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532-INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA UNIÓN

EUROPEA

SEMESTRE 20222 Unidad 2: MÓDULO 2

Guía de estudio – GES 2

GUÍA DE ESTUDIO 2.- MODELO ORGANIZATIVO, TOMA DE DECISIONES,

PERSONAL Y MEDIOS FINANCIEROS DE LA UNIÓN EUROPEA-

● Itinerario de aprendizaje
● Presentación y objetivos
● Contenidos
● Conceptos más importantes
● Bibliografía y webs de interés
● Actualización del módulo
● Fe de erratas
 INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
GES 2

Itinerario de aprendizaje

En el plano docente de la asignatura se hace referencia a que la asignatura se estructura en

unidades de aprendizaje. Estas unidades están integradas por un módulo de estudio cada una de
ellas, referencias bibliográficas y lecturas complementarias, los recursos en el aula, las guías de
estudio (GES) y las pruebas de evaluación continua (PEC). En estas UNIDADES se establece un
ITINERARIO que es lo que conviene seguir para el correcto estudio de la asignatura.

Respecto a la Unidad 2, el itinerario formativo es el siguiente:

- Lectura del plan docente.
- Identificar y familiarizarse con los distintos módulos y recursos del aula.
- Lectura de la Guía de Estudio 2, así como de los distintos mensajes de presentación y
orientación de la materia en el tablero del profesorado.
- Estudio del MÓDULO 2: MODELO ORGANIZATIVO, TOMA DE DECISIONES, PERSONAL
Y FINANCIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA.
- Consulta de las lecturas de interés y complementarias de la unidad 2.
- Formular al consultor/a las dudas que se vayan planteando.
- Realización de la Prueba de Evaluación Continua 2.
- Contrastar las respuestas propias con las soluciones de la Prueba de Evaluación Continua
2.

Presentación y objetivos

Presentación

En esta guía se le señalan las pautas esenciales para interpretar los contenidos de la Unidad de
aprendizaje 2. No se pretende, pues, hacer una síntesis de los mismos ni reproducir los
conceptos y objetivos ya presentes en los materiales, sino insistir en las cuestiones clave sin
cuya comprensión no es aconsejable avanzar en el estudio de las unidades posteriores. Como ya
se comentó en la primera guía de estudio, la asignatura responde a una lógica progresiva, por lo
que cada una de las unidades ofrecen los conocimientos indispensables para entender las
siguientes unidades.

La arquitectura institucional es uno de los puntos centrales del funcionamiento de la Unión. Como
puede comprobar, a partir de los debates que se han planteado en el seno de la Conferencia

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Intergubernamental que ha dado lugar al último tratado de reforma de los tratados comunitarios,
en el Tratado de Lisboa (2007), hablar de instituciones es hablar de reparto de poder entre los
estados, lo que podríamos llamar reparto de poder en vertical. Pero es también muy importante
entender el diálogo entre instituciones y su reparto de poder en horizontal. Sólo así se puede
captar la lógica de los procedimientos de adopción de decisiones. Esta Unidad de estudio es, por
tanto, fundamental para entender la lógica del funcionamiento de la Unión Europea.

Objetivos:
1 Delimitar la arquitectura institucional de la UE.
2 Estudiar la composición, funciones y competencias asignadas a cada institución y el sentido
de su ejercicio, especialmente a través del procedimiento de decisión.
3 Conocer y analizar los procedimientos de toma de decisiones de las instituciones de la UE,
en especial el procedimiento legislativo ordinario.
4 Comprender la necesidad de unos recursos adscritos al funcionamiento de las instituciones
y los órganos de la Unión, en tanto que, como en cualquier organización internacional (OI),
su permanencia en el tiempo y el cumplimiento de sus objetivos sólo pueden llevarse a
término a través de unas estructuras humanas y financiera adecuadas.
5 Entender los mecanismos de elaboración y aprobación del presupuesto de la Unión, como
base de la financiación de los gastos corrientes de las instituciones, órganos y personal de
la UE, así como del desarrollo de las diversas políticas europeas.

Contenidos

Esta unidad es una unidad larga y puede hacerse un poco densa. Lo que hace falta para iniciar el
MÓDULO 2 es adoptar una visión de conjunto de las principales cuestiones que plantea la
estructura institucional, y después concentrarse en los aspectos más de detalle de cada
institución y órgano de la Unión.

