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Anna Terschren

Die Reform der Rundfunkfinanzierung in


Deutschland

Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines
idealtypischen Modells


Medienrechtliche Schriften
Herausgegeben von Prof. Dr. Frank Fechner
Institut fr Rechtswissenschaft an der TU
Ilmenau

Band 10



Die Reform der
Rundfunkfinanzierung in
Deutschland


Analyse der Neuordnung und Entwicklung
eines idealtypischen Modells



Anna Terschren





Universittsverlag Ilmenau
2013
Impressum

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind
im Internet ber http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Diese Arbeit hat der Fakultt fr Wirtschaftswissenschaften der Technischen
Universitt Ilmenau als Dissertation vorgelegen.
Tag der Einreichung: 10. September 2012
1. Gutachter: Univ.-Prof. Dr. iur. habil. Frank Fechner
(Technische Universitt Ilmenau)
2. Gutachter: Univ.-Prof. Dr. rer. pol. habil. Gernot Brhler
(Technische Universitt Ilmenau)
Tag der Verteidigung: 7. Mai 2013








Technische Universitt Ilmenau/Universittsbibliothek
Universittsverlag Ilmenau
Postfach 10 05 65
98684 Ilmenau
www.tu-ilmenau.de/universitaetsverlag


Herstellung und Auslieferung
Verlagshaus Monsenstein und Vannerdat OHG
Am Hawerkamp 31
48155 Mnster
www.mv-verlag.de


ISSN 1864-0273 (Druckausgabe)
ISBN 978-3-86360-062-4 (Druckausgabe)
URN urn:nbn:de:gbv:ilm1-2013000224

V

Vorwort

Die orliegende Arbeit wurde im \intersemester 2012,2013 on der
lakultt r \irtschatswissenschaten der 1echnischen Uniersitt
Ilmenau als Dissertation angenommen. Das Manuskript wurde im
September 2012 ertiggestellt. Vernderungen in der Rechtsprechung
und Gesetzgebung sowie ereinzelt nachtrglich erschienene Literatur
konnten bis April 2013 r die Drucklegung bercksichtigt werden.

Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorater, lerrn Pro. Dr. lrank
lechner, r die kompetente und hilreiche Untersttzung bei der
Lntstehung der Arbeit. Ihm gelang es, mir zum einen gro|tmogliche
lreiheit bei der wissenschatlichen Arbeit zu lassen und zum anderen
wichtigen Rat und Rckhalt zu geben. Bei ihm and ich nicht nur
wertolle Anregungen und Kritik, sondern immer eine Quelle der
Motiation und Lrmutigung. lierdurch konnte meine Begeisterung r
die wissenschatliche Arbeit weiter gedeihen.
lerrn Pro. Dr. Gernot Brhler danke ich ielmals r die engagierte
Lrstellung des Zweitgutachtens und seine konstruktien Ratschlge.

lamburg im Mai 2013 Anna Katharina 1erschren


VII

Inhaltsbersicht

Abkrzungsverzeichnis ............................................................. XXI
Linleitung ....................................................................................... J
1eil J Grundlagen der Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks ............................................................................ 9
A. linanzierungsplicht des Staates r den
oentlich-rechtlichen Rundunk .....................................................9
B. linanzierungsquellen des oentlich-rechtlichen Rundunks ... 21
C. Lrmittlung des linanzbedars des oentlich-rechtlichen
Rundunks ........................................................................................ 30
D. lazit .................................................................................................. 3
1eil 2 Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks
bis 20J3 ............................................................................... 39
A. Beschreibung des wesentlichen Rechtsrahmens der
Rundunkgebhr ............................................................................. 39
B. Reormbedar der Rundunkinanzierung .................................. 40
C. Luroparechtliche Linordnung der Rundunkgebhr ................ 65
1eil 3 Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks
ab 20J3 ................................................................................ 73
A. Beschreibung des wesentlichen Rechtsrahmens des
Rundunkbeitrags ............................................................................ 5
B. Verassungs- und europarechtliche Beurteilung sowie
Betrachtung der okonomischen Auswirkungen des
Rundunkbeitrags ............................................................................ 83
C. Beurteilung der Reorm der Rundunkinanzierung ............... 154
D. lazit ................................................................................................ 162


VIII

1eil 4 Alternative Modelle der ffentlich-rechtlichen
Rundfunkfinanzierung ...................................................... J6S
A. Linnahmen aus \erbung und Sponsoring - abschaen
oder beibehalten .......................................................................... 165
B. Lntwicklung der Rundunkabgabe............................................. 19
C. lazit ............................................................................................... 191
1eil S Idealtypisches Modell einer Steuerfinanzierung des
ffentlich-rechtlichen Rundfunks ..................................... J93
A. Oentlich-rechtlicher Rundunk als Allgemeingut und
somit Gemeinlast .......................................................................... 194
B. Modellbeschreibung einer Steuerinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks .............................................. 204
C. Verassungs- und europarechtliche Beurteilung sowie
Betrachtung der okonomischen Auswirkungen einer
Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ..... 21
D. lerausorderungen bei einer Steuerinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks .............................................. 253
L. lazit ............................................................................................... 285
Zusammenfassung der Lrgebnisse ............................................ 287
Literaturverzeichnis .............................................................. XXVII
Anhang .................................................................................. LXXV

IX

Inhaltsverzeichnis

Abkrzungsverzeichnis ............................................................. XXI
Linleitung ....................................................................................... J
1eil J Grundlagen der Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks ............................................................................ 9
A. linanzierungsplicht des Staates r den
oentlich-rechtlichen Rundunk .....................................................9
I. Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks .........................9
II. Rundunkreiheit ........................................................................ 12
1. Staatserne und Programmautonomie ............................... 13
2. Rundunkreiheit als dienende lreiheit ............................. 14
3. Bestands- und Lntwicklungsgarantie ................................. 15
III. lunktionsgerechte linanzausstattung .................................... 16
IV. Oentlich-rechtliche Rundunkanstalten als Organe der
mittelbaren Staatserwaltung ................................................... 18
B. linanzierungsquellen des oentlich-rechtlichen Rundunks ... 21
I. Rundunkabgabe ........................................................................ 22
1. Allgemeines ............................................................................ 22
2. linanzerassungsrechtliche Ordnung .............................. 23
II. \eitere Linnahmequellen......................................................... 2
1. \erbung und Sponsoring .................................................... 2
2. Sonstige Linnahmen ............................................................. 28
a, Randnutzung ..................................................................... 28
b, Kapitalertrge .................................................................... 29
3. linanzausgleich ..................................................................... 29
C. Lrmittlung des linanzbedars des oentlich-rechtlichen
Rundunks ........................................................................................ 30
I. Lntwicklung der lestsetzung der Rundunkabgabe ............. 30
II. Gegenwrtige lestsetzung der Rundunkabgabe ................. 33

X

1. Dreistuiges Abgabenestsetzungserahren ..................... 33
2. Abweichungsmoglichkeiten des Gesetzgebers on der
Lmpehlung der KLl ........................................................... 35
D. lazit .................................................................................................. 3


XI

1eil 2 Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks
bis 20J3 ............................................................................... 39
A. Beschreibung des wesentlichen Rechtsrahmens der
Rundunkgebhr ............................................................................. 39
B. Reormbedar der Rundunkinanzierung .................................. 40
I. Konergenz der Medien ........................................................... 41
II. Lrtragsentwicklung der Rundunkanstalten .......................... 44
III. Gleichheit in der Belastung ...................................................... 45
1. Allgemeine Grundlagen ....................................................... 45
2. Prung der \ahrung der Gleichheit in der Belastung
durch die Rundunkgebhr ................................................. 46
IV. Rechtsnatur der Rundunkgebhr ........................................... 49
1. Nichtsteuerliche Abgaben ................................................... 50
a, Gebhr ............................................................................... 50
b, Beitrag ................................................................................ 51
c, Sonderabgabe .................................................................... 54
d, Sonstige Abgabe ............................................................... 56
2. Steuerliche Abgabe ............................................................... 58
a, Uberprung der Rundunkgebhr ............................... 58
b, Kompetenzen zur Steuererhebung ............................... 60
aa, Steuergesetzgebungskompetenz der Lnder........... 60
bb, Steuerertragskompetenz der Rundunkanstalten ... 61
c, Lrgebnis ............................................................................. 62
V. Akzeptanz der Abgabeplichtigen ........................................... 62
VI. lazit .............................................................................................. 65
C. Luroparechtliche Linordnung der Rundunkgebhr ................ 65
I. Prung des Beihilecharakters der Rundunkinanzierung
durch die Luropische Kommission ...................................... 6
II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ........................ 69
III. Prergebnis und Aulagen der Luropischen
Kommission ................................................................................ 1

XII

1eil 3 Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen Rundfunks
ab 20J3 ................................................................................ 73
A. Beschreibung des wesentlichen Rechtsrahmens des
Rundunkbeitrags ............................................................................. 5
I. Abgabe im priaten Bereich ...................................................... 5
II. Abgabe im nicht priaten Bereich............................................ 6
III. Datenerhebung und -schutz ...................................................... 8
1. Anzeigeplichten .................................................................... 8
2. Auskuntsrechte ..................................................................... 9
3. Datenschutz ............................................................................ 9
IV. Ubergangsregelungen und Lrstestsetzung der
Beitragshohe ................................................................................ 80
1. Allgemeine Ubergangsregelungen ....................................... 80
2. Abgabenestsetzung r die erste Beitragsperiode ........... 81
3. Laluierungsereinbarungen ................................................ 82
B. Verassungs- und europarechtliche Beurteilung sowie
Betrachtung der okonomischen Auswirkungen des
Rundunkbeitrags ............................................................................. 83
I. Betrachtung des Systemwechsels ............................................. 84
1. Beurteilung der Abgabenestsetzung r die erste
Beitragsperiode ....................................................................... 84
2. \irtschatliche Auswirkungen ............................................. 89
a, Lrtragsplanung r die erste Beitragsperiode ............... 89
aa, Planannahmen der Rundunkanstalten .................... 89
bb, Bewertung durch die KLl ......................................... 91
cc, Stellungnahme .............................................................. 92
b, Belastung der Abgabeplichtigen .................................... 93
aa, Prognostizierte Auswirkungen au den priaten
und nicht priaten Bereich ......................................... 93
bb, Stellungnahme .............................................................. 95
II. Rundunkerassungsrechtliche Beurteilung .......................... 96

XIII

1. Staatserne und Programmautonomie ............................... 9
2. lunktionsgerechte linanzausstattung ............................... 98
III. Grundrechtliche Beurteilung .................................................... 99
1. Allgemeiner Gleichheitssatz ................................................ 99
a, 1atbestand der Abgabeplicht und
Bemessungsgrundlage ................................................... 103
aa, Inhaber on \ohnungen ........................................ 103
bb, Inhaber on Betriebssttten .................................... 104
cc, Inhaber on nicht priat genutzten
Kratahrzeugen und Gstezimmern ..................... 106
b, Prung on Gleichbehandlungen ungleicher
Sacherhalte und Ungleichbehandlungen gleicher
Sacherhalte .................................................................... 10
aa, Gleichbehandlung on \ohnungen und
Betriebssttten ........................................................... 109
bb, Ungleichbehandlung on priat und nicht priat
genutzten Kratahrzeugen ...................................... 111
cc, Ungleichbehandlung on
abgabeplichtsauslosenden und nicht
abgabeplichtsauslosenden Raumeinheiten im
Allgemeinen ............................................................... 115
c, Rechtspolitische Beurteilung ........................................ 116
aa, Systembruch ............................................................... 11
bb, Doppelbelastungen ................................................... 119
cc, Ungeeignetheit des Anknpungspunktes ............ 120
dd, Ungeeignetheit der Bemessungsgrundlage............ 121
d, Lrgebnis ........................................................................... 123
2. Recht au inormationelle Selbstbestimmung................. 124
a, Allgemeine Grundlagen ................................................ 125
aa, Grundrecht und Schranken ..................................... 125
bb, Schranken-Schranken bei der Datenerhebung ..... 125

XIV

b, Prung der \ahrung des Rechts au
inormationelle Selbstbestimmung durch den
RBStV .............................................................................. 126
aa, Sensibilitt der zur erhebenden Daten .................. 126
bb, Abgleiche mit den Meldebehorden ........................ 128
cc, Auskuntsrecht gegenber Dritten ........................ 131
dd, Datenschutz ............................................................... 132
ee, Lrgebnis ..................................................................... 133
IV. linanzerassungsrechtliche Beurteilung ............................. 133
1. Rechtsnatur des Rundunkbeitrags .................................. 134
a, Nichtsteuerliche Abgaben ............................................ 134
aa, Beitrag ......................................................................... 134
bb, Gebhr ....................................................................... 138
cc, Sonderabgabe ............................................................ 138
dd, Sonstige Abgabe ........................................................ 140
b, Steuerliche Abgabe ........................................................ 142
2. Beurteilung der grundrechtlichen Konsequenzen ......... 144
a, Auswirkungen au die Belastungsgleichheit............... 145
b, Auswirkungen au die allgemeine
landlungsreiheit .......................................................... 146
3. Lrgebnis ............................................................................... 148
V. Beurteilung der linanzierung weiterer Augaben aus
dem Rundunkbeitrag ............................................................. 149
VI. Luroparechtliche Betrachtung ............................................... 150
1. Bestehende oder neue Beihile ........................................ 151
2. Linordnung des Rundunkbeitrags .................................. 152
C. Beurteilung der Reorm der Rundunkinanzierung ............... 154
I. Lrolge ....................................................................................... 155
II. \eiterhin bestehende und neu autretende Probleme ...... 15
1. lunktionsgerechte linanzausstattung ............................. 15
2. Verwaltungsauwand .......................................................... 159

XV

3. Gleichheit in der Belastung ............................................... 161
4. Rechtsnatur des Rundunkbeitrags .................................. 162
D. lazit ................................................................................................ 162


XVI

1eil 4 Alternative Modelle der ffentlich-rechtlichen
Rundfunkfinanzierung ...................................................... J6S
A. Linnahmen aus \erbung und Sponsoring - abschaen
oder beibehalten .......................................................................... 165
I. Releanz der \erbe- und Sponsoringeinnahmen .............. 166
II. Auswirkungen on \erbung und Sponsoring au das
Programm ................................................................................. 169
III. lerausorderungen im lalle eines \erbe- und
Sponsoringerbots ................................................................... 11
1. Betrachtung eines Sponsoringerbots im Speziellen .... 11
2. Probleme eines allgemeinen \erbe- und
Sponsoringerbots .............................................................. 14
IV. Konsequenzen r die Rundunkinanzierung .................... 16
V. Lrgebnis .................................................................................... 18
B. Lntwicklung der Rundunkabgabe............................................. 19
I. Rckentwicklung zur Sonderlast ........................................... 19
II. \eiterentwicklung zur Gemeinlast ....................................... 181
1. Rundunksteuer ................................................................... 181
a, Vor- und Nachteile einer Rundunksteuer ................ 183
b, Prung der inanzerassungsrechtlichen
Zulssigkeit einer Rundunksteuer .............................. 185
aa, Steuererindungsrecht des Gesetzgebers .............. 185
bb, Steuerertragskompetenz der Rundunkanstalten . 18
c, Verassungsnderung zur Linhrung einer
Rundunksteuer ............................................................ 18
d, Lrgebnis .......................................................................... 188
2. Rundunkzwecksteuer ........................................................ 189
3. Rundunkinanzierung aus bestehenden Steuern .......... 190
C. lazit ............................................................................................... 191


XVII

1eil S Idealtypisches Modell einer Steuerfinanzierung des
ffentlich-rechtlichen Rundfunks .................................... J93
A. Oentlich-rechtlicher Rundunk als Allgemeingut und
somit Gemeinlast .......................................................................... 194
I. lunktionen des oentlich-rechtlichen Rundunks r
das Gemeinwesen .................................................................... 194
1. Zusammenassung der gesamtgesellschatlichen
lunktionen ........................................................................... 194
2. Oentlich-rechtlicher Rundunk als meritorisches
Gut ........................................................................................ 196
II. Bercksichtigung der indiiduellen wirtschatlichen
Leistungshigkeit der Rundunkabgabeplichtigen ........... 200
B. Modellbeschreibung einer Steuerinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks............................................... 204
I. Lrmittlung der laushaltstitel ................................................. 205
II. Anhebung der Gemeinschatsteuern .................................... 206
1. Primre Verteilung der Steuereinnahmen ....................... 208
2. Lnderinanzausgleich i.e.S................................................ 209
III. Anpassung der Gesetzestexte ................................................ 210
1. Anderung des RStV ............................................................ 211
2. Anderung des RlinStV ...................................................... 212
C. Verassungs- und europarechtliche Beurteilung sowie
Betrachtung der okonomischen Auswirkungen einer
Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ..... 21
I. Rundunkerassungsrechtliche Beurteilung ....................... 218
1. lunktionsgerechte linanzausstattung ............................. 218
2. Staatserne ............................................................................ 218
a, Bedenken hinsichtlich einer Steuerinanzierung ....... 220
b, Bestehende Regelungen zur Sicherung der
Staatserne ....................................................................... 221
c, Kntige Regelungen zur Sicherung der Staatserne
bei einer Steuerinanzierung ......................................... 222

XVIII

d, Lrgebnis .......................................................................... 223
II. Grundrechtliche Beurteilung ................................................. 224
1. Allgemeiner Gleichheitssatz .............................................. 225
2. Recht au inormationelle Selbstbestimmung ................ 22
3. Allgemeine landlungsreiheit .......................................... 228
III. linanzerassungsrechtliche Beurteilung ............................. 230
1. Vorabestlegung der laushaltstitel zur
Rundunkinanzierung in den Lnderhaushalten .......... 231
2. Lrhohung der Gemeinschatsteuern durch den
Bundesgesetzgeber ............................................................. 235
3. \ahrung der Linheitlichkeit der Lebenserhltnisse
im Bundesgebiet .................................................................. 238
a, Allgemeine Grundlagen zum
Lnderinanzausgleich ................................................... 239
b, Linordnung des bisherigen
Rundunkinanzausgleichs ............................................ 241
c, Schlsselung der linanzierungsanteile der
gemeinschatlich inanzierten Rundunkanstalten
au die Lnder ................................................................. 244
d, Lrgebnis .......................................................................... 24
IV. Luroparechtliche Betrachtung ............................................... 249
D. lerausorderungen bei einer Steuerinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks .............................................. 253
I. Schwierigkeiten hinsichtlich der lestsetzung der
laushaltstitel ............................................................................ 254
1. Akzeptanz der staatsernen lestsetzung der
laushaltstitel in den Landesparlamenten ....................... 254
2. Gesetzgebungskompetenz des Bundes r die
Gemeinschatsteuern.......................................................... 256
II. Schwierigkeiten hinsichtlich der Lrmittlung der lohe
der laushaltstitel ..................................................................... 25
1. Unzureichende Kontrollmoglichkeiten durch die
KLl ...................................................................................... 258

XIX

2. Uberhohte Bedarsanmeldungen und
linanzausstattung der Rundunkanstalten ...................... 260
3. Konsequenzen bei einer Steuerinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks .................................... 265
4. Losungsorschlge .............................................................. 26
a, Indexierung als Alternatie ......................................... 26
b, Konkretisierung des lunktionsautrages .................... 20
aa, lernsehen ................................................................... 22
bb, lorunk ...................................................................... 26
cc, Online ......................................................................... 29
dd, Lrgebnis ...................................................................... 280
c, Interne Kontrolle der Autragserllung und des
linanzbedars ................................................................. 281
d, Lrgebnis ........................................................................... 284
L. lazit ................................................................................................ 285
Zusammenfassung der Lrgebnisse ............................................ 287
Literaturverzeichnis .............................................................. XXVII
Anhang .................................................................................. LXXV

