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Sanàro Cattacin Kleine Studien zur Politischen Wissenschaft Nr. 243/244 NEOKORPORATISMUS IN DER SCHWEIZ Die

Sanàro Cattacin

Kleine Studien zur Politischen Wissenschaft Nr. 243/244

NEOKORPORATISMUS IN DER SCHWEIZ Die Fremdarbeiterpolitik

Forschungsstelle tür Politische Wissenschaft Abteilung InnenpolitikJVergleichende Politik Weinbergstrasse 59, 8006 Zürich

Zürich, Oktober 1987

Vorbemerkung Die internationale Diskussion über den "Neokorporatismus" hat auch in der Schweiz zu empirischen

Vorbemerkung

Die internationale Diskussion über den "Neokorporatismus" hat auch in der Schweiz zu empirischen Arbeiten geführt. Die Forschungsstelle für Politische Wissenschaft in Zürich ist in den letzten Jahren im Rahmen eines vom Schweizerischen National- fonds geforderten Forschungsprojekts der Frage nachgegangen, inwieweit auch in diesem Lande neokorporatistische Elemente der Politikformulierung und des Voll- zugs vorkommen, Wle sich diese zu den parlamentarischen, den direkt-demokrati- schen und den foderalistischen Strukturen und Prozessen verhalten und welche Folgen allenfalls damit verbunden sind. Um diese Fragen abzuklaren, sind vorerst sieben Politikbereiche untersucht worden: Gesundheit, Verkehr, Umwelt, Landwirc- schaft, regionale Wirtschaftsforderung, Berufsbildung und Aussenwirtschaft. Da- mit ist die empirische Analyse bewusst nicht auf die Einkommenspolitik und die

makro-okonomische Steuerung beschrankt worden, wie dies

Forschung in der Regel der FalI i5t. Es ging gerade darum abzuklaren, ob neo-

korporatistische Mechanismen auch dann Verwendung finden, wenn sich in einem PolitikfeId nicht primar oder wenigstens nicht ausschliesslich Interessenor- ganisationen von "Kapital" und "Arbeit" gegenüberstehen. Die Ergebnisse der Analysen für die genannten Politikbereiche finden sich in folgenden Kleinen Studien (ab Nr. 247).

Erfreulicherweise haben zwei Stuaierende an der Forschungsstelle das Thema

aufgenommen und zum Inhalt ihrer Lizentiatsarbeit gemacht.

der Arbeitszeitpolitik (Kleine Studie 241/241), Sandro Cattacin der Fremdarbei- terpolitik (Kleine Studie 243/244) zugewandt. Sie haben damit die Zahl der

Politikbereiche, die auf Neokorporatismu5 hin untersucht werden konnten,

grossert und so das Gesichtsfeld für mogliche Schlussfolgerungen aus unserer

Neokorporatismusforschung erweitert.

Die Moglichkeit des Vergleichs über mehrere Politikbereiche hinweg ist umso grosser, als Cattacin und Kühne für ihre Arbeiten grundsatzlich das gleiche Vorgehen gewahlt haben wie die Autoren der Studien zu den im Nationalfonds- projekt analysierten Politikbereiche. Sie haben zuerst die Dokumente unter- sucht und anschliessend mit je rund 20 Personlichkeiten ausführliche, struktu- rierte Gesprache führen konnen. Oen vielbeschaftigten Praktikern sei an dieser StelIe für ihre bereitwillige Mitwirkung an un5erem Gesamtprojekt bestens ge- dankt.

in der internationalen

Armin Kühne hat sich

ver-

Ulrich Kloti

Projektleiter

an un5erem Gesamtprojekt bestens ge- dankt. in der internationalen Armin Kühne hat sich ver- Ulrich Kloti

.

.

. . • Inhaltsverze ichnis   Sei te   Vorwort 3 O. Elnleitung 4 0.1 Theorle

Inhaltsverze ichnis

 

Sei te

 

Vorwort

3

O.

Elnleitung

4

0.1

Theorle und Praxis des Forschers

4

0.2

Oie Polltikarena der Frenldarbelterpolltlk:

Elne erste

Ueberslcht - Geschlchte und ProblerDdeutung5ft/ster

12

1.

Dle Akteurstruktur

23

i.l

Die Akteurkonstellatlon:

Steuerungsebenen und

Verflecht.ungen

23

1.2

Die AAteurkonstltution:

Interessen und Log!ken

32

1.3

Kr<ifteverhllltnlsse:

Interpretationen und Hirrweise

48

2.

Entscheidungsprozesse und -strukturen

52

2.1

Der neokorporatlstiscne KrelslauT

53

2.2

Oer parldmentarische Kreislauf

74

2.3

Der direktdemOkratische Krelslauf

76

2.4

Interdependenzen und Konsens

82

3.

Dle lukun't de!" Vergangenhelt

85

4.

Akteure un<! Steuerung: Ueberlegungen zur Fremd-

arbeiterpolltlk In der $chWelz

90

Anhang

95

Anhang

1I

96

Anhang

1II

100

Anhang

IV

;07

Llteraturl i ste

108

Quellen!Dokumente

113

Amnerkungen

115

p

1II 100 Anhang IV ;07 Llteraturl i ste 108 Quellen!Dokumente 113 Amnerkungen 115 p
Vorwort Die vorliegende Lizentiatsarbeit ist ein Resultat vieler Diskus- sionen. leh konnte diese gar als

Vorwort

Die vorliegende Lizentiatsarbeit ist ein Resultat vieler Diskus- sionen. leh konnte diese gar als sehriftliehes protokoll diskursi- ver Aufklarung gewiss euphemistiseh bezeiehnen. Damit meine ieh zwei Aspekte: l. eine intensiv gelebte Zusammenarbeit mit Bernard Gasser und Armin Kühne, in der theoret isehe und met.ho- disehe Fragen geklart und ein 'research design' erarbeitet wurden (Cattaein/Gasser/Kühne 86) 2. die Gespraehe mit den politisehen Akteuren in der Fremdarbeiterpolitik (die Liste

der Gesprachspartner

findet sieh im Anhang l). Sie dienten

mir methodisch neben der Dokumenten- und Literaturanalyse als eigentliehe I.,!uelle meiner lnformat ionen über den Politi:kbereieh.

Den Gespraehspartnern sei hier für die Teilnahmebereitschaft herzlich gedankt (11.

bei diesen Lnterviewten Akteuren handelt es sieh um Beamte, Politiker und Verbandsvertreter, die in den l etzten Jahren entseheidend die Fremdarbeiterpolitik pragten. Die Zitate ohne Quellenangabe im Text stammen aus diesen Gespraehen.

Die Lizentiatsarbeit gliedert sieh in fünf Teile: Einer allgemei- nen Einleitung, in der die Forsehungsmethode begründet und ein erster Bliek in die Politikarena der Fremdarbeiterpolitik geworfen werden [O. Einleitung], folgt ein zweiter Tei l, der sieh spezifiseh mit der Akteurstruktur auseinandersetzt und auf gegebene Konstellationen [1.1] und lnteressen, Logiken wie Ressourcen eingeht [1.2]. lm gleiehen Teil wird eine vorlaufi- ge lnterpretation der Krafteverhaltn isse zwisehen den an der Fremdarbeiterpolitik beteiligten Akteuren versueht, die sieh auf ausgesuchte Aussagen, in denen 'codes' verwendet werden, stützt [1.3] lm dri tten Tei 1 konzentriere ieh mi.ch auf die Darstell ung der Steuerungsrationalitaten in ei.nzelnen Entseheidungsprozessen und -strukt uren der Fremdarbei terpol i t ik [2.]. lnsbesondere werden im letzten Te i l [2.4] dieses Kapitels die versehiedenen Kreislaufe - der direktdemokratisehe, der parlamentarisehe und der neokorporatistisehe Kreislauf - der Entseheidungsfindung aufeinander bezogen.

Ueberlegungen der lnterviewten zu den Zukunftsperspek t iven werden im dritten Kapitel festgehal ten ; in den Sehlussfolge rungen

[4.]

steht

die

Frage

des

Zusammenhangs

-

- i m vordergrund. Di e Arbe i t mündet

der

drei

Perspektiv en

Akt eure, St euerung, Zukunft

in absehliessende Thesen zur Fremdarbeiterpolitik.

Sandro

Cattaein

4

5

o.

E"inleitung

."in politikarenen (1) strategisch in terven iere n l"interorganisato-

Optimierungsstrategien, um den Bedingungen des strate-

gischen Interventionsfelds abzustimmen. Oiese doppel te Abst immung erseheint handel nden Akteuren a l s zwelseit"ige Unbestimmthe1t und wird als Komplexitatsredukt"ion über Strukturen der doppelten SeIektiv"itat gegenüber der Innenwelt und der Umwelt reguliert, um die Handlungsfanigkeit zu erhalten

0. 1

Theor "ie

and

prax"is

des

Forschers

r is che Ebene) . Akteure verfOlgen i.hre internen Bestandsbedingungen mi t

Parr"i (84) hat festgestellt, dass "in der Schwe1z e"ine grosse Verbre"itung von neokorporat"ist"isehen Prozessen auf der polit i schen output-Ebene auszumaehen "ist, wahrend die 1nput-Ebene eher schwache neokorporatistische Strukturen aufwei.st. Diese Einteilung in 'input-/output-Ebene' ze"ig~e sich f Ur Parri als nUtzlieher Versuch bei der Analyse des Neokorporati.smus in der Schweiz. Diese Konzeptualisierung wetst auf die Mogliehke1t hin, zwi.scherr e "i ner handlungs- und einer systemtheoret ischen Perspektive zu unterscheiden. FUr d ie Analyse der Akteurstruktur auf der Input-

Ivgl. willke 78:233ff)

Andererseits konnen Entsehei.dungsprozesse steuerungstheoretisch

Für di.e Analyse

(POllti.kformulie-

bestimmt werden. Neokorporat"ismus kan n da n n als

strukture lle

Oi fferenzierung und funktionale Spezifizierung im

Bereich

der

Politikformulierung und des vollzugs gesehen und

zugleich

a ls

elne ~ooperative Operationsweise charakterisiert

werden

Ivgl .

Willke 83, Lehmbruch 79,82). Oiese steuerungstheoretische Bestimmung des Neokorporatismus

ermog l i cht es Lehmbruch 179,82), zwi schen Konkordanz und Neokorpo- ratismus eine 'strukturelle Isomorphie' auf der Grundlage der 'Interdependenz der Interessen' soz"ialer Konfl iktgruppen z u sehen, die in ihren Steuerungszusammenhangen in der keynesianischen Kreislauftheorie dargestellt wurden. Lehmbruch geht von Schmitters (81 /85 ) zwei Hauptd imens "ionen des Neokorporati.smus im Bereich der Interessenvermitt1ung und

und

IIn t eressenvermittl ungs-

im Bere i eh der PO l i t i kformul Lerung und unterseheidet dabei einen Korporatismus I

system, Kooperation unter den Verbanden ohne Staat) und einem Korporatismus 11 (kooperatives Entseheidungsmuster in der Politik-

Kr i es i 82, Rüegg 1

formu 1 "i erung zwisehen Verbanden und St aa t) Ivgl. Nüssli 85b)

Aeunlich konzeptualisiert Rüegg (85) Konkordanz als ein Struktur- merkmal des poli.tischen Systems: Im Bereich der organisations- und konfliktfah "i gen Interessenstruktur und im Bere ic h der in

des -va II zugs óus

bestimmter

Weise

eharakterisierten

Politikformulierung erkennt

RUegg ein

Konkordanzprinzip

und

11.

Sieh von Schmi tter und

Lehmbrueh unterscheidend, bezieht RUegg aber beide Dimensionen steuerungstheoretisch auf eine 'faktisehe Entscheidungsstruktur' des politisehen Systems, in der die oben genannten zwei oimens"ionen theoretiseh dadurch verbunden werden, dass sie aIs zwei Prinz"ipien

derseIben Entseheidungsstruktur erscheinen, in deren Prozesse alle organisations- und konfliktfahigen Interessen einbezogen

Ebene eignen sich handl ungstheoret ische Ansat ze. der Steuerungsrat 10na11 tat auf der output-Ebene

rung und -"imp le~e ntation) eignen sich systemtheoretische Ansatze .

AUCf' bei anderen Autoren s"ind diese zwei Dimensionen erkennbar.

