14

2018
26. Juli 2018
71. Jahrgang

FORSCHUNGSERGEBNISSE ZUR DISKUSSION GESTELLT

Digitalisierung und Steuer­

politik
Clemens Fuest
»Made in China 2025«:
Fast 1 000 Milliarden Target-
Forderungen der Bundesbank:
Technologietransfer
Was steckt dahinter?
Hans-Werner Sinn und Investitionen in
Abstimmungen in der
UN-Generalversammlung: ausländische Hoch-
Donald Trump und der Westen
Martin Mosler und Niklas Potrafke technologiefirmen
Chinas Weg zum Konkurrenten
um die Zukunftstechnologien
Frederik Kunze und Torsten Windels, Max J. Zenglein und
Anna Holzmann, Horst Löchel, Antonia Reinecke und
Hans-Jörg Schmerer, Oliver Emons, Markus Taube
ifo Schnelldienst
ISSN 0018-974 X (Druckversion)
ISSN 2199-4455 (elektronische Version)

Herausgeber: ifo Institut, Poschingerstraße 5, 81679 München, Postfach 86 04 60, 81631 München,
Telefon (089) 92 24-0, Telefax (089) 98 53 69, E-Mail: ifo@ifo.de.
Redaktion: Dr. Marga Jennewein.
Redaktionskomitee: Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest, Annette Marquardt, Prof. Dr. Chang Woon Nam.
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SCHNELLDIENST 14/2018

ZUR DISKUSSION GESTELLT

»Made in China 2025«: Technologietransfer und Investitionen in ausländische

Hochtechnologiefirmen 3
Chinas Weg zum Konkurrenten um die Zukunftstechnologien

»Made in China 2025«, die Strategie Chinas sieht neben der Stärkung der Binnenkonjunktur gezielte Investiti-
onen in ausländische Hochtechnologiefirmen vor und umreißt die Ziele für die Entwicklung von zehn inländi-
schen Industriezweigen mit der Absicht, China zu einem Konkurrenten um die weltweite Technologieführerschaft
aufzubauen. Ist ein größerer Schutz notwendig, um Übernahmen und Technologie- und Know-how-Abfluss ent-
gegenzutreten? Für Frederik Kunze und Torsten Windels, Norddeutsche Landesbank (NORD/LB), steht fest, dass
Chinas Griff nach der Technologieführerschaft in wichtigen Schlüsselbranchen und die weiter voranschreitende
Integration in die globalen Wertschöpfungsketten kein vorübergehendes Phänomen ist. Mit erfolgreich erwirt-
schafteten Handelsüberschüssen warte das Land nicht mehr passiv auf Technologietransfer durch Direktinvesti-
tionen, sondern kaufe gezielt Technologie ein. Die generellen Vorteile von offenen Märkten und die Chancen, die
durch die Zusammenarbeit mit einem Investor aus China entstehen könnten, seien hinlänglich dokumentiert.
Es sei aber nicht der richtige Weg, mit den Regeln eines fairen Wettbewerbs einem strategischen und dominan-
ten Spieler wie China gegenüber zu treten, sondern die Forderung nach Reziprozität in China sei geboten. Nach
Ansicht von Max J. Zenglein und Anna Holzmann, MERICS, möchte China bis 2049 eine, vielleicht sogar die glo-
bale Führungsmacht unter den Industrienationen werden. »Made in China 2025« formuliere das Ziel, das Land
in zehn Schlüsselindustrien nach vorne zu bringen. China habe zwar alles Recht, seine eigene Wirtschaft weiter
zu entwickeln. Dennoch müssten chinesische und ausländische Akteure in einen fairen Wettbewerb miteinan-
der treten können. Deshalb sollten hiesige Regierungen und Unternehmen die chinesische Innovationsoffensive
nicht aus den Augen verlieren und sich aktiv für Rahmenbedingungen einsetzen, die ihnen Manövrierspielraum
lassen. Horst Löchel, Frankfurt School of Finance & Management, sieht in dem »Made in China 2025« zunächst
einmal beträchtliche Chancen für westliche Unternehmen. Um Spitzentechnologie einzusetzen, benötige China
diese zunächst einmal. Das eröffne Verkaufschancen für die europäische und deutsche Industrie. Möglicherweise
entstehen auch neue industrielle europäisch-chinesische Konglomerate und Joint Ventures. Des Weiteren seien
chinesische Direktinvestitionen in Europa und Deutschland durchweg positiv zu beurteilen, da sie neues Kapital
für die Unternehmen bringen und oftmals größere Geschäftsmöglichkeiten in China eröffnen. Andererseits sei es
auch richtig, auf Reziprozität gegenüber China zu pochen. Aber letztendlich sei es gut, dass »Made in China 2025«
den Wettbewerb belebe. Antonia Reinecke und Hans-Jörg Schmerer, FernUniversität Hagen, sehen erste Erfolge
der Strategie Chinas, verstärkt in Industrien der Hochtechnologie aktiv zu werden, auch durch den Erwerb von
Hochleistungstechnologie aus dem Ausland. Ob es China gelinge, auf diesem Wege den technologischen Wandel
voranzutreiben und Technologieführerschaft in der internationalen Welt zu erlangen, könne zum aktuellen Zeit-
punkt weder bestritten noch bestätigt werden. Fest stehe, dass China viel in den technologischen Fortschritt
investiere und national sowie international versuche, die Lücke zu den Industrienationen zu schließen. Oliver
Emons, Hans-Böckler-Stiftung, stellt die Frage, inwieweit China Partner oder Rivale sei und verweist auf unter-
schiedliche Perspektiven und Erfahrungen mit chinesischen Investoren. Seiner Ansicht nach gab es in den letzten
Jahren durchaus unterschiedliche Gründe für einen Aufkauf. Zwar scheinen die einzelnen Übernahmen bis jetzt
überwiegend positiv zu verlaufen, aber auf der anderen Seite schaue das Top-Management in übernommenen
Unternehmen sehr skeptisch und mit einer hohen Unsicherheit auf diese Investitionen. Ob chinesische Unterneh-
menskäufer ihre Zusagen langfristig ernst nehmen oder nur als juristische Formalie betrachten, bleibe abzuwar-
ten. Markus Taube, Universität Duisburg-Essen, rechnet fest damit, dass China in den nächsten Jahren im globalen
Wettstreit um Zukunftstechnologien substanzielle Erfolge erzielen wird. Für ausländische Akteure gleiche die
Interaktion mit China zunehmend »einem Tanz auf Messers Schneide«. Wichtige Impulse und Ressourcen für die
Wissensakkumulation und Technologieentwicklung in China stammten aus dem Ausland. In der längeren Frist
drohe die Gefahr, von chinesischen Akteuren verdrängt zu werden, die aus der Kombination von absorbiertem
ausländischem Wissen, staatlicher Protektion und Förderung sowie eigenem smartem Unternehmertum erhebli-
che Konkurrenzkraft auf den globalen Märkten entwickeln könnten. In den nächsten Jahren müsse es nun darum
gehen, die wohlfahrtssteigernden Möglichkeiten der Interaktion mit der chinesischen Volkswirtschaft und ihrer
Unternehmen so intensiv wie möglich zu nutzen und gleichzeitig die wettbewerbsverzerrende Rolle des chinesi-
schen Staates zu neutralisieren.
FORSCHUNGSERGEBNISSE

Digitalisierung und Steuerpolitik 21

Clemens Fuest

Die Digitalisierung führt in vielen Bereichen der Wirtschaft zu einem tiefgreifenden Wandel. Das Erfassen und
Verarbeiten von Daten spielt eine wachsende Rolle, immaterielle Wirtschaftsgüter werden für die Wertschöpfung
immer bedeutender, neue Geschäftsmodelle entstehen, die Grenze zwischen Güter- und Dienstleistungshandel
wird unschärfer und Wettbewerbsmärkte verändern sich. Mittlerweile sind die sechs wertvollsten Unternehmen
der Welt ausnahmslos Technologieunternehmen mit starkem Digitalisierungsbezug. Fünf davon kommen aus den
USA, eines aus China. Die ökonomischen Veränderungen, die mit der Digitalisierung der Wirtschaft einhergehen,
betreffen auch die Steuerpolitik. Die derzeit diskutierten Vorschläge zur Einführung einer europäischen Digital-
steuer führen jedoch in die Irre. Die von der Europäischen Kommission angeführten Argumente und Zahlen, mit
denen sie die These eines unerwünschten Steuergefälles zu Gunsten der Digitalwirtschaft untermauern will, sind
teilweise irreführend. Die Tatsache, dass einige US-Technologieunternehmen mit mehr oder weniger stark digi-
talen Geschäftsmodellen in der EU viel Geld verdienen, ist nach den geltenden Grundsätzen der internationalen
Besteuerung kein hinreichender Grund dafür, sie in der EU stärker zu besteuern. Die Steuerpolitik in Europa sollte
sich vielmehr darauf konzentrieren, für eine ordnungsgemäße Erhebung der Umsatzsteuern auch bei digitalen
Dienstleistungen zu sorgen. Es spricht nichts dagegen, neue Konzepte wie die digitale Betriebsstätte oder eine
Umsatzbesteuerung der Datenbereitstellung im Rahmen der Regelungen zum Tausch zu prüfen. Das sollte aber
international abgestimmt erfolgen, und große Mehreinnahmen sollte man sich davon nicht versprechen.

Fast 1 000 Milliarden Target-Forderungen der Bundesbank: Was steckt dahinter? 26

Hans-Werner Sinn

Der Target-Saldo der Bundesbank steigt schon zehn Jahre lang und liegt nun ungefähr bei einer Billion Euro. Zyk-
lisch hat sich der Wert von ca. 70 Mrd. Euro Ende 2007 auf den Wert von 976 Mrd. Euro Ende Juni 2018 hinbewegt.
Hans-Werner Sinn sieht darin ein System, das unbegrenzte Überziehungskredite zulasse und nicht überleben
könne, weil es nicht zur Knappheit der Ressourcen in der Wirklichkeit passe. Es führe zwangsläufig zur Überdeh-
nung der Ansprüche, bis es aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen zerbreche. In seinem Artikel diskutiert
Hans-Werner Sinn mehrere Möglichkeiten, die allein oder in Kombination realisiert werden könnten, um diese
Konsequenz zu vermeiden. All diese Möglichkeiten werden Interessengegensätze zwischen Deutschland, den
internationalen Kapitalanlegern und den Schuldnerländern aufbrechen lassen. Dennoch sollte niemandem die
Diskussion der Optionen ersparen werden.

Donald Trump und der Westen  38

Eine Beschreibung des sich ändernden Verhältnisses auf Basis von Abstimmungsdaten
in der UN-Generalversammlung
Martin Mosler und Niklas Potrafke

Die Vereinigten Staaten von Amerika haben sich im ersten Amtsjahr von Donald Trump von ihren westlichen
Verbündeten entfremdet. Das zeigt eine Studie des ifo Instituts, die das Abstimmungsverhalten in der UN-Ge-
neralversammlung von den Ländern der G 7, NATO, OECD und WEOG analysiert. Die Übereinstimmungsrate bei
UN-Resolutionen sank um bis zu 13,2 Prozentpunkte im Vergleich zum Durchschnitt des ersten Amtsjahres aller
US-Präsidenten vor Trump. Trotzdem sind die Differenzen bisher kleiner als in den Anfangsjahren der US-Präsi-
denten Bush sen. und Bush jun. Donald Trump steht also bislang überraschenderweise besser da, als man auf-
grund der medialen Darstellung erwarten würde. Inhaltlich entfernen sich die Vereinigten Staaten von Amerika
derzeit vor allem beim Israel-Palästina-Konflikt und in Fragen der ökonomischen Entwicklung von ihren west-
lichen Verbündeten in der UN-Generalversammlung. In geringerem Umfang gilt dies auch für Resolutionen zur
Rüstungs­kontrolle, bei denen die Zustimmungsrate der Vereinigten Staaten von Amerika ebenfalls sank. Die
meisten Abstimmungen in der UN-Generalversammlung finden im Herbst bis Winter eines Jahres statt. Zu ver-
muten ist, dass der gegenwärtig von Donald Trump angezettelte Handelskrieg zu einer weiteren Entfremdung
zwischen den USA und den westlichen Verbündeten führen wird. Eine wichtige Frage ist, wie sich abnehmende
Gemeinsamkeiten zwischen den Industrieländern und gegebenenfalls verändernde politische Allianzen auf öko-
nomische Größen wie Außenhandel, ausländische Direktinvestitionen und Wirtschaftswachstum auswirken.
 ZUR DISKUSSION GESTELLT

»Made in China 2025«: Technologie­

transfer und Investitionen in
ausländische Hochtechnologie­f irmen
Chinas Weg zum Konkurrenten um die Zukunfts­
technologien

»Made in China 2025«, die Strategie Chinas sieht neben der Stärkung der Binnenkonjunk­
tur gezielte Investitionen in ausländische Hochtechnologiefirmen vor. Die Initiative wurde
2015 als Zehnjahres-Wirtschaftsplan der chinesischen Regierung vorgestellt. Sie umreißt
die Ziele für die Entwicklung von zehn inländischen Industriezweigen mit der Absicht,
China zu einem Konkurrenten um die weltweite Technologieführerschaft aufzubauen. Ist
ein größerer Schutz notwendig, um Übernahmen und Technologie- und Know-how-Abfluss
entgegenzutreten?

Frederik Kunze* und Torsten Windels** EIN HISTORISCHER PERSPEKTIVENWECHSEL IST

GEBOTEN
Chinas Aufstieg als Heraus­
forderung – historischer Es darf schließlich schon fast als Grundvoraussetzung
angesehen werden, dass für das Verständnis der aktu-
Perspektivenwechsel kann ellen Lage im Reich der Mitte der Blick in die Vergangen-
die Debatte bereichern heit unverzichtbar ist. Dies gilt für Fragen im Kontext
einer mehr oder weniger kollektiven politischen und
Die aktuellen westlichen Beurteilungen mit Blick gesellschaftlichen Identität, aber auch für die Bewer- Frederik Kunze

auf Chinas »Going-global«-Strategie und den damit
im Zusammenhang stehenden industriepolitischen
Masterplan Pekings »Made in China 2025« gleichen
einer Mischung aus Ablehnung, Angst, Bewunde-
rung, Goldgräberstimmung, Kampfgeist und sogar
einer Prise ökonomischer Zustimmung. So bunt diese
Mischung auch sein mag, so schwierig ist es wieder­
­um, ein klares Statement abzugeben, wie mit die-
ser Entwicklung auf dieser Seite umzugehen ist. Nur
so viel steht fest: Chinas Griff nach der Technologie­
führerschaft in wichtigen Schlüsselbranchen und die
weiter voranschreitende Integration in die globa-
len Wertschöpfungsketten ist kein vorübergehendes
Phänomen, das sich wie auch immer aussitzen lässt.
Diese Erkenntnis selbst ist nicht neu, die Debatte um
eine angemessene strategische Antwort der EU oder
der USA bleibt hingegen im vollen Gange. Das mag
auch daran liegen, dass, trotz der nunmehr inten-
siv geführten Diskussionen, in Bezug auf die Bewer-
tung der Entwicklung noch allzu häufig versucht wird,
zwischen »gut« und »schlecht« oder »schwarz« und
»weiß« zu unterscheiden. Vielleicht hilft ein Perspekti-
venwechsel, um aus anderer Richtung auf die Entwick-
lung zu schauen.
*
Dr. Frederik Kunze ist Volkswirt und Fixed Income Analyst bei der
Norddeutschen Landesbank (NORD/LB), Fixed Income & Macro
Research.
**
Torsten Windels war bis Mitte 2018 Chefvolkswirt bei der Nord-
deutschen Landesbank (NORD/LB.
tung der aktuellen wirtschaftspolitischen Agenda in
Peking.
So rasant der volkswirtschaftliche Aufstieg Chi­
nas im Zuge der Ära Deng Xiaopings und der darauffol-
genden weiteren wirtschaftspolitischen Weichenstel-
lungen auch gewesen sein mag, relativiert sich doch
der aktuelle Anteil Chinas an der weltweiten Wirt-
schaftsleistung im historischen Kontext. Dabei muss
der Blick nicht zwangsläufig bis in die Ming-Dynastie Torsten Windels
vor mehr als 500 Jahren zurückgehen, als das Reich
der Mitte – je nach Schätzung – einen Anteil am glo-
balen BIP von mehr als 30% auf sich vereinte. Denn
sogar noch um das Jahr 1900, kurz vor dem Nieder-
gang der letzten chinesischen Kaiserdynastie, teilten
schon einmal die USA und China die Plätze 1 und 2
unter sich auf. Bei allen Einschränkungen in Bezug auf
die Übertragbarkeit auf die heutige Zeit sollten die
Implikationen dieses historischen Perspektivwech-
sels nicht ignoriert werden. Dies gilt insbesondere
auch vor dem Hintergrund der Einschätzung, dass der
Niedergang des chinesischen Kaiserreichs durch das
Ende der Qing-Dynastie zu einem großen Anteil auf die
Verschlossenheit der chinesischen Machthaber bzw.
Gelehrten vor den technologischen Errungenschaften
der westlichen »Barbaren« zurückzuführen ist. Wie es
heute scheint, ein Fehler, den Peking nicht wird wie-
derholen wollen – das beste Indiz dafür ist »Made in
China 2025«.

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 3

 ZUR DISKUSSION GESTELLT
VON PLANWIRTSCHAFTLICHEN MISSERFOLGEN
ZUR WERKBANK DER WELT: AUSLÄNDISCHE
INVESTITIONEN ALS ERFOLGSFAKTOR
Auch in Bezug auf die aktuelle Diskussion mit Blick auf
die globale volkswirtschaftliche Bedeutung Chinas
und die damit einhergehende Frage, inwieweit das
Reich der Mitte zu einem mächtigen Konkurrenten
heranwächst, dessen (staatlich gesteuerten) Unter-
nehmen im Westen auf Einkaufstour gehen und so
ihren ökonomischen Einfluss außerhalb der eige-
nen Landesgrenzen geltend machen wollen, hilft der
Blick zurück. Denn für lange Zeit hat insbesondere
der Gedanke an Chinas planwirtschaftliche Misser-
folge den Eindruck auf die tatsächliche, aber auch
auf die potenziell mögliche, Wirtschaftsleistung des
Landes geprägt. Es steht sicherlich außer Frage, dass
die wirtschaftspolitischen Anfänge der am 1. Okto-
ber 1949 gegründeten Volksrepublik China wenige
Erfolge hervorgebracht haben. Die seit dem Jahr 1953
formulierten Fünfjahrespläne der Pekinger Entschei-
dungsträger haben zwar ambitionierte Ziele beinhal-
tet. Allerdings erfolgte die Ausrichtung der Vorgaben
doch eher einer quantitativ orientierten Richtschnur
unter dem Schlagwort der Industrialisierung. Die öko-
nomischen Umsetzungen – insbesondere der ersten
drei fünfjährigen Planungsperioden – brachten auf
eindrucksvolle Art und Weise die Schwächen der Plan-
wirtschaft zum Vorschein. Negative Begleiterschei-
nungen wie Nahrungsmittelknappheit und damit
verbundene Hungersnöte sowie Über- bzw. Fehlpro-
duktionen sind dramatische Belege für diesen wirt-
schaftspolitisch heiklen Kurs, der über mehr als zwei
Dekaden hinweg verfolgt wurde und erst nach der Kul-
turrevolution (1966–1976) bzw. mit dem Tode Maos
sein Ende gefunden hat.
Die volkswirtschaftlichen Erfolge, die in den dar-
auffolgenden Dekaden zu beobachten waren, basie-
ren insbesondere auf einer teilweisen ökonomischen
Öffnung des Landes. So war aus heutiger Sicht einer
der entscheidendsten Faktoren für Chinas wirtschaft-
lichen Aufstieg der Wechsel zu einem exportorien-
tierten Produktionsmodell, das im Unterschied zu
anderen asiatischen Wachstumsmärkten vor China
(z.B. Japan oder Südkorea) sehr stark auf Investi­
tionen aus dem Ausland gesetzt hat. Seit Beginn der
1990er Jahre sind demnach allein die von Deutsch-
land ausgehenden unmittelbaren Direktinvestitio-
nen den Zahlen der Deutschen Bundesbank folgend
sehr stark angestiegen – in den Jahren 1992 bis 2000
haben sich die Bestände, ausgehend von einer niedri-
gen Basis, mehr als verzwanzigfacht. Insbesondere im
Zuge des WTO-Beitritts Chinas zum Jahresende 2001
hat dieser Investitionsfluss in das Reich der Mitte in
absoluten Zahlen gesprochen sogar noch einmal an
Dynamik gewonnen. Dieser quantitative und lang-
fristige Aufbau eines Sachkapitalstocks hat zweifels-
ohne einen nennenswerten Anteil am chinesischen
»Wirtschaftswunder«.
4 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
Dabei fußt der Zustrom an ausländischen Direkt-
investitionen auch auf Seiten der »Geberländer«
offenkundig auf ökonomischen Kalkülen und ist ohne
diese auch nicht erklärbar. Waren es anfänglich ins-
besondere die niedrigen Lohn- bzw. Produktionskos-
ten, die das Reich der Mitte als Werkbank attraktiv
gemacht haben, folgte später der Blick auf den chi-
nesischen Binnenmarkt. Das Reich der Mitte hat sich
nunmehr sowohl als Investitionsstandort als auch als
Handelspartner rasant gewandelt. Die Werkbänke
der Welt finden sich als Ergebnis dieses Wandlungs-
prozesses nunmehr immer weniger in China, sondern
sind – ökonomisch nachvollziehbar – in andere auf-
strebende Regionen abgewandert. Die heranwach-
sende Mittelschicht und der rasche Urbanisierungs-
prozess haben einen Absatzmarkt geschaffen, der
entsprechende Begehrlichkeiten weckt. An dieser
Stelle darf die These gewagt werden, dass Investo-
ren aus den Industrieländern nicht an Kooperationen
oder zum partnerschaftlichen Austausch per se inte-
ressiert waren, sondern diese vielmehr als »Beipro-
dukt« einer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung ver-
standen werden sollten.
In der Konsequenz drängt sich nunmehr die Frage
nach dem heutigen Status auf. Chinas Going-out-Stra-
tegie kann als nächster Schritt einer Entwicklungs­
strategie mit umgekehrten Vorzeichen verstanden
werden. Mit erfolgreich erwirtschafteten Handels-
überschüssen wartet das Land nicht mehr passiv auf
Technologietransfer durch Direktinvestitionen, son-
dern kauft gezielt Technologie ein. Für eine kritische
bzw. historisch reflektierte Annäherung an die aktu-
elle Debatte zur Einkaufstour Chinas und der damit
wahrgenommenen wirtschaftlichen Bedrohungslage
empfiehlt sich auch hier ein Blick auf den Weg, den
Peking in Bezug auf den Umgang (mit den Chancen ver-
bundenen) Risiken gewählt hat.
WTO-BEITRITT: CHINAS UNTERNEHMEN BENACH-
TEILIGT IM GLOBALEN WETTBEWERB?
Tatsächlich erlaubt es der historische Rückblick, wenn
auch stark zusammengefasst, nicht nur die ökonomi-
schen Beweggründe eines Engagements im Reich der
Mitte nachzuvollziehen. Vielmehr leitet sich auch ein
weiterer Aspekt aus der chinesischen Perspektive ab.
Im Zuge des WTO-Beitritts entstand schließlich für
die chinesischen Unternehmen durchaus die poten-
zielle Bedrohung, dass ihnen »nun plötzlich Konkur-
renten gegenüberstehen, die es gelernt haben, sich
im globalen Wettbewerb zu behaupten« (Algieri und
Taube 2002, S. 35). Und genau hier lehrt die Erfah-
rung, dass Peking einen eigenen Weg gefunden hat,
mit dieser Herausforderung mehr oder weniger
erfolgreich umzugehen. Die WTO öffnete also gewis-
sermaßen den Zugang bzw. das Fenster zum chinesi-
schen Markt, allerdings haben die Chinesen weiter-
hin ein engmaschiges Fliegennetz vor dieses Fenster
gehängt. Für die aktuelle Debatte ist auch über den

WTO-Beitritt hinaus im Zusammenhang mit der Abwä-
gung von ökonomischen Kosten und Nutzen vielleicht
sogar die Erkenntnis am wichtigsten, dass konkrete
Steuerungsansätze umgesetzt wurden, die noch bis
heute nachwirken. Zu nennen sind hier ins­besondere
die teilweise strengen Investitionsrichtlinien, die vor
allem in der Automobilindustrie oder durch die räum-
liche Begrenzung auf Sonderverwaltungszonen sicht-
bar geworden sind. Ein Blick in die aktuellen Regu-
lierungsrahmenwerke zum Investitionszufluss oder
auch die Erfahrungsberichte ausländischer Unter-
nehmen zeigt, dass für ausländische Investoren längst
noch nicht von einem Level Playing Field zu sprechen
ist. Als Gastgeber öffnet Peking also freundlich die Tür,
gibt aber – auch heute noch – in seiner dominanten
Rolle auf dem Binnenmarkt vor, wer am Tisch sitzt und
wie die Sitzordnung aussieht.
UND HEUTE? – »MADE IN CHINA 2025«!
Wie die aktuelle Debatte zeigt, wird Peking im Rah-
men seiner »Going-out«-Strategie als Dominanzspie-
ler wahrgenommen, der klare ökonomische Ziele ver-
folgt, notfalls zulasten Dritter. Insofern hat sich in
gewissem Umfang nur der Schauplatz von innen nach
außen geändert. Das ist kein Werturteil, sondern viel-
mehr eine Feststellung. Dabei muss der Geschäfts-
bzw. Verhandlungspartner nicht zwangsläufig
benachteiligt werden. Das Label »Made in China« steht
eher für preiswerte und outgesourcte Produktion,
die möglicherweise auf der Strategie der Imitation
beruht. »Made in China 2025« steht dagegen für das
Selbstvertrauen der ehemaligen Werkbank der Welt
zu einer Hochtechnologienation aufzusteigen. Der
langfristige »Masterplan« Pekings beinhaltet dabei
konkrete, direkt vom chinesischen Staat beschlos-
sene Maßnahmen und Zielformulierungen zur Tech-
nologieführerschaft in – nach chinesischem Empfin-
den – strategisch wichtigen und zukunftsorientierten
Industriesektoren, explizit im Hochtechnologiesektor
bis zum 100-jährigen Bestehen der VR China 2049. Bis
zum Jahr 2025 sieht der Entwurf vor, zu den gegenwär-
tig führenden Technologienationen aufzuschließen.
Einzelne Branchen werden deutlich als Target des
chinesischen Staates und als relevant für den Fort-
schritt Chinas in der globalen Wertschöpfungskette
gekennzeichnet. Allgemein umfassen die Schlüssel-
branchen Informationstechnologie, Robotik, künst-
liche Intelligenz, Luft- und Raumfahrt, Energiesek-
toren und Pharmatechnologien. Als eine konkrete
Maßnahme zum Erreichen der Ziele sieht ausländi-
sche Direktinvestitionen und den Technologietrans-
fer nach China vor. Hierzu stellt der Staat umfangrei-
che Subventionsprogramme und allgemeine Förder-
mittel zur Verfügung. Die ausgeprägte Einflussnahme
der Regierung auf die Entscheidungen im Unterneh-
menssektor wird auch hier offenkundig. Insbesondere
dann, wenn die »Einkaufstour« der chinesischen Kon-
zerne aus dem Ruder läuft und damit nicht mehr eng
ZUR DISKUSSION GESTELLT
mit den Zielen von »Made in China 2025« verknüpft ist,
schreitet Peking ein und bremst die Akteure aus. Der
Einfluss der Zentralregierung auf den Strom an Direkt-
investitionen markiert zugleich auch einen der bedeu-
tendsten Kritikpunkte an der wirtschaftspolitischen
Agenda von »Made in China 2025«, der besagt, dass
sich der chinesische Staat ausländische Technologien
mittels unlauterer Methoden aneigne. Hinzu kommt
die wahrgenommene Asymmetrie in Bezug auf Chinas
wirtschaftlich-politische Ausrichtung, unter der chi-
nesische Unternehmen weitestgehend frei in auslän-
dischen Märkten agieren und gleichzeitig der heimi-
sche Markt für ausländische Unternehmen in vielen
Bereichen weitestgehend abgeschottet ist.
FAZIT – OFFENHEIT NICHT MIT NAIVITÄT
VERWECHSELN
Der historische Blick auf China offenbart durchaus
einige nützliche Einblicke, die – auch wenn sie hinläng-
lich bekannt sind – die aktuelle Debatte anreichern
können. So sind zwei Aspekte in ihrer Symbolik bemer-
kenswert. Erstens ist der in Industrienationen häu-
fig als Aufstieg wahrgenommene Weg Chinas aus chi-
nesischer Perspektive möglicherweise nur eine Rück-
kehr an die Weltspitze. Und zweitens entspricht »Made
in China 2025« in einigen Zügen genau dem Gegenteil
der (schon damals falschen) Selbstwahrnehmung im
Kaiserreich Chinas, nach der außerhalb des Reichs der
Mitte nichts »Brauchbares« zu finden sei. Das ist heute
definitiv anders.
Nachdem China als »Nehmerland« von Direkt­
investitionen seinen ökonomischen Aufstieg gestaltet
hat, steht das Reich der Mitte nun als »Geberland« in
der Kritik. Dennoch sollten an dieser Stelle die Chancen
von Chinas »Outbound-Strategie« nicht ignoriert wer-
den. Die generellen Vorteile von offenen Märkten und
die speziellen Chancen, die durch die Zusammenarbeit
mit einem Investor aus China entstehen können, sind
hinlänglich dokumentiert.
Gerade der volkswirtschaftliche Wachstums­
prozess Chinas selbst offenbart die ökonomischen
Vorteile ausländischer Direktinvestitionen. Dass die
Zentralregierung diesen Prozess durch strenge Vor-
gaben gesteuert hat, mag neben industriepolitischen
Erwägungen auch auf der Befürchtung fußen, dass
die im Wettbewerb erfahrenen westlichen Betriebe
sonst ihre Macht hätten ausspielen können. Im Zuge
dieses Prozesses ist es keine allzu steile These mehr,
dass China nun als dominanter Spieler auftritt, dem
auch entsprechend zu begegnen ist. Auch für die hie-
sige Volkswirtschaft sollten zwar an erster Stelle die
ökonomischen Gesetzmäßigkeiten nicht über Bord
geworfen werden und der Abschottung der Märkte
eine klare Absage erteilt werden. Dennoch wäre es
leichtsinnig, Offenheit mit Naivität zu verwechseln.
So wäre es sicherlich nicht der richtige Weg, mit den
Regeln eines fairen Wettbewerbs der Marktteilneh-
mer einem strategischen und dominanten Spieler wie
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 5
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
China gegenüber zu treten. Die Forderung nach einem
level playing field oder nach Reziprozität in China,
gepaart mit angemessenen Abwehrmöglichkeiten
auch auf unserer Seite ist geboten, um vom Wieder-
aufstieg Chinas weiterhin profitieren zu können, ohne
einen Ausverkauf zu riskieren. Denn als »Geberland«
hat es sich ja bisher durchaus gelohnt.
LITERATUR
Algieri, F. und M. Taube (2002), »Chinas Beitritt zur WTO – Herausforde-
rungen für China und die Weltwirtschaft«, Internationale Politik 2, Feb-
ruar, 33–38.
6 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
Max J. Zenglein* und Anna Holzmann**
Made in China 2025:
Gekommen, um zu bleiben –
Ausländische Regierungen
und Unternehmen müssen
sich flexibel auf die Inno­
vationsoffensive einstellen
Chinas Regierung hat ehrgeizige Pläne: Um die Wirt-
schaft voranzutreiben, will sie den technologischen
Rückstand des Landes zu den weltweit führenden
Industrienationen aufholen. Die Strategie, die dieses
ambitionierte Ziel festschreibt, nennt sich »Made in
China 2025«. China will seine Industrie unabhängig von
ausländischen Partnern und Produkten global kon-
kurrenzfähig machen.
Aus entwicklungstheoretischer Sicht ist solch ein
staatlich gestütztes Streben nach technologischem
Fortschritt nachvollziehbar. Das Vorgehen Chinas ent-
spricht im Wesentlichen dem ostasiatischen Entwick-
lungsmodell mit dem Paradebeispiel des rasanten
Wirtschaftswachstums der vier Tigerstaaten Südkorea,
Taiwan, Hongkong und Singapur seit den 1980er Jah-
ren. Ihnen gelang die Transformation vom gün­stig pro-
duzierenden Entwicklungsland zur hochent­wickelten
Industrienation mit entsprechend höherem Lohnni-
veau und Innovationskraft. Begleitet wurde dieser Wan-
del von einer größerer staatlich geprägten Industriepo-
litik, die auf die Stärkung der heimischen Produktion
bzw. hochspezialisierte Bereiche setzte. China will den
Status einer Werkbank der Welt abschütteln und sich
verstärkt am oberen Ende der globalen Wertschöp-
fungskette positionieren, auch um eine wirtschaftliche
Stagnation zu verhindern. Ein schlagkräftiges Innova-
tionssystem, wie es »Made in China 2025« skizziert, ist
dafür elementar.
CHINA WILL AUF AUGENHÖHE MIT INDUSTRIE­
NATIONEN GELANGEN
Der Knackpunkt ist, dass Chinas Ambitionen über die
bisherigen Erfahrungen hinausgehen. China möchte
bis 2049 eine, vielleicht sogar die globale Führungs-
macht unter den Industrienationen werden. »Made
in China 2025« formuliert das Ziel, das Land in zehn
Schlüsselindustrien nach vorne zu bringen – von der
Informationstechnologie bis hin zu Neuen Materia-
lien. Es geht aber nicht nur darum, durch Stärkung
der heimischen Industrie zur internationalen Konkur-
renz aufzuschließen und dabei chinesische Unterneh-
men zu globalen Spitzenreitern zu machen, sondern
um Verdrängung. Die Strategie gibt auch vor, welche
Marktanteile chinesische Unternehmen im Inland
*
Dr. Max J. Zenglein ist Leiter des Programms Wirtschaft und Fi-
nanzen am MERICS.
**
Anna Holzmann ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am MERICS.