Debe tener presente que el 1 de julio de 2014 Croacia ingresó en la Unión Europea, y actualmente
la Unión está integrada por 27 estados miembros, después de la salida del Reino Unido de la Unión
Europea. Esta última ampliación, y el Brexit, han implicado modificar la composición de las distintas
instituciones y órganos de la Unión.

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El Módulo 2 incluye dos formas de acercarse a la estructura institucional y orgánica de la UE: a) la

orgánica y b) la funcional. A continuación, se explican estas dos visiones:

A) ORGÁNICA
En primer lugar, las instituciones son analizadas desde un punto de vista eminentemente orgánico,
o sea, en tanto que órganos de los que debe saber cuál es su composición, cómo se nombran sus
miembros, cuál es su organización interna, y cuáles son sus competencias. La atención y el
estudio debe centrarla, sobre todo, en los órganos que se configuran como las siete instituciones
actuales de la Unión:

● Parlamento Europeo
El número de diputados en el Parlamento Europeo con los que cuenta cada país es, en líneas
generales, proporcional a su población. El Tratado de Lisboa establece que ningún país puede
tener menos de 6 ni más de 96. diputados. España tiene actualmente 59. El Pleno está formado por
705 europarlamentarios.

● Consejo Europeo
Desde la entrada en vigor de las reformas incorporadas por el Tratado de Lisboa (1 de diciembre
de 2009), el Consejo Europeo ha pasado a ser una institución de la Unión. Está formado por los
jefes de estado y/o de gobierno de los estados miembros y en sus reuniones participan también
el presidente de la Comisión y el Alto representante. (art. 15. 2 TUE).
Sus funciones son:
- Impulsar y definir las orientaciones políticas generales para la Unión (art. 15.1 TUE), así
como;
- Arbitrar o desbloquear los temas más difíciles en la dinámica europea, dando unidad al
aparato institucional de la Unión.
- También tiene atribuidas funciones en los ámbitos de la PESC, de la cooperación en JAI,
de la política económica y monetaria.

● Consejo de la UE
El Consejo de la UE o Consejo está formado por los 27 representantes de los Estados miembros
con rango ministerial. Por tanto, son miembros de los gobiernos nacionales de los países miembros
y su composición varía según los temas que deban tratar (consulte las diez formaciones actuales

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del Consejo en la tabla 2 del módulo 2). Junto con el PE es el principal órgano decisorio de la
Unión, si bien no puede hacerlo sin una propuesta previa de la Comisión que, en tanto que
representante de los intereses de la Unión, decide los temas que son prioritarios, haciendo de
contrapeso al Consejo, que representa los intereses de los estados dentro de la Unión.

Votaciones en el Consejo. Como regla general (artículo 16.4 TUE), las decisiones del Consejo de
la UE se adoptan por mayoría cualificada. Para que una propuesta se apruebe, se aplica lo que se
denomina “regla de la triple mayoría”: una mayoría de al menos 15 Estados miembros, que
represente al 55% de los miembros del Consejo, que a su vez representan un 65 % de la población.
La minoría de bloqueo se sitúa en un mínimo de 4 miembros del Consejo, que representan a más
de un 35% de la población (lo que se induce de la anterior regla relativa a la población). En las
votaciones referentes a temas sensibles, como son la seguridad, los asuntos exteriores o los
impuestos, las decisiones del Consejo deben adoptarse por unanimidad. Esto significa que un único
país puede vetar una decisión.

● Comisión Europea
Es un órgano colegiado que está integrado por 27 miembros, uno por estado que integra la UE. La
Comisión adopta las decisiones por mayoría, por tanto si un mínimo de 14 de sus 27 miembros está
de acuerdo con una propuesta de legislación, esta se envía al Consejo y al Parlamento, según el
procedimiento legislativo que corresponda en cada caso. Aunque a efectos operativos y de gestión
y, dado que defiende los intereses de la Unión, podría estar formada por menos miembros, los
estados no han querido renunciar, de momento, a tener un comisario de su nacionalidad. Mire en
detalle en el módulo 2 el procedimiento para su elección y los contrapesos de las diversas
instituciones y los gobiernos nacionales en la elección de su presidente y demás comisarios.

● Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia está compuesto por dos órganos, el Tribunal de Justicia (TJ) y el
Tribunal General. En 2004 se creó un tribunal especializado, el Tribunal de la Función Pública,
pero un reglamento de 2016 estableció su disolución. Sus funciones han pasado a ser ejercidas
por el Tribunal General desde esa fecha. Está compuesto por un juez por Estado miembro (27
jueces) y 11 abogados generales. El Tribunal General está compuesto por dos jueces por
Estado miembro, es decir, 54 miembros y ejerce de primera instancia en la jurisdicción europea.

