Kleine Studien zur

Politischen Wissenschaft Nr. 243/244

Sanro Cattacin
NEOKORPORATISMUS IN DER SCHWEIZ
Die Fremdarbeiterpolitik
Forschungsstelle tr Politische Wissenschaft
Abteilung InnenpolitikJVergleichende Politik
Weinbergstrasse 59, 8006 Zrich
Zrich, Oktober 1987
Vorbemerkung
Die internationale Diskussion ber den "Neokorporatismus" hat auch in der Schweiz
zu empirischen Arbeiten gefhrt. Die Forschungsstelle fr Politische Wissenschaft
in Zrich ist in den letzten Jahren im Rahmen eines vom Schweizerischen National-
fonds geforderten Forschungsprojekts der Frage nachgegangen, inwieweit auch in
diesem Lande neokorporatistische Elemente der Politikformulierung und des Voll-
zugs vorkommen, Wle sich diese zu den parlamentarischen, den direkt-demokrati-
schen und den foderalistischen Strukturen und Prozessen verhalten und welche
Folgen allenfalls damit verbunden sind. Um diese Fragen abzuklaren, sind vorerst
sieben Politikbereiche untersucht worden: Gesundheit, Verkehr, Umwelt, Landwirc-
schaft, regionale Wirtschaftsforderung, Berufsbildung und Aussenwirtschaft. Da-
mit ist die empirische Analyse bewusst nicht auf die Einkommenspolitik und die
makro-okonomische Steuerung beschrankt worden, wie dies in der internationalen
Forschung in der Regel der FalI i5t. Es ging gerade darum abzuklaren, ob neo-
korporatistische Mechanismen auch dann Verwendung finden, wenn sich in einem
PolitikfeId nicht primar oder wenigstens nicht ausschliesslich Interessenor-
ganisationen von "Kapital" und "Arbeit" gegenberstehen. Die Ergebnisse der
Analysen fr die genannten Politikbereiche finden sich in folgenden Kleinen
Studien (ab Nr. 247).
Erfreulicherweise haben zwei Stuaierende an der Forschungsstelle das Thema
aufgenommen und zum Inhalt ihrer Lizentiatsarbeit gemacht. Armin Khne hat sich
der Arbeitszeitpolitik (Kleine Studie 241/241), Sandro Cattacin der Fremdarbei-
terpolitik (Kleine Studie 243/244) zugewandt. Sie haben damit die Zahl der
Politikbereiche, die auf Neokorporatismu5 hin untersucht werden konnten, ver-
grossert und so das Gesichtsfeld fr mogliche Schlussfolgerungen aus unserer
Neokorporatismusforschung erweitert.
Die Moglichkeit des Vergleichs ber mehrere Politikbereiche hinweg ist umso
grosser, als Cattacin und Khne fr ihre Arbeiten grundsatzlich das gleiche
Vorgehen gewahlt haben wie die Autoren der Studien zu den im Nationalfonds-
projekt analysierten Politikbereiche. Sie haben zuerst die Dokumente unter-
sucht und anschliessend mit je rund 20 Personlichkeiten ausfhrliche, struktu-
rierte Gesprache fhren konnen. Oen vielbeschaftigten Praktikern sei an dieser
StelIe fr ihre bereitwillige Mitwirkung an un5erem Gesamtprojekt bestens ge-
dankt.
Ulrich Kloti
Projektleiter

. .
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
O. Elnleitung
0.1 Theorle und Praxis des Forschers
0.2 Oie Polltikarena der Frenldarbelterpolltlk: Elne erste
Ueberslcht - Geschlchte und ProblerDdeutung5ft/ster
1. Dle Akteurstruktur
i.l Die Akteurkonstellatlon: Steuerungsebenen und
Verflecht.ungen
1.2 Die AAteurkonstltution: Interessen und Log!ken
1.3 Kr<ifteverhllltnlsse: Interpretationen und Hirrweise
2. Entscheidungsprozesse und -strukturen
2.1 Der neokorporatlstiscne KrelslauT
2.2 Oer parldmentarische Kreislauf
2.3 Der direktdemOkratische Krelslauf
2.4 Interdependenzen und Konsens
3. Dle lukun't de!" Vergangenhelt
4. Akteure un<! Steuerung: Ueberlegungen zur Fremd-
arbeiterpolltlk In der $chWelz
Anhang
Anhang 1I
Anhang 1II
Anhang IV
Llteraturl i ste
Quellen!Dokumente
Amnerkungen
Sei te
3
4
4
12
23
23
32
48
52
53
74
76
82
85
90
95
96
100
;07
108
113
115
p
Vorwort
Die vorliegende Lizentiatsarbeit ist ein Resultat vieler Diskus-
sionen. leh konnte diese gar als sehriftliehes protokoll diskursi-
ver Aufklarung gewiss euphemistiseh bezeiehnen. Damit meine
ieh zwei Aspekte: l. eine intensiv gelebte Zusammenarbeit mit
Bernard Gasser und Armin Khne, in der theoret isehe und met.ho-
disehe Fragen geklart und ein 'research design' erarbeitet
wurden (Cattaein/Gasser/Khne 86) 2. die Gespraehe mit den
politisehen Akteuren in der Fremdarbeiterpolitik (die Liste
der Gesprachspartner findet sieh im Anhang l). Sie dienten
mir methodisch neben der Dokumenten- und Literaturanalyse als
eigentliehe I.,!uelle meiner lnformat ionen ber den Politi:kbereieh.
Den Gespraehspartnern sei hier fr die Teilnahmebereitschaft
herzlich gedankt (11.
bei diesen Lnterviewten Akteuren handelt es sieh um Beamte,
Politiker und Verbandsvertreter, die in den l etzten Jahren
entseheidend die Fremdarbeiterpolitik pragten. Die Zitate ohne
Quellenangabe im Text stammen aus diesen Gespraehen.
Die Lizentiatsarbeit gliedert sieh in fnf Teile: Einer allgemei-
nen Einleitung, in der die Forsehungsmethode begrndet und
ein erster Bliek in die Politikarena der Fremdarbeiterpolitik
geworfen werden [O. Einleitung], folgt ein zweiter Tei l, der
sieh spezifiseh mit der Akteurstruktur auseinandersetzt und
auf gegebene Konstellationen [1.1] und lnteressen, Logiken
wie Ressourcen eingeht [1.2]. lm gleiehen Teil wird eine vorlaufi-
ge lnterpretation der Krafteverhaltnisse zwisehen den an der
Fremdarbeiterpolitik beteiligten Akteuren versueht, die sieh
auf ausgesuchte Aussagen, in denen 'codes' verwendet werden,
sttzt [1.3]
lm dri tten Tei 1 konzentriere ieh mi.ch auf die Darstell ung der
Steuerungsrationalitaten in ei.nzelnen Entseheidungsprozessen
und -strukt uren der Fremdarbei terpol i t ik [2.]. lnsbesondere
werden im letzten Te i l [2.4] dieses Kapitels die versehiedenen
Kreislaufe - der direktdemokratisehe, der parlamentarisehe
und der neokorporatistisehe Kreislauf - der Entseheidungsfindung
aufeinander bezogen.
Ueberlegungen der lnterviewten zu den Zukunftsperspekt iven
werden im dritten Kapitel festgehal ten ; in den Sehlussfolgerungen
[4.] steht die Frage des Zusammenhangs der drei Perspektiven -
Akt eure, St euerung, Zukunft - i m vordergrund. Di e Arbe i t mndet
in absehliessende Thesen zur Fremdarbeiterpolitik.
Sandro Cattaein
4
o. E"inleitung
0. 1 Theor "ie and prax"is des Forschers
Parr"i (84) hat festgestellt, dass "in der Schwe1z e"ine grosse
Verbre"itung von neokorporat"ist"isehen Prozessen auf der polit i schen
output-Ebene auszumaehen "ist, wahrend die 1nput-Ebene eher schwache
neokorporatistische Strukturen aufwei.st. Diese Einteilung in
'input-/output-Ebene' sich f Ur Parri als nUtzlieher Versuch
bei der Analyse des Neokorporati.smus in der Schweiz.
Diese Konzeptualisierung wetst auf die Mogliehke1t hin, zwi.scherr
e "i ner handlungs- und einer systemtheoret ischen Perspektive zu
unterscheiden. FUr d ie Analyse der Akteurstruktur auf der Input-
Ebene eignen sich handl ungstheoret ische Ansat ze.
der Steuerungsrat 10na11 tat auf der output-Ebene
Fr di.e Analyse
(POllti.kformulie-
rung und eignen sich systemtheoretische Ansatze .
AUCf' bei anderen Autoren s"ind diese zwei Dimensionen erkennbar.
So versteht z .B. Offe (84: 236ff) Neokorporatismus aIs einen
Versuch moderner kom p l exer Gese l l sehaft en, Hand l ungsst rat eg i.en
von Akteuren mit den Bestandsbed"ingungen des polit"ischen und
wirtschaftlicherr Systems zu vermitte l n. Dabei stellt di.e neokorpo-
ratist ische Strategie der Aktivierung nieht-staatli.cher
potentiale organisierter gesellschaftJ"icher Gruppen neben angebots-
orient ierten Markttheor"ien und keynesian"ischen Wohlfahrtspol"it iken
eine von dre"i dar, die aus Spannungsverhaltn"issen
zwisehen individueller Handlungsrationalitat und kollektiver
Systemrationalitat entstanden sind_
In der Schweiz kann in diesem Sinn der regelb"ildende Entseheidungs-
prozess einersei.ts aus der Perspektive der Akteurstruktur von
den einzelner Akteure her thernatisiert werden.
FUr d i e Zugangsehaneen bez i ehungswe i se d i e Art un das Ausmass
der Interaktionen ersche i nen dann die organisatorische Struktur
und d"ie Ressourcen der e i nzelnen Akteure SOWle die Entscheidungs-
strukt uren des pol"itisehen Systems von Bedeutung. Fr diesen
6usammenhang gi 1 t es, die Art der Akt ivi tat und die Regeln zu
beaehten, die die Aktivilaten der Akteure strukturieren und
Iegi timieren Ivgl. Gieriseh 74:115f,135f).
Intraorganisatorische Merkmale des Handelns polit"ischer Akteure
sind Grosse, innerverbandliche SoI "idaritat und
keit der Mitglieder. Oiese organisatorischen Merkmale gewinnen
i m Konf likt fal l erst dann an Bedeut ung, wenn Organisati.onen
5
."in politikarenen (1) strategisch interven ieren l"interorganisato-
r ische Ebene) . Akteure verfOlgen
i.hre internen Bestandsbedingungen mi t
Optimierungsstrategien, um
den Bedingungen des strate-
gischen Interventionsfelds abzustimmen.
Oiese doppel te Abst immung erseheint handel nden Akteuren a l s
zwelseit"ige Unbestimmthe1t und wird als Komplexitatsredukt"ion
ber Strukturen der doppelten SeIektiv"itat gegenber der Innenwelt
und der Umwelt reguliert, um die Handlungsfanigkeit zu erhalten
Ivgl. willke 78:233ff)
Andererseits konnen Entsehei.dungsprozesse steuerungstheoretisch
bestimmt werden. Neokorporat"ismus kan n dan n als
Oi fferenzierung und funktionale Spezifizierung im
Politikformulierung und des vollzugs gesehen und
elne Operationsweise charakterisiert
Willke 83, Lehmbruch 79,82).
strukture lle
Bereich der
zugleich a ls
werden Ivgl .
Oiese steuerungstheoretische Bestimmung des Neokorporatismus
ermog l i cht es Lehmbruch 179,82), zwi schen Konkordanz und Neokorpo-
ratismus eine 'strukturelle Isomorphie' auf der Grundlage der
'Interdependenz der Interessen' soz"ialer Konfl iktgruppen z u
sehen, die in ihren Steuerungszusammenhangen in der keynesianischen
Kreislauftheorie dargestellt wurden.
Lehmbruch geht von Schmitters (81 /85 ) zwei Hauptd imens "ionen
des Neokorporati.smus im Bereich der Interessenvermitt1ung und
im Bere i eh der PO l i t i kformul Lerung und des -va II zugs us und
unterseheidet dabei einen Korporatismus I IInt eressenvermittl ungs-
system, Kooperation unter den Verbanden ohne Staat) und einem
Korporatismus 11 (kooperatives Entseheidungsmuster in der Politik-
formu 1 "i erung zwisehen Verbanden und St aa t) Ivgl. Kr i es i 82, Regg 1
Nssli 85b)
Aeunlich konzeptualisiert Regg (85) Konkordanz als ein Struktur-
merkmal des poli.tischen Systems: Im Bereich der organisations-
und konfliktfah "i gen Interessenstruktur und im Bere ich der in
bestimmter
RUegg ein
Weise eharakterisierten
Konkordanzprinzip und
Politikformulierung erkennt
11. Sieh von Schmi tter und
Lehmbrueh unterscheidend, bezieht RUegg aber beide Dimensionen
steuerungstheoretisch auf eine 'faktisehe Entscheidungsstruktur'
des politisehen Systems, in der die oben genannten zwei oimens"ionen
theoretiseh dadurch verbunden werden, dass sie aIs zwei Prinz"ipien
derseIben Entseheidungsstruktur erscheinen, in deren Prozesse
alle organisations- und konfliktfahigen Interessen einbezogen
6-
werden und indern dieser Einbezug in kollektive Entscheidungen
sich auf 'einrntigen Konsens' absttzt. Konkordanz ist als konsen-
suelles Entscheidungshandeln ein Merkmal des pol itischen Systems,
das ein reIativ grosses Interessenbercksichtigungspotential
aufweist. Diese Konzeptualisierung der Konkordanz kann als ent-
scheidungstheoretische Variante der 'sozietaIen Steuerung' von
Willke (82/83/85) betrachtet werden.
Im ~ y s t emt heoret i schen Ansa t z von wU l ke s ind neokorporat ist i sche
Arrangements sozietale Verhandlungssysteme, die als kommunikative
Handlungsstrategien in Inter-System-Beziehungen die Kosten und
Folgeprobleme von instrumentell-strategischem Handeln zu internali-
sieren versuchen. Voraussetzung dazu ist Reflexion als Handlungs-
maxime in Interakt ionsbeziehungen, die darauf hin
individuel1e Handlungskontingenzen verschiedener
angelegt ist,
Akteure in
gemeinsamen Opt imierungsstrategien zu reduzieren und
gegenseitiges Steigerungsverha.ltnis zu errnoglichen.
Kornpatibilita.tsbedingungen funktional differenzierter
so ein
Teile
in hochorganisierten kornplexen Systemen ver}angen neue Integra-
tionsarten als voraussetzung neuer Formen sozietaler Steuerun,
die als emergente Eigenschaf_t. die Gesellschaft auf ein htiheres
Niveau der Komplexitatsverarbeitung hebt. Solche problerne mssen
nach willke (82) diskursfv geltist werden, was Reflexionsfa.higkei.t
der beteiligten Akteure und refIexionsanleitende/-steuernde
Mechanismen voraussetzt.
Den Versuch, die handlungs- und steuerungstheoretische Perspektive
zu vermitteln, unternimmt Vobruba (83). Er geht von einem Steue-
rungstyp aus, bei dem das System das Handeln innerhaIb bestimmter
Grenzen instrumentalisiert. Dabei werden im individuellen Handeln
Imperat ive der System'integrat ion al s Handlungsmot ive bernommen.
Das System erhaIt sich ber solche InternaIisierungen, deren
inhal t l iche, kreislauftheoreti sche Argumentationsstruktur einen
empi r i schen Konsens i nnerha l b best ehender Syst emstrukt uren ermog-
licht. Diese Umsetzung systemiseher Erfordernisse in individuelle
Motive ermtiglicht eine Entkoppelung zwischen System, beziehungswei-
se entsprechenden Verfahren wie Neokorporatismus, und Individuum.
Funktionale Systemimperative zeigen sich semantisch in Sachzwang-
Denkf i guren. Der Verwe i s auf Sachzwange a l s Rech t f ert i gungsmot i v
fr entsprechendes Handeln bernimmt die Rolle einer wichtigen
LegitimiUitsressource. Durch das instrumentel1e Gesel1schaftsblld
ktinnen sich Steuerungsdefizite einer verantwortlichkeit entziehen,
7
indem deren Grnde externalisiert werden. Systemerhaltung wi.rd
als Sachzwang internalisiert. Di.eser Vorgang der Inpflichtnahme
aes Handelns durch Systemzwecke kann verallgemeinerungsfahige
Interessen blockieren. Kurz, Vobruba sieht heute die vergesell-
schaftete Form der Technokratiethese (vgl. Schelsky 65) bestatigt.
Hier setzt auch Essers (82; fr die Schweiz vgl. Piotet 83)
Kritik an der selekti.ven Wirkung von Neokorporatismus an: Seiner
Ansicht nach i.ntegrieren neokorporatistische Prozesse ungleiche
soziale Gruppen, was nur i.n staatlich garantierten und vermi.tteJten
Formen mtiglich ist, di.e ei.nheitssti.ftende Ideologien verbreiten.
Ei.ne gesellschaftstheoretisch orientierte Analyse von Politikarenen
bedingt seit Habermas und Luhmann (Habermas/Luhmann 74;
Habermas ,O; Luhmann 85) eine Methode, die dem Anspruchsni.veau
der kommunikativen Rationali-rat lHopf 82) des Forschungssubjekts
und zuglei.ch der zirkular geschlossenen Kommunikationsstruktur
(Selbstbeobachtung) moderner Systeme gengt. Diese Bedingungen
erfllt das qualitati.ve Interview (vgl. Overmann 76,79,85, Hoff-
mann-Riem 80, KohI i 78, Hopf 82, Bi.erter/Binder/Regg 85).
Es gibt unseres wissens zwei theoreti.sche Gesichtspunkte, um
eine kommunikative praxis des Forschers zu begrnden.
1) Der erste i.st
Spannungsverhaltnis
tiv-individueller
handlungstheoretisch i.nspiriert und hat ein
zwischen Handeln und System, zwischen subjek-
Interpretati.on von Handlungskontexten und
systemischen Funkti.onserfordernissen zum
formuliert dieses Spannungsverhaltnis als
Ausgangspunkt. Offe
das Steuerungsproblem
hochentwickelter Industriegesellschaften und s.ieht im Neokorpora-
tisml.ls ei.ne aktuelle Politikvariante, die ei.ne Abstimmung der
Handlungsstrategien der Akteure mi t den Bestandsbedingungen
des wirtschaftlichen und politi.sch-administrati.ven Systems leistet.
Eine Theorie, die dieses problem als Leistungsauftrag an die
Politik formuliert, i.mpIiziert eine zweistufi.ge Integrati.on
der Gesellschaft: Sozial integration einerseits und Systemintegra-
tion andererseits. Erstere setzt an den Orientierungen derHandeln-
den, Ietztere an den HandIungsfolgen an. "So gesehen lasst sich
Gesellschaft heuri.stisch als System und Lebenswelt konzipieren
und eine Theori.e von Gesellschaft, die eine Theorie der Rationali-
tat sein wi l l, hat dann den Rationalitatsstrukturen in jenen
beiden Dimensionen von Gesel l schaft nachzuforschen" (Gri.pp 84: 95) .
Wie aber setzen sich Probleme der Systemintegrati.on in individuelle
,
8
Handlungserwartungen um? Vobruba (83) sieht in dieser Uebersetzung
ein zentrales Element von Steuerung, deren Semantik drch ein
empirisch feststellbares Gesellschaftsbild ist.
Der systemischen Kategorie Steuerung korrespondieren in fortge-
schrittenen kapitalistischen Gesellschaften entsprechende Alltags-
deutungsmuster auf der Handlungsebene. Der empirische Konsens
in einem Steuerungsbereich zwischen verschiedenen individuellen
Interessenkalk}en drckt ein Handeln aus, das von funktionalen
System:imperativen gepragt ist. Der Steuerungsmodus, bzw. der
Charakter des Gesellschaftsbilds, kann z.B. technokratisch-instru-
mentell besti.mmt sein (vgl. Vobruba 83). Di.e Analyse setzt bei
AII tagsdeutungsmustern an und vers\lcht methodisch ein rekonstruk-
tives Verstehen von z.B. technokratisch gepragten Alltagsdeutungen
gesellschaftlicher Zusammenhange herztlstellen.
2) Der theoretische Gesichtspunkt geht von der Theorie
selbstreferentieller Systeme aus (2). Wahrend Luhmann (81a:68)
SpannungsverhaJtnis
und Systernintegration im
Systems auflost, behalt
bei und begrndet ein
einziges Mittel fr den
hineinzukommen.
von Handeln und System, von Sozial-
Begriff der Autopoiesis zugunsten des
Willke (85) dieses Spannungsverhaltnis
methodisch-kommunikatives Verfahren als
Forscher, :in selbstreferentieIle Z-irkel
In Wil1kes Theorie dezentraler Kontextsteuerung bezieht sich
Steuerung allein auf das bzw. auf Intersystem-
beziehungen zwisehen Teilen. Interaktionssysteme sind die Schnitt-
mengen gemeinsamer Umwelten dieser Teile. Versteh- und beeinfluss-
bar sind nicht die selbst, in denen Handlunqskontexte
zu operativer Geschlossenheit verdichtet sind, sondern die Interak-
tionsbeziehungen zwischen Systemen (Willke In solchen
Interaktionsbeziehungen spielen intersubjektive Kommunikationbe-
ziehungen eine Aonstitutive Rolle, ueren Rekonstruktion das
methodische Forschungsproblem darstellt (vgl. ei.ne theoretische
Begrndung uer verwendung dieser Methode zur
von industriell en Beziehungen bei Traxler 82).
Rekonstruktion
Sowohl die Rekonstruktion .on als auch
von intersystemischen Interaktionsbeziehungen legen die Methode
des Sinnverstehens ahe (vgl., die Bedeutung kommunikativer
Untersuchungsmethoden hervorhebend: Bierter/Binder/Regg 85:48ff).
Diese Methode umfaSst zwei Problemaspekte. Es geht einerseits
und in einem ersten Schritt um die Erhebung, Rekonstruktion
9
und empirische Analyse von subjektiven Interpretationen und
andererseits um den soziologischen Anspruch auf Generalisierung
dieser individuellen Interpretationen zu kollektiven Sinngehalten.
Ein zweistufiges Vorgehen
Erstens soll die Art der
ist entsprechend
Artikulation von
dazu angebracht.
Interpretationen,
die politikbereichsspezifische kognitive und normative Regelstruk-
turen ihres Zustandekommens aufweisen, in ihrem 'Eigensinn'
geklart werden. Zweitens dienen solche subjektiven Interpretationen
als Untersuchungseinheiten zur Bildung und Ueberprfung von
Hypothesen ber den erwartbaren Charakter dieser Interpretationen
im Rahmen einer theoretischen Vorstrukturierung und eines theore-
tischen Frageinteresses.
Das qualitative Interview ermoglicht eine gegenseitige Sinnver-
standigung zwischen Forscher und Befragten. Indem Akteure ihre
Sicht der Wirklichkeit selbst konstruieren und dem Forscher
kommunikativ vermitteln, ermoglicht
Erfassung kognitiver Strukturen des
die Sinnverstandigung die
Befragten. An den Aussagen
der Akteure sind die Regeln und Normen, die ihre Umweltwahrnehmung
strukturieren, von besonderem Interesse. Der/die Befragte deckt
aber die Orientierung des eigenen Handelns, die auch ausserhalb
des Interviewrahmens seine Wirklichkeit mitkonstituieren, ohne
das vertraute Gerst kommunikativer Regeln der eigenen Handlungs-
sphare nicht auf. Deshalb soll das Interview moglichst kommunikativ
gestaltet sein. Erst wenn der Darstellungsspielraum des/der
Befragten nicht beschnitten wird, konnen die sonst in der Al1tags-
kommunikation geltenden Regeln Zugang zur Forschungssituation
finden (Hoffmann-Riem 80:347).
Eine solche interaktive Erhebung von subjektiven Interpretationen
setzt sich dem Einwand der unkontrollierten Beliebigkeit aus,
indem die Kriterien der Validitat und Reliabilitat der standardi-
sierten Datenerhebung nicht eingelost werden konnten. Kohli
weist darauf hin, dass es deshalb wichtig sei, die Perspektiven
der am Interview Beteiligten und deren Kontextbedingungen moglichst
deutlich sichtbar zu machen, damit sie bei der Dateninterpretation
und auch unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit in Rechnung
gestellt werden konnen (Kohli 78:6) (3)
Sinnvoll fr die Erhebungssituation kan n deshalb ein Gesprachsleit-
faden als Grundschema sein, damit mittels Nachfragen eine ver-
gleichbare Informationsmatrix zwischen den Interviews zustande

10
kommt (Kohli 78:8). Gleichwoh1 ist darauf zu achten, die Kommuni-
kationssituation offen zu halten, damit die Gliederungsgesichts-
punkte des Befragten und nicht des Fragers sichtbar werden.
Der/die Befragte darf sich nicht aus dem eigenen alltaglichen
Kommunikationskontext gedrangt sehen (zu forschungspragmatischen
Kontrollproblemen vgl. Kohli 78:10-15).
Bei der Analyse/Auswertung des Interviews stellt sich die zentrale
Frage, wie die- soziale Regelhaftigkeit der mittels qualitativ-
offener Interviews erhobenen subjektiven Interpretationen empirisch
belegt und damit unser Forschungsinteresse an einer Anaryse
subjektiver Interpretationen als kollektive Phanomene und nicht
als EinzelLalle surrjektiv-idiosynkratischer Realitatsverarbeitung
begrndet werden kann. ~ n w i f r n oind aber Interpretationen
der Ausdruck, kollektiver insti tutional isierter Interpretationen?
Zum einen wird der Inhal t des Kollektivi tatskonzepts durcl:! eine
theoretische Vorstrukturierung ausgefllt.
Zum anderen ergeben sich methodisch zwei Varianten fr die
empirische Analyse der Interpretationen als ko11ektive Phanomene.
Eine erste Variante erfasst soziale Regelmassigkeiten in den
Inhalten von Interpretationen. Eine zweite, von uns in ieser
Untersuchung
pretationen
wird die
vorgezogene Variante,
a}s rege10rientierten
geht von subjektiven
Sprechhandlungen aus.
Inter-
Dabei
Relevanz sozia1er Normierung im Wertverstandnis und
in der individuellen Beurteilung dessen, was fr wahr oder falsch
gelten soll, festgestellt. Die Frage nach der Normierung und
Regelhaftigkeit von Interpretationen stel1t sich dann als Frage
danach, inwiefern:
1) ein bestimmtes kontextgebundenes Begriffsverstandnis vorhanden
ist, das als unproblematisch und selbstverstandlich unterstellt
wird und deshalb keiner all tagskommunikati ven Expl ikation bedarf.
(Dies kann z.B. an verargerten/verunsicherten Reaktionen bei
Nachfragen erkannt werden) .
2) in Artikulationen ein
behauptet wird. So lassen
stillschweigender Wahrheitsanspruch
entsprechende Aussagemodi Geltungs-
ansprche erkennen und darauf schliessen, dass von 'sozialen
Tatsachen' die Rede ist, bzw. vom sozialen Charakter von kommuni-
kativ mi tgeteil ten Wahrhei tsansprchen. Die
kognitiven Gliederungsstruktur legt deshalb
Auseinandersetzung mi t der Begrndung von
Bedeutung dieser
eine detaillierte
Geltungsansprchen
11
nahe, um die Struktur des 'commen sense' bezglich seiner kogniti-
ven und moralischen Regeln zu analysieren (vgl. Kleger 85,86,
Heft i 86)
Fr den Zweck der Auswertung wurden die Gesprache auf Tonband
aufgezeichnet und vollstandig transkribiert. Bei der Transkription
wurde ein inhaltlicher Auswertungsraster
in dieser frhen Phase der Auswertung
uer Interviewpartner den Kapiteln der
Zgen zuzuordnen.
benut zt, der uns schon
erlaubte, die Aussagen
Untersuchung in groben
Die Trariskription gliederte sich in Aussagen und Begrndungen.
Der Text entstand auf Grund eines heuristischen Vorgehens, Aussagen
und Aussagenmodi der Akteure in einem ersten Schritt zu sichten
und in einem zweiten Schritt zusammenzustellen, zu vergleichen
und vor dem Hi nt ergrund der theoret i sch vorst ruktur iert en Frage-
stellung zu interpretieren.
Frageste11ungen und Uebersicht der Arbeit
Im folgenden wird zuerst eine knappe historische Uebersicht
des P01itikbereichs 'Fremdarbeiterpolitik' gegeben. Damit wird
der Problemkontext eingefhrt.
Darauf aufbauend werden einleitend Ausfhrungen zu den Problemper-
zeptionen der verschiedenen Akteure dargeste11t. Dieser Tei1
dient als Erganzung zur historischen Darste11ung und als Einleitung
zur handlungstheoretischen Perspektive, die im ersten Teil der
Arbeit zentral ist:
Ueber die Darstellung der Akteure, der perzipierten 'Fronten,
des Verhal tn i sses zwi schen Partei en und Verbanden und Verbanden
und Staat soll ein Einblick in die Kraftekonste11ation in der
schweizerischen Fremdarbeiterpolitik gegeben werden.
Die blnnenorganisationale Perspektive erganzt dieses Kdpitel:
Im Versuch, dominate Diskurse in der Fremdarbeiterpolitik aufzu-
zeichnen , werden Einblicke in die Interessen1age, die Handlungslo-
gik und die Ressourcenkapazitat der Akteure moglich. Im Schlussteil
des ersten Kapitels der Arbeit wird der Frage nachgegangen,
inwieweit gesellschaftliche Krafteverhaltnisse sich in der
Akteurstruktur abbilden.
Im zweiten Kapitel wird die steuerungstheoretische Perspektive
eingesch1agen, um Entscheidungsprozesse und -strukturen in der
Fremdarbeiterpolitik zu beschreiben. Schlussfolgerungen aus
dieser Ana1yse sind im Schlussteil des zweiten Kapitels darge-
5tellt . Sie konzentrieren sleh auf die Beantwortung folgender
Fraqen :
- Welche bestehen zwischen den einzelnen syste-
mischen Kreis'lufen der fremdarbelterpolittk?
-Sind unbeabs\chtigte rolgen beziehungsweise Emergenzen zu beobaeh-
t en?
Uil"'.!er f risttqe Perspektlven der Akteure im t Halldlungs - )J<ontel<t
der Fremdarbelterpolitik werden tm ddtten J<apttel darges te llt ;
amit wtrd der Frage naeh kUnftigen na ehgegangen .
Irn ,>ehlusskapitel werden noehnra ls belde -di .. ha nd -
lungs- und
t .on des
die systemtheoretisene - integrlert . AuS der Rekonstruk-
h .. ut 1gen PrvblemlosWlgsstal,ds wird es 1lI91ien sein ,
dle Frage na...-h dem Zusallllllenha"g zwisehen bezw.
der Akteure und Grenzen institutionelJer Art annlhernd
zu beanl worten un Ausblieke z u formulleren .
0.2 Die Pollt Ikarena der rremdarbe lterpoli tlk: Eine erste
Ueberstehl - Geschlehte und Problemdeutungsmuster
Grundlaqe der sehweizedaehen Ausllinderpolltlk ist das 8undeage-
setz Uber Aufenthalt und Niederlassung der (ANAG)
VOIII 26 . M.lI r z 1931 . 01 e VO 11 zugsverordnunq zum 8undesqeset z
trat ara l . Januar 1934 In Kraft (vgl . BV0)41 (4).
Oie AusHlnderpolitlk entwicke1te sieh auf versehfedenen sehwer-
unterseheidbaren Aesten. Hlstoriseh belraehtet
die markant dem 2 . Weltkrieg
an 8edeutung zu gew!nnen . Oie Asylfragtl stel1te sleh dort v .a.
l n Anbet racht jUdi seher FI Ueht 1 i nge und Req\megeqnern aus Grenz:-
sraaten.
cli.,sem As. de. Ik \st d,e f r Uh.,r durch
Verhlj,,,de und "achfrageude Bet, lebe gere':rlel te ',remdarbe I terfr"ge
aas z..-e!te, In der Schwelzer pol il ik etabl ierte AusHlnderthema .
Elne eiqenlllche Oiskussion des Themas 'Fremdarbeiterpolitik'
beglnnt in der Schwelz etwa 1960, Bis dahln stellten sieh allen
Beteiligten keine ernsthaften ProbJeme , denn es galt das Prinzip
der Rotat lon : Ole Imm\grierten Arbeltnehmer sollten danach
nur f Ur kurze Ze\t In der Schweiz aushelfen (SI . Die st .. rke
Zunahme tOhrt e abe. dazu . aass von I>e, t en de. Arbei tgeuer aus
Angst ... or elner konjunk,urell .. n Ueberhltzung u"d vor elner

13
zu starken arbelts- und nieht kapitallntensiven Ausrichtung
der 1011 rtsehaft l \ehen Entw\eklung Selbstbesehrl!lnkungsmassnahmen
beschlossen wurden (23.1.1963) . Doch sehelterten diese 'gentle-
men's agreements', so dass steh der 8undesrat mit der Konjunklur -
dl:lmpfungsmassnahmen von 1963 erStmals veranlasst sah , geqen
den ungehtnderten Zustrom von ausHlnd\sehen
zu tnlervenieren (Meler 81:4) . Eln Verwaltungsvertreter besehrieb
in einem lntevlew diese Jahre : ersten Versuche elner Inlt\a-
live kamen von seiten der oe:nokratischen Parte; um Nationalrat
Ott . oiese wurden aber wieder zurUekqezoqen . Oa hat man politisch
qeschaltet und beim 8und die 8etriebskontlnqentierung ausprobiert .
wtr hatten alles versucht. UIII nleht so drast i.seh zu regulleren,
aber das mlsslanq alle8, und so wurde es [die Regelung der
Fremdarbeiterpolltik, s .e. ) Immer mehr an den Staat Uberwiesen .
Aber am Anfang war der Versuch innerhalb der Arbeitgeber
ote staatliche lntervention fhrte zur Politik der Gesamtplafo-
nierunq, ....elehe die 8etrlebe dazu verpfl {chtete, AusHlnder
nur dann einzustellen, wenn der Gesamtbestand dadurch nieht
zunahm. in den folgenden Jahren wurde dann versehl:lrfend besehlos-
sen, das s der Gesamtbestand an Personat abzunehmen wenn
Ausll:1nder einge .. tel1t ... Urden . Der 8und steuertfl den Arbe!tsmarkt
Uber .. ine reatrlktlve Arbe1tsbewilliqungspral<is. Als Instrument
dlente die Aufteilung der Ausll:1nder In reehtlieh verschleden
zu behandelnde Kaleqorien (vgl . dazu Anmerkung 6J . Doeh wurd!!
In dieser Kategorlsierunq Slets die Mgllehkeit belbehalten,
Arbeitsmigranten weiterhin bei Bedarf elnsetzen zu knnen,
lndem zum Be\spiel .ine verfUqte Grenrg!l.ngerkontingentierung
.... Ieder aufgehoben wurde (7) .
1965 wurde dte cesamtplafonierunq dureh .ine betrlebsweise
8esehr!nkunq der Zahl der Jahresaufenthalter, die soqenannte
'8etriebsplafonierunq ' erglinzt . oieser staatJiehe Versueh
der Eindlimmung der Elnrelsen scheiterte jedoch: ole zuwaehsrate
der Jahresaufenthalter reduz:ierte sieh nur gerlng und die ausUl:"l -
disehe Wohnbevlktlrung nahm weiterhin zu (Sehwarz 84 : 14) . Grund
der -..eit!!ren Zunahme waren I!"gl ieherweise die versehiedenen
Ausnahmeregel ungen und die vorherrsehende St rukturerhal tungspoll -
t ik (vgl . Stalder 79) .
Massivere Einqrlffe In dle Migrationspol\nk erfolglen naeh
1970 im Rahmen der jlhrllehen Verordnung Uber die Begrenzunq
4
I
14
der Zahl der erwerbstatigen Auslander. Die steigende Kri.tik
an der Fremdarbeiterpolitik loste eine rigidere praxis aus.
Die Erschtterungen im politischen System infolge der Schwarzen-
bach-Initiative bewirkten, dass unter Federfhrung des Bundesamts
fr Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) und des Eidgenossischen
Volkswirtschaftsdepartements (EVD) in mehreren Vernehmlassungen
und Sit<eungen ,"it uen KanLonen und den Spit<.enverbanaen ein
neues System der RegulieLung rechtzeLtig vor der Abstimmung
der Schwarzenbach-Initiative bereitgestellt wurde. Die Zielsetzung.
war eine Verhinderung der Zunahme des Auslanderbestands durch
eine Fixierung der der Jahresaufenthaltsbewilli-
gungeJl. Die
tion, ein
Kctntone erhlelten, in
Kontingent
Aufwertung ihLer Vollzugsfunk-
an Bewilligungen zugewiesen,
ber welches sie frei verfgen konnten. Dies erlaubte den Kantonen
eine autonomere Prfung der regionalen Arbeitsmarktlage,
die
ichkeit
fr eine
der Bevorzugung der Betriebe, die einen Ersatzbedarf
auslandische Arbeitskraft geltend machen konnten,
"was tendenziell eine Fortsetzung der Strukturerhal tungspolitik
darstellte" (Meier 81:6-), jedoch den Bund gleichzeitig entlastete,
indem die Kantone weitere lmplementationsfunktionen bernahmen.
Die Beschlsse von 1970 konnen deshalb nicht als eigentliche
Neuorientierung
erhielten ne ue
der Pol i tik bezei chnet. werden. Die Kantone
Vollzugskompetenzen, und gewi sse Branchen wurden
weiterhin von den Kontingentierungen verschont. Damit konnte
zwar der Schwarzenbach-Initiative kurzfristig eine Alternative
gegenuer gestellt werdefl, aber miTteJfrlsti.g war vorauszc<sehen,
das s diese PoliTik neue Proteste und Initiativen generieren
wurde.
1974 klarte sich das Bild im dem Sinn, dass die nationale Fremdar-
beiterpolitik sich unter zwei Aspekten differenzierte. Einerseits
eine Politik der der auslandischen Wohnbevolkerung
und der bereits ansassiger Auslander, andererseits
eine Art Konjunktur- und RegionalpoJitik mit Hilfe der Saisonniers
und der Grenzganger. Die Uebertragung dieser Politik auf dem
Arbeitsmarkt bedeutete eine Vereinheitlichung des internen
Arbeitsmarkts (8) durch eine relative Gleichsetzung von ansassigen
Ausl andern UIld Einheiml schen und eine Kanal isierung d"r f ,exiblen
hrbeitskFaft der und Sdisonnlers in bes[immte ranchen
und Reyionen (vg J . Ratt L
aber erst 1975/76 eine
ein. Der Bund Konnte
et al 82). Auf de,,, Arbeitsmdrkt tro.t
gewisse Entscharfung und Beruhigung
Ln dleser Reze::>sionsphase
15
forcierte Umstrukturierungen/RationaJisierungen infolge neuer
Technologien) begrndeterweise eine Politik der Erhaltung von
Arbeitsplatzen mit verschiedenen speziellen Massnahmen durchfhren
(vgl. Sc.hmldt 05). Damit Konnte erst di.e Zielsetzung der Sta1Ji1i-
sierung der auslandischen Wohnbevolkerung erreicht werden.
