Inhalt

Einleitung____________________________________________________S. 3

1 Klrung zentraler Begriffe__________________________________S. 3

2 Strukturmerkmale der traditionellen Sichtweise______________S. 7 2. 1. Das traditionelle Modell der GesetzgebungBegriffsklrung_______________________________________S. 7 2. 2. Der formelle Ablauf der Gesetzgebung laut Intention des Grundgesetzes_____________________________________S. 8 2. 3. Die zentralen Merkmale des traditionellen Modells____S. 12

3 Strukturmerkmale der realistischen Sichtweise______________S. 13 3. 1. Gesetzgebungsanlsse_________________________________S. 13 3. 2. Der Gesetzgebungsprozess bei Randfragen______________S. 14 3. 3. Der Gesetzgebungsprozess in der politischen Praxis bei politisch umstrittenen Gesetzen______________________S. 15 3. 3. 1. Die Legislativfunktion der Regierungsmehrheit und das demokratische Mehrheitsprinzip______S. 18 3. 4. Politische Fhrung, Kompromissfindung und die Beratung in Ausschssen als Testfunktion______________________S. 19

4 Fazit______________________________________________________S. 21

5 Literatur__________________________________________________S. 23

Einleitung Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen,1 dies ist die Aussage des deutschen des Grundgesetzes Bei der hinsichtlich Betrachtung der der Legislativfunktion Parlamentes.

politischen Praxis allerdings stellt sich die Frage, ob es sich bei dieser Intention der Verfassungsvter um die Realitt handelt, oder ob vielmehr dieser Passus dem Gesetzgebungsprozess in der Praxis der nicht mehr gerecht wird. Ziel und Gegenstand der dieser Klrung der Funktion wird zu Hausarbeit ist es die traditionelle Sichtweise der Gesetzgebung realistischen Begriffe, gegenberzustellen sowie deren ob und die anhand in den zentraler Einordnung Prozess

Gesetzgebung, allein seien einem sie

herauszuarbeiten Teil des

legislative Weiterhin

tatschlich in den Hnden aller Parlamentarier liegt, oder ob sie Parlamentes formaler einer fhren. zukommt. klren sein, inwieweit die einzelnen Dimensionen der Gesetzgebung, inhaltlicher, und so zu oder prozessualer Format Natur, sich bedingen Vernderung Das des dieser normativ Arbeit

festgeschriebenen

Ablaufes

bedingt die Tatsache, dass die Fragestellung sehr eng gehalten werden muss, mithin das Hauptaugenmerk auf den Bundestag gelegt wird und andere durchaus wichtige Aspekte, wenn berhaupt, nur am Rande erwhnt werden knnen. Zudem kommt einer dem Bundestag die als den zentralem Legislativorgan, innerhalb Hausarbeit

Gesetzgebungsprozess zum Thema hat, notwendigerweise die grsste Bedeutung zu. 1 Klrung zentraler Begriffe Der Bundestag ist ein Gebude2, stellt Werner Kaltefleiter in seinem Aufsatz Doppelbegriff treffend fest. Die synonyme Verwendung der Begriffe Bundestag und Parlament sorgt hufig fr Missverstndnisse. Tatschlich lsst sich die Bedeutung des Wortes Bundestag dreifach aufspalten: erstens in einen staatsrechtlichen Aspekt, der Bundestag als Staats- bzw. Verfassungsorgan; zweitens
1

Siehe: Deutscher Bundestag, Grundgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1998, Artikel 77 Absatz 1, S. 48. 2 Kaltefleiter, Werner, Doppelbegriff, o. J., o. O., S. 96.

in einen personalen Aspekt, gemeint ist hier die Gesamtheit aller Abgeordneten; drittens oder wird in in einen den selten den lokalen zwischen von Aspekt, dieser einem der eben In das der Parlamentsgebude Berichterstattung unterschieden. Ist Plenarsaal meint.3

Begriffstrias Schlagabtausch

Medien

zwischen Regierung und Opposition die Rede, wird damit auf den lokalen Aspekt angespielt. Die Aussage des Grundgesetzes hingegen: Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen. zielt auf die rechtliche Dimension des Bundestages als Organ; gemeint sind die verfassungsrechtlichen Befugnisse. Gesetze werden vom Organ Bundestag auch als beschlossen, nicht von den Organen werden, Regierung da sie oder ihre Bundesrat.4 Das Grundgesetz kennt sechs oberste Bundesorgane,5 die Verfassungsorgane bezeichnet Kompetenzen direkt aus der Verfassung beziehen. Alle sechs Organe ben staatsleitende Funktionen aus und sind keinem anderen Organ untergeordnet.6 Da es unter ihnen hierarchische Abstufungen gibt, die sich aus der Bestellung ihrer Mitglieder ergeben, ist der Bundestag die als einziges direkt vom Volk und in und legitimiertes ist unter eine Bestandteil dem Trias Organ des auf: sozusagen der Knig unter ihnen. Er bestellt die Regierung, whlt Hlfte der Verfassungsrichter Der spaltet sich zwar Die Kategorie gegen den der sich nur Gemeinsamen Aspekt Diese grosser Ausschusses. Bundestag, personalen

betrachtet, Sulen lassen

Regierungsmehrheit,

Parlamentsmehrheit

Oppositionsparteien. voneinander als der der

eingeschrnkt

losgelst betrachten, sind aber fr die Gesetzgebungspraxis von Bedeutung. Regierungsmehrheit wurde bereits Ende Begriff etwas politikwissenschaftliche sich allerdings nicht

fnfziger Jahre von Winfried Steffani eingefhrt. Dieser konnte gebruchlichen gleichwohl Parlamentsmehrheit durchsetzen, anderes

Vgl.: Schuett-Wetschky, Eberhard, Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung?, in : Dicke,Klaus (Hrsg.), Der demokratische Verfassungsstaat in Deutschland, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2001, S. 82ff. 4 Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, Auszug aus Manuskript, o. J., o. O. 5 Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundesverfassungsgericht und den Gemeinsamen Ausschuss. 6 Vgl.: Hilgendorf, Eric, dtv-Atlas Recht, Deutscher Taschenbuch Verlag, Mnchen 2003, S. 101ff.

