mehr als die westdeutsche Sektion des von der KPdSU gelenkten internationalen Kommunismus unter politischer Anleitung der SED. Sie hatte in den
Westzonen traditionell einige Hochburgen, vor allem in Industrieregionen wie
dem Ruhrgebiet oder in Hamburg, verlor aber im sich entwickelnden Kalten
Krieg und im Zeichen des Wirtschaftswunders sehr schnell an Einfluss.
Auch ohne das Verbot durch das Bundesverfassungsgericht 1956 wre die
KPD zu einer zu vernachlssigenden politischen Gre in der Bundesrepublik
geworden. Es war also bereits bei Klageerhebung deutlich, dass die KPD und ihre Vorfeldorganisation keinen nennenswerten Einfluss auf die Entwicklung in
der Bundesrepublik ausben konnten. 1956 spielte die KPD als politische Partei
keine Rolle mehr.
Eine neue Situation entstand, als in den 1960er-Jahren im Kontext des sich
ausweitenden Jugendprotestes und einer erkennbaren Entschrfung der OstWest-Konfrontation die Mglichkeiten einer Wieder- oder Neugrndung der
KPD in der Bundesrepublik getestet wurden und damit die Frage nach der weiteren Geltung der Verbotsverfgung des Bundesverfassungsgerichts aufgeworfen
wurde. Die Deutsche Kommunistische Partei (DKP), eine von der SED personell
und finanziell untersttzte Gruppierung, der es in den Jahren bis 1989 nur in einigen Universittsstdten gelang, in Kommunalparlamente einzuziehen, grndete
sich im September 1968 als Initiativausschuss und im April 1969 auf einem Parteitag in Essen als Partei.
Vorausgegangen waren Wiederzulassungskampagnen, die vom illegalen
KPD-Apparat in der Bundesrepublik und aus der DDR gesteuert wurden und die
Aufhebung des KPD-Verbotes zum Ziel hatten. Die Aussichtslosigkeit dieses
Unterfangens fhrte schlielich zur Neukonstituierung einer kommunistischen

464

Partei, die sich die Begrndungen des Bundesverfassungsgerichts ber die Unvereinbarkeit der Diktatur des Proletariats mit einer freiheitlichen und demokratischen Ordnung im Blick formal zum Grundgesetz und zugleich zur sozialistischen Umgestaltung von Staat und Gesellschaft in der Bundesrepublik bekannte (Brwald, 1970: 43).
Bis zum Ende der DDR fristete sie, obwohl von der SED finanziell grozgig ausgestattet, ein Leben als Splitterpartei, der es allerdings zeitweise gelang,
auf dem Wege kommunistischer Bndnispolitik und der Beteiligung ihrer Mitglieder an der Friedensbewegung und in Brgerinitiativen einen Einfluss auf das
auerparlamentarische politische Spektrum auszuben. Dieser Einfluss blieb
freilich immer begrenzt und hat, von wenigen unbedeutenden Ausnahmen abgesehen, nicht zu einer Steuerung durch die Kader der DKP gefhrt.
Mit der PDS trat nach 1989 ein neuer Typus von Partei auf, der in den
Transformationslndern gemeinhin als reformkommunistisch etikettiert wird.
Aus der SED hervorgegangen, hat sie sich in mehreren Etappen zu einer linkssozialistischen Partei entwickelt, die in ihrer Programmatik die Normen und Regeln des demokratischen Wettbewerbs anerkennt und ihre weiter reichenden Ziele mit demokratischen und parlamentarischen Mitteln zu erreichen sucht.
Obwohl sie bei den Bundestagswahlen entweder die 5-%-Hrde berschreiten konnte oder, wie von 2002 bis 2005 durch Direktmandate im Bundestag vertreten ist, blieb die PDS eine ostdeutsche Partei. Als solche aber ist sie die einzige Volkspartei in Ostdeutschland. Nur sie verfgt ber eine solide, wenngleich
vom konomischen, sozialen, demographischen und kulturellen Wandel nicht
unbeeinflusste soziale Verankerung in der Bevlkerung. Sie ist die Partei mit der
strksten und am besten organisierten Mitgliedschaft. In vielen Landesparlamenten ist sie zweitstrkste Partei. In Berlin und Mecklenburg-Vorpommern Juniorpartner in einer Koalition mit der SPD. In vielen Kommunalparlamenten ist die
PDS strkste oder zweitstrkste Partei. Zudem verfgt sie ber eine Reihe von
Vorfeldorganisationen, die ihre soziale Verankerung in Ostdeutschland verstrken.
Im Dezember 1989 als Auffangbecken fr eine gescheiterte Kaderpartei gegrndet, startete die PDS als eine spezifische Mischung zwischen Protest- und
Weltanschauungspartei (Neugebauer/Stss, 1996: 238 f.). Inzwischen hat sie sich
zunehmend zu einer regionalen Milieupartei mit breiter Whlerschaft entwickelt.
Es gelingt ihr erfolgreich, den Anspruch, die Interessenvertreterin der Ostdeutschen zu sein, in Whlerstimmen umzumnzen. Ihre Whlerschaft weist zugleich
ein relativ klares Sozialprofil aus. Es sind vor allem Angestellte und Beamte,
sowie kirchenferne Whler, die die PDS whlen; sie findet aber auch Zuspruch
bei neuen Selbstndigen, Landwirten und Arbeitern.
Ihre Existenz hngt am Fortbestand der gegenwrtigen, als strukturelle Benachteiligung der Ostdeutschen wahrgenommenen Situation. Ob es ihr gelingen
wird, ihre regionale Verankerung dauerhaft zu behaupten und damit ihre Existenz zu sichern, quasi als ostdeutsche CSU, erscheint langfristig zumindest fraglich.
Offen ist auch noch das Ergebnis des Versuchs der Westausdehnung.
Nachdem es der PDS in fnfzehn Jahren nicht gelungen war, in der westdeutschen politischen Landschaft Fu zu fassen, bot sich im Jahre 2005 mit der Neu-

465

grndung der Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit (WASG) eine

Alternative. Der WASG, von unzufriedenen SPD-Anhngern und Gewerkschaftern der mittleren Funktionrsebene gegrndet, gelang es im Wahlkampf gengend Whler im Westen zu mobilisieren, um der gemeinsamen Wahlliste mit der
PDS 8,7 % der Whlerstimmen (gegenber 4 % im Jahre 2002) zu verhelfen. Eine nicht unwesentliche Rolle hat dabei die Tatsache gespielt, dass der ehemalige
Parteivorsitzende der SPD, Oskar Lafontaine, als ausgewiesener Kritiker der Regierungspolitik die WASG anfhrte. Die anschlieenden Bemhungen aus PDS
(die bereits mit dem neuen Namen PDS-Die Linke in den Wahlkampf gezogen
war) und WASG eine neue Linkspartei zu schaffen, standen von Anbeginn unter
keinem gnstigen Stern. Zu tief sind die politischen und kulturellen Unterschiede
zwischen den Anhngern dieser beiden Gruppierungen.

9.4.7 Rechtsradikale und rechtsextreme Parteien

Rechtsradikalismus
und Rechtsextremismus

Seit dem Jahre 1990 beobachtet der Verfassungsschutz eine deutliche Zunahme
rechtsextremer und neonazistischer Aktivitten, ihre generalstabsmig geplante
und organisierte Ausdehnung nach Ostdeutschland und zunehmende nationale
und internationale Vernetzung (Verfassungsschutzbericht 2005: 45 ff.). Als gemeinsame ideologische Grundlage der in sich nicht homogenen rechtsextremistischen Gruppierungen macht das Bundesamt fr Verfassungsschutz berzogenen
Nationalismus und Rassismus aus. Auf den ersten Blick erscheint diese Entwicklung keinen Anlass zur Sorge zu geben, denn es hat in der Bundesrepublik zu verschiedenen Zeiten Konjunkturen fr rechtsradikale und rechtsextreme Parteien
gegeben, die sich auch in Wahlerfolgen niederschlugen. Diese Konjunkturen haben sich aber zumeist als temporr erwiesen. Seit Mitte der 1990er-Jahre ist aber
ein deutlicher Wandel in der rechtsradikalen und rechtsextremen politischen Szene zu beobachten, wobei die drei wichtigsten Parteien in diesem Spektrum, die
Republikaner (REP), die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD)
und die Deutsche Volksunion (DVU) eine wichtige Rolle spielen.
In der politischen Auseinandersetzung mit diesen Parteien geht es prima
vista um ihre Einordnung als rechtspopulistisch, rechtsradikal oder rechtsextrem. Welche Kriterien heranzuziehen sind, um eine Partei oder Gruppierung
einer dieser Richtungen zuzuordnen, ist strittig (Druwe, 1996; Gessenharter,
1998; Grumke, 2002). Die Begriffe werden mit einer gewissen Beliebigkeit verwandt und sind oft wenig przise. Streit gibt es auch darber, ob es sich beim
Rechtsextremismus oder bestimmten seiner Ausdrucksformen um eine soziale
Bewegung handelt (Koopmans/Rucht, 1996).
Zuordnungskriterien
Die grobe Unterscheidung zwischen altrechtem Extremismus, der neuen
Rechten und einem Rechtspopulismus (Lenk, 1998: 13) erscheint zwar nicht
befriedigend, erlaubt aber in Bezug auf die rechte Parteienszene eine hinreichend
genaue Zuordnung, wenn sie um solche Gruppierungen ergnzt wird, die offen
oder versteckt die nicht eindeutig markierbare Grenze zum Neonazismus berschreiten:
1. Der rechte Radikalismus alter Prgung hat seine ideologischen Wurzeln in
vlkischen, nationalistischen und chauvinistischen Ideologien und hat meist
466

eine mehr oder weniger enge Affinitt zu nationalsozialistischem Gedankengut. Die Zahl dieser Gruppierungen und Parteien in der Geschichte der
Bundesrepublik ist Legion. Nur einige wenige erlangten eine gewisse Bedeutung und konnten sich in Wahlen behaupten. Zu nennen sind neben einer
Reihe anderer Grndungen in der Frhzeit der Bundesrepublik vor allem die
1952 vom Bundesverfassungsgericht verbotene Sozialistische Reichspartei
(SRP), die 1964 gegrndete und kurze Zeit sehr erfolgreiche Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) und die 1971 als Auffangbecken
fr enttuschte NPD-Whler gegrndete Deutsche Volksunion (DVU) des
Verlegers rechtsextremen Schrifttums, Gerhard Frey, oder die Freiheitliche
Deutsche Arbeiterpartei (FAP).
Flieend sind bei einigen dieser Gruppierungen die Grenzen zum offenen
Nationalsozialismus und rechten Terrorismus. Beispiele sind die vom Bundesinnenministerium 1992 verbotene Nationale Front (NF) oder die im
gleichen Jahr verbotene Nationale Sammlung (NS).
2. Als rechtspopulistisch lassen sich Parteien bezeichnen, die unter Rckgriff
auf extrem nationalistische und chauvinistische Ideen und bei unklarer Abgrenzung gegenber dem Rechtsradikalismus unter populren Parolen Unzufriedenheit mit dem politischen System oder den Parteien auf ihre Mhlen zu
lenken suchen. In einigen Nachbarlndern sind solche Parteien sehr erfolgreich. Erfolgreichste Partei dieses Typus waren Ende der 1980er-, Anfang
der 1990er-Jahre die Republikaner. Festzuhalten ist, dass es den rechtspopulistischen Gruppen in Deutschland in vergleichender Sicht nicht einmal
ansatzweise gelungen ist, hnliche Erfolge zu erringen, wie etwa in Frankreich, Italien oder sterreich.
3. Unter dem Begriff Neue Rechte werden in jngerer Zeit eine Reihe kleinerer
Gruppierungen und intellektueller Zirkel zusammengefasst, die in der Tradition der Konservativen Revolution der Weimarer Republik (Moeller van
den Bruck) nach dem Ende des Sonderweges Bundesrepublik die Rolle
Deutschlands als mitteleuropischer Hegemonialstaat betonen und der Verwestlichung entgegentreten (Lenk, 1998: 14). Bezge sowohl zum Rechtsextremismus und -populismus als auch zu etablierten Parteien lassen diese
Neue Rechte bislang als eine diffuse, fhrerlose Sammlungsbewegung erscheinen, die offenkundig auf eine Haiderisierung als Perspektive setzt.
4. Mit Besorgnis registrieren die Sicherheitsbehrden einen Pradigmenwechsel
im rechtsextremen Lager, der dazu fhrt, dass die z.B. von der NPD lange
Zeit zumindest nach auen aufrecht erhaltene Abgrenzung gegenber neonazistischen und offen gewaltbereiten Gruppen aufgegeben wird. Insbesondere in Ostdeutschland, entsteht ein neues rechtsextremes Milieu, das in bestimmten Regionen, vor allem in Sachsen und Brandenburg, politische und
kulturelle Spuren hinterlsst.
Besorgnis erregend ist auch die von den Sicherheitsbehrden beobachtete zu- Internationale
nehmende europische und internationale Vernetzung, nicht zuletzt unter aktiver Vernetzung
Nutzung des Internet.
Rechtsextreme Parteien und Gruppierungen verstrken ihre Vernetzung im
europischen Raum, wobei sie die gemeinsame Ablehnung des europischen Einigungsprozesses und der Kampf gegen staatliche Repression, angebliche
467

