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Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union


1. Juli bis 31. Dezember 2018

Stand: 22.06.2018
Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union

Informelles COSI-
Treffen
Wien, Österreich
2./3. Juli 2018
EU-
Außengrenzschutz
stärken und
krisenfestes EU-
Asylsystem
entwickeln

„Wiener Prozess“ – Informelles COSI-Treffen – Wien – 2./3. Juli 2018 Seite 2


Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union

1. Ausgangslage
Aufgrund der Migrationskrise 2015 und ihrer Konsequenzen entstand bei vielen Menschen
der Eindruck eines Kontrollverlusts politischer Eliten und der EU insgesamt. Das
Sicherheitsvertrauen und die Sicherheit in EU-Mitgliedstaaten haben dadurch erheblichen
Schaden erlitten. Zudem wurden uns die Grenzen des derzeitigen, so genannten
Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) dramatisch vor Augen geführt sowie
grundlegende Schwächen beim Schutz der EU-Außengrenzen aufgezeigt. Die damit
verbundenen Herausforderungen verdeutlichen auch, dass Asyl und Außengrenzschutz
nicht getrennt voneinander betrachtet und nur Hand in Hand gewährleistet werden können.
Erst die Kombination eines starken Außengrenzschutzes mit einer effektiven gemeinsamen
Asylpolitik kann bewirken, dass illegale Migration hintangehalten wird und diejenigen Schutz
erhalten, die ihn am dringendsten benötigen.

Trotz der mittlerweile erzielten Fortschritte bei der Stärkung des EU-Außengrenzschutzes
durch den Ausbau von Frontex zu einer Europäischen Grenz- und Küstenwache und trotz
intensiver Bemühungen bei der Reform des GEAS bleiben aber grundlegende
Herausforderungen und Schwächen weiter bestehen. In den kommenden Jahren muss
zudem aufgrund verschiedener Faktoren mit stetig zunehmendem Druck auf die EU-
Außengrenzen gerechnet werden. Insgesamt könnte damit unsere innere Sicherheit
grundlegend gefährdet und das Funktionieren von Schengen dauerhaft in Frage gestellt
werden.

Vor diesem Hintergrund sind immer mehr EU-Mitgliedstaaten bereit, sich mit einem neuen
Ansatz auseinanderzusetzen. Unter dem Arbeitstitel „Future European Protection System“
(FEPS) wird auf österreichische Initiative seit geraumer Zeit auf hoher Beamtenebene über
einen völligen Paradigmenwechsel in der EU-Asylpolitik nachgedacht. Die Ergebnisse
fließen in den „Wiener Prozesses“ ein, in dessen Rahmen auch das Thema
Außengrenzschutz mitbehandelt wird. An der Entwicklung weiterführender Überlegungen zu
diesen beiden wichtigen Bereichen beteiligen sich eine ganze Reihe von EU-
Mitgliedstaaten, die EU-Kommission und externe Experten.

Im Einzelnen sind bei einer Lagebeurteilung vor allem folgende Faktoren zu beachten:

Obwohl der Migrationsdruck im Vergleich zu 2015 und 2016 abgenommen hat, ist die
Union nach wie vor mit irregulären Migrationsbewegungen auf verschiedenen Routen
konfrontiert. Die Zahlen lagen seither immer über dem vor 2015 gegebenen Niveau.

Darüber hinaus sind wieder besorgniserregende Steigerungen illegaler Migration


festzustellen, etwa entlang der Route von der Türkei nach Griechenland oder über die
so genannte Küstenroute am Balkan.

Solche Trends können sich schon deshalb rasch zuspitzen, weil es weiter möglich ist,
mit kriminellen Schleppern in die EU zu gelangen, die noch immer Menschen schamlos
ausbeuten.

Unzählige kommen daher weiter auf gefährlichen transkontinentalen Reisen ums Leben.

Das passiert auch deshalb, da es letztlich keinen wirksamen EU-Außengrenzschutz

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gegenüber illegaler Migration gibt und mit dem bestehenden EU-Asylsystem nicht
frühzeitig zwischen Schutzbedürftigen und nicht Schutzbedürftigen unterschieden
werden kann.