meint.7 (sofern

Der nicht

Begriff ohnehin

Regierungsmehrheit Regierung die und Personenidentitt als es

bezeichnet die

die

Aktionsgemeinschaft geschlossen

zwischen

Parlamentsmehrheit insoweit Konkurrenzsituation

besteht),

auftritt,

jeweilige

zwischen den Parteien bzw. Fraktionen erfordert,8 und ist somit weiter gefasst als der Begriff der Parlamentsmehrheit, der sich allein also das auf die Mehrheit als aus im Parlament und die bezieht. Begriff Die meint Aus Regierungsmehrheit dieser Tatsache politikwissenschaftlicher Regierung denn auch

Konglomerat

Parlamentsmehrheit. Notwendigkeit,

erwchst

zwischen

Parlaments- und Regierungsmehrheit zu unterscheiden, so dieses im Kontext der zu behandelnden Problematik notwendig ist. Mit dem Phnomen durch formal der Regierungsmehrheit im Parlament ist faktisch ein permanenter, bzw. ist die Fraktionsgrenzen der Bundestag, Die definierter materiell juristische WillensbildungsGesetzgeber der Regel in

Entscheidungskrper Regierungsmehrheit.9 Groben der

entstanden.

Unterscheidung Unterscheidung ist. Der

zwischen zwischen formelle

formalem und materiellem Gesetzesbegriff entspricht begrifflich im politikwissenschaftlichen notwendigerweise traditioneller und realistischer Gesetzgebung, der ein bestimmtes Gesetzesverstndnis inhrent Gesetzesbegriff bezieht sich auf den Erla eines Staatsorgans und ist allein am formellen Ablauf orientiert, whrend der materielle Gesetzesbegriff sich auf die Inhalte bezieht, quasi das Material aus Die dem ein Gesetz gemacht des hat, Parlament unter wird, und damit in die realistischen und auch auch Kategorien eines Gesetzes per se nicht ausser acht lsst.10 Aufgliederung Das Parlamentes so bildet Mehrheitssie ist, aber homogene Minderheitsfraktionen Schattenseiten: anders als dies notwendig keine

Einheit11,

Gewaltenteilungsaspekten

Vgl.: Schuett-Wetschky, Eberhard, Gouvernementale Parlamentskontrolle?, Typoskript zur Verwendung im Rahmen des Hauptseminars SS 2004, S. 3. 8 Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O., und Typoskript, a. a. O., S. 3. 9 Siehe: Ebda. 10 Vgl.: Nohlen, Dieter, Wrterbuch Staat und Politik, 4. Auflage, Verlag R. Piper, Mnchen 1996, S. 207.

hinsichtlich der dem Organ Bundestag im Grundgesetz zugewiesenen Kompetenzen Zustimmung zu der verstehen Rechte und der wre, Pflichten Regierung die ist und Wahrnehmung folglich den in sie nur Die der durch enge parlamentarischen Zusammenarbeit Parlamentes die nicht

Mehrheitsfraktionen

mglich.12

zwischen

sttzenden Gesamtheit sind: in die seiner

Fraktionen im Bundestag zeigt auf, dass die Kontrollfunktion des gegenber der der Regierung nicht seiner stattfindet, sondern vielmehr durch jene Fraktionen getragen wird, Regierungsmehrheit Der zugehrig stammt Oppositionsparteien. andere Seite, Oppositionsbegriff Die ihre nicht sondern

Wortschpfung aus dem Lateinischen und meint etwa Gegensatz, die Widerspruch. findet jedoch meint damit Grenzen etwa er proklamierte innerhalb des oder volle Gegenstzlichkeit Der

politischen Systems, dort nmlich wo die Systemloyalitt aufhrt. Oppositionsbegriff obstruktive verlangt revolutionre Gruppierungen,

Integration in den Willensbildungsprozess als der andere Beweger der Politik, mit dem Willen und der Chance, in der Gegenwart auf die politischen Handlungsablufe einzuwirken und in Zukunft selbst die Macht allein kennt oder in einer Koalition auszuben.13 Das der Grundgesetz keine besondere Rechtsstellung

Oppositionsparteien. Da es sich um eine parlamentarische Minoritt handelt, der es i. d. R. nicht obliegt gemeinsam mit der Majoritt Beschlsse vorwiegend gegen auf die die von letzterer getragene der Regierung durchzusetzen, richtet sie sich in ihrer parlamentarischen Arbeit Aktivierung ffentlichkeit.14 Grundgesetznderungen beispielsweise, die der Mehrheit von zwei Dritteln der Abgeordneten bedrfen, kann die Opposition naturgem nur dann verhindern, wenn sie aus mindestens einem Drittel des

11

Entsprechend stehen sich auch nicht wie in der klassischen Gewaltenteilungslehre vorgesehen, Parlament und Regierung, sondern vielmehr Regierungsmehrheit und Opposition gegenber. Vgl.: u. a. Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 6. Auflage, Leske und Budrich, Opladen 2003, S. 242. 12 Siehe: Graf von Westphalen, Raban (Hrsg.), Parlamentslehre, R. Oldenbourg Verlag GmbH, Mnchen 1993, S. 217ff. 13 Siehe: Nohlen, Dieter, a. a. O., S. 483. 14 Vgl.: Graf von Westphalen, R., a. a. O., S. 199ff.