Seit 1978 verscharfte sich jedoch die Lage wieder, denn es
wurden wieder mehr Auslander besonders im Gastgewerbe und der
Tourismus1Jranche na<.;hgefragt. Der Zielkonf,ikt ZW1SCl1en zah,enmas-
siger Stabili.sierung der auslandischen Bevolkerung und Bedrfnis-
sen der Unternehmer auf dem Arbeitsmarkt zeigte sich von
neuem (zur statistischen Entwicklung vgl. Anhang 11).
Aus dieser systemischen Perspektive, der Chronologi.e
lungsmechanismen, erscheint die Fremdarbeiterpolitik
der
in
Rege-
der
SchWeiz als eine rein funktionborlentierte, der jeweilig"n
Wirtschaftslage angepasste. Die normative Dimension wurde histo-
risch betrachtet
Auslanderpolitik
zuerst v.a. von xenophoben Kreisen
al s Diskussionsgegenstand etabl iert.
in der
Spater
st.iessen weitere niS1;Or1.sch-nurmative Ueberle'jungen vor dllem
von k.irchJlcher Seite h.inzu (Vg l . Keller 85), welche die ' soziale
D.imension' betnten und die ebenfalls bis heute die Auslanderpo-
l i t i k pragten. Diese moralisch-ethische Fragestellung wurde
auch von solidarischen Bewegungen wie z.B. 'Mitenand' vorgebracht
und standen bisher jeweils dem xenophoben Tei] im schweizerischen
politischen Meinungsfeld entgegen. Eine Chronologie 'von unten'
ist damit auch ein wesentlicher Bestandteil der Fremdarbeiterpo-
lit Lk in deL Scnweiz:
lJiese Bewegungen auf der Rechten wie in solidarischen Kreisen
artikulierten si.ch vor allem ber den direktdemokratischen
Kreislauf. Die zentralstaatliche Politik seit 1963 (bis 1970)
und deren ausbleibende Wirkung geriet zunehmend ins Schussfeld
der Kritik. Die Schwarzenbach-Initiative, die am 7. Juni 1970
zur Absti.mmung gelangte, formulierte diese Kritik auf dem direkt-
demokratischen Kreislauf und verlangte politiken mit tatsachlichen
Begrenzungseffekten. Der
damals di ese Kritik duf
neokorporatistische Kreislauf fing
Bunaesebene ab, indem unter
Zeitdruck ein neues
wurde. Die
Initiativen
seither
zei.gten
auslanderfeindliche
Regelungssystem
bezglich den
am 16. Marz
Auslandern
1970 eingefhrt
durchgefhrten
ein widersprchliches Bi ld, denn sowohl
(1970/74/77) (9) wie auslanderfreundliche
16
Inltidtiven wurden auf
Heute findet die Regul-Lerung der Fremdarbe1terpolitik vor allem
ber Verordnungen (Anhang 111; BVO S6) statt - die sich auf
das ANAG sttzen - in denen die wirtschaftlichen und stabilisie-
run'Jspolitischen Parameter jedes Jahr erneuert werden. Der
integrationspolitische Rahmen, als heute zweiter Ast der Fremdar-
beiterpoLitik, wird vor allem auf eidgenoss-Lscher Ebene von
der Eidgenossischen Kommission f Ur Auslanderfragen (EKAj gesetzt.
Einen
n i cht
Ueberblick der Geschichte der Fremdarbeiterpolitik ist
leicht zu erstellen. E.inen V h h '
L ersuc at N1ederberger (82)
gewagt, der auch h ier al s grober Hintergrund dienen kann. Ent-
sprechend den bei Offe (84) dargestell t en St euerungsformen
'Markt " 'St aat' -" l'
o 1daritat' unterscheidet Niederberger
drei Phasen:
a) Bis 1960. In der FremdarbeiterpoJitik galt das Primat der
Wirtschaftsverbande, welche in der Tradition
po l i t i schen Se l bstverwal t ung' tiber 'gent l emens 's
die Fremdarbeiterpolitik zu regeln trachteten.
der 'quasi-
agreements'
b) Von i962 bis 1970. vie
zunehm.enden BevoJ keL ungszahl en, die
Ueberhitzung der WirtschattskonjunKtur und das der
'gentlemen's agreements' fhrten zu dirigistischen Massnahmen
des Bundesstaats.
c) Seit 1970.
In den 70er Jahren bl i.eb <;war die Steuerung der
Fremdarbeilerpolitik docu wurden neokorpora-
tistische Elemente Aushandelns und der Integration/ver-
pfJichtung der Verbande incensiv1ert. (Eine weitere Uebersicht
die Ereignis-Tabelleim Anhang IV sein).
Problemdeutungsmuster
Diese kurze Einfhrung in den Problemkontext. der
Fremdarbeiterpo-
l i t i k
von
Ebene
kann helfen. d1e heute existierenden Interpretationen
Problemlagen in der Fremdarbeiterpolitik auf staatlicher
(a), bei Arbeitgebervertreterrr (b), Gewerkschaftsvertretern
(c), in sozialen Bewegungen
zu verstehen (d).
(a) Auf staatlicher Ebene
wie
mU5-S
i i) Kantonen unterschieden werden.
in der politischen Rechten
jedoch zwischen i) Bund und
i) Aur Bundesebene werden grundsalz11ch die beiden
'Stabi 11sierung der auslandiscnen Wohnbevolkerung' und 'Integra-
17
t ian der ansassigen Aus lander' (Niedergel assene) gesehen. Daneben
werden vor allem in den juristischen Unklarheiten des alten
AusJandergesetzes von 1931, dem ANAG (Schwerfalligkeit, Interpre-
tationsspielraume, Kompetenzentrennung, vgl. Gutzwillr 84;
Lambercy 83) Schwierigkeiten geortet. Erst in der neuen Verordnung
f Ur 1987 (BVO 86) scheinen sich Verbesserungen se1t dem Scheitern
des neuen Auslandergesetzes 1982 (Botschaft zum AuG 78) abzuzeich-
nen. Ein weiteres auf Bundesebene perzipiertes problem ist
der Zusammenhang zwischen der Asylfrage und der Fremdarbeiterpoli-
tik.
Die problemsicht auf Bundesebene zeichnet sich durch eine hohe
Bereitschaft aus, das Fremdarbeiterproblem in seiner Komplexitat
zu verstehen. Dementsprechend werden die probleme in ihrer
globalen Konflikualitat betrachtet: "Heute ist es ausserordentlich
sChwierig, die stabilisierungspolitische Seite mit den menschli-
chen und sozialen Anliegen der Auslander unter einen Hut zu
stecken". Oder: "Das ist das problem: der Konflikt zwischen
wirtschaftlichen Interessen und gemeinsam gesehener Auslanderpoli-
t ik".
Diese globale Problemsicht fhrt oft zu Stellungnahmen, die
Problemzuspitzungen verhindern helfen sollten, und zu einer
Politik der Interessenvermittlung, die versucht, grossere Konflik-
te zu vermeiden. Es wi rd oft davon gesprochen, dass uman der
Wirtschaft doch Rechnung zu tragen" hat, "und man kann deshalb
die Kontingente nicht einfach schlichtweg krzen". Oder: "Die
Bedenken, dass wir eigentlich eine Stabilisierungspolitik verfol-
gen mssen - Stabilisierung sagt noch nicht, welche Zahl, das
ist offen aber aucn grosse:re ::.chwanKungen hinnehmen mssen,
macht es sChwierig, dies aem Volk noch beizubringen, das hat
Konsequenzen auf der Ebene der sogenannten Ueberfremdungsinitiati-
ven
ll

i i) Im Gegensatz zum Bund wird auf der kantonalen Ebene pragma-

t i scher argument iert; dafr steht z. B. fo l gende Frage: "Wiewei t
tangiert uie FremdaLbeiteLpOJitik, aie der Bund betreLbt,
Wirtschaftsentwicklung des Kantons?" Die Problemsicht
dadurch oft auch auf eine Dimension beschrankt. : "Fr mich
die
wird
ist
die Wirtschaftspoli tik prioritar und alles andere in der Auslan-
derpolitik davon ableitbar". Zwar wird die gleiche Problemvielfalt
in der Fremdarbeiterpolitik gesehen, doch wird das Hauptinteresse
18
den arbeitsmarktlichen Auswirkungen gewidmet. Integration wird
au dieser sektoriellen Perspektive zu einem Nebenproblem.
Es zeigt sich damit in der Problemdeutung zWlschen Bund und
Kantonen eine klare Trennung. Die Kantone bernehmen v.a. die
Rol J e sektorieller Operateure (Branchen oder Regional interessen
gewichtend)
ahnIichen Interessen wie Arbei tgeberverbande ,
wahrenddem der Bund globaIe, mehrere Dimensionen verbindende
Zusammenhange eher bercksichtigt.
(b) Aur Arbei tgebersei te dreht sich der Konfl ikt in der Fremdar-
beiterpolitik um die frage der Stabilisierung: "Wir untersttzen
die Stabilisierungspolitik des Bundesrats, sind aber. n i cn t
fr eine rigide Anwendung, denn die Oekonomie hat Hohen und
Tiefen". Oder: "Das ist der Zielkonflikt: Wirtschaftliche &edi:iFf-
nisse und staatspolitische Ueberlegungen zu integrieren".
Die FremuarbeicerpolitiK wird auf Arbeitgeberselte primar
marktIich definlert; allgemein wlrd von vornherein festgesteIlt,
aass d i e SchWei z auf Fremaarbe i-t er angewiesen i st, wobei diese
Abhangigkei t bei industrienahen Akteuren differenzierter gesehen
wird: "wtr haben heute nicht nur das Problem mangelnder Arbeiter -
das bleibt aber v.a. bei Saisonniers in der Tourismusbranche
die sich zurecht immer entsetzt - sondern auch das
ProbJem der mangelnden Fachleute". "Auslander sind
die die o>chweizer nicht ausben wollen, aber auch
die die Schweizer nicht ausben konnen".
in Funktionen,
ln Funkt ionen,
Diese UeberIegungen mIlden dann oft in eine Krit"k am Erzienungs-
system, welches nicht gengend Fachkrafte ausbilden konne.
Uebrraschend ist auch, dass in den Gesprachen auf Arbeitgebersei-
te immeF wieder der positive Zusammenhang zwischen Konjunkturlage
und Auslanderbeschaftigung prominent herausgestrichen wurde,
und demnach eine Wiederbelebung der in vielen Dokumenten wieder-
rufenen 'Konjunkturpuffertheorie' in die Prob.lemsicht der Arbeit-
gebervertreter stattgefunden hat (10): "Die Auslanderzahl darf
nicht mehr wei te!
anpassen
ll

Bemerkenswert ist
zunehmen muss sich der Kunjunkturlage
die Unterscheidung in der Strukturierung
der ProbJemanalyse: Bei Vertretern von Branchen, die ein Bedrfnis
nach Fremdarbeiter ausweisen (allgemein das Gewerbe) , wird
pragma t i sch, d i e anfa l l enden Prob l eme aufnehmend, argument iert :
"Ich mochte ganz konkret beginnen: Es gibt eine Reihe gewerbIicher
19
Branchen, das ist in erster Linie das Gastgewerbe, aber auch
das Baugewerbe, wo sich das Problem steIIt, dass man fr gewisse
Tatigkeiten in der Schweiz unter den einheimischen Arbeltskraften
n iemanden f indet, d. h. der Gast gewerb l er hat gengend Schwi er i g-
keiten, Personal auf dem einheimischen Arbeitsmarkt zu finden,
und das hat verschiedene Grnde. Aber man sieht immer mehr,
dass gewisse Tatigkeiten im Gastgewerbe unabhangig vom Lohn
einfach einheimische ArbeitsKrarte nicnt attrdktlv sind"(ll).
Bei Akteuren, die Branchen vertreten, welche ausIandischen
Arbeits"ral.ten nicht exLotent.iell nenotJen, wird dagegen - eher
analytisch vorgehend und damit die Problemvielfalt eher wahrneh-
mend - die Beschaftigung von Fremdarbeitern begrndet. Gemeinsam
bIeibt aber die prioritare Setzung okonomischer Interessen
in der Fremdarbeiterpolitik, von denen aus alle probleme der
Migration abgeleitet werden.
Die Unberechenbarkeit der Wirkung der Massnahmen in der Auslander-
politik wird v.a. im Licht der okonomischen Zwange der notwendigen
AusIanderbeschaftigung problematlsiert. Dem von Arneitgeververcre-
t ern al s Tat sache wahrgenommenen Int eresse der Bevo l kerung
an einer restriktiveren Auslanderpolitik wird mit einer Interna-
lisierung der Notwendigkeit der Stabil isierung der ausl andischen
Bevolkerung
Sicht an
begegnet: "Dem
Fremdarbeitern
Interesse
steht das
und Bedarf aus
staatspolitische
unserer
Problem
gegenber. Man weiss - das ist elnfach eine Tatsache dass
das Volk politisch sehr sensibel auf diese Angelegenheit reagiert,
und wenn wir die Statistiken mit wachsenden Auslanderzahlen
ausweisen, dann haben wir gleich die entsprechenden Initiativen
und diese unschonen Friktionen, die man aus staatspolitischen
Grnden nicht fordern so.llte". Dementsprechend wird auch allgemein
festgehalten, dass "der Grundkonsens 'Stabilisierung' besteht".
Diese pragmatischen Ueberlegungen begrnden auch die Forderung
einer strikten Trennung von Asyl- und Fremdarbeiterpolitik:
"Leider ist die Asyldiskussion aufgetaucht, die neue Emotionen
aufre i zt und dami t wieder auf d i e Fremdarbe 1terpo litik abf arbt ,
obwohl es zwei ganz verschiedene probleme sind". Oder noch
klarer die sektorielle Sichtweise darstellend: "Wenn man ein
besonders grosszgige Asylpolitik wahlen wrde, dann msste
man nicht daraus schliessen, man msse diese durch eine restrikti-
ve Fremdarbeiterpolitik kompensieren."
20
Die Notwendi:gkeit einer Integrationspoli.tik als zweites Ziel
der
und
bundesratlichen Politik wird zwar allgemein akzeptiert
in ihrer Form beschrieben: "Integration im Sinne einer
besseren Anpassung an unsere Lebensverhaltnisse und in einem
zweiten Stadium, die Assimilation, was die Uebernahme im geistigen
Sinn von unseren Vorstellungen u.s.w. heisst" (12). Doch wurde
eine Notwendigkeit dieser Politik bis auf eine Ausnahme nieht
begrndet. Diese ist dennoeh fr die vorherrsehende pragmatiseh-
sektorielle Problemdefinierung bezeiehnend: "Daneben gibt es
das problem der Integration, das fr unsere Mitglieder nieht
wiel':tig ist. Natrlich mssen wir uns auch darum kmmern, denn
die Auslander sind nicht nur Arbeitskrafte. Es i&t nitig, dass
sie sich integrieren, sonst haben wir politische Probleme,
Initiativen, die extrem gefahrlich fr die Sehweizer wirtschaft
sind
ll

(e) Von seiten der Linken im allgemeinen, den Vertretern von

Gewerkschaften, linker Parteien, auslanderfreundliehen wie
eigentl ichen Auslanderorganisationen im
genau umgekehrte Gewichtung bezeichnend
besonderen, ist die
und als wesenflicher
Unterschied in der Problemdeutung den Arbeitgebervertre-
tern heute feststellbar: Diese Akteure aus den sozio-kultu-
rellen problemen die politischen und okonomischen ab. Es wird
ana l yt i sch e i ne Prob l emper zept ion vert ret en, die in der Lo,sung
des Integrat ionsprobl ems tei lweise auch d.ie Lisung anderer
gesellschaftllcher Problme der Emi<j'ration sieht. Doch ist.
m1t dem Begriff der Integrat ion nicht Assimi l at ion im Endeffekt
gemeint (wie von Seiten der Arbeitgeber interpretiert
wir), sondern eine "Zusammenthrung von Teilen zu einem Ganzen.
Soziologisch gesehen geht es um die Eingliederung von auslandi-
sehEE Bevilkerungsgruppen in die Gesamtbevilkerung". Integration
heisst v.a. "keine Diskriminierung gegenber Auslandern. Es
sincl Arbei ter und keine Ausl ander. Diejenigen, die die Schweiz
nitig hat, sollten gleich behandelt werden wie die Einheimischen;
dies auf Vertragsebene, auf juristischer Ebene, auf sozialer
Ebene, auf kul tureller Ebene und - einen Schri tt wei ter gehend -
auch auf politischer Ebene".
Dieser Begrndungszusammenhang ist in eine globale Perspektive
eingebettet, welche die wirtschaftlichen Verhaltnisse .in der
Sch'vE:iz anprangert, wei l diese zuwenig die sozialen Bedrfnisse
21
des Menschen, insbesondere des Auslanders bercksichtigen wrden:
"Wer:n di e aus l andi schen Arbe i t er int egr i ert wrden, von ikonom.i-
schen Objekten zu politisch-administrativen Subjekten wrden,
danr, waren viele ihrer Probleme geIist, denn es ist kIar, dass
diese
dller
ausgebeutet und marginalisiert sind und
sozialen Rechte kommen kinnen, und zwar
nicht in Genuss
genau wei! sie
post-idustriellen das Subproletariat einer industriellen oder
Gesellschaft darstellen".
Die globalen Bezge werden weiter kIar, wenn die Uebereinstimmung
mit der Politik der Stabilisierung der auslandischen Wohnbevilke-
rung des Bundes dargest lJ t wi rd. Di e Fremdarbe i t er werden a l s
"Konjunkturmasse" - je nach wirtschaftlicher Konjunktur variier-
bare Anzahl Arbeiter - identifiziert - insbesondere die Saison-
niers und Grenzganger - was dazu
aie Sozialausgaben der Arbeitgeber
fhre, dass die Lihne
tief gehaJten wrden.
und
Die
heutige
weil sie
habe.
Stabilisierungspolitik
die Koharenz, "hart
wird deshalb auch
an der Grenze" zu
krit isiert,
sein, nicht
In diesem Akzeptieren der Stabilisierungs- wie der Integrationspo-
litik liegen jedoch die eigentlichen, den Akteuren bewusst
gewordenen Widersprche. Zum Beispiel wird es fr die Gewerkschaf-
ten problematisch, die Erleichterung der Umwandlungen der Saison-
niers in Jahresaufenthalter mit Berechtlgung auf Familiennachzug
gleichzeitig mit der zahlenmassigen Einschrankung der Einreisen
zu verbinden. Es wird auch zum Konfl ikt, weil die Besserstell ung
des Auslanders, die Integration auf verschiedenen Ebenen, die
Konkurrenz zwischen allen Arbeitnehmern erhiht, wenn die Zugangs-
chancen zu ansonsten v.a. Einheimischen vorbehaltenen Berufen
verbreitert werden. Zudem wird durch das Akzeptieren qer Stabili-
sierungspolitik eine scheinbare in der Oeffentlichkeit
mit der des Bundes geschaffen, der jedoch die Gewerkschaf-
ten durchaus kritisch gegenber stehen: "Wir haben, indem wir
die Stabilisierungspolitik untersttzen, nicht die Stabilisierung
erreicht, sondern die grosse Rotation; das
Widerspruch:"
Neben diesen sozco-kulturellen problemen
ist der wirkl-lche
thematisieren uie
Vertreter der Linken in der Schweiz weitere politische Probleme,
welche die Fremdarbeiterpolitik beeinflussen. Einerseits die
Asyl frage, anderersei t s d ie auch mi t der Asyl frige verbundenen
Politik mit der Fremdenfeindlichkeit: "Die xenofoben Bewegungen
r
22
wie frher die RepublikaRer um Schwarzenbach oder heute die
Nationale Aktion von Oehen und Ruf leben von den
die die Prasenz der Auslander in der Schweiz erzeugen. In Letzter
Zeit hat die Prasenz der sogenannten politisehen Flehtlinge _
die im Pr"inzip irregulare Emigranten sind - die traditionellen
Frer.:darbeiter in die zweite Linie gestellt". Oder: "Die Entwiek-
lung aut der Ebene der Asylpolitik stellt die Integration in
Frage; Gefahr, dass die repressiven Meehanismen starker
werden und die Integration nur noeh auf dem Papier steht, ist
gross".
In den analysierten problemen drekt sh::h oft aueh eine gewisse
Unsieherheit aus: "Es herrscht ein labiler Zustand vor: Das
Seh'i!eizer Volk hat zwar alle Initiativen der Nationalen Aktion
bisher abgelehnt, aber es hat auch den Versueh abgelehnt, ein
neues Geseti zu machen". Die in den Gespraehen aufgetreteRe
Unsicherheit
fallt oft auch mit einer resignativen Haltung
gegenber dem Migrationsproblem zusammen. Dieses wird auf nationa-
Ier Ebene als un16sbar bezeiehnet wird, soJange nieht die interna-
tiona}en Ungleiehgewichte demographiseher und okonomiseher
Art verandert wrden.
(d) Die Problemdeutungsrnust,er der politisehen Rechten zeiehnen
sieh seit den 60er Janren durch eine relative Konstanz aus,
die sieh um den quantitativen Aspekt der Prasenz VOIl Auslandern
in der Schweiz kristall isi:eren. SogenanAte '6kologi:sehe A:rgumen-
tationen kamen in den 70er Jahren dureh v.a. Nationalrat Oehen
hinzu, di'e sich auch auf antroposophisehe Ueberlegungen sttzten
(vgl. dazu To:Sler 84).
Die eben stattgefundene Spa1tung innerhalb der Nationalen Aktion
(NA) deutet heute auch auf strkere poI i t isehe Radikalisr-eruflgen
hin, al s sie bi sher vorhanden waren (zusatzl iehe Faktoren der
Rad i ka 1 i s i erung konnt en der Ei nfl uss der franzus i sehen Bewegung
um Le Pen v.a. auf die westsehweizer Fraktion der NA, die 'Vigi-
lants'- sein, die eine neue europaisehe Dimension der Reehten
bedeuten konnte (13); wichtiger Grund der Radikalisierung
liegt vermutlich auch in Zuspitzung der kulturellen Konfrontation-
durch die geografisehe Ausbreitung der Emigration) (14) .
Die Probleme werden v.a. im quantitativen Aspekt der starken
Prasenz von Auslandern gesehen. Diese verursaehe eine allgemeine
Ueberlastung in allen Lebenssituationenen. Der Hauptausloser
23
dieser berstrzten Bev61kerungsentwieklung wird in der unverant-
wortlichen Expansion der wirtschaft gesehen.
Die grosse Zahl der auslandisehen Wohnbev61kerung lost in dieser
Argumentation aueh staatspolitische Probleme aus,
innenpolitisehe Selbstbestimmung der Sehweiz durch den
nalen Druek auf die sehweizerische Auslanderpolitik
indem d ie
internatio-
besehrankt
werde und die Emigration aus den OstblockIandern ein unbefugtes
Eindringen auslandiseher Sicherheitsdienste mit sieh bringe.
Aus diesen Ueberlegungen wird eine Integrationspolitik grundsatz-
lieh in Frage gestellt, denn die Sehweiz konne den Zustrom
von Mensehen aus anderen Kulturen mit anderen Spraehen in diesem
Umfang nicht verkraften, insbesondere nicht die ne ue Emigration
aus geografiseh entfernteren Gebieten. Die Gefahr des Verlustes
des 'Volkseharakters' werde im Falle einer massiven integrations-
politisehen Ausriehtung der Fremdarbeiterpolitik wegen der
Unmogliehkeit der Verhinderung der damit verbundenen 'Ueberfrem-
dung' eingegangen. Die globale Problemanalyse erlaubt es der
Reehten in der Sehweiz, immer wieder in totalisierender Art
vom 'Volk' zu spreehen, welehes sich zureeht betrogen und sehleeht
behandelt fhle.
Dies ermoglieht der Reehten aueh, sich als alleiniger legitimer
Vertreter der 'Basisbevlkerung' gegenber den anderen politischen
Akteuren in der Oeffentliehkeit berzeugt und oft berzeugend
zu definieren, womit bereits die Brisanz und die besondere
Stellung der Reehten in der Sehweiz angesproehen ist (vgl.
dazu au eh Bovy-Lugon 77 und die im gleiehen Band veroffentliehte
Entgegnung von Nationalrat Oehen)
l. Die Akteurstruktur in der Fremdarbeiterpolitik
1.1 Die Akteurkonstellation - Steuerungsebenen und Verfleehtungen
In der Fremdarbeiterpolitik lassen sich auf Bundesebene grundsatz-
lieh drei Akteurkategorien unterscheiden - das brgerliche
Lager (a), die Gewerksehaften, die politisehe Linke wie humanitare
und kirehl iehe Kreise (b) und die rechten Bewegungen (e). Eine
besondere Rol1e als Akteure duf Bundesebene spielen v.a. der
Bund aber aueh die Kantone (d)
(a) , h sowohl auf Parteien- wie Verbandsebene Das brgerllc e Lager
24
konstituiert sich in der Fremdarbeiterpolitik recht homogen.
Mit Wendungen wie
'hiehstens Nuancen'
'grosse Konvergenz', 'brei ter Konsens' ,
wurde d ies auch in den Gesprachen betont.
.t. S scheint Jedoch, dass im Betroffenheitsgrad und in der dami t
verbundenen Exponi erung in der Fremdarbei t erpol i t ik Unt erschiede
bestehen. Nicht nur kann heute von einer relativen Zurckhaltung
der Parteien gesprochen werden, sondern auch der Verbande,
z .B.
(dies
der Schweizerische
rhrt auch von der
Bauernverband (SBV) und
Arbeitsteilung zwischen
der Vorort
Vorcrrt und
Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen (ZVAO}
her; vgl. Dol eschal 77). Engagierter und prononcierter sind,
dagEgen deF ZVAO und v_a_ die GewerbekFeise. Letztere bernehmen
die Funktion innerhalb der Arbei.tgeberschaft, sich immer wieder
offentlich fr eine flexible Handhabung der Stabilisierunqspolitik
einzusetzen (vgl. Horber 83).
Der Shwe i zer i sche Gewerbeverband (SGV) a l s Organ des Gewerbes
ist wegen der Interessenlage seiner Mitglieder pradestiniert
("aus der Natur der Sache heraus"), diese Rol1e zu bernehmen
(vg1. Personalsituation im schweizerischen GaBtge-
werbe SO)-, da der SGV im Gegensatz zu dem eher industrienahen
ZVAO un-d dem bisher mit den zugesprochenen Kontingenten an
Saisonniers "zufriedenen" SBV als Verband die wichtigsten Saison-
branehen vereinigt, die einen hohen' Personalbedarf haben und
starken Naehfragesehwankungen ausgesetzt sind.
Ein standiger Kontakt und Austauch findet dabei v.a. zwisehen
dem ZVAO und dem SGV in einer SGV-internen Arbeitsgruppe statt,
die sieh spezifisch mit Ausla.nderpolitik befasst und in der
ein Vorstandsvertr.eter des ZVAO Einsitz hat.
Die Aggregierung der Interessen in den Spitzenverbanden der
Arbeitgeber bereitet selten Mhe, denn das Ziel der StabiJisierung
der auslandisehen Wohnbevolkerung i.st inzwisehen anerkannt.
uass einzelne Branehen (Wirte, noteliers, Tourismus) mancbmal
ausseheren und mehr Zuteilungen von Kontingenten verlangen,
wird aucb nieht dramatisiert ("der "onsens in unseren Reihen-
ist trotz der untersehiedliehen Betroffenheit gefestigt") und
als verbandsinterne Demokratie gewertet.
Das Verhi'Utnis zwisehen den brgerlichen parteien und den Arbeit-
geberverbanden in der Fremdarbei.terpolitik kann als sehr eng
bezeiehnet werden und wird ber Rollenkummulation als Integra-
25
t ionsmi ttel aufreeht erhal ten. Die brgerl ichen parteien nehmen
jedoch in der Fremdarbei.terpolitik heute keine wesentliehe
Funkt ion mehr wahr, denn das Thema sei weder aktuell noeh sei
die jetzige Stossriehtung der Fremdarbeiterpol itik grundsatzl leh
zu andern.
Es kann auch von einer Sehwaehe der brgerliehen parteien gegen-
ber den Verbanden ausgegangen werden. parteien konnen eher
nur
fr
dringliehe probleme
Tag mit problemen
aufgreifen:
berhauft; wir
"Die Parteien sind Tag
haben schon mit diesen
Mhe, fertig zu werden, weshalb wir nicht noch weitere Themen
aufnehmen, die man uns nicht naehwirft, und' die Fremdarbeiterpo-
litik wird uns nieht naehgeworfen." Von Arbeitgebervertretern
wird ebenfalls darauf hingewiesen, dass sie gegenwartig keine
Veranlassung sehen, die ihnen nahestehenden parteien und Parla-
mentarier zu aktivieren: "Die parlamentarische Ebene mssen
wir momentan nieht einsehalten."
Umso berraschender erseheint, dass in den Gespraehen trotzdem
der Gegenpart v.a. in der parteipol i t ischen Landsehaft gesehen
wird (die SPS, "die NA und die 'Mitenand'-Leute", "die SP und
die Gewerksehaften nehmen - aus Grnden die ieh naehvollziehen
kann - den gegenteil igen Standpunkt ein").
Die Gewerksehaften indessen, die eigentliehen Aushandlungspartner,
werden undurehsiehtig und ungenau in ihren polltischen Forderungen
besehrieben.
(b) Gewerksehaften und Linke. Diese unklare Besehreibung konnte
darauf zurekgefhrt werden, dass die Gewerksehaften mit Ausnahme
aes Christlieh Nationalen Gewerksehaftsbund (CNG) in den letzten
zwanzig Jahren versehiedene Positionen je na eh Branehe und
wirtsehaftlicher Lage einnahmen (vgl. Riedo 76). Seit einigen
Jahren kann jedoch von einer einheitliehen Stossriehtung der
Gewerkschaften wie auch des l inken Parteienspektrums gesprochen
werden. Aussagen wieo "Di", Krise ab 1975 hat zum Nachdenken
ber die Wichtigkeit der Einhei t gezwungen", oder: "Heute ist
eine Art zu spren", deuten auf diesen Trendwechsel
hin.
Die Zusammenarbeit in diesem heterogenen Lager der Gewerkschaften,
Parteien, sozialen Bewegungen wie 'Mitenand', Auslandervereini-
gungen wie dle Federazione delle Colonie Libere Italiane in
Svizzera (FCLIS) oder der Asociaeion de Trabajadores Emigrantes
26
Espanoles en Suiza (ATEES) und kirchlichen Kreisen (z.B. die
Schweizerische KathoJ ische Arbeltsgemeinsehaft fr Auslanderfra-
gen, eine nommisslon der Schweizer Bisehofskonferenz) kann
zwar noch keineswegs al s koordiniert bezeiehnet werden. vielmehr
werden die bergeordneten Ziele der Stabilisierung der auslandi-
schen Wohnbevolkerung bei foreierten Integrationsanstrengungen
der bere 1t s ansass i gen Aus 1 ander immer wi eder i n Tagungen (z. B.
und Auslander im Betrieb 20.4.1985, vgl. SGB Presse-
dienst vom 23.5.1985). informe1len wie formellen Treffen in
Kommssionen deklariert, ohne eigentliehen institutionellen
Rahmen. Der SGB und der CNG haben zwar eine intern koordinierende
Arbeitsgruppe, welehe sich
doeh findet zwischen den
m i t Aus 1 anderfragen besehaft igt ,
beiden Gewerksehaftsdaehverbanden
"keine enge Zusammenarbeit statt - eher ein Gedankenaustausch.
w-ir sind praktiseh auf der selben Linie, selbst wenn wir keine
g-rossen K0ntakte haben."
Die Kontakte und Verpflichtungen zwisehen Verbanden und parteien
sind im Gegensatz zu den Arbeitgeberverbanden mit Ausnahme
des Sehweizerisehen Gewerksehaftsbundes (SGB) und der Sozialdemo-
kratisehen Partei der Schweiz (SPS), die in der Fremdarbe"iterpoli-
t ik einen regel massigen Austausch ber die jeweil igen internen
Kommissionen pflegen, eher labil und loeker. So wird oft VOA
'mogl i chen' Verbndeten in der Fremda-rbei t erpoli t i k gesproehen,
und zwar zwisehen SGB; SPS und christl ieh-sozia1en wie liberalen,
westsehweizerisehen Kraften, zwisehen CNG und CVP - die Verbin-
dungen sind v.a. zum ehrist1ieh-sozialen Flgel auch ber Rollen-
kumulationen stark -, zwisehen FCLIS/ATEES und den
der Linken, "die auf dem Papier dieses und jenes fr die Aus1ander
verlangen, aber niehts tun" und zwisehen 'Mitenand' und den
parteien: "Das ist oft eine Frage der prioritat. Die Fremdarbei-
terpolitik hat fr die parteien nicht mehr diese Aktua1itat.
Jetzt sind sie eben bei der F1ehtlingsproblematik engagiert."
Der Zugang zum Parlament wird dabei von allen Verbanden a1s
wiehtig bezeiehnet, v.a. wegen der damit erreiehbaren Oeffentlich-
keit fr bestimmte Anliegen, "ohne uns aber allzuvie1e I11usionen
zu maehen."
Das gegnerisehe Lager wird in der Linken differenziert wahrgenom-
men und in vier Riehtungen getei 1 t, dfe a lle auf ihre Art eine
Politik der Stabilisierung der auslandisehen Wohnbevo1kerung
wnsehen. Einma l wi rd von Arbei tgebern ausgegangen, fr wel che
27
"die Fremdarbeiter nieht existieren, weU diese Konjunkturfakto-
ren, Ausl anderausweise , Zahlen sind-." Dann von Gewerbekreisen,
die fr eine Beibehaltung und wenn notig Ausdehnung der Kontingen-
te aus Ntzliehkeitsberlegungen eintreten,
ihre aus 1 andtschen Arbei tnehmer behalten."
"denn die wollen
Welter wird von
einem 'christJieh-humanitaren Typ' gesproehen, der die zeitweise
Besehatigung von Aus1andern aus moralischen Grnden befrwortet
und diese besehrankte Anstellung als Ueberbrliekung der Arbeitslo-
slgkeit in den Heimatlandern der Aus1ander definieren wrden,
und damit 'das Gewissen' entlasteten. Zuletzt wird meist polemisch
auf die politische Reehte hingewiesen: Die Rechte "versucht
die Spannungen, die die auslandischen Arbeitnehmer aus1osen,
po1itiseh zu nutzen. Es ist immer der gleiehe Diskurs: Sehuld
haben die andern, schuldig ist immer eine Minderheit, frher
die Juden, dann die Fremdarbeiter, heute die Flcht}inge. Haupt-
saehe es gibt eine Minderheit, der al1e Uebel des Landes zugescho-
ben werden kann, ob es regnet oder nieht, ob es zuvie1 oder
zuwenig Arbeit glbt, die Zubetonierung der Landsehaft, die
Verschmutzung der Luft und des Wassers."
(e) Die allgemeine Ab1ehnung der rechten Bewegungen bewirkt
aueh deren Iso1ation in der Politik. Die Nationale Aktion kann
zwar seit der Grndung der Oekologiseh Freiheitlichen Partei
(OFP) von Nationa-lrat Oehen mit einer Koal ition NA-OFP rechnen,
die jedoch nicht einer Mogliehkeit der politischen Oeffnung
gleiehkommt. Die Aufmerksamkeit der anderen Akteure und des
Staats gegenber derr reehten Bewegungen zeigt trotz der Abkapse-
lung deren Re1evanz in der Po1itkarena der Fremdarbeiterpolitik.
Die grossten widerstande erwaehsen d-er Reehten auf parteipol i-
tiseher Ebene von Seiten der SPS und der CVP. Eine gegenseitige
To1eranz seheint no eh am ehesten zwisehen der NA und den brger-
1iehen PaFteien SVP und FDP mrrg1ieh (vg1. Piazza Dossier 86/11).
(d) Staat. Diesen von den Verbanden und Parteien besehriebenen
und empfundenen Fronten widersprieht die in der Bundesverwa1tung
gesehene "grosse und Uebereinstimmung. uifferenzen gtbt
es zu den extremen St_andpunkten, obschon wir dafr ein rel at iv
gros&es Verstandnis haben." Es wlrd eher von einer Abnahme
der pol arislerungen in der Fremdarbei terpol it i k gesprochen.
Auch das Verha1tnis innerha1b der Verwaltung zwiscfien den beiden
mit der Fremdarbeiterpolitik besehaftigterr Behorden, BIGA und
28
BAF, wird als positives Zusammenspielen beschrieben, das sich
mit der ne uen Verordnung (BVO 86) in der Kompetenzabgrenzungsfrage
weiter geklart und verbessert hat. Am ehesten entstehen Spannungen
zwischen dem BIGA und den kantonalen Arbeitsmarktbehorden bezie-
hungsweise deren Vertreter im Verband Schweizerischer Arbeitsamter
(VSA). die argumentativ die Wirtschaftskreise im kantonalen
Interesse mi tvertreten und im BIGA aus dieser Perspekt ive inter-
ven i eren. Doch scheinen regel massige Gesprache zwischen diesen
Behorden Basi s von Konfl iktlosungen zu sein (l).
Auf Ebene finden f Ur aie Fremdarbeiterpolitik zwei
wesentliche Entscheidungen statt. Einerseits wird die Aufteilung
der in der jahrlichen Verordnung von Bundesrat, BIGA und BAF
beschJossenen kantonalen Kontinqente auf die Betriebe geregelt.
Dieser vollzug verlauft je nach Kanton verschieden (2).
Anderersei t s sind die Kantorr-e und Gemeinden die pol it ikarenen,
in de nen die eigentliche Integratl0nsarbeit stattfindet und
politische Vorstosse dahingehend gemacht werden, dass niedergelas-
sene Auslander staat 1 iche Assistenz- und Beteil igungsstrukturen
erhalten lkommunales und kantona}es Wahlrecht, Beteiligung
an Schulpflegekommissi-onen (3), von Koordinationsstellen
(4) u. s .w.) .
Auf einer weiteren Ebene, jene der verbandliehen Vereinbarunqen
sind in den letzten Jahren ebenfalls wesentJiehe Entseheide
gefallen. Zwar seheiterten Vereinbarungen zwisehen Verbanden,
die darauf abzielten, die Fremdarbeiterpolitik zu regeln ('gentle-
men' s agreement s' 1962), doch konnte in den Verhand 1 ungen zwi schen
den Gewerkschaften und den Arbeitgebervertretern im Rahmen
der Erstellung des Gesamtarbeitsvertrags erreicht werden, dass
zWlschen besehaftigten AusIndern und Schweizern nieht mehr
unterschieden wurde, womit zumindest in GAV-unterstellten Branchen
Diskriminierungen Einhalt geboten wurde.