XXI

Abkrzungsverzeichnis
a.A. anderer Ansicht
Abs. Absatz
abzgl. abzglich
ALUV Vertrag ber die Arbeitsweise der Luropischen Union
a.l. alte lassung
AP Zeitschrit r Medien- und Kommunikationsrecht
AoR Archi des oentlichen Rechts
ARD Arbeitsgemeinschat der oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland
Art. Artikel
Aul. Aulage
BB Brandenburg
BDSG Bundesdatenschutzgesetz
BL Berlin
BMl Bundesministerium der linanzen
BR Bayerischer Rundunk
BSG Bundessozialgericht
BVerG Bundeserassungsgericht
BVerwG Bundeserwaltungsgericht
B\ Baden-\rttemberg
B\ Bayern
bzgl. bezglich
bzw. beziehungsweise
CR Computer und Recht
ders. derselbe
d.h. das hei|t
dies. dieselbe , dieselben
DOV Die Oentliche Verwaltung
DRadio Deutschlandradio
Drucks. Drucksache
ebd. ebenda

XXII

LG Luropische Gemeinschat
epd Langelischer Pressedienst
LSt Linkommensteuer
LStG Linkommensteuergesetz
etc. et cetera
LU Luropische Union
LuGl Luropischer Gerichtsho
. olgende
lAG linanzausgleichsgesetz
lAZ lrankurter Allgemeine Zeitung
. ortolgende
lK lunkkorrespondenz
ln. lu|note
lS lestschrit
gem. gem|
GLZ Gebhreneinzugszentrale der oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten
GG Grundgesetz
gg. gegebenenalls
GS Gedenkschrit
lB Bremen
lL lessen
lerorh. lerorhebung
ll lamburg
h.M. herrschende Meinung
lR lessischer Rundunk
lrsg. lerausgeber
ls. lalbsatz
lStR landbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland
i.d.l. in der lassung
i.e.S. im engeren Sinne
i.l.. in lohe on

XXIII

IIVl Indexgesttztes Integriertes Pr- und
Berechnungserahren
inkl. inklusie
i.V.m. in Verbindung mit
i.w.S. im weiteren Sinne
JZ JuristenZeitung
KLl Kommission zur Lrmittlung des linanzbedars der
Rundunkanstalten
Kz Kratahrzeug
K&R Kommunikation & Recht
KSt Korperschatsteuer
KStG Korperschatsteuergesetz
LlA Lnderinanzausgleich
LlO Landeshaushaltsordnung
lit. littera
LKRZ Zeitschrit r Landes- und Kommunalrecht lessen -
Rheinland-Palz - Saarland
LKV Landes- und Kommunalerwaltung -
Verwaltungsrechts-Zeitschrit r die Lnder Berlin,
Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und 1hringen
LRA Landesrundunkanstalten
LRG N\ Rundunkgesetz r das Land Nordrhein-\estalen
L1 Landtag
lt. laut
Ma|stG Ma|stbegesetz
MDR Mitteldeutscher Rundunk
m.L. meines Lrachtens
Mio. Millionen
MMR MultiMedia und Recht - Zeitschrit r Inormations-,
1elekommunikations- und Medienrecht
MP Media Perspektien
Mrd. Milliarden
MRRG Melderechtsrahmengesetz

XXIV

MStV lSl Staatsertrag ber das Medienrecht in lamburg und
Schleswig-lolstein
MV Mecklenburg-Vorpommern
m.w.N. mit weiteren Nachweisen
NDR Norddeutscher Rundunk
NDR-StV Staatsertrag ber den Norddeutschen Rundunk
NI Niedersachsen
NJ\ Neue Juristische \ochenschrit
Nr. Nummer
NVwZ Neue Zeitschrit r Verwaltungsrecht
N\ Nordrhein-\estalen
NZZ Neue Zrcher Zeitung
o.A. ohne Autor
o.D. ohne Datum
o.g. oben genannt
OVG Obererwaltungsgericht
p.a. pro anno
RAStV Rundunknderungsstaatsertrag
RB Radio Bremen
RBB Rundunk Berlin-Brandenburg
RBStV Rundunkbeitragsstaatsertrag in der lassung des
15. RAStV
rd. rund
Rdnr. Randnummer
RlinStV Rundunkinanzierungsstaatsertrag in der lassung des
15. RAStV
RlinStV a.l. Rundunkinanzierungsstaatsertrag in der lassung des
12. RAStV
RGebStV Rundunkgebhrenstaatsertrag ,in der lassung des
12. RAStV, augehoben am 1. Januar 2013,
RP Rheinland-Palz
RStV Staatsertrag r Rundunk- und 1elemedien in der
lassung des 15. RAStV

XXV

RStV a.l. Staatsertrag r Rundunk- und 1elemedien in der
lassung des 13. RAStV
S. Seite , Satz
Sl Schleswig-lolstein
SL Saarland
Slg. Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshoes und
des Gerichts Lrster Instanz
SN Sachsen
sog. sogenannt
SR Saarlndischer Rundunk
S1 Sachsen-Anhalt
S\R Sdwestrundunk
SZ Sddeutsche Zeitung
1 1ausend
1ab. 1abelle
1l 1hringen
1NK 1eilnehmerkonten
1z. 1extzier
u.a. und andere , unter anderem
UlI1A Archi r Urheber- und Medienrecht
URL Uniorm Resource Locator
USt Umsatzsteuer
UStG Umsatzsteuergesetz
. om
Ver. Verasser
VerGl Verassungsgerichtsho
VG Verwaltungsgericht
VGl Verwaltungsgerichtsho
gl. ergleiche
VO Verordnung
VR Verwaltungsrundschau
\DR \estdeutscher Rundunk
\DRG Gesetz ber den \estdeutschen Rundunk Koln

XXVI

\RV \eimarer Reichserassung
z.B. zum Beispiel
ZDl Zweites Deutsches lernsehen
zit. zitiert
ZUM Zeitschrit r Urheber- und Medienrecht
zzgl. zuzglich

1

Linleitung
Die Diskussionen um die linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks haben in den letzten Jahrzehnten stetig an oentlichem
Interesse und Brisanz gewonnen.
1
\hrend bereits or der Linhrung
des Priatrundunks Unmut darber herrschte, dass die Rundunkge-
bhr immer wieder erhoht wurde,
2
wird sptestens seit seiner Linh-
rung teilweise angezweielt, ob der oentlich-rechtliche Rundunk -
zumindest in seinem gegenwrtigen Umang - weiterhin durch oentli-
che Abgaben inanziert werden soll.
3
Neben der lrage nach dem
Umang und den Inhalten der oentlich-rechtlichen Rundunkangebo-
te und somit nach der lohe der Mittel, die zur Rundunkinanzierung
augewendet werden mssen, stand auch die Suche nach der geeigneten
Art der linanzierung seit langer Zeit im Raum. Denn die Rundunkge-
bhr, die seit der Lxistenz des oentlich-rechtlichen Rundunks seiner
linanzierung diente, wurde augrund ihrer gerteabhngigen Lrhebung
immer reormbedrtiger.
4
Zur Lrmittlung der geeigneten Art der
Rundunkinanzierung wurden daher bislang zahlreiche wissenschatli-
che Arbeiten erasst, die die Rundunkgebhr kritisierten und die

1
So zusammenassend Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 11,
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 9 . m.w.N., Licher, Reorm der
Rundunkinanzierung, S. 214, Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 8 ., Scheel,
linanzierungsreorm, S. 40.
2
Zur Lntwicklung der Rundunkgebhren siehe KLl, Lntwicklung der Rundunkgebhr.
3
Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 191 ., on Mnch, Rundunkgebhr,
S. 829.
4
Siehe hierzu im Detail 1eil 2B.

2

ideale linanzierungsorm zu inden ersuchten.
5
Au den ersten Blick
scheint hierzu zunchst eine Losung geunden worden zu sein, indem
2013 der Rundunkbeitrag eingehrt wurde, der die mangelhate
Rundunkgebhr abgelost hat. Zur Regelung des Rundunkbeitrags
wurde der Rundunkbeitragsstaatsertrag ,RBStV, erabschiedet und
der Rundunkgebhrenstaatsertrag ,RGebStV, trat au|er Krat.
Bei der Reorm der Rundunkinanzierung hat sich im Kern der
Anknpungspunkt r die Abgabeplicht gendert, whrend die
Abgabenhohe der orherigen Rundunkgebhr beibehalten wurde.
Viele Rundunkbeitragszahler
6
des priaten Bereichs drten kaum
einen Unterschied zur ehemaligen Rundunkgebhr spren.

1rotzdem
erhoen sich der Gesetzgeber und die Rundunkanstalten
8
gleicherma-
|en, durch die Neuordnung die Probleme der ehemaligen Rundunkge-

5
An jngsten Veroentlichungen zum 1hema sind zu nennen Lohbeck, Anna-Katharina:
Die Verassungsm|igkeit der Rundunkgebhr in ihrer gegenwrtigen Gestalt in der
gegenwrtigen und einer zukntigen Rundunkordnung, lamburg 2000, Dargel, Christian:
Die Rundunkgebhr - Verassungs-, inanz- und europarechtliche Probleme ihrer
Lrhebung und Verwendung, lrankurt am Main 2002, lasse, Arne: Die linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks - Bestand und Alternatien, Berlin 2005, Jarass, lans
Dieter: Verassungsrechtliche lragen einer Reorm der Rundunkgebhr -
Rechtswissenschatliches Gutachten, Mnster 200, liebig, Andr: Gertebezogene
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz - Rundunkgebhrenplicht r
Internet-PC und Rechtsnatur der Rundunkgebhr, Berlin 2008, Reuters, Annette \.: Die
Rundunkgebhr au dem Prstand der linanzerassung, lrankurt am Main 2009,
Scheel, 1obias: Quo adis, Rundunkgebhr - Die linanzierungsreorm des oentlich-
rechtlichen Rundunks au dem rechtlichen Prstand - Zugleich ein Pldoyer r eine
einheitliche Rundunkabgabe, in: lechner ,lrsg.,: Pluralismus, linanzierung und
Konergenz als Grundragen des Rundunkrechts, Ilmenau 2010, S. 39 ., \aldho,
Christian: Verassungsrechtliche lragen einer Steuer- , laushaltsinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, in: AP 2011, S. 1 .
6
Aus Grnden der Lesbarkeit wird im 1ext bei Personenbezeichnungen die mnnliche
lorm erwendet. Ls sind aber jeweils alle Geschlechter gemeint.

ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 3, Kirchho, linanzierung des


oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 49, 1.
8
Unter den Begri der Rundunkanstalten allen in dieser Arbeit alle
Landesrundunkanstalten der Arbeitsgemeinschat der oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland ,ARD, sowie das Zweite Deutsche
lernsehen ,ZDl, und das Deutschlandradio ,DRadio,. Zwar handelt es sich beim
DRadio um eine Korperschat, jedoch dient der gemeinsame Begri der ereinachten und
einheitlichen Darstellung der oentlich-rechtlichen Rundunklandschat. Somit werden mit
der gewhlten Bezeichnung alle oentlich-rechtlichen Rundunkeinrichtungen
Deutschlands zusammengeasst, die ber den Rundunkbeitrag inanziert werden.
Ausgenommen ist daher die Deutsche \elle.

3

bhr gelost und die lrage nach der idealen Art der Rundunkinanzie-
rung beantwortet zu haben. Die Reorm hat allerdings den aden
Beigeschmack eines politischen Kompromisses: Schon au Anhieb
allen einige Punkte ins Auge, die den Lindruck erwecken, dass es sich
bei der Linhrung des Rundunkbeitrags nicht um eine stringente
linanzierungsreorm handelte.
9
Der Rundunkbeitrag wurde daher
bereits im wissenschatlichen Schrittum eher kritisiert,
10
au|erdem sind
gegenwrtig bei zwei Landeserassungsgerichtshoen Verahren gegen
die Lrhebung des Rundunkbeitrags anhngig, da die Beschwerdehrer
die Regelungen des RBStV in erschiedenen Punkten als erassungs-
widrig einstuen.
11
\eiterhin sind einige Zeitschritenartikel erschienen,

9
Am deutlichsten drte hier zunchst auallen, dass der Rundunkbeitrag an die Person als
Rundunkrezipienten statt an das Gert anknpen sollte, siehe Kirchho, linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 13 ., den 1atbestand der Abgabeplicht bildet jedoch
das Innehaben on Raumeinheiten und nicht die Person. Im Detail siehe hierzu 1eil 3B.
10
So beispielsweise Degenhart, Christoph: Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r
Mietahrzeuge au der Grundlage des Lntwurs r einen 15.
Rundunknderungsstaatsertrag - Rechtsgutachten, Leipzig 2010, ders.:
Verassungsrechtliche Zweielsragen des Rundunkbeitragsstaatsertrags, in: ZUM 2011,
S. 193 ., ders.: Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags nach dem
Rundunkbeitragsstaatsertrag der Lnder - Rechtsgutachten, Leipzig 2013, Geuer,
Lrmano: Zur Verassungswidrigkeit der laushaltsabgabe r den oentlich-rechtlichen
Rundunk, in: VR 2012, S. 38 ., ders.: Der neue Rundunkbeitrag aus europarechtlicher
Sicht - \ann eine staatliche Beihile der Notiizierungsplicht gegenber der LU-
Kommission unterllt, in: CR 2013, S. 156 ., Koblenzer, 1homas , Gnther, Carina:
Abgabenrechtliche Qualiizierung des neuen Rundunkbeitrags und
inanzerassungsrechtliche Konsequenzen, o.D., URL:
http:,,www.handelsblatt.com,downloads,91384,2,Gutachten_Koblenzer, on
Mnch, Ingo: Von der Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag: Kein Beitrag zur
lreiheit, in: on Mnch ,lrsg.,: Rechtspolitik und Rechtskultur - Kommentare zum
Zustand der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2011, S. 164 .
11
Bayerischer VerGl, V. 8-VII-12 und V. 24-VII-12, VerGl Rheinland-Palz,
VGl B 35,12, siehe zu den einzelnen Verahren beispielsweise Geuer, MMR 10,2012,
S. V ., lomann, epd medien 51,52,2012, S. 10, laneld, lAZ . 10.01.2013, S. 31.

4

die sich mit dem RBStV auseinandersetzen.
12
Daneben wurden 1a-
gungsbnde on Veranstaltungen eroentlicht, im Rahmen derer der
Rundunkbeitrag or seiner Linhrung diskutiert wurde.
13
An umas-
senden wissenschatlichen Abhandlungen zum Rundunkbeitrag liegen
bislang jedoch nur Rechtsgutachten
14
und eine einzige Dissertation or,
die allerdings whrend des Reormprozesses erstellt wurde.
15
lieran
wird deutlich, dass eine genaue Bewertung und Auseinandersetzung mit
dem Rundunkbeitrag unter der geltenden Gesetzeslage bislang kaum
stattgeunden hat. Dies erwundert nicht, da der RBStV gerade erst in
Krat getreten ist, weitere Abhandlungen werden hierzu erst entstehen
mssen. Mit der orliegenden Arbeit soll daher eine der ersten intensi-
en Analysen des Rundunkbeitrags erolgen. Dabei wird diese Arbeit
nicht darau beschrnkt sein, das Regelwerk zum Rundunkbeitrag
darzustellen und seine Auswirkungen zu bewerten: Im Anschluss an die
Analyse wird au Basis der gewonnenen Lrkenntnisse eine idealtypische
Rundunkinanzierung entwickelt, da der Rundunkbeitrag undamenta-

12
lerreau, lrederik , Poth, Christian: Der Rundunkbeitragsstaatsertrag -
Rundunkinanzierung im Digitalzeitalter, in: NVwZ 2011, S. 14 ., Bosman, \ieland:
Paradigmenwechsel in der Rundunkinanzierung: Von der Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag, in: K&R 2012, S. 5 ., Licher, lermann: Neue Rechtsgrundlage r die
Rundunkinanzierung ab 2013 - Von der Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag, in:
MP 2012, S. 614 ., Lent, \olgang: Die neue Rundunkbeitragsplicht r
\ohnungsinhaber, in: LKV 2012, S. 493 ., ders.: Anzeige- und Auskuntsplichten nach
dem neuen Rundunkbeitragsstaatsertrag, in: LKRZ 2013, S. 5 ., Schneider, Axel:
\arum der Rundunkbeitrag keine laushaltsabgabe ist - und andere lragen zum
Rundunkbeitragsstaatsertrag, in: NVwZ 2013, S. 19 .
13
Becker, Jrgen , \eber, Peter ,lrsg.,: lunktionsautrag, linanzierung, Strukturen - zur
Situation des oentlich-rechtlichen Rundunks in Deutschland: liber amicorum r Carl-
Lugen Lberle, Baden-Baden 2012, Stern, Klaus , Peier, Karl-Nikolaus , lain, Karl-
Lberhard ,lrsg.,: Die Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
- Vortragseranstaltung des Instituts r Rundunkrecht an der Uniersitt zu Koln om
13. Mai 2011, Mnchen 2012.
14
Siehe die augehrten Gutachten in ln. 10. \eiterhin wurden Gutachten im Autrag der
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten erstellt, die u.a. die Ausgestaltung des
Rundunkbeitrags selbst zum Ziel hatten, siehe Dittmann, Armin , Scheel, 1obias: Die
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks durch eine Medienabgabe -
Verassungsrechtliche Anorderungen an eine gerteunabhngige laushalts- und
Betriebsstttenabgabe - Rechtsgutachten erstattet im Autrag on ARD, ZDl und
Deutschlandradio, Baden-Baden 2009, Kirchho, Paul: Die linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks, Baden-Baden 2010.
15
\agner, La Lllen: Abkehr on der gerteabhngigen Rundunkgebhr - Die Neuordnung
der Rundunkinanzierung, lrankurt am Main 2011.