Bundestages besteht.15 Andere Aktivitten, z. B. dass Einbringen einer Gesetzesvorlage, erfordern Fraktionsstrke. Diese und neben ihnen noch andere Tatsachen, machen ersichtlich, weshalb das Vorhandensein einer starken Opposition fr ein parlamentarisches System unabdingbar ist und sie zeigen weiter, weshalb die grosse Koalition von 1966 bis 1969 derart kontrovers diskutiert wurde. Allerdings stand zwischen 1966 und 1969 die Parlamentsmehrheit der Regierung wesentlich distanzierter gegenber, als dies normalerweise der Fall ist. 2 Strukturmerkmale der traditionellen Sichtweise Wie aus dem Titel dieser Hausarbeit hervorgeht, handelt es sich um eine Gegenberstellung von Verfassung und Verfassungswirklichkeit in Bezug auf den Prozess der bundesdeutschen Gesetzgebung. Nicht verschwiegen Augenmerk auf werden den soll an dieser als Stelle, dass besonderes Organ Bundestag zentrales legislatives

gelegt werden soll. Die Rolle des Bundesrates wird nur am Rande erwhnt. De Facto soll dieses Kapitel der Arbeit einen berblick ber den institutionellen Bezugsrahmen der Gesetzgebung liefern, kurz: die vom Parlamentarischen Rat intendierten Vorstellungen. Dabei werde ich mich am formalen Ablauf orientieren, mithin am Wortlaut des Verfassungstextes. 2. 1. Das traditionelle Modell der GesetzgebungBegriffsklrung Zunchst Wenn in muss der rein deskriptiv vom damit erlutert werden, wie die traditionelle Gesetzgebung im deutschen Grundgesetz verankert ist. Literatur sind und traditionellen die normierten Gesetzgebungsmodell im Grundgesetz der Kompetenzen gesprochen wird, formalen,

festgeschriebenen

rechtlich

Mitglieder des Bundestages auf legislativer Ebene gemeint.16 In Artikel 77 Absatz 1 des Grundgesetzes heit es: Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen.17 Damit impliziert der Artikel,
15 16

Vgl.: Grundgesetz, a. a. O., Artikel 79 Absatz 2, S. 49. Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a.O. 17 Siehe: Grundgesetz a. a. O., Artikel 77 Absatz 1, S. 48.

die Gesetzgebungskompetenz sei Aufgabe des ganzen Bundestages in der Gesamtheit seiner Mitglieder. Gesetzgebung ist somit die Folge einer ergebnisoffenen Diskussion innerhalb des Plenums, unabhngig von Partei- oder Fraktionszugehrigkeiten. Die einzigen Personen, die an dem Beschluss ber jedes Gesetz teilnehmen drfen, sind die Bundestagsabgeordneten. Da Gesetze die Regeln sind, die fr das gesamte Volk und nicht nur fr eine bestimmte Whlerklientel Verbindlichkeit besitzen, mssen sie von den Reprsentanten des Volkes beschlossen werden.18 2. 2. Der formelle Ablauf der Gesetzgebung laut Intention des Grundgesetzes Das Verfassungsrecht schafft die allgemeinen Rahmenbedingungen des Gesetzgebungsverfahrens, Details sind in der Geschftsordnung des Bundestages geregelt. Gesetzesinitiativen knnen vom Bundesrat, der Bundesregierung oder aus der Mitte des Bundestages von einer Fraktion, oder einem Quorum von mindestens 5 vom Hundert der Abgeordneten, eingebracht werden.19 Regierungsentwrfe mssen zunchst dem Bundesrat zugeleitet werden. Dieser muss innerhalb einer Frist von sechs Wochen eine Stellungnahme zu der Gesetzesvorlage abgeben. In besonderen Fllen ist eine Fristverlngerung um weitere drei Wochen mglich. Wird die Vorlage bei ihrer Zuleitung durch kann des die sie Bundesregierung bereits nach an als drei den besonders Wochen, eilbedrftig auch ohne eingestuft, Stellungnahme

Bundesrates,

Bundestagsprsidenten weitergeleitet werden.20 Gesetzesinitiativen des Bundesrates gehen zunchst zu Hnden der Bundesregierung und mssen binnen sechs Wochen dem Prsidenten des Bundestages zugeleitet werden. bzw. Auch in diesem Falle
21

sind Bei

Fristverlngerungen

verkrzungen

mglich.

18

Siehe: Schick, R., Zeh, W., So arbeitet der deutsche Bundestag, 14. Auflage, Neue Darmstdter Verlagsanstalt, Darmstadt 1999, S. 81. 19 Siehe: Grundgesetz, a. a. O., Artikel 76, Absatz 1, S. 47. Dies in Anlehnung an die 5-Prozent-Klausel des Wahlrechts. 20 Vgl.: Ebda., Absatz 2, S. 47. 21 Vgl.: Ebda., Absatz 3, S. 47.

Grundgesetznderungen fr Regierung und

und

Entscheidungen

zur

bertragung Wochen.

von Der und

Hoheitsrechten22, etwa an die Europische Union, betrgt die Frist Bundesrat automatisch zwischen neun entscheidende formale Unterschied Bundesrats-

Regierungsinitiativen ist, dass der Bundesrat seine Vorlagen dem Bundestag nicht direkt zuleiten darf. Gesetzesinitiativen aus der Mitte des Parlaments werden dem Prsidenten des Bundestages direkt zugeleitet und unterscheiden sich formal durch diesen direkten Weg von Regierungsvorlagen. Es sind drei Flle von von Gesetzesinitiativen Abgeordneten und aus der Mitte des der Bundestages zu unterscheiden: Oppositionsvorlagen, Vorlagen einer Ad-hoc-Gruppe Vorlagen Regierungsfraktionen.23 Die Beratung einer Gesetzesvorlage im Bundestag erfolgt in drei Lesungen. seit Die Grobstruktur beginnt den des Gesetzgebungsprozesses kaum mit In der der hat sich Der des die vordemokratischen in Zeiten formal Bundestag. verndert.24 Einbringung werden Praxis

Gesetzgebungsprozess Gesetzesentwurfs

Gesetzesvorlagen einer zentralen Annahmestelle zugeleitet wo sie unverzglich gedruckt und an die Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt werden.25 Nach Zuleitung eines Gesetzesentwurfs an den Bundestag entscheidet der ltestenrat darber, wann die Vorlage auf die Tagesordnung des Plenums frhestens beginnen Nach der gesetzt am wird. Tag Diese des An nach dieser der Stelle der den gilt, laut parlamentarischer Geschftsordnung, dass Beratungen von Vorlagen dritten Verteilung soll der es Drucksachen Abgeordneten zur ersten drfen.26 Festlegung Regelung

ermglichen, sich mit dem Gesetzentwurf befassen zu knnen. Termins kommt Entwurf Lesung ins Parlament. Im Normalfall wird eine Gesetzesvorlage nach der ersten Lesung ohne Debatte an einen oder mehrere Ausschsse