Weitergehende koordinierte Regulierungsversuche, z.B. die Erarbei-
tung der I\ontingentsgrosse als Aushandlungsprozess zwisehen
Gewerksehaften und Arbeitgebern, fanden nieht in
Treffen statt. Dass mehrere Akteure auf Bundesebene zusammentref-
fen, um die eigenen positionen in Verhandlungen darzustellen
und durchzuset zen, seh i en i n den let zt en Jahren i n Anbet raeht
der berbIiekoaren Interessenlage der wenigen konfliktfhigen
Akteure nicht notig zu sein.
29
Die Arbei tgeberverbande sahen frUh ein, dass ein ordnungspolit i-
scher Entscheid zugunsten des Staats als Regulierungsinstanz
dringlieh war. Denn die Unbereehenbarkeit der Bevolkerungsentwiek-
lung bei einer privaten oder 'quasi-politischen' Regulierung,
wie sie in den 50er Jahren probiert wurde, und die damit generler-
ten unkontrollierbaren politischen Proteste von national-konserva-
tiven Kreisen (Republikaner und spater die Nationale Aktion,
vgl. Simmen/Sutter 85) waren bekannt. Zudem stellte die in
den 70er Jahren in tripartiten Verhandlungen entwickelte Koopera-
tion zwischen Wirtschaftsverbnden und Bundesbehorden in der
Erstellung der Kontingentsgrossen nach Aufenthaltskategorien
die Arbeitgeberverbnde vor die relativ glUekliehe Situation,
einerseits bestimmend liber direkte Interventionen und Vernehmlas-
sungen auf die Fremdarbeiterpolitik unter weitgehendem Ausschluss
der Oeffent l iehkei t Einf l uss nehmen zu konnen, andererse i t s
politisch f Ur eine Fremdarbeiterpolitik der flexiblen Stabilisie-
rung nieht verantwortet zu werden: "Wenn der Druek auf die
Wirtsehaft und die Kontingentierung weniger stark wren, dann
konnte man aueh den staatl iehen Druek vermindern, aber Ietztend-
lieh ist es der Staat, der allein das Gesetz respektieren Jassen
kann."
Aueh die Gewerksehaften traten in Anbetraeht fehlender anderer
Wege fr eine staat l iche Losung ein: "Da f Ur mich die auslandi-
sehen Arbeitskratte nieht nur betriebliches oder okonomisehes
Element sind, sondern auch sozio-politisehe probleme erzeugen,
glaube ieh, dass sieh in erster Linie der Staat mit der Emigration
zu beschaftigen hat."
Es wi rd zwar von Arbei tgeberverbanden a l s bedenk l ieh beze i chnet ,
dass der Staat solehe Einf1ussmogliehkeiten auf den Arbeitsmark,
besitzt, doeh gleichzeitig wird bekundet, dass er diese Aufgabe
zu ihrer Zufriedenheit luse; die staatliehe Fremdarbeiterpolitik
wird deshalb aIs 'vernUnftige Interessenvermittlung' bezeiehnet,
die solidariseh gestUtzt werden muss: "Tatsachlieh ist die
Stellung des Staates hier enorm gross, doeh ieh moehte dem
Bund zu Gute halten, dass er in diesem Bereieh, der wahrscheinlieh
der sehwierigste liberhaupt ist, sieh bemliht, eine vernUnftige
Linie zu finden und der Ausgleieh der Interessen stattfindet."
Die bewiesene des Staats, "die generelle Fremdarbei-
terpol i tik, die Zahlen der Ein- und Ausreisen" zu bestimmen,
30
hat bei den Arbeitgebern zu einer Anerkennung der Leglt_imiUit
dieser Bestimmung des Umfangs der Kontingen-
te und der Sieherung der Stabilisierung gefhrt: sind
mit einem Stabilisierungs- und Kontigentierungsproblem konfron-
tiert. Wenn rnan eine Kontingentierung hat, dann drekt dies
auf di Wirtsehaft, was der aktuelle Fall ist. Wenn man sih
aber entseheidet, dass dies der zu gehende Weg ist, dann gibt
es leider politisch keine andere Mogliehkeit als diese, dle
wi r
des
zwar gerne
Mogliehen.
flexibel angewandt sehen wrden, aber :irn Rahmen
Sie haben heute keine andere Mogliehkeit als
ber staatliehe Dispositionen zu gehen."
Weiter wird auf Arbeitgeberseite diese Regulierung traditionali-
siert und damit als nieht hinterfragbare Aufgabenteilung zwisehen
Staat und Wirtsehaft konservativ begrndet: "Wir sind an sieh
dafr, dass 'der Staat diese traditionelle Domane regelt." Oder:
"Dle FFemdarbei terpol-it ik ist wesensmassig nieht Aufgabe der
Verbande."
Die Frage stellt sieh hier, wie das Verbandssystem der Arbeitgeber
reagieren wrde, falls der Staat eine andere als die jetzige
Po l i t ik ver fo l gen wrde und der
nieht stattfande.
'Ausgleieh aer Interessen'
Als Sieherung bleibt den Wirtsehaftsverbanden die Moglichkeit
der Einflussnahme auf den Vollzug, der kantonaJ geregelt ist;
die eigentliche Aushandlungssituation zwisehen Staat und Verbanden
versehiebt sich und lokalisiert sich dezentralisiert in den
Kantonen, denn der Bund, d.h. das BIGA, kann-nlcht in Anspruch
nehmen, die kantonalen Verhaltnisse zu beurteilen." Aueh kantonale
Vert ret er befrwort en d i ese Losung a l s Ze i ehen der 'kant onal en
Mndigkeit', im Landesinteresse handeln zu konnen. Diese 'Mndig-
keit' wird v.a. von Gewerksehaften und der Linken, aktualisiert
im Grenzgangerproblern, infrage gestellt:
gewiehte zu verhindern, ist es besseF,
"Urn regionale Ungleich-
eine bundesstaatliehe
Kontingentierung zu haben, aueh weil man mit einer bundesstaatli-
ehen Steuerung
gleiehgewiehte
der Grenzgangernaehfrage aueh strukturelle
verhindern kann. KIar ist, dass von Bern
Un-
aus
nieht al l e Bedrfnisse gesehen werden konnen. Die beste Losung
ware die der Koordinierung der Kontingentierung auf Bundeseben:e
unt er Bereks i eht i gung der ver seh iedenen kan t ona l en Rea l i t a t en. "
Eine solehe Losung wrde die Maehtstellung staatlieher Instanzen
31
vergrassern und den Einf l uss der Wi rtsehaft sverbande auf kantona-
l er Ebene best irnmt. sehmal ern.
Arbeitgebervertreter fasst die Aufgabenteilung und die
Versehiebung der Aushandlungssituation wie folgt zusammen:
"Es ist Saehe der Kantone mit ihren Wirtsehaftsgruppen auszujas-
sen, wie die Auslanderkontingente verteilt werden sollen, und
nehher ist es Saehe der einzelnen Betriebe und Branehen sieh
die einzelnen Auslander abzujagen."
Der Staat wird trotz dieser Kompetenzzuweisung in der Arbeits-
marktpolitik ber die Steuerung der absoluten Auslanderzahlen
als sehwaeh eingestuft, was auch einzelne Arbeitgeber besehreiben:
"Ieh wrde sagen, dass der staat l iehe E_infl uss auf di e ganze
Fremdarbeiterpol itik doeh relativ besehrankt ist, aber selbstver-
standlieh als FoJge der Limitierung trotzdern eine Einsehrankung
irn Arbeitsrnarkt da ist, an der die Gewerksehaften mehr Freude
haben als die Arbeitgeter."
Gewerksehaften und die Reehte, welehe .in den 60er Jahren
fr einen starken Staat in der Fremdarbeiterpolitik e-ntraten,
beklagen diese Sehwaehe und vertrauen der staatlichen Interessen-
vermittlung nieht, die in ihren Augen nur vereinseitigt zwisehen
Braneheninteressen starker Arbeitgebergruppen Konsens sehafft
und damit nieht die staatl iehe Funktion einer relat iv autonomen
pol it ik wahrn immt:- "Von einern gewissen Zei tpunkt an begann
man von Stabilisieru-ng zu spreehen- - ein Terrninus El.er alles
und niehts sagt, weil darauf diese Stabilisierung ziemlich
elast iseh gemass der okonomi sehen Bedrfnisse gehandhabt wurde."
Oder noeh starker: "Der staat hat in dern ganzen System keine
starke Stellung. Er lasst sieh leieht von den Arbeitgeberinteres-
sen bee:influssen. Er nirnrnt keine aktive Rolle ein; er mittelt
zwi sehen den versehiedenen Interessen aus, und h in und wieder
bereksicht igt er auch andere al s nUT Arbei tgeberint_eressen,
aber beLcksiehtigt er die wirtsehaftliehen, ohne
eine akt ive
liehkeit."
Rolle efnzunehmen, v.a. gegenber der Fremdenfeind-
Die Erwartungen der Gewerksehaften und linker Krafte gehen
dabei soweit, dass diese glauben, dass eine staatliehe Interven-
tion die Integrationsprobleme loserr konnte: "In letzter Zeit
haben auch - spektakular - Interventionen auf sozialer
und kuJtureller Ebene stattgefunden. Was noeh fehlt. ist die
32
Mogliehkeit der Intervention auf der Ebene der pol.1tisehen
Integration, was die Sehliessung des Kreises bedeuten wrde,
denn ber die Ausbung der politisehen Reehte konnte die Sehweiz
mehr als nur provisorlsehe Heimat werden.
Die von parteien und Verbanden in versehiedenen politischen
Entseheidungsstrukturen bekundeten Interessen, die eine unter-
schiedliche Problembetroffenheit offen legen, fhren bei Staa.ts-
vertretern zu einer stark von Saehzwangen gepragten Perspektive.
Im Endeffekt bleibt in der Administration die Einsieht, dass
die Steuerung der Fremdarbeiterpol it ik, mehrhei t 1 ieh akzep-
tierte und befrwortete zugunsten einer Verfleehtung
von St aat und Wi rt sehaft i st, in der der St aat die Rol I e de'r
Interessenver mittlung einnimmt: "Wir ha ben kein Partikularinteres-
se zu vertreten, das ist einfaeh die Politk der Kompromisse."
Dass es sieh 'dabei um eine bernommene Rolle handelt, ist aus
den Aussagen von Verwaltungsvertretern herzuleiten, in denen
die Sozialpartnersehaft als ReguIierungsinstanz gesehen wird:
"wi r sind der Meinung, dass uer St.aat e-igent l ieh nicht eine
zentrale Rol1e spielen so11, sondern dass mogl iehst vieI auf
der Ebene der Sozialpartnersehaft laufen soll."
1.2 Die Akteurkonstitution: Interessen und Logiken
Die Fremdarbei terpol it ik ist heute in zwei Diskurse auftei Ibar:
Stabi l isierung der auslandisehen Wohnbevolkerung (a) und Integra-
tion der ansassigen Auslander (b). In diesen lassen sich die
Interessen wie die Logiken der einzelnen Akteure aufzeichnen,
vergleiehen und aufeinander beziehen.
Die beiden folgenden Diskurse sind naeh einem analytischen
33
"Man muss das rein wirtsehaftliehe Ziel, was wir fr die Produk-
tion, Dienstleistungen brauehen, und was politiseh n ieht mehr
opportun ist, gegeneinander abwagen."
Es wird davon ausgegangen, dass heute
AusIandern weiterhin unerlasslieh sei
die
(vgl
Besehdftigung von
aueh SVP 86:9)-.
Das Interesse riehtet sieh jedoeh mehr al s frher naeh qual ifi-
zierten Arbe i t nehmern (vg l. a ueh FDP 85: 70); die
erlaub-t es aus Arbeitgebersieht nieht mehr,
Konjunkturlage
die Wirt sehaft
mit unqualifizierten Arbeitern zu nahren : "Wir hatten na eh
dem Krieg einen Do 11 ar zu 4.30 Fr. Heute ist er tiefer als
die Halfte des damaligen Preises. Da der Franken also relativ
billiger war, konnte die Sehweiz sehr konkurrenzfahig sein.
Man glaubte, dies sei dureh unsere Leistung bedingt und glaubte,
man konne den ganzen Weltmarkt beliefern und hatte grosse Visionen
ber die mogliehen Zukunfts perspektiven. Also brauehte man
mehr Arbeitskrafte. Heute muss man zwangslaufig nieht nur auf
Hi l fsarbei ter, wie es am Anfang der Einwanderung in deIl 40er
Jahren unmittelbar naeh dem Krieg war, greifen. Man muss j'etzt
mehr und mehr qualifizierte Leute holen, und zwar v.a. Deutsehe,
Franzosen, Amerikaner, Englander , sogar Inder (5), also Leute,
die in den moder nen wissensehaften relati v gute Kenntnisse
und aueh Fhrungsqual Haten haben." (6)
Bei. eher arbeitsintensiven Branehen bleibt weiterhin die Anstel -
lung von Arbeitsmigranten, obsehon aueh hier die Qual ifikations-
struktur sieh verandert hat, v.a. verbunden mit Kostenreehnungen;
es kann damit bewirkt werden, "dass die Lohnkosten ganz kontrol-
l iert steigen und si.eherl i.eh nieht sprunghaft n. Es kann aber
aueh verhindert werden, "dass viele Firmen - wie anfangs der
Sehema aufgebaut, das so aussieht: In Abfolge werden die einzelnen 70er
Jahre - thre arbeitsintensiven Abteilungen ins Ausland
Akteure vorgestellt, indem jeweils die Interessen und die Logiken verlegen" und "der Druck naeh Rationalisi.erung zunimmt" (7).
eines Akteursunddie Kommentare/Aussagen anderer ARteure zu diesen "Das problem der qualifizierten Arbeitnehmer" wird heute na eh
Interessen und Logiken aus den Interviews und Dokumenten re kon- Ansi.eht von Arbeitgebervertretern mit den Jahresaufenthalterkon-
struiert werden . tingenten nur teilwei.se gelost. fr die Arbei.tge-
(a) Diskurs Stabilisierung. ber bereitet die gesetzlieh vorgeschriebene Bevorzugung von
Arbe i t gebervert ret er besonder s in Daehverbanden st ehen zwi schen Branehen wi e Landwi rt sehaft, v. a. aber Gesundhei t und Erz i ehung ,
dem Inter esse, den Arbeitsmarkt variabJer, flexibJer und mobi.ler denn die Kontingente an Jahresaufenthaltern sind zu klein (gesamt-
mit auslandisehen Arbeitskraften zu gestalte.n ("der Arbeitsmarkt haft ea. 10'000 Personen), um die vorhandene-n Bedrfni.sse zu
muss auf jeden Fal l flexi.bel bleiben") und dem internal "h.sierten befriedigen: "Di e Jahresaufenthalterkontingente sii:td sehon
Saehzwang, die. auslandisehe Wohnbevolkerung zu stabili.si.eren: dermassen auf einen ti.efen Stand reduziert worden, dass es
berhaupt sehwierig ist, naeh der Prioritarzuteilung an Spitaler
34
und Bildung, jene Leute hineinzulassen, die wir aus technologi-
schen GrUnden brauchen."
uiese Situation bew-irkt in arbeitsintensiven Branchen eine
Interessenverschiebung in Richtung Saisonniers und Grenzganger:
"Wi.r
aber
sind
diese
natUrl.ich auch an Jahresaufentha1 tern interessiert,
Kontingente sind so bescheiden, die fallen prakt,isch
f Ur uns nicht
die wirklich
ins Gewicht, und dann sind die einzigen Kategorien,
ein gewisses Volumen erlauben, die
und Grenzganger." Dadurch erha1ten Saisonniers (und damit die
Beibehaltung des Saisonnierstatuts) und Grenzganger eine wichtige
Bedeutung f Ur dle Wirtschaft, die nicht von Jahresaufenthaltern
erbracht werden
Einmal sind sie ein Strukturerhaltungspotential auch im Sinne
regionalpolitischer Ueber1egungen: "Es gibt in
Branchen,' die fr die ganze Wirtschaft absolut
der Schweiz
wichtig sind,
fr die dezentralisierte Wirtschaft auch der Berggebiete, die
sehl- stark von den Sa-Lsonniers abhangig ist. Wenn sie gewisse
Tourismusbranchen nehmen, sehen sie auch, dass diese absolut
auf Saisonniers angewiesen sind, und sie sind auch wichtig
wegen dem Foderalismus, den regionalen wirtschaftspolitiken,
denn man kann gewisse Regionen nicht einfach benachteiligen,
da muss man also einen vorsichtigen approach in der Saisonnierpo-
l i t i k haben" ( 8) .
Zudm werden Saisonniers und Grenzganger als noteg Arbeitsmarkt-
reserve gewnscht, um Engpasse im Sinne von zuvie1 wie aber
auch zuwenig Arbeit zu beseitigen: "Wir haben eine grosse Puffer-
masse. Das ist vielleicht sozia1 unschon, aber man muss es
einfach realistisch sehen. Die Puffermasse sind bei uns natrlich
die Saisonniers. Wir konnen dort natr1ich das unschone Spiel
spielen, dass wir einfach mehr Saisonniers kommen lassen. Wenn
wir Ueberkapazitaten haben, wUrden wir natUr1ich zuerst einmal
bei den Saisonniers abbauen."
Eine
aus
Bevorzugung von Saisonniers
dem Interessenkonflikt von
und Grenzgangern wird auch
wirtschaftlichen Bedrfnissen
(Knapphei t) und Erfordernissen der StabH isierung der aus1andi-
schen Bevolkerung von Arbeitgebervertretern erwnscht, denn
Sa i sonni ers haben nur bedingt Umwandl ungsansprche, wahrend
Grenzganger das 'Stabilisierungsziel' gar nicht. berhren, wie
auch jene auslandischen Arbeitskrafte, "die innerha1b von zwo1f
35
lonaten langstens drei Monate in der Schweiz erwerbstatig
ind" (BVO 86 :Art. 13d). Diese zul et zt genanntel'l 'Kurzaufentha1-
er' werden jedoch von Arbeitgebervertretern a1s 'ung1ck1iche
osung' betrachtet.
rotz diesem Versuch, stabi1isierungspolitische Ueberlegungen
einzubauen, stel1en Arbeitgebervertreter n die Akt i ons l og.i k
est, dass das
inerseits sind
Stabilisierungszie1
die Umwandl ungen bei
schwer einzuhalten sei.
den Sa isonni ers gest iegen,
weil sich die Kantone zum Tei l nicht an die Vorschriften vom
und gehalten haben. Denn sie sollten nicht neunmonatige Saison-
ewilligungen gebeIl, sondcrn solche, die dem effektiven Gebrauch
e:; Arbeitgebers entsprecllen. Aut diese Art haben See dann
eun Monate auf vier Jahre bekommen und damit das - bedingte -
nrecht zur Umwandlung, sofern d ie Wirt scha,ft s- und Arbei t smarkt-
age es er1aubt."
as einzelne Verha1ten des Unternehmers wird auch ana1ysiert,
er "wieder seinen eingearbeiteten Mann wi11" und damit eine
,otation der Saisonn.iers verhindert. "Gesamtwjrtschaftlich
atten wir es 1ieber, wenn es mehr rotiert, aber das sind gesamt-
esellschaftliche Ueberlegungen, die macht der ArbeitgebeT
n seinen mikrookonomischen Ueberlegunqen nicht."
ndererscits ist aUa das Siabl1isielungszLel
egen dem Familiennachzug gefahrdet: Ein auslandischer Arbeitneh-
er darf, falls er ber eine Umwandlung oder direkt die Jahresauf-
ntha1terbewilligung erhalt, seine Familie einreisen lassen,
e1che die gleiche Bewi11igung erha1t.
m dennoch das Stabilisierungsziel ohne grossere wirotschaftliche
onzessionen einhalten zu konnen, fordern Arbeitgebervertreter
.a. restriktive Massnahmen gegeuUber nlchterwerJJstati<;en Aus1an-
eLn, SQWLe M'as snahlllen, welche die mwand1uIlgen erschweren:
Die Mi1lion ist schon eine gewisse Schallgrenze, die nicht
berschritten werden kann, ohne dass zu schwerwiegenden
pannungen wrde. Das ist die grosse Masse, die gesteuert
erden soll t e, doch der Hebe l set zt, nur bei den bescheidenen
ontin9'entiel-ten Erwervst,at,iyen an. Das lst eine enorme SClJwieri<;-
eit. Der Hebel bietet zuwenig Kraft, um die grosse Masse wirklich
u steuern, schon aus staatspo1itischen Grnden. Das bewirkt
mmer mehr Druck aUi die Erwerbstatigenkontingente. Binen rLchti-
en Schritt macht die ne ue Verordnung, indem sie auch dle qualita-
36
t iven
also
eine
Vorschriften der der Nichtkontingentierten,
starker formuliert. von den Nichterwerbstatigen,
Verlngerung des Hebels von den Erwerbsttigen zu
Also
den
NiehterwerbsUitigen." Oder: "Und der zweite Faktor ist. natrlieh
der Fami l ,ennaellzug, da iSl ja ]etzt aueh voryeseheu - in der
neueIl Verordnullg -, dass Jugendl.che nUI noeh bis Zu 18 ..JahLen
a,s Familiennaehzug kommen konnen, ber 18 gilt es als Kontingent
bei den Jahresaufenthaltern."
Diese Logik der St.abil isierung al", Sachzwang dominierte .in
den Gesprachen mit Arbeitgebervertretern_ Die Argumentationsmusrer
verliefen oft parallel: Zuerst wurde unterstriehen, dass als
Verbandsvertreter nicht nur sektor4elle, sondern aueh globale
Interessen h",rckslchtigt weLden m::;sten ("man muss Si.tuation
als DdehverDand global sehen"). 'Global' bedeutete dann ... eist
dle E1.nsichl, .nlcht mehr wei t "re Foruerungen s l e 11 en GU konnen
und aUT die ,rpsyello1ogische Verfassung der L.eute" Rueksient
zu ne-hmen: "W:ir haben mehr praktisclle Probleme, neue Anliegen
s i nd kaum fOTlllu 1 i erbar, und de"halb i::;t d ie Akt ionsmogl tehkeit
von vornherein eingesehran*t."
Von seiten der Behordenvertreter wird die Zusammenarbeit mit
den Arbeitgeberverbanden als unproblematisch beschrieben, obschon
latente Spannungen innerhalb der Unternehmerschaft wahrgenommen
werden; d i ese man i fest ieren s iCh, wie Verwa 1 tungsvrt reter
argumentierten, zurn einen in der BevoLzugung gewisser hufentllalts-
kaT egor i en: .. E i n E i ndruek, den ieh gewonnen habe, i st , uass
zwisehen Industrie und Gewerbe ein gewisser Interessenkonflikt
zweifellos vorhanden ist. Sie drfen nieht vergessen, dass
sieh die Zahl der Umwandlngen [der Saisonniers in Jahresaufent-
ha1ter, s.e.], die sieh auf die Stabilisierung auswirken, zwangs-
laufig auch umgekehrt Einfluss auf di Kontingente der Jahresauf-
enthalter haben kann. Deshalb kann die Kontingentverteilung
nieht separat betraehtet werden, h.ier Jahresaufenthalter, dort
Saisonniers: Es besteht sehon eine
Tages sieh zuspitzen konnte."
Zum anoern wurden diese Spannungen
gewisse Konkurrenz, die
zwisehen den Arbeitgebern
von sei t en der Behordenvert ret er i n den ersten Reakt ionen auf
den Vor sehl ag der Verseharfung der Best rafung fr die Anst ell ung
von Sehwarzarbe i t ern wahrgenommen (zur Sehwarzarbei t vgl. Piazza
Dossier t!3/1; Butsehaft Schwarzlrbeit vom 17.9.1986). : "Bei.
37
der Revision der Strafbestimmungen des ANA G fr die Schwarzarbeit
lehnt ei.n Wirteverband die ganze Saehe total ab - mehr Freiheit
fr die Wirtsehaft und weniger Staat. Man besehimpft sogar
die Idee, man msse den Arbeitgeber, der Schwarzarbeiter besehaf-
tigt, bestrafen. Whrend der Zentralverband eher sagt, da msse
Ordnung hinein. Da gibt es gewisse Konflikte, die innerhalb
der WiJ.tscha.Lt ausgetragen werden."
Kritiseher beurteilt dagegen die Linke dte Arbeitgeberpolitik.
Der domin ierende Ut i 1 itar i smus auf okonomischer und po l i t ischer
Ebene fhrt zum Vorwurf 'amoraliseher' - nicht s(YZialintegrative
Erfordernisse bercksieht igende - Interessen, d ie sich z. B.
im Druek nach Beschrankung der Einreise von Ni ehterwerbstt igen
auf Arbeitgeberse.ite ussern: "Die Arbeitgeberoffnung besteht
darin, alle Grenzgnger und Saisonniers kommen zu lassen, wann
sie wollen, ohne aber soziale oder politisehe Reehte oder Lohnver-
besserungen zu gewlhren."
Der Stabilisierungsdiskurs wird mit anderen Akzenten in der
Linken gefhrt (9): Leitgedanke und Anl iegen ist eine Stabil isie-
rung
lung
der
von
auslandisehen WOhnbevolKerung, damit eine Gleichbehana-
Schweizern und Auslandern auf dem Arbeitsmarkt ermoglicht
wird: "Unser Fernziel war sehon imrner die Vereinheitlichung
des Arbeitsmarktes, also Absehaffung dieser verschiedenen Fremdar-
beiterkategorren v.a. Saisonniers und Jahresaufenthalter." nO).
Gleiehzeitig sehen v.a. Gewerksehaftsvertreter einhergehend
mit einer Stabilisierungspolitik, ein Anwaehsen von Reehten
am Arbeitsplatz, aber aueh etne soziaJe Gleiehstellung: "Die
Begrndung der Li m i t ierung war immer gepaart mi t der reeht 1 iehen
GleiehbehandJung derjenigen, die im Land sind und mit der geseJJ-
schaftliehen lntegration."
Diese HaJtung bewirkt au eh ein Eintreten fr die Absehaffung
oder zumindest fr eine Verbesserung des Saisonnierstatuts.
Ein Verbesserung
der Bedingungen
Saisonniers haben
wa!'e v.a. di.e Erleieuterung der Umwanulungell,
zur Erlangung der Niederlassung: "V.a. die
ein sehleehteres reehtliehes Statut. Bereits
im 78 forderten die Gewerksehaften die sehrittweise Aufhebung
des Saisonnierstatuts. Das ist noeh heute unser langfrisTiges
Ziel. Wir haben auch in den letzten Jahren immer wieder versucht,
einzeJne Sehri tte in diese Riehtung zu unternehmen. Zum Beispiel
die Forderung nach Abbau der Saisonnierkontingente. wir haben
38
uns auch eingesetzt, dass d-Le Umwandlungen nicht noch mehr
eingeschrlnkt werden." Oder: "Wenn nicht kontingentiert wird,
dann setzen di.ese Saisonniers und Grenzglnger ihr hin und her
gehen fort; es sind imrner neue, und si.e haben imrner die ortsbli-
chen Lohne, das heisst dreissig Prozent t iefer al s in Zrich.
Das ist die Problematik. Und darurn Kontingentierung und die
Reehte ausbauen."
Ein zweites mit der Stabilisierung anvisi.ertes Zie} ist die
der Wirtsehaft, v.a. derjenigen Branchen, Qle
Saisonni.ers und Grenzganger beschaftigen, um Unternehmen Zll
retten. Ei.ne
zur glngi.gen
Stabilisi.erung ware dann
Strukturerhaltungspoliti.k
auch
ber
ein Gegengewicht
Saisonniers und
Grenzganger: "Braneflen, d-ie Saisonn.iers brauehen, rnssten sich
reerganisieren, um Arbei.tern rnoderne Arbeitsbedingungen zur
Verfgung stellen zu konnen."
Nieht g",lost wurde liber e.Lne Stauilisi.eruugspol.Ltik das problem
der Sehwarzarbeit als alternati.ve Besehafti.gung illegaler Emigran-
ten. Von s",i.t.en- der L"Lnken wLrd einzrg aie Massnahrne aer nlrter",n
Bestrafung der Arbeitgeber rnogli.cnes MitLel betracntet,
die jetzi.gen Gesetzesbertretungen einzudlmrnen.
Ei.ne dritte Argumentationslinie der Linken enthllt ebenfalls
den Sachzwang der Stabilisierung der ausllndischen Wohnbevolkerung
aus "psychologlsene Grnden"; die Einsehrankung der Einre>,en
und erhohte Integrat ionsanstrengungen scheinen die einzig",n
Wege Zu sein, um soziale ::;pannungen abzubauen: "Stabilis"rung
ist ein Anliegen, weil wir sehen, dass ein zu grosser Auslanderbe-
stand Probleme soziologiseher, sozio-kultureller Natur bringt.."
Oder: "Das Stabilisierungsziel wurde in den 70er Jahren gefordert,
denn man musste in der Bevolkerung eine gewisse Beruhigung,
einen Abbau von xenofoben Gefhlen und Aengsten erreichen,
und dann konnte man in Ruhe eine bessere Politik rnaehen."
Diese Logik wird auch als Begrndung der Stabi.lisierung der
Grenzgangerzahl en verwendet; "wi r haben erstens gewerksehaft sin-
tern gesagt, die Gewerksehaftsbnde sollen sieh um diese Grenzgn-
ger krnrnern, wenn mogl i eh verl angen, dass diese ei.ne Mi t spraehe
in der Zulassung [di e Zulassung ist kantonal geregelt, s.e.)
bekommen, und zweitens haben wir i.mmer wieder vom Bund verlangt,
dass rnindestens in Kantonen mit sozialen Spannungen- wegerr des
Grenzgangerproblems Eingriffsmoglichkeiten bestehen rnssten."
39
Die Logik der Gewerksehaften und Li.nken in der Stabili.sierungspo-
l i tik wircr von Arbeitgeberse Ue und Behordenvert ret ern zwe ifach
interpretiert, verbunden rnit einer Klitik an der Einsehltzung
der Real Hat durch die Linke. Einrnal wird hinter der Ha1tung
der Gewerkschaften das Interesse vermutet, den Arbe1.tsrnarkt
auszutrocknen, sich vor Konkurrenz schtzen zu wollen: "Die
und die SP sind natrlich an der Verknappung
des Angebots interessiert, als Partner auf der Marktgegenseite:
Je knapper das Arbeitsangebot., desto mehr steigen die Preise.
Wobei ich nicht sicher bin, dass von den Gewerkschaften und
der SP erkannt wird, dass au eh Arbeitspltze der Schweizer
auf dern Spiel stehen; wenn ein Betrieb, weU die auslandische
Hand fehlt, zuwenig gut lauft, dann konnen eben auch die einheirni-
schen Arbeitsplatze nieht rnehr besetzt werden."
Ehcr selten wird der Linken ein "hurnanitres Anliegen" attestiert,
das sich v.a. in der Forderung der Abschaffung des Saisonniersta-
t.uts kristalllsiert; dieses Anli:egen oeurteilen Vertreter von
Staat wie Arbeitgebern als 'berrissen' und die Kritik am Saison-
niers-tatut als verfehlt, denn es sei "die Alternative zur Arbeits-
losigkeit irn Herkunftsland".
Von seiten der rechten Bewegungen wird die Politik der Linken
als einsetig beurteUt und als "Masslosigkeit" bezeichnet (vgl.
Vo.k + Heirnat Nov.86:1)
Die reehten Bewegungen selbst verstehen sich als ein wesentlieher
Ausloser der heutigen Stabilisierungspoliti.k. Ihr wichtigstes
Anliegen lSt die unbedingte
Wohnbevolkerung ber die
Be-sehrnkung
Manipulation
und
der
Reduzlerung aer
Aus1anderzahlen.
Die 'Volk+Heimat' (Nov.86:2), dem offiziellen Orga-n ",er
Nationalen Aktion, abg.edruekte Stellungna-hme zur neuen Fremda-rbei-
terverordnung drckt dieses Interesse aus, aber auch die Logik
der Bevlkerungsmobil i sierung gegen die Fremdarbeiterpolitik:
"Im August 1986 wohnten 946'296 Auslnder uff1.ziell ln der
Schweiz. Das entspricht einer Zunahrne um 14'638 oder 1,6 Prozent
im vergangenen Jahr, und dies, obsehon berall die Ei.nbrgerungs-
mhlen auf Hochtouren laufen und sieh zahlreiche in obiger
Zahl nieht rnitgezahlte Asylanten auch noch in unser Land
drangen! Trotzdem bringt die neue Fremdarbeiterverordnung des
Bunesrates keine eehten Verscharfungen fr die Zul assung. [ ... J
Einzige bildet die NA-Volksinitiative fr eine Begrenzung
40
41
der Einwanderung."
ber die Zulassung von Ausli:indern zu garantieren. "Oie Wirtsc-haft
Sei tens der Rechten wird dieses Anl iegen der StabiJ isierung ist auf Auslander angewiesen",
der Bevolkerung einerseits mit der "Ueberlastung unseres Lebens- Flexibil isierungsmogl ichke:i ten.
raurr,es" begrndet, der mit einer "Beschrankung der Einwatlderung bestimmten Zeitraum eine
und Forderung der Rckwanderung von AusIandern" (NA 83) begegnet das. Da kann man :re nach
und "Saisonniers geben
Saisonniers haben fr
gewisse
einen
Aufenthaltsbewilligung. Oie wissen
werden kann.
Bedarf mehr ode-r weniger einreisen
lassen." (Vgl. umfassend auch BIGA 1980) .
Andererseits stehen wirtschaftspolitische Ueberlegungen hinter Jedoch, wird weiter argumentiert, kann eine unbegrenzte Einwande-
der Stabilisierungsforderung der Rechten: Eirr gleichgewichtiger rung nicht toleriert werden, denn damit wrden die sozialen
Arbeitsmarkt k6nne nur erreicht werden, wenn Auslnderkontingente Spannungen weiter steigen: "FUr mich ist Ueberfremdung vorhanden,
massi\l: abgebaut, "Saisonniers in echten Saisonbranchen" arbeiten, wenn ein Krisenzustand .in der Bevolkerung besteht, wenn schlimme
Grenzganger nicht als 'Lohndrcker', dreimonatige Kurzaufenthalter Angriffe gegen Auslander in der Presse kommen, stossende Reaktio-
und Flchtlinge nicht als Alternativen zu schweizerischen Arbeit- nen stattfinden. Hatten wir vor drei, vier Jahren nicht das
nehmern eingesetzt wrden. problem der Flchtlinge gehabt, dann ware heute aIles ruhig".
Eine dritte Argumentation sieht den Ausli'inder a]s Bedrohung Ein drittes, in allen Gesprachen mit Vertretern von Bund und
der "Eigenstaatlichkeit" (NA 77:3); dahinter steckt ein komplexes Kantonen aufgefhrtes Argument, verweist auf di.e Arbeitslosigkeit
Bil d
Volk
von
und
Aengsten,
Hei-mat'
die
ihren
im code
Ausdruck
'Gegen
finden
die Ueberfremdung
(vgl _ kri t i.sch
von in den
dazu dami t
HerkunftsIandern der
die Kont ingent ierungs-
Arbeitsmigranten und rechtfertigt
und Stabi.l isierungspol i. t ik als
parin 86).
Ueberbruckungshilfe ir einige Arbeitslose i.m Ausland: IIWenn
Gegen diese. Logik wird v.a_von seiten der Gewerkschaften Stellung man einem AusJander sagt, er konne in die Schweiz arbeiten
genommen, welche die NA in einem Abgrenzungsdiskurs beurteilen: Komrr.en, dann wird er nicht unglcklich sei.n, auch wenn er weiss,
Di e Probl ema t i k der sche inbaren Interessenkonvergenz zwi schen dass er nachher wieder zurck muss." Oder: "Bei. a 11 en Vorwrfen
der NA und den Gewerkschaften zwi.ngt diese den Stabi1isierungsdis- sozialer Art, die man am Saisonnierstatut ben kann, darf man
kurs der NA zu kriti.sieren. Oie Logik der rechten Bewegungen eines nicht vergessen: dass namlich die Moglichkeit, soviele
wird als zu eng und als "Instrumentalisierung" d-er Meinungen tauE:ende Auslander zu beschaftigen, auch Saisonniers, ni.cht
bezeichnet. Oie Politik der NA sei unangemessen, deren ErfoJg nur der Schweizer Wirtschaft, sondern auch dem Saisonnier Vorteile
wird "als Syndrom von Aengsten und Abwerhmechanismen, von Igelref- bringt. Die Vorteile materieller Art sind auch eine Sei.te,
leXEn u.s.w." bewertet (11).
Von Behordenvertretern wird Oruck von seiten der NA auf
alle politischen Akteure relati.viert. Oie meisten berschatzten
deren heutige Starke, sodass die Gefahr bestehe, dass die Stabili-
und das verschweigt man oft".
Oer Hinweis auf das allgemeine Verstandns gegenbeF der pol it ik
der Bevolkerungsstabilisierung
Politik zu mssen:
dient als weiterer Grund, diese
liDer Stabilisierungsgedanke als
sierungspolitik zu einem Ueberfremdungsdiskurs werde:
"Man Hauptziel ist in der Schweiz akzeptiert".
muss den Druck der NA auch nicht berschatzen.
bei der Abstimmung um das Auslandergesetz: 50%
seien zu l iberal, 50% meinten zu restriktiv."
Man sah das Trotzdem, wurde in den Gesprachen mi t Behordenvert retern festge-
sagten, wir stel1t, konnte das Stabilisierungszi.el in den letzten Jahren
nicht erreicht werden. "Unser Leidwesen ist, dass b.isher nur
Oer Akteur
fhrt als uffentJich verantwortl1che Instanz
fr die Politik der Bevolkerungsstabilisierung einen Rechtferti-
gungsdlskurs: Die Kontingentierungspolitik wrd aus dreierJei
Perspektiven begrndet. Ein erstes Interesse ist weiterhin,
der Wirtschaft die notigen r nicht vorhandenen Arbeitskrafte
stabilisiert wurde, wenn es der Wirt-schaft schlecht ging (nach
dem ersten OeJschock zum Beispiel)". Wir mssen im Rahmen
der Richtlinien vernnftig bleiben, ein bisschen auf und abrunden,
aber die Stabilisierung errei.chen, die wir seit 79 nicht mehr
realisiert haben." (vgl. Richtli.Jen 84:34).