In diesem Zusammenhang zeigt sich ganz klar, dass Zusammenarbeit mit Drittstaaten
entscheidend für Erfolg ist. Einige positive Schritte wurden schon in Hinblick auf
unterschiedliche Routen gesetzt, die nun weiterentwickelt werden müssen.

So erfolgt die Ausschiffung nach Seenotrettung derzeit grundsätzlich in EU-Staaten.


Damit bleiben Aufgriffe auf Hoher See nicht nur wirkungslos (Refoulementverbot,
Prüfung von Asylanträgen), sondern werden auch von Schleppern in ihren
Geschäftsmodellen ausgenützt.

Unter den bestehenden Bedingungen gelangen nicht primär die am meisten


Schutzbedürftigen nach Europa, sondern vor allem Menschen, die sich kriminelle
Schlepper leisten können und sich stark genug für gefährliche Reisen fühlen.

Sie durchqueren vielfach mehrere sichere Staaten, um das erhoffte Zielland zu


erreichen, für das sie ihr Hab und Gut und ihr Leben aufs Spiel setzen. Das entspricht
nicht den Intentionen der Genfer Konvention, nämlich Menschen in Not rasch und
verlässlich Hilfe zukommen zu lassen.

Daraus ergeben sich besondere Herausforderungen für Erstaufnahmeländer an den EU-


Außengrenzen sowie vor allem auch EU-Länder, die kriminelle Schlepper als
lohnenswerte Zieldestinationen darstellen.

Aufgrund sekundärer Migrationsbewegungen gibt es aber letztlich Auswirkungen im


gesamten Schengen-Raum. Nach Asylanträgen besteht derzeit nämlich in der Regel
keine Möglichkeit für Freiheitsbeschränkung im ersten Verfahrensstadium bis zum
Abschluss von Registrierung, Sicherheitsüberprüfung und Zulässigkeitsprüfung. Dies
führt zum Untertauchen und zur Weiterreise, häufig mit wechselnden Falschidentitäten.

Zudem können Menschen, die negative Asylbescheide erhalten, aufgrund mangelnder


Kooperation von Drittstaaten vielfach nicht mehr außer Landes gebracht werden. Das
führt das bestehende EU-Asylsystem weiter ad absurdum.

Geschleppte Personen, die es oft über tausende Kilometer nach Europa schaffen,
bleiben daher zumeist hier, unabhängig davon, ob sie schutzbedürftig sind oder nicht.

Wegen ihrer Prägung und mangelhaften Perspektiven haben sie immer wieder
beträchtliche Probleme mit dem Leben in freien Gesellschaften oder lehnen diese sogar
ab. Darunter befindet sich eine große Anzahl an kaum oder schlecht ausgebildeten
jungen Männern, die alleine unterwegs sind. Viele von ihnen sind besonders anfällig für
freiheitsfeindliche Ideologien oder Kriminalität.

Aufgrund der gegebenen Schwächen in den Bereichen Außengrenzschutz und Asyl


muss daher noch nach vielen Jahren mit negativen Folgewirkungen der bisherigen
Politik gerechnet werden. Wie die Erfahrungen mit Zuwanderung aus Regionen zeigen,
die durch patriarchalische, freiheitsfeindliche bzw. rückwärtsgewandte religiöse
Einstellungen geprägt sind, können die Probleme in den Bereichen Integration und

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Sicherheit über Generationen sogar deutlich zunehmen.

Solche Spätfolgen sind etwa bei Gastarbeiterprogrammen zu beobachten, obwohl dort


die erste Generation sofort in Beschäftigungsverhältnisse kam. Im Unterschied dazu
sind nun ein großer Teil der irregulär nach Europa kommenden Migranten von Beginn
an arbeitslos.

Zudem werden die bestehenden Schwächen in den Bereichen Außengrenzschutz und


Asyl von Extremisten und Terroristen ausgenützt, die zum einen in gemischten
Migrationsströmen nach Europa kommen sowie zum anderen bereits hier leben und an
angekommene Migranten herantreten.

Mit der Schwächung von Terrororganisationen in Drittstaaten muss dabei verstärkt mit
rückkehrenden ausländischen Kämpfern gerechnet werden. Das erhöht die
Notwendigkeit eines funktionierenden EU-Außengrenzschutzes.