22 23

Vgl.: Ebda., Artikel 76 Absatz 2 und 3 S. 47. Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. 24 Vgl.: Nohlen, D., a. a. O., S. 209. 25 Schuett-Wetschky E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. 26 Ebda.

zur Beratung weitergeleitet. Nur auf Empfehlung des ltestenrates, oder auf Antrag einer Fraktion bzw. von fnf Prozent der Abgeordneten, findet eine Debatte in der ersten Lesung statt. In der Regel wird eine Plenardebatte nur dann durchgefhrt, wenn es um "politisch wichtige, in der ffentlichen Diskussion umstrittene Regierungsentwrfe" Lesung keine Grundstze sehr der einer geht.27 Vorlage.28 Thema berhrt Grundstzlich werden, In drfen es in der nur ersten um auf dazu muss die die von von Sachantrge gestellt geht

Ausnahmefllen die

kann

Ausschussberatung verzichtet werden, wenn der Gesetzesentwurf ein einfaches ersten und Standpunkte Vorgehen vornherein vllig klar sind. Zweite und dritte Lesung werden dann unmittelbar angeschlossen. Dieses zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder beschlossen werden29 und ist sehr selten, da jedem Gesetzentwurf die Mglichkeit auf eine grndliche Beratung in den Ausschssen eingerumt werden soll. Aus eben diesem Auch Grund kann auch ein Gesetzentwurf oder mssen wird seinem Werden fr den die nicht erledigt nach der zur den dem ersten werden. Im Lesung endgltig abgelehnt erklrt

Minderheitenentwrfe an die erste

Ausschssen Vorlage an

Beratung zugewiesen werden. Anschluss Lesung in Fachausschuss betreffenden der berwiesen, Ministerium der Aufgabengebiet mehrere Dies ist

entspricht. zu

Ausschsse insofern

bemht weil ein Vorhaben verschiedene Sachgebiete betrifft, ist federfhrende Ausschuss bestimmen. wichtig, als dass nur der federfhrende Ausschuss berechtigt und verpflichtet ist nach Abschluss seiner Beratungen dem Plenum seine Ergebnisse in Form einer Beschlussempfehlung zu unterbreiten und auerdem einen Bericht wird vorzulegen.30 die Vorlage Mit der Ausarbeitung der Beschlussempfehlung deshalb muss sie so mit
27 28

beschlussreif In der

gemacht,31 auf die

formuliert sein, dass die Abgeordneten nur votieren knnen.

Ja

oder

Nein

Schuett-Wetschky, Der deutsche Bundestag, a. a. O. Ebda. 29 Vgl.: Schick, Zeh, a .a. O., S. 92. 30 Graf von Westphalen, a. a. O., S. 229. 31 Vgl.: Sontheimer, Kurt, Bleek, Wilhelm, Grundzge des politischen Systems Deutschlands, Piper Verlag GmbH, Mnchen 2001, S. 280.

10

Ausschussberatungen

folgenden

zweiten

Lesung,

finden

Aussprache

und Abstimmung zu den Einzelbestimmungen einer Vorlage statt.32 Der wichtigste formale Unterschied zwischen erster und zweiter Lesung ist die Mglichkeit Ausschsse Teile nderungsantrge beschlossen zu stellen. dies in kann der Whrend Teile der Debatte kann auch die Rckberweisung der Vorlage an einen oder mehrere werden, einer Lesung Vorlage betreffen, aber auch den kompletten Entwurf. Die Ablehnung smtlicher eines Gesetzesentwurfs zweiten bedeutet faktisch sein Scheitern. Der Termin fr die dritte Lesung hngt davon ab ob es in der zweiten Lesung nderungsantrge gegeben hat. Ist dies der Fall, darf die dritte Lesung es frhestens sind zweite zwei Tage nach der zweiten aus Lesung Lesung stattfinden, direkt an allerdings Fristverkrzungen

wichtigem Grund mglich. Gab es keine nderungen, kann die dritte die anschliessen. nderungsvorschlge drfen nur zu den in der zweiten Lesung genderten Bestimmungen gemacht werden, auch eventuelle Einzelberatungen drfen sich nur auf die in der zweiten Lesung vorgenommenen nderungen beziehen und erfolgen nur auf Verlangen oder Empfehlung.33 Grundstzlich ist auch in der dritten Lesung eine Rckberweisung an die Ausschsse mglich. Nach Annahme der Vorlage in der dritten Lesung erfolgt die Weiterleitung an den Bundesrat. Stimmt dieser ihr zu, wird die beschlossene Vorlage vom Bundeskanzler, dem zustndigen Minister und dem Bundesprsidenten der Vorlage nicht wird zu, unterzeichnet. damit besttigt die kann Die und rechtliche nach ihrer des Korrektheit der

Verffentlichung im Bundesgesetzblatt tritt sie in Kraft. Stimmt Bundesrat erfolgt Anrufung der Vermittlungsausschusses. Einen mit der Mehrheit der Stimmen der Bundesratsmitglieder von zwei Dritteln beschlossenen des Einspruch gefasst Bundestag zur mit der Mehrheit seiner Mitglieder zurckweisen. Ein Einspruch der Bundesrates den wurde, bedarf Zurckweisung durch Bundestag gleichfalls einer

Zweidrittelmehrheit, die die Mehrheit seiner Mitglieder umfassen

32 33

Vgl.: Rudzio, a. a. O., S. 268. Vgl.: Rudzio, Wolfgang, a. a. O., S. 268.

11

muss. Bei zustimmungspflichtigen Gesetzen ist der Bundesrat nicht dazu kannverpflichtet muss aber ein Vermittlungsverfahren auf Verlagen der der Stimmt Bundesrat einzuberufen, Regierung nicht zu, oder ist dies des das nicht,

Bundestages

geschehen.