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El TJ es el máximo intérprete del derecho de la UE (DUE) y garantiza la aplicación e

interpretación uniforme del DUE en todo el territorio de la UE a través del mecanismo de la
cuestión prejudicial. Aparte de estas funciones de intérprete, también ejerce funciones
contenciosas, a través de los distintos recursos, entre los que destacan el recurso de anulación y
el recurso por incumplimiento, que verá con detalle en el módulo 4.

● Banco Central Europeo

El BCE tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de política monetaria de la zona euro. El
BCE está compuesto por los 19 Estados miembros que forman parte del euro. Forma parte del
SEBC (Sistema Europeo de Bancos Centrales), que es una institución de coordinación de las
políticas monetarias de los 27 Estados miembros (de la zona euro y de los Estados que no forman
parte de la zona euro). Actualmente la francesa Christine Lagarde es la presidenta de esa
institución.

● Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas está compuesto por 27 miembros, uno por estado. Es el guardián financiero
de la UE, pero carece de capacidad jurídica, es decir, no es un auténtico tribunal de derecho. Audita
las cuentas de la UE de forma independiente y transparente.

OTROS ÓRGANOS: repase también los demás órganos, de carácter político y económico o
financiero, con los que cuenta la Unión, que ejercen funciones consultivas y de fiscalización de la
actuación de las instituciones, entre ellos, el defensor del Pueblo; el Comité Económico y Social;
el Comité de las Regiones; el Banco Europeo de Inversiones; el Supervisor Europeo de
Protección de Datos (SEPD) y el Alto representante, que dirige la acción exterior de la Unión con
el apoyo del aparato administrativo que le da el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).

Por último, la estructura orgánica se completa con las Agencias Europeas, de tipología muy
diversa, creadas por la UE como entidades de derecho público para realizar tareas de carácter
técnico, científico o de gestión, como por ejemplo, la Agencia Europea de Defensa, la Oficina
Europea de Policía (EUROPOL) o la Agencia Europea del Medio Ambiente.

La diferencia entre “instituciones” y “órganos” es, sobre todo, formal, es decir, que el Tratado
reserva el nombre de instituciones sólo para algunos de ellos, los más importantes y decisorios
en este sistema institucional.

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B) FUNCIONAL
Por otra parte, el MÓDULO 2 pretende dar también una visión más funcional y dinámica de estas
instituciones. Estas instituciones representan cada una de ellas unos intereses determinados
y, con el objetivo de satisfacerlos, los Tratados les han otorgado unas competencias
determinadas. En este sentido, verá que el reparto de poder entre las instituciones no sigue el
esquema clásico de atribución de poderes dentro de un Estado: poder legislativo (Parlamento),
poder ejecutivo (Gobierno) y poder judicial (Tribunales), sino que las instituciones de la Unión
comparten estos poderes, a fin de evitar que los intereses de unas puedan prevalecer por encima
de los intereses de las otras.

Por eso, es importante prestar atención al principio de equilibrio institucional, que regula sus
relaciones. El ejercicio de las competencias de cada institución no puede entenderse de forma
aislada, sino que responde a una lógica de equilibrio institucional en la que los poderes de cada
institución se ven limitados e influidos por los poderes de las demás, en un juego de pesos y
contrapesos. Los intereses, que representan a cada una de estas instituciones, son claves a la
hora de valorar y juzgar este equilibrio institucional diseñado por los Tratados. También es
importante no olvidar que todos los procedimientos de toma de decisiones (actualmente el
mayoritario es el procedimiento ordinario) y las instituciones no tienen discrecionalidad para
decidir cómo se toma una determinada decisión, sino que esta es una cuestión regulada en los
Tratados y sometida, en caso de conflicto, al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.

Esta estructura orgánica tan compleja no podría funcionar sin un PERSONAL de apoyo que
trabaja en los distintos órganos y las instituciones europeas. Estamos hablando de funcionarios y
personal contratado, además de becarios. Como aprenderás en el módulo 2 los funcionarios de
la UE tienen vocación de carrera y están regidos por un Estatuto de la función pública que se
adoptó en 1962. Actualmente, los funcionarios de la Unión se agrupan en dos categorías:
Administradores (AD) y Asistentes (AST) y las convocatorias y el proceso de selección corre a
cargo de la EPSO, la oficina europea de selección de personal.