5

le Probleme auweist und nicht die lonung der Rundunkanstalten
und des Gesetzgebers au eine geeignete lorm der Rundunkinanzie-
rung erllen kann. Die idealtypische linanzierung wird hingegen unter
den Prmissen entwickelt, dass sowohl die linanzausstattung der
Rundunkanstalten gewhrleistet, als auch die gerechte Belastung der
Abgabeplichtigen sichergestellt wird, wobei der europische und
nationale Rechtsrahmen zu wahren sind.
Bislang wurden Vorschlge zu einer solchen idealtypischen Abgabe ast
ausschlie|lich im juristischen Schrittum erarbeitet, indem die eras-
sungsrechtlichen Zulssigkeiten erschiedener Abgabenarten betrachtet
und die Geeignetheit on Abgaben zur Rundunkinanzierung unter-
sucht wurden.
16
In der orliegenden Arbeit werden neben diesen
Aspekten auch die praktischen Auswirkungen au die Beteiligten des
orgeschlagenen linanzierungssystems unter inanzwissenschatlichen
Kriterien beurteilt. Au Basis erschiedenster Berechnungen
1
werden
diese Lekte ermittelt und Kriterien zur Ausgestaltung einer idealtypi-
schen Abgabe erarbeitet. In diesem Konkretisierungsgrad liegen bislang
keine wissenschatlichen Arbeiten zur idealtypischen Rundunkinan-
zierung in Deutschland or. Des \eiteren ist eine Betrachtung der
linanzierungsorm ohne Bercksichtigung der inanzierten Inhalte nur
begrenzt sinnoll, denn die Inhalte bedingen auch die Zulssigkeit bzw.
Geeignetheit einer Abgabenart. In dieser Arbeit wird daher ebenalls an
erschiedenen Stellen betrachtet, wie die Inhalte der oentlich-
rechtlichen Rundunkangebote unter erassungsrechtlichen und
olkswirtschatlichen Gesichtspunkten zu gestalten sind.
Deutlich wird, dass es sich bei der orliegenden Dissertation um eine
interdisziplinre Arbeit der Rechts- und \irtschatswissenschaten
handelt: Die Analysen der Rundunkinanzierung basieren zunchst
grundstzlich au der Uberprung der erassungsrechtlichen Zuls-
sigkeit. Das betrit in erster Linie die Rundunkreiheit sowie die
Grundrechte der Abgabeplichtigen in lorm der allgemeinen Gleichbe-

16
Siehe ln. 5.
1
Diese sind in lorm tabellarischer \erke dem Anhang zu entnehmen.

6

handlung und landlungsreiheit sowie des Rechts au inormationelle
Selbstbestimmung. Im lokus liegt au|erdem die Uberprung der
inanzerassungsrechtlichen Zulssigkeit der betrachteten linanzie-
rungsormen. \eiterhin werden die Vorgaben aus dem Luroparecht -
genauer: dem Beihilerecht - in die Prung einbezogen. Die Betrach-
tung des Rechts au inormationelle Selbstbestimmung sowie des
beihilerechtlichen Rahmens werden relati knapp gehalten, da beide
1hemen r die Ziele dieser Arbeit im Vergleich zu den anderen
Prungsschwerpunkten nur nachrangige Releanz besitzen. Neben der
Uberprung juristischer Zulssigkeiten bildet die Analyse der Rund-
unkinanzierung anhand okonomischer Ma|stbe den zweiten
Schwerpunkt. lierzu werden zum einen die wirtschatlichen Auswir-
kungen ermittelt, die die betrachteten linanzierungssysteme au die
Rundunkanstalten, die Abgabeplichtigen und den Staat bzw. die
laushalte der Bundeslnder
18
haben. Zum anderen gilt es, anhand
okonomischer Kriterien die Augaben des oentlich-rechtlichen
Rundunks als Ausgestaltung der Rundunkreiheit zu bestimmen.
Unter Bercksichtigung beider wissenschatlicher Gebiete wird das
idealtypische Modell erarbeitet.

Schlie|lich sollen noch kurz einige Begrilichkeiten erlutert werden,
die in der orliegenden Arbeit sehr huig orkommen: \ie bekannt
galt bis zum Jahre 2013 die Rundunkgebhr, seit 2013 wird der
Rundunkbeitrag erhoben. Um ein 1erminologieproblem bei Kapiteln,
die sich sowohl au die Zeitrume ex ante und ex post der linanzie-
rungsreorm beziehen, zu ermeiden, wird in diesen lllen ereinacht
der bergeordnete Begri der Abgabe erwendet. Somit steht die
Rundunkabgabe r die Rundunkgebhr, den Rundunkbeitrag und
die modellhaten Abgabenarten der Rundunkinanzierung, die betrach-
tet werden. In diesem Zusammenhang wird auch om Abgabenest-
setzungserahren gesprochen, das bislang nur unter dem Begri des
Gebhrenestsetzungserahrens bekannt ist. Da dieses Verahren

18
Im lolgenden Lnder genannt.



ortbesteht, wird auch hier on einem bergeordneten Begri Ge-
brauch gemacht. Abgabeplichtige sind diejenigen Personen, die die
Rundunkabgabe ormal zu entrichten haben, weil au sie ein gesetzli-
cher 1atbestand der Abgabeplicht zutrit.
\eiterhin haben die Rundunkanstalten im Jahre 196 eine oentlich-
rechtliche, nicht rechtshige Verwaltungsgemeinschat eingerichtet, die
seither den Abgabeneinzug bernimmt.
19
Diese Linrichtung trgt seit
dem Inkrattreten des 15. Rundunknderungsstaatsertrages ,RAStV,
den Namen ARD ZDl Deutschlandradio Beitragsserice
20
. Bis zur
Neuordnung der Rundunkinanzierung hie| die Linrichtung Gebh-
reneinzugszentrale der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten
,GLZ,. In dieser Arbeit wird der jeweils gltige Name der Linrichtung
je nach betrachtetem Zeitabschnitt gebraucht, es wird kein bergeord-
neter Begri eingehrt.


19
Die Lrmchtigung hierzu geht aus 10 Abs. RBStV heror, im Detail siehe 1ucholke, in:
lahn,Vesting, 10 RBStV, Rdnr. 55 ., GLZ, Unternehmen.
20
Im lolgenden Beitragsserice genannt.

9

1eil J
Grundlagen der Iinanzierung des ffentlich-
rechtlichen Rundfunks
A.! Iinanzierungspflicht des Staates fr den
ffentlich-rechtlichen Rundfunk
In diesem Kapitel wird erlutert, wie die linanzierungsplicht des
Staates r den oentlich-rechtlichen Rundunk ausgestaltet ist. lierzu
mssen in erster Linie die Vorgaben aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 Grundgesetz
,GG, und der Rechtsprechung des Bundeserassungsgerichts
,BVerG, zur Rundunkreiheit betrachtet werden. Zunchst wird kurz
der Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks beschrieben ,I.,, um
im Anschluss die Merkmale der Rundunkreiheit herauszustellen ,II.,.
liernach wird der Umang der linanzierungsplicht des Staates in
lorm der unktionsgerechten linanzausstattung beschrieben ,III.,.
Au|erdem wird beurteilt, inwieweit sich die oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten in die Staatserwaltung eingliedern lassen ,IV.,.
I.! Auftrag des ffentlich-rechtlichen Rundfunks
Der Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks wird durch erschie-
dene Begrilichkeiten beschrieben, die seit dem Bestehen der Rund-
unkanstalten entwickelt wurden. Zunchst wurde om BVerG der
Begri der Grundersorgung geprgt, die der oentlich-rechtliche
Rundunk bereitzustellen hat.
21
Demnach muss die gesamte Beolke-
rung die Rundunkbertragung empangen konnen. \eiterhin muss das
Programm des oentlich-rechtlichen Rundunks dem klassischen
Rundunkautrag entsprechen und zur Sicherung der Vielalt der
Meinungen beitragen. Dieser klassische Rundunkautrag umasst die

21
Auch zum lolgenden BVerG 3, 118 ,15 .,, 4, 29 ,324 .,, 83, 238 ,29 .,,
8, 181 ,199,.

10

olle Rundunkersorgung der Beolkerung mit Inhalten zur Inorma-
tion, Bildung, Kultur und Unterhaltung. Die Bereitstellung der Grund-
ersorgung durch den oentlich-rechtlichen Rundunk ist auch Vor-
aussetzung dar, dass der Priatrundunk und damit das duale System
in seiner gegenwrtigen lorm bestehen konnen.
22
Denn der Priatrund-
unk weist augrund seiner Abhngigkeit on \erbeeinnahmen und
somit seiner Programmausrichtung an kommerziellen Interessen
Deizite au - insbesondere hinsichtlich der Abbildung on Vielalt -
und kann daher nicht den Anorderungen nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG
ollumnglich gerecht werden.
Zum Begri der Grundersorgung trat in den 1990er Jahren der des
lunktionsautrages.
23
Dieser umasst den klassischen Rundunkautrag
und deiniert genauer lunktionen, die der oentlich-rechtliche Rund-
unk erllen muss. lierzu zhlen der Inormations-, Kultur- und
Produktionsautrag sowie die lorums-, Komplementr-, Integrations-,
Vorbild- und Innoationsunktion.
24
Der lunktionsautrag wurde im
Jahre 2004 durch den . RAStV staatsertraglich konkretisiert und ist in
11 Rundunkstaatsertrag ,RStV, geregelt. Im Jahre 2009 wurden die
Regelungen zu den 1elemedienangeboten durch den 12. RAStV
ausgestaltet, die inhaltlichen Anorderungen sind in 11d RStV zu
inden. Bei der Bereitstellung der Angebote des oentlich-rechtlichen
Rundunks nach den Ma|gaben des lunktionsautrages ist es weiterhin
substantiell, dass die Vielalt der Meinungen der Gesellschat abgebildet
wird. Denn der oentlich-rechtliche Rundunk hat die Augabe, die
reie Meinungs- und \illensbildung zu gewhrleisten,
25
was wiederum
eine inhaltliche Ausgewogenheit bei der Reprsentation der bestehen-

22
Auch zum lolgenden BVerG 3, 118 ,155 .,, 83, 238 ,29, 299,, 8, 181 ,199, 203,,
90, 60 ,90 .,, 119, 181 ,218,.
23
Das BVerG sprach zunchst on der lunktion des oentlich-rechtlichen Rundunks,
siehe BVerG 83, 238 ,299 .,, 8, 181 ,198 .,, 90, 60 ,90 .,, dann konkret om
lunktionsautrag, siehe 119, 181 ,221,, weiterhrend siehe Gersdor, Rundunkrecht,
Rdnr. 313 .
24
Reese, lunktionsautrag, S. 84 ., Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages,
S. 102 ., im Speziellen r das ZDl siehe lolznagel, epd medien 33,1999, S. 2 .
25
BVerG 3, 118 ,158,, 4, 29 ,324,, 83, 238 ,300,, 8, 181 ,198,, 90, 60 ,8, 90,,
114, 31 ,386 .,, 119, 181 ,214,.

11

den Meinungen in der Beolkerung bedingt.
26
Durch die Angebote zum
Beitrag zur Meinungsbildung sollen die sozialen, kulturellen und
demokratischen Bedrnisse der Gesellschat ersorgt werden.
2
Dabei
sollen die Angebote einen umassenden Uberblick ber das interna-
tionale, europische, nationale und regionale Geschehen in allen
wesentlichen Lebensbereichen
28
ermitteln und so die internationale
Verstndigung, die europische Integration und den gesellschatlichen
Zusammenhalt in Bund und Lndern ordern.
29

Der Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks ist or allem ein
gesamtgesellschatlicher.
30
Die Rundunkanstalten sollen einen wichti-
gen Beitrag zur demokratischen Ordnung und zum kulturellen Leben in
der Gesellschat leisten.
31
So kann ein gut inormierter Brger nicht nur
r sich bessere Lntscheidungen treen, sondern trgt durch seine
Kenntnisse und sein hierau u|endes landeln zum eizienteren
lunktionieren eines demokratischen Staatswesens bei
32
. lieraus ergibt
sich auch eine besondere Verantwortung der Rundunkanstalten
gegenber der Beolkerung, ihre oentliche Augabe
33
- insbesondere
die lorderung der reien Meinungs- und \illensbildung - wird auch als
Sache der Allgemeinheit
34
bezeichnet. \eitere Aspekte der gesamtge-
sellschatlichen lunktion des oentlich-rechtlichen Rundunks sind
sein Beitrag zur Reprsentation des Gemeinwesens nach au|en
35
und
seine politische Kontrollaugabe.
36
So zogen Sendungen der Rundunk-
anstalten beispielsweise Gesetzesnderungen und otmals einen

26
BVerG 12, 205 ,262 .,, 5, 295 ,319 .,, 83, 238 ,315,, 8, 181 ,198 .,, 119, 181 ,214,.
2
11 Abs. 1 S. 1 RStV.
28
11 Abs. 1 S. 2 RStV.
29
11 Abs. 1 S. 3 RStV.
30
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 58, Oppermann,Kilian,
Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 90, Schmitz, Rundunkinanzierung, S. 350, Scheel,
linanzierungsreorm, S. 53, auch zum lolgenden Bethge, Verassungsrechtliche Probleme
einer Indexierung der Rundunkgebhr, S. 150 .
31
BVerG 3, 118 ,15 .,, 90, 60 ,8, 90,, 114, 31 ,38,.
32
Kieer, Medienokonomik, S. 141.
33
BVerG 35, 202 ,221,.
34
4 Abs. 1 S. 1 \DRG, 4 Abs. 1 S. 1 NDR-StV.
35
lansmeyer, Rundunk als Kollektigut, S. 10.
36
Kops, Okonomische lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 9,
lansmeyer, Rundunk als Kollektigut, S. 10.

12

Linstellungswandel in der Beolkerung sowie politische und soziale
lolgen nach sich.
3
Als zentrale Intention der Autragserllung kann
zusammenassend gelten, dass das Inormationsnieau in der Gesell-
schat erhoht werden soll und daher Lntscheidungen, die die Gemein-
schat betreen, rationaler getroen werden konnen.
38
Dieser mittelba-
re Nutzen, der sich r die Gesellschat als Auswirkung der oentlich-
rechtlichen Rundunkprogramme ergibt, ist als externer Lekt r das
Gemeinwesen zu bezeichnen, da ein Nutzen unabhngig on der
direkten indiiduellen Rundunkrezeption r die gesamte Beolkerung
entsteht.
39

II.! Rundfunkfreiheit
Die oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten sind 1rger der Rund-
unkreiheit.
40
Sie bezeichnet im Kern die Programmreiheit der
Rundunkeranstalter.
41
Die Rundunkreiheit ist gleichzeitig Voraus-
setzung dar, dass der oentlich-rechtliche Rundunk seinen lunkti-
onsautrag erllen kann.
Ls bedar spezieller Vorkehrungen, um die Rundunkreiheit zu
schtzen, denn augrund der Breitenwirkung, Aktualitt und Sugges-
tikrat
42
des Rundunks muss Risiken, die seine Unabhngigkeit
durch einseitige Linlussnahme und somit die reie Meinungsbildung
gehrden, Linhalt geboten werden:
43
Zum einen muss die Unabhn-
gigkeit der Rundunkanstalten om Staat und einzelnen gesellschatli-

3
Monheim, Die Quote als lindernis, S. 2, 8, weitere Beispiele in Dill, ARD und ZDl - die
letzten oppositionellen Massenmedien.
38
Detering, Okonomie der Medieninhalte, S. 80, Schmitz, Rundunkinanzierung, S. 30.
39
So hnlich Pethig, Verassungsrechtliche Verbrgung der Vielalt, S. 38 ., Detering,
Okonomie der Medieninhalte, S. 80, Kieer, Medienokonomik, S. 138 ., im Detail zu den
externen Lekten durch die Bereitstellung oentlich-rechtlicher Rundunkprogramme
siehe Kops, Okonomische lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks,
S. 2 .
40
Anstelle ieler lechner, in: Stern,Becker, Art. 5 GG, Rdnr. 202.
41
BVerG 59, 231 ,258,, 8, 181 ,201,, 90, 60 ,8,, Schulze-lielitz, in: Dreier, Art. 5
Abs. 1, 2 GG, Rdnr. 103, Degenhart, ZUM 2009, S. 36.
42
BVerG 90, 60 ,8,, 114, 31 ,38,, 119, 181 ,215,.
43
Auch zum lolgenden BVerG 12, 205 ,261 .,, 31, 314 ,325 .,, 5, 295 ,322 .,,
3, 118 ,153,, 90, 60 ,8 .,, 114, 31 ,38, 389,, 119, 181 ,21,.

13

chen Gruppen gewahrt bleiben. Zum anderen muss - wie bereits
beschrieben - die gesellschatliche Vielalt im Programm bercksichtigt
werden. Daher sind Leitstze zur inhaltlichen Ausgewogenheit, gegen-
seitigen Achtung und Sachlichkeit durch die Rundunkeranstalter
auzustellen. Diese Vorkehrungen werden als Grundstze des Pluralis-
mus und der Staatsreiheit bezeichnet.
44

J.! Staatsferne und Programmautonomie
Um seine Programme unabhngig gestalten zu konnen, dar der
oentlich-rechtliche Rundunk nicht on politischen oder kommerziel-
len Interessen Dritter beeinlusst werden.
45
Dies betrit zunchst den
Schutz des Rundunks or einer programmlichen Linlussnahme oder
gar Beherrschung durch den Staat.
46
Line solche dar weder mittelbar
noch unmittelbar bestehen.
4
Line Moglichkeit der Linlussnahme au
die Programme durch den Staat konnte insbesondere durch die linan-
zierung eronet werden.
48
Denn lge es in den lnden des Staates, die
Mittel zur linanzierung des Rundunks nach eigenem Lrmessen
bereitzustellen, so konnte er mittelbar Linluss au das Programm
nehmen und eine politische Linwirkung au die Inhalte ausben.
49
Line
unabhngige Berichterstattung wre dann nicht mehr moglich. Daher
gilt als Voraussetzung r die Lrllung des lunktionsautrages die
staatsunabhngige linanzausstattung der oentlich-rechtlichen Rund-
unkanstalten,
50
die eine programmliche Linlussnahme ber die
linanzierung erhindern soll.
51


44
Rhl, ZUM 1995, S. 16.
45
BVerG 8, 181 ,201,, 90, 60 ,8,, 9, 228 ,266,, 119, 181 ,220,.
46
BVerG 5, 295 ,320,, 3, 118 ,152,, 4, 29 ,324,, 83, 238 ,330,, 90, 60 ,88 .,.
4
BVerG 3, 118 ,183,, 90, 60 ,88,, Rhl, ZUM 1995, S. 168.
48
BVerG 90, 60 ,93, 102,, 119, 181 ,220 .,.
49
BVerG 8, 181 ,202,, 90, 60 ,92,, 119, 181 ,221,, lomann, Moglichkeiten der
linanzierung, S. 113.
50
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 133.
51
BVerG 31, 314 ,345,, 4, 29 ,342,, 90, 60 ,90,.

14

Des \eiteren muss die linanzierung des oentlich-rechtlichen Rund-
unks unabhngig on kommerziellen Interessen erolgen.
52
Unterlgen
die Rundunkanstalten beispielsweise berwiegend marktwirtschatli-
chen Prmissen und dem Interesse der werbetreibenden Industrie,
wrde die Programmgestaltung on deren Linlussnahme bestimmt
und htte insbesondere eine Verringerung der Vielalt zur lolge.
53

2.! Rundfunkfreiheit als dienende Ireiheit
Die Rundunkreiheit ist nicht nur als einseitiges lreiheitsrecht der
Rundunkanstalten zu erstehen, or remder Linlussnahme geschtzt
ihre Programme zu gestalten, sondern bringt gleichzeitig die Verplich-
tung des oentlich-rechtlichen Rundunks mit sich, ein Programm
bereitzustellen, das den oben augehrten Prmissen gengt und somit
der Allgemeinheit dient.
54
Damit die Meinungsreiheit im Lrgebnis
berhaupt bestehen kann, muss die Beolkerung zunchst erst in die
Lage ersetzt werden, sich ihre Meinung rei zu bilden.
55
lierzu dient
der Rundunk sozusagen als Vermittler,
56
er ist jedoch nicht nur
Meaivv, sondern auch a/tor der Meinungsbildung und deshalb
essentiell r ihre Gewhrleistung.
5
Die Rundunkreiheit kann daher
durch die Rundunkanstalten nur zu dem Zwecke in Anspruch ge-
nommen werden, die reie indiiduelle und oentliche Meinungsbil-
dung zu ermoglichen.
58
Somit mssen alle erolgten Interessen und
1tigkeiten der Rundunkanstalten der Gesellschat dienen und sich
letztendlich hieraus rechtertigen lassen. Umgekehrt bedeutet dies, dass
die Rundunkanstalten unter dem Schutz der Rundunkreiheit keine

52
BVerG 119, 181 ,219,.
53
BVerG 83, 238 ,311,, 119, 181 ,216, 220,, lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 154.
54
BVerG 83, 238 ,300,, so hnlich Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 1.
55
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 58, Rhl, ZUM 1995, S. 168.
56
BVerG 83, 238 ,296,, 90, 60 ,8,, Rhl, ZUM 1995, S. 168, so hnlich Vesting,
Verassungsrechtliche Anorderungen, S. 1.
5
BVerG 12, 205 ,260,, 5, 295 ,320,, 3, 118 ,152,, 4, 29 ,323,, 83, 238 ,296, 300,,
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 58.
58
BVerG 5, 295 ,319,, 4, 29 ,323,, Rhl, ZUM 1995, S. 168, auch zum lolgenden
BVerG 83, 238 ,300,.