Gesetz endgltig gescheitert.34 2. 3. Die zentralen Merkmale des traditionellen Modells Die Betrachtung des formellen Gesetzgebungsprozesses lsst die vom Grundgesetz Mithin intendierten der als Vorstellungen Ablauf das traditionell offen Modell zu Tage das wird. treten. in Wie der ein stellt formelle dar,

Politikwissenschaft

bezeichnet

roter Faden zieht sich die romantische Vorstellung ergebnisoffener Diskussion, gemeinsamer Beschlussfindung- gemeinsam insofern als dass ist auch weder die parlamentarische Rede wird von Minoritten noch von nicht Festlegung von Mehrheiten inhaltliches Opposition. zwischen der und Mitspracherecht haben- durch den Wortlaut des Grundgesetzes. Es Fraktionen die Unterschieden Abstimmungsregeln zwischen obschon das Organen,

Mehrheitsverhltnissen, formell

Vorhandensein

Minderheiten voraussetzt. In diesem Zusammenhang ist allerdings evident, dass nicht Fraktions- oder Parteilinien diese Mehrheitsund Minderheitsverhltnisse und allein Beschlussfindung. schaffen dem Was sollen, des sondern ist, soll die im ergebnisoffene verpflichtete Gewissen Abgeordneten

Gemeinwohl

Ermessen des Einzelnen liegen, nicht in Parteiprogrammen stehen. Laut Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Auftrge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.35 Hinsichtlich der Gesetzgebung kommen derartige von Parteizugehrigkeiten unberhrte Formen der Partizipation in der Realitt nur hchst selten vor, so z. B. bei der Abstimmung zum Paragraphen 218 StGB oder bezglich der Regierungssitzfrage. Jedoch impliziert gerade das erste Beispiel, dass auch hier, obschon kein Fraktionenzwang bzw. keine
34

Vgl.: Avenarius, Hermann, Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Bundeszentrale fr politische Bildung, Bonn 2002, S. 52ff.

12

Fraktionendisziplin

besteht,

einer

solchen

Auffassung

ein

bestimmtes Weltbild inhrent ist, das sich dann doch wieder in der Programmatik der Partei findet. De facto beschreibt die Klausel des freien Mandats wie die Arbeitsweise des Parlamentes gerade hinsichtlich der Legislativfunktion traditionellerweise auszusehen htte: Die Entscheidungsfindung soll losgelst von Parteizwngen gemeinsam erfolgen. 3 Strukturmerkmale der realistischen Sichtweise Im vorausgegangenen Kapitel wurde Grundgesetzes Leitfrage intendierte Arbeit, dieser inwieweit

der der

im

Wortlaut beleuchtet. in

des Die

Gesetzgebungsprozess

Bundestag

seiner

Gesamtheit das Primat der Gesetzgebung inne hat, oder ob es sich bei dieser Vorstellung vielmehr um antiquierte Wertvorstellungen handelt, soll anhand einer Gegenberstellung von traditioneller Sichtweise und der politischen Praxis geklrt werden. Dabei wird zunchst Randfragen Auf auf den Prozess Bezug der Gesetzgebung um im bei Gesetzen die betreffen genommen, Gesetze Anschluss den selbiges der

Verfahren auf Gesetze umstrittenen politischen Inhalts anzuwenden. Randfragen bezogene machen Grossteil Aktivitten des Bundestages aus. 3. 1. Gesetzgebungsanlsse Die Anlsse zur Gesetzgebung sie knnen sich ganz aber unterschiedlich in zu drei sein. Grundstzlich und lassen Kategorien einer und von des nicht ad-hoc-

zusammenfassen. Eine wichtige Quelle sind die Regierungsprogramme Koalitionsvereinbarungen, Hier dem werden mit besonders Beginn eingelst Auch Legislaturperiode. Vereinbarungen Gesetzen Wahlversprechen

Koalitionspartner wenn etwa eine wird. Und in

umgesetzt. einem

hchstrichterlicher Rechtsprechung knnen Impulse zur nderung von ausgehen, Urteil fr gibt es Bundesverfassungsgerichts verfassungskonform erklrt Regelung natrlich

Gesetze, die erlassen werden, wenn besondere pltzlich eintretende

35

Siehe: Grundgesetz, a. a. O., Artikel 38 Absatz 1 S. 30.

13

Umstnde

die

Neuregelung macht.

bestimmter Dies ist

innergesellschaftlicher beispielsweise 2001 im

Sachverhalte

notwendig

Zusammenhang mit dem Auftreten der Rinderseuche BSE in Deutschland der Fall gewesen.36 Anstsse kommen aber auch aus der Verwaltung, wenn sind eine es bestimmte Regelung Anlsse, Hufig immer die wieder Schwierigkeiten zu nur beim Vollzug macht oder unangemessen hohe Kosten verursacht.37 Zumeist derartige lassen. Gesetzesentwrfe es sich dabei Randfragen um eine entstehen handelt

nderung eines bereits bestehenden Gesetzes, eine Gesetzesnovelle. Gesetzesvorlagen die Randfragen betreffen, knnen allerdings aus ebenso finden unterschiedlichen mit sich jedoch Grnden eingebracht hufiger zu werden Beginn werden, wie einer aber Gesetzesvorlagen Legislaturperiode, Probleme. 3. 2. Der Gesetzgebungsprozess bei Randfragen Der Gesetzgebungsprozess in seiner bei Vorlagen die Randfragen in der den gehen betreffen Literatur Weg vom zum ein folgt Entscheidungsstruktur beschriebenen zum zu werden. einen Leiter Ablauf. auf Ressortentwurf Wird dem Sie um einem politisch umstrittenem Inhalt. Letztere

vergleichsweise

wenn

Wahlversprechen

umgesetzt

auch bei der Regelung unerwartet auftretender gesellschaftlicher

traditionllerweise Referentenentwurf, Regierungsentwurf Referat Entwurf

schlielich Spezialgebiet Dieser

Gesetz oder eine Gesetzesnovelle notwendig, wird i. d. R. ein beauftragt wird vom Entwurf des auszuarbeiten. zustndigen erste im fachlich Referats

Ministerium, mit Zustimmung der Leitung seines Hauses, erarbeitet. Dabei stimmt er sich sowohl mit Fachkollegen innerhalb des eigenen Ressorts ab, als auch mit anderen Ressorts, so dies notwendig ist, und mit sachkundigen Ressorts der Vertretern weiteren aus wird dann der dem Regierungsfraktionen innerhalb Referentenentwurf allen Ministerien und des ein zur Verbndevertretern. zustndigen Ressortentwurf,
36 37

Nach

Abstimmungen

offiziell

Vgl.: Schick, Zeh, a. a. O., S. 83 und Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. Vgl.: Schick, Zeh, a. a . O., S. 83.