42
43
Di e Grnde dafr sind mannigfal t ig und je nach Departement Grenzganger ("Grenzganger sind kein Problem; wenn der Grenzgnger
und Standpunkt tei lweise verschieden. Allgemein wurde der Druck keine Stelle hat, muss er im Ausland bleiben, ab sofort"),
von se.lt-en der kantonalen Wirtschaften erwahnt, welche bereits die jedoch ebenfalls dazu bei tragen konnen, dass in kantonalen
heute Mhe mit der Verteilung des beschrankten, "rationalisierten Volkswirtschaten unerwnschte Effekte auftauchen: "Ei.ne Gefahr
Gutes" hatten. Darauf weise auch das Aufkommen fr die Schwarzar- besteht, wenn es ein unechtes Grenzgangertum ware; das ware
beit hin, wogegen noch kein berzeugendes Mittel gefunden wurde: aann der FalI, wenn Leute von irgendwo her an di.e Grenze gebracht
"Grob gesagt:
1111 Gastgewerbe braucht es l.mmer jemanden, der und in der Schweiz dann beschfti'lt wrden. Unecht ware auch,
die Toilette reinigt, das wird vielleicht der Schwarzarbeiter wenn alle Schweizer Betriebe an die Grenze gingen und damlt
machen, aber wenn er eine Bewi 11 igung bekame, ginge er gl eich d i e Fremdarbei terrege l ung unterl aufen wrden."
in Service oder in ei.ne Fabri.k, und es kame ein anderer Schwarzar- Andererseits stellen dreimonatige Kurzaufenthalter ei.ne kurzfri-
beiter die Toi.lette putzen. Di.e Toi.letten mssen, obschon sie stige Moglichkeit dar, Engpasse zu beseitigen: "Jahreskurzaufent-
kein Mensch reinigen wi 11, gereini.gt werden, ob es gut oder hal ter musste man schaffen, sonst_ waren die Saisonalbetriebe
sch1echt bezahlt i.st, i.st ein anderes prob1em" (13).
untergegangen."
Ein wei t Grund der Schwierigkei t, eine Stabi l isierungspol i t ik Vor allem msste aber heut e, nach Meinung der Behordenvertreter,
durchzufhren, wurde in der nachlassenden RotatioH der Arbeitneh- di.e Ei.nschrankung bei Ni.chterwerbstatigen verscharft werden
mer gesehen, di:e durch die verschr:!'ung der Einreisebedi.ngungell ("Erschwerungen fr alle Kategorien, die nicht Arbeiter sind",
weiter blcckiert wurde:
"Wenn ein Auslander weggeht, weiss vgl. dazu Piazza 84/4 und 85/9). Die in den letzten Jahren
er genau, dass er Schwieri.gketen bei einem eventuellen Zurckkom- und in der neuen Verordnung (BVO 86) realisi.erten Massnahmen
men hat." Oder: "Es muss natrli.ch Rotation geben; am schlimmsten der Eindammung des Wachstums der auslandischen Bevolkerung
ware es fr uns, wenn wir alle Auslander - Jahresauf- zielen ebenfalls in Richtung Einschrankung der Ei.nreise der
enthalter und N.iedergelassene - beha1 ten mssten.
Wenn man Nichterwerbstat igen.
stabilisieren muss und berhaupt noch jemanden in die Schweiz
kommen lassen will,
dann konnen S ie d ies nur noch machen, wenn
andere ausreisen oder sterben oder sich ei.nbrgern."
Erschwerend auf die Einhaltung der Stabilisierungspolitik habe
auch die Entwicklung der
deren numerisches Anfallen
Einreise der F1chtli.nge
ber die Kontingente als
gewirkt,
einziges
Regulierungsmitte1 der quantitativen Prasenz von Auslandern
kompensiert werden msse. uie Einsi.cht, "keinen Einfluss auf
den Flchtlingsstrom" ausben zu konnen, wird begleitet
versUirkt durch den Wi 11 en, in der Fremdarbe i.terpol i. t ik
und
das
Stabilisierungsziel durchzusetzen: IIJe mehr Asylanten, desto
Von seiten der Linken wi.rd dieser Wille der Behorden zur Stabili-
sierung i.nfrage gestellt: "Dle Fremdarbeiterpolitik ist sei.t
Jahren charakterisiert durch eine Immobilitat der Bundesbehorden.
Die Akt ivitat beschrankt sich auf ein Sammeln neuer Ideen kurz
vor der Veroffentlichung der neuen Verordnung." Oder:"Der Bundes-
rat kann keine Stabilisierungspolitik betreiben, da er sonst
die Verhaltnisse zwischen Staat und wirtschaft andern msste."
Von der Linken wid weiter behauptet, dass die Fremdarbeiterpoli-
tik in der Schweiz das einzige Mittel des Staats sei, Strukturpo-
litik zu betrei.ben, und deshalb sei das Zi.el ni.cht zu errei.chen.
Dass dieses Interesse nach der auslandischen
hoher der Auslanderantei1: Dann muss man die Kontingente reduzie- Wohnbevolkerung aufkam, wird damit begrndet, dass "die Emigration
ren."
Stabi.l i.sierung
Wie aber stabilisieren? Auf Bundesebene werden verschiedene
begann, Prob l eme zu ze igen", und zwar mi t "den Geburt en, den
Jungen, die fr di.e Schweiz soziale Kosten bedeuteten, wahrend
forrr,ul ierten
Massnahmen gesehen, &ie sich aus den in den Regi.erungsrichtli.nien die erste Generafion nur Vortei.le brachte, weil sie schon ausge-
Anliegen ableiten 1assen. Eine Massnahme zie1t
darauf, Kategorien ohne MOglichkei.t der Niederlassung vermehrt
als Beschaftigte in Betracht zu ziehen. Dies sind ei.nerseits
bildet kam"
Fo1ge war
dem Titel
(vgl.
nach
a uch Lu t z 8"4 und Anmerkung 3, Te i l 3 )
Meinung ei.nes Verbandsvertreters, dass
Die
unter
der Stabilisi.erung versucht wurde, dle Rotatiorr zu
.
44
45
erhohen,
die Familien Uber Bestimmungen zum Familien- .. h f" die Integration der Emigran-
grundlegenden Motivatlonen, Sle ur
naehzug zu weitere Kategorien zu sehaffen oder zu ten auf okonomiseher, politiseher und soziokultureller Ebene
fordern,
uie UmwandlungsansprUehe
"Dann sieht einzU"setzen:
man, dass diese Stabilisierungspolitik nur als Destabilisierungs- -Gleiehe Reehte f Ur alle Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt
politik betraehtet werden kann."
sei.en noti.g, "ein Klima des gegenseitigen um
Arbeitgebervertreter verhi.elten sieh im Kommentieren staatlieher zu kreieren, welehes ermogliehe,
"bestimmte Anliegen" aller
Interessen und Aktionslogiken zurUekhaltend und wiesen noeh Arbei.tnehmer zu vertreten.
am ehesten auf die vielen Uebereinstimmungen hin.
Diese Gleiehbereehtigung auf dem
(b) Di.skurs Integrat ion.
.!2.,r beitgebervertreter reduzierten in den die Integra- aller Beteiligungsformen. Dies hei.sst konkret eine Oeffnung
tionsproblematik auf di.e Forderung, traditionelle Rekrut.i.erungs- der Verwaltung, "weil seit Jahren die Beziehung Verwaltung-
gegenUber entfernteren Rekrutierungsorten vorzuziehen, Emigrant eine poli.zeiliehe war: Jahrelang hiess das Amt, das
weil die Integrationssehwierigkeiten von traditionel1en Emigranten sieh in Bern mit der Emigration Eidgenossisehe
bekannt si.nd und die Mogl iehkeit besteht, mit Mitteln Fremdenpol ize1. Heute heisst es Bundesamt fr
diesen zu begegnen. Aueh seien "politisehe Probleme" zu erwarten,
Arbeitsmarkt muss aber untersttzt werden, indem Bildungsangebote
fr ausgebaut werden (vgl. aueh Convegno-UIL
-Politiseh bedeutet Integration fr die Linke die Forderung
Aber naeh heut.e
"wenn man nieht sieht, dass es und gibt. EDI oder vom
dieses Amt vom EJPD ab, und nieht vom
In der
EVD, wie es l ogiseh oder gar, wie es in
bliefi ist, von einem Ministerium der Emigration."
eine Beteiligungsforderung den Ausbau der politi-
neuen Verordnung wird dies berUeksiehtigt, indem man
eine gewisse den traditionellen Rekrutierungslandern
gibt, well diese van der sehweizerisehen Bevlkerung seher. Reehte. Das kann ber eine Zusammenarbeit zwisehen
mehr akzeptiert und ermoglieht werden, wie
Auf die Frage naeh weiteren IntegrationsbemUhungen wurde von es dieses Jahr mit der Petiti.on der zur 40 Stunden-Woehe
seiten der Arbei.tgeber darauf hingewi.esen, dass "der Konsens gesehehen ist, aber aueh Uber die Erteilung politiseher Reehte
noeh ni.eht da" sei, "diese Frage zu aktualisieren" (13). wie Kammissionsbetei.ligungen, Stimm- und Wahlreeht_ Die Frage
Entspreehend seharf wird diese von der Linken ange-
anderen
Zudem bedeutet
gri ffen.
Sie sieh darauf,
zu bevorzugen und stehe damit in Widersprueh zur Integrationspoli-
der Erteilung der politisehen Reehte an vermuteten
die der Linken, wUrde sieh besonders zuspitzen,
wenn der zweiten Generation weiterhin politisehe Artikulationsmg-
tik,
die au eh berUeksiehtigen msse.
Oft. liehkeiten vorenthalten wUrden (vgl. aueh Steiner-Kamsi 85).
wurde von Vertretern der Linken gegenUber den bUrgerliehen -Integrationspolitik hei:sse aber aueh "Bedingungen zu sehaffen,
Poli.tikern und Arbeitgebervertretern aueh der Vorwurf der be-
wussten
gehore
Tolerierung
zur Strategie
der
der
reehten Bewegungen formuliert. Dies
Arbeitgeber, die "alle ein bissehen
es ermglehen, dass sieh
er sieh zu Hause fUhlt,
wenn er es die
Emigrant realisieren der
dass er die Mgliehkeit
kul turell en
kann,
haben
mit
zufrieden maehen wollen, das ganze Spiel der TeiJung dem Heimat.land zu bewahren, dass er nieht auf sieh selber ver-
benutzt wird, um besser Sehweizer und
(vgl. aueh Frigessi 77).
die
dass
soll, Verbindungen wUnseht,
Wahrenddem also Arbeitgebervertreter
auszunUtzen."
die Integrationspolitk
ziehten muss, d.h. die Assimilation vermeiden kann. Die Assimila-
tian bedeutet das Absehneiden der Wurzeln, die Integration
dagegen bedeutet in einer multikulturellen Gesellsehaft akzeptiert
stiefmUtterlieh behandeln, insistieren die Gewerksehaft.en und zu werden."
die Linke auf
tionspolitik.
einen breiten Einsatz der
"Internationali.smus" und
KriHte in die Integra-
"Humanismus" sind die
Die
die
Linke wie kirehliehe Kreise setzen sieh deshalb dafr ein,
Integrationsdisposi.tion der Schweizer Uber Oeffentl iehkeits-
'.' c,,-
46
47
arbeit zu fordern: "Uns interessiert die Sensibilisierung der Es ging also darum, Furcht abzubauen, damit weiterhin die Moglich-
Menschen, so dass sie den Emigranten als positiven keit bestehen wrde, Auslander als Arbe-Ltskrafte in der Schweiz
anerk!2nnen, als Leute, die etwas bringen, und nicht als Feinde. verwenden zu konnen (vgl. auch EKA 79: 3) .
Das erreicht man,
indem man zeigt, dass das tagliche Lehen
es
der
der
erlaubt, dass Schweizer und Auslander auskommen." Von seiten
Gewerkschaften besteht die Moglichkeit, die Integration
Auslander (20-50% aller Mitglieder, vgl. Hopflinger
zu verbessern, indem Veranstaltungen fr
Auslander gefordert
werden, um auch die Integrationswilligkeit
der Auslander zu
In den Gesprachen mit Behordenvertretern wurde das Wort Integra-
tion oft im Sinne von Assimilation und Anpassung des Auslanders
an die schweizerischen Verhaltnisse verwendet. So wurde der
Rckgriff auf die traditonellen Rekrutierungslander damit begrn-
"anpassungsfahiger" seien. Auch folgende Aussagen
erhohen und spezielle Sektionen und Kaderpositionen fr Auslander wichtig ist: "Integration heisst, dass man dem Auslander immer
geschaffen werden. mehr Rechte gibt und Ansprche bertragt, je langer sein Aufent-
Problematisch erscheint
det, dass diese
weisen darauf hin, dass das Konzept Assimilation weiterhin
in der Linken v.a. die seit einigen halt in der Schweiz ist." Oder: "wir sprechen eher von Assimila-
Jahren zunehmende Rotation der Auslander und die damit verbundene tion _ auch wenn der Konsul kommt und sagt, sie mQssen Italiener
sUindige Veranderung in der Herkunftsstruktur der Aus]ander: bleiben. Aber es lauft trotzdem so, die berwiegende Zahl wird
"Unser Interesse ist schon auch, dass die Zuwanderer aus entfern- Schweizer werden. Bei der Rezession sind al] jene gegangen,
ten Gegenden gestoppt werden und wir uns beschranken konnen die ihre Kultur schatzten. Die Familien blieben grosstenteils
auf die sogenannten traditonellen
Rekrutierungsgebiete, wo
auch gute Beziehungen zu Gewerkschaften aus jenen Landern vorhan- dieses Assimilationskonzept angewandt: "Wenn man hier aufgewachsen
den sind. Es sind Auslander, die wir auch betreuen konnen."
hier.
1I
Auch bezglich der zweiten Auslandergeneration wurde
E i ne gewi sse Res i gnat i on war in den Gesprachen mi t Vert.retern
der Linken trotz den vielen Anliegen und Aktionen der Jetzten
Jahre festzustellen. Das Thema bleibt weiterhin besonders fr
die Gewerkschaften heikel: Es ist "ein inneres Problem der
Gewerkschaften, offentlich stark fr Auslander in Erscheinung
zu treten, da die
interne Probleme
Erfahrung der 70er-Jahre
der Mitgliederloyalitat
zeigte, dass dies
erzeugte." Genauso
wurde festgehalten, dass stetige Sensibilisierungsanstrengungen
leicht zerstort werden konnen, wenn z.B. die Anzahl Flchtlfnge
zunimmt (14).
Vergleichhare Anliegen, doch verschiedene Logiken wurden von
Behordenvert ret ern geaussert: Das Int eresse an der Integrat ian
der Emigranten hat sich aus der Stabilisierungspolitik und
aus den Erfahrungen der 70er Jahre herausgebildet. In der Verwal-
tung wurde erkannt, dass in den Diskussionen im Umfeld der
Ueberfremdungsinitiativen nicht nur die Problematik der Zahl
der Atlslander mitspielte, sondern auch verschiedene unterschwel-
l ige Aengste und Fehlinterpretationen vorlagen, die es in irgend
einer Form aufzuarbeiten galt: "Dann ist sicher auch zu diesem
Zeitpunkt das Element Integration ins Bewusstsein getreten."
ist, besser deutsch als a lenlSC , t l . h kann dann gehoren "ie
eben
muss
zu dieser WOhnbevolkerung, und dann msste man sich fragen,
man euch als statistische Auslander weiterhin dulden:
Die Integration ist schon so weit fortgeschritten, dass das
stabilisierend ist."
Von seiten der Gewerkschaften und Linken wird der Inregrationsdis-
kurs des Staates
Rolle gegenber
zwar
der
wahrgenommen, doch
Fremdenfeindlichkeit
wird einfach so fatalistisch gesehen".
kri.tisch die passive
hinterfragt: "Das
Die tatsachlich geleistete Integrationspolitik des Staates
wurde von links als verantwortungslos bezeichnet, denn man
berliesse den grossten Teil der Arbeit v.a. Auslanderhilfsorga-
nisationen, im Vordergrund natrlich die Schulen, die zuwenig
subventioniert wrden. Oeffentliche Gelder fr die Integrationsar-
beit seien sehr seIten.
Die politische Rechte in der t:ichweiz wehrt sich indessen gegen
jegl iche Integrationsanstrengungen. Die Integration weiterer
Kulturen wird z.B. von der Nationalen Aktion als "Selbstzerstorung
unserer Nation" bezeichnet. Die Integration anderer Kulturen
wrde fr die NA, die "Zerstorung der tragenden nationalen
Gemeinschaften und damit das Ausloschen der kulturellen Vielfalt"
48
49
bedeuten (NA 77:fl).
bande auf kantonaler Ebene grosser ist,
Gewerkschaft skre i se nehmen d i e Int eressen der po 1 i t ischen Rechte auf Bundesebene al s Ei nbussen von
ernst und werfen d iesen Bewegungen d ie Ausnut zung der Konfl ikte ""
so dass Kontingentierungen
EinfIussmoglichkeiten der
Verbande verstanden werden mssen.
zwischen Schweizern und AusIandern vor. Als Hl"nwel"s d f"" "d
a ur Wlr 'Gesunder Menschenverstand' bedeutete in der oben zi t iert en
gewertet, dass nach Iangjahriger Bekampfung der ersten Nachkriegs-
die Aufrechterhaltung effektiver systemintegrativer Aussage
immigration in der Schweiz - v.a. Italiener, die sich nun relativ
Mechanismen auf kantonaler Ebene zwischen politisch-administrati-
gut integriert haben und nicht mehr grosse Emotionen auslosen - vem und okonomischen System.
sich die Rechte v.a.
auf die neue Emigration als existentielles
Problem der Schweiz werfe.
Bemerkenswert
ist, dass die anderen Akteure in der Fremdarbeiter-
Systemintegration als
berverbanden pragte
dominierende Perspektive bei den Arbeitge-
allgemein das Bild der Interviews: "In
den 70er Jahren war die Tendenz 'Senkung des Auslanderbestands',
pOlitik, Staat
und Arbei t gebervert ret er, wahrend den Int ervi ews in
es sind die grossen hiess 'Stabilisierung' , 8Eler das den
nicht auf die Anl iegen der NA eingingen, wenn es um dl" e F
rage Kennziffern [im
der Integration ging. Die offentliche Austragung dieses latenten 70er
Prinzip die
Jahre, S. c. ]
hegemonialen Sprachgebrauche der
der Fremdarbe i t erpo l i t ik" . Oder:
Konflikts wurde nur in der Linken thematisiert.
1.3 Kraftevernaltnlsse - Interpretationen und Hinweise
und 80er
"Heute haben wir uns mit der Fremdarbeiterpolitik abgefunden.
Wenn es bei den Saisonniers bleibt [d.h. das Saisonnierstatut
nicht abgeschafft wird, S.C.], kann man damit leben."
Krafteverhaltnisse drckten s-ich in den Interviews in Geltungsan- Beide Aussagen weisen auf die Orientierung an politischen codes
sprchen aus, die sich mehr oder weniger selbstverstandlich _ hin, die systemintegrative Funktionen haben und mit denen sich
a l so ohne Begrndungszusammenhang.e - durch d.i e Uebernahme hegemo- d ie Arbei t gebervert reter abf i nden, s-ol ange der stat us quo bewahrt
nialer Begrifflichkeiten der Systemsprache wie 'Ueberfremdung' werden kann (vgl. zu der Funktion politischer codes Muller
(vgl. Ebel/Fiala 83) auszeichneten. Solche Geltungsansprche 85, Halfmann 84). Forderungen in qualHativer wie quantitativer
ausserhaIb kognitiver und moralischer Begrndungen zeigten Hinsicht erscheinen eher unwahrscheinlich, obschon die Ressourcen-
sich auch in Aussagen, in welchen der 'common sense' als Argument lage weit mehr als nur status quo-bewahrende Interventionen
gebraucht wurde (vgl. Hefti 84). Ein Arbeitgebervertreter ausserte erwarten liesse: nUm Einfluss auf die Behorden zu haben, muss
sich zum SUbsi-diarisierungsentscheid der Grenzgangerkontingentie- man glaubhaft sein, serios arbeiten, genaue Analysen zur Verfgung
rung in diesem sinne bezeichnend: "Der Bundesrat zeigt in der stellen, Verantwortung bernehmen, aber v.a. viele reprasentieren
neuen Verordnung gesunden Menschenverstand, indem er die Kont in- konnen; das i st unser FalI". Die Ressourcenstarke und dami t
gent i erung dem Ent schei d der Kant one berl asst, denn die Differen- d ie voice-Opt i on der Arbei tgeberverbande wird in den zit iert en
zen sind von Kanton zu Kanton sehr verschieden." Mit dem code Aussagen mit den Hinweisen auf die Grenzen der Veranderung
'gesunder Menschenverstand r wird in diesem Beispiel das Einver- angezeigt.
standnis mit der gefundenen Losung gezeigt, die massgeblich Auf Arbeitgeberseite fehlt jedoch die klare Formullerung der
ber den Druck der kantonalen Vertreter und der Wirtschaftsverban-
de gegen den anfanglichen Willen der Verwaltung entstand. Implizit
wird der Vorschlag einer zentral geregelten Kontingentierung
in dieser Aussage al s 'ungesunder Menschenverstand' mitkl assiert
und dami t auf die Grenzen eines Konsenses verwiesen. Es bleibt
eigenen Starke in
Legitimation ihrer
der Fremdarbeiterpolitik, denn
Anl iegen ist nicht vorhanden.
die breite
Nicht die
Linke stellt die Ansprche der Arbeitgeber wirklich infrage,
sondern ein diffuser, nicht systemintegrativ orientierter natio-
nal-populistischer Protest ("die psychologische Stimmung"),
undeklariert, weswegen diese Losung bevorzugt wird. Erst ber der nicht kontrollierbar ist und sich zum klassischen Kraftefeld
Nachfragen zur Motivation der Bevorzugung dieser Losung wurde Arbeitgeber-Arbeitnehmer quer stellt.
verstandlich, dass der Interventionsspielraum der Wirtschaftsver- Denn in diesen rechten Bewegungen werden einerseits die Arbeitge-
50 51
ber sehwaehenden, national-ideologisehe Elemente sozialintegrativ de des Daehverbands - ohne wesentIiehe Erfolgsaussiehten -
formuliert und cmdererseits c.lie Gewerksehaften schwchenden einsetzen konnen.
entsolidaris i erende, egoistisehe Werte dem
Vertretungsanspruch der Arbeitnehmer dureh die
monopolistiseher Diese Spannung zwischen po l itiseher Wahrnehmung und Aktivitat
Gewerkschaften der Verbandssp1tzen (EinfIusslogik) und der in Arbe1tgeberverban-
entgegengestellt. Ein Arbeitgeber besehreibt dies so: "wir den starken Mitgliederlogik fhrt in der Fremdarbeiterpolitik
l assen uns oft zu stark von NA-Ueberlegungen beeinfIussen. zur Bewahrung des eingependel ten status guo al s opt imierte
Es ist ja kein Drama, wenn die AusIanderzahl von 940 auf 950'000 LOsung: Denn Erhohungen der Kontingentgrissen fhren zu pol1ti-
steigt. Die allzu starke Hypnotisierung von den statistisehen sehen problemen (Legitimitat der Fremdarbeiterpolitik) und
Daten ist
sieh nieht
sehan
allzu
eine
stark
Gefahr, der man
in die FesseIn
entgegenwirken muss,
binden zu lassen."
um Senkungen sind gegenber den Branehenverbanden und einzelnen
Oder Unternehmern nicht vertretbar (interne Loyalitatsschwierigkeiten).
noch expliziter: "Man kann das Gewicht der NA-Initiativen nieht Aus der Akteurstruktur heraus sind demnaeh bei den Arbeitgebern
nur messen am Gewieht der NA als partei: In diesen Fragen ist zwei verschieden gewichtete Logiken zu identifizieren, welehe
es m6g1ieh, einen grossen Bevilkerungskreis einzubeziehen, beide an Antorderungen der systemintegration orlentiert slndo
der sieh sonst nicht mit der NA identifizierto" Aehnlieh wird von seiten der Verwaltung argumentierto systemische
Die monol ogi sehe Interessenst ruktur bei Arbe1t.geberverbanden - Erfordernisse sind prior"itar: Die Reprodukt ionsfahigkei t der
die Mitglieder sind als Unternehmer bereit. s in die Vertretung Wirtsehaft ber eine Fortsetzung der Fremdarbeiterpolitik zu
der Wtrtsehaffsinteressen von ihrer systemischen Rolle her erha1ten wie politisehe Instabl1itaten ber die Beibehaltung
integriert - wird in der Fremdarbeiterpolitik teilweise dureh- des Ziels der Stabilisierung der ausJandischen Wohnbevilkerung
broehen (wie manifeste Loyalita""tssehwierigkeiten zwischen Basis zu verhindern, sind system"int egrative Orientierungen, die in
und Elite zeigen) Diese Interessenstruktur erklrt zusatzlich den Gesprachen mit h6heren Beamten vorherrsehteno Aueh hier
d i e Tendenz, den status guo in- der Abstimmung von inter- und die NA als Gefahr fr die SystemstabilHat:
"Die
intraorganisatorisehen Bedrfnissen zu erhalten:
Loyalitats- NA ist zu bercksichtigen, denn sie hat einen grossen Rckhalt
sehwierigkeiten zwisehen Mitgliedern und Spitze ergeben sich
aus der Verantwort ung der Verbandsfhrung gegenber der Gefahr
des Aufkommens fremdenfeindlicher Momente, welehe die Systeminte-
gration i nfrage stellen k6nnten, wahrend die Verbandsmitglieder
s i eh auf die Artikulation utilitaristiseher Interessen der
im Volko"
Diese Konstellation m"it Staat und Arbe1tgeberverbanden, die
ahnliehe Logiken der Systemintegration mit traditonell hoher
Leg1timationsbasis (ooo) haben, deutet auf die Schwierigkeiten
der Gewerkschaften hin, ihre Sozial- und Systemintegration
einzelnen Betrtebe besehranken konnen und sektorielle Anliegen berUeksiehtigenden Anliegen konfliktfahig zu formuliereno Probleme
hiher bewerten als globale Systemerfordernisseo
sind bei den Gewerksehaften aber nieht nur in den interorganisa-
Di e Sehwaehe der Sp i t zenverbande der Arbei t geber, int raorganisa- t iona l en Bez iehungen anzutreffen, wo sich der St ab i.l is ierungsdi s-
tiona l zu verpf1iehten, bewirkt jedoeh, dass derenStellungnahmen kurs gegenber dem Integrationsdiskurs hegemonial i.n Perzeption
n i eht pr i mar i.n Form globaler codes ausfallen, sondern trotz und Spraehe durchsetzen konnteo Vielmehr sind sie aueh verbands-
den Widersprchen voao zu einer "Synthese der erhaItenen Antwor-
ten" der Mitgliederverbande werdeno Ste l Jungnahmen bersehre.iten
sel ten den vorgangig abgesteekten Bereieh der zugelassenen
und a pri ori festgelegten Begri.ffe, i.nklusive deren Bedeutungsbe-
reieheo Globale Verantwortliehkelten fhren von seiten der
Daehverbande nieht zu verpflichtenden Aktivitaten, die einzi.g
"moral suasion" als Mittel der Bindung der Mit-glieder an Entsehei-
int ern zu f inden: "Es gal t dann in bezug auf d i ese Abst immungs-
kampfe immer und immer wieder diese Politik zu verdeutIiehen
vis--vis der eigenen Mitgliedsehaft, und da kam es in vielen
Fallen sehon zu einem Auseinanderklaffen zwisehen verantwortJiehen
und eingesehriebenen Mitgliedern, zu ei.nem Brueh zwisehen Basis
und Fhrungo Trotzdem glaube ieh hat eine Fhrung ei.ne Fhrungs-
funkti.on, ob das nun der breiten Mitgliedsehaft passt oder
52
53
n icht .. (15) . Verordnung zur Begrenzung der Zahl der Aus l ander, 2. i n den
Diese Aussage unterstreicht die d.ialogiSche InteressenstruktulvOllZUgSstrukturen zu dieser Fremdarbeit erverordnung, 3. in
in Gewerksehaften, aber auch den brokratischen Charakter de! den Verhand1ungsgremien der Sozialpartner, 4. in den Strukturen,
Gewerksehaftsentscheide, die eine Pol itikformul ierung berhaupt die zur Erarbeitung der internationalen Abkommen in der Fremdar-
noch ermiglichen. Das generalisierende Interesse, niedergelassenEbeiterpo1itik fhren und schliesslieh 5. in der Eidgenissischen
Aus1ander zu integrieren und Auslanderzahlen zu stabilisieren, Kommission fr Auslanderfragen (EKA) , die sich v.a. mit problemen
dami t di.e Rechte der ansassigen Ausl ander steigen und bessere der Integrat ion befasst.
Arbeitsmarktbedingungen fr den Arbeitnehmer geschaffen werden, Vom neokorporatistischen Kreis1aut kann ein parlamentarischer
beruht auf einer ASl'mmetri.e de-r Interessen zwischen Basis und Kreis1auf unterschieden werden (2.2), der in 1etzter Zeit jedoch
Fhrung, d i e nur ber Aufkl arung gelost werden kann und s icher li.ch in der Fremdarbeit erpo l it i k an Bedeut ung ver l oren hat. wi cht i ger
als Schwachung der Gewerkschaften gelten kann. ist dagegen der direktdemokratische Kreislauf (2.3). In den
Die Anliegen der Gewerkschaften erlauben zwar, dass "Leute, letzten zwanzig Jahren ereigneten sich
die professione1 1
punktuell in der
et h i.sch-soz i a l en
odE,r engagiert an Organi.sationen
Fremdarbeiterpol.itik - nein Thema
tei lnehmen", Abst immungen
und Aktionen,
mi t starken entscheidend beeinfl ussten. Der
welche die
in diesem Kreislauf
Fremdarbeiterpo1itik
des zweiten Kapitels letzte Tei l
Komponenten" -
zusammenarbeiten zu
1assen wird sich mit den Interdependenzen zwischen den Kreislaufen
(vgl. die Arbeitsgruppe 'Mitenand' als Konglomerat verschiedenster befassen (2.4).
"dass man schwaeh
Kreise; M1tenand 78), doch bleibt das Problem,
ist", denn eine grosse Basis, die si.ch fr
einsetzen wrde, fehlt.
diese
Interessen 2.1 Der neokorporati.stisehe Kreislauf
(l) Fremdarbei.terregelung ber Verordnungen.
Gesttzt auf die Art.18 Absatz 4 und 25 Absatz l des Bundesge-
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der nationale sesetzes vom 26. Marz 1931 ber Aufenthalt und Niederlassung
Konsens 'Stbilisierung der auslandischen Wohnbevilkerung', der Auslander (ANAG) werden jahrlich Verordnungen der Bundesbehir-
der sich in a11en Organisationen manifestierte, auf Systemerfor- den zur Fremdarbeiterpolitik veriffentlicht. Der Leistungsauftrag
dernissen beruht, die in der Akteurrationalitat internalisiert 'st .. "a . ein ausgewogenenes Verh1iltnis
dieser Verordnungen ,
sind. zwischen dem Bestand der schwei.zerischen und dem der auslandisehen
Die Integration der auslandischen WOhnbevilkerung dagegen kann Wohnbevo1kerung; b. die Schaffung gnstiger Rahmenbedingungen
aus der Akteurstruktur nieht als konsensfahige Richtung der fr die Eingliederung der hier wohnenden und arbeitenden Ausl1inder
Po11tik bezeichnet werden, denn es Bedarf dazu noch diskursiver und c. die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine mig-
Aufklarung,
die in den einzelnen Organisationen
noeh
in ei.nem grosseren Rahmen stattgefunden hat.
2. Entscheidungsprozesse und -strukturen
nicht
li chst ausgegl i chene Beschaft igung." (BVO 6. 10.84) .
Stabilisierung von Wohnbevo1kerung und Arbeitsmarkt sowie Integra-
tion sind demnaeh die deklari.erten Ziele der Bundesbehirden.
Dieser Zweck der Verordnungen wurde von Arbeitgeberseite in
Es ist mog1ich, das sehwei.zertsehe politische System aus
Gespraehen nicht vollstandig wahrgenommen. Vielmehr wird
dem den
Blickwinkel der Steuerungsrati.onalitat
als Summe von Kre .islaufen der
Staat in einer passiven Rolle gesehen, die sich darauf
"die gesamtschweizerisehen Kontingente auf die
zu betrachten. Diese Kreislaufe sind Orte des Zusarnmentreffens
von Akteuren, die Steuerungsrationalitaten ausbilden und Entschei-
de treffen. Zuerst wird der neokorporatisti.sche Krelslauf erlau-
tert (2.1), der in fnf Strukturen anzusiedeln ist: 1. In den
Mechanismen i m Zusammenhang zur
jahrlichen Erneuerung der
beschrankt,
Kantone" zu verteilen .
Andere Akteure haben auch Mhe mit der vollstandigen Deutung
des
der
Zweeks der
Gesetzgebung
Verordnung. Die verschiedenen Experimente
wie die recht1iehen Unklarheiten im ANA G
in
von
1931 erkl1iren diese Unsicherheiten: "Es gab Jahr fr Jahr Fremdar-
54
55
beiterregelungen, aber daneben war es so, dass EVD und EJPD fr Beh6rdenvertreter "leider die einzige Gr6sse zu sein, die
auch zustandig waren, Unterverordnungen zu erlassen .. Dann kamenbeeinf1ussbar ist", so dass "die bestehenden Verfahren [die
noch d i e Arbe i t samt er und d ie kantona l en Fremdenpol i zeibehorden Pol i t ik ber Verordnungen, S. C.l in der Fremdarbei terpo l i t ik
hinzu, die ihrerseits weitere Weisungen erliessen. Hier nungengen, denn der Entscheidungsspielraum ist relativ klein."
aiese Verordnugen, Unterverordnungen, Kreisschreiben und WeisungenDie5e Invarianz drckt sich auch im verbreiteten wissen der
und Instrukt ionen und Verfgungen, al so nach meiner Ansi.cht Meinung des andern aus, denn die Stel J ungnahmen der einzelnen
ein Willkrsalat sondergleichen", meinte ein Gewerkschaftsvertre-Akteure scheinen sei.t Jahren die selben zu se.in. Die Reaktionen
ter. Noch zugespitzter formulierte ein Beh6rdenvertreter diese anderer Akteure werden in der Planung von Stellungnahmen berei.ts
gesetzliche Unsicherheit: "Mit dem ANAG kann man alles machen!" soweit vorweggenommen, dass damit gleichzei.tig auch Veranderungs-
So erk1art sich auch, dass 1982 alle Spitzenverbande bereit m6g1ichkeiten aus Vorsicht gebannt werden: "Es ist mir noch
waren, ein neues Auslandergesetz zu untersttzen, dass trotzdem nie passiert, dass ich am Schluss tota1 frustriert vom Ergebnis
am Referendum sche1terte. Die Pol itik ber Verordnungen wurde gewesen ware, da ich berall die vertrauensbi ldenden Massnahmen
danach weiterhin praferiert, denn sie galt aJs flexibeJste spre und wissen kann, was die ganze Sache noch verleiden kann,
L6sung. Die meisten Veranderungen wurden bis heute in diesen was m6glich i.st", meinte ein Verwaltungsvertreter. Oder ein
Verordnungen fixiert: "Die Verordnung ist die einfachste Formel, Arbeitgebervertreter: "Man hat uns auch immer wieder aufmerksam
denn sie ist die schnellste und zweitens auch am wenigsten gemacht, wieviel m6glich ist, so dass wir die Grenze kannten."
gefahrIich, denn die Verordnung kan n man andern, die in der Die Aussage eines Beh6rdenvertreters - "Solange das Verfahren
Verordnung verfestigten Entscheide sind nicht
irreversibel." den status quo erhalt, solange glaube i.ch nicht, dass diese
Der gesetzlichen Vielfalt und Uneinheitlichkeit konnte mit Politik in eine Konfrontation ausartet" - zeigt den GIauben
der neuen Verordnung (BVO 86) zum TeU entgegengewirkt werden: an di.e Leglt i.mi.t at d i.eser Regu l ierungsform. Arbei tgebervertreter
"Die neue Verordnung ist eine Alternative zum gescheiterten akzeptieren ebenfalls diese Verfahrensform: "Ich glaube, die
Auslandergesetz, denn sie versucht die wichtigsten Verordnungen heuti.ge Regelung der Fremdarbeiterpolitik. ist an und fr sich
zusammenzufassen, damit das Gesetz handhabbarer wird." Diese vernnftig und sollte m6g1ichst unverandert weitergefhrt werden,
Vereinheitlichungsversuch der Auslandergesetzgebung in der was offensichtlich auch die Absicht der Beh6rden ist."
Verordnung wurde in den Gesprachen allgemein als Fortschritt Zweifel an er Legitimitat dieser Regulierungsform werden von
"in bezug auf die Systematik" bezeichnet, obschon sich "materiell link.s und rechts angebracht. Die einen problematisieren, dass
nichts geandert hat." die Verordnungen den Beh6rden erm6g1ichten, jahrlich ohne wesent-
Formal wird demnach versucht, das Scheitern des Auslandergesetzes liche aussere Einflussm6g1ichkeiten wichtige Bestimmungen zu
ber die Verordnung tei lweise zu kompensieren. Diese funk.tionale anern: "Dass die Verordnung nicht jedes Jahr andert, ist vorzu-
Leistung wurde in den ",esprachen einersei.ts als Ausdruck des ziehen, denn man kann nicht jedes Jahr RegeIn andern, bis auf
politischen Lmmobilismus gewertet: "Di.e Kritik i.st die, dass den numerischen Annex natrlich, der uns weniger interessiert.
~ i h im Grunde genommen sehr wenig geandert hat. Den grundlegenden Was uns nicht passt, sind die Veranderungen auf Verordnungsebene,
Vorwurf msste man nicht den Leuten der Verwaltung machen, die einschneidende Veranderungen der Fremdarbeiterpolitik bedeu-
sondern dem Bundesrat, von dem her seit Jahren in der Fremdarbei- ten." Die anderen kritisieren den Mangel an Oeffentlichk.eit:
terpolitik keine Leitlinie, keine wesentliche Stellungnahme "Man macht die Fremdarbeiterpolitik m6gJichst in der Vertrautheit,
mehr gek.ommen i st", bemerkt e e i n Gewerkschaft svert reter. Anderer- und zwar aus der Erkennt n i s, das s man schl afende Hunde n i.cht
seits wurde die inhaltliche Stabilitat der Verordnungen mit wecken soll."
dem Mange l an lnt ervent i onsm6g1 i chk.ei t en begrndet. Di e Verord- Di ese Argument e werden von Arbeit gebervert retern wi e in den
nung, welche die H6he der Kontingente fixiert, scheint auch Beh6rden gesehen, jedoch funktional gewendet und dami.t legi.ti-
miert, indem Effizienzkriteri.en herangezogen werden: "Heute
56 57
entscheidet die Verwaltung und der Bundesrat, nicht das parlament'numerische Politik, zum Beispiel bei den Umwandlungen und beim
das ware vielleicht nicht vernnftig, das hatte die GefahlFamiliennaehZUg. Es wird nieht die Frage gestellt, ob es human
der Verpolitisierung, jedes Jahr vielmehr Oeffentlichkeit'oder nicht ist, sondern nur, ob sich die Zahlen damit verandern.