15

eigenen Interessen erolgen oder Mitarbeiter ihre Unabhngigkeit zum
Zweck der eigenen Personlichkeitsentaltung missbrauchen dren,
sondern immer im Dienste der Allgemeinheit zu handeln haben.
59

In der einachgesetzlichen Konkretisierung des lunktionsautrages wird
der dienende Aspekt der Rundunkreiheit erdeutlicht, indem explizit
darau hingewiesen wird, dass bei der Lrllung des lunktionsautrages
die Grundstze der Objektiitt und Unparteilichkeit der Berichter-
stattung, die Meinungsielalt sowie die Ausgewogenheit
60
der Ange-
bote durch die Rundunkanstalten beachtet werden mssen. Um die
Meinungsbildung zu ermoglichen, wird somit orausgesetzt, dass die
Vielalt im Rahmen der Berichterstattung gewhrleistet und dabei die
Qualitt der Rundunkangebote gesichert wird.
61

3.! Bestands- und Lntwicklungsgarantie
Um die Unabhngigkeit des oentlich-rechtlichen Rundunks und die
Autragserllung im Dienste der Allgemeinheit sicherzustellen, muss
der Staat eine positie Ordnung schaen, durch die die Ausbung der
Rundunkreiheit ermoglicht wird.
62
Diese positie Ordnung muss auch
die Lrllung der technischen, organisatorischen, personellen und
inanziellen
63
Bedingungen umassen. lierdurch sollen der Bestand
und die Lntwicklung des oentlich-rechtlichen Rundunks sicherge-
stellt werden, damit er seine lunktion gegenwrtig und kntig erllen
kann.
64
Dabei mssen die Regelungen technologieneutral sein und so
den oentlich-rechtlichen Rundunk in die Lage ersetzen, an neuen
technischen Lntwicklungen teilzuhaben.
65
lier ist jedoch zwischen

59
BVerG 83, 238 ,300,, 8, 181 ,19,, Vesting, Verassungsrechtliche Anorderungen,
S. 16.
60
11 Abs. 2 RStV.
61
Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 6.
62
BVerG 5, 295 ,320,, 3, 118 ,152 .,, 4, 29 ,324,, 83, 238 ,296, 299 .,, 8, 181 ,198,,
90, 60 ,88 .,, 119, 181 ,218,, Rhl, ZUM 1995, S. 168.
63
BVerG 3, 118 ,158,, 4, 29 ,324,, 83, 238 ,298,, 119, 181 ,218,.
64
BVerG 83, 238 ,299, 302 .,.
65
BVerG 4, 29 ,350,, 83, 238 ,298 ., 302,, 90, 60 ,93,, 119, 181 ,218,, lechner, in:
Stern,Becker, Art. 5 GG, Rdnr. 154, Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 14 .

16

neuen Angeboten und neuen Ubertragungswegen bzw. -techniken zu
unterscheiden: \hrend es dem oentlich-rechtlichen Rundunk
immer erlaubt sein muss, neue, releante Ubertragungswege zur
Verbreitung seiner Angebote zu nutzen - denn es muss der gesamten
Beolkerung moglich sein, die oentlich-rechtlichen Angebote zu
empangen
66
- sind nicht alle neuen Angebotsormen grundstzlich
durch die Bestands- und Lntwicklungsgarantie gedeckt.
6
Neue Ange-
bote mssen immer dem lunktionsautrag entsprechen.
III.! Iunktionsgerechte Iinanzausstattung
Da die Rundunkanstalten mit der Lrllung des lunktionsautrages
betraut sind, haben sie das nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG subjektie
Recht, die Mittel zu erhalten, die sie zur Autragserllung benotigen.
68

\rde es keine Gewhrleistung r die linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks geben, so liee die Rundunkreiheit, insbeson-
dere die Programmautonomie, ins Leere.
69
Somit haben die Rundunk-
anstalten einen Anspruch au die unktionsgerechte linanzausstattung
gegenber dem Staat.
0
Dabei umasst dieser Anspruch nicht nur die
Sicherstellung der inanziellen Versorgung, sondern auch den Schutz
or remder Linlussnahme, der durch eine unabhngige linanzierung
sichergestellt werden soll, so dass der Rundunk keinen externen
Interessen unterliegt.
1
Der Staat hat daher im Rahmen seiner zu
schaenden positien Ordnung sicherzustellen, dass den Rundunkan-
stalten die erorderlichen Mittel im Umang des lunktionsnotwendigen
zukommen.
2
Das Ausma| der inanziellen Gewhrleistung wird durch

66
BVerG 4, 29 ,326,.
6
Auch zum lolgenden BVerG 83, 238 ,299, 303,, Degenhart, ZUM 2009, S. 36 .
68
12 Abs. 1 RStV, BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,, 8, 181 ,198 .,, 90, 60 ,90 .,,
114, 31 ,389,, 119, 181 ,214,, lechner, in: Stern,Becker, Art. 5 GG, Rdnr. 155, lesse,
Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 12.
69
Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 18.
0
Lbd., S. 40, BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,.
1
BVerG 83, 238 ,310,, 8, 181 ,199 .,, 90, 60, ,90 .,, 119, 181 ,219,, lesse,
Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 12.
2
12 Abs. 1 RStV, BVerG 3, 118 ,158,, 8, 181 ,198, 201 .,, 90, 60 ,92,, 119, 181 ,218,,
Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 8.

1

die lunktion des oentlich-rechtlichen Rundunks bestimmt und muss
die Aurechterhaltung der Grundersorgung und die Lrllung des
lunktionsautrages ermoglichen.
3
\ie der Gesetzgeber die linanzie-
rung sicherstellt, liegt weitestgehend in seinem Lrmessen.
4
Bei der
Regelung der linanzierung hat der Gesetzgeber allerdings auch zu
beachten, dass die Bereitstellung der Mittel nicht ber das lunktions-
notwendige hinausgehen dar.
5
Die lohe der Abgabe zur Rundunki-
nanzierung muss sich au|erdem in einem zumutbaren, also r den
Brger erschwinglichen Rahmen bewegen, so dass die Last nicht den
Zugang zum Rundunkempang erhindert.
6
Denn jedes Mitglied der
Gesellschat hat das Recht, augrund der Inormationsreiheit an der
Gesamteranstaltung Rundunk teilnehmen zu konnen.
Der Gesetzgeber hat die Moglichkeit, Rundunkanstalten zu Mehrln-
deranstalten zusammenzuassen oder sogar komplett auzulosen,
solange das Normziel aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG weiterhin erreicht
wird.

lr die bestehenden Rundunkanstalten obliegt dem Gesetzge-


ber jedoch die linanzierungsplicht im ollen Ma|e des zur lunktions-
erllung Lrorderlichen.
8
Dies umasst auch die Gewhrleistung einer
linanzierungssicherheit in der linsicht, dass starke Schwankungen bei
der Rundunkinanzierung ermieden werden mssen, um eine Plan-
barkeit der Programme und auch die Durchhrung langristig angeleg-
ter Programmorhaben zu ermoglichen.
9


3
BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,, 8, 181 ,198 .,, 90, 60 ,90,, 119, 181 ,218,, Reuters,
Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 38.
4
BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,, 8, 181 ,198, 200,, 90, 60 ,94,, lechner, in:
Stern,Becker, Art. 5 GG, Rdnr. 15, lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 12,
Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 42, Oppermann,Kilian,
Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 8.
5
BVerG 90, 60 ,92,, 119, 181 ,219,, BVerwG 108, 108 ,112,, Libertus, in: lahn,Vesting,
13 RStV, Rdnr. 26, Dargel, Rundunkgebhr, S. 152.
6
Auch zum lolgenden Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. , Steimer,
Grundprobleme der Rundunkinanzierung, S. 18.

Auch zum lolgenden BVerG 89, 144 ,153,, lartstein u.a., 12 RStV, Rdnr. 5, Lohbeck,
Verassungsm|igkeit der Rundunkgebhr, S. 64 ., Bullinger, Rundunkinanzausgleich,
S. 48, Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 40, Bethge, DOV 1988, S. 98 .
8
BVerG 8, 181 ,198,, lartstein u.a., 12 RStV, Rdnr. 5, Bethge, Verassungsreleanz des
oderalen Rundunkinanzausgleichs, S. 25 .
9
lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 101 .

18

IV.! ffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Organe
der mittelbaren Staatsverwaltung
Im Schrittum ist es umstritten, ob die oentlich-rechtlichen Rund-
unkanstalten eine staatliche Augabe erllen und der mittelbaren
Staatserwaltung zuzuordnen sind. Diese Problematik soll im lolgen-
den genauer betrachtet und anschlie|end beurteilt werden.
Zunchst kann der oentlich-rechtliche Rundunk allenalls der
mittelbaren Staatserwaltung zugeordnet werden, eine Linordnung in
die unmittelbare Staatserwaltung ist nicht moglich, da es sich bei den
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten um Anstalten des oentli-
chen Rechts mit Selbsterwaltungsrecht
80
handelt und nicht um
staatliche Organe, wie z.B. Behorden.
81
Organe der mittelbaren Staats-
erwaltung sind hingegen nicht zu den staatlichen Linrichtungen zu
zhlen, bernehmen aber oentliche Verwaltungsaugaben, wobei diese
zum einen aus staatlichen Augaben und zum anderen aus Selbsterwal-
tungsaugaben bestehen.
82
Ls ist daher zunchst zu untersuchen, ob die
Lrllung des lunktionsautrages als staatliche Augabe zu bezeichnen
ist. Denn ist dies nicht der lall und llt diese Augabe ausschlie|lich
unter die Selbsterwaltungsaugaben, so konnen die Rundunkanstalten
wegen ehlender Beautragung mit staatlichen Augaben nicht der
mittelbaren Staatserwaltung zugeordnet werden.
83

Line Augabe ist nicht unmittelbar als staatlich zu klassiizieren, weil
der Staat die Ausicht hierber hrt oder sich in irgendeiner \eise mit
der Augabe beasst.
84
Vielmehr muss die Augabe im oentlichen
Interesse liegen, der Staat r ihre Lrllung erantwortlich sein und
ihre Aushrung - in dem lall, in dem er sie nicht selbst bernimmt -

80
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 43, Gersdor, Rundunkrecht, Rdnr. 300,
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 60, lain, K&R 2010, S. 243.
81
Zur Unterscheidung in unmittelbare und mittelbare Staatserwaltung siehe Achterberg,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 10, Rdnr. 1 .
82
Lbd., 10, Rdnr. 3, 11 Rdnr. 2, lrye, Staatsausicht ber die oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten, S. 50.
83
lrye, Staatsausicht ber die oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 50 .
84
Peters, Oentliche und staatliche Augaben, S. 894, daher zunchst irrehrend
BVerG 12, 205 ,243,.

19

an ein anderes Organ delegieren.
85
Im lalle der Lrllung des lunkti-
onsautrages hat der Staat zu garantieren, dass reie Meinungs- und
\illensbildung in der Beolkerung stattinden kann, indem er eine
entsprechende positie Ordnung zur Regelung der Autragserllung
auzustellen hat.
86
Die Schaung dieser positien Ordnung zur Aus-
bung der Rundunkreiheit ist Augabe der Lnder, sie ergen ber
die Gesetzgebungszustndigkeit r den Rundunk
8
und sind Anstalts-
trger der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten.
88
Die Rundunk-
anstalten sind somit zum Interentionsbereich des Staates zu zhlen, da
ihm die Regulierung obliegt.
89
So hat der Staat den Rundunkanstalten
durch den RStV ormell die Lrllung des lunktionsautrages zugewie-
sen.
90
Die Rundunkanstalten tragen - wie bereits beschrieben - eine
gesamtgesellschatliche Augabe und haben eine lrsorgeunktion r
das Gemeinwohl.
91
Denn die Bereitstellung des oentlich-rechtlichen
Rundunks dient staatlichen lunktionen wie der Mitwirkung bei der
Lrhaltung und Sicherung der demokratischen Ordnung, die Rundunk-
anstalten bernehmen integrierende lunktionen r das Staatsgan-
ze.
92
lolglich spricht zunchst ieles dar, dass es sich beim lunkti-
onsautrag um eine staatliche Augabe handelt und die
Rundunkanstalten der mittelbaren Staatserwaltung zuzuordnen sind.
Allerdings unterliegen Organe der mittelbaren Staatserwaltung
hinsichtlich der Lrllung ihrer staatlichen Augaben grundstzlich
nicht nur einer Rechtsausicht, sondern auch einer staatlichen lachau-
sicht, da der Staat die Verantwortung r die Augabenerllung trotz

85
Isensee, lStR IV, 3, Rdnr. 12 ., Peters, Oentliche und staatliche Augaben, S. 89.
86
Siehe ln. 62.
8
Art. 30, 0 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, BVerG 12, 205 ,229, 249,, 92, 203 ,238,,
121, 30 ,46,, BVerwG 29, 214 ,214,, Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der
linanzierung, S. 39, Bethge, DOV 1988, S. 98 .
88
Bethge, Verassungsreleanz des oderalen Rundunkinanzausgleichs, S. 42, lain,
K&R 2010, S. 243.
89
Kieer, Medienokonomik, S. 263.
90
11 RStV.
91
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 6.
92
BVerG 31, 314 ,329,.

20

Delegation an ein externes Organ weiterhin trgt.
93
Die Gesamteran-
staltung Rundunk ist jedoch staatsern ausgestaltet:
94
Die Rundunkan-
stalten unterliegen im linblick au ihre gesamte Augabenwahrneh-
mung nur einer ,eingeschrnkten, Rechtsausicht durch den Staat.
95

Line lachausicht wre augrund der Prmisse der Staatserne unzuls-
sig, da der Staat sonst direkten Linluss au das Programm nehmen
konnte. Daher obliegt die lachausicht bzw. Zweckm|igkeitskontrolle
ausschlie|lich den rundunkinternen Ausichtsgremien.
96
Die staatser-
ne Ausgestaltung der Ausicht bedingt indessen nicht, dass es sich bei
der Lrllung des lunktionsautrages um eine nichtstaatliche Augabe
handeln muss.
9
Dem Gesetzgeber steht es au|erdem unter \ahrung
der erassungsrechtlichen Vorgaben rei, wie er die Ausicht ber
Organe der mittelbaren Staatserwaltung gestaltet,
98
eine lachausicht
durch den Staat ist daher nicht zwingend.
Im Lrgebnis ist beim oentlich-rechtlichen Rundunk am ehesten om
Vorliegen einer Sondersituation auszugehen: Obwohl auch r die
Lrllung des lunktionsautrages die stark eingeschrnkten Ausichts-
bedingungen und Linlussmoglichkeiten des Staates wie bei Augaben
der reinen Selbsterwaltung gelten, liegt es in staatlicher Verantwor-
tung, dass der lunktionsautrag erllt wird und somit die reie Mei-
nungs- und \illensbildung stattinden kann.
99
Der Staat hat nicht nur

93
Krebs, lStR V, 108, Rdnr. 49, lrye, Staatsausicht ber die oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten, S. 62 ., 6 .
94
lieraus wird im Schrittum teilweise ,errht, geschlossen, dass keine staatliche Augabe
orliegen kann, siehe z.B. lartstein u.a., Vor 11 RStV, Rdnr. , Gersdor, Rundunkrecht,
Rdnr. 301, lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 109, Dargel, Rundunkgebhr,
S. 104, 146.
95
BVerG 12, 205 ,261 .,, 5, 295 ,326,, lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 121,
Ricker,Schiwy,Schtz, Rundunkerassungsrecht, Kapitel D Rdnr. 13 .
96
Ricker,Schiwy,Schtz, Rundunkerassungsrecht, Kapitel D Rdnr. 13.
9
So auch lain, K&R 2010, S. 244 .
98
Krebs, lStR V, 108, Rdnr. 49.
99
BVerG 31, 314 ,329,, die staatliche Plicht, die rfvttvvg des lunktionsautrages
sicherzustellen, bildet den Unterschied in der Augabe des oentlich-rechtlichen
Rundunks beispielsweise zur reien Presse, die teils eine oentliche, jedoch nie eine
staatliche Augabe wahrnimmt, obwohl der Gesetzgeber auch hier zur Schaung der
Rahmenbedingungen erplichtet ist. Dies bersieht !agver, die on der Presse au den
Rundunk und somit die Nichtstaatlichkeit der Augabe schlie|t, siehe \agner, Abkehr
on der Rundunkgebhr, S. 194, ebenso BVerwG 0, 310 ,316,.

21

das Recht, sondern ielmehr die Plicht, einzugreien, sollte der oent-
lich-rechtliche Rundunk seinen lunktionsautrag unzureichend
erllen.
100
Ls lge im Lrmessen des Gesetzgebers, eine andere Rund-
unkordnung zu etablieren, wenn das duale System nicht eras-
sungskonorm unktionieren sollte. Die oentlich-rechtlichen Rund-
unkanstalten haben also keine unbeschrnkte Lxistenzgarantie. Sie gilt
nur solange, wie die duale Rundunkordnung besteht. lolglich sind die
Rundunkanstalten Beautragte, an die der Staat die Augabe der
lunktionserllung delegiert hat, da er sie einerseits selbst nicht wahr-
nehmen kann
101
und er sich andererseits r eine duale Rundunkord-
nung entschieden hat. lolglich muss es sich hier um eine staatliche
Augabe handeln, da der Staat selbst die Verantwortung r die lunkti-
onserllung trgt und nicht nur augrund eines starken gesellschatli-
chen Interesses die Gesetzgebung bernimmt.
102
Insgesamt kann
estgehalten werden, dass es sich bei der Lrllung des lunktionsau-
trages um eine staatliche Augabe handelt und die Rundunkanstalten
der weisungsreien mittelbaren Staatserwaltung zuzuordnen sind.
103

Dem olgt auch das BVerG.
104

B.! Iinanzierungsquellen des ffentlich-
rechtlichen Rundfunks
Zur Gewhrleistung der unktionsgerechten linanzausstattung des
oentlich-rechtlichen Rundunks dient als linanzierungsorm die sog.
Mischinanzierung. Diese setzt sich zusammen aus der Rundunkabga-

100
BVerG 5, 295 ,320 .,, 83, 238 ,296 ., 316,, lechner, Medienrecht, Kapitel 10 Rdnr. 3,
auch zum lolgenden BVerG 89, 144 ,152 .,, Brenner, Gewhrleistung des
lunktionsautrages, S. 123, 126 .
101
Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 14.
102
So aber lrye, Staatsausicht ber die oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 96.
103
Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 5, 13 ., Krone, Rundunk und
Beihilerecht, S. 2, 1eichmann, linanzbeziehungen zwischen den oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten, S. 56 ., \aldho, AP 2011, S. 3, lain, K&R 2010, S. 246, Rhl,
MP 1984, S. 593, a.A. BVerwG 0, 310 ,316,, Gersdor, Rundunkrecht, Rdnr. 124, 300 .,
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 53, Chen, Grundersorgungsaugabe, S. 19, lrye,
Staatsausicht ber die oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 98 .
104
BVerG, NVwZ 2004, S. 42.