14

Stellungnahme zugeleitet wird. Geprft wird er insbesondere durch das Justizministerium auf so auf seine neue seine rechtliche Korrektheit, und vom vom der Finanzministerium Innenministerium, sollen.38 Der finanziellen Dienststellen Ressortentwurf Auswirkungen eingerichtet wird

werden

abgestimmte

sodann

Bundesregierung zur Beratung und Beschlussfassung unterbreitet. In der Realitt wird ein Entwurf jedoch erst dann zugeleitet, wenn bereits Einigkeit wurde, zwischen wird sie allen zum Ministern besteht, und mithin als an die Einigkeit im Kabinett. Nachdem die Vorlage durch die Regierung angenommen sich um Regierungsentwurf Vorlage sie die erste wird wird wird solcher dem Bundesrat und spter dem Bundestag zugeleitet. Da es eine Stelle Randfragen ist. Im betreffende dass an handelt, des Lesung dieser vorausgesetzt, innerhalb Plenums

unumstritten

Anschluss

Vorlage zur Beratung an die Ausschsse berwiesen. Dort wird eine Beschlussempfehlung erarbeitet, die dem Bundestag zugeleitet wird. Sodann folgt die Auf zweite gestellt die dritte Lesung der sich, die folgt dem so dritte die in ihr keine nderungsantrge anschliesst. dem werden, Lesung und unmittelbar

Beschlussfassung zur

durch das Plenum. Die beschlossene Vorlage wird dem Bundeskanzler, zustndigen Minister und Bundesprsidenten im Unterzeichnung verffentlicht. 3. 3. Der Gesetzgebungsproze in der politischen Praxis bei politisch umstrittenen Gesetzen Es wird an dieser Stelle zwischen Randfragen betreffenden Gesetzen unterschieden, umstrittene Politisch Sichtweise
38 39

zugeleitet

schlielich

Bundesgesetzblatt

und

solchen, behandeln,39 oder wie ist, er

die weil

politisch diese

wichtige

bzw. das den die

Fragen wichtige

Unterscheidung lassen Gesetze

Kernproblem und damit die Fragestellung dieser Hausarbeit berhrt: umstrittene im offen zu Tage Gesetze der treten. Gesetzgebungsprozess, intendiert Verstndnis realistischen

Vgl.: Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. Vgl.: Zu dieser Differenzierung: Ebda.

15

Randfragen Grundgesetz Bundestages

betreffen, ausgefhrten-

folgen Etappen

prozessual und in der es der

vielmehr

den mithin

im des der

festgeschriebenenSichtweise,

Geschftsordnung um eine

Gesetzgebung, sich

traditionellen

insofern

Thematik

handelt, die eben nicht umstritten ist und deren Standpunkte von vornherein klar umrissen sind. Als politisch wichtige Fragen oder Probleme knnen ohne weiteres diejenigen Themen angesehen werden, die grssere Teile der Bevlkerung betreffen.40 Im speziellen sind dies u. a. Fragen zur Renten-, Gesundheits- und Umweltpolitik, die dann denen hufig die auch parteipolitisch ffentlich der Sache Es werden. schon oder umstritten nach, handelt sind. als Fragen, bei Parteien mssen, angesehen unterschiedliche sich Positionen mithin um die

vertreten umstritten

parteipolitisch

parteipolitische

programmatische

Grundsatzfragen,

wahlentscheidend sein knnen. Die Umstrittenheit der betreffenden Frage muss auch innerhalb der Gesellschaft vorliegen, sie muss allgemein ffentlich umstritten sein.41 Hinsichtlich sie laut des realistischen und zu Gesetzgebungsprozesses des Zwei ist es notwendig sich den formaljuristischen Ablauf der Gesetzgebung, wie Grundgesetz soll, Geschftsordnung vergegenwrtigen. Bundestages Organestattfinden

Bundesregierung und Bundesrat, sowie eine Gruppe Abgeordneter des Bundestages in Fraktionsstrke- haben das Recht Gesetzesvorlagen einzubringen. eingebrachten Der Bundesrat Mit drei Vierteln des gesamten die Anteils an Gesetzesvorlagen bringt haben kaum die berwiegen Regierungsvorlagen Vorlagen Chancen der auf

deutlich, gefolgt von Initiativen aus der Mitte des Bundestages. eigene haben Vorlagen kaum im ein.42 hchsten auf der Bundesregierung Erfolg. Mehrheit vergleichsweise

Oppositionsvorlagen dazu, sie

Chancen Geflecht

Umsetzung, Ausschsse

handelt es sich (jedoch) um populre Vorschlge, so neigt die unauffllig anzuhalten, um attraktive Inhalte dann durch eigene Initiativen zu

40 41

Vgl.: Ebda. Vgl.: Ebda. 42 Vgl.: Hilgendorf, Eric, a. a. O., S. 107.

16

bernehmen.43

Am

ehesten

lassen

sich

Oppositionsvorlagen

durchsetzen, wenn die Opposition ber die Mehrheit im Bundesrat verfgt und es um Randfragen geht.44 Die drei Flle von Bundestagsinitiativen: Vorlagen der Opposition, Ad-hoc-Vorlagen einer Gruppe von Abgeordneten und Vorlagen der Regierungsmehrheit werden also, auch aus Opportunittsgrnden, zu sehr ungleichen Teilen genutzt. Nicht unerwhnt bleiben darf auch die Tatsache, dass es sich bei nicht wenigen Mehrheitsinitiativen in Wahrheit um solche der Bundesregierung handelt. Der Grund hierfr liegt offen auf der Hand: Initiativen aus der Mitte des Bundestages mssen nicht zunchst dem Bundesrat zugeleitet werden. Nicht selten ist also ein knapp bemessenes Zeitbudget die Ursache. Andererseits politischer Regierung sind die nicht aus wenige den Regierungsvorlagen Mehrheitsfraktionen, Ausarbeitung die wobei Folge der Anstsse nur

gesetzestechnische

berlassen

wurde.45 An diesem Punkt tritt noch einmal praktisch zu Tage was man sich unter dem Begriff Regierungsmehrheit vorzustellen hat und was Aktionsgemeinschaft in welchem der Mae in diesem Zusammenhang und
46

bedeutet.