Das Parlament wrde eine Riesengeschichte daraus maehen, die",ir verachten nicht die Zahlen, sondern die Art ber kleinste
NA und die SP mssten dann kommen; dies ware eine unproduktiveVeranderungen jedes Jahr die Stabilisierungspolitik zu betreiben."
Geschichte, denn es mssen ja nicht grosse politische W.irfe
ES
sei eine pol itik, "die menschl iche Werte nicht einbezieht,
gemacht werden." sondern nur diejenigen der Oekonomie und der Xenofoben." Das
Die jahrliche Verordnung wird heute als der entscheidende Momentrntegrationsziel wrde zwar in den Verordnungen prominent erwahnt,
in der Fremdarbeiterpol itik eingeschatzt, in der sich unspektaku-
doch
in keiner oder geringer Weise verfolgt: "Die Effizienz
lar die kleinen Schritte der Veranderung zeigen, ein Verfahren'erlaubt es so stur fortzufahren, weil die wirtschaft diese
das "sich weitgehend bewahrt" hat, wie dies ein diesen Arbeitsmarkt wegen dem Profit braucht."
ter ausdrekte. Mit 'weitgehend' wird vermutlich bereits eineVorlaufig werden deswegen von allen Seiten keine veranderungen
Beurt ei l ung der Ergebn i sse angesproehen, d ie, al s Konsequenz
der
prax i s der Verordnungen erwart et. Behordenvert ret er vermut en
der Politik der kleinen Schritte, niemanden ganz zufriedenstellt'eher geringe veranderungen auf dem Arbeitsmarkt: "Heute sieht
wird mit Begriffen wie "PflasterlipolitiK" auf diealles danach aus, dass Facharbeit relevant wird und ungualifizier-
dauernde Veranderung von Regeln in den Verordnungen angespielt'te Arbeit abnimmt. Arbeitsintensive Branchen, das Bau- und
anderer se it s wi rd von Wi rt schaft sverbanden bemerk t , das s der Gas t gewerbe , werden aber knft ig we it erh i n Sa i sonn i er s br auchen.
Mangel an benot igten Fachkraften bisher nicht behoben wurde, Die Hotellerie hat zum Beispiel momentan eine enorme Nachfrage
Dies obwohl eine Entscharfung der Lage mit der Krise in den
nach
Arbeitskraften."
70er Jahren stattgefunden hat, welche die einheimische BevolkerungArbeitgebervertreter erwarten ebenfalls keine grossen Veranderun-
wieder vermehrt zu Tatigkelten fhrte, die bis dahin von Auslan-
gen
: "Es kann Nuancen in der einen oder anderen Richtung geben.
dern ausgebt wurden. Wenn die Konjunktur anhalten wird und sich der Mangel an Arbeits-
Von seiten kantonaler und Arbei tgebervertretern wird im EJPD kraften noeh verstarken wird, dann ist es mogl ieh, dass von
die Behorde gesehen, welche den Mangel v.a. an Jahresaufenthaltern Arbeitgeberseite gefordert wrde, die Zahl der Kontingente,
verantworten IIIUSS. Das EJPD Jilsse "die undankbare Kontrolle v.a. der Jahresaufenthalter, vorbergehend zu erhohen und nachher
und Limitierung durehziehen ' , wahrend "das BIGA das preblemnatrlich entsprechend tiefer herunterzugehen."
der Aufteilung auf die verschiedenen Branehen" hat; "die sehen
Von
seiten der Linken wird eher resigniert auch festgestellt,
sehon den Bedarf, sind offener - wirtschaftsnaher." dass sieh niemand die Frage eines Wechsels in der Fremdarbeiterpo-
Di e Legitimation wird jedoeh den Ergebnissen von Wirtschaftsver- litik stelle. Selbst die Chancen eines ne uen Auslandergesetzes
tretern in Verbanden und Kantonen nicht entzogen: "Ieh bin werden gering eingestuft: "Ein neues Auslandergesetz ist schon
immer mit einzelnen Bestimmungen nicht einverstanden, das gehort erwnscht, aber die verquickung mit der Asylproblematik macht
zum Spiel, doeh bin lch mit dem Ergebnis zufrieden, denn in solehe Vorstosse schwierig."
d i esem Rahmen i st es vernnft i g", und "Vernunft i st das po li t i seh Arbei t gebervert ret er erhoffen s ich von ei ner Revi s i on des ANAG
Machbare."
Von l inks wird in der Einschatzung der
der Kontingent i erung abstrahiert und
nicht sehr viel, im Gegente i l. Zum einen wird von ihnen eine
Ergebnisse vom Sachzwang ne ue Debatte befrchtet ("heute t>lrde ich kaum ein neues Auslan-
den Poli.tikoutputs die man muss es ein bisschen ruhen lassen; wir
dergesetz wagen,
moralische Legitimation nicht attestiert. Der Auslander wrde sir.d uns in dieser Frage dermassen in die Haare geraten, ich
vorwiegend als Nummer betraehtet, die auslandische Wohnbevolkerung habe selten so boshafte Debatten innerhalb der partei gehort,
v.a. als eine zu begrenzende Grosse. "Es handelt sich um eine wie in dieser Frage"). Zum andel"en werden zu weitgehende Libera-
58
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lisierungen und Flexibilitatseinbussen im Falle einer Reformulie. Vorbereitungsphase
rung des ANAG erwartet: "Es kommt sehr darauf an, Wle ein neues ausgearbeitet wird,
(a) , in weleher der Vernehmlassungsentwurf
in eine VernehmJassungsphase und in eine
Auslandergesetz formuliert ware, v.a. die Umwa nd l ung s f r agen =L.=e..:.t.;::zc.:t.=bc.:e:.;a:..:r:...;b::..e.::....;.i..;..t..:.u-,-n;.-Lg ( b) .
und das Saisonnierstatut.
Man konnte mindestens sagen,
(a) Die Vorbereitungsphase konnte aueh Abklarungsphase genannt
dann wenigstens das Saisonnierstatut gesetzlieh verankert ware, werden. Unter Federfhrung des EVD, "wei l eines der Hauptmotive,
wahrend
Aus1ander in die Sehweiz einreisen, warum wir sie in
gungen
es jetzt nieht ist. Aber indem man die Umwandlungsbedin warum
festsehreibt, weiss man nieht, ob das zu einem Steigen die
Sehweiz einreisen lassen, wirtsehaft1ieh und damit aueh
(der aueh
der auslandisehen Wohnbevolkerung fhrt.
Man hatte uann nm lst wird ein verordnungsentwurf
die Mogliehkeit, die Saisonnierkontingente zu reduzieren. Das Vernehmlassungstext
i st) , vorbereitet.
ware fast unausweieh1ieh,
so dass zwar das Saisonnierstatut einer verwaltungsinternen Arbeitsgruppe
Der Entwurf
diskutiert,
wird
an
in
der
verankert wrde,
Saisonnierstatut
aber damit
also
der Gehal t vermindert wrde. Das Vert ret er vom BAF sowie vom zentralen Auslanderregister von
Abtei1ung Arbeitskraft
ware unverankert wirksamer,
"ls wem seiten des EJPD und Mitarbeiter der
es verankert wrde."
und Auswanderung vom BIGA teilnehmen. Bei Uneinigkeiten in dieser
Auch von seiten der Behorden wird die Frage eines neuen Arbeitsgruppe werden
geset zes anst e 1 l e der Verordnungen m i t ausfhr li ehen Best immungen auf d i e Amt svorst eher
nieht unbedingt gewnseht: "Eln neues Gesetz sollte nieht mehI den Entwurf, bevor er
die
von
dem
Gespraehe verlagert oder erweitert
BAF und BIGA, denn diese verantworten
Bundesrat bergeben wi rd. Eventuell
Einsehrankungen beinha1 ten, al s es sehon gibt, das woI1 te das werden aueh Bundesrate in diese Gespraehe einbezogen. Um diese
lverworfene, s.e.] Auslandergesetz aueh nieht. Im Prinzip habe Abk1arungsphase
abzurunden, werden aueh verwaItungsexterne
ieh keine grossen Bedrfnisse in diese Riehtung, denn ieh weiss, Meinungen bereits aufgenommen: "Es braueht solehen Verbandsein-
dasa der Spielraum klein ist."
fluss, denn ieh wll1 nieht in meinen vier Wanden der Realitat
Sorgen um die Fortfhrung der bisherigen Politik maehen sich vorbei gehen. Darum bin ieh aueh nieht ungleklieh, wenn ieh
Behordenvert ret er nur im Zusammenhang m i t der Frage der Int egra- sogenannt beei nf l usst werde" , mei nt e e in Verwa 1 tungsvert reter
tion von Emigranten aus weiter entfernten Gebieten, meistens daZl'.
Die Funktion uieser vorbereitungsphase lst also
lI
e1ne
Flehtlinge, in die sehweizerisehe Arbeitswelt. Eine Mogliehkeit, Erhohung der Sieherheit der Entseheidungen" und die Erarbeitung
die vom SGB vorgesehlagen wurde, bestnde in der Aufnahme abgewie- des Vernehmlassungstextes unter Einbezug uer "etztjahrliehen
sener F1ehtlinge als Arbeitsmigranten, was eine Belastung Erfahrungen, die von einer BIGA-internen Arbeitsgruppe aufgearbei-
der Kont i ngent e bedeut en wrde. Arbe i t gebervert reter wehren tet werden.
s i eh energi seh gegen d i esen Vorseh l ag und s i nd st r i kt dagegen, Di ese erst e Phase kann a l s vorwi egend verwa l t ungs i nt ern bezeiehnet
dass die F1ehtlingsproblematik und die Kontingentierungspolitik werden. Die Auseinandersetzungen zwisehen BIGA und BAF finden
vermiseht werden, denn wenn es sehon so wenige Einwanderungsbewil- hier statt
l igungen gabe, dann wrden v.a. bewahrte und qual ifizierte bezeiehnet
und konnen
werden. Beide
keineswegs
AbteiIungen
als negative
sehen darin
Koordination
ein Element
Leute gewnseht:
"wir moehten nieht drei aus Sri Lanka fr der Bereieherung: "Es ist gut, hie und da Differenzen zu haben,
Saisonnier haben." Oder: "Asylanten ICsen weil es
einen italienisehen
Arbeitsmarktprobleme
erwarten."
nieht, das ist
fahrlassig so etwas zu problem
versehiedene Orientierungen und Faeetten vom gleiehen
gibt. Wenn man al1es vom arbeitsmarktIiehen Standpunkt
Diese allgemeinen Betraehtungen zur verordnung werden plausibler,
wenn die Einflussstrukturen, Strategien
in den einzelnen Phasen der Entstehung
analysiert werden.
Diese strukturiert
und
der
sieh
Emergenzen konkret
Verordnung genauer
zei t l ieh in eine
aus
man
betraehten wrde, ware das genau so wenig gut, wie wenn
a l les vom fremdenpo l i ze i l i ehen St andpunkt aus sehen wrde."
Es seheint sieh bei dieser internen Koordination in der Bundesver-
waltung v.a. um die Frage na eh der Grosse der Kontingente zu
drehen. Sowohl in Fremd- wie in Selbsteinsehatzungen wird das
60 61
EJPD als jene Behorde eingestuft, welehe in dieser Vorbereitungsdes Sommers erfolgen, nieht jedes Jahr hingegangen, um so lobbying
phase die Verantwortliehkeit "Uber die effektiven ziffern z u betreiben. " oie Konsultationen auf eundesebene haben normaler-
nieht nur der Arbeitnehmer - des Gesamtbestands" der auslandischn;eise einen informellen und bilateralen Charakter, denn, meinte
Wohnbevolkerung bernimmt. ei" Vertreter der Verwa l t ung, die Sozialpartner wUrden normaler-
Als Teil der verwaltungsinternen Koordlnation mssen au eh diwei se "nicht ihre Karten voreinander aufdeeken; sie werden
]ahrl ieh ein bis zweimal stattfindenden Konferenzen betraehteehe, versLlchen,
werden, d i e vom Chef der Abt e i l ung Arbe i t skraft und Auswanderun:Gespraehen , s i eh
oder vom Prasidenten des Verbands schweizerischer Arbeitsamtevereinbart einen
einber ufen werden. Diese Konferenzen seien "fest institutionaliwo w'r jeweils
das gehort zu ihrem Auftrag, in bilateralen
mit uns auseinanderzusetzen. Man ruft an oder
Termin. Eigentliche tripartite
als Sehiedsrichter handeln mssten,
Gespraehe,
sind in
siert, zwar nicht sehrift l ich festgelegt, aber seit Jahre'der oremdarbeiterpolitik eher selten, aber sie sind auch schon
Praxis". Es kann vermutet werden, dass in diesen Konferenzevo!"gekommen."
Wirtschaftsinteressen der Kantone diskutiert werden, Kontingente,us den Aussagen der Verbandsvertreter kann trotzdem geschlossen
dass Trlpartismen in dieser Phase latent vorhanden Grcssen ausgehandelt und Detailvorschriften besprochen werden. werden,
Aussenk0!ltakte der Verwaltung zu anderen politischen Akteuresi"d. Vor allem Arbeitgebervertreter sehen aber momentan keinen
finden gleichzeitig standig statt. Beim hier angelegten politi' Grund, starker zu intervenieren oder Spitzengesprache zu fordern,
sehen Tausch ist bemerkenswert, dass Vertreter des Bundes eindenn einerseits wird erwartet, dass die Ergebnisse nach den
relativ bedeutende StellLlng haben, denn sie legen bereits eineKonsultationen mit den kantonalen Arbeitsamtern nieht mehr
Entwurf als Di.skussionsbasi.s und -niveau vor. Interventi.onspunkstark von den eigenen Meinungen der abweichen. Andererseits
der Verbande ist in dieser Phase das BIGA, das allgemein starke:wi rd den zustandigen Behorden vertraut; es wird erwartet, dass
als das BAF gewiehtet wird: "Mein Eindruck ist schon der, das:schon vorgangig auf die bekannten Positionen der Arbei.tgeberver.-
de faeto das BIGA die entseheidende Instanz ist, denn eingegangen wird. Die einzelnen StandplJnkte sind diesen
gewichtet die wirtschaftlichen Interessen. De jure mUsste da:Erwartungen entspreehend den einze lnen Akteuren in grossen
BAF vermutlich viel starkeren Einfluss haben." oeka nn t. In der Verwa 1 t ung s ind t rot zem d i ese Gesprache
Diese Aussage weist auch auf den erfahrungstheoretischen Ulliv.a. als feedback sehr erwUnscht: "Es kommen immer wieder Aspekte
nicht formaljuristisehen Horizont dieses Akteurs hin, was i:zu", Vorschein, aueh geringe Veranderungen."
den Interviews immer wieder auffiel: Nicht formell e Wege de:5err.l'rkenswert ist, dass in den Interviews immer wieder darauf
Intervention gelten als Orientierungspunkte, sondern wurde, dass diese bilateralen Kontakte auch dazu
bewahrte Erfahrungen. beitragen, r::mpathie zwischen den Akteuren Zl1 fordern, y;elche
Aus Erfahrung bemUhen sich deshalb auch die Wirtschaftsverbande,Gle ALls i1and l ungen vere i nfachen sollte: "Das ist der grosse
standige l\ontakte zur Verwaltung aufrecht zu erhalten. Ei:Vor:eil in der Sehwe iz , dass man einander kennt".
verwaltungsvertreter bes ehrei bt dies als ein "immer am Bal VO':'. Gewerksehaften wird betont, dass diese Kanale nieht gleicher-
bleiben, damit der Einfluss nie abklingt, das heisst, das:',;asseC1 of:en seien, doeh konnen die Interventionen azu beitragen,
ich Uber lange Zeit hinweg beeinflusse und beei.nflusst werde, dass "ein gew1sser Einfluss auf die Gewichtung, die die Verwaltung
Regelmassige Treffen sind im Gegensatz zu Telefonaten macht", aLlsgebt werden kann. Vetreter der Linken stufen
eher selten, worauf aLlch ein Gewerkschaftsvertreter Einf\uss auf das "grosse Schema der Fremarbeiterpolitik"
"Da es jetzt e ine Totalrevision der Verordnung gibt, an sici sehr gering ein. Am ehesten, wird vermutet, haben Kantone und
eine formell e Bereinigung der Depart ementszustandigkeiten, ':ertreter der Arbeitgeber die Moglichkei.t, i.m Vorfeld der Vernehm-
hatten wir vorher ein Gespraeh. Hingegen wird bei den 'assLlng erfolgreich zu intervenieren. Kantons- und Wi.rtschaftsver-
Revisionen, die ja immer in relativ kurzen Terminen wahrenc ',""er bestatigen diese Ansicht. Sie relativieren zwar ihren
62
63
Einfluss, indem sie darauf hinweisen,
dass sehon sehr v\eVernehmlassung wiehtig. Den Akteuren in dieser pol it ikarena
im Vorentwurf vorweggenommen sei, in dieser Phase jedoeh dle Vernehmlassung aueh dazu, gegenUber der Verwaltung
entseheidenden Interventionen m6g1ieh sind: "Ieh bin der - meist von Arbeitgebervertretern - aber
dass man den gr6ssten Einfluss auf die Verordnung immer ilauch Leg1timationsverweigerungen zu aussern. Ein Wirtsehaftsver-
allerfrUhesten Stadium hat, in der Phase, in der der Abteilungs'treter bemerkte in di e sem Sinn: "Wir nehmen immer an Vernehmlas-
ehef des BIGA die Vorlage maeht. Dort wird es effektiv gespieltsungen in dieser Frage teil, unterstUtzen, geben nieht einfaeh
AII es, was naehher kommt, i st Kosmet ik." In d i eser Phase r i ehte' ke i ne Antwort. wi r k6nnen uns zwar i n den Ausl anderfragen i m
sieh der Druek nieht nur in Riehtung Verwaltung an sieh, sonderallgemeinen kurz halten, etwa eine halbe bis drei Seiten, aber
wird aueh auf die Exekutivmitglieder ausgedehnt.
Von seitebeantwortet wird immer."
der Verwa l t ung wi rd d i eser Druek wahrgenommen, doeh n i eht ei nsei Daggen e i n Gewerksehaft svert ret er, der d i e Fremdarbei t erpol i ti k
t"ig auf kantonale und Wirtsehaftsvertreter besehrankt:
"F!in dieser Form nieht akzeptiert: "wir haben Gelegenheit gehabt.,
den Verband ist es natrlieh intelligent, wenn er hier beginnt,Jahr fr Jahr aueh diese Fremdarbeiterregelungen zu kommentieren.
denn wenn er seine Krltik oder seine neuen VorsehUige hie:Seit 1963 ist dies ja usus geworden, dass Jahr fr uahr neue
nieht einbringen kann, kann er es noehmals auf der zweiteKontingente festgesetzt werden - also wieder nur dieser guantita-
Stufe [die Vernehmlassung, S.C.] probieren. Es gibt einig't ive Aspekt. Aber trotzdem: Diese Fremdarbeiterregelungen,
worden sind, gaben jedes
Spezialisten bei den Sozialpartnern, die jeweils versuehen die
in die Vernehmlassung gesehiekt
ihren Einfluss informell geltend zu maehen. Das ist klar, das'Jahr Anlass, die Fremdarbe1terpolitik nieht neu zu formulieren,
man dies sprt, das ist die Aufgabe dieser Spezialisten."
aber do eh als Refrain immer wieder zu sagen: das ist unsere
Der traditionell in der Fremdarbeiterpolitik etabliertere Einflulueberzeugung als eeter und eensio."
und Strukturierungsansprueh der Arbeitgeber (vgl. z.B. Dolescha: In dieser Aussage lasst sieh aueh herauslesen, dass die Vernehm-
77) wird in dieser Aussage zwar relativiert,
doeh weisen Beurtei'lassung weiter dazu dient,
oder
Identitaten von Organisationen regel-
zu bestatigen. Identitatsbildung als
lungen von Erfolg und Misserfolg der Gewerksehafts- und
bervertreter doeh in eine andere Riehtung. Die InterventionelElement
zu
des
erneuern
Verfassens einer Vernehmlassung ist aueh in der
"ntzten" eher bei Arbeitgebervertretern, wahrend Gewerksehaftel Au"sage eines Arbeitgebervertreters vorhanden: "Wenn so eine
in einzelnen Fallen darauf hinwiesen, "niehts erreieht zu haben", Vernehmlassung kommt, d ann maehen wir intern bei unseren Mitglied-
genau gleich weiter. wir sammeln die Antworten und
(b) Das Vernehmlassungsverfahren im Ansehluss an diese Abklarungr
versuehen diese zu koordinieren:
phase i st e i n we i terer Te i l der Ueberprfung des Verordnungstex.
Extreme Seiten werden angehauen,
man sagt ihnen, was geht oder nieht geht. Wir mssen versuehen,
tes. Es ist der formale Weg des Einbezugs versehiedenster positi .
e\ne saubere Linie zu fhren, die ei ne Kontinuitat gewisse
Sozialpartner
hat. "
ver und negativer Kritiken. Fr die
die allgemeinel ,
DI e mi t
das Vernehmlassungsverfahren die M6g1iehkeit,
der solehe Mitgliederbefragungen Vernehmlassung ber
An 1 iegen in der Fremdarbe it erpol it i k der Verwa lt ung dar zul egen, Wl' rd der
und presseeommuniqus verbundene Oeffentliehkeit von
tr marginale Organisatl.onen bedeutet es eine Chanee, mit del
Verwaltung als legitimierendes Moment aufgefasst.
staat l iehen Inst ltut ionen in Kontakt zu kommen. In dem Sinr 'b .. d t k R
in der Politikvermittlungsfunktl0n der Ver an e s ee en essoureen
wird die Vernehmlassung sehr breit angelegt und ist faktisd , , b 't b
Besonders
der Legitimation, wie es dieser Besehrelbung el.nes Ar eI ge erver-
allen zuganglieh. Aueh parteien werden integriert und
treters zu entnehmen ist: "Wir sind eine Art Zwisehenglied
dadureh an der Fremdarbeiterpolitik ber Verordnungen tei1.
Neben dieser Leistung, den ein Verwaltungsvertreter "Teil
Kompromisspolitik" nannte, sind noeh a ndere Funktionen
der
de!
zwisehen Braneheninteressen und nationalen Interessen, und
wir versuehen beide Punkte ungefahr zur Deekung zu bringen."
Bei marginalen Organ isationen entfallt dieses Element. Die
64 65
Fristen zur Beantwortung der Vernehmlassung sind viel zu kurz; Die Bewi 11 igungen, di.e das BIGA erlassen kann, dienen dazu,
ei.ne
kaum
eehte Auseinandersetzung
stattfinden: "Ieh glaube,
sehneller sind als wir und
mit der Materie kann ueshaJl besonderen S1tuati.onen zu begegnen. Die Antrage werden direkt
dass die Wirtsehaftsverbandl an den Bund gestellt, der dann normalerweise mit kantonalen
die Verordnung sehon im Vorfeh Stellen verhandelt, aber oft aueh mi.t Betrieben, die berregionale
der Vernehml assung beeinfl ussen konnen; dass diese al so schol Auftrage zu erfllen haben.
l anger und intensiver damit arbei ten konnen als wir. Wir habel Beim Vol1 zug in den Kantonen wird d ie Feinvertei.lung geregel t.
das Projekt erst jetzt [Juli, s.e.) und mssen es bis zum 15.1 Der Kanton erlasst eine eigene Verordnung, die nur wenigen
studiert haben und unsere Meinung dazu sagen. Wir maehen Un! Vorsehri ften unterstel1 t i st. Das ANAG erlaubt es den Kantonen,
aber keine Illusion, dass wir irgendwe1ehen Einfluss ausbel die Verteilung der l\ontingente mit tripartistischen l\ommissionen
konnen."
Bemerkenswert i st die Uebereinstimmung .... er ,,einungen al1eJ
Akteure zum letzten Teil dieser Aussage. Die Relevanz des
lasGungsverfahren innerhalb der Erarbeitung der
wird gering eingestuft. Selbst Vertreter der Verwa1tum
zu untersttzen. Das ist in vielen Kantonen blieh. Es kann
hier von einer Art Mesokorporatismus - ei.ner Interessenvermittlung
auf Branchen- oder regionaler Ebene - gesproehen werden, denn
die Bundesebene wird ausgeseha1tet. Der pol itisehe Tauseh findet
zwi schen den kant ona l en Verbanden und dem kant ona l en Arbe i t samt
bezeichneten di.ese Verfahren in der Fremdarbeiterpolitik al! (KXGA) a1s Vol1zugsinstanz statt (1). Di.e kantonalen Losungen
Routine: "Wenn es um die offiziel1e Vernehmlassung ging, wai des Vo1lzugsproblems sind sehr versehieden: in vielen Kantonen
die Saehe immer schon gelaufen." Von seiten der Linken wurdl sind solehe Kommissionen institutionalisiert, wahrend sie in
ebenfalls immer wieder
in der schriftli.chen
darauf hingewiesen, dass ihre
Befragung nicht bercksichtigt
An 1 i egel
wrden.
anderen Kant onen n i eht
in "schweren Zeiten"
existieren und dureh informelle Treffen
ersetzt werden. Grnde dafr scheinen
Ein verwaltungsvertreter fasste die Effizi.enz des Vernehm1assungs' die Angst vor der Sehwerfalli.gkeit der Kommissionen im allgemeinen
verfahren zusammen: "Da sie so breit ist, kann in der Sehweil
niehts Revolutionares geschehen. Das ist aueh gar nieht _
zu sein, aber auch die Ressourcenknappheit in vielen Kantonen,
die es nicht erlaubt, Kommissionen aufrecht zu erhalten, die
schlecht, denn besser, es passiert gar nichts als etwas Schlech' haufig einberufen wrden.
teSa
l1
Nach dieser Vernehmlassung wird die Verordnung noehmal s berarbei'
tet und dem Bundesrat bergeben, der den pol i. t i.schen Ent scheiC
trifft. Ueblich ist, dass jeweils im Oktober eine Pressekonferem
stattf1ndet, bei. der di.e Verordnung vorgestellt wird. Sie tritl
dann am ersten November des Jahres in Kraft.
(2) Vollzugsstrukturen der Fremdarbeiterverordnung
Der Vollzug der Verordnung regelt sich auf drei Ebenen. Einerseib
wird vom BIGA ein Kontingent von 3'000 Jahres-, 10'000 Saison'
und 6' 000 Kurzaufenthal terbewi 11 igungen zentral an die Betriebl
und Kantone vertei l t. Anderersei ts sind die Kantone beauftragt,
die nach dem in der Verordnung festgelegten Schlsse1 aufgeteilh
Kontingente an die Betriebe zu .erteilen. Die Vollzugsebem
wird in manchen Kantonen tei.1weise weiter auf die Gemeindeebem
verl agert, und zwar dann, wenn grosse St adt e gewi cht i ge Ant ei lE
der Kontingente zugewiesen bekommen.
Die Losung, ber tripartite Kommi.ssionen die Kontingentverteilung
zu rege l n, wurde mehrhe i t 1 ich befrwort et. Arbe i tgebervert ret er
behielten aber in ihrer Argumentation noch ei.n foderali.sti.sches
Element bei, so dass die gesetzliehe Regelung dieser Kommi.ssionen
auf Bundesebene ber d i e Verordnungen nie verlangt wurde: "Es gibt
in einzelnen Kantonen solche Kommissionen, die mitberaten und
Vorsch1age machen konnen, die richtige Losung foderalistiseh
gesehen. Jeder Kanton, der das wnscht - viele Kantone sind
zu tequem dazu, das ist ihre Sache - kann das haben."
Entgegen diesem Anspruch, den Kantonen die Mogli.chkeit zu geben,
eine wenigstens tei1weise autonome Wirtschaftspolitik zu betrei-
ben, fordern die Gewerkschaften, zusatzl iehe Kontrol 1 insta"nzen
dieser Art auf kantonal er Ebene: "Dann hat man die Mogl i.chkei t,
gegenber den Betrieben Einsprache zu erheben, die si.eh nieht
an den Gesamtarbeitsvertrag halten. Doch lst es meistens be-
schrankt auf Saisonniers. Wir mochten Fachkommi.ssionen, di.e
66
sich mit allen Kategorien befassen."
Auf Bundesebene stellt sich inzwischen generell
67
Funktionen: Der GAV dient dazu, Lohn- und Arbeitsbedingungen
die Frag. festzusetzen, und erhAlt dadur eh die Funktion einer Orientierungs-
inwieweit eine Insfitutional isierung soleher Kommissionen VorteiJ. hi 1fe fr die Verwaltung. Diese darf gemass Artikel 9 der Verord-
gegenber dem KIGA-zentrierten Vol] zug hatte, d.h. bei welche' nung Uber die Begrenzung der Zahl der Auslander (BVO 86) Bewi II i-
Vollzugsstrukturen Verantwortliehkeiten besser verteilt gungen nur dann erteilen, "wenn der Arbeitgeber dem Auslander
das Risiko der einseitigen Fixierung auf Eigeninteressen de: orts- und berufsbliehen Lohn- und Arbeitsbedingungen
Kant ons verm.indert wrden. Ueber d t e Tei 1 ung der Verantwort l teb bi et et wi e den Sehwei zern, und der Aus l ander angemessen gegen
keHen, d.ie in solchen Kommissionen stattfande,
meinte eb die wirtsehaftliehen Folgen von Krankheit gesiehert ist. Die
VervJaltungsvertreter, ware es eher sehwieriger, sieh kantonale: orts- und berufsbliehen Lohn- und Arbeitsbedingungen bestimmen
Lobbies zu erwehren. Bereits werden aueh Tendenzen in Riehtul1< sie!, naeh den gesetzl iehen Vorsehriften, den Lohn- und Arbeitsbe-
einer Uebergehung von Bundesvorsehriften beitens der Kantoo dingungen fr die gleiehe Arbeit im sel ben Betrieb und in dersel-
wahrgenommen. S ie we i sen
Vollzugsvorsehriften aes
auf e i ne
oundes.
Ablosurrg von
Zum Belsplel
den al1gemeinel ben Branehe
sowie den Gesamt- und Normalarbeitsvertragen."
wird vermehr' So werden Gesamtarbeitsvertrage fr Verwaltungen "Orientierungs-
bezweifelt, dass sieh die Kantone noeh an die PrioritatensetzunI hi1fen; wir haben ja keinen so grossen Apparat, um dauernd
in- der Verordnung halten, die anordnet, dass gewisse Sektorer zu wissen, was gilt." Der Staat halt sieh zwar aus den GAV-
gegenber anderen vorgezogen werden sollten.
Verhandlungen heraus, ist aber wegen seinen deklar.ierten Erwartun-
Die Verlagerung des Vollzugs in die Kantone bringt aueh eiru gen gegenber den Verhandlungen doeh mitbeteiligt: liDer GAV
VerIagerung des politisehen Tausehes, der auf eine pragmatischl wirc' zum Massstab fr eine Vorsehrift, dass der Auslander nicht
Art stattfindet (die zentrale Frage ist, wer wievieJe Bewil1igun zu tieferem Lohn als der Schweizer besehaftigt werden sollte.
gen erhaltl und der im Gesamtbild der heutigen wir akzeptieren die im GAV getroffenen Lohnregelungen aueh
tik eine bedeutende Stellung einnlmmt. Dies wurde in allel als Lohnrege1ungen fr auslandisehe Arbeitskrafte."
Interviews betont: liDer Einfl uss auf die Kantone ist sehr wiehtig, GendUSO werden von den Sozialpartnern Erwartungen gegenber
die ber aenn dart werden wesent l i ehe Entseheide getroffen,
namlict dem Staat formu1iert. Einerseits von Gewerksehaften,
die Verteilung der Kontingente auf die Betriebe. Das A11gemeinverbindliehkeitserklarungen der Gesamtarbeitsvertrage
dazl!, dass auf kantonaler Ebene die Administrationen die Verbandl Erreichtes siehern wollen, andererse1ts von Arbeitgeberseite,
oft zu Konsultationen einladen mssen."
(3) Verhandlungsgremien der Sozialpartner
die danaeh traehtet, dass die Garantie der Vertragsautonomie
bewahrt wird.
Das staatliche Interesse, ein Mass des Lohnniveaus zu erhalten,
Die Mogliehkeit, solehe Verteilungen direkt ber Sozialpartnerge" und das gewerksehaftliehe Interesse, einen Sehutz des Auslanders
spraehe zu regeln, wurde in den Interviews negativ beurteilt. venraglich festzulegen, sind die beiden Leistungen des GAV
So meinte ein Arbeitgebervertreter: "Man maeht mit diesen im Rahmen der Fremdarbeiterpolitik. Dass Arbeitgebervertreter
sionen in den Kantonen keine sehleehte Erfahrung, aber meru ebenfa11s dieser Fixierung von Minimallohnen auf vertraglieher
Kompet enzen fr Gesamtarbei t svert rage - das wrde das Vert e i 1 ungs Ebene zust i mmen, wi rd von Gewerkseha f t ern dam i t erkl art , dass
problem verscharfen." Staatsvertreter vermuten, dass die Zeit diese Fixierungen Spannungen zwisehen Auslandern und Sehweizern
noeh nieht dazu reif ist, den Sozialpartnern mehr Kompetenzel verhindern Konnen, denn die Gefahr der Unterbiet.ung des Lohns
zu bertragen.
des Sehweizers wrde damit weitgehend vermieden. Es besteht
Obschon Bestimmungen bezgl ieh Arbeitsmigranten nieht spezifischl von seiten der Arbeitgeberverbande "eine klare Haltung in der
Inhaltsmerkmale der Gesamtarbeitsvertrage (GAV) sind, bernehmeJ Diskussion mit den Gewerksehaften. Wir wollen, dass die Auslander
die Verhand.lungen der Sazialpartner in diesem Bereieh wi.ehtigl die gleiehen Konditionen haben, das ist kIar."
Allgemein wird
gesehen, dass
und Auslander
68
der Hauptvortei.l des GAV entsprechend darieinzubeziehen.
er die gleichen Arbeitsbedingungen fr SchweiZ!Beteiligt sind neben
sichert. Ein Gewerkschaftsvertreter formulienbetroffenen Lander
dies aIs nein neuer Aspekt der Vertragspolitik, der alle Arbeibund Arbeitgeber.
69
Regierungs-
meist auch
und Verwaltungsvertreter der
Vertreter von Gewerkschaften
eines Betriebs unabhangig von dessen Nationalitat deckt." Hauptproblematik in diesen Verhandlungen besteht nach Meinung
positiven Bilanz kann jedoch entgegengehalten werden, da1von Verwaltungsvertretern darin, die schweizerische Fremdarbeiter-
nicht in allen Branchen GAV bestehen und dami.t ungleichgelolichlpolitik zu legitimieren. Einerseits erhohe sich die Legitimation,
und Ungerechtigkeiten in der Behandlung des Auslanders fida die
und Tor offen stehen. "Der GAV deckt Stellen, die von den GesetZdass sie
meisten Lander
keine verrckten
nein Emigrationsproblem" hatten, "so
Forderungen stellen. Die Verhandlungen
nicht gedeckt werden" , wie ei n Gewerkschaft er argument ierl g i ngen g l anzend durch. S i e akzept i ert en a II es, s i e waren froh,
und daraus erganzend die Forderung ableitete, Kontrollinstanzedass sie tausende von Saisonniers und einige Jahresaufenthalter
in Form von paritatischen Kommissionen gesetzlich zu institutiomschicken
konnten." Andererseits stellt sich das Legit_imations-
aus der Sicht der Verwaltung als eine Spannung in der
lis;eren.
prot-lero
internationalen Gemeinschaft in der Frage, "ob man auf die (4) Abkommen .
Als weiteres Interventionsfeld
Krel
'slaufLange unsere Politik, die sich auf Rekrutierungen in traditionel- im neokorporatistischen
das verbindliche Entscheidungssi.tuationen kreiert, bleibt weite1en Rekrutierungslandern sttzt, auf diese beschranken kann
der Bereich der internationalen Sinn dieser melsund ob man daran auf Grund unserer internationalen Verpflichtungen
bilateralen Vereinbarungen zwischen Staaten ist, den Migrations festhal ten kann."
fluE:S aus traditionellen Emigrationslandern in und aus de Legitimationsproblem
Vertreter der Linken formu l _i ert en dieses
expl izlter: "Man muss sich
der
jedoch fragen,
Schweiz zu erleichtern (Einreise- und Rckkehrhilfen, vglOb die Schweiz nicht irgend wann mal mit internationalen
Pittau 84),
lndem einfachere und Modal,ta,en lliGemeinschaft eine Rechnung wird begleichen mssen, denn es
Rekrutierung der Arbeitsmigranten fixiert werden. ist wahr, dass wir starke Banken etc. haben, aber es ist auch
Weitere Elemente dieser Abkommen sind oft Bestimmungen, welchwahr, dass wir ein Europa der Volker, ein europaisches Parlament
die Aufenthaltsbedingungen des Auslanders in der Schweiz verbes haben." Zwar werden "viele schone Worte" auf europaischer Ebene
sern (2). Meist werden die Verhandlungen zur Erneuerung un fr die Emlgranten verwendet, doch meint ein Gewerkschaftsvertre-
Verbesserung solcher bilateralen Vertrage erganzt durch weitere ter, dass in den letzten Jahren Fortschritte in der Fremdarbeiter-
nicht formel1 als Traktanden vorgesehene Gesprache, die i politik einzig ber internationale Vereinbarungen erreicht
den Interviews positiv als Interventionsmoglichkeiten auf
schweizerische Fremdarbeiterpolitik, negativ
al s Druck
die Selbstbestimmung der Schweiz interpretiert
wurde. In
und auch zuknftig in diesen Verhandlungen Bewegungen
au zu erwarten sind, besonders in Anbetracht der International isie-
rung der Emigration, wie es in verschiedenen Interviews angespro-
Verhand 1 ungen best ehen naml i ch immer wieder Fre i raume, a 11 chen wurde.
Probleme der Emigration anzusprechen und Druck von seHen de (5) Die Eidgenossische Kommission fur Auslanderfragen lEKA).
Rekrut i erungs 1 ander auf die Behorden in der Schwe i z I n den bi l a t era l en Verhandl ungen zwi schen Regi erungen i st der
(3). Dieses Element wird besonders wichtig, wenn daran gedaclr Einfluss der Auslander in der Schweiz durch die direkte Teilnahme
wird, dass in den bi lateralen Verhandlungen oft Auslanderorganisa bedeutend. Ein weiteres Grem'ium, in dem
tionen integriert werden, zum Beispiel Vertreter des Einigungsol' vertreten sind, ist die Eidgenossische
gans Comitato Nazionale d'Intesa (CNI) der Ital'iener, welch fr Auslanderfragen (EKA).