22

be - gegenwrtig in lorm des Rundunkbeitrags - und weiteren
Linnahmequellen.
105
Diese weiteren Quellen umassen u.a. Linnahmen
aus \erbung und Sponsoring. Das BVerG hat die gewhlte linanzie-
rungsorm als zulssig deklariert und begr|t eine Mischinanzierung
grundstzlich, da sie zur Lockerung einseitiger Abhngigkeiten beitra-
ge.
106
Allerdings muss die orrangige Quelle zur linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks die Rundunkabgabe bleiben, insbe-
sondere, da die \erbeinanzierung augrund ihrer ielaltserengenden
1endenzen nur eine nachrangige lunktion einnehmen dar.
10
Der
Mitteleinsatz zur Autragserllung durch die oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten erolgt nach dem Prinzip der Nonaektation: Die
Gesamtheit aller Linnahmen wird zur Deckung aller Ausgaben er-
wendet.
108

In diesem 1eil der Arbeit wird zunchst grundlegend betrachtet, was
der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Rundunkabgabe - or
allem hinsichtlich erassungsrechtlicher Vorgaben - zu beachten hat
,I.,. Im Anschluss werden die weiteren Linnahmequellen dargestellt
,II.,.
I.! Rundfunkabgabe
J.! Allgemeines
Die Rundunkabgabe ist die wichtigste linanzierungsquelle r den
oentlich-rechtlichen Rundunk, aber auch die Landesmedienanstalten
inanzieren sich hieraus. lr ihre Zulassungs- und Ausichtsaugaben
sowie r die lorderung oener Kanle und ,neuer, Rundunkbertra-
gungswege sind ast 2 der Linnahmen aus der Rundunkabgabe

105
Auch zum lolgenden 13 Abs. 1 S. 1 RStV.
106
BVerG 83, 238 ,310,, 8, 181 ,200,, lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 3, 12.
10
13 Abs. 1 S. 1, 2. ls. RStV, BVerG 3, 118 ,158,, 83, 238 ,310 .,, 8, 181 ,199 .,,
90, 60 ,90 .,, 119, 181 ,219 .,, lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 3, 12, Libertus, in:
lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 8 ., Schneider,Radeck, Rundunkinanzierung aus
\erbeeinnahmen, S. 40.
108
Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 2, Dargel, Rundunkgebhr, S. 151 .

23

orgesehen.
109
Die Gesamteinnahmen on ARD und ZDl stammen zu
etwa 86 aus der Rundunkabgabe, das DRadio inanziert sich sogar
zu 95 hieraus.
110
Zwischen ARD, ZDl und DRadio werden die
Linnahmen aus der Rundunkabgabe nach einem esten Prozentsatz
augeteilt.
111
Die Anteile der einzelnen Landesrundunkanstalten der
ARD ergeben sich zunchst aus dem ortlichen Abgabenaukommen.
112

\ie oben bereits erwhnt wurde, liegt es weitestgehend im Lrmessen
des Gesetzgebers, wie er die Rundunkinanzierung ausgestaltet. Bei der
Gestaltung der Rundunkabgabe hat er jedoch nicht nur die Vorgaben
aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, sondern auch die inanzerassungsrechtli-
che Ordnung zu beachten. Diese soll im nchsten Kapitel genauer
betrachtet werden.
2.! Iinanzverfassungsrechtliche Ordnung
In der deutschen Rechtsordnung sind Abgaben zur linanzierung on
Sonderlasten und Abgaben zur linanzierung on Gemeinlasten
erankert. Kommt das landeln des Staates der Allgemeinheit zugute,
so muss auch die Allgemeinheit die linanzierung der Gemeinlast
bernehmen.
113
Kommt hingegen das landeln des Staates Linzelnen
zugute, so muss derjenige, der den Vorteil erlangt, die linanzierungslast
tragen. Die linanzierung on solchen Sonderlasten kann ber Vorzugs-
lasten sowie, in seltenen Ausnahmellen, ber Sonderabgaben oder
sonstige nichtsteuerliche Abgaben erolgen.
114
Zu den Vorzugslasten
zhlen die Gebhren und Beitrge.
115
Line linanzierung on Sonderlas-
ten durch die genannten Abgaben wird prinzipiell durch den Aquia-

109
10 Abs. 1 RlinStV, 40 Abs. 1 RStV.
110
Prognose r die Periode 2013-2016, siehe 18. KLl-Bericht, 1z. 45.
111
9 Abs. 1 RlinStV.
112
10 Abs. 1 RBStV.
113
Auch zum lolgenden Kirchho, lStR V, 119, Rdnr. 20.
114
BVerG 34, 52 ,61,, 82, 159 ,18 .,, 91, 186 ,202 .,, 92, 91 ,113,, 93, 319 ,342,,
101, 141 ,14,, 108, 1 ,13,, 108, 186 ,216 .,, 110, 30 ,384 .,, Kirchho, linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 26 ., die Kompetenz des Gesetzgebers zur
Auerlegung on Sonderlasten kann aus den allgemeinen Sachzustndigkeiten nach
Art. 3 . GG abgeleitet werden, siehe BVerG 6, 256 ,24,.
115
BVerG 108, 1 ,1,, 108, 186 ,216,.

24

lenzgedanken gerechtertigt.
116
Dieser bedingt im weiteren Sinne, dass
ein Indiiduum - bei den Vorzugslasten - oder eine Gruppe - bei den
Sonderabgaben - einen Sonderorteil durch eine Leistung erhlt und in
diesem Vorteil der Grund r die inanzielle Belastung liegt.
11
Gemein-
lasten hingegen sind durch Steuern zu inanzieren.
118
Bei der linanzie-
rung on Gemeinlasten gilt das Leistungshigkeitsprinzip, das den
Linzelnen - mangels konkreten Vorteils bzw. zuordenbarer Gegenleis-
tung - nach seiner indiiduellen wirtschatlichen Leistungshigkeit
belastet.
119
Durch die Steuerbelastungen trgt jeder Brger einen Anteil
zur linanzierung des Gemeinwesens bei.
Bei den in der linanzerassung genannten Abgabenarten handelt es
sich um kein abgeschlossenes System.
120
Gebhren, Beitrge und
Steuern gelten jedoch als ,klassische|.[ Abgabenarten
121
. Alle
Abgaben mssen grundstzlich nach Art. 2 Abs. 1 GG zu rechtertigen
sein, da die Auerlegung einer Zahlungsplicht in die lreiheit der
Betroenen eingreit.
122
\eiterhin muss bei der Lrhebung on Abga-
ben das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG
olgende Gebot der Gleichheit aller Brger or oentlichen Lasten
gewahrt werden.
123



116
Vogel,\aldho, in: Bonner Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a-115 GG, Rdnr. 418,
\aldho, lStR V, 116, Rdnr. 5, 8, ders., AP 2011, S. 3.
11
BVerG 93, 319 ,344,, 108, 1 ,1,, 108, 186 ,212,, 110, 30 ,389,, Siekmann, in: Sachs, or
Art. 104a GG, Rdnr. 93 ., Kirchho, lStR V, 119, Rdnr. 1 ., \aldho, AP 2011,
S. 3.
118
BVerG 6, 256 ,28,, 82, 159 ,18,, 92, 91 ,113,, 93, 319 ,34,, 101, 141 ,14,, Siekmann,
in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 158, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 5, 100, Kirchho,
Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 10.
119
BVerG 82, 60 ,86,, 93, 121 ,135,, 116, 164 ,180,, 11, 1 ,30 .,, 120, 1 ,44,, Rner, in:
Bonner Kommentar, Art. 3 GG, Rdnr. 199, Osterloh, in: Sachs, Art. 3 GG, Rdnr. 134,
\aldho, lStR V, 116, Rdnr. 100 ., ley, in: 1ipke,Lang, Steuerrecht, 3, Rdnr. 40 .,
\eber-Grellet, Steuern im Verassungsstaat, S. 160 ., grundlegend Birk, Steuerrecht,
Rdnr. 33 ., 188.
120
BVerG 82, 159 ,181,, 93, 319 ,342,, 108, 1 ,15,, 108, 186 ,215,, 110, 30 ,38,.
121
BVerG 92, 91 ,113,, 108, 1 ,1,.
122
BVerG 91, 20 ,221,, Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 86.
123
BVerG 55, 24 ,303 .,, 82, 159 ,19,, 84, 239 ,268 .,, 90, 60 ,105,, 110, 94 ,112 .,,
BVerwG 108, 108 ,111,.

25

Steuereinnahmen zur linanzierung on Gemeinlasten lie|en in den
jeweiligen allgemeinen Staatshaushalt on Bund und Lndern, ber den
die Parlamente das sog. Budgetrecht besitzen.
124
Sie entscheiden ber
die Linnahmen und Ausgaben des Staates, somit ist das Budgetrecht
ein elementares Instrument der linanzsteuerung und -kontrolle.
Allerdings kann on diesem Recht nur Gebrauch gemacht werden,
wenn Gemeinlasten ausschlie|lich sowie ollstndig aus Steuern
inanziert werden: Zum einen kann eine gleichheitsgerechte Belastung
der Brger und die Vermeidung einer Uberbelastung nur gewhrleistet
werden, wenn der Staat den ollstndigen Uberblick ber die bestehen-
den Belastungen und olglich die Moglichkeit zur Kontrolle hat.
125
Zum
anderen kann die gerechte Verteilung der Linnahmen au die laushalte
on Bund, Lndern und Gemeinden zur Sicherung gleichwertiger
Lebenserhltnisse im gesamten Bundesgebiet nur gewhrleistet
werden, wenn die real erzielten Linnahmen ollstndig und grundstz-
lich zweckungebunden im Staatshaushalt liegen.
126
Nichtsteuerliche
Abgaben gehrden daher die Vollstndigkeit des laushaltsplans,
wodurch die Parlamente in ihrer Budgetplanung und -entscheidung
beeintrchtigt werden konnten.
12
Dies birgt die Geahr, dass sowohl
die gleichheitsgerechte Belastung der Brger als auch die Gleichwertig-
keit der Lebenserhltnisse im Bundesstaat beeintrchtigt werden
konnte. Daher mssen nach dem Prinzip des Steuerstaates grundstz-
lich alle Linnahmen nach Art. 104 . GG generiert werden, whrend
nur unter besonderen Voraussetzungen nichtsteuerliche Linnahmequel-

124
Im Detail auch zum lolgenden \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 122 ., leintzen, lStR V,
120, Rdnr. 15 ., zum Budgetrecht der Landesparlamente siehe 110 Abs. 1 i.V.m. Art. 28
Abs. 1 GG und beispielhat Art. 66 Abs. 1 Verassung der lreien und lansestadt
lamburg, Art. 81 Abs. 2 Verassung r das Land Nordrhein-\estalen.
125
BVerG 55, 24 ,303,, 6, 256 ,28,, 82, 159 ,19,, 91, 186 ,202,, 93, 319 ,343,, 108, 1 ,16,,
108, 186 ,216,, 110, 30 ,38 .,, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 14.
126
BVerG 8, 249 ,266,, 91, 186 ,202,, 93, 319 ,342,, 101, 141 ,14,, 108, 1 ,15,,
108, 186 ,215,, 110, 30 ,38,.
12
Auch zum lolgenden BVerG 55, 24 ,302 .,, 8, 249 ,266 .,, 82, 159 ,18 .,,
91, 186 ,202,, 92, 91 ,113,, 93, 319 ,342 .,, 101, 141 ,14,, 108, 1 ,15 .,, 108, 186 ,215 .,,
110, 30 ,38 .,, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 132, Kirchho, lStR V, 119,
Rdnr. 15 ., Gersdor,Brosius-Gersdor, Rechtsragen des 1eilnehmerentgeltsystems, S. 49.

26

len zulssig sind.
128
Insbesondere mssen sich nichtsteuerliche Abgaben
eindeutig on Steuern unterscheiden lassen,
129
damit nichtsteuerliche
Abgaben nicht unzulssigerweise zur linanzierung on Gemeinlasten
eingesetzt werden, obwohl diese aus dem allgemeinen Staatshaushalt
inanziert werden mssten.
130

Die Regeln der linanzerassung gelten als Lckpeiler der bundes-
staatlichen Ordnung
131
. \hrend sie zwar zunchst r Abgaben au
Bundesebene entwickelt wurden, haben sie gleicherma|en Gltigkeit
r die Abgaben der Lnder.
132
lhrt der Gesetzgeber eine Abgabe ein,
so ist er nicht erplichtet, die Art der Abgabe abschlie|end zu klren,
allerdings sind die erassungsrechtlichen Vorgaben unbedingt zu
wahren.
133
Soll jedoch die Rechtsnatur einer Abgabe bestimmt werden,
so ist nicht die om Gesetzgeber gewhlte Bezeichnung entscheidend,
sondern allein der materielle Gehalt ihrer Ausgestaltung.
134

Bei der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks durch eine
oentliche Abgabe hat der Gesetzgeber also die Vorgaben der inanz-
erassungsrechtlichen Ordnung einzuhalten. Inwieweit dies bislang
geschehen ist, wird bei der Betrachtung der Rechtsnatur on Rund-
unkgebhr und Rundunkbeitrag in den jeweiligen Kapiteln dieser
Arbeit beurteilt.
135


128
BVerG 55, 24 ,300 .,, 8, 249 ,266 .,, 91, 186 ,202 .,, 93, 319 ,342 .,, 101, 141 ,14,,
108, 1 ,15 .,, 108, 186 ,214 .,, 110, 30 ,38,, Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG,
Rdnr. 10, Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 15.
129
BVerG 55, 24 ,304,, 93, 319 ,343,, 108, 1 ,16,, 108, 186 ,216,, 110, 30 ,38,, Siekmann,
in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 93.
130
leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 4, Siekmann, in: Sachs, or
Art. 104a GG, Rdnr. 144, Kirchho, lStR V, 119, Rdnr. 12, 16.
131
BVerG 55, 24 ,300,, 8, 249 ,266,, 91, 186 ,202,, 101, 141 ,14,, 108, 1 ,15,,
108, 186 ,214,.
132
Gersdor,Brosius-Gersdor, Rechtsragen des 1eilnehmerentgeltsystems, S. 49 .
133
Zusammenassend Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 4 .
134
BVerG , 244 ,251 .,, 49, 343 ,353,, 55, 24 ,24, 304,, 6, 256 ,26,, 92, 91 ,114,,
110, 30 ,384,.
135
Siehe spter 1eil 2B.IV. und 1eil 3B.IV.

2

II.! Weitere Linnahmequellen
Die weiteren Linnahmequellen neben der Rundunkabgabe machen nur
etwa 15 der Gesamteinnahmen der Rundunkanstalten aus.
136

Insbesondere augrund der Programmautonomie sind die Linnahme-
moglichkeiten der Rundunkanstalten durch unternehmerische 1tig-
keiten stark eingeschrnkt und haben nur einen ergnzenden Charak-
ter
13
. Bei diesen weiteren Linnahmen handelt es sich in erster Linie
um Linnahmen aus \erbung und Sponsoring sowie Linnahmen aus
der Randnutzung und Kapitalertrge. Au|erdem indet ein linanzaus-
gleich zwischen den Landesrundunkanstalten der ARD statt.
J.! Werbung und Sponsoring
J38

Das BVerG hat dem oentlich-rechtlichen Rundunk die Moglichkeit
der Linnahmeerzielung durch \erbung und Sponsoring eingerumt.
139

Der Gesetzgeber hat hierzu im RStV Regelungen normiert.
140
\hrend
or der Neuordnung der Rundunkinanzierung unterschiedliche
Vorgaben r die Veranstaltung on \erbung und Sponsoring im
lernsehen galten, wurde mit dem 15. RAStV im Jahre 2013 die zeitliche
Begrenzung on Sponsoring an die der \erbung angepasst. Im Lrsten
lernsehprogramm der ARD ,Das Lrste, und im ZDl dren demnach
\erbung und Sponsoring an \erktagen nur or 20 Uhr stattinden.
141

Alle weiteren lernsehprogramme on ARD und ZDl sind werbe-
rei.
142
Lbenso ist es erboten, an Sonn- und leiertagen \erbung oder

136
Prognose r die Periode 2013-2016, siehe Anhang I, 1ab. 4.
13
Badura, Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 18, zur Zulssigkeit weiterer
Linnahmequellen siehe BVerG 90, 60 ,90,.
138
lormal wird \erbung als eigenstndige Linnahmeart augehrt, whrend Sponsoring zu
den sonstigen Linnahmen gezhlt wird, siehe 13 Abs. 1 S. 1 RStV. Im linblick au
sptere Kapitel dieser Arbeit ist eine Zusammenassung on \erbung und Sponsoring
jedoch sinnoll und wird deshalb, ungeachtet der Auteilung nach dem RStV,
orgenommen.
139
BVerG 83, 238 ,311,, 8, 181 ,200,, 90, 60 ,91,, 119, 181 ,219,.
140
Siehe in erster Linie 16 RStV.
141
16 Abs. 1 S. 4, Abs. 6 RStV.
142
16 Abs. 2 RStV.

28

Sponsoring auszustrahlen.
143
Die Ubertragungen on Gro|ereignissen
nach 4 Abs. 2 RStV sind allerdings on den Linschrnkungen zum
Sponsoring ausgenommen, sie dren immer gesponsert werden.
144
Die
\erbeminuten dren weiterhin pro 1ag insgesamt eine Grenze on 20
Minuten im Durchschnitt nicht berschreiten.
145
Im lorunk gelten
unterschiedliche \erberegelungen und -beschrnkungen der einzelnen
Lnder, dennoch gibt es eine lndereinheitliche Begrenzung der
maximal zulssigen \erbeminuten einer \elle au 90 Minuten tg-
lich.
146
In 1elemedienangeboten indet weder \erbung noch Sponso-
ring statt.
14

2.! Sonstige Linnahmen
Die brigen Linnahmen werden in erster Linie durch Randnutzung und
durch Kapitalertrge erzielt. Linnahmen aus Pay-1V und 1eleon-
mehrwertdiensten sind im Ubrigen unzulssig.
148

a,! Randnutzung
Als Randnutzung wird die Nutzung des Betriebsermogens der Rund-
unkanstalten bezeichnet, bei der Linrichtungen und Inrastrukturen,
die zur Autragserllung geschaen wurden, im lalle einer Nichtaus-
lastung anderweitig eingesetzt werden.
149
Beispiele r die Randnutzung
stellen die Programmerwertung, Vermietung, Begleitpublikationen,
Senderstandortmitbenutzung, der Konzertkartenerkau und das
Merchandising dar.
150
Die Legitimation r die Randnutzung wird aus

143
16 Abs. 1 S. 4, Abs. 6 RStV.
144
16 Abs. 6 RStV.
145
16 Abs. 1 S. 1 RStV.
146
16 Abs. 5 RStV.
14
11d Abs. 5 S. 1 RStV.
148
13 Abs. 1 S. 2, 3 RStV.
149
Seidel,Schwertzel, linanzierungsmoglichkeiten, S. 33 ., Lmmerich,Steiner,
\irtschatliche Bettigung der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 4 .,
Seidel,Libertus, Rundunkokonomie, S. 8 .
150
Im Detail siehe Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 105 ., Seidel,Schwertzel,
linanzierungsmoglichkeiten, S. 34 .

