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SWP-Aktuell

Einleitung

Stiftung
Wissenschaft und
Politik
Deutsches Institut
fr Internationale
Politik und Sicherheit

Geldwsche-Bekmpfung im Zeichen
der Terrorgefahr
Die Umsetzung bereilt erlassener EU-Regulierungen erweist sich als schwierig
Verena Zoppei /Mario Serjoscha Beying

Nach den Terroranschlgen in Europa und der Verffentlichung der Panama Papers
hat die EU in rascher Folge Richtlinien zur Bekmpfung von Geldwsche verabschiedet.
Die Mitgliedstaaten kommen bei der Umsetzung der neuen Manahmen nicht hinter-
her. In diesem Regelungsbereich ist eine solche Unklarheit entstanden, dass die Bestim-
mungen bisher nur zgerlich und unzureichend implementiert werden. Erschwerend
kommt hinzu, dass der Handlungsdruck im Schatten der Terroranschlge die EU-Part-
ner zu einer nur temporren Einigkeit bewogen hat, der kein nachhaltiger Konsens
zugrunde liegt. Die Bundesregierung hat sich anfangs, zusammen mit anderen Mitglied-
staaten, gegen eine Verschrfung bestimmter Manahmen gesperrt. Das neue deutsche
Geldwsche-Gesetz von Juni 2017, mit dem die 4. Anti-Geldwsche-Richtlinie der EU
umgesetzt wird, ist zwar ein wichtiger Fortschritt. Doch Berlin hat die Chance verpasst,
noch mehr Transparenz im Finanz- und Wirtschaftssektor zu schaffen.

Das Delikt Geldwsche wird im politischen wirkt sie staatszersetzend und hat damit
Diskurs oft in enger Verbindung mit Terro- eine groe sicherheitspolitische Relevanz.
rismusfinanzierung gesehen, weil auf den In Deutschland sind jedes dritte Unterneh-
ersten Blick bei beiden Straftaten dieselben men und fast die Hlfte der groen Firmen
Mechanismen und Schlupflcher genutzt nach eigener Wahrnehmung von Wirt-
werden. Die Politik sttzt sich daher mit schaftskriminalitt betroffen. Die Sensibi-
migem Erfolg bei ihren Manahmen litt der Firmen fr das Risiko, zum Ziel
zur strengeren Kontrolle von Finanzstr- von Geldwsche-Aktionen zu werden, ist
men hufig auf Bestimmungen, mit denen in jngster Zeit signifikant gestiegen.
die Finanzierung von Terrorismus bekmpft Das globale Volumen an Geldern, die in
wird. Dabei verdient die Geldwsche, eine Offshore-Steuerparadiesen versteckt werden,
der hufigsten Straftaten im Bereich der wird auf 7,6 Billionen US-Dollar geschtzt.
Organisierten Kriminalitt (OK) und der Den Staaten der Welt entgehen dadurch
Wirtschaftskriminalitt, mehr Aufmerk- jhrlich 190 Milliarden US-Dollar an Ein-
samkeit. Denn wie etwa auch Korruption nahmen. Es sind Mittel, die nicht nur Ent-

Dr. Verena Zoppei ist Wissenschaftlerin in der SWP-Forschungsgruppe Sicherheitspolitik und Leiterin des MORE-Projekts. SWP-Aktuell 55
Mario Serjoscha Beying war im Rahmen eines Praktikums in der Forschungsgruppe am MORE-Projekt beteiligt. August 2017