Emigrantenorganisationen
(Konsultativ-) Kommission
die Regierungsvertreter aus ihren Herkunftslandern 1970 fhrten verschiedene parlamentarische Interventionen von
beeinflussen k6nnen, bestimmte Themen in die christl'ich-sozialer und gewerkschaftlicher Seite zu ihrer Grndung
70
als Eidgeni:issische Kommission fr das Auslanderproblem. Vor
allem setzte sieh der CNG fr diese in den 70er Jahren wiehtige
Kommlssfon ein. Heute kann die EKA als staatlich-administrative
Struktur, die sieh mi t der Integrat ion von Auslndern befasst,
bezeiehnet werderr. Ein Behi:irdenvertreter sah
lI
e1ne gewisse
Aufgabenteilung zwisehen der EKA und dem Bundesamt fr Auslander-
frac:;en" (BAF). Die Kommission besehaftige sieh mlt integrationspo-
litisehen Fragen, aber "kaum direkt mit stabilisierungspoliti-
sehen", die das BAF behandle.
Sei t 1981 hat die EKA keinen eigent l iehen pol i t ischen Auftrag
mehr und ist eine Expertenkommission (fr Auslanderfragen;
zur Umstrukturierung vgl. EKA 81/13). Besonders Arbeitgeberver-
tret er wie-sen immer wi eder auf d i esen neuen Charakt er. Di e
EKA htte slch ausschliesslich mit sozialpolitischen Fragen
zu befassen: "Die Funktionen der EKA bestehen nieht im politischen
EntEeheidungsprozess".
Diese Auffassung uer EKA als Lxpertenkommission 1111 t Jlieht-
politischen Mandat aussert sich darin, dass der Eintritt in
aie L.KA offentlich-politischen Organisationen wie parteien
und Bewegungen (z.B. 'Mitenand') in den letzten Llahren verwehrt
wurcle oder sich Parteien zurckzogen (z.B. die NA). Gleiehzeitig
wurde die hommissiou 1981 den Auslanderorganisationen zugang1ieh,
aenn "wenn wir schon Integrat ion leisten urrd von einem Begriff
ausgehen, der partnerschaftlich gut zusammenarbeiten heisst,
dann ware es absurd, wenn man da keine AusJander hineinnehmen
w r d e ~ Wichtige weitere Beteiligte sind die Vertreter des
J:lIGl\ una des BAF, ie an all en Arbeitsgruppen der EKA beteil igt
sind, aber auch Vertreter von kantonalen Arbeitsamtern und
Koordinat ionsstell en. wei terhin stark vertreten sind die Sozial-
partner, deren Zahl mit dem Mandatswechsel nur gering reduziert
wurc1e.
Die Arbei t der Komm iss i on sehe int v. a. durch d i e knappe Res sour-
cenlage ersehwert zu sein. Die EKA und das Kommissionssekretariat
sind finanziell und personell unterdotiert, auch wenn krzlich
eine finanzielJe Untersttzung der Stiftung 'pro Helvetia'
den projekten der Kommission zugesichert wurde (vgl. dazu Riedo
86) Dank sechzehnjahrigem Bestehen wurde die Kommission zwar
zu einem Referenzpunkt; dies bewirkte jedoch keine Aufstockung
der finanziellen Untersttzung, sondern eine permanente Belastung
71
ber Anfragen von interessierten Behi:irden und Organisationen
v.a. aus den Kantonen.
Besonders Arbeitgebervertreter wiesen darauf hin, dass uie
Wegnahme des pol it ischen Drucks seil: 1981 und die Verl agerung
der Kommissionsarbeit in verschiedene Arbeitsgruppen der EKA
erlaubte, effizienter zu arbeiten. Schwierigkeiten in der EKA-
Arbeit wurden von Arbeitgebern besonders im Verhalten der Auslan-
der gesehen, welche die Diskussionen belasteten: "Wir haben
eine gewisse Konsensfahigkeit, die Auslander nieht haben. Die
haben immer grosse Projekte, sehen nicht, dass gewisse Dinge
nicht diskutierbar sind, 6um Beispiel das Saisonnierstatut."
Die anderen Kommissionsteilnehmer sehen ebenfalls, dass durch
aie (vli:igl ichkei t des relativ ungezwungenen Diskutierens zwar
Konsense in der EKA gefunden werden ki:innen, diese jedoch "nieman-
den zufriedenstellen", denn "wir sind von der Zusammensetzung
her eine heterogene Kommi ssion; es ist zwangslaufig, dass sich
dann die Gegensatze zum Teil aufheben."
Eine besondere Problematik der Kommission liegt in der Zusammenar-
beit mit dem BAF, dem die EKA administrativ unterstellt ist.
Denn einersei t s seheint, so argument ierte ein Verwal tungsvertre-
teri im EJPD das Ziel der Stabilisierung der auslandischen
Wohnbevi:ilkerung prioritar gegenber dem IntegrationszieJ behandelt
zu werden. Andererseits wrden mit der administrativen Unterstel-
lung der EKA ins BAF die zielkonflikte evident und in Form
negativer Koordination auftauehen, solange nicht beide Elemente -
Stabilisierung und Integration - gemeinsam und gleichwertig
bercksichtigt werden.
Besondere
wird, dass
Bedeutung gewinnt dieser Aspekt, wenn daran gedaeht
eine der bisherigen Leistungen der EKA die Integration
von Ausliindern in diese Kommission war, die bis dahin Kontakt-
schwierigkeiten zur Verwaltung hatten. Dles wurde verschiedentlich
darauf zurckgefhrt, dass Auslander die Verwaltung als Fremdenpo-
lizei wahrnahmen,
gegenber der sie misstrauiseh seien. Dle
Gefahr bestehe,
dass eine der bisherigen Aufgaben nur noch
bedingt erfllt wrde; Auslanderberatung und Auslanderkontakte
sollten heute neben der Koordinationsarbeit mit privaten und
staatlichen Auslanderhilfsgruppen nach Meinung von Behi:irdenvertre-
terr, wie auch Gewerkschaftern weiterhin im Vordergrund stehen.
Leistungsgrenzen werden aber zu einem Grosstei 1 aueh innerhalb
72
der EKA gesetzt. Besonders Arbeitgebervertreter wiesen in den
Interv.iews auf den einzig moglichen Bewegungsraum der EKA hin,
die weder Einfluss auf die "AusUinderbi.lanz" nehmen solle,
noch gegebene Gesetze infrage stellen drfe: "Zum
die Arbeitsgruppe zu den Saisonniers: Dort wird der
Beisp_iel
Auftrag
sehr klar eingegrenzt, der ganze reehtliehe Rahmen wurde als
gegeben angenommen \Xnd dann wurde i nnerha l b d i eses Recht srahmens
versueht, Sehwierigkeiten wie Sozialversicherung, Information
u.s.w. zu bearbeiten."
Diese scheinbare Verteidigungsstellung der Arbeitgeber lasst
sich teilweise damit begrnden, dass diese die Kommi.ssi.on zwar
als reprasentative Vertretung anerkennen. Sie sind jedoch der
Meinung, dass okonomische Interessen dort unterreprasentiert
seien und das s es sich bei der EKA um eine "Kommission der
Auslander" handle.
Die Legitimation wie die Effektivitat dieser Kommission wird
aus allen Kreisen infrage gestelJt. Selbst Behordenvertreter
zweifeln teilweise an der Legi.timitat d i eser Kommission: "Gewisse
Leute sagen, es sei eine Al was zum TeU st immt.
Trotzdem schtze ich die Kommissionsarbeit, weil sie eben gewisse
Kontakte haben kann und gewisse Arbeiten ausben kann, die
w.i:-r als Verwaltung nicht maehen konnen. wir haben diese Ver-
trauenszusammenarbeit mit den Auslandern nicht."
So ist der Chor der Aussagen verstandl ieh, die entweder wie
ein Arbeitgeber moderat darauf hinweisen, das s man die EKA
"nieht bersehatzen" soI l , oder noch klarer wie Gewerkschafter
und Verwaltungsvertreter darauf hinweisen, dass die Kommission
keinerlei EntseheidungsgewaJt hat und "nur Empfehlungen machen
kann. Ob sieh das verwirklieht, ist eine andere Frage."
Das entscheidende problem der EKA wird von einem Verwaltungsver-
treter auf den Nenner gebracht, indem festgehalten wird, dass
die Sozialpartner nicht auf die in der Kommission gemeinsam
erarbeiteten Ergebnisse verpfliehtbar sind. Gewerksehaftsvertreter
nahmen eigentliehe Blockierungsstrategien von seiten der Arbeit-
geber wahr, wie e i n i ge Aussagen von Arbe i t gebervert ret ern auch
vermuten ]assen: "Ich bin selbst in der Eidgenossisehen Kommission
fr das Auslanderprob l em, das ist voll ig ineffizient. Oiese
Gesehichte brtngt in der Regel n icht sehr viel."
Die Relativierung 'in der Regel' we i st auf ebenfalls vorhandene
73
positive Aspekte hin, die v.a. darin bestnden, dass die Kommis-
sion Analysen und Beriehte liefert, welche als Informationen
den Behorden, Sozialpartnern (vgl. EKA 7B), Auslanderhilfsorgani-
sationen (vgl. EKA 77) wie eigentliche Emigrantenvereinen ntzlieh
sind.
positiv wird aueh hervorgehoben, dass die EKA fr die Auslander
wiehtig geworden ist, weil sie eine Art Ombudsmannfunktion
eingenommen hat, wie ein Arbeitgebervertreter dies ausdrckte.
Denn ber d ie Verbi ndungen zum BIGA wie zum BAF, die in jeder
Arbeitsgruppe mit ihren Mitarbeitern vertreten sind, und ber
die Verbindungen zum Bundesrat ist es der EKA mogl ieh, immer
wieder Fragen aufzuwerfen und auch Entseheidungen in Detailfragen
zu bewirken. Verstandlich ist daraus, dass ein Arbeitgebervertre-
ter die Hauptarbeit der Kommission im Sekretariat sieht, und
ein Vertreter der Linken die Relevanz der Kommission in Abhangig-
keit der Personen sieht, die fr die Kommission arbeiten.
In den eher pessimistisehen Einstufungen der EKA liegt vermutlieh
auch das heutige Bestandsproblem. Denn, wie ein Verwaltungsvertre-
ter feststellte, je geringer das Interesse und die Initiative
der Kommissionsmitglieder sind, desto starker werden aueh der
Kommission als Ganzes die Hande gebunden. Dies drekte sich
auch
die
der
wies
in verschiedenen Aussagen aus, die darauf hinwiesen, dass
Kommission in einer Krise stecke und eine Neuformulierung
Integrationsarbeit nat ig sei. Ein Gewerksehaftsvertreter
unzwe i deut ig auf Abbaut endenzen h in: "Heute best eht l ei der
der versueh, diese Kommission aufzuheben. Er wurde deutJieh
in den Sehikanen, die man dieser Kommission entgegenbringt.
Naeh der Ernennung
ein zieml ieh rauher
des Delegierten fr Flchtlingsfragen ist
Wind in das EJPD bezgl ieh Auslanderfragen
gekc,mmen. Es war ein Fortschri tt, dass anfangs der BOer Jahre
Auslander in die Kommission aufgenommen wurden; das war ein
Durehbruch, aber wird die Saehe nicht sehr gefordert,
im GegenteiJ: Man moehte am liebsten liquidieren."
Autonomieprobleme und
der Aufgaben bremsen
Ergebnisse werden in
Es wird festgeha1ten,
Sehwierigkeiten im langerfristigen planen
aueh die Kommissionsarbett, und positive
frhere Zeiten der Kommission gelegt.
dass die Kommission sicherlich dazu beige-
trag0n hat, dass ber die verschiedenen veroffentlichten Beriehte
eine VersachJ iehung der Diskussion teilweise stattgefunden
74
hat, und die integrationsfrdernden Massnahmen eine hhere
Akzeptanz bei kantonalen Behorden aufweisen. Wie ein VerwaJtungs-
vertreter bemerkte, sei es onter diesen Bedingungen nur noch
moglich "mit vielen kleinen Schritten" etwas zu erreichen (41.
2.2 Der parlamentarische Kreislauf
Die Legislative ist in den letzten Jahren in der Fremdarbeiterpo-
litik wenig in Erscheinung getreten. "Der Karren lKuft ohne
uns", meinte ein parlamentarier dazu und ergKnzte: "Das Verfahren
klammert die parteien aus, ausser Uber VerbKnde. Das Thema
ist auf gesetzgeberischer Stufe weg und praktisch auf verwaltungs-
stufe reduziert - dort geht's direkt an die VerbKnde. Die Verbande
gehefl nur ber das Par l ament, wenn es darum geht, ein neues
Gesetz zu schaffen, ein in Revision befindliches Gesetz zu
modulieren oder abzuschreiben."
Die wenigen Vorst0sse im Par l ament seit 1982, als das Referendum
zum neuen AuslKndergesetz angenommen wurde, stammen v.a. aus
der Linken,
zu erreichen-;
die damit hofft,
das Ziel wie die
zu
eine breitere Oeffentlfchkeit
Mot i vat ion waren a l so weniger,
setzen, als Anliegen im politi- Gesetzgebungsprozesse in Gang
schen Meinungsbildungsprozess kundzutun und dazu das Parlament
zu benutzen: "Ueber ein neues Ausli:indergesetz wird im parlament
nicht diskutiert, weil niemand danach ruft und es ein undankbares
Geschaft. lSt." Auch andere Aussagen wiesen darauf hin, dass
im par l ament v.a. Aufgaben i n Angriff genommen werden, die
publikumswirksam sind. Besonders kleinere Gruppierungen, wie
die NA, sehen im parlament nicht ein zentrales Aktionsfeld
oder weisen darauf hin, dass erst mit Erreichen der Fraktionsstar-
ke auf parlamentar i sche Ve r fahren Ei nfluss genommen werden
kann.
AIs Legitimationsinstanz der Fremdarbeiterpolitik wird das
parlament verschieden int.erpretiert: Verwa l tungsvertreter sehen
einen Massstab der Legitimation der Fremdarbeiterpo-
litik: "In der Fremdarbeiterpolitik sind in der let zten Zeit
keine In i tiativen von parlamentariern ergriffen worden,
abgesehen von Extremen wie Herrn Ruf oder einiger Linken, die
nie zufrieden sind. Diese wollen sich von Zeit zu Zeit mit
Interventionen beliebt machen, ansonsten kommen sehr selten
kritische Bemerkungen zur Fremdarbeiterpoli t ik. Daran sehen
75
sie, dass der Konsens gut lauft. Wenn sie ze i trKume vergleichen
wrden, wrden sie feststellen, dass parlamentarische Initiativen
vermutlich ber die Halfte abgenommen haben."
Von seiten der Linken wird die Leistung des Parlaments als
problem der Innovation thematisiert. Das Parlament sei inzwischen
dermassen in Sachzwange eingebunden, dass die Moglichkeit autono-
mer Entscheidfindung nicht mehr vorhanden sei; das parlament
habe im Gegenteil als ein weiterer konservativer Fakt.or im
Entscheidungsprozess zu geIten.
Das parlament sei in der Fremdarbeiterpolitik
Oeffentlichkeitsressource, aber auch als Instanz
Druck auf die Verwaltung ausUben konne. Dieser
nur noch
wichtig,
Druck auf
als
die
die
Verwaltung bestehe darin, dass die parlamentarischen Interven-
tionen in der Behrde (als Bearbeitungsinstanz der parlamenta-
rischen Vorstosse) behandelt werden mssen.
Die Erwartung eines GEwerkschafters, dass "es sicherlich noch
irgend eine Auswirkung auf die \;"('rv,altung" bat, "indem namlich
metr Druck da ist, wenn einmal etwas vom parlament her auf
dem Tisch l iegt, al s wenn es einfach so gewnscht wird", ist
derr:nach berechtigt. Von seiten der Linken werden trotzdem keine
grossen Hoffnungen in diese E"influssmoglichkeiten Uber das
parlament gesetzt. Noch starker drckt sich dies bei Arbeitgeber-
vertretern aus, die darauf hinwiesen, dass sie keinen Grund
haben, den parlamentarlschen hreislauf in der Fremdarbeiterpolltik
einzuschalten, denn "wenn wir die obersten Zielsetzungen der
Fremdarbeiterpolitik akzeptieren, dann konnen wir nicht sehr
viel auf diesem Weg machen. Zudem ist es ein polHischer Weg,
uen wi r nicnt e i nschlagen woJ l en, das ist n i cht unsere Art."
Die Aussage passt zur Beurteilung, dass das Parlament nichr
als effizientes Mittel betrachtet wird, Interessen in der Fremdar-
beiterpol it ik zu art ikul ieren und auf diese Art Druck auf di.e
Verwaltung und den Bundesrat auszuben.
Allgemein wurde vielmehr das parlament als Letztentscheidungsin-
stanz eingeschatzt. Deswegen msse ein Wi.lle, etwas - zum
Beispi el ein neues Auslandergesetz - zu regeln, bereits vorhanden
und we i t gehend vorpar l ament ar i sch diskut iert bein, bevor es
im Parlament zur Sprache komme.
In der Fremdarbeiterpolitik sind jedoch solche Gesetzeswerke
nicht aktuell. Von seiten der Linken wurde darauf hingewiesen,
76
das im Falle der Behandlung der sechsten Ueberfremdungsinitiative
sicherlich der Aspekt einer ne uen Auslandergesetzgebung mitdisku-
tiert werde, doch war die Einschatzung mehrheitlich die, dass
die Situation noch nicht ausgereift ist. sich fr neue Projekte
in der Fremdarbeiterpolitik im Parlament einzusetzen. Ein Gewerk-
schaftsvertreter stellte fest, "dass der einzige Vorstoss von
uns, der einen konkret en Erfolg gebracht hat und jetzt auch
eine Gesetzesanderung auslost, eine Motion Zehnder zur Bekampfung
der Scnwarzarbeit war, die eine scharfere Bestrafung der Arbeitge-
ber zur Bekampfung der Schwarzarbeit verlangte. AIJe anderen
Vorstosse wurden entweder abgelehnt oder als Postulat berwiesen
und schubladisert. Im Moment hat nur das eine Chance, was irgend
wie in eine repressive Richtung geht, das kommt im parlament
durch und wird auch von der Verwal tung verwirkl icht. Hingegen
hat al les andere, was in eine quaJ i tative Verbesserung ausJ11iinden
wrde, entweder schon im Parlament keine Chance oder wird nachher
dilatorisch behandelt.
n
Gegen eine neue Initiative in R1chtung Verbesserung des Auslander-
gesetzes von 1 ~ 3 1 spricht auch, wie ein Verwaltungsvertreter
feststellte, dass momentan die Asylproblematik das parlament
stark beschaft i gt habe, so das s m i t e.inem erneut en Aufwarmen
der Fremdarbeiterpolitik im Parlament der Eindruck entstehen
wrde, dass "die ganze Ausl anderpol i t ik in einer Misere" stecke
(Zur Diskussion um das neue Auslandergesetz vgl. Botschaft
zum neuen ]I.us l andergeset z 78, Eidgenossische Fremdenpolizei
77 und Mi tenand 78) .
2.3 Der direktdemokratische Kreislauf
Ei.ne dritte Moglichkeit, in der Fremdarbeiterpolitik zu interve-
nieren, besteht darin, den direktdemokrati.schen Kreislauf zu
aktivieren. Am starksten wird heute die Oeffentlichkeitsarbeit
forciert (a). Daneben sind direkte Interventionen im pOlitisch-
administrativen System ber Petitionen (b) und Initiativen
bzw. Referenden (c) weiterhin relevante Elemente der politikformu-
lierung ber direktdemokratische Mechanismen in der Fremdarbeiter-
politik.
a ~ Oeffentl ichkeitsarbeit. Dass verschiedene Organisationen
v.a. der Linken heute darauf setzen, ber Oeffentlichkeitsarbelt
die si.tuation der Auslander zu verbessern, deutet auf die verbrei-
77
tete Meinung hin, ber diese Interventionsform aufklarend wirken
zu konnen. Gewerkschaftsvertreter verbanden damit die Idee,
als Gegengewicht zu rechten Bewegungen eine Offensive zu starten,
indem ber Aufklarung der Schweizer Arbeitnehmer zu solidarischem
Verhalten gegenber dem Auslander animiert werden konnte (5).
Es ginge darum, meinte ein Vertreter der Linken, das mittlere
Kader und die Leute an der Basis zu sensibihsieren. Die Abstim-
mung ber das Auslandergesetz habe bewiesen, dass auf der Ebene
der Elite von Organisationen ein breiter Konsens aller gewichtigen
parteien und Organisationen bestnde (vgl. entsprechende Resultate
der Vox-Analyse vom 6. Juni 1982). Daraus liesse sich folgern,
dass nur ber eine Sensibilisierungskampagne die Integration
verschiedenster Organisationen mit ihrem ganzen Potential an
Mitgliedern moglich ware: "Wir sahen auch, dass bei den Organisa-
tionen, die uns untersttzten, das Kader unsere Arbeit untersttz-
te, nicht aber die Basis, was ein sehr klarer Auftrag fr uns
bedeutete, eine Zukunft in der Arbeit innerhalb der Organisation.
Wenn
geht
das
das
Kirchenvolk 'nein' wahlt und die
nicht. Die Gewerkschaftssekretar
pfarrer I ja I I dann
wissen, dass wenn
sie 'ja' wahlen und die Mitglieder 'nein', dass das nicht geht.
Organisationen mit den gleichen Zielen mssten sich also Mittel
geben, um die eigene Basis zu mobilisieren." Oeffentlichkeitsar-
beit dient demnach auch der Verwurzelung politischer Erfahrungen.
Von seiten der Arbeitgeberorganisationen ist Oeffentlichkeitsar-
beit in der Fremdarbeiterpolitik erst im Vorfeld von Abstimmungen
ber Initiativen beziehungsweise Referenden ein Element der
Aufklarung: "Im Vorfeld der M1tenand-Initi.ative haben wir diesen
Weg beschritten und eine Arge [eine Arbe1tsgemeinschaft, S.C.]
zur Information ber das Sai.sonni.erstatut gebildet: Es ging
um die Information der Oeffentlichkeit ber etne PR-Institution."
Der verschiedene Einsatz der Offentlichkeitsarbeit drckt wiederum
die Verschiedenheit der Anliegen von Arbeitgeberorganisationen
und Gewerkschaften wie Linke aus. Jene sind eher systemintegrativ,
diese eher sozialintegrativ orientiert.
Di e ver sch i edenen Kampagnen und Akt i onen der l i nken Funkt ionare
deuten darauf hin, dass sol idarisches Verhal ten in der Mltgl ied-
schaft Ziel ihrer Aktiv1tatcn ist. Krzlich wurde eine Flugblatt-
aktion in diesem Sinn lanciert, die das Resultat koordinierender
Gesprache zwischen SGB und CNG war. Diese Gewerkschaftsdachverban-
)
78
de hatten eine Konferenz mi.t dem Thema 'Schwei.zer und Auslander
im Betrieb' organ.isiert, an der Gewerkschaftssekretare und
Vertreter von Auslanderorgani.sati.onen sich gegenseitig informi.er-
ten und beF Flugblatter Auslander und Schwefzer in den Betrieben
zu sensibilisieren planten. Daneben wurde auch beschlossen,
e inen Argumentenkatalog gegen Fremdenfedli. chkeit fr Gewerk-
schaftssekretare und Vertrauensleute in den Betri.eben zu erarbei.-
ten, dami.t dieser Problematik ebenfalls m1t Aufklarung begegnet
werden kann (SGB, Schweizer und Auslander: Argumentenkatalog
86). parallel dazu organisierte die SGB-Jugendorgani sation
eine 'Anti-Rassismus-Kampagne' mit gleichen zielen (vgT. TA
21.6.86). Seit einiger Zei.t wird zudem in der Arbei.terbi1dungs-
zentrale ein Kurs angeboten, der dazu dienen sOl l te, Gewerk-
schaftssekratere und Vertrauensleute mit Handlungsanweisungen
auszursten, di.e es ' ihnen erlauben, besser mit problemen zwischen
ei.nheimi.scher und auslandischer Arbeitskraft umzugehen.
Soljdari.tat ber die Aufdeckung von Gemeinsamkeiten zwischen
Schwei.zern
Sinn der
und Auslandern ist in den linken Bewegungen der
Oeffentlichkeit sarbeit in der Fremdarbei.terpoli.ti.k,
die als Instrument bessere Voraussetzungen des Zusammenlebens
schaffen soll.
In der Abschatzung der Wi.rkung solcher Oeffentlichkei.tsarbei.t
besteht Unsicherhei.t . Ein Arbeitgebervertreter ausserte sich
dahingehend, dass " es immer schwer ist , di.e Wi.rkunq zu messen,
aber wir sind da [Mitenand-Ini.ti.ative, s.e.) zum ersten Mal
ber unsere Krei.se hi.nausgegangen und haben gesagt: Jetzt wollen
wi.r ei.n Gegengewicht zur Bischofskonferenz [eine Anspielung
auf di.e in der 'l'Iitenand' vertretenen kirchlichen Kreise, s.e.)
schaffen."
Von seiten der Linken werden eh er Wirkungen wahrgeRommen: Der
Erfolg von Oeffent l i. chkei t sarbei t aussere sich in einer wei teren
Sensibilisierung der Kader- und Vertrauensleute wie in einer
Erhohung de!' Partizipat i.on der Auslander in den Organisationen
uer Linken. Doch sind die Erfolge, d\e der Oef fent l i.chke itsarbeit
zuzuordnen sind, bescheiden, wofr die geringen veranderungen
des Verha l tens bei Abs t \mmungen zu Auslanderfragen als Erklarung
dienen. Direkte Auswirkungen auf polit i sche Instanzen werden
von der Oeffentlichkeitsarbeit ni cht erwartet.
(b) Peti.tionen. Di e feh l enden (indirekten) Auswirkungen der
79
Oeffentlichkeitsarbeit auf politische Instanzen erklart, dass
auch Mechan i smen akt i v i.er t werden, d i. e d i.rekt in den po l i t ,i. schen
Instanzen Prozesse auslosen. Dazu wird die Petition als Interven-
tioDEmittel und Element der Oeffentlichkeitsarbeit auch von
Auslandern verwendet. So konnten Auslanderorganisationen ber
di.e Petition zur In it lative fr die Einfhrung der 40-Stundenwoche
des SGB offentlich Solidaritat mit den schwe i zerischen Arbeitneh-
mern bekunden (vgl. Nardiello 86). Genauso die 'Eingabe der
121' der Arbeitsgemeinschaft Mitenand: Sie wurde v.a. von gewerk-
und kirchlichen Kreise lanciert und 'hatte den
Zweck (mi t der Einreichung von 121 Unterschriften von Organisa-
t i or,svert ret ern), auf Bundesebene zu interven ieren, indem darauf
hingewiesen wurde, dass Schweizer und Auslander sich solidarisie-
ren konnen.
ist auch, dass eine Gruppe von Arbeitgebervertretern
zum Mittel der Petition an das parlament gegriffen hat, um
e i ne abweichende position mehr Saisonni.erkontingente
i n der Tour i smusbranche - gegenber dem Schwe izer ischen Gewerbe-
verband darzustel1en.
Die Auslanderorganisati onen haben in der Fremdarbeiterpolitik
das Mitte} der Petition am meisten verwendet, unter anderem
habE!n sie auch eine Petition zur Erlangung der poli.t ischen
Rechte in der Schweiz in verschiedenen Kantonen eingereicht.
Fr sie i st die Pet i t ion ein Mi ttel der Mot ivierung der Auslander
zur Betei l igung an den direktdemokratischen Moglichkeiten pol i-
tischer Meinungsausserung. Es wurde jedoch festgestellt, dass
Auslander a uch Mhe haben, untereinander solidarisch zu sein
und dieses Mittel zu nutzen (6).
Zur Wirkung der Petitionen auf die Verwaltung ausserte sich
e \ n Gewerkschaft svert ret er bezgl.i ch der , E i ngabe der 121'
e her negativ: "Wir haben sie untersttzt, wobei die Antwort
des dama l igen Bundesrat s Friedrich sehr zurckhaltend war.
Es waren ja al1e mogl iehen Verbesserungen aufgefhrt. Es war
der Versuch, e igentlich zu retten, was zu retten war nach der
Verwl:r fung des Auslandergesetzes 1982. Die Petition stammt
aus dem Jahre 1983. 1985 haben wir die Akt ion wiederholt und
der Nachfolgerin von Herrn Friedrich die Petition gesandt.
Nachdem Fr i edr i ch abgewunken ha t te, probiert en wi r es be i Frau
Kopp. Doch da liegt praktisch nichts drin."
i
I
J
80
Die Auslanderorganisationen konnen dagegen Erfolge v.a. auf
der Ebene von Organisationen und Kantonen aufweisen, dle vermut-
lich mit den Petitionen zusammenhangen. Sicherlch hat in einigen
Kantonen eine Sensibilisierung stattgefunden. Das zeigt sich
in den jngsten Verfassungsrevisionen z .B. i.m Tessin und in
Solothurn. Diese sehen die Moglichkeit der Erteilung des kommuna-
len Stimmrechts fr Ausllnder vor, fal1s die Gemeinden damit
einverstanden sind. Auch in anderen "antonen wurden Initiativen
ausgelost, die sich fr die Partizipation der Ausllnder einsetz-
ten. Ein weiterer Rinweis auf Erfolg ist die Integration dieser
Forderung der Auslander in Programme von Parteien und Verbande
(z.8 SGB 82-, SP 86), die sich vermehrt fr die Erlangung der
pol i-tischen Rechte fr Ausllnder zumindest auf Gemeindeebene
ensetzten (7).
(c) Initiativen und i<eferenden. Der Weg, direkt Entscheidungen
zu fordern, geht ber Initiativen und Referenden, die in der
Frellidarbeiterpolitik einen wichtigen Tei] ausmachten. Besonders
nicht etablierte Gruppierungen auf der Linken und Rechten verwen-
deten das Mittel der Initiative und des Referendums, um in
einer breiten Oeffentlichkeit die eigenen Anliegen dezidiert
darzustellen. Nicht nur die erzwungene Entscheidsituation lst
bei Initiativen relevant. ueber die Oeffentlichkeit, die in
den verschiedenen Phasen des Wegs der Initiative - Prasentation,
Unterschriftenkampagne, Einreichung, behordl iche und v.a. parla-
mentarlsche Behandlung, Abstimmung - er r e i cht wird, erzeugt
sie auch starken Einfluss auf die gesamte Fremdarbeiterpolitik.
Arb,=itgebervertreter reagierten erst in Momenten der Bedrohung
durch Initiativen. Auch in der Verwaltung werden Initiativen,
besonders wenn sie von seiten der Nat i onalen Aktion kommen,
mit Aufmerksamkei t bedacht: "Na t rl i ch hat jede Bewegung einen
Einfluss auf jemanden. Sie losen aber nicht nur Aktivitaten
und Reaktionen in den Beharden aus, sondern al1gemein in parteien
und Verbanden. Die gesamte politische Landschaft spielt eine
Rolle, und dort ist die NA schon ein El ement, auf das man geschei-
terweise auch haren msste. Auch das s i nd Menschen, und persanlich
gehore ich nicht zu jenen, die, nur wei 1 es die NA gesagt hat,
oas GegenteiJ machen."
In den Abstimmungen lehnt en bisher die Stimmberecht i gten immer
Initiativen und Referenden ab, die sich fr oder gegen die
81
Aut' l lnder aussprachen. Behardenvertreter interpretieren diese
Entscheide jeweils als Legitimation der eigenen Poli.tik: "Seit
ber die Mitenand-Initiative abgestimmt wurde, ist die Situation
klaro Di ese sind zu weit gegangen und haben den Entscheid des
Volks bekommen."
Von seiten der Arbe i tgeber werden solche direkte Interventionswege
kritisch beurteilt, denn dass sie eingeschlagen werden, deute
darauf hin, dass di.e allgemeine Berechtigung di.eser Politik
mit direktdemokrati.schen Mitteln fehle; es handle sich um Parti-
kularinteressen, die versuchen wrden, Druck auf die Beharden
und die Polit i k auszuben.
Gewerkschaftsvertreter vermuten, dass dieses Instrument zumi.ndest
zu Entscheidskorrekturen als praventive Anpassungen fhre,
was eher f r die EinschiHzung dieser Initiativen als legitime
Instrumente der Vertretung von Anliegen spreche: "Und zwar
kommt mir heute die Bundesverwaltung vor wie das Kaninchen
vor der Schlange: Sie erstarren aus Angst vor dieser sechsten
Ueberfremdungsini.tiative, so etwa wie ein Igelreflex."
I m al Jgemei.nen werden auch di.e Chancen der Durchsetzung einer
Initiati.ve relativ gering geschatzt. Arbeitgebervertreter vermu-
ten, dass Initiativen in der Fremdarbeiterpolitik eher Chancen
haben, wenn s i e i n rezess i ven Ze i ten zur Abst immung gelangten
und damit psychologische Momente der prlsenz von Ausllndern
i n der Schweiz besser ausntzen kannten. Auch von seiten der
Linken werden die Chancen eines Abstimmungserfolgs gering einge-
schltzt: "Progressive Initiativen sind ohne Chancen." Zudem
bestehe d i e Schwierigkeit, auf politischer Ebene eine Initiative
zu formul ieren, dle sich fr die Auslander einsetzt: "Man konnte
sich schon fragen, wieso der SGB nie eine ei.gene Initiative
ergriffen hat. Der SGB war ja ni.cht Mitglied der 'Mitenand'.
Den Vorwurf, dass wir zuwenig Mittel einsetzen, haren wir oft
in den eigenen Reihen. Ich glaube, es ware ein bisschen schwierig,
unsere
denn
Zielsetzungen
auf der einen
in Form einer InH iative zu formulieren,
was schwierig
NA-Initiative
Seite geht es um
ware so zu formul ieren,
unterscheiden wrde, und
Ei nreisebeschrankungen ,
dass es sich von einer
andererseits mit dem
zweiten El ement, jenes der Integration, zu verbinden. Das ware
etwas schwer ver stlndlich."
Besonders zugespitzt zei.gte sich diese Situation bei der Abstim-
82
mung ber das Referendu1ll- gegen das neue AusIandergesetz 1982,
das von einem "guten politischen Kompromiss von allen getragen"
wurde, wie ein Arbeitgeber formulierte. Doch konnte es sich
nicht durchsetzen und bewirkte in der Verwa1tung und in politi-
schen wie verbandlichen Krelsen die Ansicht, dass ausIanderfreund-
liche Politiken Gegenreaktionen bewirken wrden: "Die Mitenand-
Initiative zeigt, was in der Schweiz pol .itisch migllch ist."
In Anbetracht der bevorstehenden sechsten und siebten Ueberfrem-
dungsinitiative ist es verstandIich, dass kaum darber nachgedacht
wird, neue proj ekte i n Richt ung Erneuerung des Aus l andergeset zes
zu formulieren, und dass v.a. berlegt wird, wie der Entscheid
ber diese Initiativen beeinflusst werden kinnte. Von seiten
der Gewerkschaften kommt die strategische Ueberlegung hinzu,
dass es in einer allgemein repressiveren Situation in der Auslan-
derpolitik nicht sinnvcrll ist, Initiativen in Richtung Revision
des Auslandergesetzes z-u ergre.ifen, besonders wenn die Erwartung
eher die ist, dass ein repressiveres Gesetz dabei herauskame,
das unfIexibler als die Verordnung ware. Die am meisten erwahnte
Migl ichke:i t, um die anst ehende NA- Init iat i ve zu schwachen,
ist, das Abstimmungsdatum so zu legen, dass das Argument der
Asylproblematik und der WirtschaftsIage schwacher wrde. ResuJtat
dreser Aengste und Erwartungen ist in der Verwaltung und den
Verbanden, dass heute die "Tendenz beim Staat besteht, zu sagen,
dass sich jetzt nichts mehr bewegt", wie dies ein Gewerkschafts-
vertreter ausdrckte.
2.4 Interdependenzen und Konsens
Arl,ei tgeber- und Verwal tungsvertreter sahen in der zentral en
Stellung des neokorporatistischen Kreislaufs einen historisch
e n t ~ t a n d e n d e n von parlament und in Volksabstimmungen legitimier-
ten Regelungsmechanisrnus in der Fremdarbeiterpolitik. In der
VerwaItung wurde aucn darauf hingewiesen, dass es sich bei
der heutigen Steuerungsform um eine bewusste Lisung der Konflikt-
minimierung handelt:
verfahren jeweils
"Die Gegenstze, Wle sie im Vernehmlassungs-
zum Ausdruck kommen, sind sehr stark, und
man wrde
Dann hat
zustande,
heute je
die Wiederhohlung auf parlamentsebene riskieren.
man wieder die Gegensatze, und es kommt irgendetwas
und das ist. das problem: Ich glaube, dass man eben
langer je weniger Spielraum hat und je langer je mehr
83
zW2ngslaufig zur Kleinkramerei schreiten muss, um da noch etwas
zu andern." Auch fr einen Vertxeter der Linken wurde dieser
Zusammenhang mi t Konfliktminimierung formul iert: "Heute ist
es nicht wegen der traditionellen Emigration, sondern wegen
der neuen, we 1 che das Asylrecht begehrt, sehr unwahrscheinl ich,
auf legisIativer oder spektakularer [direktdemokratischer,
s.e.] Ebene zu intervenieren."
In diesem Sinn kann auch von e i ner stabilisierenden Wirkung
des weniger politisierten
vorteil gesprochen werden.
neokorporatistischen Kreislaufs als
Besonders gegenber Initiativen
der Nationalen Aktion wurde diese Funktion der Sicherung einer
konj inuierl ichen Pol it ik immer wieder betont, zum Beispiel
von einem parlamentarier: "Die Politik, das muss man schon
sehen, war in den letzten fnf Jahren sehr erfolgreich. Ausschrei-
tungen oder Exzesse gab es praktisch nie; trotz dern tiefen
Unmut ber die EntwickIung konnten die Ventile, die das Schweizer
Volk liber Initiativen und so weiter hatte, gehalten werden,
um "ine Explosion dieses Dampfkessels zu verhindern." Diese
Funktion der Sicherung wurde auch von Arbeitgebern erwahnt,
die von dieser Aushandlungsform erwarten, den "schJafenden
Hund nicht zu wecken".