Ein solcher ist auch deshalb dringend erforderlich, weil sich die Probleme im EU-Umfeld
weiter verschärfen können, aufgrund einer Zuspitzung von Konflikten, als Folge von
Armut, Arbeits- und Perspektivenlosigkeit, wegen des Klimawandels oder bedingt durch
rasch wachsende Bevölkerungen, wie in Afrika.

Die innere Sicherheit in der Union könnte daher künftig in einem noch viel höheren Maß
als bisher von außen bedroht werden, etwa durch erneute Massenmigration,
transnationale Kriminalität oder Extremismus und Terrorismus.

Die Verteilung geschleppter Migranten auf EU-Mitgliedstaaten würde die Situation bei
neuen Migrationskrisen, mit denen leider zu rechnen ist, weiter destabilisieren.

Vor diesem Hintergrund konnte dazu bei den laufenden GEAS-Verhandlungen trotz
intensiver Bemühungen über mehrere Jahre kein tragfähiger Kompromiss gefunden
werden.

Jene Mitgliedstaaten, die auf die grundlegenden Probleme im Zusammenhang mit dem
bestehenden EU-Asylsystem hinweisen, werden wohl weiter kaum durch neue
Berechnungsmethoden bei der Frage der Verteilung oder Fristen bei der Zuteilung von
Verantwortung für Schutzsuchende zu überzeugen sein.

Das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der EU im Bereich Asyl könnte aber dann
wieder hergestellt werden, wenn der Fokus zunächst auf die Bekämpfung der
schleppergetriebenen illegalen Migration, einen funktionierenden EU-Außengrenzschutz
sowie die dafür nötige proaktive, breit angelegte Kooperation mit Drittstaaten gelegt
wird.

Das erscheint auch deshalb realistisch, da diese Zielsetzungen – im Unterschied zur


Verteilung geschleppter Migranten – grundsätzlich von allen EU-Mitgliedstaaten
unterstützt werden.

Auf dieser Grundlage könnte eine proaktive, effektive und krisenfeste gemeinsame EU-
Asyl und Migrationspolitik entwickelt werden, die auch Triebfeder für ein zeitgemäßes
internationales Asyl- und Migrationssystem sein könnte.

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Eine weitere, deutliche Stärkung des EU-Außengrenzschutzes im Zusammenwirken mit


Drittstaaten, insbesondere auch im Bereich der Rückübernahme, erscheint daher
unabdingbar für eine bürgernahe, krisenfeste und zukunftsfähige EU-Sicherheitsunion. Hand
in Hand damit geht es um die Herausbildung eines krisenfesten EU-Asylsystems, das von
allen Mitgliedstaaten und den zuständigen EU-Agenturen mitgetragen wird, tatsächlich
Schutzbedürftigen dient sowie Aufnahmeländer weder ressourcenmäßig noch in Bezug auf
dort geltende Grund- und Freiheitsrechte überfordert.

2. Mögliche Ziele
Folgende grundlegende Ziele könnten verfolgt werden:

Stopp der illegalen Migration nach Europa.

Nicht mehr kriminelle Schlepper und Netzwerke entscheiden, wer die EU-Außengrenze
überschreitet, sondern die Union und ihre Mitgliedstaaten.

Schaffung eines neuen, besseren Schutzsystems, bei dem keine Asylanträge mehr auf
EU-Boden gestellt werden, außer wenn Schutzsuchende aus direkten Nachbarstaaten
kommen oder wenn keine Schutzmöglichkeiten zwischen der EU und dem
Herkunftsland vorhanden sind, eines Systems, das auf besonders Schutzbedürftige
ausgerichtet ist anstatt auf jene, die sich kriminelle Schlepper leisten können und sich
stark genug für gefährliche Reisen fühlen.

Priorität auf Schutz möglichst nahe an Krisenregionen, das heißt vor allem in
Erstaufnahmeländern, da dort mehr Menschen mit denselben Ressourcen geholfen
werden kann und zudem weniger Probleme aufgrund unterschiedlicher Lebensweisen
und Wertvorstellungen zu erwarten sind. (Wer schnell hilft, hilft intelligent und doppelt.)