So versteht z .B. Offe

Versuch moderner kom p l exer Gese l l sehaft en, Hand l ungsst rat eg i.en

(84: 236ff) Neokorporatismus aIs einen

von Akteuren mit den Bestandsbed"ingungen des polit"ischen und wirtschaftlicherr Systems zu vermitte l n. Dabei stellt di.e neokorpo- ratis t ische Strategie der Aktivierung nieht-staatli.cher Steuerungs~ potentiale organisierter gesellschaftJ"icher Gruppen neben angebots- orient ierten Markttheor"ien und keynesian"ischen Wohlfahrtspol"it iken eine von dre"i Pol"it~kvar"ianten dar, die aus Spannungsverhaltn"issen zwisehen individueller Handlungsrationalitat und kollektiver Systemrationalitat entstanden sind_ In der Schweiz kann in diesem Sinn der regelb"ildende Entseheidungs- prozess einersei.ts aus der Perspektive der Akteurstruktur von den Zugan~sehancen einzelner Akteure her thernatisiert werden. FUr d i e Zugangsehaneen bez i ehungswe i se d i e Art uná das Ausmass der Interaktionen ersc he i nen dann die organisatorische Struktur und d"ie Ressourcen der e i nzelnen Akteure SOWle die Entscheidungs- strukt uren des pol"itisehen Systems von Bedeutung. Für diesen 6usammenhang gi 1t es, die Art der Akt ivi tat und die Regeln zu beaehten, die die Aktivilaten der Akteure strukturieren und Iegi timieren Ivgl. Gieriseh 74:115f,135f). Intraorganisatorische Merkmale des Handelns polit"ischer Akteure sind Grosse, innerverbandliche SoI "idaritat und Verpfl"ichtun~sfahig­ keit der Mitglieder. Oiese organisatorischen Merkmale gewinnen i m Konf likt fal l erst dann an Bedeut ung, wenn Organisati.onen

6- werden und indern dieser Einbezug in kollektive Entscheidungen sich auf 'einrnütigen Konsens' abstützt.

6-

werden und indern dieser Einbezug in kollektive Entscheidungen sich auf 'einrnütigen Konsens' abstützt. Konkordanz ist als konsen- suelles Entscheidungshandeln ein Merkmal des pol itischen Systems,

das ein reIativ grosses Interessenberücksichtigungspotential aufweist. Diese Konzeptualisierung der Konkordanz kann als ent-

scheidungstheoretische Variante der 'sozietaIen Steuerung' von Willke (82/83/85) betrachtet werden. Im ~:yst emt heoret i schen Ansa t z von wU l ke s ind neokorporat ist i sche Arrangements sozietale Verhandlungssysteme, die als kommunikative Handlungsstrategien in Inter-System-Beziehungen die Kosten und Folgeprobleme von instrumentell-strategischem Handeln zu internali- sieren versuchen. Voraussetzung dazu ist Reflexion als Handlungs-

angelegt

ist,

maxime in Interakt ionsbeziehungen, die darauf hin individuel1e Handlungskontingenzen verschiedener

Akteure

in

gemeinsamen Opt imierungsstrategien zu reduzieren und

so

ein

gegenseitiges Steigerungsverha.ltnis zu errnoglichen. Kornpatibilita.tsbedingungen funktional differenzierter

Teile

in hochorganisierten kornplexen Systemen ver}angen neue Integra- tionsarten als voraussetzung neuer Formen sozietaler Steuerunç, die als emergente Eigenschaf_t. die Gesellschaft auf ein htiheres Niveau der Komplexitatsverarbeitung hebt. Solche problerne müssen nach willke (82) diskursfv geltist werden, was Reflexionsfa.higkei.t der beteiligten Akteure und refIexionsanleitende/-steuernde Mechanismen voraussetzt.

Den Versuch, die handlungs- und steuerungstheoretische Perspektive zu vermitteln, unternimmt Vobruba (83). Er geht von einem Steue- rungstyp aus, bei dem das System das Handeln innerhaIb bestimmter Grenzen instrumentalisiert. Dabei werden im individuellen Handeln Imperat ive der System'integrat ion al s Handlungsmot ive übernommen. Das System erhaIt sich über solche InternaIisierungen, deren

einen

empi r i schen Konsens i nnerha l b best ehender Syst emstrukt uren ermog- licht. Diese Umsetzung systemiseher Erfordernisse in individuelle Motive ermtiglicht eine Entkoppelung zwischen System, beziehungswei- se entsprechenden Verfahren wie Neokorporatismus, und Individuum. Funktionale Systemimperative zeigen sich semantisch in Sachzwang- Denkf i guren. Der Verwe i s auf Sachzwange a l s Rech t f ert i gungsmot i v für entsprechendes Handeln übernimmt die Rolle einer wichtigen LegitimiUitsressource. Durch das instrumentel1e Gesel1schaftsblld ktinnen sich Steuerungsdefizite einer verantwortlichkeit entziehen,

inhal t l iche, kreislauftheoreti sche Argumentationsstruktur

7

indem deren Gründe externalisiert werden. Systemerhaltung wi.rd als Sachzwang internalisiert. Di.eser Vorgang der Inpflichtnahme aes Handelns durch Systemzwecke kann verallgemeinerungsfahige Interessen blockieren. Kurz, Vobruba sieht heute die vergesell- schaftete Form der Technokratiethese (vgl. Schelsky 65) bestatigt. Hier setzt auch Essers (82; für die Schweiz vgl. Piotet 83) Kritik an der selekti.ven Wirkung von Neokorporatismus an: Seiner Ansicht nach i.ntegrieren neokorporatistische Prozesse ungleiche soziale Gruppen, was nur i.n staatlich garantierten und vermi.tteJten Formen mtiglich ist, di.e ei.nheitssti.ftende Ideologien verbreiten.

Ei.ne gesellschaftstheoretisch orientierte Analyse von Politikarenen bedingt seit Habermas und Luhmann (Habermas/Luhmann 74; Habermas ,O; Luhmann 85) eine Methode, die dem Anspruchsni.veau der kommunikativen Rationali-rat lHopf 82) des Forschungssubjekts und zuglei.ch der zirkular geschlossenen Kommunikationsstruktur (Selbstbeobachtung) moderner Systeme genügt. Diese Bedingungen erfüllt das qualitati.ve Interview (vgl. Overmann 76,79,85, Hoff- mann-Riem 80, KohI i 78, Hopf 82, Bi.erter/Binder/Rüegg 85). Es gibt unseres wissens zwei theoreti.sche Gesichtspunkte, um eine kommunikative praxis des Forschers zu begründen.

1) Der erste i.st Spannungsverhaltnis tiv-individueller

Ausgangspunkt. Offe das Steuerungsproblem

formuliert dieses Spannungsverhaltnis als

hochentwickelter Industriegesellschaften und s.ieht im Neokorpora- tisml.ls ei.ne aktuelle Politikvariante, die ei.ne Abstimmung der Handlungsstrategien der Akteure mi t den Bestandsbedingungen des wirtschaftlichen und politi.sch-administrati.ven Systems leistet. Eine Theorie, die dieses problem als Leistungsauftrag an die Politik formuliert, i.mpIiziert eine zweistufi.ge Integrati.on

der Gesellschaft: Sozial integration einerseits und Systemintegra- tion andererseits. Erstere setzt an den Orientierungen der·Handeln- den, Ietztere an den HandIungsfolgen an. "So gesehen lasst sich Gesellschaft heuri.stisch als System und Lebenswelt konzipieren und eine Theori.e von Gesellschaft, die eine Theorie der Rationali- tat sein wi l l, hat dann den Rationalitatsstrukturen in jenen beiden Dimensionen von Gesel l schaft nachzuforschen" (Gri.pp 84: 95) . Wie aber setzen sich Probleme der Systemintegrati.on in individuelle

handlungstheoretisch i.nspiriert und hat ein zwischen Handeln und System, zwischen subjek- Interpretati.on von Handlungskontexten und

systemischen Funkti.onserfordernissen zum

,

8

Handlungserwartungen um? Vobruba (83) sieht in dieser Uebersetzung ein zentrales Element von Steuerung, deren Semantik dúrch ein empirisch feststellbares Gesellschaftsbild strukturier~ ist. Der systemischen Kategorie Steuerung korrespondieren in fortge- schrittenen kapitalistischen Gesellschaften entsprechende Alltags- deutungsmuster auf der Handlungsebene. Der empirische Konsens in einem Steuerungsbereich zwischen verschiedenen individuellen Interessenkalkü}en drückt ein Handeln aus, das von funktionalen System:imperativen gepragt ist. Der Steuerungsmodus, bzw. der Charakter des Gesellschaftsbilds, kann z.B. technokratisch-instru- mentell besti.mmt sein (vgl. Vobruba 83). Di.e Analyse setzt bei AII tagsdeutungsmustern an und vers\lcht methodisch ein rekonstruk- tives Verstehen von z.B. technokratisch gepragten Alltagsdeutungen gesellschaftlicher Zusammenhange herztlstellen. 2) Der zweit~ theoretische Gesichtspunkt geht von der Theorie selbstreferentieller Systeme aus (2). Wahrend Luhmann (81a:68)

d~s SpannungsverhaJtnis und Systernintegration im Systems auflost, behalt bei und begründet ein einziges Mittel für den

hineinzukommen. In Wil1kes Theorie dezentraler Kontextsteuerung bezieht sich Steuerung allein auf das Interaktionssystem~ bzw. auf Intersystem-

beziehungen zwisehen Teilen. Interaktionssysteme sind die Schnitt- mengen gemeinsamer Umwelten dieser Teile. Versteh- und beeinfluss- bar sind nicht die Sys~eme selbst, in denen Handlunqskontexte

von Handeln und System, von Sozial- Begriff der Autopoiesis zugunsten des Willke (85) dieses Spannungsverhaltnis methodisch-kommunikatives Verfahren als Forscher, :in selbstreferentieIle Z-irkel

zu operativer Geschlossenheit verdichtet sind, sondern die Interak- tionsbeziehungen zwischen Systemen (Willke ~5:50). In solchen Interaktionsbeziehungen spielen intersubjektive Kommunikationbe- ziehungen eine Aonstitutive Rolle, ueren Rekonstruktion das methodische Forschungsproblem darstellt (vgl. ei.ne theoretische

Rekonstruktion

Begründung uer verwendung dieser Methode zur von industriell en Beziehungen bei Traxler 82).

Sowohl die Rekonstruktion .on ~esellschaftsbildern als auch von intersystemischen Interaktionsbeziehungen legen die Methode des Sinnverstehens üahe (vgl., die Bedeutung kommunikativer Untersuchungsmethoden hervorhebend: Bierter/Binder/Rüegg 85:48ff). Diese Methode umfaSst zwei Problemaspekte. Es geht einerseits und in einem ersten Schritt um die Erhebung, Rekonstruktion

9

und empirische Analyse von subjektiven Interpretationen und andererseits um den soziologischen Anspruch auf Generalisierung

dieser individuellen Interpretationen zu kollektiven Sinngehalten.

Ein zweistufiges Vorgehen Erstens soll die Art der

die politikbereichsspezifische kognitive und normative Regelstruk- turen ihres Zustandekommens aufweisen, in ihrem 'Eigensinn' geklart werden. Zweitens dienen solche subjektiven Interpretationen

als Untersuchungseinheiten zur Bildung und Ueberprüfung von Hypothesen über den erwartbaren Charakter dieser Interpretationen im Rahmen einer theoretischen Vorstrukturierung und eines theore-

tischen Frageinteresses.

ist

entsprechend

von

dazu angebracht. Interpretationen,

Artikulation

Das qualitative Interview ermoglicht eine gegenseitige Sinnver- standigung zwischen Forscher und Befragten. Indem Akteure ihre Sicht der Wirklichkeit selbst konstruieren und dem Forscher

die Sinnverstandigung die Befragten. An den Aussagen

kommunikativ vermitteln, ermoglicht Erfassung kognitiver Strukturen des

der Akteure sind die Regeln und Normen, die ihre Umweltwahrnehmung strukturieren, von besonderem Interesse. Der/die Befragte deckt aber die Orientierung des eigenen Handelns, die auch ausserhalb des Interviewrahmens seine Wirklichkeit mitkonstituieren, ohne das vertraute Gerüst kommunikativer Regeln der eigenen Handlungs- sphare nicht auf. Deshalb soll das Interview moglichst kommunikativ gestaltet sein. Erst wenn der Darstellungsspielraum des/der

Befragten nicht beschnitten wird, konnen die sonst in der Al1tags- kommunikation geltenden Regeln Zugang zur Forschungssituation finden (Hoffmann-Riem 80:347). Eine solche interaktive Erhebung von subjektiven Interpretationen setzt sich dem Einwand der unkontrollierten Beliebigkeit aus,

indem die Kriterien der Validitat und Reliabilitat der standardi- sierten Datenerhebung nicht eingelost werden konnten. Kohli weist darauf hin, dass es deshalb wichtig sei, die Perspektiven der am Interview Beteiligten und deren Kontextbedingungen moglichst

deutlich sichtbar zu machen, damit sie bei der Dateninterpretation

und auch unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit in Rechnung gestellt werden konnen (Kohli 78:6) (3) Sinnvoll für die Erhebungssituation kann deshalb ein Gesprachsleit- faden als Grundschema sein, damit mittels Nachfragen eine ver-

gleichbare Informationsmatrix zwischen den Interviews zustande

10 kommt (Kohli 78:8). Gleichwoh1 ist darauf zu achten, die Kommuni- kationssituation offen zu halten,

10

kommt (Kohli 78:8). Gleichwoh1 ist darauf zu achten, die Kommuni-

kationssituation offen zu halten, damit die Gliederungsgesichts- punkte des Befragten und nicht des Fragers sichtbar werden.