kulturelle berfremdung und meist auch, wenngleich nicht offen formuliert

ein aggressiver Antisemitismus eint (Verfassungsschutzbericht, 2005: 122).
Rechtsextremistische
In der Geschichte der Bundesrepublik waren mehrere Phasen relativer ErfolParteien in den ge rechter Parteien zu konstatieren. Seit den frhen 1950er-Jahren entstand eine
Parlamenten
Vielzahl von rechtsradikalen und rechtsextremen Parteien, von denen einige in
kommunale und Landesparlamente einziehen konnten. Erfolgreich um Parlamentsmandate auf Landesebene bewarben sich die Republikaner, NPD und die
DVU.
Tabelle 8: Rechtsextremistische Parteien in den Lnderparlamenten
Bundesland
1960er- und 1970er-Jahre:
Hessen
Bayern
Schleswig-Holstein
Rheinland-Pfalz
Niedersachsen
Bremen
Baden-Wrttemberg
1980er- und 1990er-Jahre:
Bremen
Berlin (West)
Bremen
Baden-Wrttemberg
Schleswig-Holstein
Baden-Wrttemberg
Sachsen-Anhalt
Brandenburg
Seit 2000Brandenburg
Sachsen*

Jahr der Wahl

Anteil in %

Partei

1966
1966
1967
1967
1967
1967
1968

7,9
7,4
5,8
6,9
7,0
8,8
9,8

NPD
NPD
NPD
NPD
NPD
NPD
NPD

1987
1989
1991
1992
1992
1996
1998
1999

3,4
7,5
6,2
10,9
6,3
9,
12,9
5,3

DVU
Rep.
DVU
Rep.
DVU
Rep.
DVU
DVU

2004
9,2

6,1
NPD

DVU
NPD

* Bundestagswahl 2005: 4,8 %

Rechtskonservatives Gedankengut war auch in vielen vorbergehenden Parteigrndungen der Nachkriegszeit, wie der Wirtschaftlichen Wiederaufbau Vereinigung (WAV) oder der vor allem in Niedersachsen beheimateten Deutschen
Partei, prsent. Der von ehemaligen Nationalsozialisten gegrndeten SRP gelang es 1951 mit 11% der Stimmen in den niederschsischen Landtag und mit
7,7% in die bremische Brgerschaft einzuziehen, bevor sie 1952 verboten wurde.
Mitte der 1960er-Jahre sorgten die Erfolge der NPD fr Aufregung. Sie war
zeitweise in sieben Landtagen vertreten und verfehlte 1969 mit 4,3% der Stimmen nur knapp den Einzug in den Deutschen Bundestag.
DVU und
In den spten 1980er- und frhen 1990er-Jahren waren es vor allem zwei
Republikaner Parteien, die auf der Rechten temporre Erfolge erzielten: die DVU und die Republikaner. Beide schpften im Wesentlichen aus dem gleichen Whlerpotential.
Die DVU ist eine straff gefhrte Kaderorganisation des rechtsradikalen Verlegers Gerhard Frey aus Mnchen. Sie erzielte 1991 bei den Brgerschaftswahlen
in Bremen 6,2%, ein Jahr spter in Schleswig-Holstein 6,3% und 1997 in Hamburg 4,9% der Stimmen. In den Grostdten konnte sie ihre Erfolge vor allem in
den sozialen Brennpunktgebieten erzielen. Den sensationellen Wahlerfolg bei
468

der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt im Juni 1998 mit 12,9% konnte sie entgegen verbreiteten Befrchtungen nicht wiederholen.
Der Aufstieg der Republikaner begann bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin im Jahre 1989, wo sie einen Stimmenanteil von 7,5% erringen
konnten. Besonders hohe Stimmenanteile erzielten sie in den Arbeiterbezirken
und frheren SPD-Hochburgen wie Wedding und Neuklln. Internationale Aufmerksamkeit erregten die Republikaner 1991 durch ihr Abschneiden bei den Europawahlen (7,1%). Regionaler Schwerpunkt ihrer Erfolge ist Baden-Wrttemberg, wo sie 1992 mit 10,9% und 1996 mit 9,1% in den Landtag einzogen, im
Jahre 2001 und 2006 aber an der 5 %-Sperrklausel scheiterten.
Fr DVU und REP gilt, dass sie ihre Whler vor allem aus dem Kreis der
objektiven oder subjektiven Modernisierungsverlierer rekrutieren. Erfolge von
DVU oder REP bedeuten nicht unbedingt, dass es ein gefestigtes rechtsradikales
Whlerpotential gibt, die Whlerschaft dieser Parteien ist nach wie vor fluide.
Sie ist jedoch fr Parolen und Ideologeme anfllig, sodass es bei einer Verschrfung der konomischen und sozialen Krise und dem Auftauchen einer charismatischen Fhrungsperson durchaus vorstellbar ist, dass nach dem Vorbild der FP
unter Jrg Haider, der Lega Nord des Umberto Bossi oder des Front National
von Jean-Marie le Pen eine rechtspopulistische Sammlungspartei mit deutlich
rechtsradikalen Tendenzen entstehen knnte.
Seit Mitte der 1990er-Jahre ist festzustellen, dass sich das rechte politische
Lager radikalisiert und die Grenzen zwischen den Parteien, insbesondere der
NPD und neonazistischen und gewaltbereiten Gruppierungen und Skinheads flieend werden. Die NPD setzt nach einer existenziellen Krise in den frhen
1990er-Jahren verstrkt auf einen Schulterschluss des nationalen Lagers. Zudem ist eine Art Doppelstrategie auszumachen: Ausnutzung des Parlaments als
Tribne fr politische Agitation und unverhohlene Provokation, wie im schsischen Landtag und zugleich Zusammenarbeit mit extremistischen Gruppen und
der Versuch, eine kulturelle Hegemonie unter Jugendlichen zu erobern (McGowan, 2002: 173 ff.; Pfahl-Traughber, 2002: 43)
In der ersten Hlfte der 1990er-Jahre, ausgelst durch eine Welle rechtsgerichteter Gewalttaten gegen Migranten und jdische Einrichtungen war eine Anzahl von rechtsextremistischen und neonazistischen Vereinigungen nach Magabe des Vereinsgesetzes verboten worden. Als Ergebnis dieser Verbote hat sich
ein Netzwerk von informellen Kameradschaften, militanten Neonazis, gewaltbereiten Skinheads und Musikgruppen herausgebildet (Rpke/Speit 2004), die
enge Kontakte mit der NPD pflegen und von dieser untersttzt werden. Die NPD
hat in diesen Jahren eine neue Strategie entwickelt, das so genannte "DreiSulen-Konzept" ("Kampf um die Strae", "Kampf um die Kpfe" und "Kampf
um die Parlamente"). Sie argumentiert (u.a. vor dem Bundesverfassungsgericht,
diese Strategie sei entwickelt worden, um ihre gesellschaftliche chtung und
Isolation zu durchbrechen (2 BvB 1/01: 16).
Dieser Strategiewechsel im rechtsextremistischen Lager und eine Welle von
politisch motivierten Gewalttaten im Jahre 2000 fhrten Anfang 2001 zum Antrag der Bundesregierung, des Bundestages und des Bundesrates, die NPD zu
verbieten.

469

Radikalisierung des
rechten Lagers

Verbotsantrag gegen
die NPD

Es kam nicht zu einem Verfahren in der Hauptsache, weil das Gericht nur
mit einer Mehrheit von 4:3 (erforderlich wre eine qualifizierte Mehrheit gewesen 15 Abs. 4 BVerfGG) verneinte, dass auf Grund der extensiven Durchsetzung der Fhrungsspitze der NPD mit V-Leuten des Verfassungsschutzes und
der Weigerung der Bundesregierung, ihre Quellen offen zu legen, einem weiteren Gang des Verfahrens formale und rechtliche Hindernisse im Wege stnden.
Den politischen und rechtlichen Kern haben die Richter Bro, Hassemer und
Osterloh in ihrer Stellungnahme przise benannt:
Die rechtsstaatlichen Anforderungen an das Parteiverbotsverfahren [gebieten]
strikte Staatsfreiheit im Sinne unbeobachteter selbstbestimmter Willensbildung und
Selbstdarstellung der Partei vor dem Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsgerichtliche Parteiverbot, die schrfste und berdies zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats gegen seine organisierten Feinde, braucht ein Hchstma an
Rechtssicherheit, Transparenz, Berechenbarkeit und Verlsslichkeit des Verfahrens.
(2 BvB 1/01: 86)

Die Absicht, ein politisches Problem, nmlich die Erfolge des rechten Extremismus auf juristischem Wege zu lsen hat sich in ihr Gegenteil verkehrt. Da
nicht zu erwarten ist, dass die Sicherheitsbehrden ihre Politik gegenber extremistischen Gruppen grundstzlich ndern werden, kann dieses Urteil nicht nur
als Erfolg fr die NPD gewertet werden, es hat auch die Hrden fr denkbare
zuknftige Parteienverbotsantrge noch hher geschraubt, als sie sowieso schon
waren. Die als scharfe Waffe gegen Feinde der Demokratie gedachte Mglichkeit des Parteiverbots hat sich als stumpf erwiesen.

9.5 Organisierte Interessen

Neben den staatlichen Institutionen und den Wahlbrgern haben die Institutionen
des intermediren Sektors einen wichtigen Anteil an der politischen Willensbildung. Neben den Parteien sind dies vor allem die Verbnde oder organisierten
Interessen.
Verbnde als
Verbnde sind Organisationen, die in modernen, ausdifferenzierten Gesellintermedire schaften spezifische Anliegen gesellschaftlicher Gruppen gegenber anderen
Institutionen
Gruppen mit abweichenden oder entgegengesetzten Interessen zur Geltung bringen und/oder die Interessen ihrer Mitglieder gegenber der Politik (Parlament,
Regierung, Parteien) und der ffentlichkeit vertreten. Anders als politische Parteien, die ebenso wie organisierte Interessengruppen als intermedire Institutionen bezeichnet werden, streben sie keine unmittelbare bernahme der oder Beteiligung an der Macht an. Macht ben sie indirekt aus, durch ihre Organisationsund Mobilisierungsfhigkeit, ihre finanziellen Mglichkeiten, gezielte Einflussnahme auf die Politik durch lobbying, mediengerechte Kampagnen oder ihre
Vertreter in den Parteien und Parlamenten. Sie unterscheiden sich aber auch von
Vereinen, die keine direkte Einflussnahme auf die Politik suchen, es sei denn,
die eigenen Handlungsmglichkeiten werden durch politische Entscheidungen
massiv eingeschrnkt oder in Frage gestellt.

470

Verbnde vertreten Interessen sozialer Gruppen, die um Einfluss und Ressourcen streiten. Fr das Verstndnis der Verbnde sind also die Begriffe Interesse und Konflikt zentral.