erreichen sollen. Zum Beispiel sollen chinesische
Industrieroboter im Jahr 2025 bereits 70% des natio-
nalen Marktes ausmachen.
Noch hängt Chinas Wirtschaft jedoch stark von
Produkt- und Technologieimporten ab. Das gilt selbst
für große Hersteller, wie das Beispiel des Telekom­
munikationsausrüsters ZTE zeigt. Die Abhängig-
keit des Unternehmens von Halbleiterprodukten aus
US-Herstellung ist so groß, dass ein dauerhafter Boy-
kott der Zulieferungen es in die Pleite führen würde
– ganz zu schweigen von den verheerenden Auswir-
kungen auf die gesamte Telekommunikationsbran-
che Chinas. Der ZTE-Fall führt vor Augen, warum
China an seiner industriepolitischen Strategie fest-
halten wird. Die Volksrepublik braucht dringend grö-
ßere Unabhängigkeit von ausländischer Hochtech-
nologie, will sie ihre nationale Industrie nachhaltig
umstrukturieren.
PEKING NIMMT ERSTE KURSKORREKTUREN BEI
DER UMSETZUNG DER STRATEGIE VOR
Mittlerweile ist auch China klar, dass die vor drei Jah-
ren formulierten Zielesetzungen von »Made in China
2025« in Teilen zu ehrgeizig waren. Peking wollte zu
viel, zu schnell, und am besten alles auf einmal. Tat-
sächlich ist eine unausgewogene Entwicklung der zehn
Kernindustrien zu beobachten. In drei Bereichen sieht
sich China besonders weit vorn: In der Telekommuni-
kation, vor allem bei 5G-Netzwerken, im Bahnsektor
hinsichtlich der Hochgeschwindigkeitstechnologie
sowie im Ultra-Hochspannungssegment des Energie-
sektors. Doch selbst in diesen Industrien zeigen sich
Schwachstellen in strategisch bedeutsamen Berei-
chen der Hochtechnologie, zum Beispiel bei Halblei-
terchips oder Sensoren.
Ein erstes Zwischenfazit kann daher gezogen wer-
den: Der Großteil der Kernindustrien von »Made in
China 2025« befindet sich inmitten eines Transforma­
tionsprozesses, ist aber nach wie vor im unteren bis
mittleren Bereich der globalen Wertschöpfungskette
anzusiedeln. China hat auf dem Weg zur Weltspitze
noch einen weiten Weg zurückzulegen. Ein wichtiger
Schritt ist dabei, industrielle Schwachpunkte zu identi-
fizieren und die Prioritäten der Strategie in der Umset-
zung entsprechend anzupassen.
China hat bereits begonnen, erste Kurskorrek­
turen vorzunehmen. Anfang des Jahres wurde eine
überarbeitete Version des sogenannten Technolo­
giefahrplans zu »Made in China 2025« veröffentlicht.
Sie greift Entwicklungen der letzten Jahre auf und
liefert Hinweise auf Chinas Selbsteinschätzung in
den behandelten Hochtechnologien und Industrie-
zweigen. In weiterer Folge gibt sie auch Aufschluss
über Bereiche, auf die sich Chinas industriepolitische
Bemühungen in nächster Zeit konzentrieren wer-
den. Zunehmende Bedeutung gewinnen in diesem
Zusammenhang auch ambitionierte Ziele im Bereich
der Künstlichen Intelligenz. Ein weiteres Beispiel für
ZUR DISKUSSION GESTELLT
Chinas Ehrgeiz, Fehlentwicklungen bei der Umset-
zung von »Made in China 2025« entgegenzuwirken,
zeigt sich in Vorgaben der Zentralregierung zur Her-
ausbildung regional differenzierter Industrieschwer-
punkte. Durch eine Fokussierung auf lokale Stärken
soll vermieden werden, dass sich Lokalregierungen im
Übereifer auf die Förderung aller Kernindustrien der
Strategie auf einmal stürzen und so ineffiziente Mehr-
gleisigkeiten entstehen. Max J. Zenglein
ZUSÄTZLICHE MITTEL UND SPEZIALISIERTE
INNOVATIONSZENTREN SOLLEN ZUM ERFOLG
FÜHREN
China will »Made in China 2025« künftig besser koordi-
niert und schneller umsetzen. Mit Nachdruck werden
Innovationen im Bereich der Fertigungsindustrie, etwa
im Zusammenhang mit dem Internet der Dinge, sowie Anna Holzmann
Projekte intelligenter und umweltfreundlicher Produk-
tion mit besonderem Fokus auf Hochtechnologie-Aus-
rüstung vorangetrieben. Der Staatsrat kündigte Ende
2017 finanzielle Unterstützung für derartige Kernpro-
jekte der Strategie in Höhe von 10 Mrd. chinesischen
Yuan (1,3 Mrd. Euro) an. Darüber hinaus gilt es, erstma-
lig nationale »Made-in-China-2025«-Demonstrations-
zonen einzurichten.
Um ihre strategischen Ziele zu erreichen, lenkt
die chinesische Regierung finanzielle Ströme in In­
dustrien von besonders hoher Priorität. So schloss
der staatlich gestützte Nationale Halbleiter-Invest-
mentfonds kürzlich seine zweite Investitionsrunde
von bis zu 300 Mrd. Yuan (39 Mrd. Euro) ab. Das Geld
soll in die gesamte Produktionskette der heimischen
Halbleiterindustrie fließen, vor allem jedoch in den
Bereich Chipdesign. Zudem setzen Fonds der Zent-
ralregierung gezielt Impulse zur Unterstützung der
Innovationsleistung und des Fortschritts des Lan-
des. Zwischen 2015 und 2017 wurden beispielsweise
mit Hilfe des Nationalen Fonds für Technologietrans-
fer und Kommerzialisierung 15 Risikokapitalfonds
mit einem Gesamtvolumen in Höhe von rund 21 Mrd.
Yuan (2,7 Mrd. Euro) eingerichtet. Sie sollen dazu bei-
tragen, Innovationen in Forschung und Technologie
in Kernbereichen von »Made in China 2025« für die
industrielle Nutzung zugänglich zu machen, etwa im
Bereich der Biomedizin oder der Fertigung hochwer-
tiger Maschinen.
Der Aufbau eines international wettbewerbsfähi-
gen Innovationsökosystems spielt für den Erfolg von
»Made in China 2025« eine zentrale Rolle. Bis 2025 soll
ein umfassendes Netzwerk aus 40 nationalen Produk-
tionsinnovationszentren und einer Vielzahl unterstüt-
zender Einrichtungen auf Provinzebene entstehen.
Zurzeit gibt es jedoch erst fünf solcher Zentren, näm-
lich zu den Bereichen Batterien, generative Fertigung,
Optoelektronik, Robotik sowie Druck und flexible Dis-
plays. Zwei weitere Zentren zu den zuvor erwähnten
Schwachstellen der Halbleiter und intelligenter Senso-
ren sind bereits geplant.
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 7
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
Hier wird einmal mehr deutlich, dass die Umset-
zung der Strategie von staatlicher Seite vorgegebenen
Schwerpunkten folgt. Das Ziel: möglichst rasch und
aus eigener Kraft Lücken im Bereich der Hochtech-
nologie zu schließen. So soll auch die Anzahl von der-
zeit rund 60 Provinz-Innovationszentren noch im Lauf
des Jahres erhöht werden. Das angestrebte Netz-
werk fügt sich dabei in die generellen Bestrebungen
Chinas hinsichtlich des Auf- und Ausbaus eines eige-
nen, international wettbewerbsfähigen Innovations-
systems ein. Die Zentralregierung sieht sich dabei pri-
mär als Initiator, Unterstützer und Koordinator. Der
aktive Part fällt untergeordneten Regierungsstellen,
Unternehmen und Finanzdienstleistern wie Banken
und Versicherungen zu. Im Mai rief das Ministerium
für Wissenschaft und Technologie gemeinsam mit
dem Nationalen Industrie- und Handelsverband dazu
auf, Privatunternehmen gezielt zu fördern, um deren
innovatives Potenzial zu nutzen. Vor allem im Bereich
neuer Technologien wie Künstlicher Intelligenz zeigt
sich deren Vorreiterrolle deutlich. Dass Peking zuse-
hends versucht, die Innovationskraft der Privatwirt-
schaft in der nationalen Strategie einzubinden, ist
auch auf die Missstände bei großen Staatsbetrie-
ben zurückzuführen. Diese wirtschaften meist immer
noch höchst ineffizient und sind schlicht nicht inno-
vativ genug.
AUSLANDSINVESTITIONEN SIND NUR EIN
TEILASPEKT VON CHINAS GROSSEM PLAN
Der eigentliche Kern von »Made in China 2025« besteht
– wie der Name der Strategie schon suggeriert – darin,
chinesische Lösungen im Bereich der Hochtechnolo-
gie zu entwickeln. In diesem Kontext ist auch die im
Ausland zum Teil mit großer Sorge beobachtete Inves-
titionsoffensive Chinas zu sehen. Auch wenn das Inves-
titionsvolumen in der EU nach einem Rekord im Jahr
2016 in Höhe von 172 Mrd. Euro im letzten Jahr auf
119 Mrd. Euro gefallen ist, bleibt Europa eine Schlüs-
seldestination für strategische Investitionen chinesi-
scher Unternehmen. Im August 2017 veröffentlichte
der Staatsrat Richtlinien, um aus Sicht der Regierung
unerwünschte Auslandsinvestitionen von chinesi-
schen Unternehmen zu unterbinden und stattdessen
in strategisch wichtige Bereiche – etwa der Hochtech-
nologie – zu lenken. Solch strategische Investitionen
zielen darauf ab, technologische Lücken zu schließen
und Zugang zu Fachwissen zu bekommen. Trotz der
Bedeutung von Auslandsinvestitionen und internati-
onalen Kooperationen sind sie nur eine ergänzende
Komponente in Chinas industriepolitischem Plan. Der
Rückgriff auf ausländische Technologie wird als Über-
gangslösung gesehen, die den nötigen Zeit- und Spiel-
raum zum Aufbau eigener Kapazitäten schaffen und
letztlich durch chinesische Eigenleistung ersetzt wer-
den soll.
Verständlicherweise stößt die strategische Nut-
zung ausländischer Technologie als Katalysator chi-
8 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
nesischen Fortschritts auf heftigen Gegenwind. Nach
wie vor bestehende Marktzugangsbeschränkungen,
ein lockerer Umgang mit geistigem Eigentum und
Fälle von Industriespionage haben zu einer zuneh-
mend kritischen Haltung gegenüber chinesischer
Investitionen in der EU und den USA geführt. Auch bei
der Anwerbung hochqualifizierter Spezialisten aus
aller Welt geht China aggressiv vor. »Made in China
2025« steht dabei im Zentrum der Kritik. Die Strategie
wird als Sinnbild für sämtliche (il)legale Wirtschafts-
und Handelspraktiken Chinas angesehen, die mit dem
liberalen und auf fairen Wettbewerb basierten Markt-
verständnis westlicher Industrienationen nicht ver-
einbar sind.
Dass »Made in China 2025« in den USA und auch
manchen Teilen Europas als Angriff auf Marktwirt-
schaften und deren Innovationsfähigkeit verstanden
wird, kam auch für die chinesische Führung über-
raschend, die ihre Strategie im Ausland lange Zeit
selbstbewusst auch als Chance für Wirtschaftsko­
operation verkauft hatte. Wohl in dem Bemühen, die
Situation zu entschärfen, wurden chinesische Medien
jüngst dazu angehalten, Berichte über die Strategie zu
unterlassen.
Neben der großen Aufmerksamkeit, die der inter-
nationalen Komponente beigemessen wird, darf
jedoch auch die innerchinesische Dimension nicht
außer Acht gelassen werden. Wie das Beispiel der So­­
larindustrie zeigt, führt Chinas staatlich gestützter Auf-
bau ausgewählter Hochtechnologieindustrien schnell
zu nationalen Überkapazitäten. Aufgrund der global
vernetzen Wirtschaft drückt das Überangebot in Folge
die Preise am internationalen Markt. Die Leidtragen-
den sind dabei vor allem jene Unternehmen, die nach
marktwirtschaftlichen Prinzipien agieren und haupt-
sächlich von Profiten – nicht von staatlichen Subven­
tionsleistungen – abhängig sind.
CHINAS OFFENSIVE FORDERT EINE
DIFFERENZIERTE REAKTION
Zurzeit besteht in der internationalen Gemeinschaft
keine Einigkeit, wie mit Chinas Offensive umzuge-
hen ist. Im Bereich der Investitionsprüfung versuchen
sowohl die USA als auch die EU, schlagkräftige Mecha-
nismen im Umgang mit chinesischen Investitionen zu
etablieren. Allerdings stehen sich unternehmerische
und staatspolitische Interessen im Umgang mit China
oft entgegen. Eine differenzierte Auseinandersetzung
mit Chinas industriepolitischem Programm ist nötig,
um fernab jeglicher Panikmache Chancen und Risiken
für internationale Zusammenarbeit identifizieren und
realistisch einschätzen zu können.
Chinas Innovationslandschaft wird unter anderen
Bedingungen geformt als in den liberalen Marktwirt-
schaften westlicher Industrienationen. Die spezifische
Umsetzung von »Made in China 2025« sollten Industrie-
nationen als Weckruf verstehen und rasch und adäquat
auf Chinas Ambitionen reagieren. China hat alles Recht,

seine eigene Wirtschaft weiter zu entwickeln. Dennoch
müssen chinesische und ausländische Akteure in einen
fairen Wettbewerb miteinander treten können. Hiesige
Regierungen und Unternehmen dürfen die in ständi-
ger Anpassung befindliche chinesische Innovationsof-
fensive nicht aus den Augen verlieren und müssen sich
aktiv für Rahmenbedingungen einsetzen, die ihnen
Manövrierspielraum lassen. Denn eines ist klar: »Made
in China 2025« ist gekommen, um zu bleiben.
ZUR DISKUSSION GESTELLT
Horst Löchel*
Ein Gespenst geht um in
Europa – das Gespenst
»Made in China 2025«
Es vergeht kaum ein Tag, an dem nicht der Teufel in
Sachen »Made in China 2025« an die Wand gemalt
wird. Eine kleine Auswahl der letzten Monate: »Attack
on American genius« (Wilbur Ross, US Secretary of
Commerce im Guardian vom 4. April 2018); »Angst
vor China« (Henrik Ankenbrand in der Frankfurter All-
gemeinen Zeitung vom 24. Mai 2018); »Die Kampfan-
sage an Deutschland« (Jost Wübbeke in Die Zeit vom
Horst Löchel
27. Mai 2018.); »China kann uns überrollen« (Mikko
Huotari in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom
4. Juni 2018). China-Bashing hat offenbar Konjunktur.
Um was geht es?
CHINA 2025: EIN ÜBERBLICK
Im Jahr 2015 hat die chinesische Regierung eine
detaillierte Strategie zur technologischen Aufrüstung
der chinesischen Industrie unter dem Titel »Made in
China 2025« veröffentlicht. Beabsichtigt ist, bis zum
Jahr 2025 die Qualität der chinesischen Industrie
nachhaltig zu verbessern um bis zum Jahr 2035 einen
fortschritt­lichen Industriestandard etabliert zu haben.
2049 – der 100-Jahr-Feier der Gründung der Volksre-
publik China – soll es China dann zum führenden Indus-
triestandort der Welt gebracht haben. Um diese Ziele
zu er­­reichen, wurden explizit sogenannte Schlüssel­
industrien wie beispielsweise Informationstechno­
logie, Industrieroboter, Raum-, Luft- und Seefahrt,
Hochgeschwindigkeitszüge, erneuerbare Energie,
Elektromobilität, sowie Biochemie definiert.
Die Strategie konzentriert sich darauf, die Abhän-
gigkeit von ausländischer, industrieller Spitzentechno-
logie durch Stärkung der heimischen Industrie zu redu-
zieren. Wie die chinesische Regierung kürzlich noch
einmal betont hat, ist dies allerdings nicht auf chinesi-
sche Unternehmen beschränkt, sondern schließt auch
ausländische Unternehmen, die in die China tätig sind,
mit ein. Wichtiger Bestandteil der Umsetzung der Stra-
tegie sind ebenfalls chinesische Direktinvestitionen in
ausländische Unternehmen, die über Spitzentechnolo-
gien verfügen, wie jüngst beispielsweise die geplante
Übernahme des Automobilzulieferers Grammer durch
das chinesische Unternehmen Ningbo Jifeng.
Obwohl die Strategie erneut die »entscheidende
Rolle des Marktes in der Ressourcenallokation« betont,
wird sie – wie praktisch immer in China – als »Top-
down«-Ansatz umgesetzt, angeleitet durch Staat und
Regierung und untermauert mit einer massiver Finan-
*
Prof. Dr. Horst Löchel ist Professor für Volkswirtschaftslehre und
MBA Direktor an der Frankfurt School of Finance & Management,
Honorarprofessor an der China Europe International Business
School (CEIBS) und Aufsichtsratsmitglied des Shanghai International
Banking & Finance Institute, beide in Shanghai, China.
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 9
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
zierung. Insgesamt soll es sich um über 20 Mrd. Euro
handeln; zum Vergleich will die Bundesregierung nur
bescheidene 200 Mio. Euro für die Umsetzung des
»Industrie-4.0«-Konzeptes, das China bei seiner Strate-
gie Pate stand, ausgeben. Top down ist übrigens nicht
gleichzusetzen mit der chinesischen Zentralregierung.
Zwar gibt diese die Strategie vor, die 23 chinesischen
Provinzen führen jedoch einen produktiven Wettbe-
werb in der Umsetzung derselben. Es ist eben eines der
Erfolgsgeheimnisse Chinas, dass Planung und Wettbe-
werb nicht notwendigerweise im Widerspruch zu ein-
ander stehen müssen. Auch sollte nicht unterschätzt
werden, wie bekannt pragmatisch und experimentier-
freudig die chinesische Wirtschaftspolitik ist. So sol-
len beispielsweise 15 Innovationszentren bis 2020 und
40 bis 2025 in ausgewählten Städten etabliert sein, und
rund 200 Unternehmen wurden gezielt ausgewählt, um
das Projekt konkret umzusetzen. Man hat nicht nur eine
Strategie, man setzt sie auch um.
ZIELE UND ERFOLGSAUSSICHTEN
China war 35 Jahre lang die Werkbank der Welt, die ihre
internationale Wettbewerbsfähigkeit dem niedrigen
Lohnniveau verdankte. Die Strategie »Made in China
2025« zielt darauf, diese Schwäche zu überwinden und
Wettbewerbsfähigkeit durch eine hohe Wertschöpfung
der Produktion – vergleichbar der deutschen und japa-
nischen Industrie – herzustellen. Aus der Perspektive
Chinas ist das folgerichtig und zwingend, anderweitig
kann das Einkommensniveau nicht gesteigert werden,
und man bleibt – wie viele anderen Ländern auch – in
der sogenannten middle income trap stecken. Schon
heute leidet Chinas Industrie am Verlust internationa-
ler Wettbewerbsfähigkeit beispielsweise abzulesen an
einem Anstieg der Lohnstückkosten um gut 60% seit
dem Jahr 2002; in Deutschland sind sie im gleichen
Zeitraum praktisch konstant geblieben. Steigende Ein-
kommen und steigender Wohlstand können nur durch
eine steigenden Arbeitsproduktivität und diese nur mit
dem Einsatz von Spitzentechnologie erreicht werden.
Nach 35 Jahren industrieller Revolution hat China eine
ansprechende Kapitalintensität erreicht, es mangelt
aber an totaler Faktorproduktivität, sprich technologi-
schem Fortschritt.
Insgesamt sind die Erfolgsaussichten des Pro-
jekts eher vorsichtig einzuschätzen. Zum einen sind
die Arbeitslöhne in China nach wie vor sehr niedrig,
was den Anreiz für Unternehmen vermindert, ihre Pro-
duktion mit mehr und modernerem Kapital aufzurüs-
ten. Der Median der Löhne in China liegt nach wie vor
unterhalb der asiatischen Wettbewerbern wie Malay-
sia, Indonesien oder den Philippinen, nicht zu spre-
chen von Taiwan, Hongkong oder Südkorea, wo die
Arbeitslöhne beispielsweise sechsmal so hoch sind wie
in China. Darüber hinaus ist die Technologielücke zu
westlichen Unternehmen nach wie vor enorm. Das lässt
sich leicht an den komparativen Produktivitätsniveaus
ablesen. Nach 35 Jahren Aufholjagd macht die durch-
10 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
schnittliche, chinesische Arbeitsproduktivität immer
noch nur rund ein Viertel der deutschen und auch nur
ein Drittel der malaysischen aus. Wie lange wird China
noch brauchen, die Lücke komplett zu schließen – wei-
tere 35 Jahre, eher wohl das Doppelte und mehr? Auch
die Industrienationen geben Gas und warten nicht auf
China.
Bleibt die Frage des Beschäftigungsniveaus.
Höhere Produktivität heißt weniger Arbeitsplätze bei
gleicher Nachfrage. Kaum zu glauben, dass die chine-
sische Regierung Arbeitslosigkeit im größeren Ausmaß
zulassen wird. Auch gibt es einen Mangel an qualifizier-
ten Arbeitskräften, die mit den modernen Technolo-
gien umgehen können. Das berufliche Ausbildungssys-
tem Chinas ist überhaupt nicht vorbereitet. Von einer
dualen Ausbildung wie in Deutschland ist China trotz
aller Anstrengungen noch Lichtjahre entfernt.
Last but not least existieren die bekannten
strukturellen Schwächen eines politisch gelenkten
Top-down-Ansatzes, der sich insbesondere bei der
Fehlallokation von finanziellen Ressourcen auf loka-
ler Ebene bemerkbar macht. Das zur Verfügung ste-
hende Kapital wird nur suboptimal eingesetzt. Auch
ist die Strategie im Wesentlichen nur an quantitativen
Zielen ausgerichtet. Effiziente Unternehmensprozesse
in Management und Produktion spielen, wenn über-
haupt, nur eine untergeordnete Rolle.
Der wahrscheinlichste Ausgang der »Made-in-Chi-
na-2025«-Strategie ist deshalb, wie bereits von anderen
Analysen betont, der weitere Aufstieg nationale Cham-
pions wie beispielsweise Haier, Sany, Tencent, Alibaba,
Wechat, Shanghai Electric, Weichai, Huawei und ZTE.
Ein breites und nachhaltiges industrielles Upgrade, das
auch die Millionen von Unternehmen des chinesischen
Mittelstandes umfasst, liegt hingegen noch in weiter
Ferne.
CHANCEN UND HERAUSFORDERUNGEN
In der öffentlichen, teilweise aber auch in der Exper-
tenliteratur werden insbesondere die Herausforderun-
gen von »Made in China 2025« für westliche Unterneh-
men und den Westen insgesamt betont. Tatsächlich
be­­inhaltet aber das Projekt zunächst einmal beträcht-
liche Chancen. Um Spitzentechnologie einsetzen, be­­
nötigt China diese zunächst einmal. Das eröffnet Ver-
kaufschancen für die europäische und deutsche Indus-
trie. Möglicherweise entstehen auch neue industrielle
europäisch-chinesische Konglomerate und Joint Ven-
tures, die global tätig sind. Siemens und Alibaba bei-
spielsweise sind gerade dabei, ein Joint Venture für das
Internet der Dinge insbesondere der Cloud-Technologie
auf den Weg zu bringen. Auch BMW ist im Geschäft mit
der chinesischen Brilliance Automotive Group (ABB),
um einen vollelektrischen BMW iX3 für den chinesi-
schen und den internationalen Markt zu produzieren.
Des Weiteren sind chinesische Direktinvestitionen
in Europe und Deutschland durchweg positiv zu beur-
teilen. Sie bringen neues Kapital für die Unternehmen
 ZUR DISKUSSION GESTELLT

und eröffnen oft größere Geschäftsmöglichkeiten in
China. Relevante Studien zeigen, dass gar keine Rede
davon sein kann, dass die jeweiligen chinesischen
Investoren – ob privat oder staatlich – einen Techno-
logietransfer nach China vollziehen. Tatsächlich wird
der Standort Deutschland gestärkt. Besonders deut-
lich wird das dieser Tage wieder bei der angekündigten
240 Mio. Euro Investition des chinesischen Konzerns
CATL in eine Batteriefabrik in Thüringen. Chinesische
Investitionen in Europa und Deutschland zu begren-
zen, ist daher keine rationale Strategie, sondern ein
Rückfall in eine nationalzentrierte Abschottungspoli-
tik, die unserem Wohlstand schadet.
Anderseits ist es richtig auf Reziprozität gegen-
über China zu pochen. Wenn chinesische Unterneh-
men weitestgehend frei in Europa investieren kön-
nen, muss dies auch für ausländische Unternehmen
in China gelten, wenngleich das Land noch weit zurück
liegt in der wirtschaftlichen Entwicklung und Direktin-
vestitionen aus Europa nach China nach wie vor deut-
Gerade für überzeugte Marktwirtschaftler sollte des-
halb gelten: Dass »Made in China 2025« den Wettbe-
werb belebt, ist gut und nicht schlecht.
LITERATUR
BakerMcKenzie (2018), »Rising Tension, Assessing China’s FDI drop in
Europe and North America«, verfügbar unter: https://www.bakermcken-
zie.com/en/insight/publications/2018/04/rising-tension-china-fdi.
Ding, M. und Jie Xu (2015), The Chinese Way, Routledge, New York.
European Chamber of Commerce in China (2017), China Manufacturing
2025, Putting Industrial Policy Ahead of Market Forces, verfügbar unter:
http://docs.dpaq.de/12007-european_chamber_cm2025-en.pdf.
Jungbluth, C. (2018), Kauft China systematisch Schlüsselindustrien auf?
Chinesische Firmenbeteiligungen in Deutschland im Kontext von »Made in
China 2025«, GED Study, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, verfügbar unter:
https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/
GrauePublikationen/MT_Made_in_China_2025.pdf.
Löchel, H. und F. Nawaz (2018), »The Belt and Road Initiative of China:
A Critical Analysis of its Feasibility«, Frankfurt School Working Paper
Series 226, verfügbar unter: https://campus.frankfurt-school.de/clicnet-
clm/fileDownload.do?goid=000002879403AB4.
Sachverständigenrat (2016), Transformation in China birgt Risiken, in: Jah-
resgutachten 2016/17, Kap. 12, Wiesbaden, 464–496.

lich über denen von China nach Europa liegen. Es gibt State Council of China (2015), Made in China 2025, verfügbar unter:
http://www.cittadellascienza.it/cina/wp-content/uploads/2017/02/IoT-
auch Bewegung auf chinesischer Seite. Gerade wurde ONE-Made-in-China-2025.pdf.
das White Paper »China and the World Trade Organiz- U.S. Chamber of Commerce in China (2017), Made in China 2025: Global
ation« von der chinesischen Regierung veröffentlicht, Ambitions Built On Local Protecions, verfügbar unter:
https://www.uschamber.com/sites/default/files/final_made_in_
das die sogenannte negative list, d.h. die Industrien china_2025_report_full.pdf.
in denen ausländische Unternehmen nicht investie- Wübbeke J. et al. (2016), Made in China 2015, the making of a high-tech
ren dürfen, von 63 auf 48 reduziert. Insbesondere bei superpower and consequences for industrial countries, in: Merics Paper
on China, No. 2, verfügbar unter: https://www.merics.org/sites/default/
Dienstleistungen, Infrastrukturinvestitionen, Schiffs- files/2017-09/MPOC_No.2_MadeinChina2025.pdf.
und Flugzeugbau, der Automobil-, der Finanz- und der
Chemieindustrie gibt es Fortschritte. BASF, beispiels-
weise, kann nun erstmalig in China ohne Joint-Ven-
ture-Partner investieren und VW sowie BMW ist signa-
lisiert worden, dass sie absehbar ihre Anteile in ihren
jeweiligen Joint-Ventures signifikant erhöhen kön-
nen; ab 2022 soll der Joint-Ventures Zwang auch in
der Automobilindustrie ganz entfallen.
Oft liest man von unfairem Wettbewerb, da die
chinesischen Unternehmen massiv vom Staat unter-
stützt werden inklusive Direktinvestitionen von
Staatsunternehmen, während westliche Unterneh-
men – dem Prinzip der Marktwirtschaft folgenden –
weitestgehend auf sich allein gestellt sind. Das kann
man so sehen, muss es aber nicht. Chinas Wirtschaft
ist nun einmal eine geplante bzw. gelenkte Markt-
wirtschaft, und die Wirtschaft des Landes wird muta-
tis mundatis wie ein Unternehmen geführt. Das mag
einem gefallen oder nicht – jedenfalls war es bisher
sehr erfolgreich. Die Hypothese, dass eine geplante
Marktwirtschaft gegenüber einer reinen Marktwirt-
schaft für aufstrebende Volkswirtschaften das überle-
gene System ist, ist bisher jedenfalls nicht widerlegt.
Last but not least wird befürchtet, dass der Wes-
ten seine industrielle Führerschaft an China über kurz
oder lang verliert. Das ist möglich, aber eben nur dann,
wenn westliche Unternehmen nicht weiterhin innova-
tiv und wettbewerbsfähig bleiben, wovon nicht auszu-
gehen ist. Dass China industriell aufgerüstet, kann man
dem Land schlecht vorwerfen; es ist nun mal das Wesen
von Wettbewerb, besser zu sein als die Wettbewerber.