Der/die Befragte darf sich nicht aus dem eigenen alltaglichen Kommunikationskontext gedrangt sehen (zu forschungspragmatischen Kontrollproblemen vgl. Kohli 78:10-15).

Bei der Analyse/Auswertung des Interviews stellt sich die zentrale Frage, wie die- soziale Regelhaftigkeit der mittels qualitativ-

offener Interviews erhobenen subjektiven Interpretationen empirisch

belegt und damit unser Forschungsinteresse an einer Anaryse subjektiver Interpretationen als kollektive Phanomene und nicht als EinzelLalle surrjektiv-idiosynkratischer Realitatsverarbeitung begründet werden kann. ~nwiefern oind aber Interpretationen

der

Ausdruck, kollektiver insti tutional isierter Interpretationen?

Zum

einen wird · der Inhal t des Kollektivi tatskonzepts durcl:! eine

theoretische Vorstrukturierung ausgefüllt.

Zum anderen ergeben sich methodisch zwei Varianten für die empirische Analyse der Interpretationen als ko11ektive Phanomene.

Eine erste Variante erfasst soziale Regelmassigkeiten in den Inhalten von Interpretationen. Eine zweite, von uns in àieser

Untersuchung

vorgezogene

Variante,

geht

von

subjektiven

Inter-

pretationen

a}s

rege10rientierten

Sprechhandlungen

aus.

Dabei

wird die

Relevanz sozia1er Normierung im Wertverstandnis und

in der individuellen Beurteilung dessen, was für wahr oder falsch gelten soll, festgestellt. Die Frage nach der Normierung und Regelhaftigkeit von Interpretationen stel1t sich dann als Frage danach, inwiefern:

1) ein bestimmtes kontextgebundenes Begriffsverstandnis vorhanden

ist, das als unproblematisch und selbstverstandlich unterstellt wird und deshalb keiner all tagskommunikativen Expl ikation bedarf.

(Dies kann z.B. an verargerten/verunsicherten Reaktionen bei

Nachfragen erkannt werden) . 2) in Artikulationen ein behauptet wird. So lassen

ansprüche erkennen und darauf schliessen, dass von 'sozialen Tatsachen' die Rede ist, bzw. vom sozialen Charakter von kommuni-

stillschweigender Wahrheitsanspruch entsprechende Aussagemodi Geltungs-

kativ mi tgeteil ten Wahrhei tsansprüchen. Die

kognitiven Gliederungsstruktur legt deshalb

Auseinandersetzung mi t der Begründung von

Bedeutung dieser eine detaillierte

Geltungsansprüchen

11

nahe, um die Struktur des 'commen sense' bezüglich seiner kogniti- ven und moralischen Regeln zu analysieren (vgl. Kleger 85,86, Heft i 86)

Für den Zweck der Auswertung wurden die Gesprache auf Tonband

aufgezeichnet und vollstandig transkribiert. Bei der Transkription

benut zt, der uns schon erlaubte, die Aussagen Untersuchung in groben

Zügen zuzuordnen. Die Trariskription gliederte sich in Aussagen und Begründungen. Der Text entstand auf Grund eines heuristischen Vorgehens, Aussagen und Aussagenmodi der Akteure in einem ersten Schritt zu sichten und in einem zweiten Schritt zusammenzustellen, zu vergleichen und vor dem Hi nt ergrund der theoret i sch vorst ruktur iert en Frage- stellung zu interpretieren.

wurde ein inhaltlicher Auswertungsraster in dieser frühen Phase der Auswertung uer Interviewpartner den Kapiteln der

Frageste11ungen

und

Uebersicht

der

Arbeit

Im folgenden wird zuerst eine knappe historische Uebersicht des P01itikbereichs 'Fremdarbeiterpolitik' gegeben. Damit wird der Problemkontext eingeführt. Darauf aufbauend werden einleitend Ausführungen zu den Problemper- zeptionen der verschiedenen Akteure dargeste11t. Dieser Tei1 dient als Erganzung zur historischen Darste11ung und als Einleitung zur handlungstheoretischen Perspektive, die im ersten Teil der Arbeit zentral ist:

Ueber die Darstellung der Akteure, der perzipierten 'Fronten, des Verhal tn i sses zwi schen Partei en und Verbanden und Verbanden und Staat soll ein Einblick in die Kraftekonste11ation in der schweizerischen Fremdarbeiterpolitik gegeben werden. Die blnnenorganisationale Perspektive erganzt dieses Kdpitel:

Im Versuch, dominate Diskurse in der Fremdarbeiterpolitik aufzu- zeichnen , werden Einblicke in die Interessen1age, die Handlungslo- gik und die Ressourcenkapazitat der Akteure moglich. Im Schlussteil des ersten Kapitels der Arbeit wird der Frage nachgegangen, inwieweit gesellschaftliche Krafteverhaltnisse sich in der Akteurstruktur abbilden. Im zweiten Kapitel wird die steuerungstheoretische Perspektive eingesch1agen, um Entscheidungsprozesse und -strukturen in der Fremdarbeiterpolitik zu beschreiben. Schlussfolgerungen aus dieser Ana1yse sind im Schlussteil des zweiten Kapitels darge-

4

• 4 5tellt . Sie konzentrieren sleh auf die Beantwortung folgender Fraqen : - Welche

5tellt .

Sie

konzentrieren

sleh

auf

die

Beantwortung

folgender

Fraqen :

- Welche ln~erdependenzen bestehen zwischen den einzelnen syste - mischen Kreis'lufen der fremdarbelterpolittk?

-Sind

t en?

Uil"'.!er f risttqe Perspektlven d er Akteur e im t Halldlungs - )J<ontel<t

der Fremdarbelterpolitik werden tm ddtten J<apttel darges te llt ; àamit wtrd der Frage naeh kUnftigen (ln-)Stabllit~ten na ehgegangen .

h a nd -

unbeabs\chtigte

rolge n beziehungsweise Emergenzen

zu

beobaeh -

Irn ,>ehlusskapitel werden noehnra ls belde ~erspe"tiven -di

lungs- und

die systemtheoretisene - integrlert . AuS der Rekonstruk -

t

.on

des

h

ut

1gen PrvblemlosWlgsstal,ds wird es 1lIÕ91ien sein ,

dle Frage na

-h

dem Zusallllllenha"g zwisehen Olsku,sf~higkelt bez w.

Rationalit~t der Akteure und Grenzen institutionelJer Art annlhernd

zu beanl worten unà ·Ausblieke

z u

formulleren .

0.2

Die

Pollt Ikarena

der

rremdarbe lterpoli tlk:

Eine

erste

Ueberstehl

-

Geschlehte

und

Problemdeutungsmuster

Grundlaqe der sehweizedaehen Ausllinderpolltlk ist das 8undeage-

setz

Uber

Aufenthalt

und

Niederlassung

der

 

(ANAG)

VOIII

26 .

M.lI r z

1931 .

01 e

VO 11 zugsverordnunq

zum

8undesqeset z

trat

ara

l

.

Januar

1934

In

Kraft

(vgl .

BV0)41

(4).

Oie AusHlnderpolitlk entwicke1te sieh auf versehfedenen sehwer- punk ~m~ss iq unterseheidbaren Aesten. Hlstoriseh belraehtet

 

die

Ausl~nderpolitik markant w~hrend dem 2 . Weltkrieg

an

8edeutung

zu

gew!nnen .

Oie

Asylfragtl

stel1te

sleh

dort

v .a.

l n

Anbet racht

jUdi seher

FI Ueht 1 i nge

und

Req\megeqnern

aus

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sraaten.

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As.

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d,e

f r Uh.,r

In

der

Schwelzer

pol il ik

etabl ierte

AusHlnderthema .

Elne

eiqenlllche

Oiskussion

des

Themas

'Fremdarbeiterpolitik'

beglnnt

in

der

Schwelz

etwa

1960,

Bis

dahln

stellten

sieh allen

Beteiligten

keine

ernsthaften

ProbJeme ,

denn

es

galt

das

Prinzip

der

Rotat lon :

Ole

Imm\grierten

Arbeltnehmer

sollten

danach

nur

f Ur

kurze

Ze\t

In

der

Schweiz

aushelfen

(SI

.

Die

st

rke

Zunahme

tOhrt e

abe.

dazu .

aass

von

I>e, t en

de.

Arbei tgeuer

aus

Angst

or

elner

konjunk,urell

n

Ueberhltzung

u"d

vor elner

13

zu starken arbelts- und nieht kapitallntensiven Ausrichtung

Entw\eklung Selbstbesehrl!lnkungsmassnahmen

beschlossen wurden (23.1.1963) . Doch sehelterten diese 'gentle - men's agreements', so dass steh der 8undesrat mit der Konjunklur - dl:lmpfungsmassnahmen von 1963 erStmals veranlasst sah , geqen

der 1011 rtsehaft l \ehen

den ungehtnderten Zustrom von ausHlnd\sehen Arbeitskr~ften zu tnlervenieren (Meler 81:4) . Eln Verwaltungsvertreter besehrieb

in

einem

lntevlew

diese

Jahre : ~oie ersten Versuche elner Inlt\a -

live kamen von seiten der oe:nokratischen Parte; um Nationalrat Ott . oiese wurden aber wieder zurUekqezoqen . Oa hat man politisch qeschaltet und beim 8und die 8etriebskontlnqentierung ausprobiert . wtr hatten alles versucht. UIII nleht so drast i.seh zu regulleren,

aber das mlsslanq alle8, und so wurde es [die Regelung der

Fremdarbeiterpolltik, s .e.) Immer mehr an den Staat Uberwiesen .

Aber am Anfang war der Versuch innerhalb

ote staatliche lntervention führte zur Politik der Gesamtplafo-

nierunq,

die 8etrlebe dazu verpfl {chtete, AusHlnder

nur dann einzustellen, wenn der Gesamtbestand dadurch nieht

zunahm . in den folgenden Jahren wurde dann versehl:lrfend besehlos - sen, das s der Gesamtbestand an Personat abzunehmen h~tte, wenn

Ausll:1nder

Uber

dlente die Aufteilung der Ausll:1nder In reehtlieh verschleden

zu

behandelnde Kaleqorien (vgl . dazu Anmerkung 6J . Doeh wurd!!

In dieser Kategorlsierunq Slets die Mõgllehkeit belbehalten, Arbeitsmigranten weiterhin bei Bedarf elnsetzen zu kõnnen, lndem zum Be\spiel .ine verfUqte Grenrg!l.ngerkontingentierung

der

Arbeitgeber

da

.

~

elehe

einge

tel1t

Urden

. Der 8und steuertfl den Arbe!tsmarkt

ine reatrlktlve Arbe1tsbewilliqungspral<is. Als Instrument

Ieder

aufgehoben wurde

(7)

.

1965

wurde

dte

cesamtplafonierunq

dureh

.ine

betrlebsweise

8esehr!nkunq der Zahl der Jahresaufenthalter, die soqenannte

'8etriebsplafonierunq ' • erglinzt . oieser staatJiehe Versueh der Eindlimmung der Elnrelsen scheiterte jedoch: ole zuwaehsrate der Jahresaufenthalter reduz:ierte sieh nur gerlng und die ausUl:"l- disehe Wohnbevõlktlrung nahm weiterhin zu (Sehwarz 84 : 14) . Grund

der

Zunahme waren I!"Õgl ieherweise die versehiedenen

Ausnahmeregel ungen und die vorherrsehende St rukturerhal tungspoll -

t ik (vgl . Stalder 79) . Massivere Einqrlffe In dle Migrationspol\nk erfolglen naeh

1970 im Rahmen der jlhrllehen Verordnung Uber die Begrenzunq

-

eit!!ren

I

14

der Zahl der erwerbstatigen Auslander. Die steigende Kri.tik

an der Fremdarbeiterpolitik loste eine rigidere praxis aus.

Die Erschütterungen im politischen System infolge der Schwarzen-

bach-Initiative bewirkten, dass unter Federführung des Bundesamts

für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) und· des Eidgenossischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD) in mehreren Vernehmlassungen

und Sit<eungen ,"it uen KanLonen und den Spit<.enverbanaen ein

neues System der RegulieLung rechtzeLtig vor der Abstimmung

der Schwarzenbach-Initiative bereitgestellt wurde. Die Zielsetzung.

war eine Verhinderung der Zunahme des Auslanderbestands durch

eine Fixierung der Hoch~tzahlen der Jahresaufenthaltsbewilli-

gungeJl.

tion,

über welches sie frei verfügen konnten. Dies erlaubte den Kantonen

eine autonomere · Prüfung der regionalen Arbeitsmarktlage, die

Mo~l ichkeit

für

"was tendenziell eine Fortsetzung der Strukturerhal tungspolitik

darstellte" (Meier 81:6-), jedoch den Bund gleichzeitig entlastete,

indem die Kantone weitere lmplementationsfunktionen übernahmen.