9.5.1 Organisierte Interessen und das Gemeinwohl

Der Begriff Interesse ist integraler Bestandteil der liberalen Gesellschafts- und
Staatsauffassung. Bei Adam Smith werden die Menschen durch das Verlangen,
ihre materielle Situation zu verbessern, geleitet. Alle Leidenschaften mnden in
den Trieb nach Vermehrung des Reichtums. Das eigenntzige utilitaristische
Handeln vor allem rationales Wirtschaften ist gesellschaftlich erwnscht,
weil es die Individuen auf bestimmte Verfahren und Verhaltensweisen festlegt,
die auch fr das gesellschaftliche Ganze nutzbringend sind. Gesellschaftliches
Handeln wird nicht danach bewertet, aus welchen normativen Motiven es entspringt, sondern daran gemessen, welche Folgewirkungen es hat. Diese deutschem politischen Denken weitgehend fremde Vorstellung ist im Utilitarismus
(Jeremy Bentham) in der Formel vom grtmglichen Glck der grtmglichen Zahl kodiert. Das Interesse der Gesellschaft besteht in der Summe des Interesses ihrer Mitglieder.
Fr konservatives Denken war und ist der Begriff Interesse zum Teil noch
immer problematisch. Es sieht in der freien Organisation von Interessen eine Bedrohung der Autorittsstruktur des Staates. Interessen sind potentiell gegen das
Gemeinwohl oder gegen die Gemeinschaft gerichtet. Der deutsche Konservativismus sah in den sich organisierenden Interessen nur einen Strfaktor. Gegen die partikularistischen Einzelinteressen, die den Gemeinschaftswillen des
Volkskrpers zersetzten, stellte er die korporative Vorstellung einer, dem Gesamt der Staatsinteressen dienenden Verbandsstruktur.
Auch heute noch ist das Verhltnis von legitimer Vertretung von Eigeninteressen und den Voraussetzungen fr eine gemeinwohlorientierte Politik umstritten. Kontrovers ist auch die Frage, welche Bedeutung in diesem Zusammenhang
verbindliche gemeinsame Normen und Wertberzeugungen haben. Weitgehend
unbestritten ist, dass ein politisches Gemeinwesen ber ein Mindestma an bereinstimmung verfgen muss, weil es sonst auf Dauer nicht lebens- und berlebensfhig ist. Zugleich aber ist, um mit Ernst Fraenkel zu sprechen, eine kollektive Geltendmachung von partikulren Interessen unerlsslich erforderlich
(Fraenkel, 1991: 301).
Weniger eindeutig ist die mit der Anerkennung von Interessen unlsbar verbundene Bereitschaft, aus Interessenunterschieden erwachsende Konflikte anzuerkennen. Hufig werden das Gemeinwesen und der Grundkonsens, den es zu
wahren gelte, beschworen, wenn soziale oder politische Konflikte aufbrechen.
So wird z.B. bei drohenden Streiks nicht nur der zu erwartende konomische
Schaden ins Feld gefhrt, sondern auch der Arbeitsfriede als Errungenschaft
des deutschen Tarifvertragssystems. Diese normativen Argumente, denen nicht
grundstzlich widersprochen werden kann, bersehen oft die positive Rolle sozialer Konflikte in modernen Gesellschaften.

471

Definition und
Geschichte des
Begriffs Interesse

Partikularinteressen
und gemeinwohlorientierte Politik

Ralf Dahrendorfs
Theorie sozialer
Konflikte

Handlungsrahmen
von Interessenpolitik

Gemeinwohl und
Interessen bei Ernst
Fraenkel

Fr Ralf Dahrendorf sind Konflikte das Ergebnis sozialer Ungleichheit und

aus ihr erwachsener Herrschaft. Konflikte bilden aber zugleich die Quelle des
Fortschritts einschlielich der Ausweitung menschlicher Lebenschancen (Dahrendorf, 1992: 48). Diese Konflikte knnen auer Kontrolle geraten, vor allem
dann, wenn die Lebenschancen extrem ungleich verteilt sind.
hnlich wie die Parteien, entwickelten sich die klassischen Interessengruppen wie Gewerkschaften, Arbeitgeberverbnde, regionale, oder konfessionelle
Interessenorganisationen entlang der Konfliktlinien, die sich in der Zeit der Industrialisierung und der modernen Nationalstaatsbildung herauskristallisiert hatten. Moderne Interessengruppen sind nicht mehr ohne weiteres dem Gegensatz
Kapital Arbeit, Stadt Land, Zentrum Peripherie oder Staat Kirche (Lipset/
Rokkan, 1967) zuzuordnen. Konfliktlinien und ihre institutionelle Entsprechung
in den Verbnden (und Parteien) ist diffuser und unbersichtlicher geworden,
gleichwohl spiegeln die Verbandssysteme in gewisser Weise historische Konflikte und cleavages auch dann noch wieder, wenn sich diese historisch erledigt haben oder ihre Brisanz verloren haben. Die Grnde dafr sind das Selbstbeharrungsvermgen von Organisationen und Institutionen und ein ber lngere
Zeitrume angesammeltes Kollektivgut: Gemeinschaft, auf die Verbandsmitglieder nicht verzichten mchten. Das einschlgige Beispiel in der Bundesrepublik
sind die Vertriebenenverbnde.
Verndert hat sich auch das Verhltnis Verbnde-Parteien-Staat. Eindeutige
Zuordnungen bestimmter Verbnde zu bestimmten Parteien und bestimmten Regierungskonstellationen verbieten sich zumal in einer fderalen Ordnung
auch wenn, wie sich stets vor Wahlen zeigt, bestimmte tradierte Loyalitten der
Groverbnde zu bestimmten politischen Gruppierungen unbersehbar sind.
Dieses Beziehungsgefge kann unter verschiedenen Blickwinkeln betrachtet
werden. Fr die Frage nach den Funktionsbedingungen demokratischer Politik in
modernen, hochdifferenzierten Gesellschaften sind vor allem zwei Aspekte von
Bedeutung: die Frage nach dem Wechselverhltnis von (organisierter) Interessenvertretung und Gemeinwohl und die nach den Mglichkeiten rationaler politischer Entscheidungen in einem durch verschiedene Machtgruppen und Interessen gestalteten politischen Raum.
Die Frage nach dem Gemeinwohl lsst sich am besten mit Ernst Fraenkel
(Fraenkel, 1991: 271 ff.) beantworten. Es gibt keinen exklusiven Vertreter des
Gemeinwohls. Auch der Staat kann und darf sich in einer demokratischen Gesellschaft dieses Recht nicht anmaen. Er hat eine ordnende Rolle, die ihn von
den gesellschaftlichen Gruppen, Parteien und Interessen abhebt, er ist aber kein
von der Gesellschaft getrennter Vertreter eines vorgegebenen Gemeinwohls.
1. Das Gemeinwohl ist a priori nicht festzustellen, es bildet sich in Konflikten
von gesellschaftlichen Gruppen, im Prozess des Verhandelns und der Kompromissbildung a posteriori heraus. Die Heterogenitt moderner Gesellschaften kann nur akzeptiert und reguliert werden. Beseitigen liee sie sich
nur durch Homogenisierung und Gewalt.
2. Diese Bestimmung des Gemeinwohls wird aber nur mglich sein, wenn es
unter den Beteiligten einen Grundkonsens ber Minimalanforderungen einer
nicht in Frage gestellten Werteordnung gibt. Es muss einen nicht-kontroversen Sektor geben, der die Verfahrensregeln des pluralistischen Spiels
472

bestimmt und notfalls Abweichungen sanktioniert z.B. durch Ausschluss

aus der politischen Willensbildung, wie ihn die Regelungen des Art. 9 Abs.
2 GG fr das Vereinswesen und der Art. 21 Abs. 2 GG fr die Parteien vorsehen. Das Grundgesetz geht sogar noch einen Schritt weiter und sieht in
Art. 18 die Verwirkung einzelner Grundrechte vor, wenn sie zum Kampfe
gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung missbraucht werden.
3. Der Staat ist Ort des pluralistischen Interessenausgleichs und hat fr die Einhaltung der Spielregeln zu sorgen. Er hat ferner darber zu wachen, dass einzelne Interessen nicht zu mchtig werden oder Macht monopolisieren knnen. Machtakkumulation und Machtmissbrauch drohen nicht nur von Seiten
der Politik, sie sind auch im wirtschaftlichen oder sozialen Bereich mglich.
Daher werden Kontrollinstanzen institutionalisiert, die, wie z.B. das Bundeskartellamt und in neuerer Zeit die europischen Kartellbehrde, unzulssige und freiheitsgefhrdende Machtzusammenballungen verhindern sollen.
Eine solche Konzeption griffe allerdings zu kurz, wenn sie nicht zwei Strukturelemente moderner demokratischer Gesellschaften in die berlegungen einbezge.
Erstens ist der Staat nicht nur Schiedsrichter. Er vertritt auch legitime Eigeninteressen und greift als interventionistischer Wohlfahrtsstaat weit in den gesellschaftlichen und individuellen Bereich ein. Zweitens gibt es ungleiche Chancen
und Machtressourcen, die es bestimmten Interessen erlauben, sich erfolgreich
durchzusetzen, whrend dies anderen nicht gelingt, oder sie sogar unfhig zur
kollektiven Aktion und Organisation sind.
In beiden Fllen wird die Schiedsrichterrolle des Staates problematisch; im
ersten Fall, weil er selbst Akteur und mchtiger Interessenvertreter ist, im zweiten, weil eine Beseitigung ungleicher Machtressourcen und Organisationsfhigkeit massive ordnungspolitische Interventionen erfordern wrde, die mit demokratischen Mitteln kaum realisierbar erscheinen.
Pluralismustheoretische berlegungen mssen sich mit der Hoffnung zufriedengeben, dass eine durch Ungleichheit gekennzeichnete Gesellschaft gleichwohl in der Lage und bereit ist, eine regulative Wertidee als bindende Richtschnur gesellschaftlichen und politischen Handelns und den Staat als Garanten
des demokratischen Verfahrens zu akzeptieren.
Whrend die Pluralismustheorie das Wirken von Verbnden als notwendiges Kritik an den
und positives Element moderner Massendemokratien interpretiert, setzt die Kri- Verbnden
tik an der Wirkung der Verbnde, soweit sie nicht ausschlielich normativ argumentiert (Herrschaft der Verbnde), an ihrer angeblichen Rolle als beharrende,
Innovationen behindernde Institutionen an. Diese Argumentationsfigur ist nicht
nur in politischen Debatten ber die zweite Modernisierung des politischen,
wirtschaftlichen und sozialen Systems der Bundesrepublik zu finden, sondern hat
seit lngerem prononcierte Vertreter in der Politikwissenschaft und konomie.
Mancur Olson bestreitet die Grundannahme der Pluralismustheorie und
weist darauf hin, dass es unterschiedliche Chancen von Individuen und gesellschaftlichen Gruppen gibt, sich zu organisieren und ihre Interessen durchzusetzen. Er hat in seinem Buch The Rise and Decline of Nations (1982) die These
formuliert, dass ein wesentlicher Teil der Ineffizienz staatlicher Intervention in
die Wirtschaft auf die Art der Interessenvermittlung in den modernen Demokratien zurckzufhren sei. Die verschiedenen sozio-konomischen Interessen seien
473

in ihrer Organisations- und Konfliktfhigkeit hchst unterschiedlich, schwache

oder gar fehlende Konkurrenz zwischen den Interessengruppen begnstige die
Durchsetzung partikularer, aber organisationsfhiger Interessen in modernen
Demokratien. Dies habe zur Folge, dass der Staat hufig protektionistisch in den
Markt interveniere und damit wirtschaftlichen und technologischen Fortschritt
eher behindere als frdere (Olson, 1982).
Argumente fr ein
Demgegenber argumentieren die Anhnger eines konsensdemokratischen
konsensdemokra- Modells, dass es bestimmter, auf Kooperation, Verhandlung und Konsens zietisches Modell
lender integrierender Mechanismen bedrfe, um eine Gesellschaft und politische
Ordnung zusammenzuhalten. In der Bundesrepublik hat sich im Laufe der Jahrzehnte ein Modell der Einbindung von Interessen in den politischen Entscheidungsprozess herausgebildet, das in hohem Mae verregelt ist und dazu gefhrt
hat, dass die Aggregation der verschiedenen konomischen, sozialen, politischen
und kulturellen Interessen nicht mehr ausschlielich kompetitiv, sondern interdependent und kooperativ ist. Je strker die Konflikte in der Bundesrepublik
aufbrachen, umso mehr wurden immer integrativere Modelle der institutionalisierten Konfliktregelung diskutiert (v. Beyme, 2004: 214) und in unterschiedlichen Varianten implementiert.
Die Formen der Einbeziehung von Interessen in die politische Entscheidungsfindung sind, neben den normativen Vorgaben des Grundgesetzes Hauptursache dafr, dass die Verbnde im intermediren System der Bundesrepublik
eine entscheidende Rolle spielen und erheblichen Einfluss auf die Politik ausben knnen.