Die camit verbundene BIockierung von Interessen wurde ebenfalls
sehr kIar geaussert. Von Gewerkschaftern wurde eingestanden,
dass der Sachzwang internal isiert wurde, dass jegliche Verbes-
serung des Status des Auslanders ein Provozieren von Init.iativen
bedeuten wrde. Genauso wurde dies von Arbeitgebervertretern
internalisiert, die darauf hinwiesen,
Kontingenten Reaktionen ausIosen wrde,
dass eine Erhihung von
die schwer zu kontrol-
lieren seien. Ein Verwaltungsvertreter ausserte sich auch zu
dieser Perspektive einer starkeren Gewichtung der bestehenden
Verfahren unter BeibehaItung der aktuellen inhaltlichen Merkmale:
"Ich gl aube, dass s ich in den nachsten 14 Jahren kaum etwas
verandern wird. AIso auch kein neues Auslandergesetz. Es wird
al l es gleich bIe i ben, vielleicht etwas negativer gegenber
Auslandern, weil eben die Flchtlingspolitik die Auslanderpolitik
erschwert, momentan."
Der gleiche Verwal tungsve:!'treter fahrt
wird es schwer sein, in zwei bis drei
diese NA-Init1at1ve [die vierte, s.e.]
ciann fort: Deshalb
Jahren, wenn man ber
abstimmen wird". womit
84
er den Zusammenhang zwi schen In i t i at i ve und neokorporat ist i scher
politik, aus der die populistischen Bewegungen ausgeschlossen
sind, darstellt. "Die neue NA-Initiat.ive wirft deu-tlich ihre
Schatten voraus, denn sie ist nicht ungeschickt formuliert",
meinte dazu ein Arbeitgeber, der damit Anpassungen - VeFschrfun-
gen der Einreisebewilligung bei Nicht-Erwerbsttigen - irn neokor-
pordtistischen Kreislauf beim Erlass der neuen Verordnung .an-
sprach. Genau so wurde von einem Vertreter der Linken darauf
hingewiesen, dass die Ns.tionale Aktion
herischen Charakter hinsicht. l ich der
zumindest einen
Kontingentzahlen
erzie-
htte,
dE!nn da wrden die grossten Vernderungen stattfinden und in
diesem Sinn Konzessionen uurchgefhrt. Es scheint, dass ie
Nationale Aktion in den letzten Jahren die einzige bercksichtigte
Bewegung ausserhalb der in die Erarbei tung der Verordnung und
Entwickl ung der terpo l i t i k i ntegr i erten Organ isaU onen
gev,;Esen sei, d ie Einf l uss ausben konnte. Di es we i st auch auf
mogliehe Marginalisierungen hin, wie es besonders deut]-i eh
Vertreter eher kleinerer Bewegungen ausdrckten, die eine Verstr-
kung der parlamentarischen Kompetenzen als ' Gegengewicht zum
neokorporatistischen Kreislauf forderten: Es wurde davon ausgegan-
gen, dass das Par l a-ment in der Fremdarbe iterpo 1 it ik wei tgehend
wird, obschon es als Institut die Mogliehkeit beinhal-
ten wrde, aueh marginale Gruppen zu Worte kommen zu lassen
und selbst deren Anliegen im offentliehen Raum Parlament aufnehmen
und in die Entscheidfindung integrieren zu konnen.
Die Politik der 'kleinen Schri.tte' erscheint als Zwang, rnit
der von links und rechts blockierten Situation umgehen und
die Politikformulierung auch als Wiederhohlung von Bestehendem
gewhrleisten zu konnen. Die nchterne Einschtzung der Mogl ich-
keit grosserer Vernderungen weist darauf hin: "In letzter
Zeit wurde alles abgewiesen, jede Gesamtkonzeption; eine gewisse
Reserviertheit ist gegenber Gesetzen da, darum glaube leh,
dass e5 in nchster Zeit schwierig sein wird, eine solche Revision
[des ANAG, S.C.] zu machen", meinte ein Verwaltungsvertreter
dazu und fuhr fort: "Was ganz wicht i g ist: Was br i ngt uns d i ese
Revision? Wir hatten eln Gesetz, welches vlele Verbesserungen
gebraeht hatte, und es wurde abgelehnt. Es wurde nicht nur
von jenen St .immrgern abgelehnt, die gegen eine Verbesserung
waren, es wurde auch abgelehnt von elnem beachtlichen Teil,
85
der fr e i n nOE:h besseres Aus l ndergeset z war. Und es besteht
die Gefahr, dass sich die Situation wiederholt."
Es kann zwar von einem Konsens in der Frage der quantitativen,
arbeitsmarktneutralen Stabilisierung der auslndischen Wohnbevol-
kerung gesprochen werden, der grossere Kreise umfasst. Dieser
Konsens wurde immer
neokorporatistischen
wieder von Arbettgebern als Ergebnis der
Die Verfahren posi.tiv herausgestrichen.
Resultate wurden damit nicht ber das Verfahren, sondern ber
die Leistung des Verfahrens
in der Fremdarbeiterpol itik
legi.t imiert: "Die heut ige Ordnung
wird im allgemeinen als gut ange-
schaut. Dass ein weitgehender Konsens besteht, heisst, dass
sich in Bezug auf die Entscheidung nichts ndern muss. Man
kann auch annehmen, dass jetzt wieder zu dieser neuen Verordnung,
die jetzt auch im Vernehmlassungsverfahren ist, die Meinungen
nicht sehr weit voneinander abweiehen, dass also von den Bundesbe-
horden nieht sehr abgewogen werden muss, in welehe Riehtung
man gehen wi lI."
Gegenber diesem Konsens in quantitativer Hinsicht fehlt jedoch
ein Konsens in qualitativer Hinsicht, wie es von einem Gewerk-
schaftsvertreter beschrieben wurde: "Um in der gegenwrtigen
Situation etwas positives zu formulieren, fehlt der Konsens.
Darum drehen sich alle ein bisschen im Kreis herum."
In den Betrachtungen zu den Zukunftsperspektiven der einzelnen
Akteure wird sich di ese erste Interpretation der Steuerungsratio-
nalitt als konservatives Instrument mit wenigen innovativen
Flchen weiter bes.tt igen. Unsicherheitsmomente sind jedoch
in Anbetracht der hist orischen Erfahrungen in der Fremdarbeiter-
politik - Initiatlven, Bevolkerungsentwicklung als Stichworte-
ebenfalls in die Logik der einzelnen Akteure elngegangen.
3. Die Zukunft der Vergangenheit
Die Zukunftsperspektiven der Akteure sind im allgemeinen durch
den Glauben, dass sich nichts verndern wird, charakterisiert.
Innerorganisational wurden v.a. von Gewerkschaftsseite zUkntige
Probleme wahrgenommen. Elnerseits beklagten sich Gewerkschaftsver-
treter ber die zu langsame Anpassung in der eigenen Arbeit
an die veranderten Bedingungen des Arbeitsmarkts und der Emigra-
tion. Der AppaFat Gewerkschaft sei zu trge, um den gesellschaft-
86
lichen Wandel im gleichen SchrHt mHzuvollziehen. Als Per-spekti-
ve, die eine Offensive in der Fremdarbei terpol Hik auslosen
kOflnte, wurde andererseits von einem Gewerkschaftsvertreter
einzig innerorganisationale Bestrebungen der verstarkten Integra-
tion der Emigranten beschrieben. Erst diese Integration in
die gewerkschaftlichen Strukturen in Form einer massierter
BeteU igung der Auslander konnte eine Wende- in Richtung Verstar-
des Interesses an deren Anliegen bringen.
Auch in der Akteurkonstellation wurde von seiten der Interviewten
zuknftig keine grossen Verschiebungen erwartet. Ein vertreter
der Linken sah zwar, dass das schwachere Interesse an der Fremdar-
einen Rckzug vieler Organisationen aus diesem
bedeutete. Doch wurde daraus nicht abgeleitet,
dass Solidaritatsbekundungen zumindest jener Organisationen
fehle, die in frheren Zeiten engagierter waren.
Zwei Unsicherheitsfaktoren in der Akteurkonstellat ion wurden
verschiederrtl ich erwahnt. Zum einen wurde di-e !3efrchtung einer
Radikalisierung der Nationalen Aktion geaussert, die gemeinsam
m i t der neugegrndet en Bewegung von Va l ent i n Oehen, d i e Oeko l 0-
gisch Freiheitliche Partei, ein beunruhigendes Element bilden
konnte. Ein Bestatigungspotential der beiden Gruppierungen
wrde v.a., wenn sich die Asylproblematik nicht entscharfen
wrde, auf d i e al l gemeine Aus l a-nderpol it i k dest abU:i. s i erend
wirken konnen. Dieses Flchtlingsproblem wurde von verschiedenen
Seiten als eine latente Systemgefahrdung beschrieben: "Je nach
dem, wie di e Asyl antenfrage das Ueber.fremdungsg-efhl in- der
Bevolkerung starkt oder schwacht, wird der Druck auf die eigent-
liche Fremdarbeiterpolitik grosser", wie ein Arbeitgebervertreter
meinte. Ein Verwaltungsvertreter sah die Losung dieses als
dargestellten problems der weltweiten Ernigration
nur darin, dass systemische Bedingungen einer in Krt.se geratenen
W:irtschaft notig seien, damit die Schweiz als Einwanderungsland
an Attraktivitat verliere: "wie wird man das bremsen konnen?
Ein Schutz vor Ueberfremdung im tiefsten Sinn als Wandel der
Kemposition der Bevolkerung? Das hangt natrlich vcm der Wirt-
schaftslage ab, denn rein egoistisch betrachtet wurde das Auslan-
derproblem [in den 70er Jahren, s.e.] gelost, weil es eine
Rezession gab; die Leute sind gegangen, weil es keine Arbeit
gab. Es ist eine menschl iche Reaktion, dass die Leute zurckkeh-
87
ren, wenn sie bemerken, dass sie keine Arbeit haben, denn
vielleicht haben sie dort ein kleines Landstck."
Arbeitgebervertreter sahen aus der gleichen Perspektive eine
zuknftige Handlungsmaxime zur Problembewaltigung darin, dass
sie fr eine Politik einstehen werden, welche der weltweiten
Migration mit einer rigiden zahlenmassigen Beschrankung der
Einwanderung begegnen wrde. Auch ein Gewerkschaftsvertreter
sah die Abriegelung der Schweiz gegenber der Neuen Emigration
als Sachzwang: '"Auf der einen Seite herrscht ein gewisser Sach-
zwang, man muss sich abgrenzen, auf der anderen Seite ist es
natrlich auch fragwrd:i.g, wenn man dadurch kulturelle Vorurteile
und Fremdenangste bestatigt. Das ist nicht sehr sympathisch,
was wir da tun."
Optimistischer wurde die zuknftige Problembewaltigung von
Verwaltungsvertretern formuliert, die Vertrauen in die problem16-
sungsfahigkeit des schweizerischen politischen Systems setzten
und historisch begrndeten, dass bisher jedes Mal in kritischen
Situationen in der Fremdarbeiterpolitik und in Migrationsfragen
immer wieder rechtzeitig reagiert wurde.
Das zweite problem bezglich der Stabilitat des interorganisatio-
nalen Gleichgewichts wurde von seiten der Verwaltung in der
Frage der Inzidenz der neuen Technologien auf die Fremdarbeiterpo-
litik gesehen. Die neuen Technologien implizierten eine Aenderung
in der Nachfrage nach auslandischen Arbeitskratten. Es wrden
zwar weiterhin weniger qualifizierte Arbeitskrafte gesucht,
doch bekomme zuknft ig vermut lich die hochqual ifizierte Arbeits-
kraft aus dem Ausland einen hoheren Stellenwert. Es konne demnach
eine Auseinandersetzung zwischen den Verbanden um gesellschaft-
liche codes in dieser Frage bevorstehen: Welcher Branche es
demna-ch gel ange, innerhalb des Rahmens einer Stabilisierung
der auslandischen WOhnbev6lkerung, einen Anspruch im Interesse
einer gesellschaftlichen Verantwortung an eine bestimmte Qualifi-
kationsstruktur der einwandernden Arbeitsmigranten zu stel1en
und dami t bevorteil t zu werden: "Ich bin enttauscht, dass in
der Frage neue Technologien die Verbande sich wenig koordinieren_
Verbande konzentrieren sich stark auf die eigenen Interessen
zuungusten des Al1gemeininteresses der Teilung der Kontingente
auf verschiedene Berufe. Andere Gebiete mssten jetzt dringend
ahment iert werden, Informatik als Stichwort, das ist_ ein unge-
88
heuer wichtiges Problem. Nur kommen dann auch andere und sagen,
sie Landesinteressen hinter sich." Diese Gefahr der
ungeeigneten 'Alimentierung' fr di.e Wirtschaft, die in der
Verwaltung wahrgenommen wird, manifestiert sich auch
Perspektiven der Arbeitgebervertreter: Ei.ne liberalere
fr qualiftzi.ertere auslndische Arbeitnehmer ware aus
in den
Li:isung
dieser
Perspektive wnschenswert. Damit ki:innten diese lei-chter und
vieIleicht ohne den Konti.ngenten unterstellt zu sei.n, in die
Schweiz einreisen. Desonders in Anbetracht bestehender Adapta-
tionsschwierigkeiten der schweizerischen wirtschaft in der
Frage der InEormatikerausbildung wrde dies auch nur einer
Zwischenli:isung entsprechen: "Man msste die Leute auf neue
Technologien einstellen, doch gi.bt es dabei. Anpassungsprobleme.
In der jetzigen EngpasssHuation ist es kaum mi:igl1ch, auf inlKn-
dische FachkrKft e all e{n zu greifen, obschon es besser ware.
Das Ziel ist schon, das Erzi,ehungssystem zu forci.eren, es ist
dort ein Anpassungsproblem."
Von seiten der Linken wurden neue Technologi.en nicht als spezi-
fisches problem der Emigration gesehen. Vielmehr treffe die
Einfhrung neuer Technologi.en als Rationlisierungs- und Qualifi-
kationsproblem Schweizer wie AuslKnder und diese seien in der
Regel genauso bildungswillig wie Schweizer; es seien demnach
nicht ausschliesslich die AuslKnder
Von Vertretern der Linken wurde auch darauf hingewiesen, dass
Rational1sierung nicht nur qualifizi.erte Arbeitsplatze schaffe,
sondern den Arbei t smarkt eher dua 1 i s i. erende Tendenzen bei. nha 1 te
und deshalb die Nachfrage nach unqualifizierten Arbei.tnehmer
weiterhin vorhanden bliebe. Handlungsrelevante Forderungen
werden aus diesen Ueberlegungen in der Li.nken wi.e zum Tei.1
auch in der Verwaltung formuliert: Es sei ni:iti.g, den Arbei.tsmarkt
der unqualifizierten Arbeitnehmer zuknftig zu kontrollieren,
indem die Kontingentierungspolitik rigide weitergefhrt wrde;
dies um zu verhindern, dass unqual ifi. zi.erte Arbei. tskrKfte ber
erleichterten Zugang in die Schweiz sich noch mehr den
Arbeitsmarkt- und Arbeitsp1atzbedi.ngungen anpassen mssten.
Weitere VerKnderungen, die unabhangig vom interorganisationalen
KrKfteverhalnis sind, wurden fr die Zukunft auf systemischer
Ebene gesehen. Arbeitgeber- wie Verwaltungsvertreter wiesen
auf den Zusammenhang zwischen Emigration und Arbeitszeitverkrzung
89
hin, indem von seiten der Verwaltung der Rahmen jeglicher Arbeits-
zeitverkrzung so vorgegeben sein wird, dass das Stabilisierungs-
ziel der auslKndischen Wohnbevi:ilkerung nicht berhrt wrde.
Arbeitgebervertreter sahen in den mi:iglichen zuknftigen Arbeits-
zeitverkrzungen die Kostenproblematik, die zu Rationalisierungen
fhren wrde und welche weder Schweizern noch AuslKndern dienlich
wKren. Eigentliche Destabilisierungserscheinungen auf dem Arbeits-
markt wurden von Arbeitgebervertretern jedoch verneint, und
zwar mi.t der Begrndung, dass die Schweiz "auch gute ArbeHsbedin-
gungen" hatte, "weil die Auslander atomisiert und gut integriert
werden konnten. Auch die qualifizierten auslandischen Arbeitnehmer
und die Saisonniers werden kaum Schwier.igkeiten in der Schweiz
schaffen: Die Sozi.alpartnerschaft bleibt stabil" (1).
Auf der Ebene der Sozial integration werden auch zuknft ig keine
Veranderungen vermutet. Besonders Gewerkschaftsvertreter wiesen
darauf hi.n, dass keine Tendenzen einer VerstKrkung der Integra-
t i. onf,anst rengungen zu erwarten seien: "SoI ange es so welt ergehen
wird, wird der auslandische emigrierte Arbeiter dort bleiben,
wo er i.st. Das heisst: Ausgeschlossen aus jeglichem Entscheidungs-
prozess, ausgeschlossen von verschiedenen sozialen Leistungen,
ausgeschlossen vom Spiel des Angebots und der Nachfrage auf
dem Lohnsektor. Er wird weiterhin hinsichtlich Sozialversich-erun-
gen disRri.mi.ni.ert bleiben und wi.rd weiterhin nicht eine eigene
Persi:inlichkeit aufbauen ki:innen (2), zudem verpf1ichtet sein,
wie bis anhin ohne Familie zu leben."
positive sozialintegrative Elemente ki:innten hi:ichstens. wie
ei.n Verwaltungsvertreter mei.nte, dann stattfinden, wenn wegen
der Zweiten Generati.on der AuslKnder, die in der Schwei2 aufge-
wachsen und stark i.ntegriert ist, Emotionen gegenber Auslandern
sich so verKndern wrden, dass ein gri:isseres gegenseitiges
Verstandnis ermi:iglicht wrde. Von einem Vertreter der Linken
wurde das Thema Zweite Generation ebenfalls aufgegriffen. Damit
wurde jedoch die Hypothese verbunden, dass in dieser ein Protest-
potenti.al vorhanden sei, dass bei einer Verweigerung weiterer
i.ntegrativer Momente zu gesellschaftlich problematischen Sit.uatio-
nen fhren ki:inne (3).
Das Bild der Wahrnehmung einer stabilen Zukunft wird durch
di.e EinschKtzung der mogli.chen Gefahren leicht relativiert.
Es 5cheint, dass vorlufig noch keine Forme1 beziehungsweise
90
in einem weiten Sinn keine Ideologien der Zukunftsbewaltigung
in der Frerndarbe1t erpol i t ik vorhanden s ind, d ie evo l uti ve Mornente
in Ueberlegungen zu Problernlosungen beinhalten wrden. Denn
zukunftigen Veranderungen sollte nach Me i nung versch iedener
Akteure rnit bewahrten Mitteln begegnet werden, und zwar rnit
M1tteIn, die teilweise offensichtl ich nicht rnehr adaquat wirken
und gesetzlich fixierte Richt l inien nicht mehr erfllen konnen.
Das.s ln den
zeithorizonts
Interviews
in eine
bei Fragen, die eine Verschiebung des
Iangerfristige Perspektive verlangten,
solche Gedankengange nicht in vorberlegten Formeln dargelegt
wurden, kann als Hinweis fr diese Zukunftsunsicherheit in
deF Politikforrnulierung gewertet werden.
4. Akteure und Steuerung:
Ueber l egungen zur Frerndarbe it erpo l H ik in der Schwe i z
Die Fremdarbeiterpolitik in der Schweiz lSt durch ihre Blockierung
in den BOer Jahren gepragt. Die reIativ kurzfristigen Zeithorizon-
te der Akteure (1) weisen darauf hin, dass Alternativen zur
jetzigen Frerndarbeiterpolitik nicht oder nur gering in die
HandIungspragrnatik der einzeInen Akteure eingedrungen sind.
Aus der DarsteIIung ihrer Interessen und Logiken wurde ersicht-
lich, dass bei Arbeitgebervertretern eine Konvergenz zwischen
AnIiegen und Handeln besteht. Bei Gewerkschaftsvertretern dagegen
werden Interessen forrnuliert, die nicht politisch thernatisiert
odeL rnarginal bercksichtigt werden. Vollig von der Politikforrnu-
lierung ausgeschlossen sind Anliegen von Vertretern der AusIander-
organisationen und von vertretern der 'Mltenand'. Die Nationale
Aktion kann als einzige marginale Bewegung Achtungserfolge
aufweisen, wofr die weitgehende Aufnahrne ihrer Anliegen ln
die Diskurse der anderen Akteure spricht.
Unter Nichtbetei ligung neuer Interessen kann dann Evolution
nicht auf inhaItlicher, moralisch-praktischer Ebene stattfinden,
sOlldern hochstens auf der Ebene der Systemintegration.
Die BIockierung der Frerndarbeiterpolitik auf der Ebene der
SoriaIintegration kann zweifach begrndet werden: 1. ber die
Voraussetzungen der Politikforrnulierung in der Akteurstruktur
(gesellschaftIiche Krafteverhaltnisse) und 2. ber die vorherr-
91
schende Steuerungsrationalitat.
(1.) Dass die Zugangschancen neu formulierter Interessen beschei-
den sind, kann rni t der organisatorischen Struktur der einzeInen
Bewegungen wie auch rnit den Ent_scheidungsst_rukturen des politi-
schen Systerns erklart werden.
Aus1anderorganisationen sind von vornherein auf der Ressourcensei-
te schwacher gestell t, denn die Mitgl ieder sind als AusIander
gesetzIich
Moglichkeit
benachteil igt, so
weitgehend verwehrt
dass diesen Organisationen die
bleibt, konfl iktfahig irn politi-
schen Systern zu intervenieren. Die Organisationsfahigkeit beruht
entsprechend nicht auf pol itischen Leistungen, sondern auf
verschiedenen Dienstleistungen.
Auch eine Gruppe wie Mitenand hat Mhe, organisationsintern
eine Ressourcenstarke zu entwickeln, denn es besteht die Schwie-
rigkeit, als Dachverband di e einzelnen Organisationen, die
neben der Auslanderpolitik andere Interessen verfolgen, zu
einheitIichen Aktiv"ltaten zu verpflichten, so dass struktureIIe
probleme in der Organisationsfahigkeit des Lnteresses ~ i e g e n
Vorteil e gegenber diesen Akt_euren besi tzt die Nationale Aktion,
die zwar organisatorische problerne aufweist (die Abspal tung
der OFP ist ein Hinweis dafr), doch ber dle Instrurnentalisierung
der Frerndenangste Zugangschancen irn politischen Systern irn engeren
Sinn als Interdependenzunterbrechung ber den direktdemokratischen
Kreislauf erhalt, was diese populistische Bewegung einen wichti-
geren Faktor werden Iasst (vgl. zurn Populisrnus Dubiel 86).
Ressourcenlage wie Zugangschancen zurn politischen Systern sind
bei den SoziaIpartnern besser. Die Anliegen werden auf der
einen Seite so formuliert, dass Systemerfordernisse vorgangig
internaIisiert werden: Das Anliegen der Stab.i l isierung der
auslandischen Wohnbevolkerung kann von seiten der SoziaIpartner
im neokorporatistischen KreisIauf eingebracht werden und der
Systemstabi l i sierung dienen (-2).
Auf der anderen Seite ist Integration der auslandischen Wohnbevol-
kerung als rnogliches innovatives Anliegen enTweder als zweit_-
rangiges problern taxiert, wie bei den Arbeitgeberverteretern,
oder von Gewerkschaften postuliert, ohne organisationsintern
Konflikte zwischen Basis und Fhrung gelost zu haben.
Es ist verstandlich, dass unter diesen Bedingungen verschiedener
Ressourcenstarke und Zugangschancen de-r Stabil isierungsdiskurs
92
dominiert. Naehteilige Folgen dieser Besehrankung wurden teilweise
in .qen Zukunftsperpektiven angesproehen, indern die Gefahr der
Systemgefahrdung dureh populistisehe Bewegugen und internationale
demographische Veranderungen formuliert wurde.
Die Hegemonialisierung des Stabilisierungsdiskurses flihrt gleich-
zeitig aueh zu einem Marginalisierungsdiskurs, indem relevante
Interessen wie diejenigen der Auslander ausgesehlossen werden.
Die Bedeutung der Stabilisierungs- gegenliber der Integrations-
problematik seheint ungleieh zu sein: Die Thematisierung in
den Gespraehen fiel aueh entspreehend ungleieh aus. Die FOlgen
des nieht-qefhrten Integrationsdiskurses lasten auf der Bevil-
ke-rungsgruppe der Auslander, die weiterhin v.a. funktional
betraehtet wird und Zugestandnisse in integrativer
kaum zu erwarten hat.
(2. f Auf der Ebene der Steuerung wiederhol t s i eh d i e ungl ei ehe
Gewiehtung. Die formulierten Interessen und Akteurlogiken deuten
darauf hin, das s diese Spiegelung der Interessen auf systemiseher
Eben eher damit begrlindet werden kann, dass die dominanten
Interessen im pol it isehen System gewiehtet auftreten, al s dass
vom Staat aus gewieht ende Themen vorgegeben wrden. Mi t anderen
Worten: die Bed.ingungen in der Akteurstrukt_ur bestimmte
Regulierungsformen auf systemischer Ebene; der neokorporatistisehe
Kreislauf als effiziente und etfektive Regulierungsform der
Fremdarbeiterpolitik erklart sieh zum Teil bereits in der Akteur-
struktur.
Die Sehwaehe des Staats, die von aJlen Akteuren besehrieben
wurde, begrlindet aueh die Sehwaehe in der Durehsetzung der
zu behandelnden Thernen. Der Staat, der eher Interessenkonvergenzen
zu den Arbeitgebervertretern zeigte, tritt als Vermittler in
Erseheinung. Die rel ativ hohe Kompetenzzuweisung in der Fremdar-
beiterpolitik zeigt von seiten der Arbeitgebervertreter wie
der Gewerksehaften ein weitgehendes Vertrauen in seine Regelungs-
kompetenz. Die RoI1e der Vermittlung nimmt die Administration
auf Bundesebene v.a. in der jahrl iehen Erneuerung der Verordnung
wahr. Der neokorporatistisehe Kreislauf kann so funktional
eine Alternative zum ParI ament und zur direkten Demokratie
werden: Es
in diesem
kann vermutet werden, dass die dominierenden Akteure
Politikbereieh ParIament wie d,rektdemokratische
Meehanismen als latent innovative Elemente im politisehen System
93
betraehten und nieht als Garanten fr eine konservierende Ausrieh-
tung der Fremdarbeiterpolitik.
Die Politik ber Verordnungen erhalt eine Legitimatiorr ber
i hre Funkt ion den Saehzwang der St abi l i s ierung so zu regul ieren,
dass dabei noeh eine Interessenvermittlung stattfinden kann.
Die informellen Beteiligungsstrukturen, welehe die Verordnungspo-
litik garantiert, haben gegenber dem Parlament und den direktde-
mokrat isehen Meehanismen den grossen Vorteil, keine langfristig
bindenden Entseheide oder Nicht-Entseheide (z.B. die Folgen
des abgelehnt en Aus l andergeset zes), sondern Best immungen, die
ein Maximum an Flexibilitat zu}assen, herzustel1en. In dieser
Flexibilitat liegen die evolutiven Miglichkeiten auf der El.ilene
der Systemintegrat ion: Bestimmungen konnen in kleinen Sehritten
verbessert und Kompetenzabgrenzungen konnen geklart werden.
Problematiseh wird diese Institutionalisierung von Allianzen
und Abstimmungsmeehanismen zwisehen Staat und konflikt- wie
organisationsfahigen Verbanden zur Erhohung der Leistungsfahigkeit
staatlichen Handeln& dann, wenn langerfristig die Sozialintegra-
t i on nicht mehr garant. i ert werden kann: Popul i st isehe Bewegungen
wie z.B. die Nationale Aktion und soziale Bewegungen wie die
'Mitenand' deuten auf die Erosion der Legitimation dieser Politik
h i n, d i e s i eh i n l ebenswe1t l iehen Prot est formen wie in pol i t:i seh
instrumentalisierten Aengsten aussert.
Die Internalisierung dieser latenten Gefahren bei den Arbeitgeber-
vertretern flihrt dazu, dass in der Fremdarbeiterpolitik neokonser-
vative Strategieangebote in Form von Entstaatliehungsforderungen
nieht auftraten, sondern im Gegenteil ber Loyalitatsbekundungen
immer wi eder darauf h i ngewiesen wu-rde, dass Fremdarbei terpol H ik
v.a. staat I ich geregelt sein sollte (vgl. zum Neokonservativismus
KI eger 85a).
Tendenziell bahnt sieh eine neue optimierung zwischen System-
und Sozialintegration in der Forderung der Gewerkschaften an:
Gewerksehaftsvertreter forderten Verbesserung der Mitbestim-
mung in der Verteilung der Fremdarbeiterkontingente auf kantonaler
Ebene, die zum TeU in einigen Kantonen in eingeschrankter
Form realisiert wurde. Das innovative Moment dieser Forderung
ware, dass in Kantonen mit institutionalisierten Kommissionen
Entseheldungskompetenzen ber Belange deT Fremdarbeiterpolitik
diskutiert, Entseheide hinsiehtlieh der sozialen und ikonomischen
94
Inzidenz und unter Bercksichtigung relevanter Faktoren berprft
werden k5nnten (3). Ueber einen Einbezug von Vertretern der
Auslander in solchen Kommissionen k5nnten zudem Stassrichtungen
van Entscheiden verandert werden und Integratianspalitik ber
e-ine bedeutende Partizipationsentscheidung glaubwrdiger
forniul iert werden.
95
Liste der Gesprchspa r tner (Anhang 11
(keine Gesprachsverweiger ungen)
KarI Aeschbach
Max Bryner
Rome Burrino
Dr. Guido Casetti
Michel Drobert
Hans Dickenmann
Sekretar des SGB,EKA-Mitglied
Ex-Stadtrat in Zrich des Gesundheits-
und Wirtschaftsamtes
Zentralsekretar des GBH,EKA-Mitglied
Prasident des CNG
Geschaftsfbrung Vorart, EKA-Mitglied
Vizedirektor des Schweiz. Bauernverbandes,
EKA-:-Mitglied
KarI Bruna Ehrensberger,Sekretar der Kantonalen Arbeitsgemein-
sehaft fr Auslanderfragen Zrich (KAZ)
Jakob G6ldi
Guglielmo Grossi
Dr. Balz Horber
Alexandre Hunziker
Dr. Francis Noel
\lalentin Oehen
KIGA-Direktor St.Gallen, EKA-Mitglied
Prasident der Federazione Colonie Li-
be re Italiane in Svizzera (FCLIS)
stv. Direktor des Schweiz. Gewerbever-
bands, EKA-Mitglied
Direktor des Bundesamts fr Auslander-
fragen
des Schweiz. Baumeister-
verbandes (SBV)
Nationalrat
Prof. Dr.Remigio Ratti, Direktor des Uffieio ricerche
ehe URE
Dr. Ren Riedo
Dario Robbiani
Dr. Ernst Schwarb
Jean-Pierre Thvnaz
Dr. Pierre Triponez
Dr. Paul Zbinden
Sekretar der Eidgen. Kommission fr Aus-
landerfragen
Fraktionsprasident der SPS
Erster Sekretar des Zentralverbandes der
Sehweiz. Arbeitgeber-Organisationen,ZVAO,
EKA-Mitglied
Prasident der Arbeitsgemeinsehaft "Mit-
enand"
Abteilungsleiter BIGA, Arbeitskraft und
Auswanderung
Fraktionsprasident der CVP
94
96
Auslanderstatistik 1985, EJPD/BAF, Se ktion zentrales
Auslanderregister, Ber n 198 6 (Anhang 11)
AUSLACNOISCHE ttACit NJf[HTI1ALISK"lECORIEH ,>
J .... IW ER\II[RBSLEBEN S1t"tIEN:lE AUSlAEt4015CH[
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I \u, J.llHkr. wefln C'm pcrsnlleher ode,.
[1"II [I ,,tt..- Grunde \orliesen:
\1I. I,III1.1 ..- r. d.:ne:rt w:ihrcnd eme vorh:lurll-c
dll:!1." l.r .... .:rhslbligl.:eil \4ird,
11 ",II.,Ulll1lers. dere n S:!jlj(lnbt:willigung in ein.e .... illtgung
dd! .... Ird IArt. 1K):
\<. 1,1,lndl'r. cJie sieh im Au1'tra!- des Arbeilgebers vorubergehend Im
1.JI1J habe:n und zu ihm zurtlckkehren, wenn
I lter Auslandaufenlhall niehl lnger <lIs zwc:i J<lhrc: ged,wen hUI und
lur der dle im EI 11\ C'rIlt"h ,
1l1en mit der kantonalen C:lne ZU)lcnerung lur
dle Wledt"rc1nreise eneill h::l[.
hl'l .:inem l:zngerc:n das B1GA der
luge'limmt hae
" \u,I,lIld..:-r die ihrc Berurstaligkeil zur \lon MIItI::irdiL'n"rl unler-
t>1\h.hL:n h:.lben_ wenn sie zwei Monare \lor au'go:-
r,I ,\ ,md und z'Wci Monalc nach Beendigung In
Ih.: "'..-hIlCIZ .t:urd:.kchren:
I ";,'hu!cr und Sludemtn, dle an bohtrtn GanztagesschultrT in dr:r Sd\\\eil
.. und wahrtnd ihrer tine hl:7.;Jhh..- "rhell
\1'enn dl( $chulleilung bes131igt dass diese lm R.lhmcn
li," o.;... ve'-4nlwonbar iSI und den mdll

m "' , hukr und SludenlC'n. die an elner Hoch-. 8erurs- odcr F;\.::h:.chule lO ,kr
-"',h\'''-12 C'lne .ot;:Usblldung mit obligalori5.Chtm Pf,t\:;liI.:UOl
I t.!oI' 1'r;Jlll:.urn t\nen Or;ud der ger.am\tn Au!'>bildung m..:hl uhtr-
,Chrcltel.
1'01" em ... m laogeren Pr:1l!.rikum das B1GA zugesllmml ha! UI1l\
eidgenossisch odeT VQn der Aul
_Ichtsbd'.trde gene'nm'l&i ;s\;
1\ ,'Il\gwe Pefsonen, wel\n sle tine Erwr::rbstatig'ke;1 ausben, rur dn! elne
Sewillitung r::,roTderlir::h isl
\ dlp\omalis.cher und s.\ndigr::t Mi!os.i.onr.:n und lI()mulafl -
,chr.:r d\e r::intn \lom Eidgr::nss.isehtn Oepartemz:nl rur aus'
",\I'\tge ausgeslr::\llen AU5weis
:'. R':J.ml\: tn\r::rr'l<llionaler Organisationen mii Sll2 in der Schweiz, dk 1:'.1-
f1o:n vom Dcpanc:menl riir Angelcp.C'nhei-
:'Iu.. Auswr::1s btsi12cn,
, ,\1\den:: he I dir::sen Organis:ltioncn llillgt Ptrsonc:n_ die tino::n ,"om f.ld
Oep.lrtemtnl rur 3USw;1r1;gc: Anp.elr::genheilcn ilusgo::slell-
1..-0 \U,. ",,,ili
-l I hq: J n..: u nd ledlg.e Ktnder Un1t:1 21 lahrcn der lO den ZirrC'rn 1-3 gt'-
11.lOnl cn '><:honcn, wenn si!: zusammen wohnen
1-""""'"
102
AbschniU: J.. hres3Urcnthaltcr
.\rl 1..1 Hoe:hstzahltn rur K;JnlOnl'
'l)lC: HbchSl1.ahkn rr du:: K<!ntonc: In Anh;.mtl 1 .11 I All('h,t hc a
,Iu(;;tfuhrt
No;:u dn{lereil>le J.ahres:.Iufenlh3Iler. di!' in eiru:m aodun ihrt: m WuAn .. ilJ-
Lanlfln :UDc:.len, we:rden der Hch!>tzahl dcsjenlgen /uj.!o:n:dlnCl . der
da, nach At1i\:ell! Ar..AG glbl
fijr dlc ikdurfms5c des Gesundhclb- und !>,}-
""1' der Land und Fontwinscl1aft gchcn grundslif'l:llh ... f\ d,r H,lChsIZJh.
Itn der Io:.anlone slnd insbesol1de:re m'tlkh rilr n.lell ,\nl'
1...:1 15 At"."tz::! I\uchs\ahen d und g
\rI. 15 rur den RL.:nd
I I)u; Hoch:..r1.ilhl fr den In Anl!i1ng I I h <.Iul!'c-
IUlIn
: 8lGA bnn zuJ<lstcn Hi:icn-st7.<ihl (IIr JJhn:,-
hcwilligungen
\\eno widruge .... Ir',sch .. nllche Inleressen K:lnlon.: C" t'rlurdl!rn .
rur wichlige Be!riehe in Kan1<lnen onne uud In Reglllllcn du:
enl .... ieklungsschw<lcirsind oder die eine Win-
s..:h.trlsSlrultrur iI!lfweiscn. f .. 1ls Belricbe IlIr r:o-
unlernehmen oder durch Neuerung.:n ulr der
bcitT!ilgcn:
:dn hochQullliriziene .. enscha!ler. dle ru! bedeulcnde FI1n.dulI1gspro-
Jclt.IC: in Unler-nehmungen und Forschungs!nstllulcn "!nd
d ruc Bcuiebc \'on grosser kanlonaler oder rcglonalcr Uedculung., lI .. : ne-u er-
Orrl't.l:t oder wcsml lieh tlwcitcrt werdcn_ sofern der K.tn\lln mII sei.
nem KontlngcOl :lng.emcssen
;an quaJifiziene Fachleule, die eil1e ionerbetricbllCIlc ha-
ben und mr die DurchfUhrung aU5scrordl:ntllchcr M;ls"lwhm':l1 lur Sch,lf-
(ung oder Erh:J!lung ciner gro%eren Aflzahl cln-
heimis.:her Arbeilnehmer uncrlasslich sind:
r :.In Arb.:ilskraftc: van 10
tioncn aul v.illCrUi1gsunanh5nglgen Baustelkn von 0,11IOIl,llcr \ldcr grll ... ser
rel.!ion:Jler Bedcu[ung eingesctz1 werden:
ror Vefw<lllungen und Belriehe des Ilundes .
an Kunsller (Musiltcr, Sch:Juspiekr, u_" ) mit J,lhrc'cllg.oIl!<:l11enl
an Personen mii Theologiestudlum. dle 111 cil1cr Rclt
lan IOIl:.1l11tlll:1l Vcr-
und
l -ln oder Srezia\islen, derell .!l:'
gtho!cn
I an lider rur mehi intern;II I')
nale di": In .lcr Sch\\clz eln<.' h,,'nO::!l und H'
oder Zwecken dlencn Qo.::r \lIn Ar
hCllgcner- ader I\rl1e:tnehmerOrE::Inls:LlJIlnen v<.'nreten
'D:Js BIGr\ elO': ,Iueh wenn einzdnt' .. t't/un
gen \oon nlt'hrcrcn Ab!Oal:les::! erruIli !>Ind
r-ur 7eit\.lth b.:grcnlte T.lIIgkeilen kann da, RIGA hdnslete Vo:rrU!!ul1t1en ei'
lasscn rur J;lh r.:!>t-I! ..... ...In!!cn an
a Fuhrung!>krane odcr hOl!hquahliTIl'fIC Fachkule. du.' rur 0.::111
konkrclc!> ProJckt I'der ('Int' Auf!abe slod
l'> oder q\J'ot!ifizlcr!c f:ILhleule II1lcTnJllOnal Flrmen.
dlc a\ll Clnl! In Cllil!m Iktrieo l\ll
.....