Die Beschlüsse von 1970 konnen deshalb nicht als eigentliche

Neuorientierung

erhielten ne ue

weiterhin von den Kontingentierungen verschont. Damit konnte

zwar der Schwarzenbach-Initiative kurzfristig eine Alternative

gegenüuer gestellt werdefl, aber miTteJfrlsti.g war vorauszc<sehen,

Die

ein

Kctntone

bestimmte~

erhlelten,

in

Aufwertung ihLer Vollzugsfunk-

an Bewilligungen zugewiesen,

Kontingent

der Bevorzugung der Betriebe, die einen Ersatzbedarf

auslandische

Arbeitskraft

geltend

machen

konnten,

eine

der

Pol i tik

bezei chnet.

werden.

Die

Kantone

Vollzugskompetenzen,

und gewi sse Branchen wurden

das s

diese

PoliTik neue Proteste und Initiativen generieren

wurde.

1974 klarte sich das Bild im dem Sinn, dass die nationale Fremdar-

beiterpolitik sich unter zwei Aspekten differenzierte. Einerseits

eine Politik der Stabil~sierung der auslandischen Wohnbevolkerung

und der Integra~ion bereits ansassiger Auslander, andererseits

eine Art Konjunktur- und RegionalpoJitik mit Hilfe der Saisonniers

und der Grenzganger. Die Uebertragung dieser Politik auf dem

Arbeitsmarkt bedeutete eine Vereinheitlichung des internen

Arbeitsmarkts (8) durch eine relative Gleichsetzung von ansassigen

Ausl andern UIld Einheiml schen und eine Kanal isierung d"r f ,exiblen

hrbeitskFaft der ~renzganger und Sdisonnlers in bes[immte ôranchen

und

aber erst 1975/76 eine

ein. Der Bund Konnte

gewisse Entscharfung und Beruhigung

Reyionen

(vg J .

Ratt L

et

Ln

al

82). Auf de,,, Arbeitsmdrkt tro.t

Reze::>sionsphase

(uel~chock,

dleser

15

forcierte Umstrukturierungen/RationaJisierungen infolge neuer

Technologien) begründeterweise eine Politik der Erhaltung von

Arbeitsplatzen mit verschiedenen speziellen Massnahmen durchführen

(vgl. Sc.hmldt 05). Damit Konnte erst di.e Zielsetzung der Sta1Ji1i-

sierung der auslandischen Wohnbevolkerung erreicht werden.

Seit 1978 verscharfte sich jedoch die Lage wieder, denn es

wurden wieder mehr Auslander besonders im Gastgewerbe und der

Tourismus1Jranche na<.;hgefragt. Der Zielkonf,ikt ZW1SCl1en zah,enmas-

siger Stabili.sierung der auslandischen Bevolkerung und Bedürfnis-

sen der Unternehmer auf dem Arbeitsmarkt zeigte sich von

neuem (zur statistischen Entwicklung vgl. Anhang 11).

Rege-

der

SchWeiz als eine rein funktionborlentierte, der jeweilig"n

Wirtschaftslage angepasste. Die normative Dimension wurde histo-

in der

Auslanderpolitik

st.iessen weitere niS1;Or1.sch-nurmative Ueberle'jungen vor dllem

von k.irchJlcher Seite h.inzu (Vg l . Keller 85), welche die ' soziale

D.imension' betçnten und die ebenfalls bis heute die Auslanderpo-

l i t i k pragten. Diese moralisch-ethische Fragestellung wurde

auch von solidarischen Bewegungen wie z.B. 'Mitenand' vorgebracht

und standen bisher jeweils dem xenophoben Tei] im schweizerischen

risch betrachtet

Spater

Aus dieser systemischen Perspektive, der Chronologi.e

der

in

lungsmechanismen, erscheint die Fremdarbeiterpolitik

zuerst

al s

v.a.

von

xenophoben

Kreisen

Diskussionsgegenstand

etabl iert.

politischen Meinungsfeld entgegen. Eine Chronologie 'von unten'

ist damit auch ein wesentlicher Bestandteil der Fremdarbeiterpo-

lit Lk in deL Scnweiz:

lJiese Bewegungen auf der Rechten wie in solidarischen Kreisen

artikulierten si.ch vor allem über den direktdemokratischen

Kreislauf. Die zentralstaatliche Politik seit 1963 (bis 1970)

und deren ausbleibende Wirkung geriet zunehmend ins Schussfeld

der Kritik. Die Schwarzenbach-Initiative, die am 7. Juni 1970

zur Absti.mmung gelangte, formulierte diese Kritik auf dem direkt-

demokratischen Kreislauf und verlangte politiken mit tatsachlichen

Begrenzungseffekten. Der

neokorporatistische Kreislauf fing

damals

di ese

Kritik

duf

Bunaesebene

ab,

indem

unter

Zeitdruck ein neues

Regelungssystem

am

16.

Marz

1970 eingeführt

wurde. Die

seither

bezüglich

den

Auslandern

durchgeführten

Initiativen

zei.gten

ein widersprüchliches Bi ld, denn sowohl

auslanderfeindliche

(1970/74/77) (9) wie auslanderfreundliche

16

(1~81/82) Inltidtiven wurden auf Bundes~bene abgele~nt.

Heute findet die Regul-Lerung der Fremdarbe1terpolitik vor allem

über Verordnungen (Anhang 111; BVO S6) statt - die sich auf

das ANAG stützen - in denen die wirtschaftlichen und stabilisie-

run'Jspolitischen Parameter jedes Jahr erneuert werden. Der

integrationspolitische Rahmen, als heute zweiter Ast der Fremdar-

beiterpoLitik, wird vor allem auf eidgenoss-Lscher Ebene von

der Eidgenossischen Kommission f Ur Auslanderfragen (EKAj gesetzt.

Einen

n i cht

gewagt, der auch h ier al s grober Hintergrund dienen kann. Ent-

(84) dargestell t en St euerungsformen

unterscheidet Niederberger

sprechend

Ueberblick der Geschichte der Fremdarbeiterpolitik ist

leicht

den

zu

'St aat'

erstellen.

bei

-"

un~

Offe

~S

o

E.inen

L

V

ersuc

l' 1daritat'

h

h

at

N1ederberger '

(82)

'Markt "

drei

Phasen:

 

a)

Bis

1960.

In

der

FremdarbeiterpoJitik

galt

das

Primat

der

Wirtschaftsverbande,

po l i t i schen

die

b) Von

Ueberhitzung

welche

in

der

Tradition

'gent l emens 's

der

'quasi-

Se l bstverwal t ung'

zu

tiber

agreements'

die

Fremdarbeiterpolitik

i962

bis

der

1970.

regeln

trachteten.

vie

zunehm.enden

BevoJ keL ungszahl en,

und

das

WirtschattskonjunKtur

~cheitern der

Massnahmen

des

c)

Fremdarbeilerpolitik staat~orientiert, docu wurden neokorpora-

tistische

pfJichtung der Verbande incensiv1ert. (Eine weitere Uebersicht Kan~ die Ereignis-Tabelleim Anhang IV sein).

<;war die Steuerung der

'gentlemen's

agreements'

den·

de~

führten

Jahren

zu

dirigistischen

Bundesstaats.

Seit

1970.

In

Elemente

70er

bl i.eb

und

Aushandelns

der

Integration/ver-

Problemdeutungsmuster

Diese kurze Einführung in den Problemkontext. der Fremdarbeiterpo-

kann helfen. d1e heute existierenden Interpretationen

Problemlagen in der Fremdarbeiterpolitik auf staatlicher

(a), bei Arbeitgebervertreterrr (b), Gewerkschaftsvertretern

in der politischen Rechten

zu

l

i

t

i k

von

Ebene

(c),

in

sozialen

(d).

Bewegungen

wie

verstehen

(a)

Auf

staatlicher

Ebene

mU5-S

jedoch

zwischen

i)

Bund

und

i i)

i) Aur Bundesebene werden grundsalz11ch die beiden ~roblembereiche 'Stabi 11sierung der auslandiscnen Wohnbevolkerung' und 'Integra-

Kantonen

unterschieden

werden.

17

t ian· der ansassigen Aus lander' (Niedergel assene) gesehen. Daneben

werden vor allem in den juristischen Unklarheiten des alten

AusJandergesetzes von 1931, dem ANAG (Schwerfalligkeit, Interpre-

tationsspielraume, Kompetenzentrennung, vgl. Gutzwillér 84;

Lambercy 83) Schwierigkeiten geortet. Erst in der neuen Verordnung

f Ur 1987 (BVO 86) scheinen sich Verbesserungen se1t dem Scheitern

des neuen Auslandergesetzes 1982 (Botschaft zum AuG 78) abzuzeich-

nen. Ein weiteres auf Bundesebene perzipiertes problem ist

der Zusammenhang zwischen der Asylfrage und der Fremdarbeiterpoli-

tik.

Die problemsicht auf Bundesebene zeichnet sich durch eine hohe

Bereitschaft aus, das Fremdarbeiterproblem in seiner Komplexitat

zu verstehen. Dementsprechend werden die probleme in ihrer

globalen Konflikualitat betrachtet: "Heute ist es ausserordentlich

sChwierig, die stabilisierungspolitische Seite mit den menschli-

chen und sozialen Anliegen der Auslander unter einen Hut zu

stecken". Oder: "Das ist das problem: der Konflikt zwischen

wirtschaftlichen Interessen und gemeinsam gesehener Auslanderpoli-

t ik".

Diese globale Problemsicht führt oft zu Stellungnahmen, die

Problemzuspitzungen verhindern helfen sollten, und zu einer

Politik der Interessenvermittlung, die versucht, grossere Konflik-

te zu vermeiden. Es wi rd oft davon gesprochen, dass uman der

Wirtschaft doch Rechnung zu tragen" hat, "und man kann deshalb

die Kontingente nicht einfach schlichtweg kürzen". Oder: "Die

Bedenken, dass wir eigentlich eine Stabilisierungspolitik verfol-

gen müssen - Stabilisierung sagt noch nicht, welche Zahl, das

ist offen aber aucn grosse:re ::.chwanKungen hinnehmen müssen,

macht es sChwierig, dies aem Volk noch beizubringen, das hat

Konsequenzen auf der Ebene der sogenannten Ueberfremdungsinitiati-

ven ll

i i) Im Gegensatz zum Bund wird auf der kantonalen Ebene pragma-

t

i scher

argument iert;

dafür

steht

z. B.

fo l gende

Frage:

"Wiewei t

tangiert uie FremdaLbeiteLpOJitik, aie der Bund betreLbt,

die

Wirtschaftsentwicklung des Kantons?"

Die

Problemsicht

wird

dadurch oft auch auf

eine

Dimension

beschrankt. :

"Für

mich

ist

die Wirtschaftspoli tik prioritar und alles andere in der Auslan-

derpolitik davon ableitbar". Zwar wird die gleiche Problemvielfalt

in der Fremdarbeiterpolitik gesehen, doch wird das Hauptinteresse

18

19

den arbeitsmarktlichen Auswirkungen gewidmet. Integration wird

au dieser sektoriellen Perspektive zu einem Nebenproblem.

Es

Kantonen eine klare Trennung. Die Kantone übernehmen v.a. die

Rol J e sektorieller Operateure (Branchen oder Regional interessen

gewichtend) m~t ahnIichen Interessen wie Arbei tgeberverbande ,

und

Branchen, das ist in erster Linie das Gastgewerbe, aber auch

das Baugewerbe, wo sich das Problem steIIt, dass man für gewisse

Tatigkeiten in der Schweiz unter den einheimischen Arbeltskraften

n iemanden f indet, d. h. der Gast gewerb l er hat genügend Schwi er i g-

keiten, Personal auf dem einheimischen Arbeitsmarkt zu finden,

und das hat verschiedene GrÜnde. Aber man sieht immer mehr,

zeigt

sich

damit

in

der

Problemdeutung

zWlschen

Bund

wahrenddem der Bund globaIe, mehrere Dimensionen verbindende

   

Zusammenhange eher berücksichtigt.

 

dass gewisse Tatigkeiten im Gastgewerbe unabhangig vom Lohn

einfach f~r einheimische ArbeitsKrarte nicnt attrdktlv sind"(ll).

(b)

Aur

Arbei tgebersei te

dreht

sich

der

Konfl ikt

in

der

Fremdar-

Bei Akteuren, die Branchen vertreten, welche ausIandischen

beiterpolitik

um

die

frage

der

Stabilisierung:

"Wir

unterstützen

Arbeits"ral.ten nicht exLotent.iell nenotúJen, wird dagegen - eher

die

Stabilisierungspolitik

des

Bundesrats,

 

sind

aber.