9.5.2 Neopluralismus oder liberaler Korporatismus

Die starke Stellung der Verbnde ist Ausfluss ihrer normativen Verankerung im
Grundgesetz und ihrer gestaltenden Kraft in der Zeit der Entstehung des Grundgesetzes und in den ersten Jahren der Bundesrepublik. Die Verankerung der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit und Art. 9 GG und die besondere Hervorhebung jener Verbnde, die zur Wahrung und Frderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen (Art. 9 Abs. 3 GG) gebildet werden, haben Verbnden insgesamt, besonders aber den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbnden eine
starke Stellung verschafft. Ihr Einfluss auf politische Entscheidungen, ihre organisatorische Nhe und personelle Verflechtung mit den Parteien und ihre personelle Reprsentanz in den Parlamenten haben die Grundthese gleicher Organisations-, Einfluss- und Durchsetzungsfhigkeit, die pluralismustheoretischen Verbandstheorien unterliegt, nachhaltig empirisch erschttert. Der privilegierte Zugang einiger Verbnde zur Politik und ihre systematische Einbeziehung in politische Entscheidungen haben in den 1970er- und 1980er-Jahren zu einem Perspektivenwechsel gefhrt.
Prgend fr das Verbandssystem sei nicht ein pluralistischer Wettbewerb,
sondern ein neuer Korporatismus oder Neokorporatismus, der sich in der Einbindung der Spitzenverbnde der Interessenorganisationen insbesondere der
Tarifpartner in ein kartelliertes Netzwerk politischer Willensbildung manifestiere.

474

Als korporativ galten frher stndisch gegliederte Gesellschaften. In den

1920er-Jahren hat der italienische (und spter spanische) Faschismus diese Ideen wieder aufgegriffen, um eine politisch gegliederte, durch Zwangsverbnde
bestimmte hierarchische Ordnung, den stato corporativo an die Stelle einer
durch organisierte Interessen und freie Konfliktaustragung gekennzeichneten
brgerlichen Gesellschaft und liberalen Demokratie zu setzen. Auch der frhe
Nationalsozialismus (Gregor Strasser) liebugelte mit diesen Ideen. Dazu gehrten vor allem Zwangssyndikate von Arbeitnehmern und Unternehmern, wie die
Deutsche Arbeitsfront (DAF) in Deutschland nach 1933.
Es gab durchaus Berhrungspunkte mit Vorstellungen eines stndisch organisierten, autoritren Staates, wie sie, untersttzt von der katholischen Kirche,
das Regime Dollfu im sterreich der 30er-Jahre verwirklichte. Dieser Korporatismus war als Abwehrinstrument gegen eine moderne, offene Gesellschaft konzipiert.1 Stndische Vorstellungen wollen gesellschaftliche Konflikte durch
Zwangskorporation widerstreitender Interessen lsen.
Das Modell eines liberalen Korporatismus, mit dem hufig die politische
Rolle der Verbnde in der Bundesrepublik erklrt wird, ist durch eine Zentralisierung und Monopolisierung der Interessenvermittlung, eine Einbindung der organisierten Interessen in bergreifende Verhandlungssysteme und durch eine
starke Verflechtung von organisierten Interessen und staatlichen Instanzen gekennzeichnet. Eine begrenzte Zahl von privilegierten Verbnden gestaltet in einem Verbund mit dem Staat wesentliche Bereiche der Gesellschaft wie die Arbeitsbeziehungen, das Gesundheitswesen oder die sozialen Sicherungssysteme.
Diese Zusammenarbeit ist sowohl fr den Staat als auch fr die Verbnde vorteilhaft, ersterer gewinnt, wenngleich interessengesteuerten Sachverstand hinzu
und kann Konflikte bereits im Vorfeld regeln oder ausschalten, die Verbnde ihrerseits verfgen ber einen privilegierten Zugang zu Politik und Verwaltung,
der es ihnen erlaubt, ihre Anliegen wirkungsstark zu vertreten. Ihre Vertreter
sind als Experten im Gesetzgebungsprozess unverzichtbar. Zudem sind sie in
den Parlamenten, in den Parteien und auch in der Exekutive personell vertreten
und in ein enges Netz von institutionellen und persnlichen Beziehungen zu politischen Entscheidungstrgern eingebunden.
Dies bedeutet nicht Herrschaft der Verbnde, so der mit einem Fragezeichen versehene Titel eines Buches von Theodor Eschenburg aus dem Jahre 1955,
sondern institutionalisierte Arbeitsteilung, partielle Entlastung des Staates und
Zuweisung von politisch delegierten Regelungskompetenzen z.B. im Bereich
der Tarifauseinandersetzung. In diesem Kontext ist oft von Tripartismus (Staat
Kapital Arbeit) die Rede. Das Problem ist die mgliche Herausbildung von
festen, geschlossenen Kartellen der Kooperation und eines begrenzten Pluralismus (v. Beyme, 1993: 210), wie sie die Korporatismustheorie als Merkmal
der Verbandsbeziehungen in der Bundesrepublik ausmacht.
Verbandsvertreter sind Mitglieder informeller Policy-Netzwerke, die in
wichtigen Bereichen der Politik entstehen und ber lngere Zeitrume hinweg in
den verschiedensten personellen Konstellationen in einer Beziehung stehen. Ein
1

Verwiesen sei auch auf korporative Elemente in der katholischen Soziallehre die, wie in
der Enzyklika "Quadrogesimo anno" von 1931, berufsstndische Reprsentationsformen
befrwortete.

475

Traditioneller
Korporatismus

Das Modell eines

liberalen
Korporatismus

Policy Netzwerke

Kritik an der
Korporatismustheorie

Verbnde als
eigenstndige
politische Akteure

Dritter Sektor

solches Netzwerk ist definiert durch relativ dauerhafte, nicht formal organisierte
wechselseitige Abhngigkeiten, gemeinsame Verhaltenserwartungen, Orientierungen, Vertrauensbeziehungen, stabilisierte Kommunikationsstrukturen, kurze
Kommunikationswege und den Informationsaustausch zwischen Organisationen
und Individuen (Sebaldt/Straner, 2004: 54). Solche Netzwerke sind exklusiv,
sie sichern Herrschaftswissen und stabilisieren sowohl die individuelle Position
der Teilnehmer an Beratungen, Anhrungen, Fachgesprchen- und Konferenzen
usw. als auch die privilegierte Stellung der beteiligten Verbnde. Wie wenige
Bereiche demonstriert das Gesundheitssystem auch die negativen Folgen: Die
Verbnde wirken als Kartell, gegen das gestaltende Politik seitens der demokratisch legitimierten Parlamente und Regierungen nicht oder nur mit uerster
Mhe ankommt. Will sie keine unangenehmen berraschungen erleben, muss
sie die Verbnde von einem sehr frhen Zeitpunkt an aktiv einbeziehen und alles
unternehmen, um Gesetzesvorhaben verbandsfest zu machen.
Die Kritik an der Korporatismustheorie betont, dass deren Annahmen insofern auf einer falschen Voraussetzung beruhten, als sie ein Bild des klassischen
Parlamentarismus reproduzierten, das mehr den Idealvorstellungen als der Realitt entsprche, die Vorstellung nmlich, dass es eine von auen relativ unbeeinflusste Sphre parlamentarischer Ttigkeit gegeben habe. Parlamente htten immer bestimmten Restriktionen ihrer Handlungsmglichkeiten unterlegen. Die Effektivitt und Autoritt reprsentativer Institutionen habe nicht ernsthaft gelitten.
Nur wenige Bereiche auerhalb makrokonomischer Politiken seien (wie die Tarifautonomie) Gegenstand tripartistischer Vereinbarungen und blieben fragil,
weil diese Vereinbarungen nur unter bestimmten Bedingungen erreichbar seien
(Held, 1987: 217f.).
Diese institutionelle Einbindung der Verbnde, die der Regulierung von Interessengegenstzen in der Gesellschaft dient, bedarf bestimmter institutioneller
Voraussetzungen. Dazu gehrt, neben der Geltung des Rechtsstaatsprinzips und
der Teilung und ffentlichen Kontrolle der Gewalten, die Mglichkeit, individuelle oder Gruppeninteressen im ffentlichen Raum zu artikulieren, Organisationen zu ihrer kollektiven Vertretung zu bilden und bereinknfte ber die Art
und Weise, wie die Interessenorganisationen in den Entscheidungsproze einbezogen werden.
Der neokorporatistische Ansatz der Verbndeforschung hat sich vor allem
auf solche Verbnde konzentriert, die in einer auf Dauer gestellten strukturierten
Beziehung zu staatlichen Akteuren stehen. Seit den 1980er-Jahren ist das System
der Interessenvermittlung durch Verbnde und Vereine um einen Aspekt erweitert worden, der an Bedeutung gewann, weil die berkommene Arbeitsteilung
zwischen Markt und Staat sich grundlegend zu verndern begann. Dem monetaristisch geprgten Konzept des schlanken Staates, der nur noch in eingeschrnktem Mae regulierender und intervenierender Wohlfahrtsstaat sein sollte, wurde
die Vorstellung entgegengestellt, dass es um ein ausgewogenes Verhltnis von
Markt, Staat und einem Dritten Sektor geben msse, um die gemeinntzigen
und karitativen Aufgaben, die eine Gesellschaft, zumal, wenn sie sich auf die
normative Idee einer sozialen Marktwirtschaft und des sozialen Rechtsstaats
berufe, zu erbringen habe. Als Dritter Sektor wird der Bereich organisierter Interessen verstanden, der weder dem Markt noch dem Staat zuzurechnen ist (Se-

476

baldt/Straner 2004, 50 ff.). Er umfasst die Mehrzahl der Vereine, gemeinntzige und karitative Einrichtungen und Interessengruppen wie Brgerinitiativen,
Frauenverbnde, Umweltschutzgruppen u.s.w. Eine bedeutende Rolle in diesem
Bereich spielen die Wohlfahrtsverbnde, die einen erheblichen Anteil an wichtigen gesellschaftlichen Aufgaben wie der Gesundheitsversorgung, der Jugendoder Altenhilfe haben.
Der Blick auf die unbestreitbar problematischen Aspekte des modernen Ver- Funktionen von
bandswesens, Teil eines Machtkartells zu sein, versperrt hufig den Blick auf die Verbnden
Integrationsleistungen, die Verbnde in modernen Gesellschaften vollbringen
(Sebaldt/Straner, 2004, 59 ff.). Als intermedire Organisationen bndeln heterogene gesellschaftliche Interessen zu verbandspolitischen Zielen. Mit dieser
Aggregationsfunktion verhelfen sie diesen Interessen dazu, sich im politischen
Aushandlungsprozess besser durchsetzen zu knnen. Verbnde selektieren und
artikulieren die Vielzahl denkbarer Forderungen unter dem Aspekt, welche Aussicht haben, durchgesetzt zu werden. Insoweit filtern sie aus der tendenziell unendlichen Vielfalt von Themen diejenigen heraus, die von besonderer Bedeutung
sind und der politischen Regelung bedrfen. Interessenverbnde blenden bestimmte Interessen aus und machen sich fr andere stark. Die Auswahl ist durch
mehrere Faktoren bestimmt: das Mobilisierungspotenzial, das ein bestimmtes
Thema hat, die Durchsetzungschance, die Folgen fr das Binnenleben des Verbandes, die ffentliche Wirkung und die Konsequenzen, die eine Vertretung bestimmter Interessen und Themen fr die Stellung des Verbandes in der Zukunft
haben kann.
Verbnde haben eine integrative Funktion, wenn es ihnen gelingt, eine grere Zahl von Individuen fr ihre Ziele zu gewinnen und sie in ihre Verbandsstruktur und die Aktivitten des Verbandes einzubinden. Sie sind, neben den und
hufig auch in Konkurrenz zu den Parteien, bevorzugter Ort politischer und sozialer Partizipation von Brgern. Verbnde haben schlielich eine Vermittlungsfunktion zwischen Politik und Gesellschaft und der Lebenswelt der Brger und
leisten insoweit einen Beitrag zur Legitimation des politischen und sozialen Systems.