29

dem Selbsterwaltungsrecht der Rundunkanstalten abgeleitet.
151
Der
oentlich-rechtliche Rundunk ist mitunter zur Randnutzung durch die
on ihm einzuhaltenden Grundstze der \irtschatlichkeit und Spar-
samkeit
152
erplichtet, da sonst reie Kapazitten brachliegen und
somit diese Grundstze erletzt werden wrden.
153
Bei der Randnut-
zung muss immer der Bezug zur lauptaugabe gewahrt bleiben.
154

Ligens zur Gewinnerzielung eingerichtete kommerzielle 1tigkeiten
sind nicht zulssig. Daher dar die Randnutzung nicht zum Selbstzweck
werden und im ungnstigsten lall die lauptaugaben gehrden.
b,! Kapitalertrge
Aus dem Gebot der \irtschatlichkeit und Sparsamkeit olgt ebenalls
die Verplichtung der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten,
ergbares Kapital zu nutzen. lierzu werden die nicht zur Sicherung
der Liquiditt benotigten Linnahmen zinsbringend angelegt. Uber-
schsse, die zum Anang einer Abgabeperiode erwirtschatet werden,
werden ebenalls angelegt und am Lnde der Abgabeperiode zur
Deckung herangezogen. Augrund der Zweckbindung der Mittel erolgt
jedoch grundstzlich eine risikoarme Anlagestrategie.
155

3.! Iinanzausgleich
Die Verteilung der Linnahmen aus der Rundunkabgabe innerhalb der
ARD nach ortlichem Aukommen bietet keine Sicherheit dar, dass
die Linnahmen eines Sendegebietes dem estgestellten linanzbedar
der jeweiligen Landesrundunkanstalt entsprechen. lr Rundunkan-

151
lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 16-42, Ipsen, DOV 194, S. 29 .
152
Zu den Grundstzen im Detail siehe Lehment, Rundunkreiheit und linanzkontrolle,
S. 23 .
153
Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 95, so hnlich Seidel,Schwertzel,
linanzierungsmoglichkeiten, S. 34.
154
Auch zum lolgenden lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 16-42, Libertus, in: lahn,Vesting,
13 RStV, Rdnr. 102 ., Lmmerich,Steiner, \irtschatliche Bettigung der oentlich-
rechtlichen Rundunkanstalten, S. 46 .
155
Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 8.

30

stalten, die strukturbedingt deutlich weniger Linnahmen erhalten, als sie
zur Deckung ihres linanzbedars benotigen, indet ein linanzausgleich
innerhalb der ARD statt. \rden die inanziell wesentlich schwcheren
Rundunkanstalten keinen Ausgleich erhalten, konnten sie ihrem
lunktionsautrag nicht ollumnglich nachkommen.
156
Daher ist die
ARD unter der aktuellen Gesetzeslage zu einem solchen linanzaus-
gleich nicht nur berechtigt, sondern sogar erplichtet. Die linanzaus-
gleichsmasse betrgt gegenwrtig 1 des Nettogebhrenaukommens
der ARD und lie|t zu rund 54 dem Saarlndischen Rundunk ,SR,
und zu rund 46 Radio Bremen ,RB, zu.
15
Die Anteile der einzahlen-
den Rundunkanstalten bemessen sich nach ihrer jeweiligen linanzkrat
und werden innerhalb der ARD bestimmt.
158

Allerdings reicht der linanzausgleich allein nicht aus, die kleinen
Rundunkanstalten in die Lage zu ersetzen, ihren Autrag zu erl-
len.
159
Somit ergnzen die Bonner Beschlsse seit 2008 und die
lamburger Beschlsse seit 2010 die Zuwendungen der inanziell
besser gestellten Landesrundunkanstalten an den SR und RB.
160

Insgesamt hatten die Mittel aus den Beschlssen im Jahre 2010 einen
Anteil an den Linnahmen aus der gesamten ARD-internen Aus-
gleichsmasse on 1,6 r den SR und 2,5 r das RB.
161

C.! Lrmittlung des Iinanzbedarfs des ffentlich-
rechtlichen Rundfunks
I.! Lntwicklung der Iestsetzung der Rundfunkabgabe
Bis zum Jahre 195 beurteilte ausschlie|lich der Staat den linanzbedar
der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten und setzte die Abgaben-

156
Auch zum lolgenden 12 RlinStV.
15
14 RlinStV.
158
13 RlinStV i.V.m. 15 RlinStV, zu den einzelnen Anteilen siehe 18. KLl-Bericht,
1z. 598.
159
18. KLl-Bericht, or 1z. 594.
160
Im Detail siehe ebd., 1z. 596 .
161
Lbd., 1z. 605.

31

hohe r ihre linanzierung est.
162
Dies brachte allerdings Probleme mit
sich, da die Rundunkabgabe on den Ministerprsidenten als ,politi-
scher Preis
163
behandelt wurde. Um dem entgegenzuwirken, wurde
eine Institution ins Leben geruen, die on 195 an die Lnder bei der
Lntscheidung ber die Abgabenhohe untersttzen und hierdurch zur
Objektiierung des Verahrens beitragen sollte.
164
lierbei handelte es
sich um die Kommission zur Lrmittlung des linanzbedars der oent-
lich-rechtlichen Rundunkanstalten ,KLl,. Aber auch der Linsatz der
KLl bot keine ausreichende Sicherheit r eine unktionsgerechte
linanzausstattung der Rundunkanstalten, da die Lnder on den
Lmpehlungen der KLl ohne \eiteres abweichen konnten.
165
Die
KLl stand dem Staat als beratendes Organ zur Seite, ihre Lmpehlung
war aber nur als lilsinstrument anzusehen. Ihre Vorschlge anden
selten Bercksichtigung,
166
die Lntscheidung ber die erorderliche
Abgabenhohe war weiterhin durch politische Uberlegungen geprgt.
16

Die Bestimmung der Abgabenhohe konnte auch nicht ausschlie|lich
den Rundunkanstalten berlassen werden, weil damit nicht htte
sichergestellt werden konnen, dass die inanzielle Ausstattung nur in
der lohe des Notwendigen stattgeunden htte.
168
Das Selbstbehaup-
tungs- und Ausweitungsinteresse
169
, das wohl jeder Institution inne-
wohnt, htte ermutlich zu berhohten Abgaben gehrt und somit
wren die Interessen der Abgabeplichtigen nicht ausreichend beachtet
worden.
10
Zum Zeitpunkt des ersten Gebhrenurteils im Jahre 1994
gab es also kein Verahren, dass die lestsetzung der Abgabenhohe
anhand des linanzbedars der Rundunkanstalten sicherte.
11
Der

162
Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr, S. 3 ., Gropl, DOV 2006, S. 106.
163
BVerG 31, 314 ,344,.
164
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 135, Gropl, DOV 2006, S. 106.
165
Auch zum lolgenden BVerG 90, 60 ,98,, Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr,
S. 40 .
166
Prodoehl, MP 1990, S. 382, 384.
16
BVerG 90, 60 ,98,, lomann-Riem, Indexierung der Rundunkgebhr, S. 10.
168
Auch zum lolgenden BVerG 8, 181 ,202,, 119, 181 ,223,.
169
BVerG 8, 181 ,202,.
10
So auch Badura, Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 20.
11
BVerG 90, 60 ,96 ., 100,.

32

oentlich-rechtliche Rundunk ist jedoch au ein solches Verahren
angewiesen, da die unktionsgerechte linanzausstattung als 1eil der
Rundunkreiheit keine operationalisierbaren Kriterien enthlt und
olglich dieses Grundrecht seine Schutzunktion nicht aus sich heraus
erllen kann.
12
Das Kriterium der Lrorderlichkeit zur Bestimmung
der inanziellen Mittel reicht nicht aus, um einen Bedar quantitati
abzuleiten.
13
Ohne einen erahrensrechtlichen Grundrechtsschutz
konnte daher der Staat zweckwidrig Linluss au den oentlich-
rechtlichen Rundunk nehmen, ohne dass dies berhaupt nachweisbar
war.
14
Demnach bedurte es der Linhrung eines Prozederes, um das
Programm or den Linlssen Dritter zu schtzen und die unktionsge-
rechte linanzausstattung zu sichern.
15
Dies stellte das BVerG heraus
und erklrte die damaligen staatsertraglichen Regelungen r eras-
sungswidrig.
16
Au|erdem kritisierte es die Zusammensetzung der
KLl, da sie nicht politisch unabhngig besetzt war.
1
Das BVerG
orderte eine alsbaldige Anderung der Rechtslage, um die genannten
Unzulssigkeiten zu beseitigen.
18
Ls hielt die Linhrung eines mehr-
stuigen Verahrens r geeignet, in welchem die Rundunkanstalten
ihren linanzbedar der KLl melden sollten, die dann eine externe
achliche Uberprung der Meldungen ornehmen sollte - wobei
natrlich die Programmautonomie zu wahren und daher in erster Linie
die Linhaltung der Grundstze der \irtschatlichkeit und Sparsamkeit
zu beurteilen war - und im Anschluss die Lnder ber die Abgabenho-
he entscheiden sollten.
19
Zur Umsetzung der lorderungen des BVerG
nderte der Gesetzgeber die Zusammensetzung der KLl in eine staats-
und politikreie Linrichtung und hrte ein Prozedere zur Lrmittlung
des linanzbedars und zur lestsetzung der Abgabenhohe anhand des

12
BVerG 90, 60 ,96,, Loeb, ZUM 2004, S. 294, Ossenbhl, MP 2004, S. 129, Libertus,
ZUM 1996, S. 948, Rhl, ZUM 1995, S. 11.
13
BVerG 8, 181 ,203,, 90, 60 ,95, 99,.
14
BVerG 90, 60 ,95 .,.
15
Rhl, ZUM 1995, S. 11.
16
BVerG 90, 60 ,61, 8,.
1
BVerG 90, 60 ,102,.
18
BVerG 90, 60 ,101 ., 105,.
19
BVerG 90, 60 ,102 .,, 119, 181 ,222 .,.

33

Vorschlags des BVerG ein.
180
Dieses Verahren trat 199 mit dem
3. RAStV in Krat und soll im lolgenden hinsichtlich seiner wesentli-
chen Ligenschaten betrachtet werden.
II.! Gegenwrtige Iestsetzung der Rundfunkabgabe
J.! Dreistufiges Abgabenfestsetzungsverfahren
Das Verahren zur lestsetzung der Rundunkabgabe ist in drei Stuen
eingeteilt. In der ersten Stue ermitteln die Rundunkanstalten ihren
linanzbedar au Basis ihrer Programmentscheidungen und bermitteln
diese mittelristige linanzplanung im zweijhrigen 1urnus an die KLl
sowie zeitgleich an die Rundunkkommission der Lnder.
181
Durch die
eigenstndige Bedarsmeldung konnen die Rundunkanstalten ihr
Programm rei planen,
182
mssen jedoch die Planungen den Prmissen
der \irtschatlichkeit und Sparsamkeit unterstellen.
183
Rationalisie-
rungs- und Kooperationsmoglichkeiten sind daher zu bercksichti-
gen.
184
Neben der Meldung des mittelristigen linanzbedars kann die
KLl bei den Rundunkanstalten weitere Inormationen, die r die
sptere Uberprung erorderlich sind, anordern.
185

In der zweiten Stue berprt die KLl die Meldungen und ermittelt
den linanzbedar der Rundunkanstalten.
186
Diese rein achliche
Kontrolle unter \ahrung der Programmautonomie bezieht sich in
erster Linie au die Uberprung on \irtschatlichkeit und Sparsam-
keit in den Bedarsanmeldungen.
18
Dabei betrachtet die KLl den
bestands- und entwicklungsbezogenen Bedar der Rundunkanstalten
sowie die Lntwicklungen on Kosten, Lrtrgen und Zinsen in rund-

180
1 . RlinStV, zur Zusammensetzung der KLl siehe 4 RlinStV.
181
1 Abs. 1, Abs. 1 RlinStV.
182
Goerlich,Zimmermann, in: lahn,Vesting, 1 RlinStV, Rdnr. 3, 8, lasse, linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 28.
183
14 Abs. 1 RStV, 1 Abs. 2 S. 2 RlinStV.
184
14 Abs. 1 RStV, 3 Abs. 3 S. 1 RlinStV.
185
1 Abs. 2 S. 1, 5- RlinStV.
186
14 Abs. 1 RStV, 2 RlinStV.
18
3 Abs. 1, 3 RlinStV.

34

unkspeziischer, aber auch in gesamtwirtschatlicher linsicht.
188
Zur
Lrmittlung des Bestandsbedars erwendet die KLl erschiedene
Indizes, die sich als Vergleichsma|stbe anbieten.
189
Der Lntwick-
lungsbedar wird hingegen nach einem Checklistenerahren bewertet
und estgestellt.
190
Bei der leststellung des linanzbedars muss die
KLl au|erdem berpren, ob die Gesamtheit der Lrtrge die not-
wendigen Ausgaben decken kann.
191
Ist dies nicht der lall, so empiehlt
die KLl eine Anpassung der Abgabenhohe. Sollte im Ubrigen am
Lnde einer Abgabeperiode ein Uberschuss estgestellt werden, so ist
dieser inanzbedarsmindernd au die nchste Periode anzurechnen.
192

Deizite hingegen dren nicht bertragen werden.
193
Bei der Lrmitt-
lung der Abgabenhohe seitens der KLl ist es elementar, dass die
Abgabe ausschlie|lich der erorderlichen lohe zur Lrllung des
lunktionsautrages entspricht und somit der Abgabeplichtige nicht
ber das Notwendige hinaus belastet wird.
194
Die Kontrolle der KLl
beschrnkt sich allerdings au eine rein achliche Kontrolle der Linhal-
tung des Rechtsrahmens.
195
Die Programmentscheidungen werden
hierbei nicht inhaltlich kontrolliert, dies obliegt allein den internen
Ausichtsgremien der Rundunkanstalten.
196
Zusammengeasst muss
die KLl beurteilen, ob die Grenzen des lunktionsautrages eingehalten
und warum potentielle Rationalisierungsmoglichkeiten nicht genutzt
wurden, alls solche im Rahmen der Uberprung erkannt werden.
19

Bei der Lrmittlung des linanzbedars hat die KLl die Rundunkanstal-

188
14 Abs. 2 RStV, 1 Abs. 2 S. 2, 4 RlinStV.
189
KLl, IIVl, 1z. 4 .
190
Lbd., 1z. 12.
191
3 Abs. 2 S. 1, 2 RlinStV.
192
3 Abs. 2 S. 3 RlinStV.
193
3 Abs. 2 S. 4 RlinStV.
194
BVerG 8, 181 ,200 .,, 119, 181 ,223,, lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 140,
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 23.
195
Auch zum lolgenden BVerG 90, 60 ,102 .,, 119, 181 ,223,, Kirchho, linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 23, Libertus, ZUM 1996, S. 951.
196
Siehe zu den Ausichtsgremien im Detail lechner, Medienrecht, Kapitel 10 Rdnr. 16 .,
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. .
19
Libertus, ZUM 1996, S. 952.

35

ten einzubeziehen und ihnen or der endgltigen Meinungsbildung
Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
198

In der dritten Stue bermittelt die KLl den Landesregierungen im
zweijhrigen 1urnus einen Bericht, worin insbesondere dargelegt wird,
ob und wenn ja in welcher lohe eine Anpassung der Abgabenhohe
notwendig ist.
199
Au|erdem bersenden die Rundunkanstalten den
Landesparlamenten zeitnah einen Bericht ber ihre jeweilige wirtschat-
liche und inanzielle Lage.
200
Im Anschluss an das Verahren entschei-
den die Lnder ber die Abgabenhohe und schreiben sie im Rundunk-
inanzierungsstaatsertrag ,RlinStV, est, alls eine Anpassung
erolgt.
201

In der Praxis hat sich etabliert, dass die KLl alle ier Jahre einen
Bericht orlegt, in dem sie den linanzbedar der Rundunkanstalten
eststellt und eine Beibehaltung oder Anpassung der Abgabenhohe
empiehlt, whrend sie zwei Jahre nach Lrscheinen dieses Berichts nur
einen Zwischenbericht erstellt.
202
Somit dauert eine Abgabeperiode
blicherweise ier Jahre, Abweichungen hieron sind allerdings jeder-
zeit moglich. So soll es beispielsweise oraussichtlich erneut zu einer
Abgabenempehlung der KLl mit dem 19. KLl-Bericht kommen,
obwohl zwei Jahre zuor mit dem 18. KLl-Bericht erst eine Beibehal-
tung der Abgabe empohlen wurde.
203
Ligentlich wre nach dem
praktisch etablierten Vorgehen eine neue leststellung des linanzbe-
dars erst mit dem 20. KLl-Bericht zu erwarten gewesen.
2.! Abweichungsmglichkeiten des Gesetzgebers von der
Lmpfehlung der KLI
Laut der geltenden staatsertraglichen Vorschriten bildet der durch die
KLl bermittelte Vorschlag zur Abgabenhohe lediglich eine Lntschei-

198
5 RlinStV.
199
3 Abs. 8 RlinStV.
200
5a RlinStV.
201
14 Abs. 5 RStV, die lestsetzung der lohe erolgt in 8 RlinStV.
202
Siehe dazu beispielsweise den 18. und 16. KLl-Bericht bzw. den 1. und 15. KLl-Bericht.
203
18. KLl-Bericht, 1z. 1, 590, 592.

36

dungsgrundlage r die Landesgesetzgeber.
204
Lr entspricht olglich
ormal einer Mitwirkungshandlung.
205
Die Lnder haben real jedoch
nur sehr eingeschrnkte Moglichkeiten, on dem Vorschlag der KLl
abzuweichen: Das BVerG nennt als Abweichungsgrnde die Versper-
rung des Inormationszugangs und die unangemessene Belastung der
Abgabeplichtigen.
206
lierbei kann der Gesetzgeber die allgemeine
wirtschatliche Lage, die Linkommensentwicklung oder sonstige
Abgabenbelastungen der Brger
20
bercksichtigen. Allerdings sind
Abweichungen om Vorschlag der KLl erst dann moglich, wenn diese
laktoren einen der genannten Grnde zum Lrgebnis haben.
208
Jegliche
Abweichungen mssen au|erdem immer unter Beachtung der Rund-
unkreiheit orgenommen werden.
209
Daher sind politische oder
programmliche Grnde nicht zulssig, alls der Gesetzgeber die durch
die KLl ermittelte Abgabenhohe nicht akzeptieren und estschreiben
mochte. lerner mssen die Begrndungen des Gesetzgebers nacholl-
ziehbar sein.
210
Deshalb muss eine transparente Lrluterung orgelegt
werden, die plausibel darstellt, woraus die abweichende Bedarsein-
schtzung des Gesetzgebers resultiert.
211
Diese Grnde mssen auch
quantiiziert werden. Die KLl und die Rundunkanstalten mssen
au|erdem in Kenntnis gesetzt werden, alls om Vorschlag der KLl
abgewichen werden soll, wobei ihnen eine Chance eingerumt werden
muss, gg. eine eigenstndige Korrektur des linanzbedars orzuneh-
men.
212
Im Lrgebnis ist der Gesetzgeber somit weitestgehend an die

204
Abs. 2 S. 1 RlinStV.
205
Libertus,lans,Marci, ZUM 1998, S. 965.
206
Auch zum lolgenden BVerG 90, 60 ,104,, 119, 181 ,224, 22,, zu den
Abweichungskriterien im Detail siehe Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr, S. 113 .,
Betz, MP 1995, S. 30.
20
BVerG 119, 181 ,22,.
208
Lbd.
209
Auch zum lolgenden BVerG 90, 60 ,103,, 119, 181 ,223 .,.
210
Abs. 2 S. 3 RlinStV, BVerG 90, 60 ,104,, 119, 181 ,224,.
211
Auch zum lolgenden BVerG 119, 181 ,228 .,.
212
Abs. 2 S. 2 RlinStV, BVerG 119, 181 ,228,.