Hohen

n i cn t und

analytisch vorgehend und damit die Problemvielfalt eher wahrneh-

für

eine

rigide

Anwendung,

denn

die

Oekonomie

hat

mend - die Beschaftigung von Fremdarbeitern begründet. Gemeinsam

Tiefen". Oder: "Das ist der Zielkonflikt: Wirtschaftliche &edi:iFf-

 

bIeibt aber die prioritare Setzung okonomischer Interessen

nisse

und

staatspolitische

Ueberlegungen

zu

integrieren".

in der Fremdarbeiterpolitik, von denen aus alle probleme der

Die FremuarbeicerpolitiK wird auf Arbeitgeberselte primar arbeit~­

Migration abgeleitet werden.

 

marktIich definlert; allgemein wlrd von vornherein festgesteIlt,

Die Unberechenbarkeit der Wirkung der Massnahmen in der Auslander-

aass d i e SchWei z auf Fremaarbe i-t er angewiesen i st, wobei diese

politik wird v.a. im Licht der okonomischen Zwange der notwendigen

Abhangigkei t bei industrienahen Akteuren differenzierter gesehen

AusIanderbeschaftigung problematlsiert. Dem von Arneitgeververcre-

wird: "wtr haben heute nicht nur das Problem mangelnder Arbeiter -

t ern al s Tat sache wahrgenommenen Int eresse der Bevo l kerung

das

bleibt

aber

v.a.

bei

Saisonniers

in

der

Tourismusbranche

an einer restriktiveren Auslanderpolitik wird mit einer Interna-

bestl~hen, die

sich

zurecht

immer

entsetzt

-

sondern

auch das

lisierung der Notwendigkeit der Stabil isierung der ausl andischen

ProbJem

der

mangelnden

Fachleute".

"Auslander

sind

in Funktionen,

Bevolkerung

begegnet:

"Dem

Interesse

und

Bedarf

aus

unserer

die die

o>chweizer

nicht

ausüben

wollen,

aber

auch

ln

Funkt ionen,

Sicht an

Fremdarbeitern

steht

das

staatspolitische

Problem

die

die

Schweizer

nicht

ausüben

konnen".

 

gegenüber. Man weiss - das ist elnfach eine Tatsache dass

Diese UeberIegungen mÜIlden dann oft in eine Krit"k am Erzienungs-

das Volk politisch sehr sensibel auf diese Angelegenheit reagiert,

system, welches nicht genügend Fachkrafte ausbilden konne.

und wenn wir die Statistiken mit wachsenden Auslanderzahlen

Uebérraschend ist auch, dass in den Gesprachen auf Arbeitgebersei-

ausweisen, dann haben wir gleich die entsprechenden Initiativen

te immeF wieder der positive Zusammenhang zwischen Konjunkturlage

und diese unschonen Friktionen, die man aus staatspolitischen

und Auslanderbeschaftigung prominent herausgestrichen wurde,

Gründen nicht fordern so.llte". Dementsprechend wird auch allgemein

und demnach eine Wiederbelebung der in vielen Dokumenten wieder-

festgehalten, dass "der Grundkonsens 'Stabilisierung' besteht".

rufenen 'Konjunkturpuffertheorie' in die Prob.lemsicht der Arbeit-

Diese pragmatischen Ueberlegungen begründen auch die Forderung

gebervertreter stattgefunden hat (10): "Die Auslanderzahl darf

einer strikten Trennung von Asyl- und Fremdarbeiterpolitik:

nicht mehr wei te!

zunehmen

muss

sich

der

Kunjunkturlage

"Leider ist die Asyldiskussion aufgetaucht, die neue Emotionen

anpassen ll

   

aufre i zt und dami t wieder auf d i e Fremdarbe 1terpo litik abf arbt ,

Bemerkenswert ist

die Unterscheidung in der Strukturierung

obwohl es zwei ganz verschiedene probleme sind". Oder noch

der ProbJemanalyse: Bei Vertretern von Branchen, die ein Bedürfnis

klarer die sektorielle Sichtweise darstellend: "Wenn man ein

nach Fremdarbeiter ausweisen (allgemein das Gewerbe) , wird

besonders grosszügige Asylpolitik wahlen würde, dann müsste

pragma t i sch,

d i e

anfa l l enden

Prob l eme

aufnehmend,

argument iert :

man nicht daraus schliessen, man müsse diese durch eine restrikti-

"Ich

mochte

ganz

konkret

beginnen:

Es

gibt

eine

Reihe

gewerbIicher

ve Fremdarbeiterpolitik kompensieren."

 

Die Notwendi:gkeit einer

20

Integrationspoli.tik

als

zweites

Ziel

der

bundesratlichen Politik wird zwar allgemein akzeptiert

und

in ihrer Form beschrieben: "Integration im Sinne einer

besseren Anpassung an unsere Lebensverhaltnisse und in einem zweiten Stadium, die Assimilation, was die Uebernahme im geistigen

Sinn von unseren Vorstellungen u.s.w. heisst" (12). Doch wurde

eine Notwendigkeit dieser Politik bis auf eine Ausnahme nieht begründet. Diese ist dennoeh für die vorherrsehende pragmatiseh-

sektorielle Problemdefinierung bezeiehnend: "Daneben gibt es das problem der Integration, das für unsere Mitglieder nieht

wiel':tig ist. Natürlich müssen wir uns auch darum kümmern, denn die Auslander sind nicht nur Arbeitskrafte. Es i&t nêitig, dass sie sich integrieren, sonst haben wir politische Probleme,

Initiativen, die extrem gefahrlich für die Sehweizer wirtschaft

sind ll

21

des Menschen, insbesondere des Auslanders berücksichtigen würden:

"Wer:n di e aus l andi schen Arbe i t er int egr i ert würden, von êikonom.i- schen Objekten zu politisch-administrativen Subjekten würden,

danr, waren viele ihrer Probleme geIêist, denn es ist kIar, dass

diese

ausgebeutet

und

marginalisiert

sind

und

nicht in Genuss

dller

sozialen

Rechte

kommen

kêinnen,

und

zwar

genau wei! sie

das Subproletariat einer industriellen oder post-idustriellen Gesellschaft darstellen". Die globalen Bezüge werden weiter kIar, wenn die Uebereinstimmung mit der Politik der Stabilisierung der auslandischen Wohnbevêilke-

rung des Bundes dargest lJ t wi rd. Di e Fremdarbe i t er werden a l s "Konjunkturmasse" - je nach wirtschaftlicher Konjunktur variier-

bare Anzahl Arbeiter - identifiziert - insbesondere die Saison-

niers und Grenzganger - was dazu

führe,

dass

die

Lêihne

und

aie Sozialausgaben der Arbeitgeber

tief

gehaJten

würden.

Die

(e) Von seiten der Linken im allgemeinen, den Vertretern von

heutige

Stabilisierungspolitik

wird

deshalb

auch

krit isiert,

Gewerkschaften, linker Parteien, auslanderfreundliehen wie

weil sie

die

Koharenz,

"hart

an

der

Grenze"

zu

sein, nicht

eigentl ichen Auslanderorganisationen im

genau umgekehrte Gewichtung bezeichnend

Unterschied in der Problemdeutung geg~nüber den Arbeitgebervertre-

tern heute feststellbar: Diese Akteure l~iten aus den sozio-kultu- rellen problemen die politischen und okonomischen ab. Es wird ana l yt i sch e i ne Prob l emper zept ion vert ret en, die in der Lo,sung des Integrat ionsprobl ems tei lweise auch d.ie Lêisung anderer

gesellschaftllcher Probléme der Emi<j'ration sieht. Doch ist.

besonderen, ist die und als wesenflicher

m1t dem Begriff der Integrat ion nicht Assimi l at ion im Endeffekt gemeint (wie Integrat~on von Seiten der Arbeitgeber interpretiert wirà), sondern eine "Zusammentührung von Teilen zu einem Ganzen.

Soziologisch gesehen geht es um die Eingliederung von auslandi- sehEE Bevêilkerungsgruppen in die Gesamtbevêilkerung". Integration

heisst v.a. "keine Diskriminierung gegenüber Auslandern. Es sincl Arbei ter und keine Ausl ander. Diejenigen, die die Schweiz

nêitig hat, sollten gleich behandelt werden wie die Einheimischen; dies auf Vertragsebene, auf juristischer Ebene, auf sozialer

Ebene, auf kul tureller Ebene und - einen Schri tt wei ter gehend - auch auf politischer Ebene".

Dieser Begründungszusammenhang ist in eine globale Perspektive eingebettet, welche die wirtschaftlichen Verhaltnisse .in der

Sch'vE:iz anprangert, wei l diese zuwenig die sozialen Bedürfnisse

habe. In diesem Akzeptieren der Stabilisierungs- wie der Integrationspo-

litik liegen jedoch die eigentlichen, den Akteuren bewusst gewordenen Widersprüche. Zum Beispiel wird es für die Gewerkschaf- ten problematisch, die Erleichterung der Umwandlungen der Saison- niers in Jahresaufenthalter mit Berechtlgung auf Familiennachzug gleichzeitig mit der zahlenmassigen Einschrankung der Einreisen

zu verbinden. Es wird auch zum Konfl ikt, weil die Besserstell ung

des Auslanders, die Integration auf verschiedenen Ebenen, die Konkurrenz zwischen allen Arbeitnehmern erhêiht, wenn die Zugangs-

chancen zu ansonsten v.a. Einheimischen vorbehaltenen Berufen verbreitert werden. Zudem wird durch das Akzeptieren qer Stabili- sierungspolitik eine scheinbare Konvergen~ in der Oeffentlichkeit mit der ~olltik des Bundes geschaffen, der jedoch die Gewerkschaf-

ten durchaus kritisch gegenüber stehen: "Wir haben, indem wir die Stabilisierungspolitik unterstützen, nicht die Stabilisierung

ist der wirkl-lche

erreicht, sondern die grosse Rotation; das Widerspruch:"

thematisieren uie

Neben diesen sozco-kulturellen problemen

Vertreter der Linken in der Schweiz weitere politische Probleme, welche die Fremdarbeiterpolitik beeinflussen. Einerseits die Asyl frage, anderersei t s d ie auch mi t der Asyl frÇige verbundenen

Politik mit der Fremdenfeindlichkeit: "Die xenofoben Bewegungen

r

r 22 wie früher die RepublikaRer um Schwarzenbach oder heute die Nationale Aktion von Oehen und

22

wie früher die RepublikaRer um Schwarzenbach oder heute die

Nationale Aktion von Oehen und Ruf

die die Prasenz der Auslander in der Schweiz erzeugen. In Letzter

Zeit hat die Prasenz der sogenannten politisehen Flüehtlinge _

die im Pr"inzip irregulare Emigranten sind - die traditionellen

Frer.:darbeiter in die zweite Linie gestellt". Oder: "Die Entwiek-

lung aut der Ebene der Asylpolitik stellt die Integration in

Frage; d~e Gefahr, dass die repressiven Meehanismen starker

leben von den Friktionen~

werden

und

die

Integration

nur

noeh

auf

dem

Papier

steht,

ist

gross".

In den analysierten problemen drüekt sh::h oft aueh eine gewisse

Unsieherheit aus: "Es herrscht ein labiler Zustand vor: Das

Seh'i!eizer Volk hat zwar alle Initiativen der Nationalen Aktion

bisher abgelehnt, aber es hat auch den Versueh abgelehnt, ein

neues Geseti zu machen". Die in den Gespraehen aufgetreteRe

Unsicherheit fallt oft auch mit einer resignativen Haltung

gegenüber dem Migrationsproblem zusammen. Dieses wird auf nationa-

Ier Ebene als un16sbar bezeiehnet wird, soJange nieht die interna-

tiona}en Ungleiehgewichte demographiseher und okonomiseher Art verandert würden.

(d) Die Problemdeutungsrnust,er der politisehen Rechten zeiehnen

sieh seit den 60er Janren durch eine relative Konstanz aus,

die sieh um den quantitativen Aspekt der Prasenz VOIl Auslandern

in der Schweiz kristall isi:eren. SogenanAte '6kologi:sehe A:rgumen-

tationen kamen in den 70er Jahren dureh v.a. Nationalrat Oehen

hinzu,

di'e

sich

auch

auf antroposophisehe Ueberlegungen stützten

(vgl.

dazu

To:Sler

84).

Die eben stattgefundene Spa1tung innerhalb der Nationalen Aktion

(NA) deutet heute auch auf stãrkere poI i t isehe Radikalisr-eruflgen

hin, al s sie bi sher vorhanden waren (zusatzl iehe Faktoren der

Rad i ka 1 i s i erung konnt en der Ei nfl uss der franzus i sehen Bewegung

um Le Pen v.a. auf die westsehweizer Fraktion der NA, die 'Vigi-

lants'- sein, die eine neue europaisehe Dimension der Reehten

bedeuten konnte (13); e~n wichtiger Grund der Radikalisierung

liegt vermutlich auch in Zuspitzung der kulturellen Konfrontation-

durch die geografisehe Ausbreitung der Emigration) (14) .