La Unió dispone también de un PRESUPUESTO destinado al mantenimiento de sus instituciones y

órganos, así como al pago de su personal (funcionarios y contratados) que trabajan para esta
organización. Este presupuesto sigue un procedimiento especial para su aprobación y, como el
presupuesto de cualquier Estado miembro de la Unión, es anual y debe llegar a un equilibrio entre

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los gastos y los ingresos que la Unión prevé realizar por el desarrollo de sus políticas. Desde 1998,
el presupuesto anual se confecciona de acuerdo con las llamadas perspectivas financieras. En este
momento, rigen las perspectivas financieras para el período 2021-2027.

Conceptos más importantes

Aparte de los que encontrará en los módulos que conforman esta unidad de aprendizaje,
insistimos en la importancia de:

-Instituciones y órganos de la Unión, los primeros con poder legislativo, ejecutivo y judicial
atribuido por los Tratados. Los segundos, de carácter auxiliar, y con competencias consultivas y
asistencia a las instituciones.

-Equilibrio institucional, en tanto que determina el ejercicio compartido entre las diferentes
instituciones del poder legislativo, ejecutivo y judicial de la Unión, evitando o intentando evitar
que los intereses de una institución se impongan por encima de los intereses de las demás.

-Distinguir entre Consejo Europeo y Consejo de la Unión y Consejo de Europa, dado que la
primera institución, formada por los jefes de Estados y/o de gobiernos de los Estados miembros
da el impulso económico y político necesario a la Unión para que esta, a través del Consejo de la
Unión (formado por los representantes de los gobiernos de los estados miembros con rango
ministerial) legisle para dar forma jurídica a estos impulsos en la consecución de los objetivos de
la Unión. El Consejo de Europa, NO forma parte de la UE, es una organización internacional
distinta de la UE.

-Presupuesto de la Unión Europea, formado por el conjunto de ingresos y gastos que la Unión
prevé de un año para otro, a través de un procedimiento específico para su adopción, y que se
caracteriza por su unicidad, equilibrio y publicidad (en el DOUE ). En este sentido, preste
también atención al procedimiento de aprobación del presupuesto y a la participación de cada
una de las instituciones en este procedimiento legislativo específico, para ver cómo se intentan
garantizar los diferentes intereses que representan las instituciones a través del principio de
equilibrio institucional.

-Procedimiento legislativo ordinario, como procedimiento general de creación de normas en la

UE (que coincide con el antiguo procedimiento de codecisión, por el que el Consejo y el
Parlamento Europeo adoptan conjuntamente la norma), basado en la adopción de las normas por
mayoría calificada, y distinta de los demás procedimientos legislativos especiales.

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Bibliografía y webs de interés

-El módulo 2 contiene una recopilación de bibliografía que puede consultar para ampliar sus
conocimientos.

-Consulte las páginas Web de las diferentes instituciones y órganos de la UE donde podrá
encontrar toda la información actualizada de cada una de ellas:

Instituciones:

● Parlamento Europeo: http://www.europarl.europa.eu/portal/es

● Consejo Europeo: https://www.consilium.europa.eu/es/european-council/
● Consejo de la UE: http://www.consilium.europa.eu/es/council-eu/
● Comisión Europea: http://ec.europa.eu/index_es.htm
● Tribunal de Justicia (TJUE):http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/
● Banco Central Europeo: http://www.ecb.int/ecb/html/index.es.html
● Tribunal de Cuentas: https://www.eca.europa.eu/es/Pages/ecadefault.aspx

Otros órganos:
● Banco Europeo de Inversiones: https://www.eib.org/en/index.htm
● Comité de las Regiones: https://cor.europa.eu/es
● Comité Económico y Social: https://www.eesc.europa.eu/es
● SEAE:https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/ins
titutions-and-bodies-profiles/eeas_es
● SEPD:https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/ins
titutions-and-bodies-profiles/edps_es
● Defensor del Pueblo Europeo:
https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/institutions-and-
bodies-profiles/european-ombudsman_es

Recursos y fuentes de información:

● Europa: El portal de la Unión Europea

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● EUR-Lex - El derecho de la Unión Europea

● EUROSTAT: Oficina europea de estadísticas
● Guía para la resolución de las PEC's
● Versiones consolidadas del TUE y del TFUE (26 de octubre de 2012)
● Vídeo-tutoriales de búsqueda de información jurídica en internet (DOGC, BOE, CENDOJ,
TC, ARANZADI, VLex y La Ley)
● Vídeos docentes

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