Der rechtsstaatlich negative Ausgang eines Asylverfahrens soll dazu führen, dass die
betreffende Person die EU tatsächlich verlässt und entweder in ihr Herkunftsland oder –
was zu prüfen wäre – in ein Return Center in einem Drittstaat verbracht wird. Damit soll
ein wesentlicher Beitrag gegen kriminelle Schleppergeschäfte geleistet werden.

2.1. Bis 2020

Bis 2020 könnten folgende Ziele gesetzt werden:

Rettung von möglichst vielen Menschenleben;


deutliche Stärkung des Rechtsrahmens für sowie der operativen Fähigkeiten von
FRONTEX in Bezug auf die zwei Hauptaufgaben Unterstützung beim Außengrenzschutz
und im Bereich Rückkehr;

zunehmende Durchkreuzung und Zerschlagung der Geschäftsmodelle von Schleppern


und Menschenhändlern;

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signifikanter Rückgang bei der illegalen Migration;

nachhaltigere und effektivere Rückkehrmaßnahmen und Etablierung von Instrumenten,


welche die Bereitschaft von Drittstaaten zur Zusammenarbeit in allen relevanten
Bereichen fördern, insbesondere im Kampf gegen Schlepperei, bei der Gewährung von
Schutz sowie bei der Rückübernahme;

Entwicklung eines gesamtheitlichen Konzepts für eine vorausschauende


Migrationspolitik (im Sinne eines europäischen „whole of government approaches“) und
ein künftiges europäisches Schutzsystem gemeinsam mit Drittstaaten, das von allen
mitgetragen wird und alle Beteiligten weder ressourcenmäßig noch in Bezug auf
geltende Grund- und Freiheitsrechte überfordert.

2.2. Bis 2025

Bis 2025 könnten folgende Ziele verwirklicht werden:

Die vollständige Kontrolle der EU-Außengrenzen und ihr umfassender Schutz sind
sichergestellt.

Das neue, bessere europäische Schutzsystem wird gemeinsam mit Drittstaaten EU-weit
umgesetzt; wichtige Ziele könnten sein:

- keine Anreize mehr auf Boote zu steigen und damit keine geschleppten Toten
mehr im Mittelmeer;
- intelligente Hilfe für jene, die tatsächlich hilfsbedürftig sind, das heißt primär in
der jeweiligen Region;
- Asyl in Europa nur für Menschen, die europäische Werte und die in der EU
geltenden Grund- und Freiheitsrechte respektieren;
- keine Überlastung der Kapazitäten der EU-Mitgliedsstaaten;
- niedrigere Langzeitkosten;
- Verhinderung von Sekundärmigration.

Auf diesen Grundlagen haben die EU-Mitgliedstaaten zu einer konsensualen


europäischen Grenzschutz- und Asylpolitik zurückgefunden.

3. Handlungsoptionen
Aufbau eines wirksamen und lückenlosen EU-Außengrenzschutzes als Vorbedingung
für ein funktionierendes gemeinsames EU-Asyl- und Migrationssystem; Sicherstellung
der Wirksamkeit des Außengrenzschutzes durch Unterbindung des Untertauchens in
der Phase der Prüfung der Zulässigkeit eines Asylantrages (Ausbau des
Grenzverfahrens nach Art. 43 der Verfahrens-Richtlinie) an den EU-
Außengrenzen/Hotspots;

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Umsetzung und Weiterentwicklung des Integrierten Grenzmanagements (IBM)


einschließlich des Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) in ein voll-
funktionsfähiges, autonomes Grenzüberwachungssystem;

Sukzessive Ausstattung der Europäischen Grenz- und Küstenwache mit eigenen


operativen Ressourcen (personell und technisch) sowie optimale Nutzung im
Zusammenwirken zwischen Agentur und Mitgliedstaaten;

Erleichterung für Frontex in der operativen Drittstaatenzusammenarbeit über EU-


Nachbarstaaten hinausgehend, auch zur Unterstützung von Drittstaaten im Bereich
Rückführung;

Aufhebung der EU-Verordnung 656/2014, die es Frontex verunmöglicht aus Seenot


gerettete Migranten unmittelbar in sicheren Drittstaaten auszuschiffen;