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 11

 ZUR DISKUSSION GESTELLT
Antonia Reinecke* und
Hans-Jörg Schmerer**
»Made in China 2025« – von
der »Werkbank der Welt« zum
Hochtechnologieführer?
Seit der Öffnung der chinesischen Volkswirtschaft
Ende der 1970er Jahre und seit dem Eintritt Chinas in
die WTO sind chinesische Exporte mit durchschnittli-
chen Raten von bis zu 16,4% gewachsen. Dieser enorme
Export­erfolg, der sich auch im ökonomischen Wachs-
tum Chinas widerspiegelt, prägte die gemeingültige
Vorstellung einer chinesischen »Werkbank der Welt«.
Die jüngeren Zahlen konstatieren jedoch eine sich
Antonia Reinecke abzeichnende Trendwende im chinesischen Wachs-
tumsmodell. Erstmals seit der Öffnung Chinas wurden
in den Jahren 2015 und 2016 negative Wachstumsraten
im Gesamtexport verzeichnet. Im Vergleich zum jewei-
ligen Vorjahr sind 2015 die Exporte um 3,7% und im
Jahr 2016 sogar um 9,5% gesunken. Diese negative Ten-
denz lässt sich auch in der Entwicklung des Bruttoin­
landsprodukts wiederfinden. Die Wachstumsraten sind
zwar bei weitem noch nicht negativ, jedoch wächst das
Bruttoinlandsprodukt in China in der jüngeren Vergan-
Hans-Jörg Schmerer
genheit mit Raten im einstelligen Bereich. Chinas Ent-
wicklungsmodell, das jahrzehntelang sehr stark auf die
Produktion und den Export technologisch weniger auf-
wendiger Güter fokussiert war, scheint an seine Gren-
zen gestoßen zu sein. Die Produktionskosten in China
sind über die Jahre hinweg gestiegen, die Konkurrenz
mit Niedriglohnländern ist stärker geworden, und zu
guter Letzt unterliegt auch das Angebot an Arbeits-
kräften gewissen Kapazitätsgrenzen: Bildung und Ein-
kindpolitik haben dazu geführt, dass das Angebot an
Arbeitskräften für die »Werkbänke der Welt« vielerorts
anfängt zu versiegen. Prinzipiell könnte Wachstum
auch durch Investitionen in physisches Kapital herbei-
geführt werden, ohne Bevölkerungswachstum muss
jedoch auch dieser Wachs-
tumsmotor irgendwann einmal Abb. 1
zum Stillstand kommen. Entwicklung der ökonomischen Komplexität Chinas
War diese Entwicklung 1995—2016
vorhersehbar, und wurden ent-
sprechende Vorkehrungen ge- ECI
troffen? 1,4
Zumindest offiziell hat die 1,2
chinesische Regierung dieses
1,0
Problem längst erkannt und
vermehrt auf den Ausbau des 0,8
komparativen Vorteils in High-
0,6
*
Antonia Reinecke ist wissenschaft-
0,4
liche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für
Volkswirtschaftslehre, Internationale 0,2
Ökonomie, an der FernUniversität
Hagen.
** 0,0
Prof. Dr. Hans-Jörg Schmerer ist
Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirt-
schaftslehre, Internationale Ökonomie, Quelle: The Observatory of Economic Complexity by Alexander Simoes,
an der FernUniversität Hagen. https://atlas.media.mit.edu/en/rankings/country/eci/.
12 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
tech-Industrien gesetzt. Diese Zukunftsstrategie wird
unter dem Namen »Made in China 2025« propagiert.
China verfolgt mit dieser Strategie das Ziel, eine
führende Rolle in den wichtigen Hightech-Industrien
zu werden. Dieses Ziel soll durch staatliche Subven-
tionen in Industrien, die sich durch ein hohes Niveau
an technischem Know-how sowie Komplexität aus-
zeichnen, erreicht werden. Zu diesen Branchen gehö-
ren beispielweise die Automobil-, die Robotik- und die
Luftfahrtindustrie. Das sogenannte Smart Manufactu-
ring, das vergleichbar mit der Strategie »Industrie 4.0«
in Deutschland oder dem »Industrial Internet« der USA
ist, ist ein Hauptaspekt der neuen chinesischen Stra-
tegie. Einerseits könnte die Arbeitsproduktivität der
schrumpfenden Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter
durch Automatisierung gesteigert werden, um so die
chinesische Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen. Ande-
rerseits erhofft man sich auch im Export dieser Güter,
zukünftig international konkurrenzfähig zu sein. In
den Exportdaten ist diese neue Wachstumsstrategie
bereits deutlich zu erkennen. Der Economic Comple-
xity Index (ECI) misst die Vielseitigkeit der Produktpal-
lette im Export eines Landes unter Berücksichtigung
des komparativen Vorteils. Dieser Index gibt Auskunft
über die Zahl an Industrien, in denen China interna-
tional wettbewerbsfähig ist. Für den chinesischen
Index werden also alle Industrien zusammengezählt,
in denen die chinesischen Exporte einen signifikanten
Anteil am Welthandel ausmachen. Allein genommen
ist diese Zahl nicht sehr aussagekräftig, betrachtet
man jedoch die Entwicklung dieser Kennzahl über die
Zeit hinweg, dann lässt sich eine zunehmende Diver-
sifizierung des chinesischen Exports ausmachen.
Je höher der berechnete ECI ist, desto größer ist
auch die Komplexität der Produktpallette des jewei-
ligen Landes. Abbildung 1 zeigt auf der linken Skala
die Entwicklung des ECI für China in einem Zeit-
raum von 1995–2016. Auf der rechten Skala wird der
Rang­listenplatz Chinas im internationalen Vergleich
abgebildet.
Economic Complexity Index
Economic Complexity Rank
Rang
60
50
40
30
20
10
0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
© ifo Institut
 ZUR DISKUSSION GESTELLT

Es ist sehr gut zu erken- Abb. 2

nen, dass die Vielfältigkeit der Chinesische Exportzusammensetzung nach Technologielevel
1992—2016
chinesischen Exporte über
die Zeit hinweg zugenommen Ohne Einordnung Niedrig-mitteltechnologische Güter
hat. Gemessen am ECI betrug Mitteltechnologische Güter Hochtechnologische Güter
%
100
die ökonomische Komplexität
90
Chinas im Jahr 1995 nur 0,14,
80
während sie bis zum Jahr 2016
70
auf den Wert 1,157 anstieg.
Dieser Anstieg macht sich auch 60

im internationalen Vergleich 50

bemerkbar: 1995 rangierte 40

China noch auf dem 50. Rang­ 30

listenplatz, stieg jedoch bis 20
zum Jahr 2016 auf den 18. Platz 10
auf. Zum Vergleich, im glei- 0
chen Zeitraum ist die Komple- 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Quelle: OECD, STAN.indicators; Berechnungen der Autoren. © ifo Institut
xität Deutschlands von 2,474
auf 2,014 gefallen und damit im
internationalen Vergleich vom zweiten auf den vierten hör führen. Somit könnten Volkswirtschaften mit einem
Platz abgestiegen. sehr komplexen, hochtechnologischen Exportport-
Auch die Exportstruktur – differenziert nach hoch-, folio zumindest kurzfristig von der Strategie »Made in
mittel- und niedrigtechnologischen Gütern – sugge- China 2025« profitieren. Langfristig ist es jedoch nicht
riert eine Veränderung der chinesischen Exportstrate- das Ziel, Hochtechnologie aus dem Ausland zu erwer-
gie in Richtung hochtechnologischer Produkte1: ben, sondern diese selbständig zu produzieren und
Anhand Abbildung 2 wird ersichtlich, dass im Zeit- Weltmarktführer für hochtechnologische Wirtschafts-
raum zwischen 1995 und 2016 der prozentuale Anteil sektoren zu sein. Um dieses Ziel zu erreichen, werden
an Gütern aus den hoch- sowie mitteltechnologischen einerseits heimische Unternehmen massiv unterstützt,
Sektoren stark zugenommen hat, während Güter aus während andererseits der chinesische Markt für aus-
den Industrien mit geringeren technologischen Anfor- ländische Unternehmen noch immer durch protektio-
derungen einen Rückgang verzeichnet haben. Im nistische Maßnahmen geschützt wird.
Jahr 1995 belief sich der Anteil an Exporten aus dem
hochtechnologischen Bereich noch auf ungefähr 11%. HANDELSSTRUKTUR ZWISCHEN DEUTSCHLAND
Bis 2016 stieg dieser Anteil um etwa 185% auf einen UND CHINA
Anteil von 30,4% der Gesamtexporte. Gleichzeitig ging
im selben Zeitraum der Anteil an Produkten mit gerin- In Abbildung 3 ist die Handelsbilanz zwischen Deutsch-
gen Technologieanforderungen von 50,5% auf 27,6% land und China sowie die Importe und Exporte für den
zurück. Hochtechnologiesektor abgebildet.
Die Strategie Chinas, verstärkt in Industrien der Insgesamt wird deutlich, dass Chinas Handels­
Hochtechnologie aktiv zu werden, scheint also erste bilanz mit Deutschland für den hochtechnologischen
Erfolge zu verzeichnen. Doch wie beeinflusst diese Ver- Sektor zwischen 1993 und 2015 positiv war; China also
schiebung innerhalb der chi-
nesischen Exportstruktur die Abb. 3

Marktanteile anderer Volks- Handelsbilanz Deutschland und China im Hochtechnologiesektor

wirtschaften? Und im Besonde- Handelsbilanz Hightech-Güter

ren die von Deutschland? Chinesische Exporte Hightech-Güter nach Deutschland
Zunächst könnten die Mrd. US-Dollar Deutsche Exporte Hightech-Güter nach China
30
staatlichen Subventionen, die
in die Modernisierung der Pro- 25
duktionstechnologie fließen, 20
zu einer erhöhten Nachfrage
15
nach »smarten Produktions-
technologien« und deren Zube- 10

5
1
Die OECD definiert folgende
Sektoren als »hochtechnologische« 0
Sektoren: Luft- und Raumfahrt, Com-
puter- und Büromaschinen, Pharmazie, -5
wissenschaftliche Instrumente, Elekt-
romaschinenbau, Chemie, allgemeiner 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Maschinenbau und Rüstungsindustrie. Quelle: OECD, STAN.indicators; Berechnungen der Autoren. © ifo Institut

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 13

 ZUR DISKUSSION GESTELLT

Güter in einem höheren Warenwert nach Deutsch- Industrien mit sich. Der jüngst entfachte Handelskrieg
land exportiert als Deutschland nach China impor- zwischen den USA und China ist nicht zuletzt auch
tiert hat. Dieses Ergebnis mag vielleicht verwundern, durch die vermeintlichen, negativen Arbeitsmarkt­
würde sich aber damit erklären lassen, dass China effekte des zunehmenden Wettbewerbs mit China
ein maßgeb­ licher Produzent von Zwischenproduk- motiviert worden. Inwieweit die Intensivierung der
ten im Bereich Telekommunikation, Maschinenbau, »Made-in-China-2025«-Strategie die Ressentiments
Automobil oder aber auch Exporteur von LCDs ist. gegenüber China zukünftig noch steigern werden, ist
Dies sind Sektoren, die als »hochtechnologisch« ein- derzeit reine Spekulation. Eine Politik der Abschot-
gestuft werden. Während die Exporte aus China nach tung wird jedoch in einer so globalisierten Welt die
Deutschland deutlichen Schwankungen unterlie- Probleme nicht lösen, sondern eher weiter verstärken.
gen und seit 2010 ein abnehmender Trend beobach-
tet wird, steigen die Importe aus Deutschland in dem
Bereich Hochtechnologie kontinuierlich an. Die Han-
delsbilanz im Hochtechnologiesektor sinkt für China
im Laufe des Betrachtungszeitraums, bis sie schließ-
lich im Jahr 2016 negativ wird, also mehr Hochtechno-
logieprodukte aus Deutschland importiert als expor-
tiert werden. Dieser Trend würde die Hypothese unter-
stützen, dass China zunehmend auch Hochleistungs-
technologie aus dem Ausland (in diesem Fall Deutsch-
land) erwirbt, um die Ziele seiner Strategie »Made in
China 2015« umzusetzen.
Ob es China gelingt, auf diesem Wege den Techno-
logischen Wandel voranzutreiben und Technologiefüh-
rerschaft in der internationalen Welt zu erlangen, kann
zum aktuellen Zeitpunkt weder bestritten noch betä-
tigt werden. Fest steht, dass China viel in den technolo-
gischen Fortschritt investiert und national sowie inter-
national versucht, die Lücke zu den Industrienationen
zu schließen.

POTENZIELLE ARBEITSMARKTEFFEKTE VON

»MADE IN CHINA 2025«

Aktuelle Studien belegen, dass Chinas Exporter-

folg weltweit zu massiven Jobverlusten geführt hat.
Besonders Branchen mit hohem Anteil an leicht auto-
matisierbaren Produktionsschritten sind betroffen.
Routinierte Jobs wurden in den letzten Jahren ver-
mehrt nach China und andere Niedriglohnländer
ausgelagert oder durch Roboter verrichtet. Chinas
stärkere Fokussierung auf Hightech-Industrien wird
diesen Trend auch zukünftig nicht aufhalten oder
umlenken können. Selbst wenn das Lohnniveau
Chinas zukünftig auf das der OECD-Länder anstei-
gen würde, gäbe es immer noch genug Länder, die
die Rolle der »Werkbank der Welt« einnehmen könn-
ten. Viel wahrscheinlicher ist es, dass im Bereich des
Offshoring der jetzige Status quo beibehalten wird
und die routinierten Jobs im Verarbeitenden Gewerbe
auch zukünftig vermehrt im Ausland getätigt werden
oder die Unternehmen zukünftig noch mehr auf Auto-
matisierung im eigenen Land setzen. Beides hat in den
letzten Jahrzehnten zu einer massiven Ausweitung
des Servicesektors geführt. Die zunehmende Wett­
bewerbsfähigkeit der chinesischen Firmen in Berei-
chen, die besonders intensiv mit hochqualifizierten
Arbeitskräften produzieren, bringen neue Heraus-
forderungen für den Arbeitsmarkt der entwickelten

14 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018


Oliver Emons*
China: Partner oder Rivale?
Unterschiedliche Perspek­
tiven und Erfahrungen mit
Investoren aus China
AUSGANGSLAGE
Made in China 2025: Diese Strategie wird in den letzten
Monaten zum Anlass genommen, um über die grund-
sätzliche Strategie Chinas zu diskutieren. Bei den darin
genannten Schlüsselindustrien, in denen China zum
Weltmarktführer werden will (vgl. Merics 2016), ist auf-
fällig, dass es sich um Branchen handelt, in denen
Deutschland teilweise weltweit führend ist. Welches
industriepolitische Ziel verfolgt China damit? Gibt es
tatsächlich einen Masterplan, der hinter den Aufkäu-
fen von deutschen Technologieunternehmen der letz-
ten Jahre steht, wie häufig vermutet wird? Wird es auf
absehbare Zeit zu einer Kollision Deutschlands und der
EU mit China kommen? Wächst hier ein Konkurrent?
Fragen über Fragen.
In den letzten Jahren hatten chinesische Über-
nahmen in Deutschland Hochkonjunktur. Schlagzei-
len in der Presse wie beispielsweise »Partner oder
Rivale«, »Suche deutsche Firma: Biete Milliarde aus
China«, »China greift nach deutschen Unternehmen«
und »Götterdämmerung« lassen vermuten, dass in
Deutschland die Unsicherheit bezüglich chinesischer
Investments groß ist. Diese Unsicherheit wird durch
wachsende Investitionen, hohe Kaufprämien und
Big Deals noch verstärkt. Die Angst vor Übernahmen
ist somit anscheinend groß. Vor allem sind Erfahrun-
gen mit Investoren aus den 1990er Jahren noch bei
vielen Menschen präsent, als Unternehmen übernom-
men wurden, zügig ein Technologietransfer erfolgte
und im Anschluss das übernommene Unternehmen
entweder scheiterte oder nach China verlagert wurde.
Weiterhin häufen sich Nachrichten aus China, die
zumeist nicht positiv zu werten sind. Seien es Arbeits-
kämpfe, Menschenrechtsverletzungen, Nachrichten-
sperren, Cyberkriminalität, ein nicht nachhaltiger
Umgang mit natürlichen Ressourcen oder unzählige
Plagiatsfälle. Kein Wunder also, dass die Erwartun-
gen an Investoren aus der Volksrepublik eher verhal-
ten sind und deren Bemühungen auf Misstrauen sto-
ßen. Ist diese Investorengruppe tatsächlich nur an
der Technologie interessiert, oder geht das Interesse
doch weiter und ist somit nachhaltiger als bei anderen
Investorengruppen?! Die Meinungen reichen von tota-
ler Ablehnung, über eine verschärfte Kontrolle, hin
zu einer vollständigen Befürwortung und Unterstüt-
zung dieser Investments. Die Wahrheit liegt wie so oft
irgendwo dazwischen. Deshalb sollte man das Thema
differenziert diskutieren.
*
Dr. Oliver Emons ist Referatsleiter Wirtschaft im Institut für Mitbe-
stimmung und Unternehmensführung, der Hans-Böckler-Stiftung.
ZUR DISKUSSION GESTELLT
Wirft man einen genaueren Blick auf die Invest-
ments, die Investoren und deren Gründe, findet sich die
Antwort. Wie sich zeigt, ist »Investor nicht gleich Inves-
tor« und »Investment nicht gleich Investment«. Doch
was heißt das?
Tatsache ist, dass es nicht »den chinesischen
Investor« gibt. Unterschiede ergeben sich schon bei der
Kategorisierung. Es gibt Staatsunternehmen, teilstaat-
liche und private Unternehmen, des Weiteren unter- Oliver Emons
schiedliche Größen von Unternehmen. In jedem Fall
lässt sich festhalten, dass die Unternehmensgröße bei
den Aufkäufen der letzten Jahre eher nebensächlich
gewesen sein dürfte, da gerade die kleinen und mittel-
ständischen Unternehmen in Deutschland eine große
Rolle im Rahmen der Innovationsstärke der deutschen
Wirtschaft spielen und als Hidden Champions gelten.
Weiterhin bemerkenswert ist, dass es tatsächlich chi-
nesische Unternehmen gibt, die als sogenannte »Seri-
eninvestoren« auftreten und somit durch frühere Inves-
tments bekannt sind (vgl. Boeckler 2018).
Daneben zeigt sich in den letzten Jahren, dass es
durchaus unterschiedliche Gründe für einen Aufkauf
geben kann. Diese Gründe seien hier beispielhaft dar-
gestellt (vgl. Emons 2013):
–– Label Made in Germany,
–– Rechtssicherheit,
–– Qualität der Arbeitskräfte und des deutschen
Ausbildungssystems,
–– die große Marktkraft Deutschlands,
–– die zentrale Lage Deutschlands innerhalb der EU,
–– ein respektvolles und gutes Deutschlandbild,
–– Währungsrisiken diversifizieren,
–– zunehmende Wettbewerbssituation auf dem chi-
nesischen Markt,
–– Know-how-Erwerb und Vertriebswege,
–– Zugang zum chinesischen/asiatischen Markt bzw.
zu Vertriebswegen,
–– Schlüsseltechnologien im Rahmen der Digi-
talisierung,
–– Wachstum von Unternehmen in China stößt an
Grenzen,
–– zunehmender Konsum und Konkurrenz in China.
Also lässt es sich an dieser Stelle bereits festhalten,
dass es durchaus unterschiedliche Investoren­typen
und unterschiedliche Gründe für Aufkäufe geben
kann. Auch scheinen die einzelnen Übernahmen bis
jetzt überwiegend positiv zu verlaufen, wobei neue
Entwicklungen von Jobabbau, wie beispielsweise bei
der Ledvance GmbH, erneut Fragen aufwerfen und als
ein Verstärker für das Misstrauen im Umgang mit die-
ser Investorengruppe gelten dürfte.
Auffällig, und auch in der Tagespresse vielfach
diskutiert, ist jedoch in letzter Zeit einer der genann-
ten Gründe für Aufkäufe, der unmittelbar das Thema
»Made in China 2025« tangiert: die Technologieführer-
schaft des aufgekauften Unternehmens in einer Bran-
che und die Frage, wie dieser Fall möglicherweise in das
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 15
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
Gesamtbild aller Übernahmen passt. Um dies einord-
nen zu können, muss zwischen einer Einzelfallbetrach-
tung (Mikroebene) und der Makroebene (alle Über-
nahme zusammengenommen) unterschieden werden.
Die Erfahrungen auf diesen Ebenen sind nicht unmit-
telbar deckungsgleich. Es sei jedoch angemerkt, dass
häufig bei anderen Investorengruppen und bei aufge-
kauften Unternehmen ein gewollter Wissenstransfer
stattfindet. Die Unterschiede gilt es hier zu klären.
UNTERSCHIEDLICHE PERSPEKTIVEN UND
ERFAHRUNGEN
Auf der Ebene der Unternehmen (Mikroebene) wer-
den diese Übernahmen vielfach positiv gesehen.
Man sollte sich bewusst machen, dass hinter jeder
Übernahme Menschen und Einzelschicksale stehen.
Arbeitsplätze können in Gefahr geraten, wenn neue
Eigentümer die Herstellungskosten senken möchten.
Hinter jeder Übernahme steht somit auch die zukünf-
tige Zusammenarbeit zwischen den neuen Eigentü-
mern und der Belegschaft. Wie lässt sich diese Zusam-
menarbeit gestalten (vgl. Boeckler 2018)? Somit ist es
nicht verwunderlich, dass Mitbestimmungsakteure im
Unternehmen etwas genauer auf diese Übernahmen
schauen. Die Erfahrungen zeigen: Den Belegschaften
übernommener Unternehmen geht es überwiegend
mit chinesischen Eigentümern bis dato besser als mit
Finanzinvestoren, die nur auf kurzfristige Renditen aus
sind. Üblicherweise bleiben die Unternehmen opera-
tiv selbständig und sollen teils durch massive Investi-
tionen in den Standort zusätzliches Wachstum gene-
rieren. Dabei werden häufig nach einer Übernahme
Standort und Beschäftigung zunächst gesichert und
vereinbart, inwieweit Auszubildende beziehungs-
weise Lehrlinge übernommen sowie Forschung und
Entwicklung gefördert werden. Ob chinesische Unter-
nehmenskäufer ihre Zusagen langfristig ernst nehmen
oder nur als juristische Formalie betrachten, bleibt
abzuwarten. Es zeigt sich bereits, dass sich die bislang
bei Arbeitnehmervertretern oft positiven Eindrücke –
Chinesen als langfristige Investoren, die mehrjährige
Abkommen zur Beschäftigungs- und Standortsiche-
rung abschließen, Tarifverträge und Mitbestimmung
respektieren – nach und nach beim genauen Blick auf
die Entwicklungen der letzten Monate relativieren.
Hier sollte die Forderung lauten, dass sich chinesische
Investoren an ihre Zusagen halten.
Vergleicht man das mit einem Puzzle, ergeben alle
kleinen Teile zusammengefügt ein großes Bild, in dem
möglicherweise ein Plan oder eine Strategie zu erken-
nen ist? Passen diese Aufkäufe auf dieser Makroebene
zur China-2025-Strategie des chinesischen Staates? Die
Meinungen gehen hier stark auseinander.
Laut der letzten Veröffentlichung der Bertelsmann
Stiftung (2018) zu diesem Thema würde man dies be­­
jahen. Denn diese Analyse glaubt festgestellt zu haben,
dass es eine große Deckung zwischen diesen Übernah-
men und der 2025-Strategie gibt.
16 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
Auf der anderen Seite zeigt sich auch, dass das
Top-Management in übernommenen Unternehmen
sehr skeptisch und mit einer hohen Unsicherheit auf
diese Investments schaut. Auf die Frage hin, ob sie Ver-
käufe an chinesische Investoren eher als Chance oder
Risiko sehen, antworteten 60% der befragten Manager,
dass es wohl eher ein Risiko wäre. Somit stellt sich die
Frage, ob es sich immer um eine Win-win-Situation für
die Unternehmen und für Deutschland handelt, wenn
selbst das Management hier skeptisch reagiert (vgl.
ARTE 2017)?
Des Weiteren weist Europa viele Baustellen auf.
Der Brexit, die Migrationspolitik, »America first« und
dadurch bedingt Schutzzölle, die Beziehung zu Russ-
land, ein Erstarken von Populisten und dadurch bedingt
starke Individualisierungstendenzen einzelner Länder,
um nur einige Herausforderungen zu nennen. In dieser
angespannten Atmosphäre ist eine einheitliche Vorge-
hensweise bzw. Wertung dieser Investitionen durch-
aus schwierig zu gestalten. Vor allem zeigt sich diese
Entwicklung mit Blick auf die Seidenstraßeninitiative
Chinas. Einige Länder, vor allem in Osteuropa, sehen
hier Investitionen, wie in die Infrastruktur, als nicht kri-
tisch. In Westeuropa zeigt sich jedoch massiver Wider-
stand gegenüber dieser Initiative. Diese Kritik entlädt
sich vor allem bei der Vergabe von Aufträgen entlang
der Seidenstraße (vgl. Handelsblatt 2018).
Somit gibt es innerhalb der Europäischen Union
deutliche Unklarheiten, wie mit chinesischen Investo-
ren verfahren werden sollte.
Deutsche Unternehmen investierten in den letz-
ten Jahren deutlich stärker in China als umgekehrt.
Anscheinend ein deutliches Ungleichgewicht. Doch
sollte dies nicht darüber wegtäuschen, dass hier nicht
auf Augenhöhe investiert wird. Deutsche Unternehmen
kämpfen nach wie vor bei Investitionen in China mit
Hürden. Teilweise muss das eigene Wissen mit chine-
sischen Partnern in Joint Ventures geteilt werden. Das
heißt, hier findet bereits ein indirekter und teilweise
auch unfreiwilliger Wissenstransfer statt. Unfreiwil-
lig, aber teilweise auch vom deutschen Unternehmen
gebilligt, um von diesem riesigen Markt zu profitieren.
Die Forderung sollte lauten, dass Markteintrittsbarrie-
ren deutscher Unternehmen in China abgebaut werden
müssen, vor allem wenn die chinesische Seite Deutsch-
land als guten Partner in Europa sieht und dies immer
wieder betont.
FAZIT
Wenn Europa tatsächlich als Gegengewicht zu ande-
ren Wirtschaftsräumen wie den USA oder China auftre-
ten möchte, muss es eine abgestimmte Industriepoli-
tik geben. Dies wird bis jetzt nur ansatzweise geregelt,
wobei angedachte Maßnahmen zum Schutz, wie bei-
spielsweise Investments stärker zu kontrollieren, keine
allumfassende Strategie darstellen, aber sicherlich
sinnvoll erscheinen.