Man als

sieht,

Regierung

Mehrheitsfraktionen Das auch, ihrer so

politische Handlungseinheit operieren, Vorstellungen eingebrachter Initiativen betrachtet, erfolgreich ist, aus Verfassungsvter Mitte des mit Oppositionsvorlagen der verglichen sind.

und auf diese Weise die Scheitern weshalb Gesamtheit wenig bessere zu und wird nicht

unterlaufen. erklrt in

Bundestages haben

Regierungsvorlagen,

Koalitionsvorlagen Regierungssondern Von und dieser

naturgem

Erfolgsaussichten, was erklrt weshalb es nicht aussagekrftig zwischen Parlamentsinitiativen Mehrheitsaus betrachtet aber Warte unterscheiden, zwischen

Oppositionsinitiativen.47 Bundestag ist zwar

deutlich, dass die Mehrheitsinitiative bei weitem berwiegt. Der formal Beschlussorgan,

43 44

Siehe: Ruzio, W., a. a. O., S. 274. Vgl.: Ebda. 45 Vgl.: Ebda., S. 273. 46 Siehe: Ebda. 47 Siehe: Ebda., S. 275.

17

Entscheidungskrper.48 formaler und

Denn

neben

der

Differenzierung

zwischen auch

materieller

Seite

der

Gesetzgebung49,

sollte

zwischen Beschluss und Entscheidung unterschieden werden,50 beide Aspekte sind i. d. R. faktisch voneinander getrennt. Zu Beginn einer Plenarsitzung sind die inhaltlichen Entscheidungen fast immer schon durch die Mehrheit getroffen. Der Gesamtheit aller Abgeordneten bleibt die Ausbung der in Artikel 77 Absatz 1 GG zugesicherten Beschlusskompetenzen, inhaltliche Entscheidungen liegen aber immer bei der Parlamentsmehrheit.51 3. 3. 1. Die Legislativfunktion der Regierungsmehrheit und das demokratische Mehrheitsprinzip Das Folge die legislative des Funktion in den Hnden der regierenden Smtliche einerseits, Mehrheit liegt, sprich der Regierungsmehrheit, ist die natrliche demokratischen besetzt. Dies gilt Mehrheitsprinzips. fr die Ausschsse parlamentarische Gremien sind dem Parteien- oder Fraktionenproporz entsprechend aber auch fr Kontrollmechanismen wie den Untersuchungsausschuss, der zumeist von der Opposition einberufen wird. Diese Tatsache beschneidet natrlich die Mglichkeit der Oppositionsparteien aktiv an Gesetzgebungsprozessen mitzuwirken, so die Mehrheit daran kein Interesse hat. Da die Geschftsordnung des Bundestages die Bildung In der Ausschsse sich im Verhltnis der Strke der einzelnen des im die und Fraktionen vorschreibt, sind die Ausschsse Parlamente im kleinen. ihnen spiegeln Auch fr der fr die die politischen gilt Auf Krfteverhltnisse die Grund Mehrheitsregel, und der mithin Plenums einerseits, andererseits dessen stabilisierte Gegenstze wider.52 Besetzung Personalfragen Wahl des Besonderen Bundeskanzlers

Bundesregierung. zwischen

permanenten

Konkurrenzsituation

Parlamentsmehrheit

Oppositionsparteien ist es wenig erstaunlich, dass erstere fr den

48 49

Siehe: Schuett-Wetschky, E., Typoskript a. a. O., S. 24. Vgl.: hierzu Nohlen, Dieter, Gesetzgebung, in: Wrterbuch Staat und Politik, 4. Auflage, R. Piper GmbH und Co. KG., Mnchen 1996, S. 206ff. 50 Vgl.: Schuett-Wtschky, E., Typoskript, a. a. O., S. 24. 51 Vgl.: Schuett-Wetschky, Eberhard, Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung?, a. a.O., S. 86. 52 Vgl.: Graf von Westphalen, R., Parlamentslehre, a. a. O., S. 212.

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Einzug ins Kabinett nur Kandidaten aus den eigenen Reihen vorsieht und dass weiter Gesetzesinitiativen ebenfalls nur in den eigenen Reihen verhandelt werden. Denn ohne der die Untersttzung und der die Regierungsfraktionen stnden Bundeskanzler

Bundesminister... machtlos da, so wie ein Knig ohne Land.53 Das demokratische Mehrheitsprinzip lsst sich jedoch im Besonderen innerhalb des Plenums und bezogen auf die Entscheidungsstrukturen im Rahmen der Gesetzgebung auch so verstehen, wie es im Die sich Grundgesetz intendiert ist: als ein Prinzip, das nicht durch von vornherein feststehende Intention erst Mehrheiten zielt innerhalb und gekennzeichnet darauf ab, des ist. dass ursprngliche vielmehr

Mehrheitsverhltnisse wie zu. ergebnisoffene

Entscheidungsprozesses Mandat genommen. Auch

konstituieren. An dieser Stelle sei nochmals Bezug auf Schlagworte Diskussion freies hier trifft also die Intention des Grundgesetzes faktisch nicht

3. 4. Politische Fhrung, Kompromissfindung und die Beratung in Ausschssen als Testfunktion Die Notwendigkeit zwecks Komplexittsreduktion das
54

Parlament

fachlich in Ausschsse, politisch in Fraktionen

zu gliedern

fhrt im direkten Rckschluss zu der Frage, wie angesichts der permanenten Konkurrenzsituation zwischen Regierungsfraktionen und Oppositionsparteien innerfraktionelle Geschlossenheit hergestellt wird. Das auch innerhalb der Parteien, und v. a. innerhalb der Koalition, durchaus unterschiedliche Standpunkte vertreten werden, sowohl zu Grundsatz- als auch zu Einzelfragen, zeigt nicht zuletzt die Ausbildung verschiedener Flgel: "Realos" und "Fundis" bei den Grnen, der "Seeheimer Kreis" und "Parlamentarische Linke" bei der SPD. Angesichts knapper Mehrheiten, ergibt denn sich "mit daraus wenn einer die die Zunge Notwendigkeit innerparteilicher geschlossen Fhrung, agieren nur

Regierungsfraktionen

sprechen" , verfgen sie ber die erforderliche Mehrheit in den

53

Vgl.: Schuett-Wetschky, E., Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 28/2000, S. 8.