Ausweitung der Frontex-Schwachstellenanalyse auf die Bereich organisierte


Kriminalität, Terrorismus und andere sicherheitsrelevante Themenbereiche an der
Außengrenze;

Vorlage eines gemeinsam von der Europäischen Kommission, EU-Agenturen und


Mitgliedstaaten erarbeiteten Weißbuchs zu Maßnahmen und Fristen zur Gewährleistung
eines krisenfesten EU-Bordermanagements einschließlich eines durchgängigen
Schutzes der EU-Außengrenzen;

EU-weite bzw. europaweite integrierte Zusammenarbeit bei der entsprechenden


Kooperation mit Drittstaaten und im Bereich der Rückführung;

EU-weite Harmonisierung der Rückführungsentscheidungen (eventuell durch eine EU-


Rückführungsverordnung), die zu einem durch alle EU-Mitgliedstaaten exekutierbaren
Rückführungstitel führt und mehrfache Verfahren zur selben Person in verschiedenen
Mitgliedstaaten unterbindet; diese Entscheidungen sollen auch durch Frontex vollzogen
werden können;

Ausbau und unionsweite einheitliche Anwendung des Grenzverfahrens nach Artikel 43


der Verfahrensrichtlinie; Anhaltung an den Außengrenzen/Transitzonen, bis die
vollständige Registrierung inklusive biometrischer Erfassung und eine
Sicherheitsüberprüfung (analog ETIAS-Verfahren) abgeschlossen ist; daran unmittelbar
anschließende Schubhaft und Außerlandesbringung, wenn der Asylantrag nicht zulässig
ist;

Priorität auf Schutz in der Herkunftsregion, vor allem in Erstaufnahmestaaten, und


Verbesserung der Schutzstandards vor Ort, insbesondere durch Registrierung,
Identifizierung und Aufbau von adäquaten Schutzsystemen;

Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsregionen durch Unterstützung


bei der Bereitstellung von Unterkünften, Gesundheits- und Bildungsmöglichkeiten sowie
Einrichtung von Arbeitsmöglichkeiten/Wirtschaftszonen;

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Abschluss von umfassenden Vereinbarungen mit Drittstaaten (Pakte gegen illegale


Migration und für Sicherheit, Resilienz und eine gute Entwicklung), um etwa verstärkte
Grenzkontrollen und Ausreisekontrollen durch Transitstaaten oder die Ausschiffung
nach Seenotrettung in Drittstaaten zu fördern;

Stärkung von und Investition in Schutzeinrichtungen und Lebensbedingungen in


Transitländern, mit Fokus auf Registrierung, Identifizierung und Aufbau von adäquaten
Schutzsystemen;

Bereitstellung effektiver Rückkehrberatung auf allen Transitrouten nach Europa unter


Beachtung der Erfahrungen mit bestehenden IOM-Zentren;

Prüfung der Möglichkeiten zur Einrichtung von Rückkehrzentren in Drittstaaten für


Personen, die sich nicht rechtmäßig im Unionsgebiet aufhalten;

Unterstützung von Drittstaaten bei der Suche und Rettung von Migranten, der
Einrichtung von Such- und Rettungszentren, der Versorgung und Beratung von
Geretteten bzw. ihrer Rückführung in Transit- und Herkunftsstaaten; die bestehenden
Kooperationsansätze in diesem Bereich sollten ausgebaut und entsprechende
Pilotprojekte für neue Kooperationsformen entwickelt werden;

Bestimmung von Kapazitätsgrenzen für die Eingliederung von Drittstaatsangehörigen in


europäischen Gesellschaften unter Beachtung des sozialen Friedens, gesellschaftlichen
Zusammenhalts und europäischer Werte;

Verstärkte Resettlement-Bemühungen, wenn bzw. soweit die illegalen Migrationsströme


gestoppt sind, um tatsächlich Schutzbedürftige auf legalen, sicheren Wegen in die EU
zu bringen.

Fragen für die Diskussion:

Was ist Ihre Meinung zu den beschriebenen Herausforderungen?

Was sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Ziele bis 2020/2025?

Welche Handlungsoptionen sollten vorrangig verfolgt werden?

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