Doch was heißt das nun für die Kolleginnen und
Kollegen sowie für die Mitbestimmungsakteure im
Zusammenhang mit einer jeder anstehenden Über-
nahme? Sie sollten sich einbringen und Informationen
sowie Transparenz fordern.
Im Zusammenhang mit chinesischen Investments
ist zu fragen, um welchen Investor es sich handelt. Wel-
che Erfahrungen haben andere Unternehmen mit ihm
gemacht? Wie verhält sich dieser Investor in China?
Handelt es sich um ein staatliches oder doch priva-
tes Unternehmen? Gibt es Informationen über des-
sen finanzielle Situation? Werden Transaktionswerte
offengelegt? Welche Strategie wird verfolgt? Wie ver-
hält sich ein chinesischer Investor in Krisenzeiten? Wie
gut versteht und vor allem akzeptiert ein chinesischer
Investor die deutsche Mitbestimmung? Wie finanziert
er den Deal? Wie werden chinesische Investoren zukünf-
tig mit der deutschen Mitbestimmung umgehen? Wie
ist mit einer fehlenden kulturellen Einbindung – Stich-
wort: Post-Merger-Integration – umzugehen? Also Fra-
gen über Fragen, die es zu beantworten gilt, wenn ein
chinesischer Investor an die Türe klopft und das Unter-
nehmen kaufen möchte. Letztendlich wird sich zeigen,
ob chinesische Investoren ihre Investments nachhaltig
gestalten möchten und ihre Zusagen einhalten.
LITERATUR
ARTE (2017), »China kauft den Mittelstand – Schluss mit Made in Ger-
many«, verfügbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=a1ZiGF-
93HAE, aufgerufen am 6. Juli 2018.
Bertelsmann Stiftung (2018), China auf Einkaufstour: Grund zur Sorge oder
unnötige Panikmache?, verfügbar unter: https://www.bertelsmann-stif-
tung.de/de/unsere-projekte/global-economic-dynamics/projektnachrich-
ten/china-auf-einkaufstour-grund-zur-sorge-oder-unnoetige-panikma-
che/, aufgerufen am 5. Juli 2018.
Boeckler (2018), »Chinesische Investitionen 2016«, verfügbar unter:
https://www.boeckler.de/51937.htm?produkt=HBS-006673&chunk=1&-
jahr=, aufgerufen am 5. Juli 2018.
Emons, O. (2013), Ausverkauf der Hidden Champions, verfügbar unter:
https://www.boeckler.de/pdf/mbf_emons_china1.pdf, aufgerufen am
5. Juli 2018.
Handelsblatt (2018), »Streit über ›Neue Seidenstraße‹ – Europa sen-
det Warnsignal an China«, verfügbar unter: https://www.handels-
blatt.com/politik/international/handelspolitik-streit-ueber-neue-sei-
denstrasse-europa-sendet-warnsignal-an-china/21179098.html?ti-
cket=ST-2448420-6uwlwZstFSnJb0oBxHK6-ap3, aufgerufen am 5. Juli
2018.
Merics (2016), MADE IN CHINA 2025 The making of a high-tech superpower
and consequences for industrial countries, verfügbar unter:
https://www.merics.org/sites/default/files/2017-09/MPOC_No.2_Madein-
China2025.pdf; aufgerufen am 5. Juli 2018.
ZUR DISKUSSION GESTELLT
Markus Taube*
Chinas Streben nach
Zukunftstechnologien –
partnerschaftliches Agieren
von Staat und Unternehmer­
tum als Erfolgsgeheimnis
In diesem Jahr feiert China das 40-jährige Jubiläum
des Beginns der Reform- und Öffnungspolitik. Mit die-
ser hatte Deng Xiaoping 1978 einen Schlussstrich unter
das ideologisch verbrämte Maoistische Entwicklungs-
modell gezogen. Und während jenes katastrophal
gescheitet war, wurde Deng Xiaopings Ansatz einer
»smarten«, nachholenden Entwicklungs- und Wachs-
tumsstrategie zu einem brillanten Erfolg. Im Zuge eines
graduellen Prozesses der Industrialisierung und Ein- Markus Taube
bindung in global ausgerichtete Wertschöpfungsket-
ten sind in den vergangenen vier Jahrzehnten erheb-
liche technische Kompetenzen in der chinesischen
Volkswirtschaft aufgebaut worden. Schlüssel hierfür
war bislang weniger eine überzeugende inländische
Forschungs- und Wissenschaftspolitik, als vielmehr
ein staatlich geschickt gesteuertes Regime zur selek-
tiven Attraktion ausländischer Direktinvestitionen,
Technologien und Geschäftsmodelle und Absorption
derselben im chinesischen Unternehmenssektor. In
jüngster Zeit werden diese Transfers aus dem Ausland
durch umfangreiche, staatlich unterstützte Akquisi­
tionen ausländischer Unternehmen durch chinesische
Akteure erheblich gestärkt. Im Rahmen zielgerichteter
Selektionsprozesse werden nun proaktiv in ausländi-
schen Unternehmen gebündelte »Wissenspakete« von
Technologien, Produk­tionsprozessen, Geschäftsmo-
dellen etc. erworben. Dies ermöglicht es China, den
Pfad eigenständiger Entwicklung von Unternehmen
und Volkswirtschaft noch weiter abzukürzen und sehr
schnell in Spitzenbereiche von Technologie- und Markt­-
erschließung vorzudringen.
STEUERUNG DES ZUSTROMS AN DIREKT-
INVESTITIONEN
Über vier Jahrzehnte hinweg hat China den in Direkt-
investitionen eingebetteten Zustrom von Know-how
über ein regulatorisches Filtersystem gesteuert. Mit-
tels eines flexibel austarierten Systems von expliziten
Förderungen, Joint-Venture-Zwängen, Technologie-
transferauflagen und Verboten ist es gelungen, nach
Maßgabe der Bedarfe der chinesischen Volkswirtschaft
und der Absorptionsfähigkeit des chinesischen Unter-
nehmenssektors Wissenszuflüsse in das Land sehr
präzise zu steuern. Erst in jüngster Zeit, zu einem Zeit-
punkt, da der Bedarf an ausländischem Wissen deut-
lich verringert und auch das ausländische Angebot an
*
Prof. Dr. Markus Taube, Mercator School of Management und Insti-
tut für Ostasienwissenschaften an der Universität Duisburg-Essen.
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 17
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
überlegendem Wissen massiv zusammengeschrumpft
ist, schwenkt China auf ein System von Negativlisten
um, dass (prima facie) weniger Steuerungsmöglichkei-
ten bietet.
Die Erschließung ausländischen Wissens erfolgt
heute vermehrt über die gezielte Akquisition von Unter-
nehmen und Wissensträgern im Ausland. Dies beinhal-
tet sowohl die Beteiligung an bzw. Übernahme von aus-
ländischen Unternehmen im Rahmen von M&A-Trans-
aktionen als auch die Anwerbung von ausländischen
Experten (direkte Abwerbung oder Einstellung nach
Pensionierung im Ausland) sowie von Chinesen, die im
Rahmen längerer Studien- und Arbeitsaufenthalte im
Ausland spezifische Expertisen erworben haben, durch
chinesische Unternehmen. Tatsächlich ermöglicht die-
ses Vorgehen eine noch gezieltere und produktivere
Nutzung im Ausland generierten Wissens für den chi-
nesischen Wachstums- und Entwicklungsprozess als in
der Vergangenheit.
Dieser Übergang könnte grundsätzlich begrüßt
werden als Ausdruck eines deutlich erhöhten Reife-
grades der chinesischen Volkswirtschaft, der Wettbe-
werbsfähigkeit ihres Unternehmenssektors und der
Einbindung Chinas in globale Strukturen intra-indus-
trieller Arbeitsteilung. China ist offensichtlich ange-
kommen im Club der führenden Industrienationen der
Erde – eine Aufnahme in die OECD erscheint überfällig.
Dem entgegen steht aber ein grundlegender Dissens
zwischen den etablierten Marktwirtschaften (z.B. der
OECD-Länder) und China zur Bedeutung wettbewerbs-
basierter Marktprozesse bzw. staatlicher Steuerung für
unternehmerische Entscheidungsprozesse und indust-
rielle Strukturbildungen.
INTERESSENSKONGRUENZ ZWISCHEN PARTEI,
REGIERUNG UND UNTERNEHMEN
Das politökonomische System Chinas ist geprägt von
einer weitreichenden Identität der Eliten und Ent-
scheidungsträger in der Kommunistischen Partei und
Staatsregierung einerseits und den Unternehmens­
lenkern der in ihren respektiven Branchen führenden
Firmen andererseits. Insbesondere im staatlichen
Unternehmenssektor ist zu beobachten, dass einzelne
Persönlichkeiten zwischen Spitzenpositionen in Par-
tei, Regierung und Unternehmensmanagement hin-
und herwechseln und diese Funktionen teilweise auch
gleichzeitig ausfüllen. Im privaten Unternehmenssek-
tor zeigt sich die Vermengung dieser drei Ebenen weni-
ger deutlich, ist jedoch ebenfalls zu beobachten, wenn
z.B. die Führer formal privater Unternehmen heraus-
ragende Funktionen und Aufgaben in Parteiorganisa­
tionen und Regierungseinheiten ausüben (siehe z.B.
die Aktivitäten »Pony« Ma Huatengs (Tencent) im Rah-
men des Nationalen Volkskongresses im Frühjahr 2018
oder »Jack« Ma Yuns (Alibaba) Rolle für den G-20-Gipfel
in China 2016).
Aus dieser Identität der Eliten im politischen wie
unternehmerischen Sektor erwächst die Besonder-
18 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
heit des chinesischen Wirtschaftssystems. Die weit-
reichende Kongruenz von Interessen und Zielen der
Akteure in beiden Sphären ermöglicht ein Ineinander-
greifen von Politik und Unternehmensführung, das
westliche Konzeptionen von marktlichem Wettstreit
untergräbt. Die Grenzen zwischen Regulierern und
Regulierten werden verwischt. Staatliche Ressourcen
werden ausgewählten Unternehmen zur Verfügung
gestellt, ohne dass marktliche Gleichbehandlungs-
grundsätze beachtet würden. Ausländische Akteure
werden gegenüber einheimischen Unternehmen – die
im Gegensatz zu ersteren Teil des nationalen Interes-
sensverbundes sind – diskriminiert.
China ist keine zentral verwaltete Planwirtschaft
mehr. Explizite Verhaltensvorgaben und Zwangsmaß-
nahmen gegenüber dem Unternehmenssektor sind in
diesem System auch gar nicht notwendig. Durch die
umfassende Gleichschaltung von Interessen und Zie-
len der Entscheidungsträger in Partei, Regierung und
Unternehmen reichen breit ausformulierte, indikative
Zieldefinitionen und unterstützende (materielle wie
ideelle) Anreizsysteme aus, um auf gesamtwirtschaft-
licher Ebene Ressourcen und Aktivitäten für strategi-
sche Vorhaben wie die Belt & Road Initiative, Made in
China 2025 etc. zu mobilisieren.
Die in jüngerer Zeit zu beobachtenden M&A-Akti-
vitäten chinesischer Unternehmen im Ausland müssen
vor diesem Hintergrund bewertet werden. Es handelt
sich hierbei einerseits um die Umsetzung – rationa-
ler – unternehmerischer Strategien und andererseits
gleichzeitig um Maßnahmen, die auf nationaler Ebene
definierte Ziele anstreben und Zugang zu staatlichen
Ressourcen eröffnen. Die Übernahme des Augsburger
Robotik-Unternehmens Kuka durch Midea ist ein Bei-
spiel für diese Konstellation. Midea ist groß gewor-
den als Hersteller von elektrischen Haushaltsgeräten,
muss sich in Anbetracht veränderter Kostenstrukturen
in China und in dem Bestreben nach höheren Gewinn-
margen jedoch neu positionieren. Es erscheint von
daher nur konsequent, dass das Unternehmen ver-
sucht, neue Geschäftsfelder zu erschließen, die für die
nächsten Jahre hohe Zuwächse im Marktvolumen und
gleichzeitig hohe Gewinnmargen auf das eingesetzte
Kapital versprechen. Kuka als sehr gut eingeführter
und technologisch versierter Anbieter von Robotik und
Automatisierungslösungen steht genau hierfür. Der
Einstieg von Midea bei Kuka bedient somit die strategi-
schen Ziele einer Neuausrichtung des Unternehmens.
Gleichzeitig steht Kuka aber auch für ein Technologie-
feld, das in der nationalen Made-in-China-2025-Strate-
gie mit höchster Priorität belegt ist. Die Übernahme
durch Midea dient somit auch der Umsetzung dieses
Plans, insofern sie in chinesischem Eigentum und unter
chinesischer Kontrolle befindliches Know-how und
korrespondierende Innovationskapazitäten substan-
ziell ausweitet. Midea kommt dadurch in den Genuss
umfassender staatlicher Vergünstigungen (steuerlich
und administrativ) und präferiertem Zugang zu finan-
ziellen und materiellen Ressourcen. Letztere Konstella-

tion führt dazu, dass Midea faktisch einen Teil der Kos-
ten und Aufwendungen der Übernahme durch den chi-
nesischen Staat wieder erstattet bekommt.
Die hier am Beispiel Midea/Kuka aufgezeigte Kons­
tellation führt dazu, dass chinesische Akteure – dank
staatlicher Fördermaßnahmen – über dem Marktwert
liegende Übernahmeangebote abgeben können, mit
denen sie Bieterwettbewerbe für sich entscheiden und
Konkurrenten verdrängen. Ohne Sicherungsmecha-
nismen in den Zielländern, die diese Wettbewerbsver-
zerrung neutralisieren, besteht tatsächlich die Gefahr,
dass chinesische Akteure sich entgegen der Markt-
kräfte und dank eines non-level playing fields einige der
zukunftsträchtigsten globalen Hochtechnologiefirmen
einverleiben.
UNTERNEHMERISCHE FREIRÄUME IN CHINA
Es wäre allerdings zu einfach, die zunehmende Präsenz
und Bedeutung Chinas in den heute als Zukunftstech-
nologien gehandelten Feldern, allein auf einen der-
artigen »unfairen« Nexus zwischen Staat und Unter-
nehmen in China zurückzuführen. In China sind in den
vergangenen Jahren Strukturen entstanden, die inno-
vatives Unternehmertum und eine vom Ausland unab-
hängige (anwendungsorientierte) Wissensgenerierung
in beachtlichem Maße fördern.
Ein faszinierender Nebeneffekt der oben skiz-
zierten Interessenskongruenz der Eliten in Partei,
Regierung und Unternehmen manifestiert sich in der
Generierung tiefgreifenden Vertrauens zwischen den
Entscheidungsträgern der verschiedenen Sphären.
Hieraus ergibt sich das Phänomen, dass in der chinesi-
schen Volkswirtschaft, die bei oberflächlicher Betrach-
tung als in hohem Maße staatlich gelenkt und kont-
rolliert erscheint, große Bereiche existieren, in denen
(auch formal »private«, nicht-staatliche) Unterneh-
mer Freiheiten genießen, die erheblich weitreichender
sind, als jene die z.B. in den OECD-Markwirtschaften
gewährt werden. So sind z.B. innovative Geschäftsfel-
der im Bereich fin-tech über Jahre hinweg frei von jed-
weder Regulierung, Lizenzvergabe etc. geblieben und
durften sich im freien Spiel der Märkte justieren. Staat-
liche Regulierung setzte erst Jahre später ein, nach-
dem umfangreiche Experimente und Anpassungen der
Geschäftsmodelle vorgenommen worden waren und
diese als »stabil« charakterisiert werden konnten. So
wurden z.B. Obergrenzen für Online-Geldtransfers erst
elf Jahre nach der Ersteinführung dieses Geschäftsmo-
dells durch Alipay im Jahr 2005 festgelegt.
Während aus europäischer Perspektive mit
einem derartigen Vorgehen ein breites Spektrum von
schutzwürdigen Verbraucherinteressen hintangestellt
wird, sind so in China doch gleichzeitig erhebliche Frei-
räume zur Entfaltung unternehmerischer Kreativität
geschaffen worden. Insbesondere im Bereich der digi-
talen Technologien und deren Umsetzung in Industrie
und Einzelhandel ist China so mittlerweile zu einem der
wichtigsten Akteure weltweit avanciert. Chinas drei
ZUR DISKUSSION GESTELLT
große Unternehmen im digitalen Sektor (Baidu (Such-
maschinen), Alibaba (e-commerce), Tencent (Soziale
Netzwerke, internetbasiert Mehrwert-Dienste), kurz:
BAT) sind mittlerweile in ihren Geschäftsbereichen
weltweite Technologieführer und bringen immer neue
Produktinnovationen auf den Markt. Dies geschieht
vermehrt nicht nur in China selbst, sondern in glo-
balem Maßstab. So ist aktuell z.B. Alibaba nicht nur
damit befasst, in China Gesichtserkennungssoftware
mit elektronischen Zahlungsprogrammen zu kom-
binieren und im Einzelhandel einzuführen (»Smile
to Pay«), sondern auch, sein Konzept einer globalen
digitalen Handelsplattform (»Electronic World Trade
Platform«: eWTP) international zu propagieren. Weitere
technische Vorstöße sollen nun im Rahmen von »Nati-
onalen Teams« erschlossen werden, bei denen unter
politischer Leitung des Ministeriums für Wissenschaft
und Technologie (MOST) offene Entwicklungsplatt­
formen eingerichtet werden. Umfassende strategi-
sche Ver­antwortungen und fachliche Zuständigkei-
ten sind dabei an (private) Unternehmen übertra-
gen worden: Alibaba leitet das Team zur Entwicklung
von smart cities, Baidu jenes für autonomes Fahren,
Tencent steht dem Wissensfeld Medizintechnik vor
und iFlytek steht dem nationalen Team zur Erschlie-
ßung von Techno­logien der Künstlichen Intelligenz und
Gesichts-/Spracherkennung vor.
Getragen worden ist diese Entwicklung auch durch
die hohe Aufgeschlossenheit chinesischer Verbraucher
für Innovationen. Diese Aufgeschlossenheit für neue
Produktideen erlaubt es Unternehmen, bereits in frü-
hen Stadien der Produktentwicklung groß angelegte
Pilotstudien zu fahren, Produktionsprozesse nach
Marktreife schnell auf Massenmarktdimensionen zu
skalieren, und in bedeutendem Umfang Daten für wei-
terführenden Innovationsstufen zu generieren.
Im gesamten Bereich der digitalen Technologien
(Automatisierung und Robotik, cloud computing, e- und
mobile-commerce, fin-tech, künstliche Intelligenz etc.)
können Unternehmen aus aller Welt heute kaum mehr
am Standort China vorbeigehen und sei es nur als Pilot-
markt und Testfeld zur Generierung von Nutzerdaten.
EIN ERNSTZUNEHMENDER KONKURRENT
Chinas Streben nach Teilhabe und sogar Führerschaft
in zentralen Zukunftstechnologien ist ernst zu nehmen.
Mehr als das, es kann fest damit gerechnet werden,
dass China in den nächsten Jahren im globalen Wett-
streit um Zukunftstechnologien substanzielle Erfolge
feiern können wird. Der Schüssel liegt darin, dass die
chinesische Volkswirtschaft schon lange nicht mehr
einer zentralen Planverwaltung mit ihren typischen
Problemen bei der Sammlung und Verarbeitung öko-
nomisch relevanter Informationen und der Inzentivie-
rung individueller Wirtschaftsakteure unterworfen ist.
An deren Stelle ist eine Wirtschaftsordnung getreten, in
der der Staat weiterhin – für das westliche Ordnungs-
verständnis viel zu weitgehende – Steuerungsfunk­
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 19
 ZUR DISKUSSION GESTELLT
tionen für sich in Anspruch nimmt, diese Eingriffe, För-
dermaßnahmen und Regulierungen aber sehr eng mit
Marktakteuren abstimmt. Hierdurch ist eine China AG
entstanden, in der die entscheidungstragenden Eli-
ten in Kommunistischer Partei, Regierung und Unter-
nehmen durch weitgehend kongruente Interessen in
ihrem Handeln geeint werden. Mittelfristig erwach-
sen hierdurch schwerwiegende Gefahren für die Leis-
tungsfähigkeit der chinesischen Volkswirtschaft und
ihrer Unternehmen, insofern der wettbewerbliche Aus-
leseprozess z.T. außer Kraft gesetzt wird und Akteure
im Markt verbleiben, die eigentlich Platz für effizien-
tere Akteure machen sollten. Für den Augenblick aber
scheint es, als könnte Chinas spezielle Form des Staats-
kapitalismus für das Land wichtige Wachstumsimpulse
generieren.
Für ausländische Akteure gleicht die Interak-
tion mit China zunehmend einem Tanz auf Messers
Schneide. Wichtige Impulse und Ressourcen für die
Wissensakkumulation und Technologieentwicklung
in China stammen aus dem Ausland. Der weitaus
größte Teil des Wissenstransfers nach China erfolgt
dabei letztlich freiwillig. Denn das staatskapitalis-
tische Regime Chinas hat es bislang geschickt ver-
standen, aus der (prospektiven) Größe und Dynamik
des chinesischen Marktes, der Chance zur schnellen
Generierung von Skalenerträgen und Kostendegres-
sionen, und neuerdings der Möglichkeit zur Erhebung
und Nutzung umfangreicher Nutzerdaten, Anreize und
Notwendigkeiten zum Wissenstransfer zu schaffen,
die anderweitige Bedenken überlagern. In der länge-
ren Frist droht die Gefahr, von chinesischen Akteuren
verdrängt zu werden, die aus der Kombination von ab­­
sorbiertem ausländischem Wissen, staatlicher Protek-
tion und Förderung sowie eigenem smartem Unter-
nehmertum erhebliche Konkurrenzkraft auf den glo-
balen Märkten entwickeln können. Die ersten dieser
neuen Generation chinesischer Unternehmen sind
bereits auf dem Weltmarkt präsent.
In den nächsten Jahren muss es nun darum gehen,
die wohlfahrtssteigernden Möglichkeiten der Interak-
tion mit der chinesischen Volkswirtschaft und ihrer
Unternehmen so intensiv wie möglich zu nutzen und
gleichzeitig die wettbewerbsverzerrende Rolle des
chinesischen Staates zu neutralisieren. In letzter Kon-
20 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
sequenz kann dies nur gelingen, wenn das kollusive
System miteinander verschränkter Eliten aus Partei,
Regierung und Unternehmen aufgebrochen und klare
Trennlinien zwischen Regulierern und Regulierten
geschaffen werden. Ein derartig radikaler Umbau des
Führungsregimes des Landes und der Leitideologie der
herrschenden Gruppen erscheint derzeit allerdings
hochgradig unwahrscheinlich – nicht zuletzt in Anbe-
tracht der chinesischen Entwicklungserfolge während
der letzten Jahrzehnte. Der einzig zielführende Ansatz
kann derzeit von daher nur darauf ausgerichtet sein,
mit der chinesischen Führungselite ein System regel-
basierter Zusammenarbeit in Wirtschaft und Wissen-
schaft aufzubauen, das beiden Seiten Anreize zur Inter-
aktion bietet und gleichzeitig klare Grenzen staatli-
cher Einflussnahme auf marktliche Prozesse aufzeigt.
Im Sinne einer Realpolitik des Möglichen gilt es ein
Regelwerk zu entwickeln, das weder die Integrität des
europäischen Ordnungssystems kompromittiert noch
den chinesischen Staatskapitalismus »verteufelt«.
Notwendig ist von daher nicht ein Abbau der WTO und
ihrer Geschwisterorganisationen, sondern vielmehr
deren Stärkung im Sinne breiteren Regulierungsum-
fangs und verbesserter Implementierungskraft.
LITERATUR
Cornell University, INSEAD und WIPO (2018), The Global Innovation Index
2018: Energizing the World with Innovation, Ithaca, Fontainebleau und
Genf.
Lam, W. R., A. Schipke, Y. T. Tam und Z. Tan (2017), »Resolving China’s
Zombies: Tackling Debt and Raising Productivity«, IMF Working Paper
WP/17/266, Washington DC.
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Global Competitiveness, December 2017«, verfügbar unter:
https://www.mckinsey.com/global-themes/china/digital-china-powe-
ring-the-economy-to-global-competitiveness, aufgerufen am 13. Juli
2018.
Taube, M. (2018), »Innovation in einer flachen Welt – Wissensexplosion,
›travelling knowledge‹ und nationale Innovationspolitik«, in: Bundesmi-
nisterium für Bildung und Forschung – BMBF (Hrsg.), Deutsch-Chinesische
Plattform Innovation – Policy Briefs 2018 der deutschen Expertengruppe,
Berlin, 22–28.
Taube, M. und P. in der Heiden (2015). Assessment of the normative and
policy framework governing the Chinese economy and its impact on inter-
national competition, Report prepared on behalf of AEGIS EUROPE –
Cross-sector Alliance Representing European Manufacturing, Brüssel,
verfügbar unter: https://static1.squarespace.com/static/5537b2fbe4b0e-
49a1e30c01c/t/55d1966ae4b02198ab303ccb/1439798890849/MES%2B-
China%2BStudy_Taube_Full%2BVersion-13August15_F.pdf.
 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Clemens Fuest

Digitalisierung und Steuerpolitik

Vortrag bei der Jahresversammlung des ifo Instituts
am 28. Juni 2018

1. STEUERPOLITISCHER HANDLUNGSBEDARF Verfahrensweisen des Steuersystems auch unter den

DURCH DIGITALISIERUNG? neuen Bedingungen funktionieren oder ob Reformen
erforderlich sind. Dabei geht es zum einen darum, die
Die Digitalisierung führt in vielen Bereichen der Wirt- Digitalisierung zu fördern. Beispielsweise betont die
schaft zu einem tiefgreifenden Wandel. Das Erfassen Europäische Kommission auch in ihren steuerpoliti-
und Verarbeiten von Daten spielt eine wachsende schen Überlegungen, dass die Schaffung eines »digi-
Rolle, immaterielle Wirtschaftsgüter werden für die talen europäischen Binnenmarktes« hohe Priorität hat
Wertschöpfung immer bedeutender, neue Geschäfts- (vgl. European Commission 2017, S. 2). Zum anderen
modelle entstehen, die Grenze zwischen Güter- und gilt es, dafür zu sorgen, dass Unternehmen der Digital­
Dienstleistungshandel wird unschärfer und Wettbe- wirtschaft angemessen besteuert werden.
werbsmärkte verändern sich. Mittlerweile sind die In der öffentlichen Debatte in Europa steht die
sechs wertvollsten Unternehmen der Welt ausnahms- Besteuerung der international agierenden Digitalkon-
los Technologieunternehmen mit starkem Digitali- zerne im Vordergrund. Einige dieser Unternehmen sind
sierungsbezug. Fünf davon kommen aus den USA, durch spektakuläre Steuervermeidungsstrategien auf-
eines aus China (vgl. Abb. 1). Der Marktwert von Apple gefallen. Sicherlich hat diese Diskussion aber auch
nähert sich der Grenze von 1 000 Mrd. US-Dollar. Zum damit zu tun, dass der Erfolg der US-Tech-Giganten
Vergleich: Das deutsche Technologieunternehmen Begehrlichkeiten weckt. Damit verbunden ist die ver-
SAP hat einen Börsenwert von 139 Mrd. US-Dollar und breitete Auffassung, dass die Digitalisierung zu einer
liegt damit weltweit auf Platz 57, Siemens liegt bei unerwünschten Machtverschiebung zu Gunsten der
112 Mrd.US-Dollar (Platz 74), Volkswagen erreicht als Internetkonzerne führt.
wertvollster deutscher Automobilkonzern einen Wert Bundeskanzlerin Angela Merkel ist beispielsweise
von 101 Mrd. US-Dollar (Platz 88). der Meinung, dass die mit der Digitalisierung einher-
Der dramatische Aufstieg der US-Technologieun- gehende zunehmende Sammlung und Nutzung von
ternehmen hat zu einer Diskussion darüber geführt, Konsumentendaten grundlegende Gerechtigkeitspro-
ob Europa und Deutschland mit ihrer Dominanz her- bleme aufwirft. Sie hat deshalb gefordert, Daten aus
kömmlicher Industrieunternehmen ins Hintertref- Gerechtigkeitserwägungen zu besteuern:
fen geraten. Viele Industrieunternehmen investieren »Die Bepreisung von Daten, besonders derjeni-
durchaus in die Nutzung digitaler Technologien im Rah- gen der Konsumenten, ist aus meiner Sicht das zent-
men ihrer Geschäftsmodelle (Industrie 4.0). Die Inves- rale Gerechtigkeitsproblem der Zukunft … Da liegt die
toren an den Finanzmärkten
zeigen sich davon jedoch nicht Abb. 1
Die sechs Firmen mit dem weltweit höchsten Marktwert 2018
sonderlich beeindruckt, große
Erfolge werden hier offenbar
nicht erwartet. Mrd. US-Dollar
1 000
Vor diesem Hintergrund
beschäftigen sich politische
800
Entscheidungsträger in Europa
zunehmend mit der Digitalisie-
600
rung. In vielen Bereichen der
Wirtschafts- und Finanzpolitik
400
werden Anstrengungen unter-
nommen, damit Europa die
200
Chancen der Digitalisierung
nutzen kann. Für die Steuer-
0
politik wirft die digitale Revo- Apple Amazon Alphabet Microsoft Facebook Alibaba
lution die Frage auf, ob die (Google)
bestehenden Regelungen und Quelle: Statista, Börsenkurse am 11. Mai 2018. © ifo Institut