19

Ausschssen und im Plenum. Dies aber setzt voraus, dass sie sich auf jeweils eine Position einigen, eben einen Kompromiss.55 Aus diesem Grund lsst sich politische Der Fhrung auch als bildet Ebene Kompromissmanagement Ebene verstehen.56 Fhrung, Fhrungsbegriff auf der

seinerseits eine Bedeutungsdualitt: einerseits kann er auf der geistig-politischer andererseits technisch-handwerklicher Fhrung verstanden werden.57 Hinsichtlich der Kompromissfindung ist letzterer Aspekt von Bedeutung. Whrend geistig-politische Fhrung sich auch als inhaltlich-konzeptionelle Fhrung verstehen lsst und damit in erster Linie in inhaltlichen Konzepten zum Ausdruck Pendant geschlossen mithin kommt, die beinhaltet per ein ihr technischdiese handwerkliches Konzeptionen Fhrung eigenen Fhigkeit umzusetzen. die fr Kompromiss

Technisch-handwerkliche Fraktionenparlament Auf Basis ist von fr

bezeichnet

notwendige Fhigkeit einen mglichst breiten Konsens innerhalb der fraktionellen zu einer Reihen auszuarbeiten. Lsung zu Kompromissen konsensualen finden,

Regierungsmehrheiten unentbehrlich, da sie sich andernfalls selbst in ihrer Entscheidungsfindung blockieren wrden, denn: Mindestens relative Reihen Geschlossenheit... zusammenzuhalten, zu. ffentlich ist kommt Sie mssen fr in sich Regierungsfraktionen
58

die den zu

Voraussetzung ihrer Handlungsfhigkeit. Fraktionsvorsitzenden aktuellen,

Die Aufgabe die eigenen erster stetig Linie bemhen,

umstrittenen

Problemen

mglichst

schnell

eine Position auszuarbeiten, die die Auffassung der Fraktion nach auen vertritt. Fr die praktische Durchsetzung von Zielen sind Geschlossenheit und damit auch Kompromissfindung unverzichtbar, auch wenn dafr Abstriche an den angestrebten Inhalten in Kauf genommen werden mssen.59 Fraktionsinterne whrend
54 55

Geschlossenheit

zeigt

sich

auch

und

gerade

der

Ausschussphase.

Bereits

vor

Beginn

der

Sitzungen

Siehe: Graf von Westphalen, R., a. a. O., S. 212. Siehe: Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. 56 Vgl.: Schuett-Wetschky, E., Typoskript, a. a. O., S. 3. 57 Vgl.: Ebda. S. 4. 58 Siehe: Ebda., S. 6. 59 Siehe: Schuett-Wetschky, E., Typoskript, a. a. O., S. 10

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stehen bei wichtigen Entscheidungen die zu vertrenden Standpunkte der Regierungsfraktionen fest. Daraus folgt, dass auch in der Ausschussphase keine ergebnisoffenen Beratungen mehr stattfinden, obwohl sehr kontrovers diskutiert wird. Die Regierungsfraktionen nutzen die Ausschussphase zum ausloten eventueller Schwachstellen einer Initiative und bedienen sich zu diesem Zweck der Kritik der Oppositionsparteien. Da die Ausschsse in ihrer Gliederung kleine Parlamente sind, sind die diskutierten Vorlagen hnlicher Kritik ausgesetzt wie spter im Plenum. Dass eine Vorlage in der Ausschussphase beschlussreif gemacht wird bedeutet also weniger, dass die oppositionelle Kritik angenommen und eingearbeitet wird, als vielmehr das glattbgeln einer Vorlage. Die Ecken und Kanten an denen sich bei die Gemter erregen, werden ganz umformuliert gendert. und Die eventuell, allzu harscher Kritik,

Diskussion innerhalb der Ausschsse dient damit der Feststellung, welche Passagen oder Gegenstnde einer Gesetzesvorlage es sind an denen sich die Opposition Am ob und u. der U. auch die ffentlichkeit kann die im besonders Mehrheit stsst. erkennen, Verlauf ihre Ausschussdebatte

politischen

Entscheidungen

Gesetzentwurf stichhaltig sind, ob ihre Argumentation hinreichend begrndet ist, um spter auch im Plenum und damit gegenber der allgemeinen ffentlichkeit bestehen zu knnen.60 Damit ist der Ausschuss der Ort, an dem die Fraktionen ihre Meinungsbildung berprfen und messen knnen.61 3 Fazit Es

ist

evident,

dass eine

zwischen Kluft

Verfassung herrscht. wie Dies z. B.

und gilt die das

Verfassungswirklichkeit Parlamentarischen Gewaltenteilung, Rat

grosse

sowohl fr den Prozess der Gesetzgebung als auch fr andere vom intendierte die Vorstellungen der mithin Kontrolle Regierung durch

Parlament. Zu betonen ist an dieser Stelle, dass es sich dabei um eine stetige Entwicklung handelt die unabnderlich ist: Parteien

60 61

Siehe: Schuett-Wetschky, E., Der deutsche Bundestag, a. a. O. Vgl.: Ebda.

21

gehren

in

ein

demokratisches anderen der die der

System Worten:

und die

mit lsst

ihnen sich an

auch auf

der Die das Die

Wettbewerb, demokratische Mehrheit muss den

mit

Konkurrenz. zurckfhren:

Vormachtstellung bestimmt

Regierungsmehrheit Politik. Das

Prinzip

Mehrheitsregel

Festhalten

romantischen werden. Die

Vorstellungen erscheint unzweckmssig und unrealistisch, vielmehr modernen Entwicklungen Rechnung getragen Gegenberstellung von traditioneller und realistischer Sichtweise der Gesetzgebung zeigt einen Groteil jener Punkte auf, an denen die Verfassung gescheitert ist, oder besser: an denen sie von der Realitt eingeholt wurde.

22

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