9.5.3 Verfassungsrechtliche Stellung der Verbnde in der

Bundesrepublik
Die Entfaltung eines freien und pluralistischen Verbandswesens war in Deutschland durch die obrigkeitsstaatlichen Traditionen behindert und der Nationalsozialismus hat schlielich alle autonomen Interessenvertretungen, die in der Weimarer Republik existierten, zerschlagen oder gleichgeschaltet. An die Stelle pluralistischer Interessen und geregelter Interessenvermittlung trat das korporatistische Modell einer Volksgemeinschaft als Notgemeinschaft, in der es eine organische Gesamtfhrung der Wirtschaft durch den Staat geben sollte, die sich
sehr schnell als Gesamtfhrung zum Zwecke der Kriegsvorbereitung entpuppte.
Nicht soziale Antagonismen und politische Gegenstze sollten die Gesellschaft
prgen, sondern organische Beziehungen zwischen Volk und Staat, zwischen
dem Einzelnen und der Gemeinschaft, der er zugehrt.

477

Tradierte Abneigung
gegenber sozialen
Konflikten

Neugrndung von
Verbnden nach 1945

Einfluss der
Verbnde auf die
Formulierung des
Grundgesetzes

Diese organizistische und harmonisierende Sicht konomischer und sozialer

Interessengegenstze konnte sich auf tradierte Abneigungen gegenber sozialen
Konflikten berufen und diente als Scheinalternative gegenber den dualistischen
Klassenkampfkonzepten. Entscheidend war aber, dass mit der Zerschlagung oder
Gleichschaltung autonomer Interessenorganisationen die Gesellschaft jenes intermediren Elements bewusst beraubt wurde, das eine, wie im Einzelnen auch immer gestaltete, Beteiligung der Brger am politischen und sozialen Leben ermglicht.
Angesichts dieser hier nur grob skizzierten Erfahrung lag es nach 1945 nahe,
dem Wiederaufbau des Verbandswesens groe Aufmerksamkeit zu widmen. Bei
der Neugrndung von Verbnden und Interessenorganisationen konnte nur bedingt an die Weimarer Republik angeknpft werden. Dagegen standen die historischen Erfahrungen und die Neuordnungsvorstellungen der Alliierten. Die Besatzungsbehrden hatten je unterschiedliche, auf ihren eigenen politischen Traditionen und Erfahrungen beruhende Vorstellungen ber die Bedeutung und die
Gestaltung des intermediren Sektors, insbesondere der Interessengruppen dies
wurde besonders in der Gewerkschaftsfrage deutlich.
Die Alliierten bestanden auf der Entflechtung und einer Neuordnung der
Wirtschaft. Die Arbeitnehmerorganisationen waren, wenn sie ihren Einfluss geltend machen wollten, auf neue, die alte Spaltung in sozialistische, christliche und
liberale Organisationen berwindende Organisationsformen verwiesen die
Antwort war die Einheitsgewerkschaft. Die Unternehmer hatten aus den Erfahrungen der letzten Jahrzehnte, dem Scheitern korporatistischer Modelle, der Regelung der Arbeitsbeziehungen und ihrer Indienstnahme durch den Nationalsozialismus Konsequenzen zu ziehen.
Nur die Kirchen konnten, nach der Abgabe von Schuldbekenntnissen,
scheinbar nahtlos an die Zeit vor 1933 anknpfen und sich auf die Kontinuitt
der bekennenden Kirche und den Widerstand katholischer Geistlicher im Nationalsozialismus berufen.
hnlich, wie fr die Wirtschaftsordnung gilt auch fr das Verbandswesen,
dass die wesentlichen Richtungsentscheidungen bereits vor der Grndung der
Bundesrepublik unter deutlichem Einfluss und Mithilfe der jeweiligen Alliierten getroffen worden waren und die Verbnde bereits als externe Akteure Einfluss auf die Gestaltung der Regelungen des Grundgesetzes nehmen konnten, die
ihre eigene Stellung in der Gesellschaft berhrten.
Das Grundgesetz hat die reprsentative Seite der Staatsorganisation stark
gemacht und mit Ausnahme der Parteien die aktive, direkte Einflussnahme
der Brger und der organisierten Interessen auf die Politik eher beilufig erwhnt. Die distanzierte Haltung des Verfassungsgebers gegenber direkter politischer Beteiligung der Brger und dem Einfluss organisierter Interessen steht in
deutlichem Kontrast zum bereits vor Grndung der Bundesrepublik erkennbaren
Einfluss einiger Interessengruppen, vor allem der Gewerkschaften und der Kirchen, deren Durchsetzungsfhigkeit u.a. die erwhnte Verankerung der Koalitionsfreiheit und Formulierungen ber die Rolle der Familie und den Religionsunterricht in den Schulen zu verdanken waren (Srgel, 1985: 89ff.).

478

In den 1950er-Jahren hat Theodor Eschenburg das Schlagwort von der

Herrschaft der Verbnde geprgt (Eschenburg, 1955). Er hatte diesen Begriff
aber in seinem Buchtitel mit einem Fragezeichen versehen. Seither ist immer
wieder darber gestritten worden, ob sich die Verbnde eine Machtposition erobert haben, die mit den Vorstellungen einer parlamentarischen Demokratie
nicht oder nur schwer zu vereinbaren ist und diese gefhrdet.
Begriffe wie Verbandsherrschaft suggerieren, dass sich die organisierten
Interessen den Staat und die Politik gefgig gemacht haben. Die starke Stellung
von Verbnden kann aber auch als Beleg fr eine funktionierende pluralistische
Ordnung gewertet werden, in der es gelingt, eine mglichst groe Zahl von sozialen Gruppen ber ihre Verbandsvertreter in den politischen Entscheidungsprozess einzubeziehen.
Verbnde sind eine allgemeine Erscheinung moderner Massendemokratien.
Dies bedeutet jedoch hnlich wie bei den Parteien nicht, dass ihnen im allgemeinen Bewusstsein eine ihrer Bedeutung entsprechende Wertschtzung zuteil
wrde. Verbnde wurden lange Zeit als Strfaktoren wahrgenommen, die die
prstabilisierte Harmonie der Gesellschaftsordnung in Frage stellen.
Insofern sind die Bestimmungen des Grundgesetzes zur Vereinigungsfreiheit
eine verfassungsrechtliche Innovation von Bedeutung. Auf den ersten Blick geht
das Grundgesetz in Art. 9 Abs. 1 nicht ber vergleichbare Regelungen der Weimarer Reichsverfassung hinaus, die ebenfalls die Vereinsfreiheit garantierte
(Art. 124 WRV). Das Grundgesetz fhrt aber bedeutsame Neuerungen ein:
1. Es baut in Art. 9 Abs. 2 GG Sicherungen ein. Vereinigungen, deren Zwecke
oder deren Ttigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen sind, wie auch in der
Weimarer Verfassung (Art. 124 Abs. 1 WRV), verboten. Neu war die Ausweitung der Verbotsmglichkeiten auf diejenigen Vereinigungen, die sich
gegen die verfassungsmige Ordnung oder gegen den Gedanken der Vlkerverstndigung richten.
2. Die zweite Neuerung ist die gesonderte Erwhnung der Vereinigungen, die der
Wahrung und Frderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen.
Dazu zhlen in erster Linie die Arbeitgeberverbnde und Gewerkschaften, aber
auch die Bauernverbnde, rzteverbnde wie der Marburger Bund, oder
Vereinigungen der Selbststndigen. Die Grndung solcher Vereinigungen ist
fr jedermann und fr alle Berufe gewhrleistet. Abreden, die dieses Recht
einschrnken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Manahmen sind rechtswidrig (Art. 9 Abs. 3 GG).
3. Im Zuge der Notstandsgesetzgebung ist 1968 als zustzliche Sicherung
dem Absatz 3 des Artikels 9 des Grundgesetzes ein dritter Satz angefgt worden: Notstandsmanahmen drfen sich nicht gegen Arbeitskmpfe richten,
die zur Wahrung und Frderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen
von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 gefhrt werden. Dieser Zusatz
sollte verhindern, dass mit Verweis auf einen Notstand die Bundeswehr oder
der Bundesgrenzschutz in Arbeitskmpfen eingesetzt werden knnen. Arbeitskmpfe konstituieren also keinen Notstand.

479

Theodor Eschenburgs
These von der
Herrschaft der
Verbnde

Bestimmungen des
Grundgesetzes zur
Vereinigungsfreiheit

9.5.4 Typologie der Verbnde

Der Begriff
Vereinigung

Definition des
Verbandsbegriffs

Andere Begriffe

Kriterien fr eine
Typologisierung der
Verbnde

Den Vereinigungen wird in Art. 9 GG keine ffentlich-rechtliche Qualitt und

damit auch keine Teilhabe an der staatlichen Willensbildung eingerumt. Das
unterscheidet sie von Parteien. Der Begriff des Interessenverbandes sollte, damit
seine Konturen nicht verschwimmen, auf Organisationen nichtstaatlicher, gesellschaftlicher Interessen beschrnkt bleiben (Steinberg, 1989: 222). In der politischen Wirklichkeit aber sind mchtige Groverbnde, wie die Gewerkschaften
oder Arbeitgeberverbnde als eine Art halbkonstitutionelle Entscheidungstrger zu kennzeichnen, weil sie einen entscheidenden Einfluss auf staatliches
Handeln in ihrem Interessenbereich nehmen.
Verbnde sind Zusammenschlsse von natrlichen oder juristischen Personen oder Personengruppen, die nicht als politische Parteien, sondern als eingetragene Vereine (e.V.), Brgerinitiativen oder Einrichtungen des ffentlichen
Rechts dauerhaft Einfluss auf staatliche Entscheidungen nehmen. Mitglieder von
Verbnden knnen Individuen oder Korporationen sein. Die Mitgliedschaft kann
freiwillig oder durch Gesetz verbindlich geregelt sein (z.B. die Mitgliedschaft in
den Kammern).
Die Vereinigungsfreiheit in der Bundesrepublik Deutschland hat eine Vielfalt von Verbnden hervorgebracht. Viele groe Verbnde sind Multifunktionsverbnde: Die Gewerkschaften sind nicht nur Tarifpartner, sondern auch Lobby,
Rechtsberatungsunternehmen fr ihre Mitglieder und jahrzehntelang in der
Regel wenig erfolgreiche Unternehmer. Der mchtige ADAC hat ebenfalls eine Vielzahl von Funktionen: er ist Autolobby, Service-Organisation, Autosportclub, Verbraucherverband und Reiseunternehmen.
Die Verbnde sind in nahezu allen Bereichen des gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Lebens prsent und ben einen erheblichen Einfluss aus.
Eine Politik gegen die Absichten verbandlich organisierter Interessengruppen ist
nur schwer durchzusetzen.
Andere in diesem Kontext benutzte Begriffe sind: Verein, Interessengruppe,
Pressure Gruop, oder Lobby. Vereine sind vor allem im Bereich der Freizeit, der
Kultur und des Sport ttig. Sie sind nicht politisch motiviert, was aber nicht ausschliet, dass sie sich zu bestimmten, sie betreffenden Problemen auch politisch
uern. Der Begriff Interessengruppe ist dem der angelschsischen Raum bernommen worden und nimmt vor allem gemeinsame Ziele einer Gruppe von
Menschen, weniger die organisationssoziologischen Aspekte in den Blick. Der
nur bedingt aus dem angelschsischen Kontext herauslsbare Begriff Pressure
Group betont in allgemeinerer Form die Konfliktdimension und die Vorgehensweise bei der Durchsetzung von Interessen, whrend mit Lobby oder Lobbyismus das institutionalisierte Verhltnis von Verbnden und politischen Entscheidungstrgern im Parlament oder der Regierung und nicht zuletzt auch die Reprsentanz von Verbandsvertretern in diesen Bereichen gemeint ist (Sebaldt/Straner, 2004: 23).
Um die Vielfalt ihrer Aufgaben zu klassifizieren und eine gewisse Ordnung
in das Organisationschaos zu bringen, bietet sich der Versuch einer Typologisierung an. Kriterien der Zuordnung knnen der Rechtsstatus, die Organisationsstufe (Dachverband, Mitgliedervereine), die Art des Interesses (wirtschaftliche
480

oder ideelle Interessen) oder der Strukturtypus (traditionelle Verbnde, unkonventionelle Initiativen/Bewegungen) sein. Dieses Unterfangen stt jedoch auf
erhebliche theoretische und praktische Probleme. Die verfgbaren Typologien
unterscheiden sich daher nicht unerheblich (v. Alemann, 1987: 71; Gabriel/Holtmann 1997: 539f.; Sebaldt/Straner, 2004: 25.). Neben allgemeinen Problemen
der Zuordnung bei multifunktionalen Verbnden ist insbesondere strittig, ob
Vereinigungen der ffentlichen Gebietskrperschaften, wie der Deutsche Stdte- und Gemeindebund, der Deutsche Stdtetag und der Deutsche Landkreistag als Interessenorganisationen zu behandeln sind. Sie sind Vereinigungen von
politischen Krperschaften des ffentlichen Rechts und als solche ein Sonderfall
(Hesse/Ellwein, 1992: 151).
Im Folgenden soll eine Typologie benutzt werden (v. Alemann, 1987: 71;
Reutter 2001: 83 ff.; Sebaldt/Straner, 2004: 25), die fnf Gruppen von organisierten Interessen unterscheidet:
1.
2.
3.
4.
5.