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 21

 FORSCHUNGSERGEBNISSE
Gefahr einer großen Ungerechtigkeit auf der Welt ... Das
müssen wir in unser Steuersystem einarbeiten.« (Zeit
Online 2018)
Die Europäische Kommission sieht ebenfalls Hand-
lungsbedarf, allerdings aus anderen Gründen. Sie argu-
mentiert, zwischen Unternehmen mit herkömmlichen
Geschäftsmodellen einerseits und der Digitalwirt-
schaft andererseits bestehe ein Steuergefälle zu Guns-
ten der Digitalwirtschaft. Dieses Gefälle führe zu unfai-
rer Besteuerung und verzerre den Wettbewerb. Die
Europäische Kommission hat deshalb vorgeschlagen,
als kurzfristige Korrekturmaßnahme eine Steuer auf
Umsätze von Großunternehmen im Bereich der Digital-
wirtschaft einzuführen. Langfristig will sie die internati-
onalen Besteuerungsregeln ändern. Eine zentrale Rolle
spielt dabei das Konzept der »Digitalen Betriebsstätte«.
In der öffentlichen Debatte über Digitalisierung
und Steuern spielt das Problem der internationalen
Steuervermeidung eine zentrale Rolle. Vor allem gro-
ßen US-Firmen wie Google und Amazon wird vorge-
worfen, dass sie ihre Gewinne größtenteils einer ord-
nungsgemäßen Besteuerung entziehen. Für viele die-
ser Unternehmen spielen digitale Geschäftsmodelle
eine Rolle. Allerdings ist internationale Steuervermei-
dung nicht allein ein Problem der Digitalwirtschaft.
In diesem Beitrag wird diskutiert, ob die derzeit
diskutierten Reformkonzepte, vor allem der Vorschlag
der Europäischen Kommission zur Besteuerung der
Digitalwirtschaft, in die richtige Richtung weisen.
2. GIBT ES EIN UNERWÜNSCHTES STEUERGEFÄLLE
ZWISCHEN DIGITALWIRTSCHAFT UND HERKÖMM­
LICHEN GESCHÄFTSMODELLEN, DAS EINE STEUER
AUF DIGITALUMSÄTZE RECHTFERTIGT?
Die Europäische Kommission hat sich intensiv mit den
Folgen der Digitalisierung für die Steuerpolitik und für
die Wirtschafts- und Finanzpolitik insgesamt beschäf-
tigt. In ihren Analysen betont sie die Bedeutung der
Digitalisierung für die wirtschaftliche Entwicklung
und weist darauf hin, die Herausbildung eines digita-
len Binnenmarktes sei als Voraussetzung dafür anzu-
sehen, dass die europäische Wirtschaft die Potenziale
der Digitalisierung nutzen kann (vgl. European Com-
mission 2017; 2018).
Gleichzeitig vertritt sie die Auffassung, zwischen
Unternehmen mit traditionellen Geschäftsmodellen
und Unternehmen der Digitalwirtschaft existiere ein
unerwünschtes Steuergefälle, das den Wettbewerb zu
Gunsten der digitalen Geschäftsmodelle verzerre und
zu einer unfairen Steuerlastverteilung führe. Dieses
Steuerlastgefälle entstehe nicht nur durch internatio-
nale Steuervermeidung, es bestehe auch bei rein nati-
onal tätigen Unternehmen. Rein national tätige Unter-
nehmen der Digitalwirtschaft hätten nur eine effektive
durchschnittliche Steuerlast von 8,5% zu tragen, Unter-
nehmen mit traditionellen Geschäftsmodellen hinge-
gen eine Steuerlast von 20,9% (vgl. European Commis-
sion 2017, S. 6). Mit diesen Zahlen begründet die Euro-
22 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
päische Kommission ihre Forderung, eine »digitale
Ausgleichssteuer« auf Umsätze von Unternehmen der
Digitalwirtschaft einzuführen.
Diese Begründung erscheint auf den ersten Blick
plausibel, tatsächlich ist sie nicht tragfähig. Das wird
deutlich, wenn man die Berechnung des von der Kom-
mission kritisierten Steuergefälles näher betrachtet.
In ihrem Vergleich der steuerlichen Belastung der Digi-
talwirtschaft mit anderen Sektoren zitiert die Europäi-
sche Kommission Berechnungen des ZEW (2017). Dort
heißt es:
»Im Durchschnitt werden digitale Geschäfts­
modelle mit 10,2% belastet, womit deren Belastung
im Vergleich zu traditionellen Geschäftsmodellen um
11,73 Prozentpunkte geringer ausfällt.« (ZEW 2017,
S. 14)
Entscheidend ist die Erklärung für das Zustan-
dekommen dieser Zahlen. Es handelt sich nicht um
gemessene Steuerzahlungen von Digitalunterneh-
men im Vergleich zu anderen Unternehmen, sondern
um Berechnungen des effektiven Durchschnittssteu-
ersatzes (EATR) nach der Methode von Devereux and
Griffith (2003). Dabei wird ein hypothetisches Inves-
titionsprojekt mit einer gegebenen Vorsteuerrendite
und einer gegebenen Struktur von Investitionsgütern
betrachtet. Dafür wird dann eine hypothetische Steu-
erbelastung berechnet. Das Ergebnis hängt stark von
den getroffenen Annahmen über die Art der Investiti-
onsgüter ab, die in dem Projekt eingesetzt werden, weil
für unterschiedliche Investitionsgüter unterschiedliche
steuerliche Regelungen gelten. In der Digitalwirtschaft
werden stärker immaterielle Güter (z.B. selbst erstellte
Software) eingesetzt als in herkömmlichen Geschäfts-
modellen, bei denen Maschinen und Gebäude eine grö-
ßere Rolle spielen. Da für Maschinen und Gebäude in
den meisten Steuersystemen längere Abschreibungs-
fristen gelten als bei immateriellen, selbst erstellten
Wirtschaftsgütern, für die in der Regel die Sofortab-
schreibung gilt, ist die steuerliche Effektivbelastung bei
herkömmlichen Geschäftsmodellen größer. Außerdem
wird in den Berechnungen angenommen, dass digitale
Geschäftsmodelle stärker in den Genuss steuerlicher
Forschungsförderung kommen. In der Studie des ZEW
(2017), aus der die Zahlen der Kommission stammen,
wird dieser Umstand auch klar erläutert:
»Grund dafür sind ein angenommener höherer
Anteil nicht aktivierungspflichtiger Kosten in der Inves-
titionsstruktur … sowie vorteilhaftere Abschreibungs-
regeln für digitale Investitionsgüter und die Anwend-
barkeit steuerlicher Anreize für Forschung, Entwick-
lung und Innovation.« (ZEW 2017, S. 14)
Mit anderen Worten: Die Europäische Kommission
beklagt hier, dass die nationale Steuerpolitik Investi-
tionsgüter steuerlich bevorteilt, die in der Digitalwirt-
schaft stark verwendet werden, und will nun völlig neue
Steuern einführen, um die politisch erst geschaffenen
Vorteile wieder auszugleichen. Das weitaus zielgenau-
ere und sachgerechtere Vorgehen würde darin beste-
hen, die im Steuersystem vorhandenen Ungleichbe-

handlungen darauf hin zu untersuchen, ob sie gerecht-
fertigt sind und die nicht gerechtfertigten Vorteile
abzuschaffen.
Grundsätzlich sind unterschiedliche steuerli-
che Abschreibungsbedingungen gerechtfertigt, wenn
die wirtschaftliche Lebensdauer verschiedener Wirt-
schaftsgüter sich unterscheidet. Differenzen in der
effektiven Steuerbelastung entstehen aus unterschied-
lichen Abweichungen der steuerlichen Abschreibung
von der wirtschaftlichen Abschreibung. Ähnliche Wir-
kungen haben Unterschiede bei der Aktivierungspflicht
von selbst erstellten Wirtschaftsgütern. Wenn hier ein
unerwünschtes Steuergefälle vorliegt, kann die Poli-
tik dies beseitigen, indem sie die Abschreibungsregeln
entsprechend anpasst.
Unterschiede in der Steuerbelastung, die sich
durch eine höhere Forschungsintensität der Digi-
talwirtschaft und die damit verbundene steuerli-
che Forschungsförderung ergeben, sind ausdrücklich
erwünscht. Sie durch steuerliche Belastungen der Digi-
talwirtschaft einzuebnen, ist wirtschaftlich schädlich.
Steuerliche Forschungsförderung ist dadurch begrün-
det, dass die Forschungs- und Entwicklungstätigkeit
einzelner Unternehmen positive Externalitäten hervor-
bringt, also Vorteile, von denen auch andere Unterneh-
men profitieren, ohne dass sie zu den Kosten beitragen.
Ohne die Förderung kommt es zu ineffizient niedrigen
Forschungsausgaben.
Insgesamt kann man festhalten, dass es hoch-
gradig irreführend ist, ein Steuergefälle, das durch
unterschiedliche Abschreibungsbedingungen und Un­
terschiede in der Beanspruchung steuerlicher For-
schungsförderung entsteht, als Begründung für neue
Steuern auf digitale Geschäftsmodelle anzuführen.
Kaum überzeugender ist das Argument, Digi­
talsteuern seien erforderlich, um einen Ausgleich für
Steuervermeidung zu schaffen.1 Es ist zwar richtig,
dass internationale Konzerne der Digitalwirtschaft,
wie Facebook oder Amazon, ihre rechtlichen und finan-
ziellen Strukturen gezielt gestalten, um Steuern zu ver-
meiden. Das Problem der Steuervermeidung geht aber
weit über den Bereich digitaler Geschäftsmodelle hin-
aus. Man muss außerdem bedenken, dass die geplante
Steuer auf Umsätze der Digitalwirtschaft ein begrenz-
tes Aufkommenspotenzial hat. Die Europäische Kom-
mission erwartet, dass die Digitalsteuer europaweit ein
Aufkommen von rund 5 Mrd. Euro erheben würde (vgl.
European Commission 2018, S. 9).
Hinzu kommt, dass eine unilateral eingeführte
Steuer auf Umsätze von Digitalunternehmen vor
allem von Seiten der USA als protektionistische Maß-
nahme verstanden werden muss. Diese Politik wäre
ähnlich zu bewerten wie die Einführung von Zöllen auf
Stahl oder Autos, die Donald Trump vorantreibt. Eine
europäische Digitalsteuer könnte ein nützliches Ins-
trument in einem Handelskonflikt mit den USA sein.
Sie müsste dann aber ausschließlich auf US-Unter-
1
Dieser Aspekt wird in European Commission (2018) in den Vorder-
grund gestellt.
FORSCHUNGSERGEBNISSE
nehmen angewendet werden, nicht auf die gesamte
Digitalwirtschaft, wie derzeit geplant. Für den Nor-
malfall und als Instrument für eine ordnungsgemäße
Besteuerung der Digitalwirtschaft ist diese Steuer
ungeeignet.
3. DAS KONZEPT DER DIGITALEN BETRIEBSSTÄTTE
Das Konzept der digitalen Betriebsstätte ist ein Ansatz
zur Besteuerung der Digitalwirtschaft, der den Vorteil
hat, prinzipiell mit den grundlegenden Regeln interna-
tionaler Besteuerung vereinbar zu sein (vgl. hierzu auch
Becker und Englisch 2017).
Grundsätzlich geht es beim Betriebsstättenbegriff
um die Frage, unter welchen Umständen ein Unterneh-
men in einem Land, in dem es im steuerrechtlichen
Sinn nicht ansässig ist, trotzdem verpflichtet ist, eine
Ertragssteuererklärung abzugeben. Das ist nach den
bestehenden Regeln zur internationalen Besteuerung
dann der Fall, wenn das Unternehmen in einem Land
eine Betriebsstätte unterhält. Dass ein Unternehmen
durch den Export von Dienstleistungen oder Waren in
ein anderes Land viel Geld verdient, ist dagegen kein
hinreichender Grund für eine Ertragsbesteuerung in
dem betreffenden Land.
Im deutschen Steuerrecht definiert §12 der
Abgabenordnung die Betriebsstätte als »jede feste
Geschäftseinrichtung oder Anlage, die der Tätigkeit
eines Unternehmens dient. Als Betriebstätten sind ins-
besondere anzusehen:
1. die Stätte der Geschäftsleitung,
2. Zweigniederlassungen,
3. Geschäftsstellen,
4. Fabrikations- oder Werkstätten,
5. Warenlager,
6. Ein- oder Verkaufsstellen,
7. Bergwerke, Steinbrüche oder andere stehende,
örtlich fortschreitende oder schwimmende Stät-
ten der Gewinnung von Bodenschätzen,
8. Bauausführungen oder Montagen, auch örtlich
fortschreitende oder schwimmende, wenn
a) die einzelne Bauausführung oder Montage oder
b) eine von mehreren zeitlich nebeneinande best-
henden Bauausführungen oder Montagen oder
c) mehrere ohne Unterbrechung aufeinander fol-
gende Bauausführungen oder Montagen länger
als sechs Monate dauern.«
Nach dieser Definition folgt die Steuerpflicht aus
der physischen Präsenz der Produktionsstätte eines
Unternehmens in einem Land. Das Konzept der digita-
len Betriebsstätte sieht vor, den Betriebsstättenbegriff
zu erweitern. Das könnte man damit begründen, dass
bei digitalen Geschäftsmodellen der Ort des Konsums
zumindest teilweise auch als Ort der Produktion ange-
sehen werden kann, weil Daten der Konsumenten und
ihre Vernetzung für die Produktion der digitalen Dienst-
leistung eine entscheidende Rolle spielen. Da die exis-
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 23
 FORSCHUNGSERGEBNISSE
tierende Definition der Betriebsstätte darauf abstellt,
dass sie »der Tätigkeit des Unternehmens dient«, also
zur Wertschöpfung oder Produktion beiträgt, könnte
man argumentieren, dass auch die Nutzung von Kon-
sumentendaten als Betriebsstätte klassifiziert werden
sollte (vgl. Becker und Englisch 2017, S. 11).
Dieser Ansatz wirft allerdings verschiedene
Schwierigkeiten auf. Daten von Kunden und deren In­
teraktion spielen für viele Geschäftsmodelle eine wich-
tige Rolle, die man nicht zur Digitalwirtschaft im enge-
ren Sinne zählen würde. Automobilproduzenten bei-
spielsweise sammeln in großem Umfang Daten über
das Fahrverhalten ihrer Kunden. Das wirft die Frage auf,
ob künftig jedes exportierte Auto als Teil einer Betriebs-
stätte klassifiziert werden soll. Außerdem müssten
neue Regeln für Transferpreise entwickelt werden,
die den digitalen Betriebsstätten entsprechende Ge­­
winnanteile zuweisen. All dies umzusetzen, könnte zu
einer erheblichen Verkomplizierung des Steuerrechts
führen. Länder wie Deutschland, die hoffen, durch die
digitale Betriebsstätte mehr Steuern einzunehmen,
könnten am Ende als Verlierer dastehen, weil die digi-
tale Betriebsstätte tendenziell Besteuerungsrechte
ins Land der Endverbraucher verlagert.
Über die mit der Einführung der digitalen Betriebs-
stätte verbundene Verlagerung von Besteuerungs-
rechten wird man international nur schwer Konsens
erzielen können. Ob letztlich mehr Steuereinnahmen
erhoben werden, hängt davon ab, ob die auf Hochsteu-
erländer entfallenden Besteuerungsrechte signifikant
ausgeweitet werden. Das wäre der Fall, wenn die digi-
tale Betriebsstätte vor allem Unternehmen der Digital-
wirtschaft treffen würde, die derzeit einen großen Teil
ihrer Gewinne in Steueroasen ausweisen. Wie im voran-
gehenden Abschnitt bereits erwähnt wurde, ist aber zu
bedenken, dass die internationale Steuervermeidung
nicht allein ein Problem der Digitalwirtschaft ist und
deshalb breiterer Lösungsansätze bedarf.2
Insgesamt spricht nichts dagegen, das Konzept der
digitalen Betriebsstätte in internationale Verhandlun-
gen zur Fortentwicklung der Besteuerungsregeln ein-
zubringen. Dabei sollte man aber Wert darauf legen,
die Besteuerungsregeln nicht allzu sehr zu verkompli-
zieren. Allzu viel sollte man sich von diesem Ansatz aber
nicht versprechen.
4. STEUERN ALS INSTRUMENT FÜR DIE
»BEPREISUNG« VON DATEN?
Ein anderer Ansatz zur Anpassung des Steuersystems
an Veränderungen durch Digitalisierung beschäftigt
sich mit der Frage, ob es sinnvoll ist, dass Unterneh-
men mit digitalen Geschäftsmodellen Daten sammeln,
ohne für diese Daten zu bezahlen. Dem könnte man
entgegenhalten, dass zum einen niemand gezwungen
2
Einen aktuellen Überblick über empirische Studien zur interna-
tionalen Steuervermeidung bietet Riedel (2018). Zu Politikansätzen
zur Bekämpfung unerwünschter Steuervermeidung vgl. Fuest et. al.
(2013; 2015).
24 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
ist, seine Daten bereitzustellen und dass zum anderen
auch viele Unternehmen mit nicht-digitalen Geschäfts-
modellen Kundendaten systematisch sammeln und
nutzen. Hinzu kommt, dass bei Daten üblicherweise
keine Rivalität in der Nutzung besteht. Das spricht
dagegen, die Nutzung durch einen positiven Preis zu
beschränken.
Komplizierter ist die Situation, wenn Unterneh-
men durch das Sammeln von Daten Marktmacht erlan-
gen, beispielsweise weil diese Unternehmen dann
von verschiedenen Nachfragern gezielt unterschiedli-
che Preise verlangen können. Dadurch entsteht nicht
notwendigerweise ein Effizienzproblem, aber eine
Umverteilung von Konsumenten an Produzenten.
Wenn Angela Merkel von einem »Gerechtigkeitspro-
blem« spricht, denkt sie möglicherweise an eine derar-
tige Machtverschiebung. Um die Entstehung von uner-
wünschter Marktmacht zu verhindern, sind allerdings
weniger steuer- als vielmehr wettbewerbspolitische
Eingriffe gefragt. Allerdings kann man nicht behaup-
ten, dass die Digitalisierung generell die Marktmacht
der Unternehmen auf Kosten der Konsumenten stei-
gert. Vielfach ist das Gegenteil der Fall, beispielsweise
deshalb, weil Preisvergleichsplattformen es den Kon-
sumenten erleichtern, das preiswerteste Angebot zu
finden. Statt flächendeckender steuerlicher Eingriffe
sind gezielte Interven­tionen der Wettbewerbspolitik in
Fällen unerwünschter Wettbewerbsbeschränkungen
der bessere Weg (vgl. dazu auch Kronberger Kreis 2017).
5. DATENSAMMLUNG ALS UMSATZSTEUER­
PFLICHTIGER TAUSCH
Ein anderer Ansatz zur Besteuerung von Daten beruht
auf dem Argument, dass Unternehmen mit digita-
len Geschäftsmodellen auf umsatzsteuerpflichtigen
Tauschgeschäften beruhen. Getauscht werden hier
Dienstleistungen wie etwa die Nutzung einer Such­
maschine gegen die Bereitstellung von Daten. Das
Umsatzsteuerrecht sieht grundsätzlich vor, Tausch
zu besteuern. Die Bemessungsgrundlage der Umsatz-
steuer entspricht dem Wert der getauschten Güter.3
Wenn man die Bereitstellung von Daten in diesem
Kontext besteuern will, müssten praxistaugliche Ver-
fahren zur Bewertung der Daten entwickelt werden.
Eine Herausforderung dabei wäre erneut der Umstand,
dass bei sehr vielen Geschäften, auch bei nicht-digi-
talen Geschäftsmodellen, Daten ausgetauscht wer-
den, die für die Tätigkeit der beteiligten Unternehmen
erhebliche Bedeutung haben. Auch hier kann es leicht
zu einer überzogenen Verkomplizierung des Steuersys-
tems kommen.
6. FAZIT
Die ökonomischen Veränderungen, die mit der Digitali-
sierung der Wirtschaft einhergehen, betreffen auch die
3
Beim Tausch ist die Bemessungsgrundlage für die Umsatzsteuer
(§ 3 Abs. 12 Satz 1 UStG) in § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 UStG geregelt.

Steuerpolitik. Die derzeit diskutierten Vorschläge zur
Einführung einer europäischen Digitalsteuer führen
jedoch in die Irre. Die von der Europäischen Kommis-
sion angeführten Argumente und Zahlen, mit denen
sie die These eines unerwünschten Steuerge­fälles
zu Gunsten der Digitalwirtschaft untermauern will,
sind teilweise irreführend. Die Tatsache, dass einige
US-Technologieunternehmen mit mehr oder weni-
ger stark digitalen Geschäftsmodellen in der EU viel
Geld verdienen, ist nach den geltenden Grundsätzen
der internationalen Besteuerung kein hinreichender
Grund dafür, sie in der EU stärker zu besteuern. Ob die
USA ihre Besteuerungsansprüche gegen diese Unter-
nehmen durch­setzen oder nicht, spielt dafür keine
Rolle. Dass steuerliche Unterschiede zwischen Län-
dern den internationalen Wettbewerb in Märkten für
Güter und Dienstleistungen beeinflussen, ebenso wie
andere länderspezifische Eigenschaften, ist kein Argu-
ment für Eingriffe wie die Digitalisierungssteuer.
Zutreffend ist, dass multinationale Unternehmen
generell über Möglichkeiten verfügen und diese auch
nutzen, durch steuerliche Gestaltungen Gewinne in
Niedrigsteuerländer zu verlagern. Dieses Problem geht
aber weit über den Bereich digitaler Geschäftsmodelle
hinaus. Um gegen unerwünschte Steuervermeidung
vorzugehen, sollte die EU vor allem die Möglichkeit der
Nutzung von Quellensteuern erweitern und Doppelbe-
steuerungsabkommen zu Drittländern besser koordi-
nieren (vgl. dazu Fuest et al. 2013). Eine Steuer auf die
Umsätze von Digitalunternehmen ist hier das falsche
Instrument. Die USA müssten die unilaterale Einfüh-
rung einer solchen Steuer als Maßnahme betrachten,
die einem Strafzoll ähnelt. Entsprechende Gegenreak-
tionen wären zu erwarten.
Die Steuerpolitik in Europa sollte sich darauf kon-
zentrieren, für eine ordnungsgemäße Erhebung der
Umsatzsteuern auch bei digitalen Dienstleistungen zu
sorgen. Es spricht nichts dagegen, neue Konzepte wie
die digitale Betriebsstätte oder eine Umsatzbesteue-
FORSCHUNGSERGEBNISSE
rung der Datenbereitstellung im Rahmen der Regelun-
gen zum Tausch zu prüfen. Das sollte aber internatio-
nal abgestimmt erfolgen, und große Mehreinnahmen
sollte man sich davon nicht versprechen.
Bei alldem sollte nicht aus dem Blick geraten, dass
Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Europa nur
aufrechtzuerhalten sind, wenn die Potenziale der Digi-
talisierung genutzt werden. Eine unüberlegte Belas-
tung digitaler Geschäftsmodelle mit Sondersteuern
birgt das Risiko, dass neue digitale Dienstleistungen
zuerst in anderen Märkten entwickelt und eingeführt
werden, mit dem Ergebnis, dass Europa in der Digital-
wirtschaft weiter an Boden verliert.
LITERATUR
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ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 25
 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Hans-Werner Sinn*

Fast 1 000 Milliarden Target-

Forderungen der Bundesbank:
Was steckt dahinter?1

Der Target-Saldo der Bundesbank steigt schon zehn Jahre lang und liegt nun ungefähr bei
einer Billion Euro. Zyklisch hat sich der Wert von ca. 70 Mrd. Euro Ende 2007 auf den Wert
von 976 Mrd. Euro Ende Juni 2018 hinbewegt.
Wie ist der Target-Saldo zu bewerten? Handelt es sich um einen irrelevanten Verrechnungs-
posten und um die selbstverständlichen Implikationen eines gemeinsamen Zahlungssys-
tems? Oder geht es um echte Vermögenspositionen der Bundesrepublik und handfeste Bud­
getrisiken für den deutschen Staat, die durch die Übernutzung gemeinsamer Kassen verur-
sacht wurden?

DER SACHVERHALT Landesgröße zur Liquiditätsversorgung der heimi-

Der deutsche Target-Saldo ist eine bilanzielle Forde-
rung der Bundesbank gegen das Eurosystem aufgrund
internationaler Überweisungen. Die Forderung ent-
stand, weil die Bundesbank im Auftrag anderer Noten-
banken Geld geschaffen und es nach den Wünschen der
ausländischen Auftraggeber für den Kauf von Gütern
und Vermögenswerten, für die Schuldentilgung sowie
auch für den Aufbau von Kassenbeständen in Deutsch-
land bereitgestellt hat, während die anderen Zentral-
banken im gleichen Umfang Geld eingezogen haben.
Es handelt sich um einen öffentlichen Überziehungs-
kredit zwischen den nationalen Notenbanken des
Eurosystems, der es anderen Volkswirtschaften des
Euroraums ermöglicht hat, ohne am privaten Kapital-
markt Auslandskredite aufzunehmen, einen Nettozu-
strom von Waren, Dienstleistungen und Vermögens-
titeln aus Deutschland zu bezahlen. Der Target-Kredit
wird in Höhe des marginalen Hauptrefinanzierungs­
satzes der EZB (Beschluss EZB / 2007 / NP10) zu Lasten
der Schuldner-Notenbanken verzinst. Seit dem März
2016 liegt dieser Zins bei null. Früher lag er auch schon
einmal in der Gegend von 5%.
Den Target-Kredit in Anspruch zu nehmen, war nur
möglich, weil die Zentralbanken der Auftrag gebenden
Länder bereit und in der Lage waren, das bei der Über-
weisung von ihnen einzuziehende Zentralbankgeld
durch neue Geldschöpfungskredite an die Geschäfts-
banken ihrer Länder zu ersetzen, also insgesamt mehr
von solchen Krediten zu vergeben, als es gemäß ihrer
*
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Hans-Werner Sinn, Alt-Präsident des ifo In­
stituts, Ludwig-Maximilians-Universität München und CESifo.
1
Langfassung des Artikels »Fast 1 000 Milliarden Euro«, erschienen
in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17. Juli 2018, S. 16.
schen Wirtschaft nötig gewesen wäre.
Dabei war es nicht erforderlich, dass der Kredit
dem Auftraggeber der Überweisung oder seiner Bank
selbst gewährt wurde, weil der die Überweisung ja
möglicherweise auch aus einem vorhandenen Barver-
mögen finanziert hat. Gleichwohl war es bei unsiche-
ren Ländern, in denen nur die für die Geldzirkulation
erforderlichen Minimalbestände an Zentralbankgeld
liegen blieben, notwendig, neue Notenbankkredite zu
vergeben, um das bei der Überweisung in die ande-
ren Länder eingezogene Zentralbankgeld zu ersetzen.
Ohne dieses kompensierende Nachschieben von Kre-
ditgeld wäre sonst dem lokalen Wirtschaftskreislauf
des Target-Schuldnerlandes durch die Nettoüberwei-
sungen in andere Länder sehr schnell das Schmiermit-
tel ausgegangen.
Überweisungen zwischen Ländern müssen, wie
die privaten Clearing-Systeme Londons zeigen, nicht
notwendigerweise über Zentralbanken laufen. Wenn
beispielsweise ein Kunde der griechischen Piräus-Bank
Geld an VW überweisen möchte, um ein Auto zu kaufen,
und die Piräus-Bank dafür die Commerzbank bittet, VW
zu bezahlen, dann wird dafür in Deutschland kein Zent­
ralbankgeld in Umlauf gebracht, und es wird von der
griechischen Zentralbank auch keines eingezogen. Der
Target-Saldo wird von solchen Überweisungen nicht
berührt, und ein kompensierender Verleih von Zent-
ralbankgeld an die Geschäftsbanken ist in diesem Fall
nicht erforderlich.
Überweisungen außerhalb des Target-Systems
sind private Kreditgeschäfte. Überweisungen über
das Target-System sind hingegen öffentliche Kre-
ditgeschäfte. Die beiden Kreditformen unterschei-
den sich dadurch, dass das Kreditausfallrisiko das