3

Lrmittlung der KLl gebunden,
213
seine Abweichungsmoglichkeiten
sind au die o.g. beschrnkt.
214

D.! Iazit
Die linanzierungsplicht des Staates r den oentlich-rechtlichen
Rundunk ist durch die Rundunkreiheit bedingt und hierdurch
inhaltlich geprgt. So muss es dem oentlich-rechtlichen Rundunk
moglich sein, seinen lunktionsautrag zu erllen, indem er die hierr
notwendigen Mittel in erorderlicher lohe erhlt. Der Prozess der
Lrmittlung des linanzbedars ist jedoch staatsern auszugestalten. Der
Gesetzgeber ergt in erster Linie ber Moglichkeiten der Linluss-
nahme, wenn es um die gleichheitskonorme Belastung der Abgabe-
plichtigen geht bzw. um die Sicherstellung der Lmpangsmoglichkeit
des oentlich-rechtlichen Rundunks r die gesamte Beolkerung.
Dem Staat ist es somit erwehrt, augrund politischer Lrwgungen
inhaltlichen Linluss au den Rundunk, insbesondere ber die linan-
zierung, zu nehmen.
Die unktionsgerechte linanzausstattung muss in erster Linie ber die
Rundunkabgabe sichergestellt werden, bei der Ausgestaltung dieser
Abgabe ist die inanzerassungsrechtliche Ordnung zu beachten.
\eiterhin dren andere Linnahmequellen neben der Rundunkabgabe
nur eine untergeordnete Rolle spielen. Insbesondere \erbung und
Sponsoring sind augrund ihrer ielaltserengenden 1endenzen nur
eingeschrnkt zulssig.

213
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 141, Kirchho, linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks, S. 24, Ossenbhl, MP 2004, S. 130.
214
cbeet interpretiert die lormulierung im \esentlichen im Zusammenhang mit den durch
das BVerG genannten Abweichungsgrnden als Onungsklausel r weitere bislang
unbenannte Abweichungsgrnde, siehe Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr, S. 149 .
Jedoch bleibt m.L. zu ermuten, dass eine Onungsklausel derart nicht om BVerG
orgesehen ist, denn es hat in seinem zweiten Rundunkgebhrenurteil die augehrten
Abweichungsgrnde des Gesetzgebers nicht akzeptiert und erneut lediglich au die beiden
o.g. Moglichkeiten erwiesen, siehe BVerG 119, 181 ,214 .,. Insoern kann an dieser
Stelle angenommen werden, dass sich die Abweichungsgrnde tatschlich in den o.g.
erschopen.

38

Die linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ist zusammen-
geasst an ielseitige und komplexe Prmissen gebunden, die sich aus
der Rundunkreiheit einerseits und aus den Grundrechten der Abga-
beplichtigen andererseits ergeben und bei der Ausgestaltung der
Regelungen durch den Gesetzgeber beachtet werden mssen.


39

1eil 2
Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks bis 20J3
In diesem 1eil der Arbeit wird die bis einschlie|lich 2012 erhobene
Rundunkgebhr in gebotener Krze betrachtet ,A.,, um im Anschluss
die Merkmale herauszustellen, die eine Neuordnung der Rundunki-
nanzierung erorderlich machten ,B.,. Die Schwerpunkte bilden dabei
die Lrmittlung der Rechtsnatur der ehemaligen Rundunkgebhr und
die hieraus olgenden Konsequenzen bzgl. des Reormbedars. Darber
hinaus wird der europische Rechtsrahmen hinsichtlich des Beihilecha-
rakters der Rundunkgebhr betrachtet ,C.,, da die Lrgebnisse hierzu
auch r den gegenwrtigen Rundunkbeitrag und die olgenden
Modellberlegungen on Bedeutung sind.
A.! Beschreibung des wesentlichen
Rechtsrahmens der Rundfunkgebhr
Der bis zur Neuordnung der Rundunkinanzierung geltende RGebStV
sah or, dass Rundunkrezipienten durch eine gertebezogene Abgabe
r die Moglichkeit des Rundunkempangs belastet wurden. Konkret
bedeutete dies, dass r das Vorhalten on Rundunkempangsgerten
in lorm on Radios, lernsehern und neuartigen Lmpangsgerten in
jeder Art on Raumeinheiten eine Abgabe zu entrichten war.
215
Als
neuartige Lmpangsgerte wurden internethige Computer und
rundunkempangstaugliche Smartphones bezeichnet.
216
Die Abgabe-
plicht r die neuartigen Gerte begann mit dem 1. Januar 200, bis zu
diesem Zeitpunkt mussten dar keine Abgaben entrichtet werden.
21


215
2 Abs. 2 i.V.m. 1 RGebStV.
216
5 Abs. 3 S. 1 RGebStV, Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 31.
21
12 Abs. 2 S. 1 RGebStV, lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 5.

40

Die Rundunkgebhr war unterteilt in eine Grund- und eine lernseh-
gebhr.
218
\hrend r das Bereithalten on Radios und neuartigen
Lmpangsgerten nur die Grundgebhr llig wurde, musste r das
Bereithalten eines lernsehers zustzlich die lernsehgebhr entrichtet
werden.
219
Rundunkteilnehmer war jeder, der mindestens eines der
genannten Gerte besa|.
220
Schon bei der ehemaligen Rundunkgebh-
renplicht war unwesentlich, ob der Besitzer des Lmpangsgertes
tatschlich Rundunk rezipierte.
221
Allein das Bereithalten on Gerten
- also die Moglichkeit des Lmpangs - begrndete die Abgabeplicht.
Mit der Lntrichtung einer Rundunkgebhr waren im priaten Bereich
Zweitgerte in der \ohnung oder im Kratahrzeug bzw. tragbare
Gerte der angemeldeten Person und ihres Lhegatten abgegolten.
222

Nicht priat genutzte Rundunkempangsgerte unterlagen hingegen
jeweils separat der Abgabeplicht.
223
lr Lmpangsgerte in Unterkn-
ten gewerblicher Art iel eine reduzierte Abgabe pro Gert an.
224

Von der Rundunkgebhr waren grundstzlich Personen mit geringen
Linkommen oder mit Behinderungen bereit.
225
Des \eiteren gab es
dierse Staelungen und Bereiungstatbestnde im nicht priaten
Bereich, au deren Lrluterung an dieser Stelle mangels Releanz r
den weiteren Verlau der Arbeit erzichtet wird.
226

B.! Reformbedarf der Rundfunkfinanzierung
Zwar stie| die Rundunkgebhr seit ielen Jahrzehnten au Kritik,
22

der zuletzt dringliche Reormbedar der Rundunkinanzierung ent-

218
2 Abs. 1 S. 1 RGebStV.
219
2 Abs. 2 S. 1 RGebStV.
220
13 Abs. 2 RStV a.l., 1 Abs. 2 RGebStV.
221
Auch zum lolgenden BVerG 8, 181 ,201,, 90, 60 ,91,.
222
5 Abs. 1 RGebStV.
223
5 Abs. 2 RGebStV, mit Ausnahme der neuartigen Rundunkempangsgerte, siehe hierzu
im Detail 5 Abs. 3 RGebStV.
224
5 Abs. 2 RGebStV.
225
Im Detail siehe 6 RGebStV.
226
Siehe 5 Abs. 3-10 RGebStV zu den erschiedenen Bereiungstatbestnden.
22
Siehe beispielsweise Bausch, Rundunk in Deutschland, S. 658 .

41

stand jedoch gro|tenteils durch die mangelhate Anpassung der
linanzierungsregelungen an die technische Lntwicklung der Rundunk-
empangsmoglichkeiten und an die Linhrung des Priatrundunks in
den 1980er Jahren. In diesem Kapitel sollen nun die elementaren
Reormerursacher erlutert werden.
I.! Konvergenz der Medien
Der technischen Lntwicklung und der damit einhergehenden Koner-
genz der Medien ist es zu schulden, dass die ursprngliche gerteab-
hngige Abgabeplicht und die Auteilung der Abgabe in Grund- und
lernsehgebhr nicht mehr zukuntshig waren und somit eine Reorm
erorderlich machten. \hrend rher Rundunkempangsgerte
ausschlie|lich zu ihren ursprnglichen Zwecken genutzt werden
konnten, nderte sich dies in den letzten Jahren or der Reorm immer
graierender: Mit den neuartigen Rundunkempangsgerten wie
Computern und Smartphones kann zwar Rundunk rezipiert werden,
die Gerte werden aber meist gar nicht in dieser \eise om Besitzer
genutzt.
228
Daher konnte die ermutete Rundunknutzung nicht mehr
zuerlssig durch ein Gert abgebildet werden,
229
denn die theoretische
Lmpangstauglichkeit und tatschliche Nutzung ielen otmals deutlich
auseinander.
230
Die Zahl der multiunktionalen Gerte, bei denen
unsicher war, ob sie den Rundunkempangsgerten berhaupt zu-
zuordnen waren, nahm durch die weitere technische Lntwicklung zu.
231

Au|erdem wurde es r die Abgabeplichtigen selbst immer komplizier-
ter, einzuschtzen, ob ein Gert anmeldeplichtig war oder nicht.
232

Konkret wurde dieses Problem insbesondere durch dierse Gerichts-
erahren zur Abgabeplicht r neuartige Rundunkempangsgerte, da
iele Klger keine Rundunkgebhren r gewerblich genutzte Compu-

228
So hnlich auch Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 45 ., Kirchho,
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 12, Degenhart, ZUM 2011, S. 194 .
229
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 11.
230
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 333.
231
Lbd., S. 298, Degenhart, ZUM 2011, S. 194 .
232
Buchholz, in der Darstellung nach: Roether, epd medien 26,2011, S. 15.

42

ter bezahlen wollten, mit denen sie berhaupt keinen Rundunk
empingen. Bei den Gerichten kam es zu einer uneinheitlichen Recht-
sprechung, in der das Vorliegen einer Abgabeplicht r gewerblich
genutzte Computer teils bejaht, teils erneint wurde.
233
Das BVerwG
entschied abschlie|end, dass internethige Computer grundstzlich
sowohl im priaten als auch im nicht priaten Bereich gebhrenplich-
tig waren, jedoch in beiden Bereichen eine Bereiung r Zweitgerte
galt.
234
Die Lntscheidung des BVerwG besttigte das BVerG in
2012.
235
\eiterhin stieg die Zahl mobiler Gerte, so dass insgesamt die
Zuordnung on Gerten zu einem abgabeplichtigen laushalt immer
schwieriger wurde.
236
Die Anknpung an Gerte basierte trotz ihrer
Mobilitt und Diersiizierung weiter au der Vorstellung, dass das
Rundunkempangsgert den medialen Mittelpunkt eines laushalts
23

bildete. lieron hatten sich iele laushalte aber lngst durch die
zunehmend indiidualisierte Mediennutzung enternt. Line solche,
nicht der Realitt gerecht werdende Gerteanknpung war auch unter
gleichheitsrechtlichen Aspekten problematisch.
238

Aber nicht nur die Lmpangsgerte ernderten sich, sondern auch die
lerstellungsprozesse innerhalb der Rundunkanstalten. So waren
Grund- und lernsehgebhr noch sinnoll zur Unterscheidung zwi-
schen der Nutzung on lorunk- und lernsehangeboten, als es nur

233
Gegen eine Abgabeplicht r gewerblich genutzte Computer in huslichen
Arbeitszimmern bei gleichzeitiger Abgabeplicht r priate Lmpangsgerte entschieden
beispielsweise VG lamburg, Urteil . 28.01.2010, 3 K 2366,08, lessischer VGl,
Beschluss . 30.03.2010, 10 A 2910,09, OVG Rheinland-Palz, Urteil . 1.06.2010,
A 10416,10, VG Ansbach, Urteil . 0.10.2010, AN 14 K 10.00652, OVG Lneburg,
Beschluss . 03.01.2011, 4 LA 342,10, r eine Abgabeplicht aller gewerblich genutzten
Computer, auch in huslichen Arbeitszimmern, entschieden beispielsweise VG Koln, Urteil
. 23.0.2009, 6 K 4454,08, VG Minden, Urteil . 10.11.2009, 12 K 145,09.
234
BVerwG, MMR 2011, S. 258 ., BVerwG, DOV 2011, 99.
235
BVerG, NJ\ 2012, S. 3423 .
236
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 11 ., so hnlich liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 292.
23
Degenhart, ZUM 2011, S. 194.
238
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 12 ., liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 333, zum gleichheitsrechtlichen
Lrordernis der Realittsgerechtigkeit im Abgabenrecht siehe BVerG 8, 153 ,12,,
93, 121 ,136,, 99, 246 ,260,, hierzu spter im Detail siehe 1eil 2B.III.

43

diese beiden Rundunkmedien gab und hierr getrennt produziert
wurde. Durch das linzutreten on Onlineangeboten und dem stetigen
Zusammenwachsen der Produktionsprozesse der einzelnen Medien im
oentlich-rechtlichen Rundunk wurde eine 1rennung nach Medien in
der lerstellung und somit eine Rechtertigung getrennter Rundunkge-
bhren zunehmend schwieriger. Als Beispiel seien die Zunahme
trimedialer Produktionsprozesse
239
genannt oder die lusion der Online-
und lernsehredaktionen on tagesschau.de und ARD-aktuell.
240
Aber
nicht nur die lerstellung der einzelnen Medien wurde trennschwcher,
immer mehr Lndgerte unterschieden nicht mehr nach Medienart. Lin
Beispiel hierr sind lybrid-1V-Gerte, die einerseits herkommliche
Rundunkangebote empangen, andererseits ber das Internet auch
interaktie Nutzungsormen zulassen, um beispielsweise Zusatzinor-
mationen zur angeschauten Sendung oder \eb-1V-Sendungen bzw.
Videos on Demand abruen zu konnen.
241
Line Unterscheidung nach
Medium - sowohl au der Nutzer- als auch au der lerstellerseite -
wurde immer schwieriger. Ls war demnach nicht mehr zeitgem|,
zwischen Grund- und lernsehgebhr zu dierenzieren, wenn die
Lmpangsgerte alle Medien ereinten, deren Nutzung ursprnglich
getrennt durch die beiden erschiedenen Gebhren abgebildet
werden sollte.
242

Im Lrgebnis musste also on der Anknpung an Gerte Abstand
genommen werden, um insbesondere der gleichheitsrechtlich kritischen
Lntwicklung augrund realittserner Anknpungspunkte r die
Abgabeplicht Linhalt zu gebieten.

239
Siehe Beispiele in ARD-Bericht 2011,12 und -Leitlinien 2013,14, S. 95 .
240
Vo|, ARD legt tagesschau.de und ARD-aktuell zusammen.
241
O.A., lybrid-1V wird zum Senkrechtstarter.
242
Begrndung zum 15. RAStV, S. 6, lrber,Lcker, Lrsetzung der Rundunkgebhr, S. 10,
Licher, Reorm der Rundunkinanzierung, S. 215.

44

II.! Lrtragsentwicklung der Rundfunkanstalten
\ie in 1eil 1 dieser Arbeit beschrieben wurde, hat der Gesetzgeber die
Plicht, r die unktionsgerechte linanzausstattung der Rundunkan-
stalten Sorge zu tragen.
243
In den Zeiten or der Reorm der Rundunk-
inanzierung wurde dies allerdings au Basis der geltenden Gesetzeslage
zunehmend schwieriger: Seit dem Jahre 2006 war die Zahl der ange-
meldeten gebhrenplichtigen lernsehgerte rckluig,
244
die Zahl der
lorunkgerte sank seit 2008.
245
Die Zahl der gebhrenbereiten
Gerte stieg au|erdem kontinuierlich an. Die laushaltsdichte sollte
Prognosen zuolge im letzten Gebhrenjahr 2012 nur noch zwischen
85,40-96,41 r lorunk- und 82,81-94,33 r lernsehgerte
betragen, wobei es starke Unterschiede zwischen den erschiedenen
Sendegebieten gab.
246
Diese Aspekte hrten insgesamt dazu, dass die
Rundunkanstalten ab 2008 erstmals seit Bestehen der ARD rckluige
Linnahmen zu erzeichnen hatten.
24

Die Rundunkanstalten stie|en au Akzeptanzprobleme, wie spter
genauer gezeigt werden wird,
248
weshalb eine stetige Lrhohung der
Abgabe bei gleichbleibenden Anknpungspunkten r die Abgabe-
plicht politisch schwer durchsetzbar gewesen wre. Da der Gesetzge-
ber jedoch augrund des Anspruchs der Rundunkanstalten au unkti-
onsgerechte linanzausstattung zu weiteren Lrhohungen erplichtet
gewesen wre, alls die KLl eine Lrorderlichkeit zur Anpassung der
Mittel estgestellt htte, wurde eine Reorm notwendig, um das Pro-
blem der rckluigen Gerteanmeldungen, steigenden Bereiungsquo-
ten und sinkenden Akzeptanz unter den Abgabeplichtigen zu losen.

243
Siehe 1eil 1A.III.
244
GLZ, Geschtsbericht 2009, S. 39.
245
Auch zum lolgenden GLZ, Geschtsbericht 2011, S. 3 .
246
1. KLl-Bericht, 1z. 336.
24
Bayerischer Rechnungsho, linanzielle Situation des BR, S. 2, GLZ, Geschtsbericht
2011, S. 40 . Der einmalige Anstieg der Linnahmen in 2009 augrund der
Gebhrenerhohung wird ernachlssigt, gezeigt wird die insgesamt rckluige 1endenz
augrund der Bestandsentwicklung.
248
lierzu spter im Detail siehe 1eil 2B.V.