:\Ilgc'hllrl!le \00 1.lltllld..lungsIJlldern, dlc Im RJhl1len lon
d.:r ZU,;lmmt:nuOel[ ei ne it:
ren \\\'nn JIC d:.tss dle erwurbcnen ,In
sehllc\.'icIHl 111 Ihrell1 Herl1JnlhlJnd Clnser7e1l
3. Abschl1il1: Saison.tJil"rs
An lt \'nr.lu'''1':17un!:'ell JlIr SOJls\!l1b.: ....
I .... rl ligul:!;cn durfen rur neun t<.IOnJlc enelll wenkn Dle
D:Jl1tr del hei Arbo!ltgchl!TI1 wirJ
Dcr fl ich IOnl!rhillh I'on zllulf MOoJlcn mmdc,Il'II'
tlrci !-ton.llc Iffi Au:-1JnJ au(tl.l lto:: n
SJlsonh.:'J. l1urlcn nur .:-rtcilt \\ erden fu, Sahonbclr lcbc dt'r Ihu.lln-
de" ... und dl"T L.l ndv.. insch;alt sO.... le lur 111
den ubnl!<.'1l l:.n,o.:rb ... zwclg.en. d l':- rcgdn1.lss.lg S ..
1 Als gclt"n IlctTl\.'hc. dic nur .... b('slimmren J:Jhrcv.":H":1l
!:!coflnel slIld. ,(\Wle Betricbe, die das S:Jnzc J<Jhr gebffnet sind und
ei ne odcr rnchn:;rc dcurhchc ;.t\lfwel)cn
llelricbe. die mu)sen ,IUr Ycrl:lngen dcr
m<Jrktbchroe ndeh .... dle orl].imlsa!orischen und btTflcbli(;"h.:-n Vor.
;l\lsst:I2.Ungcn (ur dlc ruhrung Aelricbs crfullt SlI1d und d:.iS nOl ....
und Slummpo:rson<ll \"orh;.tndcn ist
'Dic Illrd nur crtcill, wcnn der
a Im llclricb eioc SJISonl:!ligkeil ilusubl ul1d
b gcgen dlc Folgen der Entl:Jssung Grundcn
gesChutzl IS\
Dlc kantonale I\rb..:ilsln<Jrktbehllrdc rr Jcden l3etmb dl(' Saisondaul!r
(betrrebliche darr neun Mnn.rlc l1e1r:Jg.:n Dll'
IlIlgul1gcn werdcn liU! dlc t"lc\rr>;!hhehc ocfnstet
17Q7 1798
vor, kann dle Sasonbcwllhgung l.it-cr doc: beult:bhchc
" lnd:JUer hlnaus eneh werde-n
""ri, 17 Einrelsc:dalum fiir SJlsonniers der BauwlMsch:lfl
der B:JUwlrtsch.J.rl dtirfen In der H:Jlflc Mo-
zum einrtiscn Das H!GA lcgt d .... , [)atum J,Ihrlto.:h
: Fur dringende und unaufschiebbare Yorhaben von uder re-
I:ltlnJler Bedcutung sowie fr SonderCalle kann ij!Gi\ ua,", Uit
frher zum SIellenantr1l1 konncn
'ri. Ul HchSlzah!en ri.H dle Kantone
!JIC Ihlch'17.ahlen fur die Kantone In 2 Iluch"I,lhc' J ;tUr.
.Il,'lllt"trr
,.\(1.19 Hch!>lzah\ ijund
, I)IC fur den lJu.nd In Anh:lng:2 Abs:J17: h :Iurgc
luhrt
BIGA kann zul .. slen Hchslu.hl fur S:HSon-

a rur &uunternehmungen. d,c in mehrercn K:tntoncn smd,
wenn dle belrerrenden Saisonniers vorwlq;cnd ausserhalb des Sitzbntons
der fur Bauvorhabcn cingeseal wcrden. dI!: dem ubcrre[!lo-
nalen Ibumarkt zuzuordnen sind,
h (ur dlC van von Intcr-
,
c :tur Milden.mg reg10nalcr In llnle zum
\Qn .. onibergehenden, aber stru\;'lurc11
vl1r In Kanlonen mit kieiner Hachslzahl
-' . Absthnill:
\rt 11.1 Htlchslzah\en fi.H di!;
\)Ie konnen 015 V,I dcn In Anhang) A.bsatz. \ t-\uc'nS\,1bc '"
\ \.()c'n'ILahleR Aur'ttllha\\.sbc:wl\\lgungcn cne\lc:n
,I I"ur so::chs l\\ona\e ;Jn dio.:: s\c'n lur I r
10 dcr ;.\ul"11;IIIO::I\
h lur 'n1'1\:h.. Lw\f ,In
\rl 2\ t-\chstl:lh\ rur dt:n I\und
: Das BIGA H\)ch"tz;.t hl, rur
\'on T\\olr Monillo::n Vl:rlgunl!cn fur I!e..... oi n
:.J qu.l llfi ll..:rl ... die C-lLfl! .. \ol1(' T ..
Ugkl'll ul l'lnt;:m Mull('r. odcr Tochlerhc-trieb. bel emem ltlCT1 J l1ch
mcr. ader ..... ld1!igc:n .... rmcr im \1crneh
'n Abdemlkcr und In h1:lhcrc:n 5emeMcrn lon
,owic flbsoh",nlen hhcrer Fkruf .. sehulcl1
wenn sle ell1 Prbt ikum ITI.I\.'hcl\, Ikst:.Jndlcd der Ausolldllng
e dI!: Ihrc Ausbildung im Ausland ilbsolllcrt und lon !h
rursvcrh;lndcn lllr FClrllcrulig ihrcr Fnchkcnn\l1l\s(;";.tn cll1en Iklrlcb \t'r
mlllcll wo.::rd.:n,
<I .... lon dle Im Rahmen lon r:nt\\l ...
d .. r In t1l1cm Iktrlch
Icrhlldc:n:
l! StrpenOiJICn l11 tl!rn.l\IOllaler UIC In der Schwclz CI1H'n \U'
ier.:n wol\cn,
r {\u,tJnl!,:r. )I..:h . un Stll ('Inel nieht gouverncmcnl<Jlcn IOtcrn:.JlltJl1,dcl1
Org,IIi1',ltlun lin SlIln.: \'!11i i\rlll:d 15 Ah'.ltl2 !ludlS1ahc i
lu r lhrc T;ll lgkell lin R.I;illl.:n dlc)cr .In
l! 11111 l.lIe <.'111 \on elfll'm Ikrul.
\ ..:rb:11Il1 Aus l'llcr ahsl1hlCT,'1l
, O .... Ul(j.\ \...IOn ehcnLl lh l1JI,IQcn dt'r Hch:.tl.1hl J!.'\ fur Auh:111
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,\ und !loluc4lHpcn \On Unlcrner.mungcn dic In ,.kI
Schwclz UdCf Toeh\ernCITlchc odcr Lllcnznchrm:r h,lh..:n
.... Jie"l! I'ur clnlelne, bclrlslcle MOf\t:lgcn
benollg.l wcrdcn und Im lnland kelnc ArbeilskriiflC und to.::cl1nl
,>chl!n [1I1r1chluflc.cn 7ur .\ehen.
b qu,rlil-I/i .. no! F:tehlel.llc, \l\n
Lehri.ll1S\..JI\cn odcr von ..... erdcll oJcr 10
Clnl!Il1 Unlernchll1cn I'ur dlc A<!f!;;lm:n uncr

e \..:ln ..... ..:\\WCI\ q:rnr('l\cltn und i.I\lch in der Schwc\"z cl.ab\\o.::rlcr.
Grunuregcl "on Ihren ,",\lIgliedcm \(;JUI '
dno.::ll 'I)[ubo.::rg.chc:ndcn \lnd

5_ Abschniu: Sl\l'f!,iair('s
Arl !2
, \)io: Hehs\..uhl fr dcn 9und I'SI In Anh30S 3 l h
fulHl
n\C Hud l)I/;Ihlcn c1ct nchtcn )lCn I\dch dcu
l\ll!n und
103
1),1' H[(,,\ 1.1I111. u lo.::,cr ,\urcnlh.Jl lt HlI1 h,lI.: lht cn.,
11\,,1i \1PIl.I;C1I Velrllgllngen lur !kl ... ,In
\rl,U Ik'llllipll1t'
\\a .. .:me En\.:rt>, t.1l11!-[.".: lt .. 1":111. hrJu,,;hl ':-1I1e (,r":l1/-
Du: II InI er'tm,d, tu r htlCh,!elh c'IO IJhr
\IC !lIli IC\\c ll, um ":In J;lhr \crlangcrt \I<.'nn 1110,;111 eln..: \'CI
11111 tlcm l'l" .1' .l11(.Icn, Illr"chl
(jrcll/j!,ll1g<,rhl'I\llllgulllo' ".Ird nur crr'lll. \\enn der Wlr r11ln
'l'ch, :\1\'IIoIICn \lr,1"l1tlkhell \ ... 11' 'ncI1,I..:hh,lTto.::l1
(Jrcnllllnt hJ! lInll elll<' .... Il1rlcgt
(jrcl1l!!"l1ger uurkn nur Inl1erh,l!h d.:-r Grc'l1lZ0llC und
,111 Ihr\'n \\'llhl1un tllrlldko.::hrcn I3IG,\ clnc loruher
l!<.'lwlldc f.lllglcit (jrcII?wne crl,lur-cn '-'-l'nn t.lr:r
(,I 111 ,'lI1ell1 I3c(rleh 111 der GrcIll.W!1C (C\! 1ngc .. lelh
J nlt K.lllIone rt'gl!ln Ycrf<Jhrcn und dle lur tncrlung dcr
Ilcll lll igung BC'limmm I1 IC'nt dl<.' 1.;lntlJn<lk \rbcit. .. mad .. lheh{lrtk.th Ikllil-
\0 ho.::1ciligcl1 ,ie mit dcm ?ur llel\i lh!:,ung
I'\rt ..12) "m Vcrf .. hr.:n
,\"
, 1>1<.' K. mhllle lonm'lI hll <.irenl!;M1J;cr dJIllll m,ldh'n
d. h ' do.::r Ikl fleh \'ncn Amo.:-II cinhcirol,,'h("( Arl">C"un.:hmer 1-0:.
f'\o.::ue lknio:he und neul! hC'lchcnder
In dcr Rq:el ,;rfulkn
I)ll! /0.,111\011<.' 1.,\UIl\!1i 1\l'lle(c IU I dlc
!!Illl!,! '1\11
7. ,\b'cnnill:
[rnl'uerunl-:, \IJIl Sc-\\illigungc-n
\,12;:; \'crl,'Ii,!;CIIIII]!
lur !\'III,ch hl!glel1/ll' T,lli!;l.elll'n ( -\rl 15 \h, 41 l.IIlIlC!!
IHlr 1\lll1gl!1I0Cll (,(I11Hll-n ul1d nur IlIr kllf/l.' IJ.lllcr .nJlgrulIJ \cllu
I:-lIl1g dL" Ill(, \
1'11' ':Im'r \ ("In <) "-lon.l
unu IIi llcr RCl!..: 1 mtlu UbCf llle 'i.ll\ond.ll1('r
Ilo,kn
I)e" iHI!-ungen fur Kunaurenltralter nach Anikel21 Ab!WItz:? UuChsl"hcn a-f
J kOnn.:n ausnahmswo::isc aufgrund erner Verflgung dl!s A1G,\ um
Mon:l\c \lcr!2ngcn werden. Die Verlngcrungen w<.'rdt:n :,111 d.i..:
des Bundes rur KUTZ<l1Jfenth:lltcr angerechnet.
fur Kurz.au(enlh::lller naeh den Artikcln 20 und 11 Abs.t12
Huch'l.the knntn nic.ht ycrlang.:n wcrden
".Jp ... re!>-Be.... l1 1Igungen knnen Jufgrund cmer
(le, U1GA um hochMens sechs Monalc ... werden
'\orl.::!ti Erncuerung
Ilc .... llIlgunj;en (ur KUl4:lufenthahcr di..rrren er'l n<Jeh Untcrr.ruch
elll \\eltcrcs Mal erteitt werden_
\I.I,11Jhmcn $ind insbesondere mgheh, wenn slch um einc \;.ihrllch .... Ieder
kC'hrendc TJlIgkcI1 handelt .
I)..:r bnn nur cinmal einc Hewlllig.ung zu ernem
IAn :::1 Abs 21erhalten
\r1:1,7 \'erseh.icdenartlger Hewilligungen
Ih'\\lIllgungt'n tlif drc i Monale (Art l) Ih\ d) Bewilligungcn rur Kl.lrz,lu,
','11111,dter und dtirfell mehi unminclh:Jr nachcin;andc:r t'r'
lnll IHrtkn Der muss lwiscn...n zwei 1l0::\\illlgungcn
dlcl \\ona{c im ,\usl<dnJ ilufh:Jllen
H... \hwhnill: l..'m,..andlung l'on Saison- in
\rl , !K
hne .....illlgung kann ::Iur Gesuch hin In einc umge'
\I.lndcll .... crden, .....enn:
do::r S,lisonnicr $ieh in dcn letzlen ... ier Ja!tr(n w<lh
Icnu Insgesamr 36 Monalen ordnungsgcmifss :115 S:lisonnier lur Arhcit ill
dl!r Sch\lo.clz 3u[gehalten hat oder
h <!In sch .... er ..... persOnlicher vorllegl.
\)1<.' f.rtcilung. einer Jahrcsbewilligung i.Jberdles der Wirtsel'larlS' und
:lb
Der SOli.,onn;c:r muss das Gcsuch yor Ablauf der Jctzten hei
,kr 1.,lntonalcn fremdenpolizeibehOrde
'DI!.' \o(kcrrechllichen Vc:nr:lge bleiben yorbeha!ten
I!-iUI
9. Stdleu-, 8erurs- und
\rI 29
'Da hr:w.:hl fur Jcn Stdkn. Jlcru l\ und K,lnlam"t','h,cl Cllk' lh-.
\\Ird nur Jurgr1Jlld l,lo!on;a lt:n Ar-
cr{cih Ikl J .. mii em..:r (ur
!l\n 15 4) Llnd clOe Stclll.JIlg.
I)IL' \\Ird In der R\'gcllllchl alcdl ,In
,J 1,11He,.II.eI11h;lltcr und Grenzg.:mgcr;01 er'{cn JJhr
h
, KUrt.llllenlhallcr
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1961
1963
1965
1965
1968
1969
1969
1970
1970
1970
1972
1973
1973-1976
1974
1974
1974
1974
1977
1977
1978
1981
1982
1983
1986
107
Geschichtlicher Ueberblick (Anhang IV)
Auslndergesetz tritt in Kraft {ANAGI
Revision des ANAG
Der Bundesrat fordert d ie Wi rt schaft zur Zurckhal-
tung in der Beschftigung auslndischer Arbeitskrfte
auf. Der ZVAO fordert Selbstdisziplinierung. Dies
geschieht in Anbetracht. einer massiven Erhihung
der auslndischen Wohnbevilkerung
Der Bundesrat beschliesst erste Begrenzungsmassnah-
men: Plafonterung
Italienerabkommen tritt in Kraft.
che Plafonierung der auslndischen Arbeitskrfte und
Nachzugsbedingungen f Ur Familie. Ziel: Stabilisierung
und Assimilation
Erste Volksinitiative gegen die
von der Demokratischen Partei des Kt.
reicht.
Ueberfremdung
Zrichs einge-
Der Bundesrat beschliesst verschrfte Bestmmu.ngen
ber die Begrenzung der Zahl aus1. Arbeitskrfte.
Darauf wird die erste Initiative zurckgezogen
BIGA zentra1isiert die Fremdarbeiterbewilligungskon-
t roll e.
zweHe Ueberfremdungsinittiatve von der NA ei.nge-
reicht
Bundesrat beschliesst Globalplafonierung
Abstimmung der zweiten Ueberfremdungsinitiative.
Stimmbeteiligung: 74,7%. Nein: 54%.
EKA wird gegrndet
Dritte Ueberfremdungsinitiative von der NA einge-
reicht
Fremdarbeiterbeschluss:
Niedergelassenen und
Saisonniers ausgedehnt
Stabilisierungsziel
Jahresaufenthalter wird
von
auf
Anzahl der Erwerbst!tigen geht
Dabvon sind 2/3 Ausl!nder.
Vierte Ueberfremdungsinitiative
wirdeingereicht
Fnfte Ueberfremdungsinitiative
reicht
Revision des ANAG beginnt
um 340'000 zurck.
der Republikaner
von der NA einge-
Abstlmmung der dritten Ueberfremdungsinitiative.
Stimmbeteiligung: 70,6%, von 2/3 Mehrheit verworfen
Mi t enand-Initiative eingereicht
Abst i mmung der vi erten und fnften Ueberfremdungs-
initiative. Stimmbeteiligung 40,5%, beide mit
2/3 Mehrheit verworfen
Entwurf des neuen Auslndergesetzes verffentlicht
I\bst immung der Mi tenand-Init iative, Stimmbetei li -
gung 40%, 16% Ja
Abst i.mmung des neuen Ausl !ndergeset zes, das bei
einer Stimmbetei.1igung von 35% mit 50,4% abgelehnt
wird
Sechste Ueberfremdungsinitiative der NA eingereicht
Lanci.erung der siebten Ueberfremdungsinitiat.ive
durch ei.ne der NA. Grndung der OFP
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Anmerkungen
l) Herrn Prof. Dr. Ulrich Kloti, Dr. Erwin Regg und Dr .
Nssli sei hier ebenfalls fr die geduldige Betreuung
Lizentiatsarbeit gedankt.
Elena Sartoris bin ich wegen der minutiosen Durchsicht
ersten Rohprodukts zu Dank verpflichtet.
O. Einleitung
Kurt
der
des
l) po1itikarenen sind Entscheidungsbereiche, die auf "die
Bearbeitung bestimmter Themen- und Interessenkomplexe speziali-
siert sind und festlegen, wer in welcher Weise an der dort
falligen Produktion von Entscheidungen teilnehmen soll" (Offe
82:311).
2) "Ein System kann man als selbstreferentie11 bezeichnen,
wenn es die Elemente, aus denen es besteht, als Funktionseinheiten
se1bst konstituiert und in a11en Beziehungen zwischen diesen
Elementen eine Verweisung auf diese Selbstkonstitution also
1aufend reproduziert" (Luhmann 85:59; kritisch dazu vg1. Habermas
85: 390-445) .
3) Weitere wichtige Aspekte des offenen Interviews, die eine
re1iable und valide Interpretation der Daten ermog1ichen, sind
gemass Lazarsfeld (65) und Friedrichs (73:226): Die Bedeutung
einze1ner Begriffe, die Wichtigkeit einze1ner Aspekte einer
Meinung, Einf1sse auf die Meinungsbi1dung, komplexe
muster, die Ermoglichung motivationaler Interpretationen und
besondere Zentra1 allgemein der
Bezugsrahmen, der lnformationsstand und die Ste11ung einer
Aussage im gesamten kognitiven System des Befragten.
4) Ein rechtl icher Ueberbl ick l iefert Aeschbacher / Hegetschweil er
85.
5) Naeh dem 2. Weltkrieg erforderte der wirtschaftliehe Aufschwung
den Einsa t z aus landischer Arbe i tskrafte, deren Zuzug durch
eine erneute teilweise Liberali sierung des Aus landergesetzes
er1eichtert wurde (Art . 2 des Bundesratsbeschlusses ber die
Einreise und Niederlassung von Aus1andern vom 10.4.1946; Voll -
ziehungsverordnung zum Aus1andergesetz vom 1.3.1949).
Der beschrankte Aufenthalt wurde damit crleichtert, wahrend
der Grundsatz blieb, die Nieder1assung nicht ohne weiteres
zu ermog1ichen. "Gerade diese restriktive Regelung des Aufent-
ha l tes (Anwendung der sogn. Puffertheorie) ist kennzeichnend
fr die schweizerische Auslanderpolitik in den 50er-Jahren"
(Eriksson 84: 41) .
6) In der Sehweiz bestehen sechs Auslanderkategorien. Die
wichtigsten Merkmale sind (vgl. auch Anhang 111):
-Niedergelassene (Aufenthal tskategorie C): Diese sind den Schwei-
zern auf dem Arbeitsmarkt gleichgestellt. Keine politischen
Rechte .
-Jahresaufenthal ter (Kategorie B): Erhal ten fr ein Jahr eine
Arbeitsbewilligung fr einen Kanton und eine Stelle. Je naeh
Nationa1itat konnen Jahresaufentha1ter nach 5-10 Jahren einen
Antrag zur Umwandlung (Kat. C) und Nieder1assung stel1en. Der
Eintritt in die Schweiz ist kontingentiert.
-Saisonniers (Kat. A): Arbei tsbewill igungen fr maxima1 9 Monate.
Der Saisonnier muss fr 3 Monate die Schweiz verlassen . Nach
4 Jahren Aufenthalt (Tota l 36 Monate Arbeit in der Schweiz
bei einer Toleranz von 7 Tagen) darf der Saisonnier einen Anspruch
116
auf die Umwandlung von Kat. A zu Kat. B stellen. Die Zahl der
Eintritte in die Schweiz ist kontingentiert.
-Kurzaufenthalter: V.a. fr Weiterbildungsaufenthalte in der
Schweiz. Nach einem Jahr muss der Kurzaufenthal ter die Schweiz
wieder verlassen, er hat keinen Umwandlungsanspruch, und sein
Eintritt ist Kontingenten unterstellt.
-Dreimonatige Kurzaufenthalter: Aushilfen fr kurze zeit (z.B.
Traubenlese im WaI lis) , drfen hochstens drei Monate im Jahr
in der Schweiz weilen. Diese Kategorie ist keinen Hochstzahlen
unterstellt, doch werden Arbeitsbewilligungen restriktiv erteilt.
-Grenzganger: Wohnen in grenznahen Gebieten und arbeiten in
der Schweiz. Hochstzahlen konnen mi t der ne-uen Verordnung (BVO
86) von Kantonen erlassen werden. Keine Umwandlung moglich.
7) Grenzganger wurden 1964-66 ebenfalls kontingentiert, danach
wurde die Anstellung wieder liberalisiert. Dies ermoglichte
gemass Ratti et al. (82) Industrien, welche die restriktivere
Kontingentierungspolitik nicht berlebt hatten, durch eine
Dislozierung in grenznahe Gebiete und die Anstellung von relativ
billigeren Grenzgangern wieder konkurrenzfahig zu sein.
8) Der Arbeitsmarkt der Schweiz stellt sich als ein stark zer-
gl iedertes Gebilde von rrehr oder weniger voneinander abgeschot-
teten Teilarbeitsmarkten dar, das durch institutionel l e Regelungen
in der Fremdarbeiterpolitik und regionalen Gegebenheiten ver-
festigt ist.
Dimensionen einer Arbeitsmarktsegmentation sind nach Sengenberger
(78) in horizontaler Richtung die Existenz eines fachlichen
und betrieblichen Arbeitsmarkt, auf vertikaler Ebene beim fach-
l iehen Markttypus die Divergenz zWl.schen Angebot und Nachfrage
von Ar.beitskraften mit und ohne Berufsausbildung , .beim betrieo-
lichen Markttypus das Bestehen von Kern- und Randbelegsehaf .
Die vertikale Marktsegmentation bewirkt al-e Besserstel1ung
von sei langem angestel1 e Arbeit-nehrner , Gruppen ,
die wenig in den Betrieb integrier sind wie Frauen , Jugendliche
und Auslander . und "denen es nicht gelingt , sieh im unternebmen
zu entwickeln, d.h. auf hoher eingestufte Arbeitsplatze vor-
zudringen [ ... ] bei rcklaufigem personalbedarf am ehesten
entlassen werden" (Sengenberger 78:34).
9) Vgl. zu einer eingehenden Analyse des Entscheidungsprozesses
um die 2. Ueberfremdungsinitiative Pezzatto 81, Ul1\- die 3. Ueber-
frerndungsinitiative Kriesi 80.
10) Obschon in Arbeitgeberorganen gegenteilige Argumentationen
veroffentlicht wurden: wild 84.
Von der EKA (80:127-133) wurde ebenfalls dazu Stellung genommen,
indem das Thema zweideutig dargestellt wurde: "Wir sind uns
bewusst, dass hinter den nackten Zahlen menschliche Schicksale
stehen und dass die Situation der Wanderarbeiter und ihrer
Famil ienangehorigen bei wei tem nicht ideal ist. Gerade deswegen
meinen wir, dass es zweckmassig ware, die fruchtlose Diskussion
um den sog. 'Arbeitslosenexport' zu beenden, um uns gemeinsam
voll dem problem der Erleichter ung der gesellschaftlichen Ein-
gliederung der Zugewanderten zu widmen, d i e in der Schweiz
heute immerhin noch rund 14% der gesamten WohnbevolkerunC} aus-
machen, d.h. einen Anteil, der in Europa bloss von Liechtenstein
(ca. 35%) und Luxenburg (ca. 24%) bertroffen wird."
Die Untersuchung zu diesem 'fruchtlosen Thema' von Honekamp
(82:29) stellt fest, dass die Schweiz zwischen 1974 und 1980
als einziges Land die absolute Zahl der Auslander abbauen konnte,
117
was als negative Korrelation zwischen Auslanderrckwanderung
und Arbeitslosigkeit interpretiert werden konnte. Weitere Diskus-
sionsbeitrage zum Thema 'Arbeitslosenexport', die diesen ebenfalls
feststellen: Koh l i 79 . Schappi/Schni/Tanner 86:49.
12) Zur Diskussion Assimilation-Integration vgL, fr eine
Assimilation eintretend Zanolli 64, fr die Integration eintretend
z.B. Minces 85.
13) Vgl. zu dieser neuen
eine "ondata di razzismo"
"illiberalismo" beschreibt.
europi:iischen Dimension Arf 86,
feststellt und eine neue Ethik
der
des
14) Zur Spaltung der Nationalen
Oekologisch Freiheitlichen Partei
und NZZ 1.9.1986.
Kapitel l
Aktion und der
vgl. TA 20.8.
Grndung der
und 18. 8 . 1986
1) Meier 81 stell t starke Einflsse der Kantone auf die struktur-
politische Ausrichtung des Bundes fest und verantwortet diese
dafr.
2) (81) s e]] t auch fest , dass "zwei organi.satorische
Grundl1luster empir:i.sch festgestel l t wurden" . Ein vorwiegend
admln i strat i ves Verfahren und ein Vorgehen mit einer Begleitung
von einer oder mehre-ren Kommissionen (vgl . auch Niederberger
(82) ZUm Kanton ZUrichJ . Das administrative Verfahren habe
NachteiJe hinsich lich der Transoarenz und Vorteile bezUglich
der P)exibiJitat . .
3) In der Stat Zrieh wurde z . B. n der KreisschuJ pfI ege Limmat -
t a) eine Beteil igungsform f Ur Auslander realisiert , vlelche
die gesetzl iehen Bestimmungen der Niehtbeteil igung der AusHinder
an s aati iche Insti utionen des Kantons ZUrieh umgehen konnte ,
i ndem eine von Auslandern gewahlte Konsul ativkommission geschaf-
fen (vgl . Kreissehulpflege 86 , NZZ 30 . /31.8 . 19861 .
4) ZUrich wurde nach der Ablehnung in einer Voll<sabstimmung
des Auslanderforums (1982) - eine Art
die Arbel t: der Kommission f Ur Aus] anderfragen fortgesetzt.
in der AUS] ander vertreten sind un die haupb.achi ich der For -
...erung der In egration dlent (vg ] . Cat:taein 86, Protokoll des
Stadtrates von ZUrich 19861 .
5) Der Zuzug von hochqualifizierten Arbeitnehmern aus Drittwelt-
staaten wird hauf ig auch al s 'brain drain' bezeichnet und weist
darauf hin, "dass die Industrielander nicht nur wirtschaftlichen
Nutzen .. us dem Zuzug aus]andisCher Hilfsarbeiter ziehen, sondern
ebenso von er Auswanderung hochqualifizierter Arbeitskrafte
aus den EntwickJungslandern profitieren . [ . . ] Was sich als
RUcksehlag f Ur die Entwi eklungsans rengungen er Drit-ten welt
erweis , wir lndirekt .:ur Bntwicklungshilfe f Ur die Sehweiz"
(Blum 82:89) .
6) Die Nachfrage nach v.a. wenig qualifizierten Arbitskraften
re ichte bis in die 70er Jahre hinein (vgl. dazu fr die BRD
Patzold 74).
7) Bedeutend ist der Anteil der Auslander (ber 50%) in der
Textilindustr ie: "GrUnde fr den berdurchschnittlichen Anteil
der auslandischen Arbeitskrafte in der Textilindustrie sind
insbesondere: der hohe Anteil an wenig ualifizierter Arbeit
mit einem entsprechend niedrigen Lohnniveau (f Ur dl.ese Tatigkeit
lassen sich nur schwer schweizerische Arbeitnehmer finden);
118
die generelle Austrocknung des einheimischen Arbeitsmarktes;
die geringe Bereitschaft der Schweizerinnen zur Fabrikarbeit
und der Schweizer zur Schichtarbeit" (Wyss 83:9).
8) Zur detaill ierten Auseinandersetzung zwischen Fremdarbeiterpo-
litik und Regionalpolitik vgl. Ritschard 85, Schwarz 85, Triponz
85.
9) Vgl. das programm der SPS, Basel 86.
Der SGB erarbeitete am 46. ordentlichen Kongress 1982 (SGB
82) die Richtlinien fr eine Auslanderpolitik von seiten der
Gewerkschaft. Unter dem Eindruck der Abstimmungsniederl agen
(Mi tenand und Aus l andergesetz) setzte sich eine vors ichtige
Linie durch, welche die Stabilisierungspolitik der auslandischen
Wohnbevolkerung in den Vordergrund setzte und eine intensivierte
Integrationspolitik anvisierte.
Die arbeitsmarktlichen Forderungen gingen deshalb in Richtung
Kontingentierung und Kontrolle der Zulassung und Beschaftigung
auslandischer Arbeitnehmer. In der Schlussresolution (SGB
82:365ff) wurde festgehalten, dass das Saisonnierstatut ber
einen kontinuierlichen Abbau der Kontingente eingeschrankt
und abgebaut werden sollte; eine Kontingentierung der Grenzganger
und eine resol ute Bekampfung der Schwarzarbei t soI 1 te zur
Erreichung des Ziels eines einheitlichen Arbeitsmarkts fhren
wrde.
Die Integrationspolitischen Forderungen hatten eine allgemeine
und eine gewerkschaftsinterne Ausrichtung. Allgemein wurde
die rechtliche Bessers te llung des Auslanders, eine angemessene
Sprachschulung, schulische Integration wie die Einraumung
politischer Rechte auf kommunaler und kantonaler Ebene verlangt.
Die Gewerkschaftsarbeit selbst sollte zuknftig vermehrt auf
die GleichsteJlung, Organisation und Integration auslandischer
Arbeitnehmer ausgerichtet sein. Ein Aufklarungskampagne in
Betrieben sollte die schweizer ischen Arbeitnehmer vermehrt
sensibilisieren und gegenber fremdenfeindlichen Tendenzen
abschirmen. Auch wurde ein engerer Kontakt zu auslandischen
Gewerkschaften in der Ausarbeitung der Auslanderpolitik beschlos-
sen.
Die Forderungen in der Arbeitsmarkt- und Integrationspolitik
waren begleitet von Forderungen nach der Institutionalisierung
von tripartiten Kommissionen auf kantonaler Ebene als arbeits-
marktliche Kommissionen und Auslanderberatungsstellen.
Einzig in der Frage der Grenzgangerkontingentierung wurden
kritische Stimmen (SGB 82:206) Jaut, die mit dem Zusatz einer
Regulierung nur der Neueintretenden Grenzganger teilweise
integriert wurden.
10) Zur Segmentierung des Arbei tsmarkts vg l. Anmerkung 8, zu
den Folgen allgemein Sengenberger 78, zur Schweiz Piazza 84/7
(Dossier 'Teilung der Arbeit') .
LI) Vgl. dazu Neidhardt 86; emigrazione filef 86/1,2; Piazza
84/4; il manifesto 5.9.1985.
12-) Zum problem der Schwarzarbeit in der Landwirtschaft vgl.
Widmer 86.
13) Auf diese Skepsis weist auch Grisel 82 hin.
14) VgI. allgemein zur Integrationspolitik der Linken TA
27.10.1986.
15) Zu den problemen zwischen Basis und EI ite in der Gewerkschaft
119
bezgJich den Auslandern vgl. fr die BRD Anagnostidis 72,
fr die Schweiz Hopf linger 76 :111ff.
2. Kapitel
1) Die These der Konfliktverarbeitung ber Delokalisierung
(Grymer 79) und Kompetenzverl agerungskompetenz (Luhmann 81)
kann in der Fremdarbei terpol i t ik ~ n Anbetracht ier Sub-
sidiarisierung und Entlastung in den 70er Jahren vermutlich
gesttzt werden.
2) Ein weiterer Teil der Regulierung ber internationale Abkommen
ist oft die Fage der Rckberweisungen, wel che Ungleichgewichte
Ln der Zahlungsbilanz verursachen, vgl. Straubhaar 83, .rey
75:39ff,46.
3) "Au plan national , les gouvernements trangers auxquels
ressortit cette main-d'oeuvre effectuent parfois des dmarches
aupres les autorits suisses en vue de ngocier une protection
spciale ou des avantages particuliers. C'est, notamment, le
cas du gouvernement de l'Italie, ce pays fournissant aujourd'hui
la Suisse son plus gros contingent, et de fort loin, de main-
d'oeuvre trangere. A l 'poque rcente, ce probleme a donn
lieu des polmiques, parfois assez vives, entre les deux
paya, qui pratiquent chacun des conditions diffrentes pour
la rmunration du travail. Au surplus, on ne comprend pas
toujours l' extrieur gu' en rai son de la structure fdraliste
du pays le gouvernement central mangue de la possibilit d'imposer
sa loi tous les cantons" (Meynaud 63: 62)
4) VgI . zur EKA-Arbeit: Piazza ~ 4 / 2
5) Vgl. zu der innergewerkschaftlichen Arbeit zur Integration
des AusJanders und der Forcierung von Aufklar ung gegenber
dem Schweizer: Zuppinger 82.
Verg leichende untersochungen zu Europa stammen von Khne 82/85,
der eine Tendenzwende zur erhohten Integrationsbereitschaft
der Gewerkscahften international feststellte (vgl. auch Lotta
sindacale 7.3.1986).
6) In den krzlich durchgefhrten Wahlen zur Erstellung von
Beratungskommissionen in den italienischen Konsulaten wurden
in der Emigration Motivation und Motivationskrise breit thema-
tisiert. Die Beteiligung lag um 40%, was allgemein als Erfolg
interpretiert wurde. Es kann von einer relativ starken Mobili-
sierungskraft der Auslander ausgegangen werden, wie die florieren-
de Vereinskul tur zeigt (vgl. Fibbi 83), die aber je langer
je mehr unpolitisch wird.
Zum problem der politischen Partizipation der Emigranten vgl .
Meyer 80, Wettstein 82.
7) Ein allgemeiner Vergleich zum Stand der politischen Rechte
fr Aus li:inder in Europa machten Sen/ Jahn. Eine Auseinadersetzung
mit der Frage der pol itischen Rechte fr Auslander findet sich
in CPRSI 80.
Kapitel 3
1) Der Hinweis auf den Sozialfrieden ist historisch ln Anbetracht
der Mob i l i s ierbarkei t der Aus l ander in den 70eL Jahren verstand-
llCh (vgl. Ascoli 79:70).
2) Zu den Identitatsproblemen in der Emigration vgl. die Unter-
suchung zu Arbeitsmigrantinnen von Ley 79.
120
3) Vgl . da%u die These von Lutz (84 , 246) ; seine Untersuchunqen
zeigte im traditionellen ala unmittelbarer: Ausdruck
del: 1n ihm herrachend.en Verh.llltnisse ..,1e aIs Ergebnls typ1scher
Leistungen 50%1a1 isatorischer und kultureller Art bei allen
Menschen , die in ihm aufwuchsen und lebten, generattonenlanq
eingeschliftene, festgelUgte Orientieurngsschemata und Verhaltens -
muster . Alle BevOlkerungs9cuppen, die von diesen Verh.!llltn1ssen
und Lelstungen gepr.gt waren (und diese Pr.llgung Obetdauerte
oftmals den Zeitpunkt der Abwande r ung aus dem traditionel1en
Sektor um mehI: als eine Genecationl. wiesen in den wesentlichen
Lebenslagen hochgradig stab11e Reaktionsweisen und Muster der
Lebensplanunq aut . denen eine spezifisehe Konstellation von
Zielen. wie vorranqiqe Yerteidigung es einmal Erreiehten.
Absfcherung gegenUber unUbersehaubaren Risiken und vorlliehtiges
Streben naeh eher kleinsehrittiqer Verbesserung der eiqenene
LebensverhXltnillle bz' ... . der Lebenslage der Kinder . zuqrunde
l aq. "
Dies hatte vermutlieh aueh in der Sehweiz starke Stabililierungs-
tolqen ala Ausdruck der VerUlsslichkeit <:ler Arbeitnehmer. in8-
besondere aueh der aus llindisehen , '.!eI ehe im trad i t ione 11 en
Sektor rekrutiert wurden . Ueber diese sozialisatorischen und
ku] turellen Festen verfUger: im besonderen die Jugendl iehen
der Zweiten Generation nieht. was diese als latentes Prote8t-
potential erscheinen Usst (vql . aueh Steiner-Kharnsi 8S . H.usser
85 , Fibbi 85) .
Kapitel 4
1) Aueh Bois (811 weist aut diesen Hanqel an JlIngerfristigen
Ueberlequnqen nin .
2) Linder 183:3111 ste] lt aueh .est. dass : MArbeit8platz-
sicherungsmassnahmen auf weitgehender Zusammenarbelt von Wlrt-
scnafts- und beruhe . MDies qilt v.a . f Ur
die Fremdarbelterpolitik .
M
)1 Meier: 181 :4 971 kommt in seiner Untersuchunq zum SChlus8,
di!lsa solche Kommisaonen eine "Entli!lstung in der Konsensfindung"
bedeuten und "v . a . det: Leqitimierung der Entscheide" l:utrl(gJich
sind . AUCR fUhr:ten sie zu einer erhOht en Transpi!lrenz .
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