26 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018


eine Mal beim Steuerzahler und das andere Mal
beim Bankaktionär liegt, aber sie führen gleicherma-
ßen zu einer Veränderung der Nettoauslandsschuld
bzw. des Nettoauslandsvermögens der jeweiligen
Länder. Sie und eine Vielzahl anderer privater und
öffentlicher Kapitalflüsse sind das Spiegelbild der
Leistungsbilanzsalden.
Als das Target-System eingeführt wurde, dachte
niemand, jedenfalls niemand auf deutscher Seite,
daran, dass einmal größere Salden entstehen könnten.
Man ging von einer täglichen Glattstellung aus. Davon
kann schon lange nicht mehr die Rede sein. Der öffent-
liche Kreditfluss über die Notenbanken hat im Eurosys-
tem einen Gutteil des privaten Kreditflusses ersetzt,
weil er zu Konditionen möglich wurde, die den Markt
unterboten.
Im System der Zahlungsbilanzstatistiken wird der
wachsende Target-Kredit der Bundesbank als Teil des
Auslandsvermögens der Bundesrepublik Deutschland
verbucht, das sich aus der Summe früherer Leistungs-
bilanzüberschüsse ergibt. Das Nettoauslandsvermö-
gen der Bundesrepublik, das nach dem Japans das
größte der Welt ist, lag Ende 2017 bei 1 929 Mrd. Euro.
Die Target-Forderungen der Bundesbank gegen andere
Notenbanken zur Jahresmitte 2018 beliefen sich auf
51% davon.
EIN RÜCKBLICK AUF DAS
BRETTON-WOODS-SYSTEM
Zum Verständnis der mit dem Target-System ge­­
währten öffentlichen Kredite ist ein Rückblick auf das
Bretton-Woods-System nützlich. Dieses System sorgte
in der Nachkriegszeit für feste Kurse. Ihm gehörten
viele Länder der Welt, darunter auch die USA, an, bis
es in den Jahren 1968 bis 1973 zerbrach. Die Notenban-
ken waren verpflichtet, Währungen der Mitgliedslän-
der zu der fest vereinbarten Parität in die eigene Wäh-
rung umzutauschen. In diesem System akkumulierte
die Bundesbank nennenswerte Bestände an ausländi-
schen Devisen, weil die Notenbanken der USA und der
europäischen Nachbarländer die eigene Wirtschaft auf
dem Wege der Kreditvergabe mit überschüssiger Liqui-
dität versorgten, die es ihnen ermöglichte, in Deutsch-
land auf Shopping-Tour zu gehen. Man kaufte mit
dem selbst bedruckten Papier Waren, Firmen, Aktien,
Immobilien und vieles mehr, weil Deutschland billig
war und gute Ware sowie günstige Investitionsgelegen-
heiten bot. Die Bundesbank musste damals in großem
Umfang andere Währungen in D-Mark umtauschen.
Die Devisenforderungen, die die Bundesbank auf
diese Weise im Bretton-Woods-System anhäufte, sind
im Prinzip das Gleiche wie ihre Target-Forderungen
heute. Auch die Target-Forderungen entstanden näm-
lich dadurch, dass die Notenbanken anderer Länder
des Eurosystems mehr Geld durch Kreditvergabe und
Wertpapierkäufe in Umlauf brachten, als für die Zirku-
lation zuhause benötigt wurde. Erst dadurch wurden
die Nettoüberweisungen für Auslandskäufe möglich,
FORSCHUNGSERGEBNISSE
ohne dass die Liquidität zuhause zur Neige ging und die
Wirtschaft austrocknete.
Trotz dieser Parallelen gibt es aber doch auch
erhebliche Unterschiede. Der zentrale Unterschied liegt
darin, dass die Bundesbank im Bretton-Woods-System
den Umtausch der Devisen in andere, fungiblere Ver-
mögensobjekte verlangen konnte, während sie sich
heute mit bloßen Buchforderungen begnügen muss.
Im Eurosystem werden die durch die Überwei-
sungen entstandenen Buchforderungen gegen andere
Notenbanken am Ende eines jeden Tages in Buchfor-
derungen gegen das gesamte Eurosystem verwan-
delt. Das erhöht zwar die Sicherheit dieser Forderun-
gen. Doch können diese Buchforderungen niemals fäl-
lig gestellt werden und tragen nur einen Zins in Höhe
des Hauptrefinanzierungssatzes der EZB, der derzeit
null ist.
Im Bretton-Woods-System wurden die Devisenfor-
derungen der Bundesbank zu vorgegebenen Paritäten
in die Leitwährung Dollar oder in Gold umgetauscht. Da
der Marktpreis des Goldes aber unter der Parität lag,
zogen es viele Länder vor, die Bundesbank mit Gold
zu bezahlen. Nur die USA hatten das Privileg, die Dol-
lars bei der Bundesbank stehen zu lassen. Die Bundes-
bank konnte sie später in amerikanische Schatzwech-
sel umtauschen. Bis zum Jahr 1968 hatte die Bundes-
bank auf diese Weise Goldreserven in Höhe von etwa
4 000 Tonnen angehäuft, was damals 3,4% des deut-
schen BIP ausmachte. Zugleich verfügte sie über Dol-
larreserven in Höhe von 1,6% des BIP.
Die Target-Forderungen der Bundesbank von Ende
Juni 2018 beliefen sich demgegenüber auf 30% des
deutschen BIP. Hätte die Bundesbank sie in Gold um­­
tauschen können, hätte sie dafür weitere 28 277 Ton-
nen erhalten.
SELBSTBEDIENUNG IM EUROSYSTEM
Die Notwendigkeit der Tilgung der Devisenschulden hat
die Zahlungsverkehrssalden im Bretton-Woods-Sys-
tem in engen Grenzen gehalten. Im Eurosystem ist
hingegen keine Tilgung vorgesehen. Das erklärt das
enorme Anwachsen der Target-Salden. So ist Deutsch-
land zu einem Selbstbedienungsladen geworden, in
dem man nach Belieben anschreiben lassen kann,
ohne dass der Ladeninhaber seine Forderungen fällig
stellen kann.
Die Attraktivität des Kaufs auf Pump war so groß,
dass selbst jene Länder, die noch gar nicht vom Kapital-
markt abgeschnitten waren, sondern nur hohe Zinsen
hätten bezahlen müssen, die Geldschöpfungskredite
der heimischen Notenbank vorzogen, um Überweisun-
gen nach Deutschland zu ermöglichen. Mit dem billigen
Überziehungskredit im Eurosystem wurde es möglich,
private Auslandsschulden zu tilgen und alles zu kaufen,
was nicht niet- und nagelfest war, neue und alte Güter
gleichermaßen sowie Vermögenstitel jedweder Art.
Es sind im Wesentlichen fünf institutionelle Rege-
lungen, durch die eine asymmetrische Schöpfung von
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 27
 FORSCHUNGSERGEBNISSE
Kreditgeld im Eurosystem und somit der Überziehungs-
kredit der Bundesbank in den ersten Jahren der Finanz-
krise bis etwa 2012 verfügbar gemacht wurde.
Die erste besteht in der Einführung des Target-Sys-
tems an sich. Der Maastrichter Vertrag sagt davon
nichts. Dort heißt es nur, dass die EZB das reibungslose
Funktionieren des Zahlungsverkehrs sicherstellen soll.
Dass die Notenbanken die Überweisungen durchführen
und dabei zudem noch einander unbegrenzte Kredit-
linien einräumen, hat der EZB-Rat selbst beschlossen,
ohne dass jemals ein demokratisch gewählter Abge-
ordneter damit befasst war. Diese Entscheidung war
damals in der Bundesbank nicht unumstritten.
Die zweite Regelung liegt in der bereits zum Beginn
der Eurokrise beschlossenen Vollzuteilungspolitik bei
Refinanzierungskrediten, die die jeweiligen nationa-
len Notenbanken an die Banken ihres Hoheitsgebie-
tes ausgeben. Danach dürfen sich die Geschäftsbanken
eines jeden Landes unbegrenzt Kredite bei der eigenen
Notenbank besorgen und können damit unbegrenzt
Überweisungen in andere Länder ermöglichen.
Sie müssen dabei freilich hinreichend gute Pfän-
der hinterlegen. Die Mindestqualität dieser Pfän-
der, und das ist die dritte Regelung, wurde sukzes-
sive bis unter BBB –, also bis auf das Schrottniveau
gesenkt. Schrottpfänder hatten die Geschäftsban-
ken genug, um die heimische Geldmaschine laufen zu
lassen. In einer kaum noch überschaubaren Vielzahl
von Einzelentscheidungen hat der EZB-Rat im Laufe
der Zeit die Bonitätsanforderungen an die als Sicher-
heiten eingereichten Wertpapiere immer weiter her-
untergeschraubt, um den Banken die Gelegenheit zu
geben, aus ihren ohnehin schon zerfledderten Bilan-
zen immer mehr Aktiva als Pfänder herauszukratzen.
Außerdem hat der EZB-Rat viel Spielraum für die nati-
onale Definition der geeigneten Sicherheiten gelas-
sen und dabei sogar im Ringtausch zwischen Banken
entstandene Schuldverschreibungen sowie Unter-
nehmensobligationen zugelassen, die das Licht des
Marktes niemals gesehen haben. Der private Kapi-
talmarkt hatte keine Chance, mit diesen Konditionen
mitzuhalten.
Die vierte Regelung besteht in den sogenann-
ten ELA-Notfallkrediten. Danach darf eine Notenbank
selbständig den Notfall erklären und dann nach eige-
nem Gustus und vermeintlich auf eigenes Risiko zu
von ihr selbst gesetzten Konditionen so viele Euros an
die Banken ihres Geschäftsbereichs verleihen, wie sie
will, es sei denn, zwei Drittel der Stimmen des EZB-Ra-
tes wenden sich dagegen. Da die sechs offiziellen Kri-
senländer der Eurozone – Griechenland, Italien, Portu-
gal, Spanien, Irland und Zypern – in den entscheiden-
den Jahren eine Stimme mehr als ein Drittel hatten,
hätte sie niemand daran hindern können, sich mit den
ELA-Krediten ein Himmelreich auf Erden zu kaufen.
Tatsächlich wurden hunderte von Milliarden Euro an
ELA-Krediten ausgegeben, in Griechenland und Irland
sogar zum Zweck der Staatsfinanzierung. So konnte
z.B. der griechische Finanzminister Yanis Varoufakis die
28 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
Verhandlungen mit der Troika im Jahr 2015, bei denen
es um 7,5 Mrd. Euro Restforderungen aus dem zweiten
Rettungspaket ging, mit Hilfe von ELA-Krediten von
insgesamt 89 Mrd. Euro monatelang in die Länge zie-
hen, während sein Land auf den Kapitalmärkten schon
lange kein Geld mehr bekam.
Fünftens wurde die Selbstbedienung ermöglicht,
indem die Notenbanken das sogenannte ANFA-Ge­
heimabkommen geschlossen haben, das erst 2015
durch den Berliner Doktoranden Daniel Hoffmann auf-
gedeckt wurde und die EZB zur anschließenden Veröf-
fentlichung zwang. Dieses Geheimabkommen erlaubt
es den nationalen Notenbanken, in gewissem Umfang
eigene Geldgeschäfte mit der Druckerpresse zu betrei-
ben. Die Banca d‘Italia hat unter dem Schutz von ANFA
für 105 Mrd. Euro selbständig Geld geschaffen, um
damit Staatspapiere zu kaufen. Auch das hat dazu bei-
getragen, die Target-Schulden Italiens ansteigen zu las-
sen. Zur Jahresmitte 2018 lagen Italiens Target-Schul-
den bei 481 Mrd. Euro. Italien hat weitaus mehr Kredit-
geld für Überweisungen in Umlauf gebracht, als für die
Liquiditätsversorgung der heimischen Wirtschaft erfor-
derlich war.
Die durch all diese Mechanismen erzeugten Kredite
aus der Druckerpresse fanden reißenden Absatz bei den
Geschäftsbanken, weil sie zu Konditionen gewährt wur-
den, die die Konditionen des Kapitalmarkts klar unter-
boten. Die EZB rechtfertigte die im Vergleich zum Markt
günstigen Kreditkonditionen damit, dass der Kapital-
markt nicht richtig funktioniere und die tatsächliche
Sicherheit der von den Südeuropäern verlangten Kre-
dite falsch einschätze. Der Transmissionsmechanismus
der Geldpolitik sei gestört. Sie hat wie eine Zentralpla-
nungsbehörde zur Verteilung des gesellschaftlichen
Produktionsfonds gehandelt.
BINNENGELD UND AUSSENGELD
Das enorme Volumen der Überziehungskredite, die
sich einzelne Länder des Euroraums bei der Bundes-
bank besorgen konnten, wird auch deutlich, wenn man
ihren Einfluss auf die Verteilung des sogenannten Bin-
nen- und Außengeldes betrachtet. Beide Male handelt
es sich um Geld, das eine nationale Notenbank her-
stellt und an die Banken ausgibt. Binnengeld kommt
auf Initiative lokaler Banken zustande, die der Noten-
bank dafür Wertpapiere geben oder eine Forderung
gegen sich selbst einräumen. Außengeld ist Überwei-
sungsgeld, das im Auftrag anderer Notenbanken her-
gestellt wird und eine Devisen- oder Target-Forderung
gegen sie begründet. Seinerzeit hieß es, die USA hät-
ten mit dem vielen Außengeld, das sie der Bundesrepu-
blik aufzwangen, ihren Vietnamkrieg finanziert. Heute
stammt das Außengeld, das die Bundesbank hat her-
stellen müssen, aus den Krisenstaaten Südeuropas, die
damit ihre aufgrund eines Verlustes der Wettbewerbs-
fähigkeit entstandenen Finanznöte decken.
In der seit 2008 währenden Finanzkrise haben die
Notenbanken der Krisenländer des Eurosystems den
 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Banken ihrer Länder so viele Geldschöpfungs-Ersatz- ermöglichte es, die öffentlichen Überziehungskredite
kredite zum Ausgleich der wegbrechenden privaten im Eurosystem in Anspruch zu nehmen, die durch die
Kapitalimporte gewährt und damit solch hohe Net­ Target-Salden gemessen werden.
toüberweisungen nach Deutschland ermöglicht, dass In den letzten vier Jahren erlebten wir die zweite
es in den Jahren 2012 und 2013 in Deutschland kei­ Welle, wie ich sie in meinem Buch Der Schwarze Juni
nerlei Binnengeld mehr gab. Alles Geld, das von der und auch in meiner Autobiographie Auf der Suche
Bundesbank in Umlauf gebracht worden war, war nach der Wahrheit schon beschrieben habe. Sie wurde
damals Außengeld. Theoretisch hätte dieses Außen- durch die Erwartung und Implementierung des QE-Pro-
geld zum Binnengeld hinzutreten können, doch gramms der EZB ausgelöst, nach dem in der Zeit vom
brauchten die deutschen Banken nicht mehr Liquidi- März 2015 bis Juni 2018 für etwa 2,4 Billionen Euro
tät, als sie hatten, und zogen es vor, die ursprünglich Wertpapiere gekauft wurden. Von dieser Summe ent-
einmal bezogenen Binnengeldkredite der Bundes- fielen 2 Billionen auf Staatspapiere im Zuge des Public
bank vollständig zu tilgen. In Finnland war es damals Sector Purchase Programme (PSPP). Obwohl die Noten-
ähnlich. banken die Papiere ihrer Heimatländer in Proportion
Heute ist in Deutschland noch viel mehr Außen- zur Landesgröße ankauften, stiegen die Target-Salden
geld vorhanden als damals, doch hat der EZB-Rat nochmals an.
die Bundesbank inzwischen gegen deren Willen ge­­ Das lag zum einen daran, dass die Verkäufer die
zwungen, immer mehr deutsche Staatspapiere zu Überschussliquidität in Deutschland in Sicherheit brin-
kaufen und damit zugleich neues Binnengeld in den gen wollten. Das ist ein Aspekt, der angesichts der in
Markt zu pumpen, um nun endlich die lang ersehnte Italien wieder aufflammenden Eurokrise gerade in
Inflation loszutreten. Da die Bundesbank sehr viel letzter Zeit eine zunehmende Bedeutung erhielt. Auch
Außen­geld und zugleich sehr viel Binnengeld schaf- den in den letzten Monaten rasanten Anstieg der Tar-
fen musste, war der Anteil des netto in Deutschland get-Verbindlichkeiten Frankreichs kann man darauf
geschaffenen Außengeldes bis zum März 2018 wieder zurückführen, weil die französischen Banken ein ext-
auf 72% gefallen, was aber immer noch ein extrem rem großes Exposure in Italien haben und unmittelbar
hoher Wert ist, denn in einem symmetrischen Gleich- von der italienischen Krise betroffen sind.
gewicht, in dem jedes Land nur so viel Geldschöp- Zum anderen ist der neuerliche Anstieg der Tar-
fungskredit vergibt, wie es seiner Größe entspricht, get-Salden auf den technischen Effekt zurückzufüh-
ist der Wert null. ren, dass die Papiere der südlichen Euroländer in der
Zeit vor der Lehman-Krise und auch schon vor der Ein-
DIE ZWEI TARGET-WELLEN führung des Euro zur Finanzierung riesiger Leistungs-
bilanzdefizite in die Welt verkauft worden waren, so
Der deutsche Target-Saldo stieg
im letzten Jahrzehnt in zwei Abb. 1
Wellen an. Die erste erreichte Target-Salden ausgewählter nationaler Zentralbanken und der EZB
Monatsendwerte
mit einem Target-Bestand von
751 Mrd. Euro im August 2012 Deutschland Luxemburg Niederlande
Finnland Irland Griechenland
ihren Höhepunkt. Diese Welle Portugal Frankreich EZB
wird durch die Finanzkrise Milliarden Euro Spanien Italien
unmittelbar erklärt, denn seit 1 000
976
dem Lehman-Crash verwei-
gerten sich die Kapitalmärkte 800
einer Fortsetzung der Finanzie-
rung der Leistungsbilanzdefi- 600
zite der südeuropäischen Län-
der und Irlands. Die ausländi- 400
schen Anleger wollten sogar
das bereits verliehene Geld 200 202
116
zurück, sobald es fällig wurde, 74
0 15
und weigerten sich, Ersatzkre- -44
-80
dite zur Ablösung der Altkre- -83
dite zu gewähren. Ferner ver- - 200
-247
suchten inländische Vermö-
gensbesitzer, ihr Vermögen - 400 -398
im Inland zu beleihen und die -481

Kreditmittel dann ins Ausland - 600

05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18
zu bringen. Die Selbsthilfe mit
Quelle: Sinn und Wollmershäuser aktualisiert (2012), »Target Loans, Current Account Balances and
der Druckerpresse in Form der Capital Flows: The ECB’s Rescue Facility«, International Tax and Public Finance; Europäische
oben beschriebenen Regeln Zentralbank; Deutsche Bundesbank; Banca d’Italia; Banco de España; Bank of Greece. © ifo Institut

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 29

 FORSCHUNGSERGEBNISSE
dass nun ohnehin Auslandsüberweisungen notwen-
dig waren, um diese Papiere zurückzuholen. So oder
so war die Bundesbank – und neben ihr auch noch die
Notenbank der Niederlande – häufig gefordert, die
Rückkäufe und damit die alten Leistungsbilanzdefizite
der Südländer durch eine gigantische Umschuldungs-
aktion im Nachhinein zu kreditieren.
So musste die Bundesbank zum Beispiel direkt an
sie gerichtete Überweisungsaufträge der spanischen
Notenbank ausführen, die das Ziel hatten, spanische
Wertpapiere aus Deutschland nach Hause zurückzuho-
len. Die Aktion war gut für Spanien, weil Spanien seine
verbriefte, mit einem Zins ausgestattete Schuld gegen-
über privaten ausländischen Investoren (die manch-
mal lästig werden können) in eine bloße Buchschuld
einer spanischen Behörde gegenüber dem Eurosystem
und indirekt gegenüber der Bundesbank umtauschen
konnte, die derzeit keinen Zins trägt und niemals fäl-
lig gestellt werden kann. Doch für Deutschland war
die Aktion weniger gut. Zwar wurden die deutschen
Verkäufer mit Geld von der Bundesbank kompensiert,
doch ist dieses Geld eine Forderung gegen die Bundes-
bank, verbucht auf der Passivseite ihrer Bilanz, wäh-
rend die Bundesbank dafür nur eine Target-Forderung
gegen das Eurosystem erhielt.
Auch half die Bundesbank den Südländern letzt-
lich dabei, einen Teil ihrer Schulden gegenüber Inves-
toren aus anderen Euroländern und sogar außereuro-
päischen Ländern loszuwerden und durch eine Buch-
schuld beim Eurosystem und indirekt bei sich selbst
zu ersetzen. Wenn nämlich, um in dem Beispiel zu blei-
ben, die spanische Notenbank die spanischen Staat-
spapiere von einem Investor in Shanghai zurückkaufte,
der dann, weil der Rückkauf der Papiere aus Nicht-Eu-
roländern zur Abwertung des Euro führte, sein Geld in
den Kauf einer deutschen Firma investierte, dann war
auch das ein gutes Geschäft für die Spanier. Die ver-
briefte Schuld gegenüber dem chinesischen Privatin-
vestor konnte durch eine Buchschuld beim Eurosys-
tem ersetzt werden. Der EZB-Rat, das Entscheidungs-
gremium dieses Systems, ist im Zweifel viel netter als
der chinesische Investor und politischen Massagen
zugänglich, zumal die Bundesbank, obwohl sie der
größte Gläubiger des Eurosystems ist, dort nicht viel zu
sagen hat. Bekanntlich hat Deutschland in diesem Rat
eine Stimme wie Malta oder Zypern auch. Der chine-
sische Investor wurde für die Hergabe der spanischen
Papiere mit der deutschen Firma kompensiert, und der
Verkäufer der deutschen Firma erhielt mit dem Geld
eine Forderung gegen die Bundesbank, für die die Bun-
desbank mit einer Target-Forderung gegen das Euro-
system kompensiert wurde.
Ein weiterer Teil der deutschen Target-Forderun-
gen könnte auch dadurch entstanden sein, dass die
EZB-Zentrale im Zuge des QE-Programms einige Fir­
menobligationen in Deutschland erwarb, was die Bun-
desbank zur Kreditierung dieser Käufe zwang. Die
Käufe der EZB dürften aber vor allem hinter den Tar-
get-Forderungen Luxemburgs stehen, denn dort sind
30 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
die fiskalischen Rettungsschirme der Staatengemein-
schaft sowie die Europäische Investitionsbank angesie-
delt, deren Schuldpapiere die EZB selbst erwirbt. Die
Target-Verbindlichkeiten der EZB sind das Spiegelbild
dieser Käufe.
Natürlich sind das nur Beispiele. Es kann auch
sein, dass der ausländische Investor Aktien und andere
Wertpapiere oder deutsche Immobilien erwarb, denn
wie seinerzeit im Bretton-Woods-System ist Deutsch-
land billig und bietet gute Ware und Investitionsmög-
lichkeiten an. Wieder wird hier alles gekauft, was nicht
niet- und nagelfest ist. Leider wird diesmal dafür kein
Gold auf den Tresen gelegt.
Es kann schließlich auch sein, dass der ausländi-
sche Investor sein Geld auf deutsche Bankkonten oder
gar Bankkonten seiner eigenen Filialen in Deutschland
überweist. Diese Konten bedeuten dann zwar nur For-
derungen gegen hier ansässige Banken und sind noch
nicht in geldferne Vermögensobjekte umgetauscht,
doch kann das jederzeit geschehen und wird sicher-
lich geschehen, wenn dem Eurosystem eine substan-
zielle Krise droht, denn nur solche geldfernen Vermö-
gensobjekte würden den Investor im Falle des Falles
davor schützen, zu den ersten Opfern eines Währungs-
schnitts zu gehören.
BARGELD UND TARGET-SALDO
Noch unschöner wird die Rechnung für Deutschland,
wenn man bedenkt, dass das zusätzliche Außengeld,
das die Bundesbank herstellen muss, nicht nur auf Kon-
ten landet, die die Banken bei der Bundesbank unter-
halten, sondern zum Teil als physisches Bargeld abge-
rufen wird. Überproportionale Bargeldbestände, die
die Bundesbank im Zuge der Überweisungen herstellen
muss, werden nämlich als Target-ähnliche Verbindlich-
keit in der Bundesbankbilanz verbucht, weil man von
der Fiktion ausgeht, dass dieses Bargeld letztlich wie-
der für Käufe in anderen Ländern verwendet wird. So
verbuchte die Bundesbank im März hierfür einen Pos-
ten in Höhe von 368 Mrd. Euro.
Für die Fiktion gibt es keine statistischen Belege,
doch ist sie nicht unplausibel, denn aufgrund von
Gastarbeiter-Überweisungen und Tourismus gelangen
in der Tat deutsche Bargeldbestände ins Ausland, die-
nen dort dem Erwerb von Gütern und Dienstleistun-
gen und stehen anschließend für allgemeine Transak-
tionen zur Verfügung. Es handelt sich insofern zu Recht
um eine deutsche Verbindlichkeit im Eurosystem, die
das Gegenstück zu den Target-Forderungen ist und mit
ihnen saldiert werden muss. Allerdings nur insofern.
Man muss nämlich bedenken, dass dieser physisch
ins Ausland geschaffene Bargeldbestand zu einem
nicht unerheblichen Teil auf die alten D-Mark-Bestände
zurückzuführen ist, die schon vor der Einführung des
Euro ins Ausland gelangt waren und dort zirkulierten.
Ähnliche Außenstände hatte es damals bei den ande-
ren Währungen der heutigen Euroländer nicht gege-
ben. Nur die D-Mark hatte sich ähnlich wie der Dollar

den Status einer internationalen Transaktionswäh-
rung erarbeitet. Die entsprechenden Außenstände an
D-Mark-Bargeld wurden mit der Gründung der Wäh-
rungsunion in Euro umgewandelt und vergemeinschaf-
tet, so dass sie und ihre im Zuge des allgemeinen Wirt-
schaftswachstums realisierten Zuwächse heute als
Verbindlichkeit in der Bundesbankbilanz stehen. Es
kam somit zu dem paradoxen Ergebnis, dass die Mit-
gift, die Deutschland in die Währungsunion brachte,
mitsamt den normalen Zuwächsen aufgrund der wirt-
schaftlichen Entwicklung heute als eine Verbindlich-
keit gegenüber dem Eurosystem in der Bundesbank
verbucht wird.
Im Übrigen dürften Bargeldbestände auch im
Zuge des QE-Programms entstanden sein, weil ein
Teil des von der Bundesbank qua Überweisungsauf-
trag geschaffenen Außengeldes nicht nur als Buchgeld
auf den Konten der Geschäftsbanken bei der Bundes-
bank akkumuliert wurde, sondern als Bargeld in den
Portemonnaies der Verkäufer von Waren und Vermö-
gensobjekten landete. Der Wert dieses Geldes wird
als Verbindlichkeit der Bundesbank gegenüber dem
Eurosystem den durch die Überweisungen entstan-
denen Target-Forderungen entgegengestellt, obwohl
ihm ein Abfluss von Gütern und Vermögensobjekten
ins Ausland zugrunde lag. Dieser Abfluss führt insofern
per saldo nicht zu einem Zuwachs an Forderungen der
Bundesbank gegen das Eurosystem und ist von vorn­
herein als Geschenk der Bundesrepublik Deutschland
an das Ausland zu werten.
IST ES INNERHALB DEUTSCHLANDS AUCH SO?
Um das Geschehen in der Eurozone zu rechtfertigen,
wurde verschiedentlich behauptet, dass die Proble-
matik der Target-Salden nur dadurch entstehe, dass
die einzelnen Notenbanken getrennte Bilanzen führen.
Gebe man diese Bilanzierungspraxis auf und berichte
man über das Geschehen in den nationalen Noten-
banken nur so, wie die Bundesbankstatistik über die
Niederlassungen der Bundesbank informiert, gebe es
keine Target-Salden und auch keine Probleme mehr.
Richtig an diesem Standpunkt ist nur, dass man die
Probleme dann nicht mehr so leicht erkennen könnte.
Behoben sind sie damit allerdings noch lange nicht.
Man müsste vielmehr die Autonomie der nationalen
Notenbanken vollständig aufheben und länderüber-
greifendende private Bankensysteme schaffen, bevor
zu Deutschland halbwegs vergleichbare Bedingungen
entstehen.
Tatsächlich gibt es innerhalb Deutschlands schon
deshalb keine versteckten Target-Salden, weil die ein-
zelnen Niederlassungen der Bundesbank gar nicht das
Recht haben, Instrumente wie ELA und ANFA zu ver-
wenden, und auch keinen eigenen Spielraum haben,
die Pfänder für Refinanzierungskredite selbst zu defi-
nieren, um lokale Finanzprobleme mit der Drucker-
presse zu lösen. Sie organisieren auch keine Umschul-
dungsprogramme durch den Rückkauf von Staats-
FORSCHUNGSERGEBNISSE
schuldtiteln, durch die eine Niederlassung gezwungen
werden könnte, einer anderen Niederlassung Buchkre-
dite zur Ablösung einer lokalen öffentlichen Schuld zu
gewähren. Die alte Bundesbank erwarb ohnehin prak-
tisch keine Staatsschuldtitel. Wer glaubt, das Problem
der Target-Kredite durch die bloße Zusammenlegung
von Bilanzen überwinden zu können, irrt gewaltig, weil
er damit die Ursachen der asymmetrischen Kreditver-
sorgung durch die Notenbanken im Eurosystem nicht
beseitigt hätte.
Ähnliches gilt auch für die Frage der grenzüber-
schreitenden privaten Überweisungen. Deutschland
hat mehrere separate und flächendeckende private
Bankensysteme, innerhalb derer interregionale Über-
weisungen stattfinden. Solche Überweisungen sind Teil
eines privaten Kapitalverkehrs zwischen den Regionen
und keine öffentlichen Kredite wie im Eurosystem, von
deren Ausfällen Steuerzahler betroffen sein könnten.
In Europa spielen indes länderübergreifende private
Bankensysteme, die die Überweisungen intern regeln
könnten, bislang keine besondere Rolle. Ja, sie haben
es schwer, Fuß zu fassen, eben weil die EZB ihnen mit
ihrem staatlichen Target-System die Geschäftschancen
nimmt. Gerade der Vergleich mit Deutschland zeigt,
dass im Eurosystem ein staatliches, zentralplaneri-
sches Kreditsystem entstanden ist, für das es innerhalb
der einzelnen Länder keine Parallelen gibt, schon gar
nicht in Deutschland.
Es gibt in der EU und bei der EZB Bestrebungen, die
separate Bilanzierung der Kreditgeschäfte der nationa-
len Notenbanken aufzugeben und am besten das Zent­
ralbanksystem mitsamt den Zinserträgen der einzel-
nen Notenbanken der EU zu übereignen. Solche Bestre-
bungen sind extrem gefährlich, weil die Target-Kredite
dann völlig unbeobachtet in die Höhe getrieben wer-
den könnten und noch viel größere öffentliche Kredit-
ströme zu politisch festgelegten Minizinsen zwischen
den Ländern zustande kämen. Das würde nicht nur den
Wohlstand der Nettosparer der Eurozone weiter aus-
höhlen, sondern einen weiteren Schritt hin zu einem
System zur Verteilung des gesellschaftlichen Produk-
tionsfonds bedeuten, wie es die DDR mit dem Neuen
Ökonomischen System der Planung und Leitung der
Volkswirtschaft (NÖSPL) im Jahr 1964 realisiert hatte.
Auch ein Blick auf die USA sollte helfen, solche
Erwägungen beiseite zu schieben. Die USA haben erst
im Jahr 1915, 123 Jahre nach der Einführung des Dollar,
eine Zentralbank bekommen. Vorher wurden die Über-
weisungen zwischen den Staaten stets über Kontrakte
zwischen privaten Banken durchgeführt, abgesehen
von zwei kurzzeitigen und wieder beendeten Versu-
chen, eine Zentralbank zu schaffen. Die Kreditsalden,
die damals durch die Überweisungen zwischen den Pri-
vatbanken zustande kamen, wurden im Normalfall mit
Gold getilgt. Die Goldtilgung wurde nach der Gründung
der Zentralbank, der Federal Reserve Bank, auch noch
beibehalten. Man hatte diese Zentralbank nämlich in
zwölf Distriktnotenbanken gegliedert, zwischen denen
die interregionalen Überweisungen stattfanden, und
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 31
 FORSCHUNGSERGEBNISSE
sorgte dafür, dass die zwischen ihnen entstehenden
Kreditsalden (»ISA-Salden« im Interdistrict Settlement
Account) jährlich mit Gold getilgt wurden. Bis zum heu-
tigen Tag werden die entsprechenden ISA-Salden ver-
öffentlicht und einmal jährlich getilgt, wobei seit 1975
durch die Hergabe von marktfähigen Wertpapieren
statt mit Gold getilgt wird.
DAS TARGET-RISIKO BEI FORTBESTEHENDEM
EURO
Auch wenn man die Geschenkaktionen durch die
eigenartige Verbuchung von Bargeldemissionen außer
Acht lässt und nur die normalen Geschäftsvorgänge
betrachtet, die hinter den Target-Forderungen stehen,
werden Lasten und Risiken für die Bundesrepublik
Deutschland sichtbar, die niemals beabsichtigt waren,
als der Maastrichter Vertrag geschrieben wurde, und
für die es keine demokratischen Beschlüsse gibt.
Deutschland hat, finanziert durch das Target-System,
Waren und Vermögenstitel hergegeben, für die die Tar-
get-Schuldner ihm ewig Zinsen zahlen müssen. Wenn
die Schuldner aber nicht zahlen können, wollen oder
müssen, werden Deutschlands Target-Forderungen
ausgehöhlt, wenn nicht vernichtet. Denn grundsätz-
lich sind Deutschlands Target-Forderungen gleich dem
ewigen Zinsstrom, auf den die Bundesbank aufgrund
der von ihr an andere Notenbanken vergebenen Über-
ziehungskredite zusätzlich zu ihren eigenen Zinsein-
nahmen Anspruch hat – so wie sich ja der ökonomi-
sche Wert von Vermögenstiteln stets durch den Strom
der von ihnen verdienten Rückflüsse ergibt. Diese Zins­
einnahmen stehen der Bundesbank im Zuge des Zins­
pooling zu. Grundsätzlich fließen alle Zinseinnahmen
des Eurosystems, die aufgrund von Geldschöpfungs-
krediten erzielt werden, rechnerisch in einen Topf und
werden dann gemäß der Landesgröße (Kapitalschlüs-
sel) an die einzelnen Notenbanken zurückverteilt. So
soll erreicht werden, dass die Zinsen auf exzessive
(den eigenen Größenanteil übersteigende) Geldschöp-
fungskredite, die zu Nettoüberweisungen oder auch
Bargeldtransporten in andere Länder führten, jenen
anderen Ländern zugeführt werden. Die akkumulier-
ten Nettoüberweisungen werden in den Bilanzen der
Auftrag gebenden Länder als Target-Verbindlichkei-
ten verbucht, und die (fiktiven, da nicht wirklich be­­
obachtbaren) akkumulierten Bargeldabflüsse werden
dort als Bargeldverbindlichkeiten ausgewiesen. Beide
Posten messen Kredite zwischen den Zentralbanken,
beide werden verzinst, und beide implizieren entspre-
chende Risiken für die Kreditgeber.
Aufgrund der normalen geldpolitischen Opera-
tionen trägt die Bundesbank bereits dann ein Risiko,
wenn irgendwelche Geschäftsbanken im Eurosystem
nebst ihrer Pfänder ausfallen. Mit ihrem Kapitalanteil
an der EZB in Höhe von 26% ist sie stets dabei, auch
wenn es keine Target-Salden gibt. Sie verliert dann ein-
malig die entsprechenden Vermögenstitel und dauer-
haft die darauf entfallenden Zinsen. Doch ist ihr Risiko
32 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
umso höher, je höher die Target-Schulden der Krisen-
länder sind, denn diese Target-Schulden entstehen,
wie erläutert, wenn die dortigen Notenbanken mehr
Kreditgeld geschaffen haben, als für die lokale Zirkula-
tion erforderlich ist, und das wiederum ist regelmäßig
der Fall, wenn sich die Kapitalmärkte der Finanzierung
dieser Länder verweigern, weil sie als riskant einge-
schätzt werden. Auf die Höhe der eigenen Target-For-
derungen der Bundesbank kommt es dabei nur inso-
fern an, als sie das Spiegelbild der Target-Schulden
anderer Länder sind.
Die Target-Schulden der Krisenländer verkörpern
aber in einem noch direkteren Sinne das Risiko des
Eurosystems. Das wird deutlich, wenn man bedenkt,
dass die jeweiligen nationalen Notenbanken bei den
oben erwähnten ANFA- und ELA-Krediten sowie auch
bei den Käufen von Staatspapieren im Zuge des PSPP
die Ausfallrisiken eigentlich selbst tragen sollen, um
die anderen Notenbanken vor Verlusten zu schützen.
Die jeweiligen Notenbanken müssen nämlich im Falle
solcher Geldschöpfungskredite unabhängig von ihren
tatsächlichen Zinserträgen stets den normalen Zins
in Höhe des Hauptrefinanzierungssatzes in den Zins­
pool des Eurosystems abführen, von dem sie selbst
gemäß ihrer Landesgröße einen Anteil zurückbekom-
men. Abweichungen des von ihnen tatsächlich erwirt-
schafteten Zinses vom Hauptrefinanzierungssatz
nach oben und nach unten sollen sie selbst absorbie-
ren. Wenn sie Glück haben, machen sie einen Gewinn
und können die Abweichung nach oben an ihre meis-
tens staatlichen Eigentümer ausschütten, und wenn
sie Pech haben und die Forderungen ausfallen, müs-
sen sie auf alle Ewigkeit Zinserträge an das Eurosys-
tem abführen, obwohl sie keine solchen Erträge mehr
haben.
Beim PSPP, dem Kaufprogramm für Staatspapiere,
war dies die Bedingung, die Bundesbankpräsident
Jens Weidmann mit Rückendeckung des deutschen
Verfassungsgerichts vor dem Beginn dieses Pro-
gramms hat aushandeln können. Und am 28. Februar
2012, als Griechenlands erster Eurokonkurs kurz bevor-
stand, stellte der Zentralbankrat zum Schutz der ande-
ren Notenbanken alle griechischen Refinanzierungs-
kredite kurzerhand auf ELA um.
Tatsächlich gelingt der Haftungsausschluss durch
diese Maßnahmen nur sehr unvollständig, weil die Haf-
tungsmasse der einzelnen Notenbanken begrenzt ist.
Zwar müssen die nationalen Notenbanken etwa-
ige Verluste nicht allein aus ihrem Eigenkapital inklu-
sive der Reserven kompensieren, denn sie verfügen
auch noch über die Einnahmen aus dem gemeinsa-
men Zins­pool. Der Gegenwartswert der auf ein Land
entfallenden Einnahmen ist das Geldschöpfungsver-
mögen (Seignorage-Vermögen) der jeweiligen Noten-
bank. Grundsätzlich ist dieses Geldschöpfungsver-
mögen gleich dem größenproportionalen Anteil
(Kapitalschlüssel) des Landes am Gesamtbestand
des Zentralbankgeldes im Eurosystem (abzüglich der
unverzinslichen Mindestreserve der Banken), weil die-