Organisierte Interessen in der Wirtschafts- und Arbeitswelt

Organisierte Interessen im Bereich des Sozial- und Wohlfahrtsstaats
Organisierte Interessen im Bereich der Freizeit und Erholung
Vereinigungen im kulturellen, wissenschaftlichen und religisen Bereich
politische Vereinigungen und neue soziale Bewegungen

1. Organisierte Interessen in der Wirtschafts- und Arbeitswelt. Hierzu zhlen Unternehmerverbnde und Selbstndigenverbnde, Gewerkschaften und die durchsetzungsschwachen Konsumentenverbnde.
Bei den Unternehmer- und Selbstndigenverbnden lassen sich Arbeitgeberverbnde, Branchenverbnde und Kammern unterscheiden.
Die Interessenvertretung im Bereich der Wirtschafts-, Sozial- und Tarifpolitik von Unternehmen wird von mehreren Verbnden und Kammern vertreten.
Auf der Arbeitgeberseite entwickelte sich eine differenzierte, fein gegliederte
und arbeitsteilige Struktur von Interessenverbnden:
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x

Bundesvereinigung deutscher Arbeitgeberverbnde (BDA) als Dachverband von mehr als 50 Fachspitzenverbnden und Landesverbnden;
Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) mit mehr als dreiig Mitgliedsverbnden und ber 300 Fachvereinigungen und Arbeitsgemeinschaften;
Deutscher Industrie- und Handelkammerstag (DIHK); er vertritt als Dachorganisation mehr als 80 regionale Industrie- und Handelskammern ;
Zentralverband des Deutschen Handwerks als Dachverband der Handwerkskammern und von mehr als 40 Branchenverbnden;
Deutscher Bauernverband mit seinen assoziierten Fachverbnden und ca.
600.000 Mitgliedern als Gastverband;
Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels mit einer Vielzahl von
Einzelverbnden;
Deutscher Sparkassen und Giro Verband.

Die im Gemeinschaftsausschuss der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft zusammengeschlossenen Verbnde umfassen eine Vielzahl von Wirtschaftsberei481

Organisierte
Interessen in der
Wirtschafts- und
Arbeitswelt

Organisationsgrad
der Unternehmen

Kammern als
Krperschaften des
ffentlichen Rechts

Deutscher
Gewerkschaftsbund
(DGB)

chen. Neben den bereits genannten gehren dazu: Bundesverband Deutscher

Banken, Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, Hauptverband des Deutschen Einzelhandels, Bundesverband des Deutschen Gro- und Auenhandels,
Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, Deutscher Hotel- und Gaststttenverband, Centralvereinigung Deutscher Handelsvertreter- und Handelsmaklerverbnde, Verband Deutscher Reeder, Zentralverband Gewerblicher Verbundgruppen, Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe.
Der Organisationsgrad der Unternehmen ist traditionell sehr hoch (J. Weber
1987). Allerdings sind nach der deutschen Einheit zum einen Organisationsschwchen im Arbeitgeberlager festzustellen, die mit der wesentlich geringeren
Bereitschaft ostdeutscher Unternehmen zu tun haben, einem Arbeitgeberverband
beizutreten, zum anderen mit aufbrechenden Differenzen zwischen Dachverbnden und Mitgliedsverbnden ber Strategiefragen zu erklren sind.
Eine besondere Stellung nehmen Kammern als Krperschaften des ffentlichen
Rechts ein, denen kraft Gesetz alle gewerblichen Unternehmen, Handwerksbetriebe oder selbstndige Berufe wie rzte oder Rechtsanwlte angehren. Die
Industrie- und Handelskammern (IHK), Handwerkskammern, Landwirtschaftskammern und Berufskammern der rzte, Zahnrzte, Notare und Rechtsanwlte
haben weitreichende Aufgaben quasi-hoheitlichen Charakters, wie die Entscheidung ber die Zulassung als Kassenarzt oder Rechtsanwalt, oder die Prfungskompetenz der Handwerkskammern.
Auf Arbeitnehmerseite sind vor allem die Gewerkschaften des Deutschen
Gewerkschaftsbundes (DGB) zu nennen. Der DGB ist der Dachverband eines
Zusammenschlusses von ursprnglich 16 Industrie- und Branchengewerkschaften. Er verfgt ber keine eigenen individuellen Mitglieder. Seine Mitglieder
sind die organisatorisch und in Lohnfragen unabhngigen Einzelgewerkschaften,
die an den Dachverband gewisse Aufgaben und Zustndigkeiten delegieren und
ihm einen Teil ihrer Einnahmen bertragen.
Tabelle 9: Gewerkschaften des DGB
Industrie- und Branchengewerkschaften des DGB
IG Bauen, Agrar, Umwelt
IG Bergbau, Chemie, Energie
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft
IG Metall
IG Nahrung, Genuss, Gaststtten
Gewerkschaft der Polizei
TRANSNET
Ver.di
DGB-Gesamt

Mitglieder (Stand
3 1 .1 2 .2 0 0 4
4 2 4 .8 0 8
7 7 0 .5 8 2
2 5 4 .6 7 3
2 .4 2 5 .0 0 5
2 2 5 .3 2 8
1 7 7 .9 1 0
2 7 0 .2 2 1
2 .4 6 4 .5 1 0
7 .0 1 3 .0 3 7

(Quelle: DGB)
Konflikte um die
Strukturreform des
DGB

In den 1990er-Jahren fand eine langwierige und kontroverse Diskussion eine

Strukturreform statt. Die Organisationsstruktur des DGB sollte gestrafft, modernisiert und fr Arbeitnehmer attraktiver gemacht werden. Zentrales Element dieser Organisationsreform war die Fusion von Einzelgewerkschaften zu mitglie-

482

derstarken und schlagkrftigen, branchenbergreifenden Verbnden. Das berlebensinteresse der Einzelgewerkschaften und die geringe politische Macht der
DGB-Zentrale in Dsseldorf haben aber eine durchgreifende Reorganisation verhindert. Insofern zeigt die heutige Struktur des DGB nach wie vor erhebliche
Unterschiede in der Gre und Durchsetzungskraft ihrer nunmehr acht Einzelgewerkschaften. Die beiden grten Einzelgewerkschaften, IG Metall und ver.di
haben jeweils ca. 2,5 Mio. Mitglieder, mehr als zehnmal so viel wie die GEW
oder die Gewerkschaft der Polizei.
Die bedeutsamste Vernderung stellt die 2001 neu gegrndete Vereinigte
Dienstleistungsgewerkschaft ver.di dar, die aus TV, HBV, Postgewerkschaft
und IG-Medien unter Einschluss der bislang mit der TV konkurrierenden,
nicht dem DGB angehrenden Deutschen Angestelltengewerkschaft (DAG)
entstanden ist. Bereits 1997 fusionierten drei Industriegewerkschaften zur IG
Bergbau, Chemie, Energie mit seinerzeit etwa 1 Mio., heute 770.000 Mitgliedern.
Da sich nach dem Krieg die Idee der Einheitsgewerkschaft nicht vllig durchsetzen lie, existieren mit der Deutschen Angestelltengewerkschaft (DAG) mit
16 Unterverbnden und etwa 500.000 Mitgliedern und dem Christlichen Gewerkschaftsbund (CGB) mit etwa 300.000 Mitgliedern zwei weitere Gewerkschaftsverbnde. Als Interessenorganisation der Beamten vertritt der Deutsche
Beamtenbund ber eine Million Mitglieder. Schlielich wren andere Arbeitnehmerverbnde, wie z.B. der Deutsche Journalistenverband oder die Katholische Arbeitnehmer-Bewegung zu nennen.
2. Organisierte Interessen im Bereich des Sozial- und Wohlfahrtsstaats. Verbnde in diesem Bereich werden dem so genannten Dritten Sektor zugeordnet.
Hierzu sind Sozialanspruchsvereinigungen (z.B. Behindertenverbnde; Kriegsopferverbnde) und Sozialleistungsvereinigungen wie die Wohlfahrtsverbnde
und Selbsthilfegruppen zu rechnen.
Die sozialen Wohlfahrtsverbnde als Verbnde der Freien Wohlfahrtspflege
gehen auf Grndungen Ende des 19., Anfang des 20. Jhs. zurck. Sie haben einen wesentlichen Anteil an der Selbstregulierung der Gesellschaft und sind eine
tragende Sule des Sozialstaates. Sie Sozialleistungsvereinigungen (Olk/Pabst,
1996: 358), die mit ihren Diensten und in ihren Einrichtungen eine Vielzahl von
Leistungen fr Dritte erbringen. Sie sind aber nicht nur Dienstleister, sondern
auch Mitgliedsverbnde, die auf der Basis einer freiwilligen Mitgliedschaft wertgebundene oder religis motivierte Hilfeleistungen fr Andere erbringen. Neben
diesen Aufgaben fungieren sie auch als einflussreiche Interessenorganisationen,
die einen entscheidenden Einfluss auf die Gestaltung des Wohlfahrtsstaats im
Allgemeinen und der Sozial- und Gesundheitspolitik im Besonderen haben.
Anders als staatliche und kommunale Wohlfahrtseinrichtungen haben die
freien Trger, die meist in privatrechtlicher Form als eingetragener Verein,
Stiftung oder gemeinntzige GmbH organisiert sind, religise oder andere normativ begrndete Motive der Zuwendung zu Notleidenden, Kranken oder Hilfsbedrftigen. Bereits in der Zwischenkriegszeit waren die Spitzenverbnde der
Freien Wohlfahrtspflege an der Formulierung und Umsetzung staatlicher Entscheidungen im Bereich der Sozialpolitik mageblich beteiligt. Nach 1949 wurde in der Bundesrepublik ein kooperatives System ffentlicher und freier

483

Andere
Gewerkschaften

Organisierte
Interessen im
sozialen Bereich

Funktion der
Wohlfahrtsverbnde

Wohlfahrtspflege etabliert, wobei die Freien Wohlfahrtsverbnde im Sinne des

aus der katholischen Soziallehre entlehnten, und in den einschlgigen Gesetzen
formulierten Subsidiarittsprinzips einen bedingten Vorrang vor den ffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen haben. In der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAG) sind sechs Spitzenverbnde zusammengeschlossen:
Mitgliedsverbnde
der Bundesarbeitsgemeinschaft der
Freien Wohlfahrtspflege (BAG)

1. Die 1919 im Umfeld der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung gegrndete

Arbeiterwohlfahrt,
2. der Deutsche Caritas-Verband (DCV) der katholischen Kirche,
3. das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche Deutschlands (DW),
1957 aus verschiedenen Diakonie-Vereinigungen entstanden,
4. die 1917 gegrndete und 1951 wiedererstandene Zentralwohlfahrtsstelle der
Juden in Deutschland (ZWST),
5. das Deutsche Rote Kreuz (DRK),
6. der 1924 als konfessionell und politisch ungebundener Dachverband der
freigesellschaftlichen Wohlfahrtspflege gegrndete Deutsche Parittische
Wohlfahrtsverband (DPWV), mit etwa sehr unterschiedlichen Mitgliedsorganisationen wie dem Arbeiter Samariterbund, Pro Familia, der Volkssolidaritt oder dem Deutschen Jugendherbergswerk.