Die Probleme werden v.a. im quantitativen Aspekt der starken

Prasenz von Auslandern gesehen. Diese verursaehe eine allgemeine

Ueberlastung in allen Lebenssituationenen. Der Hauptausloser

23

dieser überstürzten Bev61kerungsentwieklung wird in der unverant-

wortlichen Expansion der wirtschaft gesehen.

Die grosse Zahl der auslandisehen Wohnbev61kerung lost in dieser

Argumentation aueh staatspolitische Probleme aus,

indem d ie

innenpolitisehe Selbstbestimmung der Sehweiz durch den

internatio-

nalen Druek auf die sehweizerische Auslanderpolitik

besehrankt

werde und die Emigration aus den OstblockIandern ein unbefugtes

Eindringen auslandiseher Sicherheitsdienste mit sieh bringe.

Aus diesen Ueberlegungen wird eine Integrationspolitik grundsatz-

lieh in Frage gestellt, denn die Sehweiz konne den Zustrom

von Mensehen aus anderen Kulturen mit anderen Spraehen in diesem

Umfang nicht verkraften, insbesondere nicht die ne ue Emigration

aus geografiseh entfernteren Gebieten. Die Gefahr des Verlustes

des 'Volkseharakters' werde im Falle einer massiven integrations-

politisehen Ausriehtung der Fremdarbeiterpolitik wegen der

Unmogliehkeit der Verhinderung der damit verbundenen 'Ueberfrem-

dung' eingegangen. Die globale Problemanalyse erlaubt es der

Reehten in der Sehweiz, immer wieder in totalisierender Art

vom 'Volk' zu spreehen, welehes sich zureeht betrogen und sehleeht

behandelt fühle.

Dies ermoglieht der Reehten aueh, sich als alleiniger legitimer

Vertreter der 'Basisbevõlkerung' gegenüber den anderen politischen

Akteuren in der Oeffentliehkeit überzeugt und oft überzeugend

zu definieren, womit bereits die Brisanz und die besondere

Stellung der Reehten in der Sehweiz angesproehen ist (vgl.

dazu au eh Bovy-Lugon 77 und die im gleiehen Band veroffentliehte

Entgegnung von Nationalrat Oehen)

l.

Die

Akteurstruktur

in

der

Fremdarbeiterpolitik

1.1

Die

Akteurkonstellation

-

Steue rungsebenen

und

Verflee htungen

In der Fremdarbeiterpolitik lassen sich auf Bundesebene grundsatz-

lieh drei Akteurkategorien unterscheiden - das bürgerliche

Lager (a), die Gewerksehaften, die politisehe Linke wie humanitare

und kirehl iehe Kreise (b) und die rechten Bewegungen (e). Eine

besondere Rol1e als Akteure duf Bundesebene spielen v.a. der

Bund aber aueh die Kantone (d)

sowohl auf Parteien- wie Verbandsebene

(a)

Das

bürgerllc,

h e

Lager

24

konstituiert sich in der Fremdarbeiterpolitik recht homogen.

'grosse Konvergenz', 'brei ter Konsens' ,

Mit Wendungen wie

wurde d ies auch in den Gesprachen betont.

'hêiehstens Nuancen'

25

t ionsmi ttel aufreeht erhal ten. Die bürgerl ichen parteien nehmen

jedoch in der Fremdarbei.terpolitik heute keine wesentliehe

Funkt ion mehr wahr, denn das Thema sei weder aktuell noeh sei

.t. S scheint Jedoch, dass im Betroffenheitsgrad und in der dami t

die

jetzige

Stossriehtung der Fremdarbeiterpol itik grundsatzl leh

verbundenen Exponi erung in der Fremdarbei t erpol i t ik Unt erschiede

zu

andern.

bestehen. Nicht nur kann heute von einer relativen Zurückhaltung

Es kann auch von einer Sehwaehe der bürgerliehen parteien gegen-

parteien konnen eher

aufgreifen:

diesen

Mühe, fertig zu werden, weshalb wir nicht noch weitere Themen

aufnehmen, die man uns nicht naehwirft, und' die Fremdarbeiterpo-

litik wird uns nieht naehgeworfen." Von Arbeitgebervertretern

wird ebenfalls darauf hingewiesen, dass sie gegenwartig keine

Veranlassung sehen, die ihnen nahestehenden parteien und Parla-

mentarier zu aktivieren: "Die parlamentarische Ebene müssen wir momentan nieht einsehalten."

Umso überraschender erseheint, dass in den Gespraehen trotzdem

der Gegenpart v.a. in der parteipol i t ischen Landsehaft gesehen wird (die SPS, "die NA und die 'Mitenand'-Leute", "die SP und

die Gewerksehaften nehmen - aus Gründen die ieh naehvollziehen kann - den gegenteil igen Standpunkt ein").

"Die Parteien sind Tag

der Parteien gesprochen werden, sondern auch der Verbande,

über

z .B.

der

Schweizerische

Bauernverband

(SBV)

und

der Vorort

nur

(dies

rührt

auch

von

der

Arbeitsteilung

zwischen

Vorcrrt und

für

Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen (ZVAO}

her; vgl. Dol eschal 77). Engagierter und prononcierter sind,

dagEgen deF ZVAO und v_a_ die GewerbekFeise. Letztere übernehmen

die Funktion innerhalb der Arbei.tgeberschaft, sich immer wieder

offentlich für eine flexible Handhabung der Stabilisierunqspolitik einzusetzen (vgl. Horber 83).

Der Sçhwe i zer i sche Gewerbeverband (SGV) a l s Organ des Gewerbes

ist wegen der Interessenlage seiner Mitglieder pradestiniert

("aus der Natur der Sache heraus"), diese Rol1e zu übernehmen

(vg1. Arbeitsg~uppe Personalsituation im schweizerischen GaBtge-

werbe SO)-, da der SGV im Gegensatz zu dem eher industrienahen

ZVAO un-d dem bisher mit den zugesprochenen Kontingenten an

Saisonniers "zufriedenen" SBV als Verband die wichtigsten Saison-

branehen vereinigt, die einen hohen' Personalbedarf haben und

starken Naehfragesehwankungen ausgesetzt sind.

Ein standiger Kontakt und Austauch findet dabei v.a. zwisehen

dem ZVAO und dem SGV in einer SGV-internen Arbeitsgruppe statt,

die sieh spezifisch mit Ausla.nderpolitik befasst und in der

ein Vorstandsvertr.eter des ZVAO Einsitz hat.

Die Aggregierung der Interessen in den Spitzenverbanden der

Arbeitgeber bereitet selten Mühe, denn das Ziel der StabiJisierung

der auslandisehen Wohnbevolkerung i.st inzwisehen anerkannt.

uass einzelne Branehen (Wirte, noteliers, Tourismus) mancbmal

ausseheren und mehr Zuteilungen von Kontingenten verlangen,

wird aucb nieht dramatisiert ("der "onsens in unseren Reihen-

ist trotz der untersehiedliehen Betroffenheit gefestigt") und

den

Verbanden

ausgegangen

überhauft;

werden.

wir

dringliehe

Tag

mit

probleme

problemen

haben

schon

mit

Die Gewerksehaften indessen, die eigentliehen Aushandlungspartner,

werden

besehrieben.

undurehsiehtig

und

ungenau

in

ihren polltischen Forderungen

(b) Gewerksehaften und Linke. Diese unklare Besehreibung konnte

darauf zurüekgeführt werden, dass die Gewerksehaften mit Ausnahme

aes Christlieh Nationalen Gewerksehaftsbund (CNG) in den letzten

zwanzig Jahren versehiedene Positionen je naeh Branehe und

wirtsehaftlicher Lage einnahmen (vgl. Riedo 76). Seit einigen

Jahren kann jedoch von einer einheitliehen Stossriehtung der

Gewerkschaften wie auch des l inken Parteienspektrums gesprochen

werden. Aussagen wieo "Di", Krise ab 1975 hat v~ele zum Nachdenken

über die Wichtigkeit der Einhei t gezwungen", oder: "Heute ist

eine

Art

Deblockiertln~ zu spüren",

deuten auf diesen Trendwechsel

hin.

als verbandsinterne Demokratie gewertet.

Das Verhi'Utnis zwisehen den bürgerlichen parteien und den Arbeit-

geberverbanden in der Fremdarbei.terpolitik kann als sehr eng

bezeiehnet werden und wird über Rollenkummulation als Integra-

Die Zusammenarbeit in diesem heterogenen Lager der Gewerkschaften,

Parteien, sozialen Bewegungen wie 'Mitenand', Auslandervereini- gungen wie dle Federazione delle Colonie Libere Italiane in

Svizzera (FCLIS) oder der Asociaeion de Trabajadores Emigrantes

26 Espanoles en Suiza (ATEES) und kirchlichen Kreisen (z.B. die Schweizerische KathoJ ische Arbeltsgemeinsehaft für
26 Espanoles en Suiza (ATEES) und kirchlichen Kreisen (z.B. die Schweizerische KathoJ ische Arbeltsgemeinsehaft für

26

Espanoles en Suiza (ATEES) und kirchlichen Kreisen (z.B. die Schweizerische KathoJ ische Arbeltsgemeinsehaft für Auslanderfra- gen, eine nommisslon der Schweizer Bisehofskonferenz) kann

zwar noch keineswegs al s koordiniert bezeiehnet werden. vielmehr werden die übergeordneten Ziele der Stabilisierung der auslandi-

schen Wohnbevolkerung bei foreierten Integrationsanstrengungen der bere 1t s ansass i gen Aus 1ander immer wi eder i n Tagungen (z. B.

Sehwei~er und Auslander im Betrieb 20.4.1985, vgl. SGB Presse- dienst vom 23.5.1985). informe1len wie formellen Treffen in

Kommíssionen deklariert, ohne eigentliehen institutionellen

Rahmen. Der SGB und der CNG haben zwar eine intern koordinierende

mi t Aus 1anderfragen besehaft igt , beiden Gewerksehaftsdaehverbanden

"keine enge Zusammenarbeit statt - eher ein Gedankenaustausch. w-ir sind praktiseh auf der selben Linie, selbst wenn wir keine

g-rossen K0ntakte haben." Die Kontakte und Verpflichtungen zwisehen Verbanden und parteien

sind im Gegensatz zu den Arbeitgeberverbanden mit Ausnahme des Sehweizerisehen Gewerksehaftsbundes (SGB) und der Sozialdemo- kratisehen Partei der Schweiz (SPS), die in der Fremdarbe"iterpoli- t ik einen regel massigen Austausch über die jeweil igen internen

Kommissionen pflegen, eher labil und loeker. So wird oft VOA

Arbeitsgruppe, welehe sich doeh findet zwischen den

'mogl i chen' Verbündeten in

der Fremda-rbei t erpoli t i k gesproehen,

und zwar zwisehen SGB; SPS und christl ieh-sozia1en wie liberalen,

westsehweizerisehen Kraften, zwisehen CNG und CVP - die Verbin- dungen sind v.a. zum ehrist1ieh-sozialen Flügel auch über Rollen- kumulationen stark -, zwisehen FCLIS/ATEES und den ~arteien

der Linken, "die auf dem Papier dieses und jenes für die Aus1ander verlangen, aber niehts tun" und zwisehen 'Mitenand' und den

parteien: "Das ist oft eine Frage der prioritat. Die Fremdarbei- terpolitik hat für die parteien nicht mehr diese Aktua1itat.

Jetzt sind sie eben bei der F1üehtlingsproblematik engagiert." Der Zugang zum Parlament wird dabei von allen Verbanden a1s wiehtig bezeiehnet, v.a. wegen der damit erreiehbaren Oeffentlich-

keit für bestimmte Anliegen, "ohne uns aber allzuvie1e I11usionen

zu maehen." Das gegnerisehe Lager wird in der Linken differenziert wahrgenom- men und in vier Riehtungen getei 1 t, dfe a lle auf ihre Art eine Politik der Stabilisierung der auslandisehen Wohnbevo1kerung

wünsehen. Einma l wi rd von Arbei tgebern ausgegangen, für wel che

27

"die Fremdarbeiter nieht existieren, weU diese Konjunkturfakto- ren, Ausl anderausweise , Zahlen sind-." Dann von Gewerbekreisen, die für eine Beibehaltung und wenn notig Ausdehnung der Kontingen-

te aus Nützliehkeitsüberlegungen eintreten, ihre aus 1andtschen Arbei tnehmer behalten."

einem 'christJieh-humanitaren Typ' gesproehen, der die zeitweise

Besehaítigung von Aus1andern aus moralischen Gründen befürwortet und diese besehrankte Anstellung als Ueberbrliekung der Arbeitslo- slgkeit in den Heimatlandern der Aus1ander definieren würden, und damit 'das Gewissen' entlasteten. Zuletzt wird meist polemisch

auf die politische Reehte hingewiesen: Die Rechte "versucht

"denn die wollen Welter wird von

die Spannungen, die die auslandischen Arbeitnehmer aus1osen, po1itiseh zu nutzen. Es ist immer der gleiehe Diskurs: Sehuld

haben die andern, schuldig ist immer eine Minderheit, früher die Juden, dann die Fremdarbeiter, heute die Flücht}inge. Haupt- saehe es gibt eine Minderheit, der al1e Uebel des Landes zugescho- ben werden kann, ob es regnet oder nieht, ob es zuvie1 oder

zuwenig Arbeit glbt, die Zubetonierung der Landsehaft, die Verschmutzung der Luft und des Wassers."