ses Zentralbankgeld von den Notenbanken verzins-
lich verliehen wurde und den Zinspool begründet. Das
Geldschöpfungsvermögen erhöht die Haftungssumme
über das Eigenkapital hinaus.
Das Problem ist jedoch, dass das Geldschöp-
fungsvermögen bei einem Ausfall der nationalen Geld-
schöpfungskredite und einem Ausfall der sie sichern-
den Pfänder bereits verbraucht würde, selbst wenn
es keine Target-Salden gibt und jedes Land gerade
so viel Geldschöpfungskredite vergibt, wie es seinem
Größenanteil entspricht. Die Notenbank muss dann
die normalen Zinsen in den Pool abführen, obwohl sie
keine erwirtschaftet. Die Zahlungsverpflichtung gegen-
über dem Zinspool kann sie gerade durch den Nichtbe-
zug von Zinsen aus dem Pool erfüllen.
Wenn nun aber die nationale Geldschöpfung über
den proportionalen Anteil hinaus ausgeweitet wird,
um damit Auslandsüberweisungen zu finanzieren,
wenn also verzinsliche Target-Salden entstehen, dann
hat die Notenbank ein Problem, wenn sie wegen des
formellen Haftungsausschlusses der anderen Noten-
banken auf die Salden Zinsen abführen muss, die sie
nicht erwirtschaftet. Sie kann diese zusätzlichen Zins-
verpflichtungen nicht mehr durch Rückflüsse aus dem
Zinspool finanzieren, weil die schon verbraucht sind.
Allein die Erträge auf ihr Eigenkapital stehen nun noch
zur Verfügung. Nimmt man an, dass das Eigenkapital
zum Hauptrefinanzierungssatz sicher angelegt wurde
und nicht ebenfalls verloren geht, folgt, dass der Über-
schuss der nationalen Target-Verbindlichkeit über das
Eigenkapital nicht mehr gedeckt ist. Fallen auch die
Zinserträge aus, die eine Notenbank aus jenen Geld-
schöpfungskrediten erwartet, die ihren negativen Tar-
get-Saldo verursachte, kann diese Notenbank ihre Ver-
pflichtung gegenüber dem Eurosystem nicht erfüllen
und wird zahlungsunfähig. Die anderen Notenbanken
haben in diesem Fall einen einmaligen Verlust in Höhe
der Differenz aus der Target-Verbindlichkeit und dem
Eigenkapital bzw., wenn man diesen Verlust periodi-
siert, einen dauerhaften Strom an jährlichen Verlusten
in Höhe der normalen Zinsen auf diese Differenz.
Von den so entstehenden Lasten des Eurosystems
müsste die Bundesbank beim Konkurs eines kleinen
Landes 26% übernehmen, weil das ihr Kapitalanteil ist.
Im Fall eines Konkurses der Banca d‘Italia müsste sie
aber bereits 31% tragen, weil das Gewicht jener Län-
der, die sich den Verlust dann teilen müssen, wegen der
Größe Italiens deutlich kleiner wird und Deutschland
daran einen entsprechend größeren Anteil hat. Sollten
auch noch die Zentralbanken der anderen südeuropä-
ischen Krisenländer sowie Frankreichs insolvent wer-
den, läge der Verlustanteil der Bundesbank bereits bei
60%.
Zur Jahresmitte 2018 betrug die italienische Tar-
get-Schuld 481 Mrd. Euro. Das war gut die Hälfte der
Bilanzsumme von 2017 und 356 Mrd. Euro mehr als
das Eigenkapital inklusive der Reserven (Rücklagen,
Rückstellungen und Umbewertungsgewinne), das bei
124 Mrd. Euro lag. Danach steht Deutschland im Falle
FORSCHUNGSERGEBNISSE
einer Zahlungsunfähigkeit der italienischen Zentral-
bank wegen eines Totalausfalls der italienischen Geld­
schöpfungskredite mit 110 Mrd. Euro im Risiko, selbst
wenn die Haftung nach der ANFA-ELA-PSPP-Regel
allein in Italien liegen soll. Bedenkt man, dass das so
definierte erweiterte Eigenkapital Bewertungsreser-
ven in Höhe von 73 Mrd. Euro enthält, könnte das Risiko
aber auch größer sein, denn vermutlich werden diese
Bewertungsreserven in einer ernsten Krise schmelzen
wie das Eis in der Sonne. In diesem Fall läge das deut-
sche Risiko trotz einer vermeintlichen Selbsthaftung
Italiens bei 136 Mrd. Euro.
WARUM DER MÜNCHHAUSEN-TRICK NICHT
FUNKTIONIERT
Diese Aussagen zur möglichen Insolvenz einer Noten-
bank im Innenverhältnis des Eurosystems lassen sich
nicht mit dem Münchhausen-Argument entkräften,
dass eine Notenbank nicht insolvent werden könne,
weil sie sich ja jederzeit das Geld drucken könne, das sie
zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen braucht. Ein solches
Argument gebrauchte zum Beispiel der Prozessvertre-
ter Italiens vor dem Europäischen Gerichtshof bei der
mündlichen Verhandlung zum QE-Vorlagenbeschluss
des Bundesverfassungsgerichts am 10. Juli 2018, als es
um die Frage der Risiken der PSPP-Staatspapierkäufe
für andere Notenbanken ging.
Die Gelddruckstrategie funktioniert nämlich nur
im Außenverhältnis, nicht im Innenverhältnis des Euro-
systems. Euro-Druckmaschinen haben die anderen
Notenbanken schließlich auch selbst.
Richtig ist aber, dass die Banca d‘Italia die Zinsen,
die sie an das Eurosystem abführen muss und die dann
über die nationalen Notenbanken an die Finanzminis-
ter der anderen Eurostaaten fließen sollen, auch über
das Target-System sendet und sie insofern mit einem
Anstieg des Target-Saldos, also weiteren Target-Über-
ziehungskrediten zu bezahlen versuchen könnte.
Ob der Target-Saldo aufgrund der Übersendung
der Zinsen an die anderen Notenbanken steigt, hängt
davon ab, wie die betrachtete Notenbank auf die Liqui-
ditätsverknappung reagiert, die durch die Zahlung
der Zinsen ausgelöst wird. Vergibt sie kompensie-
rende Geldschöpfungskredite an das heimische Ban-
kensystem, um die Liquiditätsversorgung auf dem
alten Niveau zu sichern, steigt der Target-Saldo um die
gezahlten Zinsen. Es kommt in diesem Fall zu einem
Zinseszinseffekt, weil die durch die Zinszahlungen
erhöhten Target-Schulden in der nächsten Periode zu
weiteren Zinsverpflichtungen führen.
Vergibt die Notenbank indes keine neuen Geld-
schöpfungskredite, so kommt es durch die Zinszah-
lungen für die Target-Salden zu einer Liquiditätsver-
knappung. Diese Liquiditätsverknappung würde den
Anstieg der Target-Salden verhindern oder abbrem-
sen, weil sie auf dem Weg über steigende Marktzin-
sen zu einem Rückgang der Kreditnachfrage und einer
Dämpfung der Konjunktur mit verminderten Ausga-
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 33
 FORSCHUNGSERGEBNISSE
ben für Importe sowie auch möglicherweise zu priva-
ten Kapitalimporten führen würde. Beides würde die
Target-Schuld für sich genommen vermindern und die
zinsbedingte Erhöhung dieser Schuld kompensieren.
Die Zinsen könnten in diesem Fall nicht durch neue
Überziehungskredite im Eurosystem finanziert wer-
den, sondern müssten selbst erwirtschaftet werden,
was aber wegen der angenommenen Überschuldung
nicht gelingt.
Der Versuch, die Target-Zinsen über das Tar-
get-System zu finanzieren, ist vergleichbar dem Ver-
such eines insolventen Bankkunden, seine Bank davon
zu überzeugen, ihm einen neuen Kontokorrentkredit zu
geben, damit er damit seine alten Zinsverpflichtungen
erfüllen kann. Das wäre eine Art von einvernehmlicher
Konkursverschleppung, die die Liquiditätsprobleme
zwar temporär löst, doch nur um den Preis einer noch
größeren Überschuldung und noch größerer Verluste
der Bank in der Zukunft.
Auch der in diesem Zusammenhang häufig zu
hörende Hinweis darauf, dass eine Notenbank mit
negativem Eigenkapital arbeiten kann, hilft nicht viel
weiter. So vertrat die Prozessvertreterin der EZB bei der
gleichen Anhörung vor dem EuGH die Meinung, andere
Notenbanken hätten selbst im Falle eines Staats­
konkurses kein Risiko aus dem Aufkauf von Staats­
papieren eines bestimmten konkursgefährdeten Staa-
tes im Rahmen des QE-Programms, weil eine natio-
nale Notenbank mit negativem Eigenkapital arbeiten
und insofern nicht in Konkurs gehen könne. Diese Aus-
sage ist leider ebenfalls unrichtig. Eine Notenbank kann
zwar mit negativem Eigenkapital arbeiten, weil sie auch
noch ihr Geldschöpfungsvermögen, also ihre normalen
Ansprüche an den gemeinsamen Zinspool, verwerten
kann. Doch wenn das Geldschöpfungsvermögen wie
in dem im vorigen Abschnitt diskutierten Fall bereits
durch Abschreibungsverluste auf die normalen Geld­
schöpfungskredite verbraucht ist, dann wird die Haf-
tungsgrenze überschritten, wenn die bezogenen Tar-
get-Kredite ihr Eigenkapital überschreiten und auch
die hinter ihnen stehenden zusätzlichen Geldschöp-
fungskredite an die Banken ausfallen. Trotz des for-
mellen Haftungsausschlusses impliziert dieser Fall eine
faktische Haftung anderer Notenbanken im Umfang
der Differenz zwischen Target-Schuld und Eigenkapi-
tal. Im vorigen Abschnitt war schon berechnet worden,
dass diese Differenz in Italien bei 356 Mrd. Euro liegt.
Davon unabhängig haben bei der Verhandlung
vor dem EuGH verschiedene Prozessvertreter klarge-
macht, dass in Wahrheit schon bei geringeren Abschrei-
bungsverlusten damit zu rechnen ist, dass es zu einer
Gemeinschaftshaftung kommt. So wurde einhellig die
Meinung vertreten, dass der EZB-Rat im Falle eines
Staatskonkurses nach § 32.4 seiner Satzung die Verge-
meinschaftung der Verluste der nationalen Notenbank
dieses Staates beschließen und insofern also die Ver-
einbarung, die Präsident Weidmann heraushandeln
konnte, wieder aufheben würde. Vor dem EuGH hat
dies sogar der Prozessvertreter der EU, der ansons-
34 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
ten stets bemüht war, im Sinne der EZB-Position die
Verlust­risiken der anderen Notenbanken kleinzureden,
explizit eingeräumt.
WAS GESCHIEHT BEIM EUROAUSTRITT?
Die zuletzt genannten Fälle implizieren Verluste auf die
Target-Forderungen des Eurosystems gegenüber über-
schuldeten nationalen Notenbanken, an denen die Bun-
desbank nicht nach Maßgabe ihrer eigenen Target-For-
derungen, sondern nach Maßgabe ihres Kapitalanteils
am Eurosystem beteiligt ist. Solche anteiligen Ver­
lustrisiken ergeben sich möglicherweise auch, wenn
einzelne Länder das Eurosystem verlassen sollten.
Der Präsident der EZB, Mario Draghi, hat zwar in
einem Brief an Cinque-Stelle-Abgeordnete des Europa-
parlaments betont, dass sich die Banca d‘Italia durch
einen Austritt aus dem Euro nicht der Rückzahlung ent-
ziehen könne, sondern ihre Target-Schuld vollständig
begleichen müsse. Was er freilich nicht gesagt hat, ist,
dass die Banca d‘Italia das vermutlich gar nicht könnte,
weil sie in diesem Fall wohl in Konkurs ginge, da ihre
Forderungen gegen private und öffentliche Schuldner
auf abgewertete Lira lauten würden, während ihre rie-
sigen Target-Schulden von bald einer halben Billion
Euro nicht abgewertet würden.
Das könnte einer der Gründe dafür sein, dass die
neue italienische Regierung der beiden extremen Par-
teien Cinque Stelle und Lega einen Konfrontationskurs
mit der EU angekündigt haben, der jene Kapitalflucht
auslöste, die sich in dem enorm starken Anstieg des ita-
lienischen Target-Saldos im zweiten Quartal 2018 nie-
derschlug. Je mehr privates Kapital aus Italien in deut-
sche Vermögensanlagen flieht und je mehr dadurch die
Target-Salden steigen, desto größer ist der Vermögens-
gewinn durch den Konkurs der italienischen Zentral-
bank, den Italien für sich im Falle eines Austritts verbu-
chen kann. Denn mit der privaten Kapitalflucht wird die
Bundesbank zur Kreditierung der neuen Anlagen und
zur Umschuldung alter Kredite gezwungen, was bedeu-
tet, dass die Bundesbank und damit der deutsche Staat
im gleichen Umfang Kapital nach Italien schickt. Doch
während das in Deutschland liegende Flucht­kapital
Anlagen sucht, die es im Falle des Falles vor einem
Währungsschnitt schützen, hat die Bundesbank bloße
Buchforderungen, die sie kaum wird eintreiben kön-
nen und bei denen sie hoffen muss, dass wenigstens
die anderen Notenbanken des Eurosystems anteilig
bereit sind, die Verluste mitzutragen.
Man könnte nun meinen, bei ernsthaften Finanz-
problemen werde der italienische Staat der Banca
d‘Italia unter die Arme greifen, um sie wieder funk­
tionsfähig zu machen. Insofern sei es gar nicht vor-
stellbar, dass sich die Risiken realisieren. Das würde
jedoch wohl eher nicht passieren, denn erstens ist eine
Nach­schusspflicht der Staaten gegenüber ihren Zent-
ralbanken im Eurosystem vertraglich nicht vorgese-
hen, und zweitens würde die Erfüllung einer solchen
Nachschuss­pflicht ja nur bedeuten, dass dadurch die

ausländischen Gläubigernotenbanken, allen voran die
Bundesbank, vor Verlusten geschützt werden. Es ist
aus italienischer Sicht viel besser, in einem solchen Fall
die alte Zentralbank abzuwickeln und in ihren Räumen
und mit dem alten Personal eine Banca d‘Italia nuova
zu gründen, die frei von den Target-Schulden starten
kann. Die mit den Überweisungen erworbenen Vermö-
gensobjekte im Ausland blieben unterdessen fest in ita-
lienischer Hand.
FALLEN DIE TARGET-SALDEN NACH EINEM
EUROAUSTRITT?
Es ist unter Verweis auf eine Studie von Oxford Econo-
mics behauptet worden, auch im Falle einer Rückkehr
Italiens zur Lira drohe kein Verlust der Target-Forde-
rungen gegen Italien, weil die Lira abwerten und dann
italienische Anlagen attraktiv für ausländisches Kapi-
tal machen würde. Die entsprechenden Auslandsüber-
weisungen für Käufe von Vermögensobjekten in Italien
würden den Target-Saldo Italiens wieder verringern
und somit die Schuld gegenüber dem Eurosystem eli-
minieren. Auch diese Aussage ist falsch, denn wenn Ita-
lien austritt, nimmt es nicht mehr am Target-System
teil, was bedeutet, dass ein Kapitalimport keine kom-
pensierenden Target-Forderungen aufbauen kann.
Im Übrigen häufen sich im Falle eines freien Wechsel-
kurses auch keine Devisenbestände bei der Banca
d‘Italia an, die sie für eine Tilgung verwenden könnte.
Defini­tionsgemäß ist ein Wechselkurs frei, wenn die
Notenbanken fremde Währungen weder kaufen noch
verkaufen.
EIN VOLLVERLUST DER DEUTSCHEN TARGET-
FORDERUNG IST MÖGLICH
Vollständig im Risiko steht die deutschen Target-For-
derung, sollte der Euro zerbrechen. In diesem Fall ist
damit zu rechnen, dass Deutschland seine gesamte
Target-Forderung verliert, weil die Rechtsbasis der Tar-
get-Kredite für diesen Fall nicht definiert ist. Wie erläu-
tert, wurde das Target-System nicht von den Parlamen-
ten, sondern vom EZB-Rat selbst beschlossen, doch für
den Fall der Beendigung des Eurosystems hat dieser
Rat keine Vorkehrungen getroffen.
Dieses Extremszenarium wird hoffentlich nie ein-
treten, doch ist es insofern für die weitere Entwick-
lung der Eurozone relevant, als es den Krisenländern
ein glaubhaftes Drohpotenzial für das Erstreiten einer
europäischen Transferunion an die Hand gibt. Ent-
weder rücken die nördlichen Länder das Geld frei-
willig heraus, oder man holt es sich, indem man eine
Krise nebst Kapitalflucht und Notenbankkonkurs
provoziert.
Eine weitere Möglichkeit dafür, dass Deutsch-
land den Verlust seiner Target-Forderung nicht mit an­-
deren Ländern wird teilen können, ergibt sich schon
daraus, dass diese Forderung nicht zu marktüblichen
Konditionen verzinst wird und insofern heute schon
FORSCHUNGSERGEBNISSE
längst nicht mehr so viel wert ist, wie die Bundesbank
bilanziert. Den Verlust aufgrund eines Verzichts auf
markt­übliche Kreditkonditionen bei einer Fortführung
des Eurosystems unter heutigen Bedingungen trägt
eine jede Notenbank nach Maßgabe ihrer eigenen Tar-
get-Forderung allein.
Für einen solchen Verlust gibt es drei Gründe. Ers-
tens kann die Bundesbank, wie erwähnt, diese Forde-
rungen niemals fällig stellen. Zweitens ist der Zins für
die dahinterstehenden Überweisungskredite derzeit
null, weil er ja dem Hauptrefinanzierungssatz gleicht,
der 2016 auf null reduziert wurde. Und drittens bestim-
men die Schuldnerländer im EZB-Rat – konkret jene
Länder, die über eine negative Nettoauslandsposition
im Hinblick auf alle öffentlichen und privaten grenz­
überschreitenden Eigentums- und Schuldtitel ver-
fügen – mit der Mehrheit von über 60%, die sie dort
haben, selbst den Zins. Jedes private Finanzinstitut
und jede Firma müsste Forderungstitel mit ähnlichen
Charakteristika abschreiben und sich zu den Verlusten
bekennen.
So gesehen würde die korrekt berechnete Netto-
auslandsposition Deutschlands durch eine mögliche
Auflösung des Euro oder mögliche Austritte einzelner
Länder nicht einmal kleiner, denn wenn Deutschland in
Form der Target-Forderungen etwas verliert, was ohne-
hin keinen Wert hat, wird es nicht ärmer. Das ist freilich
ein schwacher Trost.
Gelegentlich äußern Beobachter die Hoffnung,
dass die Target-Salden in Kürze wieder verschwinden
werden, weil die Krisenländer des Eurosystems nun als-
bald aus ihren wirtschaftlichen Schwierigkeiten her-
auskommen und ihre Banken und Staaten gesunden,
so dass private Kapitalanleger aus aller Welt wieder
bereit sind, die weitere Finanzierung dieser Länder zu
den gleichen oder besseren Konditionen zu überneh-
men als die Notenbanken. Dann gingen die Target-Sal-
den in der Tat wieder zurück, weil es keinen Grund mehr
gebe, öffentliche statt privater Schulden im Ausland zu
machen. Nur ist das schon während der letzten zehn
Jahre nicht passiert, und es wird auch weiterhin ver-
mutlich nicht geschehen, weil es insbesondere für die
Krisenländer verlockend bleiben wird, ihre Macht über
die Zinsen für die Überziehungskredite im Eurosystem
so einzusetzen, dass diese Kredite günstiger als am
Kapitalmarkt zu haben sind.
In Italien, der weitaus größten Volkswirtschaft
Südeuropas, sieht es im Übrigen derzeit eher so
aus, als würde sich der Zinsabstand zwischen den
öffentlichen Target-Krediten und den privaten Kredi-
ten des Kapitalmarktes in den nächsten Jahren eher
noch ver­größern, weil sich die Schuldensituation
abermals dramatisch verschlechtern könnte. Nach
den Vorstellungen, die die neue Regierung zu Sozial-
programmen und Steuersenkungen verkündet hat,
soll das Budgetdefizit des Staates von den 2,3% des
Jahres 2017 um weitere 5 Prozentpunkte auf etwa
7,5% steigen. Das ist das genaue Gegenteil dessen,
was die Hoffnung auf eine Senkung der Zinsspreads
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 35
 FORSCHUNGSERGEBNISSE
und eine Rückkehr privaten Kapitals nach Italien
begründen könnte.
WAS TUN?
Ein System, das unbegrenzte Überziehungskredite
zulässt, kann nicht überleben, weil es nicht zur Knapp-
heit der Ressourcen in der Wirklichkeit passt. Es führt
zwangsläufig zur Überdehnung der Ansprüche, bis
es aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen
zerbricht.
Eine Möglichkeit, diese Konsequenz zu vermeiden,
besteht darin, das Notenbankgeld in den Krisenländern
wieder knapp zu machen, damit dort die Zinsen stei-
gen und privates Kapital attrahiert wird. Das würde zu
Rücküberweisungen der Kapitalanleger führen und die
Target-Salden wieder fallen lassen. Die Verknappung
des Notenbankgeldes könnte durch die Rücknahme
der oben genannten geldpolitischen Gründe für den
Anstieg der Salden geschehen. So könnte die Vollzutei-
lungspolitik wieder aufgegeben werden; man könnte
für die Gewährung von ELA-Krediten statt für deren
Blockade eine Zwei-Drittel-Mehrheit verlangen; die
Mindestbonität der Pfänder für Refinanzierungskredite
könnte deutlich angehoben werden; das ANFA-Abkom-
men könnte beendet werden; und schließlich könnte
das QE-Programm rückabgewickelt werden. Das alles
würde sicherlich wirken. Aber es wäre der Versuch,
Drogenabhängige zu bewegen, selbst für den Entzug
zu optieren. Die Machtstrukturen in der EZB sind leider
so, dass eine Änderung nur auf rechtlichem oder poli-
tischem Wege von außen erreicht werden kann, indem
das Mandat der EZB stärker beschränkt wird.
Konkret bieten sich folgende Möglichkeiten an, die
allein oder in Kombination realisiert werden könnten.
All diese Möglichkeiten werden Interessengegensätze
zwischen Deutschland, den internationalen Kapital-
anlegern und den Schuldnerländern aufbrechen las-
sen, wobei die letzten beiden Gruppen das derzeitige
Selbstbedienungssystem natürlich am liebsten erhal-
ten würden. Dennoch kann Deutschland niemandem
die Diskussion der Optionen ersparen.
1. Der einfachste Weg bestünde darin, jedem Land
eine feste, zu seiner Wirtschaftsleistung proportionale
Obergrenze für die Target-Verbindlichkeit vorzuschrei-
ben, die es nicht überschreiten darf. Nach dem oben
Gesagten könnte diese Grenze durch das Eigenkapital
inklusive der Reserven der jeweiligen Notenbank defi-
niert werden, um sicherzustellen, dass diese Noten-
bank selbst dann die Zinsen auf ihre Target-Verbind-
lichkeiten zahlen kann, wenn die hinter ihnen und der
normalen Geldmenge stehenden Geldschöpfungskre-
dite ausfallen.
Eine Obergrenze zu setzten heißt nicht notwen-
digerweise, wie manchmal behauptet wird, dass der
Zahlungsverkehr bei deren Erreichen zusammenbre-
chen würde, sondern nur, dass darüberhinausgehende
Überweisungswünsche über private Clearing-Instan-
zen oder innerhalb länderübergreifender Bankengrup-
36 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
pen abgewickelt werden müssten, wie es eingangs
beschrieben wurde. Da die dafür nötige private Kre-
ditvergabe nur zu höheren Zinsen stattfinden würde,
käme es zu einem automatischen marktmäßigen Aus-
gleich zwischen Kreditangebot und -nachfrage auf dem
europäischen Interbankenmarkt, der die Schuldner-
länder zu mehr Zurückhaltung beim Versuch, ausländi-
sche Waren und Vermögenswerte zu erlangen, veran-
lassen würde. Der Vorschlag erinnert an die im Volumen
begrenzten Sonderziehungsrechte beim Internatio-
nalen Währungsfonds, die im Bretton-Woods-System
bestanden.
Sicherlich müsste man bei einer solchen Lösung
einen Übergangspfad definieren, der vom jetzigen Sys-
tem schonend in das neue System führt und genug Zeit
für den Aufbau der privaten Clearing-Instanzen oder
internationaler Bankengruppen lässt. So sollte man
den Schritt lange vor seiner Realisierung ankündi-
gen und zunächst mit Strafzinsen versehene Möglich­
keiten zur Überschreitungen der Obergrenze zulassen.
Ohne die Obergrenze hätten die privaten Clearing-
Instanzen eine dauerhaft unschlagbare Konkurrenz
in Form des Target-Systems der EZB und könnten nie-
mals wirtschaftlich agieren. Mit der Obergrenze käme
es indes zu einer grenzüberschreitenden Integration
der nationalen Bankensysteme, und die derzeitige
Fragmentierung der privaten Kapitalmärkte ließe sich
überwinden.
2. Der Anreiz, Target-Salden durch eine übermä-
ßige lokale Kreditgeldschöpfung aufzubauen, könnte
auch durch die Verpflichtung verringert werden, die
Target-Salden zu tilgen. Die einfachste Möglichkeit der
Tilgung liegt darin, dass die Target-Schulden wie im
Bretton-Woods-System mit Gold ausgelöst werden.
Gold ist ein auf der ganzen Welt verwendetes Transak-
tionsmittel, das sich eine jede noch nicht überschul-
dete Zentralbank bei Bedarf besorgen kann, indem sie
andere Vermögenstitel verkauft.
Auch die Zahlungssalden zwischen den Banken
der USA wurden in den ersten hundert Jahren des Dol-
lar stets mit Gold getilgt, ja sogar noch später, als man
zum Federal Reserve System mit seinen zwölf Distrikt­
notenbanken überwechselte. In Europa könnte man
eine Tilgung durch immobiliengesicherte Pfandbriefe
zulassen, die hier weit verbreitet sind. All diese Maß-
nahmen würden die Selbstbedienung durch das Tar-
get-System verhindern und von allein zu einer Verringe-
rung der Salden führen, weil damit eine Unterbietung
der Konditionen des Kapitalmarktes verhindert würde.
3. Die Staaten könnten eine formelle Nachschuss­
pflicht für die Rekapitalisierung ihrer Notenbanken
erhalten, damit die oben beschriebene Strategie des
Schürens einer Krise mit anschließendem Notenbank-
konkurs zum Zweck der Erhöhung der Target-Sal-
den über eine Kapitalflucht gar nicht erst in Betracht
kommt. Wenn eine Regierung weiß, dass sich die eigene
Volkswirtschaft nicht auf dem Wege des Notenbank-
konkurses der Rückzahlung der Target-Schulden ent-
ziehen kann, hat sie wenig Anreiz, das Feuer zu schü-

ren und den Euroaustritt als Drohpotenzial für eine
Verhandlung über eine Transferunion in den Raum zu
stellen, wie es die neue italienische Regierung in aller
Deutlichkeit getan hat und vielleicht wieder tun wird.
Die Nachschusspflicht würde deshalb den Bestand des
Eurosystems sichern helfen.
4. Dessen ungeachtet sollte nicht unerwähnt blei-
ben, dass sich Deutschland, wenn alles nicht hilft,
durch einen Austritt aus dem Euro vor einer weite-
ren Erhöhung der Target-Salden schützen könnte. Die
alten Forderungen wären dann zwar vermutlich verlo-
ren, doch kämen wenigstens keine neuen uneinbring-
lichen Forderungen hinzu. Durch sofort verhängte
Kapitalverkehrskontrollen könnte Deutschland ver-
hindern, dass privates Kapital hereinströmt und über
den Target-Mechanismus den gegenläufigen Abfluss
öffentlichen Kapitals erzwingt. Nach dem Austritt
und der Rückkehr zur D-Mark könnte der Kapitalver-
kehr unverzüglich frei gegeben werden. Wenn es dann
zu einer Aufwertung zu kommen droht, die über das
gewünschte Maß hinausgeht, könnte die Bundesbank
FORSCHUNGSERGEBNISSE
nach dem Muster der Schweizer Notenbank verfah-
ren und mit eigener Währung ein internationales Ver-
mögensportfolio zusammenkaufen, um den Kursan-
stieg wirksam zu verhindern. Was die kleine Schwei-
zer Notenbank schafft, würde der großen Bundesbank
allemal gelingen. Ähnlich hat in den letzten Jahren
auch der norwegische Sovereign Wealth Fund agiert.
Das so entstandene Vermögensportfolio wäre das
Pendant ansonsten weiter wachsender Target-Forde-
rungen, hätte aber den Vorteil, dass Deutschland dar-
auf in der absehbaren demographischen Krise, die sei-
nem Staatswesen in den 2030er Jahren bevorsteht,
zurückgreifen könnte, um die Versorgung der Bevöl-
kerung zu sichern. Das wäre natürlich ein radikaler
Schritt, bei dem noch viele andere Dinge zu beachten
wären, deren Erörterung den Rahmen dieses Beitrags
übersteigt und der deshalb auch nicht als Empfehlung
verstanden werden sollte.
So oder so muss aber etwas geschehen. So wie bis-
lang kann das Target-System nicht weiterbestehen.
ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 37
 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Martin Mosler und Niklas Potrafke