Diese Verbnde sind nicht nur bedeutende Dienstleistungsunternehmen im Bereich der sozialen Sicherheit und Frsorge, mit Hunderttausenden von festangestellten und weit ber 1. Mio. ehrenamtlichen Mitarbeitern, sondern mchtige
und einflussreiche Interessenvertretungen, gegen die Sozialgesetzgebung in der
Bundesrepublik kaum zu realisieren ist.
Selbsthilfegruppen
Hufig im Umfeld dieser Verbnde und/oder von ihnen organisiert und gesttzt, sind seit den 191980er-Jahren immer mehr Selbsthilfegruppen entstanden,
in denen individuelle oder soziale Probleme von Gruppen Alkoholikern, Drogenschtigen, psychisch Kranken, misshandelten Frauen usw. bearbeitet werden. Selbsthilfegruppen und -einrichtungen sind keine neue Erscheinung. Selbsthilfevereine und Genossenschaften sind bereits im 19. Jh. als Antwort auf materielles Elend und die Verweigerung von sozialen Chancen gegrndet worden. Sie
waren Teil der alten sozialen Bewegungen. Mit dem Entstehen der neuen sozialen Bewegungen in den 1970er-Jahren sind Vereinigungen der Selbsthilfe in
Anzahl und Bedeutung sprunghaft angewachsen und haben sich neue Felder erobert. Die neue Selbsthilfebewegung hat ihre Schwerpunkte vor allem im psycho-sozialen Bereich und hat mit den neuen sozialen Bewegungen ein politischkulturelles Umfeld gefunden, das die Durchsetzung von Interessen im politischen Raum erleichtert.
Verbandsbildungen
Verbandsbildung ist, historisch gesehen, meist die Antwort auf neue Probder Nachkriegszeit leme in einer Gesellschaft gewesen. In diesem Zusammenhang sind Verbandsgrndungen der unmittelbaren Nachkriegszeit, die auf die durch Krieg und
Kriegsfolgen hervorgerufene soziale Benachteiligung und andere kollektive Problemlagen reagierten, von besonderem Interesse. Einflussreiche Verbnde, die
ihren Grndungsanlass berlebt haben sind u.a. der Reichsbund der Kriegs- und
Wehrdienstopfer, Behinderten, Sozialrentner und Hinterbliebenen mit fast
500.000 Mitgliedern und die Vertriebenenverbnde.

484

Der Reichsbund ist ein Beispiel fr eine Organisation, die sich zur Erhaltung
des Verbandes erfolgreich neue Aufgabenfelder erschlossen hat. Als Vereinigung von Kriegsopfern gegrndet, vertritt der Reichsbund heute auch andere sozial bedrftige Gruppen. Sehr erfolgreich haben auch der Bund der Vertriebenen und seine Landsmannschaften die Ansprche ihrer Mitglieder vertreten,
denen fast 2,5 Millionen Vertriebene und ihre Nachkommen angehren. Die
Vertriebenenverbnde sind nicht nur ein Beispiel fr effektive Interessenvertretung, sondern auch fr die Fhigkeit groer Verbnde, ber ihren eigentlichen
Organisationsauftrag hinaus erhebliche politische Macht auszuben.
3. Organisierte Interessen im Bereich der Freizeit und Erholung. Sportvereine und Sportverbnde und Geselligkeitsvereine stellen zahlenmig den grten
Anteil aller Vereinigungen dar, verstehen sich aber in aller Regel nicht als Verbnde, die Einfluss auf die Politik nehmen wollen. Ausnahmen sind Dachverbnde, wie der Deutsche Sportbund, die vor allem fr die Bereitstellung finanzieller Ressourcen fr ihre Mitgliedsverbnde eintreten, aber auch darauf achten,
dass ihre Interessen in der Agenda der Politik einen angemessenen Raum einnehmen.
4. Vereinigungen im kulturellen, wissenschaftlichen und religisen Bereich.
Hierzu zhlen kulturelle Vereinigungen, Bildungswerke und Kunstvereine, wissenschaftliche Vereinigungen und religise Gemeinschaften und Sekten. Hufig
werden auch die beiden groen Kirchen (Katholische Kirche und Evangelische
Kirche Deutschlands) zu den Vereinigungen gezhlt (Gabriel/Holtmann, 1997:
543). Obwohl sie als mchtige Pressure Groups wirken, erscheint diese Zuordnung wegen ihres besonderen und privilegierten ffentlich-rechtlichen Status
problematisch.
Sieht man von den Religionsgemeinschaften ab, so handelt es sich im Wesentlichen um kulturelle und wissenschaftliche Verbnde mit relativ geringer
Mitgliedschaft, aber hufig groer ffentlicher Wirkung, vor allem im kulturellen Bereich.
5. Politische Vereinigungen und neue soziale Bewegungen. Hierunter knnen organisierte Interessen subsumiert werden, die in gesellschaftlichen Querschnittsbereichen ttig sind. Es handelt sich um ideelle Vereinigungen oder gesellschaftspolitische Vereinigungen. Ideelle Vereinigungen verfolgen keine Eigeninteressen, sondern setzen sich fr andere ein, seien es Kinder in der Dritten
Welt (terre des hommes), politische Gefangene (amnesty international) oder
Opfer von Kriegen und Brgerkriegen (mdicen sans frontire). Auf Grund ihres
uneigenntzigen Engagements verfgen sie, wenn sie ihre Arbeit solide betreiben, ber hohes ffentliches Ansehen und groe Wirkung, man denke nur an die
Arbeit von amnesty international.
Gesellschaftspolitische Interessen, die hufig aus den neuen sozialen Bewegungen der 1970er- und 1980er-Jahre hervorgegangen sind, und nicht unbedingt
in Vereinsform in Erscheinung treten mssen, sondern sich auch ad hoc in loser
Form oder als Brgerinitiative formieren knnen, nehmen sich bestimmter gesellschaftlicher Querschnittsbereiche an, wie dem Umweltschutz (Greenpeace,
Robin Wood) oder den negativen Folgen der Globalisierung (attac).

485

Organisierte
Interessen im Bereich
der Freizeit und
Erholung

Vereinigungen im
Bereich von Religion,
Kultur und
Wissenschaft

Ideelle und
gesellschaftspolitische
Vereinigungen

9.5.5 Politische Einflussnahme der Verbnde

Mittel und
Adressaten des
Verbandseinflusses

Die Frage nach den konkreten Formen und Methoden der Einflussnahme der
Verbnde ist schwieriger zu beantworten als bei den Parteien, weil sich Verbandshandeln weitgehend im informellen Bereich bewegt. Selbstverstndlich
sind sie in der politischen ffentlichkeit prsent, versorgen die Medien mit ihren
Themen, haben eigene Publikationsorgane und starten politische Kampagnen,
wie z.B. die Gewerkschaften Mitte der 1970er-Jahre fr die Einfhrung der 35Stunden-Woche. Doch wie sie gegenber der Politik ihren Einfluss geltend machen, ist empirisch nur schwer auszumachen die Verbnde lassen sich ungern
in die Karten schauen.
Abbildung 12: Mittel und Adressaten der Einflussnahme der Verbnde
Mi t t e l :
Beeinflussung der ffentlichen Meinung durch Informationen und ffentlichkeitsarbeit (ffentliche Kampagnen, Zusammenarbeit mit und Information der Massenmedien, eigene Publikationsorgane)
Lobbying (Geschftsstellen in der Bundeshauptstadt, in Landeshauptstdten und zunehmend in
Brssel, Einflussnahme auf Parlament und Regierung)
Direkter Zugang zur Ministerialbrokratie (Beirte, Konsultationen, Expertenanhrungen, Informationen und Vorschlge)
Personelle Reprsentanz in Parlamenten (durch verbandszugehrige Abgeordnete, Mitarbeit in
Parlamentsausschssen und Fraktionsarbeitskreisen, Verbandsexperten in ffentlichen Parlamentsanhrungen, Enqute Kommissionen)
Einfluss auf Parteien (Mitgliedschaft oder Funktionen von Verbandsvertretern in Parteien, Mitgliedschaft in Arbeitskreisen oder anderen Untergliederungen, Spenden)
Mitgliedermobilisierung (Streiks, Demonstrationen, Menschenketten)
Adressaten:
Politische ffentlichkeit
Parteien
Parlamente
Regierung und Ministerialbrokratie
supranationale Organisationen
Konkurrenzverbnde

Die Konzertierte
Aktion in den
1960er-Jahren

In den 1960er-Jahren ist in der Konzertierten Aktion eine regulierte und halbffentliche Form des Verbandseinflusses institutionalisiert worden. Diese Form
der Institutionalisierung des Verbandseinflusses bewegte sich zwischen dem
Modell eines Wirtschafts- und Sozialrates und Beirten, die zu bestimmten
Fragen eingerichtet werden. Die Konzertierte Aktion sollte in institutionalisierter
Form Konflikte zwischen Staat und konkurrierenden Verbnden regulieren und
eingrenzen und zugleich den Sachverstand der Verbnde nutzen. Vorstellungen
einer von Sachverstand, nicht von politisch-ideologischen Gegenstzen bestimmten Politik standen dabei Pate.

486

In Krisensituationen gibt es immer wieder ad hoc Versuche einer formalisierten Beteiligung der Verbnde an Entscheidungsprozessen, sei es zur Vorbereitung der Gesundheitsreform, das 1997 gescheiterte Bndnis fr Arbeit der
Regierung Kohl oder das unter der Kanzlerschaft Gerhard Schrders reaktivierte,
nunmehrige Bndnis fr Arbeit, Innovation und Gerechtigkeit, das ebenfalls
keine praktischen Ergebnisse zeitigte. Zu beiden Gesprchsrunden hatten die
Kanzler die wichtigsten Verbnde eingeladen. Diese Aktionen gehen mit groem
ffentlichen Echo einher und sind Versuche, bei kontroversen und weitreichenden Entscheidungen einen mglichst breiten Konsens im Vorfeld der parlamentarischen Debatte und Entscheidung zu erreichen.
Der Alltag der Verbandsttigkeit ist weniger spektakulr aber umso wirksamer. Es gibt eine enge personelle Verflechtung von Verbnden mit Parteien.
Verbnde sind prsent in den Untergliederungen der Parteien, seien es Gewerkschafter in den Sozialausschssen der Christlich Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA) und der Arbeitsgemeinschaft fr Arbeitnehmerfragen (AfA) der
SPD, Mitglieder von Mittelstandsvereinigungen in der Arbeitsgemeinschaft
Selbstndige (AGS) der SPD oder Mitglieder von Vertriebenenverbnden in der
Union der Vertriebenen und Flchtlinge in der CDU/CSU. In den Kleinparteien ist der formalisierte Zugang der Verbnde wegen fehlender organisatorischer
Binnendifferenzierung geringer.
Die Verbandsreprsentanz ist, neben dem berproportionalen Anteil von Beamten und ffentlich Bediensteten, in der Literatur und politischen Diskussion
hufig als ein Zeichen fr die mangelnde Reprsentativitt des Parlaments gewertet worden. In allen Parlamentsfraktionen, insbesondere aber bei den beiden
groen Volksparteien, sind Verbandsmitglieder und Funktionstrger prominent
vertreten. Wesentlich geringer ist sie bei der FDP. Bei den Grnen spielte dieser
Aspekt in den ersten Jahren ihrer Existenz als Parlamentspartei nur eine geringe
Rolle. Auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte fhlten sie sich eher den fluiden
Bewegungen, als den tradierten Groverbnden verbunden. Inzwischen hat sich
aber ein Netz neuartiger Interessenverbnde mit vielfltigen Querverbindungen
zur Grnen Partei entwickelt und die Verbandsprsenz hat etwa den gleichen
Stand wie bei den Volksparteien erreicht.
Es sind vor allem Vertreter der klassischen Verbnde, die im Bundestag
vertreten sind. Neue Interessengruppen, wie Umweltverbnde, Frauengruppen
oder Brgerinitiativen sind insgesamt unterreprsentiert und nahezu ausschlielich bei den Grnen zu finden.
Die groe Anzahl von Ausschussmitgliedern mit Verbandsfunktionen deutet
darauf hin, dass Verbandsvertreter vor allem den Arbeitsgremien des Parlaments, in denen die konkrete Gesetzgebungsarbeit geleistet wird, Bedeutung
zumessen. Hier knnen sie, soweit das noch nicht in der Vorphase der parlamentarischen Beratungen geschehen ist, konkrete Formulierungen im Interesse der
Verbnde durchsetzen.
Fast alle greren Verbnde unterhalten Geschftsstellen oder Verbindungsbros in der Bundeshauptstadt, den Landeshauptstdten und in wachsendem Umfang auch in Brssel. Sie pflegen gute Verbindungen zu Parlamentariern, Regierungsmitgliedern, Verwaltungsbeamten und den Medienvertretern. Empirische
Untersuchungen ber die Kontakte zwischen Abgeordneten und Verbandsvertre-