(e) Die allgemeine Ab1ehnung der rechten Bewegungen bewirkt aueh deren Iso1ation in der Politik. Die Nationale Aktion kann zwar seit der Gründung der Oekologiseh Freiheitlichen Partei

(OFP) von Nationa-lrat Oehen mit einer Koal ition NA-OFP rechnen, die jedoch nicht einer Mogliehkeit der politischen Oeffnung

gleiehkommt. Die Aufmerksamkeit der anderen Akteure und des

Staats gegenüber derr reehten Bewegungen zeigt trotz der Abkapse- lung deren Re1evanz in der Po1itkarena der Fremdarbeiterpolitik.

Die grossten widerstande erwaehsen d-er Reehten auf parteipol i- tiseher Ebene von Seiten der SPS und der CVP. Eine gegenseitige

To1eranz seheint no eh am ehesten zwisehen der NA und den bürger- 1iehen PaFteien SVP und FDP mrrg1ieh (vg1. Piazza Dossier 86/11).

(d) Staat. Diesen von den Verbanden und Parteien besehriebenen und empfundenen Fronten widersprieht die in der Bundesverwa1tung

gesehene "grosse und ~ute Uebereinstimmung. uifferenzen gtbt es zu den extremen St_andpunkten, obschon wir dafür ein rel at iv

gros&es Verstandnis haben." Es wlrd eher von einer Abnahme der pol arislerungen in der Fremdarbei terpol it i k gesprochen. Auch das Verha1tnis innerha1b der Verwaltung zwiscfien den beiden

mit der Fremdarbeiterpolitik besehaftigterr Behorden, BIGA und

28

BAF, wird als positives Zusammenspielen beschrieben, das sich

mit der ne uen Verordnung (BVO 86) in der Kompetenzabgrenzungsfrage

weiter geklart und verbessert hat. Am ehesten entstehen Spannungen

zwischen dem BIGA und den kantonalen Arbeitsmarktbehorden bezie-

hungsweise deren Vertreter im Verband Schweizerischer Arbeitsamter

(VSA). die argumentativ die Wirtschaftskreise im kantonalen

Interesse mi tvertreten und im BIGA aus dieser Perspekt ive inter-

ven i eren. Doch scheinen regel massige Gesprache zwischen diesen

Behorden Basi s von Konfl iktlosungen zu sein (l).

Auf k~ntonaler Ebene finden f Ur aie Fremdarbeiterpolitik zwei

wesentliche Entscheidungen statt. Einerseits wird die Aufteilung

der in der jahrlichen Verordnung von Bundesrat, BIGA und BAF

beschJossenen kantonalen Kontinqente auf die Betriebe geregelt.

Dieser vollzug verlauft je nach Kanton verschieden (2).

Anderersei t s sind die Kantorr-e und Gemeinden die pol it ikarenen,

in de nen die eigentliche Integratl0nsarbeit stattfindet und

politische Vorstosse dahingehend gemacht werden, dass niedergelas-

sene Auslander staat 1 iche Assistenz- und Beteil igungsstrukturen

erhalten lkommunales und kantona}es Wahlrecht, Beteiligung

an Schulpflegekommissi-onen (3), Scha~fung von Koordinationsstellen

(4)

u. s .w.)

.

Auf einer weiteren Ebene, jene der verbandliehen Vereinbarunqen

sind in den letzten Jahren ebenfalls wesentJiehe Entseheide

gefallen. Zwar seheiterten Vereinbarungen zwisehen Verbanden,

die darauf abzielten, die Fremdarbeiterpolitik zu regeln ('gentle-

men' s agreement s' 1962), doch konnte in den Verhand 1 ungen zwi schen

den Gewerkschaften und den Arbeitgebervertretern im Rahmen

der Erstellung des Gesamtarbeitsvertrags erreicht werden, dass

zWlschen besehaftigten AusIàndern und Schweizern nieht mehr

unterschieden wurde, womit zumindest in GAV-unterstellten Branchen

Diskriminierungen Einhalt geboten wurde.

Weitergehende koordinierte Regulierungsversuche, z.B. die Erarbei-

tung der I\ontingentsgrosse als Aushandlungsprozess zwisehen

Gewerksehaften und Arbeitgebern, fanden nieht in besonder~en

Treffen statt. Dass mehrere Akteure auf Bundesebene zusammentref-

fen, um die eigenen positionen in Verhandlungen darzustellen

und durchzuset zen, seh i en i n den let zt en Jahren i n Anbet raeht

der überbIiekoaren Interessenlage der wenigen konfliktfàhigen Akteure nicht notig zu sein.

29

Die Arbei tgeberverbande sahen frUh ein, dass ein ordnungspolit i-

scher Entscheid zugunsten des Staats als Regulierungsinstanz

dringlieh war. Denn die Unbereehenbarkeit der Bevolkerungsentwiek-

lung bei einer privaten oder 'quasi-politischen' Regulierung,

wie sie in den 50er Jahren probiert wurde, und die damit generler-

ten unkontrollierbaren politischen Proteste von national-konserva-

tiven Kreisen (Republikaner und spater die Nationale Aktion,

vgl. Simmen/Sutter 85) waren bekannt. Zudem stellte die in

den 70er Jahren in tripartiten Verhandlungen entwickelte Koopera-

tion zwischen Wirtschaftsverbànden und Bundesbehorden in der

Erstellung der Kontingentsgrossen nach Aufenthaltskategorien

die Arbeitgeberverbànde vor die relativ glUekliehe Situation,

einerseits bestimmend liber direkte Interventionen und Vernehmlas-

sungen auf die Fremdarbeiterpolitik unter weitgehendem Ausschluss

der Oeffent l iehkei t Einf l uss nehmen zu konnen, andererse i t s

politisch f Ur eine Fremdarbeiterpolitik der flexiblen Stabilisie-

rung nieht verantwortet zu werden: "Wenn der Druek auf die

Wirtsehaft und die Kontingentierung weniger stark wàren, dann

konnte man aueh den staatl iehen Druek vermindern, aber Ietztend-

lieh ist es der Staat, der allein das Gesetz respektieren Jassen

kann."

Aueh die Gewerksehaften traten in Anbetraeht fehlender anderer

Wege für eine staat l iche Losung ein: "Da f Ur mich die auslandi-

sehen Arbeitskratte nieht nur betriebliches oder okonomisehes

Element sind, sondern auch sozio-politisehe probleme erzeugen,

glaube ieh, dass sieh in erster Linie der Staat mit der Emigration

zu beschaftigen hat."

Es wi rd zwar von Arbei tgeberverbanden a l s bedenk l ieh beze i chnet ,

dass der Staat solehe Einf1ussmogliehkeiten auf den Arbeitsmark,

besitzt, doeh gleichzeitig wird bekundet, dass er diese Aufgabe

zu ihrer Zufriedenheit luse; die staatliehe Fremdarbeiterpolitik

wird deshalb aIs 'vernUnftige Interessenvermittlung' bezeiehnet,

die solidariseh gestUtzt werden muss: "Tatsachlieh ist die

Stellung des Staates hier enorm gross, doeh ieh moehte dem

Bund zu Gute halten, dass er in diesem Bereieh, der wahrscheinlieh

der sehwierigste liberhaupt ist, sieh bemliht, eine vernUnftige

Linie zu finden und der Ausgleieh der Interessen stattfindet."

Die bewiesene 'Kompet~enz' des Staats, "die generelle Fremdarbei-

terpol i tik, die Zahlen der Ein- und Ausreisen" zu bestimmen,

30

hat bei den Arbeitgebern zu einer Anerkennung der Leglt_imiUit

dieser Regulierungsforrn~der Bestimmung des Umfangs der Kontingen-

te und der Sieherung der Stabilisierung geführt: '~ir sind

mit

einem

Stabilisierungs-

und

Kontigentierungsproblem

konfron-

tiert.

Wenn

rnan

eine

Kontingentierung

hat,

dann

drüekt

dies

auf

diê

Wirtsehaft,

was

der

aktuelle

Fall

ist.

Wenn

man

siçh

aber

entseheidet,

dass

dies

der

zu

gehende

Weg

ist,

dann

gibt

es leider politisch keine andere Mogliehkeit als diese, dle wi r

Rahmen

zwar

gerne

flexibel

angewandt

sehen

würden,

aber

:irn

des

Mogliehen.

über

staatliehe

Sie

haben

heute

zu

keine

Dispositionen

gehen."

andere

Mogliehkeit

als

Weiter wird auf Arbeitgeberseite diese Regulierung traditionali-

siert und damit als nieht hinterfragbare Aufgabenteilung zwisehen

Staat und Wirtsehaft konservativ begründet: "Wir sind an sieh

dafür, dass 'der Staat diese traditionelle Domane regelt." Oder:

wesensmassig nieht Aufgabe der

Verbande."

Die Frage stellt sieh hier, wie das Verbandssystem der Arbeitgeber

reagieren würde, falls

Po l i t ik ver fo l gen würde und der

nieht stattfande.

der Staat eine andere als die jetzige

"Dle

FFemdarbei terpol-it ik

ist

'Ausgleieh

aer

Interessen'

Als Sieherung bleibt den Wirtsehaftsverbanden die Moglichkeit

der Einflussnahme auf den Vollzug, der kantonaJ geregelt ist;

die eigentliche Aushandlungssituation zwisehen Staat und Verbanden

versehiebt sich und lokalisiert sich dezentralisiert in den

Kantonen, denn der Bund, d.h. das BIGA, kann-nlcht in Anspruch

nehmen, die kantonalen Verhaltnisse zu beurteilen." Aueh kantonale

Vert ret er befürwort en d i ese Losung a l s Ze i ehen der 'kant onal en

Mündigkeit', im Landesinteresse handeln zu konnen. Diese 'Mündig-

keit' wird v.a. von Gewerksehaften und der Linken, aktualisiert

Ungleich-

eine bundesstaatliehe

Kontingentierung zu haben, aueh weil man mit einer bundesstaatli-

ehen

Un-

gleiehgewiehte

aus nieht al l e Bedürfnisse gesehen werden konnen. Die beste Losung

ware die der Koordinierung der Kontingentierung auf Bundeseben:e

unt er Berüeks i eht i gung der ver seh iedenen kan t ona l en Rea l i t a t en. "

Eine solehe Losung würde die Maehtstellung staatlieher Instanzen

im Grenzgangerproblern, infrage gestellt:

gewiehte zu verhindern, ist es besseF,

Steuerung

der

Grenzgangernaehfrage

verhindern

kann.

KIar

"Urn

regionale

aueh

strukturelle

von

Bern

ist,

dass

31

vergrassern und den Einf l uss der Wi rtsehaft sverbande auf kantona-

l er Ebene best irnmt. sehmal ern.

~in Arbeitgebervertreter fasst die Aufgabenteilung und die

Versehiebung der Aushandlungssituation wie folgt zusammen:

"Es ist Saehe der Kantone mit ihren Wirtsehaftsgruppen auszujas-

sen, wie die Auslanderkontingente verteilt werden sollen, und

nãehher ist es Saehe der einzelnen Betriebe und Branehen sieh

die einzelnen Auslander abzujagen."

Der Staat wird trotz dieser Kompetenzzuweisung in der Arbeits-

marktpolitik über die Steuerung der absoluten Auslanderzahlen

als sehwaeh eingestuft, was auch einzelne Arbeitgeber besehreiben:

"Ieh würde sagen, dass der staat l iehe E_infl uss auf di e ganze

Fremdarbeiterpol itik doeh relativ besehrankt ist, aber selbstver-

standlieh als FoJge der Limitierung trotzdern eine Einsehrankung

irn Arbeitsrnarkt da ist, an der die Gewerksehaften mehr Freude

haben als die Arbeitgeter."

Di~ Gewerksehaften und die Reehte, welehe .in den 60er Jahren

für einen starken Staat in der Fremdarbeiterpolitik eí-ntraten,

beklagen diese Sehwaehe und vertrauen der staatlichen Interessen-

vermittlung nieht, die in ihren Augen nur vereinseitigt zwisehen

Braneheninteressen starker Arbeitgebergruppen Konsens sehafft

und damit nieht die staatl iehe Funktion einer relat iv autonomen

pol it ik wahrn immt:- "Von einern gewissen Zei tpunkt an begann

man

und niehts sagt, weil darauf diese Stabilisierung ziemlich

elast iseh gemass der okonomi sehen Bedürfnisse gehandhabt wurde."

von Stabilisieru-ng zu spreehen- - ein Terrninus El.er alles

Oder noeh starker: "Der staat hat in dern ganzen System keine

starke Stellung. Er lasst sieh leieht von den Arbeitgeberinteres-

sen bee:influssen. Er nirnrnt keine aktive Rolle ein; er mittelt

und wieder

berüeksicht igt er auch andere al s nUT Arbei tgeberint_eressen,

aber überwieg~nd beLücksiehtigt er die wirtsehaftliehen, ohne

zwi sehen den versehiedenen Interessen aus, und h in

eine akt ive

Rolle efnzunehmen, v.a. gegenüber der Fremdenfeind-

liehkeit."