Donald Trump und der Westen

Eine Beschreibung des sich ändernden Verhältnisses
auf Basis von Abstimmungsdaten in der UN-General­
versammlung

Die Vereinigten Staaten von Amerika haben sich im ersten Amtsjahr von Donald Trump von
ihren westlichen Verbündeten entfremdet. Das zeigt unsere Analyse des Abstimmungsver-
haltens in der UN-Generalversammlung von den Ländern der G 7, NATO, OECD und WEOG.
Die Übereinstimmungsrate bei UN-Resolutionen sank um bis zu 13,2 Prozentpunkte im Ver-
gleich zum Durchschnitt des ersten Amtsjahres aller US-Präsidenten vor Trump. Besonders
bei Themen der ökonomischen Entwicklung und des Israel-Palästina-Konflikts wichen die
Positionen stark ab. Trotzdem sind die Differenzen bislang kleiner als in den Anfangsjahren
der US-Präsidenten Bush sen. und Bush jun. Donald Trump steht also bislang überraschen-
derweise besser da, als man aufgrund der medialen Darstellung erwarten würde.

US-Präsident Donald Trump hat seine engsten Ver-
bündeten in Fragen auf eine noch nie dagewesene
Art und Weise düpiert. Während er beim G-7-Gip-
fel Anfang Juni 2018 den kanadischen Präsidenten
Trudeau als »unehrlich und schwach« und Deutsch-
land im Rahmen des NATO-Gipfels im Juli 2018 als
einen »Gefangenen Russlands« bezeichnete, zeigte
er beim kürzlichen Treffen mit Vladimir Putin in Hel-
sinki eine große Nähe zum russischen Präsidenten.
Das derzeitige Verhältnis der Vereinigten Staaten von
Amerika zu den anderen führenden Industrienatio-
nen bereitet Sorgen. Droht der Westen in seiner bis-
her gekannten Form zu zerbrechen?
Dass Donald Trump wenig auf bestehende Allianzen
und Verabredungen mit anderen Industrieländern
achten würde, hat sich schon vor seinem Amtsantritt
angekündigt. Mit dem Slogan »America First« hat er die
Wahl gewonnen – und interpretiert sein Motto seitdem
ausgesprochen statisch. Langfristig kann es sich für
die Vereinigten Staaten von Amerika kaum auszahlen,
internationale Partner der westlichen Wertegemein-
schaft so zu verprellen.
Interessant zu untersuchen ist daher, ob und,
wenn ja, wie sehr sich die Vereinigten Staaten von Ame-
rika und befreundete Industrieländer auf der interna­
tionalen Bühne bereits entfremdet haben. Ein wichti-
ges in der politisch-ökonomischen Literatur verwen-
detes Maß für politische Gemeinsamkeiten ist das
Abstimmungsverhalten in der Generalversammlung
der Vereinten Nationen (UN-Generalversammlung).
Insbesondere das Abstimmungsverhalten anderer
Nationen mit den Vereinigten Staaten von Amerika hat
in der Wissenschaft ein großes empirisches Interesse
geweckt (vgl. z.B. Thacker 1999; Potrafke 2009; Dreher
und Jensen 2013).
Wir untersuchen, ob sich die traditionell stark aus-
geprägten Gemeinsamkeiten im Abstimmungsverhal-
ten der westlichen Länder in der UN-Generalversamm-
lung im ersten Amtsjahr von Donald Trumps abge-
schwächt haben und wie stark ein etwaiger Effekt im
Vergleich zu Änderungen im Abstimmungsverhalten
unter anderen US-Präsidenten war. Dabei betrachten
wir sowohl alle Abstimmungen über Resolutionen seit
1946 als auch die sogenannten US-Schlüsselabstim-
mungen (US key votes). Dies sind Abstimmungen, die
das amerikanische Außenministerium seit 1983 in der
UN-Generalversammlung als besonders bedeutsam
für die Vereinigten Staaten von Amerika einschätzt.
TRUMP VERPRELLT DIE WESTLICHEN PARTNER, …
Unsere Datengrundlage sind die von Voeten (2017) auf-
bereiteten und von uns für das Jahr 2018 vervollstän-
digten Daten zu allen 5 599 Resolutionen in der UN-Ge-
neralversammlung seit dem Jahr 1946, über die die Ver-
einigten Staaten von Amerika abgestimmt haben. Der
Datensatz berücksichtigt auch die US-Schlüsselresolu-
tionen, die das amerikanische Außenministerium seit
dem Jahr 1983 ausweist. Wir folgen verwandten empi-
rischen Studien und kodieren Übereinstimmungen
beim Abstimmungsverhalten zwischen einer Nation
und den Vereinigten Staaten von Amerika mit 1, schwa-
che Abweichungen1 mit 0,5 und starke Abweichungen2
mit 0 (»Übereinstimmungsrate«).
1
Unter schwachen Abweichungen definieren wir Abstimmungen,
bei denen eine Nation mit »Ja« bzw. »Nein« stimmte, während die
andere zu vergleichende Nation mit »Enthaltung« stimmte.
2
Unter starken Abweichungen definieren wir Abstimmungen, bei
denen eine Nation mit »Ja« bzw. »Nein« stimmte, während die an
dere zu vergleichende Nation dazu gegenteilig mit »Nein« bzw. »Ja«
stimmte.

38 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018

 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Abb. 1 zentpunkte (NATO-Mitglied-

Durchschnittliche Übereinstimmungsrate pro Jahr zwischen den Vereinigten Staaten von staaten). Qualitativ ähnliche
Amerika und westlichen Partnern bei Abstimmungen in der UN-Generalversammlung Ergebnisse lassen sich auch
NATO OECD WEOG G7 für die US-Schlüsselresolu­
Truman Eisenhower JFK Johnson Nixon Ford Carter Reagan Bush sen. Clinton Bush jun. Obama Trump tionen festhalten: Zwar lag die
1,0
Übereinstimmungsrate mit
61,9% (WEOG-Ländergruppe3)
0,8
bis 66,2% (G 7) etwas höher,
jedoch sank auch hier das über-
0,6
einstimmende Wahlverhalten
0,4
um etwa 6 Prozentpunkte im
Vergleich zu der Zeit vor Trump.
0,2 Derzeit ist schwer abzu-
schätzen, ob die beobach-
0 teten Abweichungen unter
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Trump nur ein besonderer
Anmerkung: Alle Resolutionen. Ungewichteter Durchschnitt über alle Nationen einer Ländergruppe ohne die Vereinig-
ten Staaten von Amerika pro Jahr. Effekt der Anfangszeit des
Quelle: Voeten (2017); Berechnungen des ifo Instituts. © ifo Institut neuen US-Präsidenten sind
Tab. 1 oder sich als genereller Trend
seiner Präsidentschaft mani-
Tab. 1
festieren werden. Wir haben
Durchschnittliche Übereinstimmungsrate zwischen den Vereinigten Staaten daher jene Abstimmungen in
von Amerika und westlichen Partnern bei Abstimmungen in der UN-General- der UN-Generalversammlung
versammlung gesondert untersucht, die nur
Resolutionen vor bzw. seit der Präsidentschaft von Donald Trump im ersten Jahr einer US-Prä-
Alle Resolutionen seit 1946 US-Schlüsselresolutionen seit 1983 sidentschaft erfolgten (vgl.
vor Trump seit Trump vor Trump seit Trump Tab. 2). Die Ergebnisse fallen
G7 63,9% 56,0% 72,0% 66,2%
noch deutlicher aus: Zwar ist
N = 22 872 N = 567 N = 2 360 N = 102
OECD 59,8% 51,1% 68,2% 62,3% die durchschnittliche Überein-
N = 112 405 N = 3 206 N = 10 534 N = 577 stimmungsrate bei allen ame-
NATO 63,0% 52,7% 69,1% 62,9% rikanischen Präsidentschaf-
N = 85 963 N = 2 639 N = 7 704 N = 475
WEOG 60,6% 51,6% 68,4% 61,9%
ten im ersten Amtsjahr etwas
N = 112 026 N = 2 635 N = 10 133 N = 474 höher, jedoch haben die neu
Anmerkung: Ungewichteter Durchschnitt über alle Nationen einer Ländergruppe ohne die Vereinigten Staaten gewählten US-Präsidenten vor
von Amerika pro Jahr.
Quelle: Voeten (2017); Berechnungen des ifo Instituts. Trump viel enger mit den west-
lichen Partnern kooperiert.
Die Differenz bei der Überein-
Abbildung 1 zeigt, wie oft verschiedene westli- stimmungsrate im ersten Jahr einer US-Präsident-
che Ländergruppen im jährlichen Durchschnitt in der schaft von Trump im Vergleich zu seinen Amtsvor-
UN-Generalversammlung gemäß der obigen Kodie- gängern liegt zwischen 9,7 Prozentpunkten (G 7) und
rung mit den Vereinigten Staaten gestimmt haben. 13,2 Prozentpunkten (NATO) für alle Resolutionen.
Insgesamt ist seit den 1960er Jahren ein abneh- Für die US-Schlüsselresolutionen beträgt der Unter-
mender Trend bei übereinstimmenden Abstimmun- schied zwischen der Trump-Administration und den
gen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika anderen US-Präsidenten im ersten Amtsjahr weiter-
und den Partnern in der UN-Generalversammlung hin ca. 6 Prozentpunkte.
festzustellen. Regressionsergebnisse, die auch länder- und
Ein deutlicher Rückgang der Übereinstimmungen zeitspezifische fixe Effekte enthalten, weisen darauf
ist seit dem Amtsantritt von US-Präsident Trump aus- hin, dass der Rückgang der beobachteten Überein-
zumachen (vgl. Tab. 1). In der UN-Generalversamm- stimmungsraten seit dem Amtsantritt von US-Präsi-
lung wurde seit Januar 2017 über 95 Resolutionen dent Trump auf einem 1%-Niveau statistisch signifikant
abgestimmt, wovon 17 (17,9%) US-Schlüsselabstim- ist. Dies gilt für alle Resolutionen und für die US-Schlüs-
mungen waren. Insgesamt lag die Übereinstimmungs- selresolutionen für alle betrachteten Ländergruppen,
rate beim Abstimmungsverhalten mit den Vereinig- sowohl bei Betrachtung nur des ersten Amtsjahres
ten Staaten von Amerika in dieser Zeit nur zwischen von US-Präsidenten wie beim Durchschnitt über die
51,1% (OECD-Mitgliedstaaten) und 56,0% (G-7-Län- gesamte Zeit der US-Präsidentschaften.
der). Verglichen mit dem Durchschnitt aller Reso-
lutionsabstimmungen vor dem Beginn der Trump- 3 Die Western Europeans and Others (WEOG)-Ländergruppe ist eine
Adminis­tration sank die Übereinstimmungsrate somit der fünf (inoffiziellen) Regionalgruppen in den Vereinten Nationen,
die bei Verhandlungen und Abstimmungen oft als gemeinsame
um 7,9 Prozentpunkte (G 7) bzw. sogar um 10,3 Pro- Wählergruppe auftreten.

ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018 39

 FORSCHUNGSERGEBNISSE

Tab. 2

Tab. 2 ner mit den Vereinigten Staa-

Durchschnittliche Übereinstimmungsrate zwischen den Vereinigten Staaten ten von Amerika hätte erwar-
von Amerika und westlichen Partnern bei Abstimmungen in der UN-General- ten können.
versammlung
Resolutionen im ersten Jahr einer US-Präsidentschaft vor bzw. seit der Präsidentschaft
Auch im ersten Amts-
von Donald Trump jahr von George W. Bush jun.
stimmten die westlichen Part-
Alle Resolutionen im ersten Amts- US-Schlüsselresolutionen im ersten
jahr eines US-Präsidenten seit 1946 Amtsjahr eines US-Präsidenten seit ner noch weniger mit den Ver-
1989 einigten Staaten von Ame-
vor Trump seit Trump vor Trump seit Trump rika, als sie es bei der jetzigen
G7 66,3% 56,6% 72,3% 66,2% US-Präsidentschaft taten. Die
N = 3 254 N = 561 N = 292 N = 102
Differenz zum ersten Amts-
OECD 63,1% 51,5% 66,6% 62,3%
N = 16 421 N = 3 174 N = 1 216 N = 577 jahr von Trump betrug in der
NATO 66,5% 53,3% 69,3% 62,9% Anfangszeit von George W.
N = 12 367 N = 2 612 N = 904 N = 475
Bush jun. zwischen 0,8 (NATO)
WEOG 64,9% 52,0% 67,2 61,9%
N = 17 854 N = 2 609 N = 1 229 N = 474 und bis zu 3,0 (G 7) Prozent-
Anmerkung: Ungewichteter Durchschnitt über alle Nationen einer Ländergruppe ohne die Vereinigten Staaten punkten. Eine Ausnahme bil-
von Amerika pro Jahr.
Quelle: Voeten (2017); Berechnungen des ifo Instituts.
det die WEOG-Re­gionalgruppe
in der UN-Generalversamm-
lung, die unter George W.
… ALLERDINGS NICHT SO SEHR WIE DIE BEIDEN Bush jun. durchschnittlich leicht mehr mit den Ver-
BUSH-PRÄSIDENTEN ZUM AMTSANTRITT einigten Staaten von Amerika stimmten als im ers-
ten Amtsjahr von Donald Trump. Insgesamt ist jedoch
Wenngleich die anderen westlichen Industrielän- der Effekt der neuen Doktrin der Vereinigten Staa-
der deutlich weniger gemeinsam mit den Vereinigten ten von Amerika, die von George W. Bush jun. im Rah-
Staaten von Amerika unter Donald Trump abstimm- men der Nationalen Sicherheitsstrategie (National
ten im Vergleich zum Durchschnitt aller vorherigen Security Strategy) definiert wurde und die hegemo-
US-Präsidenten, so gibt es eine Überraschung: Die niale Vormachtstellung Amerikas über multilaterale
Abweichungen bei den UN-Abstimmungen waren Absprachen priorisierte, im UN-Abstimmungsverhal-
unter den beiden Bush-Präsidenten noch größer ten sichtbar.
(vgl. Tab. 3). Besonders groß waren die Differenzen zwischen
Betrachtet man das erste Amtsjahr vom ehema- George W. Bush jun. und den westlichen Partnern,
ligen US-Präsidenten George H. W. Bush sen., so war wenn man anstatt des ersten Jahres seine gesamte Prä-
die Übereinstimmungsrate mit den westlichen Part- sidentschaft betrachtet. So stimmten sogar alle westli-
nern in der UN-Generalversammlung – mit Ausnahme chen Ländergruppen mehrheitlich nicht mit den Verei-
der übrigen G-7-Länder – um nochmals 1,6 (NATO) bis nigten Staaten von Amerika: Die Übereinstimmungsra-
4,6 Prozentpunkte (WEOG) geringer als unter Donald ten für die gesamte Amtszeit von George W. Bush jun.
Trump. Dies ist überraschend, weil das erste Amtsjahr bewegen sich zwischen 44,7% (OECD) und 48,4% (G7),
von George H. W. Bush sen. mit dem Zusammenbruch und damit um bis zu 7,6 Prozentpunkte geringer im Ver-
des Warschauer Paktes koinzidierte und man daher gleich zur bisherigen Trump-Präsidentschaft.
Tab. 3
einen größeren Zusammenhalt der westlichen Part- Qualitativ ähnliche, wengleich quantitativ nicht
ganz so stark ausgeprägte
Tab. 3 Ergebnisse ergeben sich bei
Durchschnittliche Übereinstimmungsrate zwischen den Vereinigten Staaten Be­­trachtung der US-Schlüs­
von Amerika und westlichen Partnern bei Abstimmungen in der UN-General- sel­abstimmungen. Die Effekte,
versammlung
sowohl für alle Resolutionen
Resolutionen im ersten Jahr einer US-Präsidentschaft während der Bush-Präsident-
schaften wie nur für die US-Schlüssel-
resolutionen, sind jedoch in
Alle Resolutionen im ersten Amtsjahr eines US-Präsidenten seit 1946
Regressionen mit und ohne
George H.W. Differenz zu George W. Bush Differenz zu
Bush (sen.) Trump (Pro- (jun.) Trump (Pro- fixe Effekte statistisch auf dem
zentpunkte) zentpunkte) 1%-Niveau signifikant.
G7 57,5% + 0,9 53,6% – 3,0
N = 688 N = 405
TRUMP ODER DIE ANDEREN:
OECD 48,3% – 3,2 50,4% – 1,1
N = 2 533 N = 1 888 BEI WELCHEN THEMEN
NATO 51,7% – 1,6 52,5% – 0,8 SIND DIE DISSONANZEN AM
N = 1 726 N = 1 212 GRÖSSTEN?
WEOG 47,4% – 4,6 52,9% + 0,9
N = 2 533 N = 1 816
Anmerkung: Ungewichteter Durchschnitt über alle Nationen einer Ländergruppe ohne die Vereinigten Staaten Der Rückgang der Zustimmung
von Amerika pro Jahr.
zu den US-Abstimmungen kann
Quelle: Voeten (2017); Berechnungen des ifo Instituts.
in drei unterschiedlichen Effek-

40 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018


ten begründet sein: (1) Die Vereinigten Staaten von
Amerika könnten seit 2017 wie eh und je abgestimmt
haben, und die westlichen Partner haben ihren Kurs
geändert, (2) es war genau umgekehrt, oder (3) die Ver-
einigten Staaten von Amerika und ihre (bisher) Ver-
bündeten haben beide ihre Positionen aktiv vonein-
ander entfernt. Wir haben das Abstimmungsverhalten
bei UN-Resolu­tionen zu sechs sich wiederholenden
Themenkomplexen näher untersucht. Abbildung  2
veranschaulicht den prozentualen Anteil bei Resolu­
tionen zum Israel-Palästina-Konflikt, zum Thema öko-
nomische Entwicklung sowie zur Rüstungskontrolle,
bei denen die Vereinigten Staaten von Amerika bzw.
die übrigen G-7-Länder mit »Ja« gestimmt haben. Die
Ergebnisse für die übrigen Ländergruppen (OECD, NATO
und WEOG) sind qualitativ wie quantitativ vergleichbar.
Unter der impliziten Annahme, dass sich die Ver-
teilung der inhaltlichen Ausrichtung einer Resolution
bei den wiederkehrenden Themenkomplexen seit 2017
nicht grundlegend geändert hat, fallen drei Entwick-
lungen auf:
Erstens hat sich die Position der Vereinigten
Staaten bei Resolutionen zum Israel-Palästina-Kon-
flikt geändert. So wird Israel zwar seit Jahrzehnten
in der UN-Vollversammlung diskriminiert (vgl. Becker
et al. 2015; Hillman und Potrafke 2015), jedoch stim-
men die Vereinigten Staaten von Amerika fast ebenso
lange mehrheitlich gegen Resolutionen, die Israel kri-
tisieren. Dieser Trend hat sich unter Donald Trump
noch weiter verstärkt: Während die übrigen G-7-Staa-
ten ihr Abstimmungsverhalten bei Resolutionen zum
Israel-Palästina-Konflikt kaum änderten, sank die
Zustimmungsrate der Vereinigten Staaten von Ame-
Abb. 2
Durchschnittliches Abstimmungsverhalten der Vereinigten
Staaten von Amerika und der übrigen G 7 bei themen-
bezogenen Abstimmungen in der UN-Generalversammlung
Israel-Palästina-Konflikt
USA vor Trump
USA nach Trump
G 7 vor Trump
G 7 nach Trump
Ökonomische Entwicklung
USA vor Trump
USA nach Trump
G 7 vor Trump
G 7 nach Trump
Rüstungskontrolle
USA vor Trump
USA nach Trump
G 7 vor Trump
G 7 nach Trump
0 0,2 0,4
Durchschnittliche Zustimmungsrate
Anmerkung: Alle Resolutionen. Eine Zustimmung zur Resolution wurde mit 1
codiert, eine Enthaltung mit 0,5 und eine Ablehnung mit 0. Dargestellt ist der
ungewichtete Durchschnitt über alle Nationen der G7 ohne die Vereinigten Staa-
ten von Amerika pro Jahr.
Quelle: Voeten (2017); Berechnungen des ifo Instituts.
FORSCHUNGSERGEBNISSE
rika zu Resolutionen zum Israel-Palästina-Konflikt
deutlich von 20,6% vor Trumps Präsidentschaft auf
5,3% in der Zeit danach. Das Verlegen der US-Bot-
schaft von Tel Aviv nach Jerusalem kann als anschau-
liches Beispiel für sich verändernde Präferenzen der
Vereinigten Staaten im Umgang mit Israel herange­
zogen werden.
Zweitens haben die Vereinigten Staaten von
Amerika unter Donald Trump keiner Resolution mit
Bezug auf die ökonomische Entwicklung weltweit
zugestimmt, während ihre Zustimmungsrate vor der
Trump-Präsidentschaft bei etwa einem Viertel lag. Dies
steht in einem klaren Gegensatz zum Abstimmungs-
verhalten der übrigen G-7-Partnerländer, die bei über
80% der Resolutionen seit Beginn der Trump-Adminis-
tration mit »Ja« stimmten und ihre Zustimmungsrate
damit um etwa 18 Prozentpunkte steigerten.
Drittens sank die Zustimmung zu Resolutionen mit
dem Thema Waffenkontrolle unter der gegenwärtigen
US-Regierung um knapp 7 Prozentpunkte von etwa
40% auf nunmehr nur noch ein Drittel aller Abstimmun-
gen. Das Abstimmungsverhalten der übrigen G-7-Län-
der blieb in dieser Zeit so gut wie unverändert.
Bei den weiteren, in der Abbildung 2 nicht darge-
stellten Themenkomplexen ist kein eindeutiger Trend
auszumachen. So sank zwar insgesamt die Zustim-
mungsrate zu Themen bezüglich der Abrüstung und
Proliferation von Nuklearwaffen, jedoch bei den Ver-
einigten Staaten von Amerika und den G-7-Ländern
jeweils in der gleichen Größenordnung. Fast unver­
ändert blieb die Zustimmungsrate der Vereinigten
Staaten von Amerika und der G 7 bei Resolutionen zu
Kolonialthemen. Bei Menschenrechtsthemen erhöhte
sich die Zustimmungsrate der Vereinigten Staaten von
Amerika leicht, während die Zustimmungsrate der
G-7-Länder leicht abnahm.
SCHLUSSFOLGERUNG
Das Abstimmungsverhalten in der UN-Generalver-
sammlung zeigt, dass sich die Vereinigten Staaten von
Amerika und die westlichen Verbündeten in der G 7,
OECD, NATO und WEOG seit der US-Präsidentschaft von
Donald Trump entfremdet haben. Die durchschnitt-
liche Übereinstimmungsrate zwischen den Vereinig-
ten Staaten und den westlichen Partnern sank seit
Trumps Amtsantritt um bis zu 10,3 Prozentpunkte bei
Betrachtung aller Resolutionen und um bis zu 6,5 Pro-
zentpunkte für die US-Schlüsselresolutionen im Ver-
gleich zur gesamten Zeit vor Donald Trump. Betrach-
tet man nur das erste Amtsjahr eines neu gewählten
US-Präsidenten, so beträgt die Differenz bei der Über-
einstimmungsrate zwischen Trump und seinen Amts-
vorgängern gar bis zu 13,2 Prozentpunkte für alle
0,6 0,8
Resolutionen.
Auch wenn dieser Rückgang deutlich ist, so waren
die Differenzen zwischen den Vereinigten Staaten von
Amerika und den westlichen Verbündeten unter den
© ifo Institut Präsidentschaften von George H. W. Bush sen. und
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 FORSCHUNGSERGEBNISSE
George W. Bush jun. im jeweils ersten Amtsjahr noch
ausgeprägter. Die Übereinstimmungsrate mit den west-
lichen Partnern lag unter den beiden Bushs um noch-
mal 0,8 bis 4,6 Prozentpunkte geringer als unter Donald
Trump. Bezogen auf die gesamte Präsidentschaft von
George W. Bush jun. war die Übereinstimmungsrate
bei Abstimmungen in der UN-Generalversammlung
sogar um nochmals bis zu 7,6 Prozentpunkte geringer
als unter Trump. Anders als in den Medien teils sug-
geriert, beobachten wir in der US-Außenpolitik somit
keinen Zusammenbruch der westlichen Wertegemein-
schaft seit Donald Trump, sondern bisher höchstens
eine Delle – die geringer ausfällt als unter einigen ande-
ren US-Präsidenten.
Inhaltlich entfernen sich die Vereinigten Staa-
ten von Amerika derzeit vor allem beim Israel-Paläs-
tina-Konflikt, bei dem sie ihre Zustimmung zu Reso-
lutionen deutlich reduziert haben, und in Fragen der
ökonomischen Entwicklung von ihren westlichen Ver-
bündeten in der UN-Generalversammlung. In geringe-
rem Umfang gilt dies auch für Resolutionen zur Rüs-
tungskontrolle, bei denen die Zustimmungsrate der
Vereinigten Staaten von Amerika ebenfalls sank.
Eine wichtige Frage für zukünftige Forschung ist,
wie sich abnehmende Gemeinsamkeiten zwischen den
Industrieländern und ggf. verändernde politische Alli-
anzen auf ökonomische Größen wie Außenhandel, aus-
ländische Direktinvestitionen und Wirtschaftswachs-
tum auswirken.
42 ifo Schnelldienst  14 / 2018  71. Jahrgang  26. Juli 2018
Die meisten Abstimmungen in der UN-General-
versammlung finden im Herbst bis Winter eines Jah-
res statt. Zu vermuten ist, dass der gegenwärtig von
Donald Trump angezettelte Handelskrieg zu einer wei-
teren Entfremdung zwischen den Vereinigten Staaten
von Amerika und den westlichen Verbündeten führen
wird. Wie stark dieser Effekt numerisch ausfällt, wissen
wir unter Einbezug des Abstimmungsverhaltens in der
UN-Generalversammlung am Ende des Jahres 2018.
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zation, verfügbar unter: SSRN: http://ssrn.com/abstract=2111149.
ZULETZT ERSCHIENEN

THEMA DES NÄCHSTEN SCHNELLDIENSTS:

SD 15/2018 erscheint am 9. August 2018

Wie gerecht ist die Welt?

Soziale Ungleichheit und
Wirtschaftswachstum