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wicklungslndern fr ihr wirtschaftliches desregierung die Geldwsche-Richtlinien
Wachstum fehlen, sondern auch der ffent- nicht befriedigend umsetzt. Die Financial
lichen Hand in den Industriestaaten. Be- Action Task Force (FATF), eine Organisation
sorgniserregend ist vor allem die Vernet- unter Fhrung der OECD, verffentlichte
zung der OK mit Terroristen, Politikern 2010 einen Evaluierungsbericht ber die
und legalen Unternehmen. So hat sich mit Implementierung der Anti-Geldwsche-
Hilfe von Banken, Wirtschaftsprfern und Beschlsse. Darin schlug sie in Bezug auf
Anwaltskanzleien eine wahre Crime as a Deutschland hnlich kritische Tne an.
service-Industrie gebildet, die Geldwsche Nach Einschtzung des Internationalen
als Dienstleistung fr die OK und ebenso Whrungsfonds (IWF) werden hierzulande
fr politische Konfliktparteien anbietet. jhrlich zwischen 43 und 57 Milliarden
Die im April 2016 geleakten Panama Euro gewaschen. All dies bewog die Verfas-
Papers haben gezeigt, wie breit das Spek- ser eines vielbeachteten Reports von 2013
trum der Tricks ist, mit denen Finanztrans- dazu, Deutschland als Schattenfinanz-
aktionen und die darin involvierten Akteu- zentrum zu bezeichnen. Umso wichtiger
re verschleiert werden. Zu den Kunden der ist, dass die Bundesregierung ihre Bem-
in Panama ansssigen Anwaltskanzlei Mos- hungen zur Geldwsche-Bekmpfung ver-
sack Fonseca, die im Zentrum der Ermitt- strkt, damit sie in diesem Bereich auch auf
lungen steht, gehrte etwa Rami Makhlouf, globaler Ebene glaubwrdig agieren kann.
ein Cousin des syrischen Staatschefs Assad.
Makhlouf gilt als reichster Mann Syriens
und wichtigster Finanzier des Regimes. Mangelhafte Harmonisierung
Mindestens zehn Jahre lang war Makhlouf Neben der FATF ist die EU der fr Deutsch-
als Direktor oder Anteilseigner von Brief- land wichtigste Akteur im Kampf gegen
kastenfirmen mit Sitz auf Panama einer der Geldwsche. Im Mai 2015 verabschiedete
Klienten von Mossack Fonseca; zustzlich die EU die 4. Anti-Geldwsche-Richtlinie
hatte er Konten bei der britischen Gro- (AGwR), deren Ziel es ist, mehr Transparenz
bank HSBC. Obwohl er auf westlichen Sank- zu schaffen. Hohe Bargeld-Transaktionen
tionslisten stand, konnte er so die von ihm sind damit meldepflichtig, und natrliche
gesteuerten Geldstrme verbergen. Besitzer von juristischen Personen (etwa Fir-
men) sollen fortan in nationalen Transpa-
renzregistern gefhrt werden; vorgeschrie-
Deutschlands Rolle ben ist zudem ein nationales Risiko-Assess-
Die Bundesregierung sollte sich dem Thema ment fr einzelne Wirtschaftssektoren.
Geldwsche mit mehr Engagement widmen. Unter dem Eindruck der Terroranschlge
Zum einen liegt es im deutschen Interesse, in Europa 2015/2016 haben sich die EU-
dass diese Form der Kriminalitt internatio- Staaten dann rasch darauf geeinigt, die be-
nal effektiver bekmpft wird; zum anderen stehenden Regelungen zur Bekmpfung
ist Deutschland selbst ein attraktiver Ort von Geldwsche durch eine weitere Richt-
fr Geldwsche. Einige deutsche Banken linie zu verschrfen. Sie stimmten Manah-
stehen immer wieder im Zentrum von Geld- men zu, die frher auf groen Widerstand
wsche-Skandalen. In den Panama Papers gestoen wren. Allerdings darf daraus kei-
tauchen 28 deutsche Finanzinstitute in neswegs der Schluss gezogen werden, dass
verschiedenen Zusammenhngen auf. Laut die Geldwsche-Bekmpfung in Brssel eine
Bundesbank haben Steuerauslnder im hohe Prioritt bese und durch die Be-
deutschen Finanzsystem Vermgen in einer schlsse effektiver geworden wre. Denn
Hhe von 2,5 bis 3 Billionen Euro geparkt. die Eile, mit der das Gesetzgebungsverfah-
Die EU hat 2007 und 2011 zwei Vertrags- ren durchgezogen wurde, hat zu Unklar-
verletzungsverfahren gegen Deutschland heiten darber gefhrt, welche Vorgaben
initiiert, weil ihrer Ansicht nach die Bun- aktuell gelten. Eben erst ist die Frist zur