Die Erwartungen der Gewerksehaften und linker Krafte gehen

dabei soweit, dass diese glauben, dass eine staatliehe Interven-

tion die Integrationsprobleme loserr konnte: "In letzter Zeit

haben auch - w~niger spektakular - Interventionen auf sozialer

und kuJtureller Ebene stattgefunden. Was noeh fehlt. ist die

32

33

Mogliehkeit der Intervention auf der Ebene der pol.1tisehen

Integration, was die Sehliessung des Kreises bedeuten würde,

denn über die Ausübung der politisehen Reehte konnte die Sehweiz

mehr als nur provisorlsehe Heimat werden.

Die von parteien und Verbanden in versehiedenen politischen

Entseheidungsstrukturen bekundeten Interessen, die eine unter-

schiedliche Problembetroffenheit offen legen, führen bei Staa.ts-

vertretern zu einer stark von Saehzwangen gepragten Perspektive.

Im Endeffekt bleibt in der Administration die Einsieht, dass

die Steuerung der Fremdarbeiterpol it ik, ein~ mehrhei t 1 ieh akzep-

tierte und befürwortete Entseheidun~ zugunsten einer Verfleehtung

vo n St aat und Wi rt sehaft i st, in der der St aat die Rol I e de 'r

Interessen ver mittlung einnimmt: "Wir ha ben kein Partikularinteres-

se zu· vertreten, das ist einfaeh die Politk der Kompromisse."

Dass es sieh 'dabei um eine übernommene Rolle handelt, ist aus

den Aussagen von Verwaltungsvertretern herzuleiten, in denen

die Sozialpartnersehaft als ReguIierungsinstanz gesehen wird:

"wi r sind der Meinung, dass uer St.aat e-igent l ieh nicht eine

zentrale Rol1e spielen so11, sondern dass mogl iehst vieI auf

der Ebene der Sozialpartnersehaft laufen soll."

1.2

Die

Akte urk onstitution:

Interessen

und

Logiken

 

Die

Fremdarbei terpol it ik

ist

heute

in

zwei

Diskurse

auftei Ibar:

Stabi l isierung

tion

der

auslandisehen

Auslander

der

ansassigen

Wohnbevolkerung

(b).

In

diesen

(a)

und

lassen

Integra-

die

sich

Interessen

wie

die

Logiken

der

einzelnen

Akteure

aufzeichnen,

vergleiehen

und

aufeinander

beziehen.

 

Die

beiden

folgenden

Diskurse

sind

naeh

einem

analytischen

Sehema

aufgebaut,

das

so

aussieht:

In

Abfolge

werden

die

einzelnen

Akteure

vorgestellt,

indem

jeweils

die

Interessen

und

die

Logiken

"Man muss das rein wirtsehaftliehe Ziel, was wir für die Produk-

tion, Dienstleistungen brauehen, und was politiseh n ie ht mehr

opportun ist, gegeneinander abwagen."

Besehdftigung von

Es wird davon ausgegangen, dass heute

die

AusIandern weiterhin unerlasslieh sei

(vgl

aueh SVP 86:9)-.

Das Interesse riehtet sieh jedoeh mehr al s früher naeh qual ifi-

zierten Arbe i t nehmern (vg l. a ueh FDP 85: 70); die

Konjunkturlage

erlaub-t es aus Arbeitgebersieht nieht mehr,

die Wirt sehaft

mit unqualifizierten Arbeitern zu nahren : "Wir hatten na eh

dem Krieg einen Do 11 ar zu 4.30 Fr. Heute ist er tiefer als

die Halfte des damaligen Preises. Da der Franken also relativ

billiger war, konnte die Sehweiz sehr konkurrenzfahig sein.

Man glaubte, dies sei dureh unsere Leistung bedingt und glaubte,

man konne den ganzen Weltmarkt beliefern und hatte grosse Visionen

über die mogliehen Zukunfts perspektiven. Also brauehte man

mehr Arbeitskrafte. Heute muss man zwangslaufig nieht nur auf

Hi l fsarbei ter, wie es am Anfang der Einwanderung in deIl 40er

Jahren unmittelbar naeh dem Krieg war, greifen. Man muss j'etzt

mehr und mehr qualifizierte Leute holen, und zwar v.a. Deutsehe,

Franzosen, Amerikaner, Englander , sogar Inder (5), also Leute,

die in den moder nen wissensehaften relati v gute Kenntnisse

und aueh Führungsqual Haten haben." (6)

Bei. eher

lung von Arbeitsmigranten, obsehon aueh hier die Qual ifikations-

struktur sieh verandert hat, v.a. verbunden mit Kostenreehnungen;

es kann damit bewirkt werden, "dass die Lohnkosten ganz kontrol-

l iert steigen und si.eherl i.eh nieht sprunghaft n. Es kann aber

aueh verhindert werden, "dass viele Firmen - wie anfangs der

70er

verlegen"

thre arbeitsintensiven Abteilungen ins Ausland

arbeitsintensiven Branehen bleibt weiterhin die Anstel -

Jahre

-

und

"der

Druck

naeh

Rationalisi.erung

zunimmt"

(7).

eines Akteursunddie Kommentare/Aussagen anderer ARteure zu diesen "Das problem der qualifizierten Arbeitnehmer" wird heute na eh

Interessen

struiert

die gesetzlieh vorgeschriebene Bevorzugung von

Arbe i t gebervert ret er besonder s in Daehverbanden st ehen zwi schen

dem Inter ess e, den Arbeitsmarkt variabJer, flexibJer und mobi.ler

mit auslandisehen Arbeitskraften zu gestalte.n ("der Arbeitsmarkt haft ea. 10'000 Personen), um die vorhandene-n Bedürfni.sse zu

muss auf jeden Fal l flexi.bel bleiben") und dem internal "h.sierten befriedigen: "Di e Jahresaufenthalterkontingente sii:td sehon

Saehzwang, die . auslandisehe Wohnbevolkerung zu stabili.si.eren: dermassen auf einen ti.efen Stand reduziert worden, dass es überhaupt sehwierig ist, naeh der Prioritarzuteilung an Spitaler

und

Logiken

aus

den

Interviews

und

Dokumenten

re kon-

Ansi.eht

von Arbeitgebervertretern mit den Jahresaufenthalterkon-

werden .

tingenten nur teilwei.se gelost. Sehwier~gkeiten für die Arbei.tge-

ber

bereitet

Branehen

wi e Landwi rt sehaft, v. a. aber Gesundhei t und Erz i ehung ,

denn die Kontingente an Jahresaufenthaltern sind zu klein (gesamt-

(a)

Diskurs

Stabilisierung.

34

und Bildung, jene Leute hineinzulassen, die wir aus technologi- schen GrUnden brauchen."

uiese Situation bew-irkt in arbeitsintensiven Branchen eine

Interessenverschiebung in Richtung Saisonniers und Grenzganger:

"Wi.r

sind

natUrl.ich auch an Jahresaufentha1 tern interessiert,

aber

diese

Kontingente sind so bescheiden, die fallen prakt,isch

f Ur

die

und Grenzganger." Dadurch erha1ten Saisonniers (und damit die

Beibehaltung des Saisonnierstatuts) und Grenzganger eine wichtige

nicht von Jahresaufenthaltern

erbracht werden Rà~n.

Einmal sind sie ein Strukturerhaltungspotential auch im Sinne

der Schweiz

Branchen,' die für die ganze Wirtschaft absolut

für die dezentralisierte Wirtschaft auch der Berggebiete, die

sehl- stark von den Sa-Lsonniers abhangig ist. Wenn sie gewisse

Tourismusbranchen nehmen, sehen sie auch, dass diese absolut

auf Saisonniers angewiesen sind, und sie sind auch wichtig

wegen dem Foderalismus, den regionalen wirtschaftspolitiken, denn man kann gewisse Regionen nicht einfach benachteiligen,

da muss man also einen vorsichtigen approach in der Saisonnierpo-

l

Zudêm werden Saisonniers und Grenzganger als noteg€ Arbeitsmarkt-

Bedeutung f Ur dle Wirtschaft, die

uns

nicht

ins Gewicht, und dann sind die einzigen Kategorien,

ein

gewisses

Volumen

erlauben,

die Saisonnier~

wirklich

regionalpolitischer Ueber1egungen: "Es gibt in

wichtig

sind,

i t i k

haben"

( 8)

.

reserve gewünscht, um Engpasse im Sinne von zuvie1 wie aber

auch zuwenig Arbeit zu beseitigen: "Wir haben eine grosse Puffer-

masse. Das ist vielleicht sozia1 unschon, aber man muss es

einfach realistisch sehen. Die Puffermasse sind bei uns natürlich

die Saisonniers. Wir konnen dort natür1ich das unschone Spiel

spielen, dass wir einfach mehr Saisonniers kommen lassen. Wenn

wir Ueberkapazitaten haben, wUrden wir natUr1ich zuerst einmal

bei den Saisonniers abbauen."

Eine

Bevorzugung

von

Saisonniers

und Grenzgangern wird auch

aus

dem

Interessenkonflikt

von

wirtschaftlichen Bedürfnissen

(Knapphei t) und Erfordernissen der StabH isierung der aus1andi-

schen Bevolkerung von Arbeitgebervertretern erwünscht, denn

Sa i sonni ers haben

Grenzganger das 'Stabilisierungsziel' gar nicht. berühren, wie

auch jene auslandischen Arbeitskrafte, "die innerha1b von zwo1f

bedingt Umwandl ungsansprüche, wahrend

nur

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lonaten langstens drei Monate in der Schweiz erwerbstatig óind" (BVO 86 :Art. 13d). Diese zul et zt genanntel'l 'Kurzaufentha1-

er' werden jedoch von Arbeitgebervertretern a1s 'ung1ück1iche osung' betrachtet.

rotz

diesem Versuch, stabi1isierungspolitische Ueberlegungen

n die Akt i ons l og.i k einzubauen, stel1en Arbeitgebervertreter

est,

inerseits

nicht an die Vorschriften vom

weil sich die Kantone zum Tei l

und gehalten haben. Denn sie sollten nicht neunmonatige Saison-

ewilligungen gebeIl, sondcrn solche, die dem effektiven Gebrauch

e:; Arbeitgebers entsprecllen. Aut diese Art haben See dann

eun Monate auf vier Jahre bekommen und damit das - bedingte -

nrecht zur Umwandlung, age es er1aubt."

as einzelne Verha1ten des Unternehmers wird auch ana1ysiert,

er

"wieder seinen eingearbeiteten Mann wi11" und damit eine

,otation der Saisonn.iers verhindert. "Gesamtwjrtschaftlich atten wir es 1ieber, wenn es mehr rotiert, aber das sind gesamt-

esellschaftliche Ueberlegungen, die macht der ArbeitgebeT

n seinen

ndererscits ist aUa Arbettgebersicl~ das Siabl1isielungszLel

egen dem Familiennachzug gefahrdet: Ein auslandischer Arbeitneh-

er darf, falls er über eine Umwandlung oder direkt die Jahresauf-

ntha1terbewilligung erhalt, seine Familie einreisen lassen, e1che die gleiche Bewi11igung erha1t.

dass

das

sind

Stabilisierungszie1

Umwandl ungen

bei

schwer einzuhalten sei.

den Sa isonni ers gest iegen,

die

sofern d ie Wirt scha,ft s- und Arbei t smarkt-

mikrookonomischen

Ueberlegunqen

nicht."

m dennoch das Stabilisierungsziel ohne grossere wirotschaftliche

onzessionen einhalten zu konnen, fordern Arbeitgebervertreter

.a. restriktive Massnahmen gegeuUber nlchterwerJJstati<;en Aus1an-

eLn, SQWLe M'as snahlllen, welche die Úmwand1uIlgen erschweren:

Die Mi1lion ist schon eine gewisse Schallgrenze, die nicht

berschritten werden kann, ohne dass e~ zu schwerwiegenden pannungen fUhre~ würde. Das ist die grosse Masse, die gesteuert

erden soll t e, doch der Hebe l set zt, nur bei den bescheidenen

ontin9'entiel-ten Erwervst,at,iyen an. Das lst eine enorme SClJwieri<;-

eit. Der Hebel bietet zuwenig Kraft, um die grosse Masse wirklich

u steuern, schon aus staatspo1itischen GrÜnden. Das bewirkt

mmer mehr Druck aUi die Erwerbstatigenkontingente. Binen rLchti-

en Schritt macht die ne ue Verordnung, indem sie auch dle qualita-

t

iven

Vorschriften

der

36

Zulassun~ der

Nichtkontingentierten,

also