487

Verbandsreprsentanz in
Parteien und
Parlamenten

Lobbying

tern zeigen ein intensives Beziehungsgeflecht, wobei zwischen den einzelnen

Verbnden erhebliche Unterschiede bei den bevorzugten Adressaten bestehen.
Es verwundert nicht, dass die Unternehmer- und Mittelstandsvereinigungen die
intensivsten Kontakte zur CDU/CSU und FDP haben, whrend die Kontakte
zwischen Gewerkschaften und SPD und zwischen Brgerinitiativen und Grnen
besonders intensiv sind (Hirner, 1993).
Einfluss der
Die Kontakte von Verbandsvertretern beschrnken sich nicht auf das ParlaVerbnde auf die ment. Wichtiger noch sind die in der ffentlichkeit weitgehend unbekannten
Gesetzgebung
Einflussmglichkeiten im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen. Verbandsvertreter haben direkten Zugang zu den Ministerien und nehmen auf diesem Wege bereits auf die Formulierung von Gesetzentwrfen Einfluss. In zahlreichen
Arbeitskreisen und Beirten, in denen Verbandsvertreter sitzen, werden von der
Brokratie Gesetzesinitiativen unterbreitet und mit den Verbandsvertretern diskutiert. 23 des besonderen Teils der Gemeinsamen Geschftsordnung der
Bundesministerien regelt den Zugang der beteiligten Fachkreise und Verbnde,
zu denen auch die Spitzenverbnde der Gemeinden und Gemeindeverbnde gehren.
Bei der Vorbereitung von Gesetzen knnen Vertretungen der beteiligten Fachkreise
oder Verbnde unterrichtet und um berlassung von Unterlagen gebeten werden sowie Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Zeitpunkt, Umfang und Auswahl bleiben, wenn nicht Sondervorschriften bestehen, dem Ermessen berlassen. Soll der
Entwurf vertraulich behandelt werden, ist es zu vermerken. ( 24 GGO II i.d.F. vom
18.6.1991 GMBl. S. 570)

Problematische
Aspekte des
Verbandseinflusses
auf die Gesetzgebung

Diese frhzeitige Einbindung hat einen doppelten Effekt. Sie ermglicht es organisierten gesellschaftlichen Interessen, indirekt aber hchst effektiv die Richtung des Gesetzgebungsprozesses zu beeinflussen. Hufig sind sie es und nicht
die Ministerialbeamten oder Parlamentarier, die die konkreten Auswirkungen
verschiedener Gesetzesvarianten am besten einschtzen knnen. Sie und nicht
der Gesetzgeber sind die Experten. Ein zweiter wichtiger Effekt ist darin zu
sehen, dass bereits frhzeitig mgliche Konflikte bereinigt werden knnen, sodass sie nicht whrend des Gesetzgebungsprozesses auftreten und zu ffentlichen Kontroversen fhren, deren Dynamik nur schwer berechenbar ist.
Ein solches Verfahren hat auch eine Reihe von negativen Konsequenzen.
Sind Entwrfe bereits im Vorstadium der parlamentarischen Beratung mit den
Verbnden abgestimmt, so bleiben dem Parlament nur noch wenige Mglichkeiten, einen einmal erreichten Kompromiss zu sanktionieren oder aufzukndigen.
Die Mglichkeiten parlamentarischer Gestaltung werden erheblich eingeschrnkt.
Der zweite, folgenreichere Effekt der Beteiligung der Verbnde an der Gesetzgebung ist der durch das Verfahren wenn nicht erzwungene, so doch nahezu
unausweichliche Zwang zum Kompromiss. Dies mag im Sinne politischer und
sozialer Befriedung hingenommen werden, trgt aber dazu bei, gerade in kritischen Situationen, in denen neue Lsungen erforderlich wren, strukturkonservativ zu wirken. Verbnde neigen, wenn Gewinne nicht erzielbar sind, zur Verteidigung des status quo.

488

Die auf diese Weise etablierten Formen des bargaining finden unter Ausschluss der ffentlichkeit statt. Da Verbnde aber im Wesentlichen Interessen
von Gruppen der Gesellschaft wahrnehmen, wird auf diesem Wege eine ffentliche Aufgabe nicht nur der Kontrolle der Verbandsmitglieder und der politischen
ffentlichkeit, sondern z.T. auch der des Parlaments entzogen. Die staatliche
Ordnung ist, um es mit den Worten des Abschlussberichts der EnquteKommission des Bundestages zur Verfassungsreform aus den 1970er-Jahren zu
formulieren, verbandsimprgniert (BT-Drs. 7/5924: 120).
Die ffentlichkeit erfhrt nichts vom reibungslosen Funktionieren der "Gesetzgebungsmaschine und die Wahrscheinlichkeit, dass die Presse sich eines in
dieser Form verhandelten Themas annimmt ist eher gering, da sie in aller Regel
dann aufmerksam wird, wenn Konflikte zwischen politischen Akteuren ffentlich ausgetragen oder an die ffentlichkeit lanciert werden.
Ist also doch von einer Herrschaft der Verbnde zu reden? Ernst Benda,
ehemaliger Prsident des Bundesverfassungsgerichts hat 1983 in einem Vortrag
unter dem Titel Staatsverfassung oder Brgerverfassung auf den merkwrdigen Widerspruch hingewiesen, dass der Staat in gewisser Weise allgegenwrtig
sei, dass ihm aber auf der anderen Seite auerstaatliche Krfte den Rang ablaufen.

Kontrolle des
Verbandseinflusses
aus der Sicht der
Enqute-Kommission
des Bundestages zur
Verfassungsreform

Wen vertreten die

Verbnde?

Die Verbnde sind immer mchtiger geworden, der Interessen- und Verteilungskampf ist weitgehend in ihre Hnde gefallen. In der Ttigkeit der Verbnde liegt
zweifellos ein groer Bereich legitimer Freiheitsausbung. Aber es wird zum Problem, wenn der Staat nur noch zur Reparaturwerkstatt wird, der die Auswirkungen von
Verbandsentscheidungen ausgleichen mu. (Benda, 1983: 14)

Diese Wahrnehmung drngt sich auf, wenn man die wichtigen wirtschafts- und
sozialpolitischen Debatten seit den 1990er-Jahren in den Blick nimmt, seien es
die Reform der sozialen Sicherungssysteme, des Arbeitsmarktes oder des Gesundheitssystems, in allen Fllen ist ein entscheidender Einfluss der Verbnde
auf die Gesetzgebung und das Regierungshandeln unverkennbar. Wie mchtig
Verbnde sein und welchen Einfluss sie auf die Politik haben knnen, zeigen
wenige Bereich so drastisch, wie das Gesundheitswesen, wo die Pharmaindustrie, die Kassenvereinigungen und die Standesverbnde der rzte seit Jahrzehnten
eine grundlegende Reform und Modernisierung blockieren und die Politik nur in
kleinen Schritten Vernderungen vornehmen kann.
Um ein Mindestma an Kontrolle des Verbandseinflusses zu garantieren, Versuche der
verffentlicht der Deutsche Bundestages (GOBT 70 Abs. 1) seit 1972 regel- Kontrolle des
Verbandseinflusses
mig eine Bekanntmachung der ffentlichen Liste ber die Registrierung von
Verbnden und deren Vertretern, die sogenannte Lobbyliste. Im Jahre 2006
waren knapp 2000 Vereinigungen aufgefhrt (gegenber etwa 600 zu Beginn der
Registrierung), wovon inzwischen viele eine Geschftsstelle in der Bundeshauptstadt besitzen. Dies bedeutet dies zweierlei: Zum einen haben nicht nur finanzstarke und mitgliedermchtige Organisationen, sondern auch kleine Verbnde die Bedeutung des Lobbying erkannt. Auch sie sind auf einen geregelten Zugang zu politischen Entscheidungstrgern angewiesen. Zum anderen zeigt
die Liste aber auch, dass es nahezu keinen Bereich der Politik mehr gibt, der von
Verbandseinfluss frei wre.

489

Verbnde in Europa

Verbnde sind traditionell national oder regional und lokal orientiert und organisiert. Mit der europischen Einigung und vor allem mit dem europischen
Binnenmarkt sind aber viele wirtschaftliche oder soziale, in wachsendem Mae
auch politische und kulturelle Bereich europischer Gesetzgebung oder anderweitiger Regelung unterworfen, sodass es fr Verbnde immer bedeutsamer
wird, auch auf dieser Ebene Einfluss zu nehmen. Besonders die groen Verbnde
praktizieren einen extensiven Lobbyismus in Brssel.
Anzumerken ist aber auch, dass durch die vernderten Schwerpunktsetzung
europischer gegenber nationaler Politik, bestimmte Verbnde eher aufgewertet werden. Verbraucherverbnde haben z.B. eine grere Bedeutung erlangt,
als sie allein in der nationalen Arena erlangen konnten, da sie dort, nicht nur in
der Bundesrepublik, gegen die bermchtige Bauernlobby wenig auszurichten
vermochten.
Wen vertreten die
Es ist durchaus zweifelhaft, wessen Interessen einige Verbnde vertreten.
Verbnde? Groe Verbnde treten mit dem Anspruch auf, die Interessen breiter Schichten der
Bevlkerung und groer Gruppen zu vertreten: Der Arbeitnehmer, der Landwirte,
der Frauen, der Kriegsopfer und Kriegshinterbliebenen u.a.m. Vertritt der Bund
der Steuerzahler die Steuerzahler in ihrer Gesamtheit oder der ADAC die Autofahrer? Ist der Deutsche Bauernverband der Vertreter der Interessen aller Bauern
oder eher bestimmter mchtiger Gruppen innerhalb der Bauernschaft? Haben die
Vertriebenenverbnde wirklich die Interessen der Flchtlinge und ihrer Nachfahren im Sinn oder sind sie inzwischen zu Organisationen mit einem selbst zugeschriebenen allgemeinpolitischen Mandat mutiert? Zweifel an der behaupteten Identitt von Verbands- und Mitgliederinteressen sind angebracht.
Rcksichtnahmen auf Verbandsinteressen bestimmen in vielen Politikfeldern das Handeln und erschweren hufig politische Entscheidungen. Ohne oder
gar gegen die Verbnde lsst sich kaum regieren. Hierin liegt unter demokratietheoretischen Aspekten auch dann eine Gefahr, wenn man den Verbnden in einer pluralistischen Gesellschaft eine wichtige Rolle zuerkennt. Es geht um die
Frage der Handlungsfhigkeit der demokratisch legitimierten staatlichen Institutionen, vor allem des Parlaments und der Regierung.
Auf der anderen Seite ist aber nicht zu bersehen, dass Rcksichtnahme auf
die organisierten Interessen eine auf Konsens angelegte Politik begnstigt. Dieser Zwang zum Konsens mag die Entscheidungsfhigkeit der politischen Institutionen schwchen und dazu tendieren, notwendigen konflikttrchtigen Entscheidungen auszuweichen, auf der anderen Seite aber trgt er dazu bei, grere, das
soziale und politische Gefge gefhrdende Konflikte zu vermeiden. Dies hat die
Geschichte der Bundesrepublik eindrucksvoll bewiesen.

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