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Umsetzung der 4. AGwR verstrichen, da fung ist deshalb auf Transparenz angewie-
zeichnet sich bereits die 5. AGwR ab. sen. Eine der wichtigsten Neuerungen der
Im Juli 2016 einigten sich die EU-Finanz- EU-Regulierungen besteht darin, dass ein
minister darauf, die Zugnglichkeit der Register der wirtschaftlich Berechtigten
Transparenzregister zu erweitern, die Regis- eingerichtet werden soll. Es soll nicht mehr
trierung von Trusts ins Auge zu fassen sowie mglich sein, anonyme oder unter Stroh-
Verlinkung und automatischen Austausch mnnern registrierte Gesellschaften zu
der Register zwischen den EU-Partnern zu grnden. Daher ist die natrliche Person
untersttzen. Damit setzt die EU richtige bekanntzumachen, die eine Transaktion in
Akzente, doch die Umsetzung in nationales Auftrag gibt oder die faktische Kontrolle
Recht ist oft problematisch, weil die Mit- ber eine juristische Person ausbt.
gliedstaaten im Innern mit abweichenden Mehrere Punkte sind hier hochkontro-
Interessen konfrontiert Kompromisse ein- vers: die Bestimmung des Begriffs der wirt-
gehen, die die Verbesserungen relativieren. schaftlich Berechtigten, die Einbeziehung
Im Zuge von Gesetzgebung oder Imple- unterschiedlicher juristischer Personen
mentierung stoen die Regulierungen auf und die Zugnglichkeit des Registers. Fr
Widerstand von Krften, die sich auf den die Mitgliedstaaten ist etwa noch nicht
Schutz des freien Marktes und der Frei- klar, ob sie sich an die Vorgaben der 4. oder
zgigkeit von Gtern und Kapital berufen. jene der in Aussicht gestellten 5. AGwR hal-
Im Ergebnis setzen einige Staaten die ten sollen, wenn es um den Mindestschwel-
Richtlinien um, wenn auch mitunter unvoll- lenwert zur Identifizierung der wirtschaft-
stndig, whrend andere die Implementie- lich Berechtigten geht. Whrend die
rung verzgern und erst die nchsten Vor- 4. AGwR eine Definition solcher Akteure
gaben aus Brssel abwarten. In Anbetracht enthlt, die bei natrlichen Personen erst
ihrer grenzbergreifenden Dimension aber ab einem Anteil von 25 Prozent der Kapital-
kann der Geldwsche nur durch flchen- anteile oder Stimmrechte eines Unterneh-
deckende Regulierungen begegnet werden. mens greift, soll der Mindestschwellenwert
Alleingnge von Staaten fhren dagegen mit der 5. AGwR auf 10 Prozent sinken.
blo zur Verlagerung des Problems. Schon Durch die strengere Definition soll eine
ein einzelnes schwarzes Schaf verhindert mgliche Hintertr geschlossen werden;
so eine effektive Bekmpfung der Geldw- man will verhindern, dass Scheindirekto-
sche. Der Zustand einer ungleichen Imple- ren fr Firmen berufen werden knnen.
mentierung, der wiederum aus unklaren Bis Juli 2017 ist das Register nur in Gro-
Vorgaben resultiert, ist daher eine der gr- britannien und Dnemark einsehbar. In
ten Schwchen des aktuellen Anti-Geld- fnf EU-Staaten, darunter Deutschland,
wsche-Systems. Hier wrde auch die wurden die erforderlichen Gesetze erlassen.
momentan in der EU diskutierte schwarze Bei den restlichen Staaten ist das Gesetz-
Liste risikotrchtiger Drittstaaten wenig gebungsverfahren im Gange, festgefahren
Erfolg versprechen, weil selbst Mitglied- oder bislang nicht eingeleitet. Die bislang
staaten wie Irland, Luxemburg, Malta und bestehenden nationalen Register unter-
Zypern die ntige Geheimhaltung zur scheiden sich allerdings, weil sie jeweils das
Verschleierung von Finanzstrmen bieten. inlndische Unternehmensrecht spiegeln.
Das britische Register ist zwar ffentlich
zugnglich, enthlt aber keine Informa-
Das Transparenzregister tionen ber Trusts diese sind eine typi-
Unter Geldwsche versteht man das Ein- sche angelschsische Rechtsform zur
schleusen illegal erworbener Vermgens- Geheimhaltung.
werte in den legalen Wirtschaftskreislauf Gerade in Deutschland wird Transparenz
mit dem Ziel, deren wahre Herkunft zu ver- oft aus Datenschutzgrnden zurckgestellt.
schleiern. Effektive Geldwsche-Bekmp- Mit dem neuen deutschen Gesetz hat sich

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die Forderung nach einem eingeschrnkten pflicht werden die Strafverfolgungsbehr-
Transparenzregister durchgesetzt. Einsicht den so mit riesigen Mengen an grtenteils
nehmen drfen nur Behrden, Verpflich- irrelevanten Daten berlastet.
tete wie etwa Rechtsanwlte oder Steuer- Damit das Transparenzregister die Geld-
berater und jene, die ein berechtigtes Inter- wsche-Prvention nicht verschlimm-
esse darlegen knnen. Damit ist ein grund- bessert, sollten die Angaben zu juristischen
rechtlicher Schutz personenbezogener In- Personen auch regelmig aktualisiert
formationen gewhrleistet, denn eine ff- werden. Denn in der digitalisierten Finanz-
nung des Transparenzregisters fr jeder- welt von heute kann ein Rechtsobjekt bin-
mann knnte zum Sicherheitsrisiko fr nen weniger Minuten mehrmals den Besit-
Unternehmen werden. Allerdings sind an zer wechseln. Daher sollte das Register in
der Aufklrung von Geldwsche-Delikten der EU vernetzt sein. Das Europische Par-
nicht allein Behrden beteiligt, sondern lament fordert, dass entsprechende Fort-
eine Vielzahl weiterer Akteure, etwa Jour- schritte in den Trilog-Verhandlungen mit
Stiftung Wissenschaft und nalisten. Die ffentlichkeit sollte daher von Kommission und Rat erreicht werden,
Politik, 2017 Anfang an Zugang zu dem Register haben. bevor wie geplant im Oktober 2017 ber die
Alle Rechte vorbehalten
Darber hinaus lsst die aktuelle gesetz- 5. AGwR abgestimmt wird. Die Bundesregie-
Das Aktuell gibt die Auf- liche Definition der wirtschaftlich Berech- rung sollte in den EU-Verhandlungen die
fassung der Autoren wieder tigten, die die Nominierung geschftsfh- Positionen fr mehr Transparenz unter-
SWP render Gesellschafter oder Partner erlaubt, sttzen. Wnschenswert wren klare Vor-
Stiftung Wissenschaft und die Berufung von Scheindirektoren zu. gaben und realistische Umsetzungsfristen
Politik
Deutsches Institut fr Zustzlich unterliegen deutsche Firmen, fr die 5. AGwR. Das sollte zur Entschleuni-
Internationale Politik und deren Anteilseigner weiter hinten in der gung des Prozesses beitragen und gewhr-
Sicherheit
Beteiligungskette stehen und nur eine mit- leisten, dass die Regularien in den Mitglied-
Ludwigkirchplatz 34 telbare Kontrolle haben, keinerlei Rechts- staaten flchendeckend umgesetzt werden.
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0
folgen, wenn sie falsche oder unvollstndi- Auf nationaler Ebene kann Deutschland
Fax +49 30 880 07-100 ge Informationen ber den wirtschaftlich durch die Auslegung seines Geldwsche-
www.swp-berlin.org Berechtigten angeben. Nur dem wirtschaft- Gesetzes vor allem durch weite Interpre-
swp@swp-berlin.org
lich Berechtigten selbst droht bei fehlender tation des Begriffs berechtigtes Interesse
ISSN 1611-6364 Anmeldung ein Bugeld. schon jetzt fr mehr Transparenz sorgen.
Um das Problem behrdlicher berlastung
zu lsen, hat die Bundesregierung die Zen-
Ausblick tralstelle fr Verdachtsmeldungen (Finan-
Die Einfhrung des Transparenzregisters cial Intelligence Unit, FIU) reformiert. Die
beherrscht die Diskussion ber die Geld- Einheit, die zuvor mit 25 Mitarbeitern im
wsche-Bekmpfung. Dabei besteht das BKA angesiedelt war, wurde im Juli 2017
Risiko, dass mit dem Register nur brokra- von der Generalzolldirektion bernommen
tischer Aufwand entsteht, whrend das und ist damit Teil des Finanzministeriums.
eigentliche Ziel verfehlt wird: die Ver- Bis 2018 soll sie auf 165 Beamte aufgestockt
schleierung illegaler Finanzstrme durch werden. Ihre Aufgabe ist es, Verdachtsmel-
anonyme oder unter Strohmnnern regis- dungen zu filtern und die Strafverfolgungs-
trierte Gesellschaften zu verhindern. Die behrden so zu entlasten. Dabei ist zu be-
bloe Erstellung eines solchen Registers ist achten, dass die Filterfunktion zuvor nicht
jedenfalls nicht ausreichend. In den letzten von den 25 Mitarbeitern im BKA erfllt
Jahren hat sich insbesondere bei groen wurde, sondern von Tausenden Fachkrften
Unternehmen und Finanzinstituten eine in den Ermittlungsgruppen auf lokaler Ebe-
tick the box-Haltung entwickelt im Zuge ne. Der Bund Deutscher Kriminalbeamter
von Compliance-Verfahren werden auf und die Deutsche Zoll- und Finanzgewerk-
automatisierte Weise lediglich technische schaft fordern daher aus gutem Grund
Kriterien abgearbeitet. Durch die Melde- mehr Personal und bessere Ausrstung.

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