45

III.! Gleichheit in der Belastung
J.! Allgemeine Grundlagen
\erden dem Brger oentliche Lasten wie die Rundunkabgabe
auerlegt, so muss die Gleichheit in der Belastung nach Art. 3
Abs. 1 GG gewahrt werden.
249
Dies bedeutet nicht, dass jeder Brger
eine Abgabe in gleicher lohe zu leisten hat, sondern dass die relatie
Belastung des Linzelnen im Vergleich zu anderen Belasteten und nicht
Belasteten einem allgemeingltigen Ma|stab unterliegen muss.
250
Die
Belastungsgleichheit muss aber nicht nur ormal geregelt werden, der
tatschliche Belastungserolg und die Durchsetzbarkeit der Regelungen
zur Gleichbehandlung sind Voraussetzungen r eine gleichheitsgerech-
te Abgabenerhebung.
251
Somit ist die linanzerwaltung zur \ahrung
des Grundsatzes der Belastungsgleichheit gehalten, eine ollstndige
Ausschopung bei der Lrhebung der Abgabe sicherzustellen.
252

Im lalle der Rundunkgebhr war der allgemeingltige Ma|stab r die
Belastung die ermutete Rundunknutzung, die sich im Bereithalten
eines Lmpangsgertes abbildete.
253
Das Bereithalten on Gerten
bildete den Anknpungspunkt r die Abgabeplicht. Au|erdem gab es
erschieden hohe Abgaben r den lorunk- und lernsehempang
sowie Staelungen im nicht priaten Bereich,
254
um einerseits die
ermutete Nutzungsintensitt und andererseits die unterschiedlich
hohen Kosten der lerstellung on lorunk- und lernsehangeboten zu
bercksichtigen. Von der Abgabeplicht ausgenommen waren in erster

249
Siehe ln. 123, speziell zur Rundunkgebhr siehe BVerG 90, 60 ,106,,
BVerwG 108, 108 ,111,.
250
Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 22 ., Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht,
Rdnr. 54.
251
BVerG 84, 239 ,268 .,, 96, 1 ,6,, 110, 94 ,112 .,, da die Rundunkabgabe eine staatliche
Abgabe ist, muss die Rechtsprechung des BVerG aus dem steuerrechtlichen
Zusammenhang zu Vollzugsanorderungen bertragen werden, siehe Kirchho,
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 16, Degenhart, ZUM 2011, S. 195,
grundlegend Sohn, Steuerliche Belastungsgleichheit, S. 396 .
252
Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 46.
253
1 Abs. 2 S. 1 RGebStV, BVerG 90, 60 ,106,, BVerwG 108, 108 ,113,.
254
2, 5 RGebStV.

46

Linie nicht wirtschatlich leistungshige Personen sowie gemeinntzige
Linrichtungen.
255
Im lolgenden wird betrachtet, inwieweit diese
Regelungen zur Rundunkgebhr eine gleichheitsgerechte Belastung der
Brger ermoglichten.
2.! Prfung der Wahrung der Gleichheit in der Belastung
durch die Rundfunkgebhr
Zunchst soll der Ma|stab zur \ahrung der gleichheitsrechtlichen
Belastung durch die Rundunkgebhr betrachtet werden, also die
Nutzungsermutung im Vorliegen on Lmpangsgerten. \ie erwhnt,
wurden Rundunkempangsgerte nicht ausschlie|lich zum Rezipieren
oentlich-rechtlichen Rundunks genutzt, sondern r andere 1tigkei-
ten ,z.B. zur Arbeit mit dem Computer, erwendet oder zum Lmpang
on Priatrundunk. Die erschiedenen Nutzungsormen on Lmp-
angsgerten und die damit einhergehende Unsicherheit ber die
tatschliche Verwendung dieser Gerte erstrkten sich kontinuierlich
durch den technischen lortschritt. Au|erdem konnte der mittelbare
Nutzen r die Allgemeinheit durch iele Angebote des oentlich-
rechtlichen Rundunks nicht im Bereithalten on Lmpangsgerten
abgebildet werden. linsichtlich des Anknpungspunktes ist also
estzustellen, dass dieser nicht ,mehr, geeignet war, die Gleichbehand-
lung zu sichern: Linerseits zielte er nicht darau ab, tatschlich alle -
also auch die indirekten - Nutzer zu belasten, andererseits zog er
Personen zur Abgabe heran, die den oentlich-rechtlichen Rundunk
nicht direkt nutzten. Somit entwickelte sich hier eine strukturell
bedingte Gehrdung der allgemeinen Gleichbehandlung, da nicht
sicherzustellen war, dass mit dem Anknpen an Gerte auch die
Nutzungsermutung r den Linzelnen erasst wurde.
256

\eiterhin muss betrachtet werden, inwieweit die Sicherung des Belas-
tungserolges und damit erbunden die Durchsetzung der Regelungen

255
5 Abs. , 6 RGebStV.
256
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 1, 4 ., so hnlich
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 333.

4

zur Abgabeplicht als weitere Voraussetzungen zur gleichheitsgerechten
Belastung erllt werden konnten. lierzu wre es notwendig gewesen,
dass jeder Besitzer sein Lmpangsgert htte anmelden und eine
Abgabe htte entrichten mssen, wenn er wirtschatlich leistungshig
war. Lin 1eil der Lmpangsgertebesitzer meldete allerdings seine
Gerte nicht an: Die laushaltsdichte on lernsehgerten, die den
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten gemeldet wurden, wurde -
wie bereits erwhnt - r das Jahr 2012 au 82,81-94,33 prognosti-
ziert.
25
In den Stdten Berlin, Mnchen, lrankurt a. M. und Stuttgart
lag die 1eilnehmerdichte schon im Jahre 200 insgesamt blo| zwischen
6,9 und 8,5 .
258
Die Ausstattung der Priathaushalte mit lernsehge-
rten lag dagegen im gleichen Zeitraum bundesweit bei 9-98 .
259
Die
Rundunkanstalten waren oensichtlich nicht in der Lage, die Abgabe-
plichtigen hinreichend zu erassen. Da es den Beautragten der GLZ
wegen des Rechtes au Unerletzlichkeit der \ohnung nicht gestattet
war, die Priatrume ermeintlicher Abgabeplichtiger ohne deren
Linerstndnis zu betreten, konnte gar nicht ollumnglich berprt
werden, ob Gerte und wenn ja wie iele bzw. welcher Art bereitgehal-
ten wurden.
260
Vermutet wurde au|erdem, dass auch Unternehmen
nicht umassend ihrer Anmeldeplicht nachkamen.
261
Deutlich wurde
das Problem auch in der Zielbeschreibung der GLZ, alle Rundunk-
teilnehmer,innen zur gesetzlich orgeschriebenen Anmeldung ihrer
Rundunkgerte v reravta..ev ,lerorh. durch d. Ver.,.
262
Die
Rundunkanstalten waren im Lrgebnis in erster Linie au die Bereit-
schat der Abgabeplichtigen angewiesen, ihre Gerte anzumelden. Da
sich iele Personen jedoch einach der Abgabeplicht entzogen, lag ein
Lrhebungsdeizit or.
263
Dieses Deizit im Belastungserolg war aber

25
Siehe ln. 246.
258
1. KLl-Bericht, 1z. 460.
259
Reitze,Ridder, Massenkommunikation, S. 232.
260
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 268.
261
Siehe ln. 232.
262
GLZ, Geschtsbericht 2011, S. 19.
263
Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 10, liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 2.

48

nicht nur der Arbeitsweise der GLZ zu schulden, ielmehr waren die
Normen zur Rundunkgebhrenerhebung nicht geeignet, den Abga-
benollzug auch tatschlich umnglich zu gewhrleisten.
264
Denn das
Schwarzhoren und -sehen htte mit einem entsprechenden Lntde-
ckungsrisiko erbunden sein mssen, hier war aber on einer im
Gesetz strukturell angelegten Ungleichm|igkeit der Rechtsanwen-
dung
265
auszugehen. Au dieses Vollzugsdeizit wies au|erdem die
erstrkte Prpraxis der GLZ hin.
266
Denn ein gleichheitsgerechtes
Gesetz muss praktikabel sein und dar keinen unerhltnism|ig hohen
Lrmittlungsauwand erursachen.
26
ltte es beispielsweise einer
eidesstattlichen Versicherung derjenigen bedurt, die das Vorliegen
eines Lmpangsgertes erneinten, so wre ermutlich kein derartiges
Vollzugsdeizit entstanden. Das orliegende strukturelle Lrhebungs-
und Vollzugsdeizit erursachte im Lrgebnis eine Ungleichheit der
Belastung in der linsicht, als dass die Abgabeplichtigen, die ihre
Gerte anmeldeten, durch das Verhalten der 1rittbrettahrer hoher
belastet werden mussten, um die unktionsgerechte linanzausstattung
der Rundunkanstalten sicherzustellen, whrend die Schwarzhorer und
-seher entlastet wurden.
268

Zudem erstie| nach einem Urteil des Bundessozialgerichts die
generelle Bereiung on Menschen mit Behinderungen gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz, da diejenigen, die wirtschatlich leistungs-
hig waren und au die somit kein inanzieller Bereiungstatbestand
zutra, on der Abgabeplicht ausgenommen waren, obwohl sie
ermutlich - wie ast alle Brger - Rundunk empingen. Au|erdem
bot der oentlich-rechtliche Rundunk Angebote mit Untertitelung,
Gebrdensprachendolmetscher-Linblendungen und Audiodeskription
an, die r Menschen mit Behinderungen produziert wurden. Daher

264
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 16, Dittmann,Scheel,
Medienabgabe, S. 65, Degenhart, ZUM 2011, S. 195.
265
BVerG 110, 94 ,114,.
266
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 16 .
26
BVerG 110, 94 ,115 .,.
268
So auch Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 11.

49

wurde hier der ,wenn auch ungeeignete, Ma|stab gleichheitsgerechter
Belastung bei der Rundunkgebhr erletzt.
269


Die Gehrdung der Gleichbehandlung aller Brger bei der Auerle-
gung oentlicher Lasten durch die Ungeeignetheit des Anknpungs-
punktes sowie das Vorliegen eines Lrhebungs- und Vollzugsdeizits
machten eine Reorm dringend erorderlich. Um eine gleichheitsgerech-
te Belastung zu erzielen, wre der Verwaltungsauwand bei der Rund-
unkgebhr enorm gewesen,
20
ganz unabhngig on der Ungeeig-
netheit des Ma|stabes und den rechtlichen Grenzen bei der Lrmittlung
der Abgabeplichtigen. Die Abschaung des gleichheitswidrigen
Systems der Rundunkgebhr war au|erdem zgig zu ollziehen, da es
in der Plicht des Gesetzgebers liegt, ein solches Problem zu korrigie-
ren, sobald er ein Gleichheitsdeizit bei der Abgabenerhebung er-
kennt.
21

IV.! Rechtsnatur der Rundfunkgebhr
Die Bestimmung der Rechtsnatur der ehemaligen Rundunkgebhr
and in der Vergangenheit ielerlei Beachtung im Schrittum.
22
Die
Bezeichnung Gebhr hatte keine Aussagekrat hinsichtlich der
orliegenden Abgabenart, denn nur der materielle Gehalt einer Rege-
lung bestimmt ihre Rechtsnatur.
23
Da die Rechtsprechung oen lie|,
um welche Abgabenart es sich bei der Rundunkgebhr handelte,
konnte die lrage bis zur Linhrung des Rundunkbeitrags nicht
abschlie|end geklrt werden.
24
Die erschiedenen Autoren, die sich
mit der Rechtsnatur bislang beschtigten, kamen zu sehr unterschiedli-

269
So im Lrgebnis BSG, NJ\ 2001, S. 1966.
20
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 26 .
21
BVerG 84, 239 ,22,, 110, 94 ,116,.
22
Siehe hierzu beispielhat die Ubersicht in Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV, Rdnr. 13.
23
Siehe ln. 134.
24
BVerG 31, 314 ,344,, BVerwG 108, 108 ,111,, Libertus, in: lahn,Vesting, 13 RStV,
Rdnr. 12.

50

chen Lrgebnissen:
25
So wurde die Rundunkgebhr beispielsweise als
Anstaltsnutzungsgebhr mit Beitragscharakter, als Beitrag, als Abgabe
sui generis oder als Zwecksteuer eingeordnet.
26

In diesem Kapitel soll nun betrachtet werden, um welche Abgabenart
es sich m.L. bei der Rundunkgebhr in den letzten Jahren ihres
Bestehens handelte und welche inanzerassungsrechtlichen Probleme
ihre Rechtsnatur mit sich brachte. Der Zeitpunkt der Betrachtung ist
dabei wichtig, da sich - wie gezeigt werden wird - die Rechtsnatur der
Rundunkgebhr whrend ihrer Lauzeit erndert hatte.
J.! Nichtsteuerliche Abgaben
a,! Gebhr
Zunchst liegt es nahe, dass die Rundunkgebhr augrund ihres
Namens einer Gebhr entsprach. Als Gebhren werden oentlich-
rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass einer indiiduell zurechenba-
ren oentlichen Leistung dem Gebhrenschuldner auerlegt werden
und dazu bestimmt sind, in Anknpung an diese Leistung deren
Kosten ganz oder teilweise zu decken
2
bezeichnet. Zwar muss die
lohe der Gebhr nicht genau den Kosten der oentlichen Leistung
entsprechen, jedoch ist sie r die tatschliche Inanspruchnahme einer
Leistung zu entrichten.
28
Somit muss der Abgabeplichtige in jedem
lall eine Gegenleistung r die Abhrung der Gebhr erhalten.
\eiterhin muss der Abgabeplichtige die linanzierungserantwortlich-
keit r diese Leistung besitzen, wenn er mit der Gebhr belastet wird.

25
etbge bezeichnet daher die ielen kontroersen Linordnungen der Rechtsnatur der
Rundunkgebhr treend als abgabenrechtliche|...[|s[ Deinitionskarussell, siehe Bethge,
Verassungsreleanz des oderalen Rundunkinanzausgleichs, S. 48.
26
Zur Ubersicht der erschiedenen Linordnungen siehe beispielsweise Reuters,
Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 140 ., Schwendinger, Gemeinschatsrechtliche
Grenzen Rundunkinanzierung, S. 164 ., jeweils m.w.N.
2
BVerG 113, 128 ,148, m.w.N.
28
Auch zum lolgenden BVerG , 244 ,254,, 18, 392 ,396,, 20, 25 ,269,, 28, 66 ,86 .,,
50, 21 ,226,, 92, 91 ,115,, 9, 332 ,345,, 110, 30 ,388,, 113, 128 ,148,, Jarass,
Nichtsteuerliche Abgaben, S. 29.

51

Dies bedingt auch, dass der zur linanzierung lerangezogene den
Vorteilen der Leistung deutlich nher steht als die Allgemeinheit.
29

\ird nun die Leistung in lorm der Bereitstellung des oentlich-
rechtlichen Rundunks betrachtet, so ist zunchst estzustellen, dass sie
ein Angebot darstellte, das den Besitzern on Rundunkempangsger-
ten zur Vergung gestellt wurde. Das Besitzen eines solchen Gertes
bedeutete aber nicht unmittelbar, dass tatschlich oentlich-rechtlicher
Rundunk rezipiert wurde, da manche Personen beispielsweise nur
Priatrundunk konsumierten oder die Gerte zu anderen, nicht
rundunkartigen Zwecken nutzten. Daher wurde durch die Lntrichtung
der Rundunkgebhr nicht ein indiiduell zurechenbarer Nutzen
abgegolten, sondern nur die Bereitstellung des Angebotes. Line
tatschliche Inanspruchnahme des oentlich-rechtlichen Programman-
gebotes wurde nicht entgolten, da die Abgabe auch ohne direkte
Nutzung des Rundunks llig wurde.
280
Dies hrte dazu, dass on
einer Klassiizierung der Rundunkgebhr als Gebhr abgesehen
werden muss.
b,! Beitrag
Lntsprach die ehemalige Rundunkgebhr om materiellen Gehalt her
nicht einer Gebhr, so ist die nchstliegende Moglichkeit, dass es sich
bei der Rundunkgebhr um einen Beitrag handelte, denn als Vorzugs-
last treen au ihn grundstzlich die gleichen Voraussetzungen wie au
eine Gebhr zu.
281
Allerdings unterscheidet sich der Beitrag durch das
wesentliche Merkmal der potentiellen Nutzung on der Gebhr: Lr
wird nicht r eine indiiduell genutzte Leistung, sondern allein r die
Bereitstellung einer Leistung erhoben, unabhngig daon, ob der
Abgabeplichtige die Leistung auch tatschlich in Anspruch nimmt.
282


29
BVerwG 95, 188 ,202 .,.
280
So auch lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 131, so hnlich Chen,
Grundersorgungsaugabe, S. 20.
281
BVerG 108, 1 ,1,, 108, 186 ,216,, 110, 30 ,388,, 113, 128 ,148,.
282
BVerG 92, 91 ,115,.

52

Lediglich die Moglichkeit der Inanspruchnahme, also das Vorhanden-
sein eines Vorteils durch landlung oder Unterlassung, gengt r die
Beitragsplicht.
283
Auch hier gilt - wie bei der Gebhr - dass eine
Gegenleistung in lorm eines Sonderorteils bestehen muss, die dem
Abgabeplichtigen durch die Lntrichtung des Beitrags indiidualisierbar
zukommt.
284

Das on der Gebhr unterscheidende Merkmal der potentiellen
Nutzung spricht deutlich r die Linordnung der Rundunkgebhr als
Beitrag, denn der Abgabeplichtige bezahlte r die Moglichkeit der
Inanspruchnahme des Rundunks und nicht r seine tatschliche
Nutzung.
285
Somit leistete er eine Abgabe r die Bereitstellung eines
Vorteils in lorm des Angebotes der oentlich-rechtlichen Rundunk-
programme.
286
lraglich ist jedoch, ob eine Gegenleistung in der \eise
bestand, dass r den Abgabeplichtigen ein Sonderorteil erkennbar
wurde. Grundstzlich bildete die Bereitstellung des Programms die
Gegenleistung zur Abgabe,
28
also die reine Vorteilsgewhrung. \urde
allerdings die Nutzung des oentlich-rechtlichen Rundunks gar nicht
gewnscht, so entstand auch kein erkennbarer Sonderorteil r den
Linzelnen durch das Programmangebot.
288
Zwar wurde aus der
Rundunkgebhr auch die Ausicht ber den Priatrundunk durch die
Landesmedienanstalten inanziert.
289
Jedoch war dieser Anteil an der
gesamten Abgabe so gering, dass insgesamt on einem Sonderorteil
r die ausschlie|lich den Priatrundunk nutzenden Personen nicht die
Rede sein kann. Noch schwieriger wird die Ableitung eines Sonderor-
teils r die Besitzer neuartiger Lmpangsgerte, da Computer etc.

283
BVerG 91, 20 ,224,, 92, 91 ,115,, 110, 30 ,388,, 113, 128 ,148,, 114, 31 ,386,,
BVerwG 25, 14 ,148,, 2, 212 ,219,.
284
BVerwG 2, 212 ,218 .,, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 90.
285
Daher die Rundunkgebhr als Beitrag einordnend Schwendinger, Gemeinschatsrechtliche
Grenzen Rundunkinanzierung, S. 16, \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr,
S. 2 .
286
Lohbeck, Verassungsm|igkeit der Rundunkgebhr, S. 153.
28
Das Programm wurde als quialente Gegenleistung r die Rundunkgebhr bezeichnet,
siehe BVerwG 29, 214 ,218,.
288
So auch liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 239 ., hierzu
grundlegend Puwalla, Qualiikation on Abgaben, S. 100.
289
Siehe ln. 109.

53

otmals gar nicht zum Rundunkempang angeschat und genutzt
wurden. lier konnte kaum das Vorliegen eines Sonderorteils durch
die Moglichkeit des Rundunkempangs estgestellt werden. Bestenalls
war die Gegenleistung als Gruppenorteil r die Gesamtheit der
Abgabeplichtigen zu deinieren.
290
Doch auch ein solcher Gruppen-
orteil ist bei genauerer Betrachtung kaum erkennbar: Der Vorteil, der
durch die Bereitstellung des oentlich-rechtlichen Rundunks entstand,
betra augrund seiner gesamtgesellschatlichen lunktionen bzw.
Auswirkungen insbesondere auch die Allgemeinheit
291
und konnte
somit nicht als abgrenzbarer Vorteil r die Gruppe der Rundunknut-
zer eingeordnet werden.
292
Abgabeplichtige und Nutzer waren au|er-
dem otmals nicht gleichzusetzen: Zum einen entrichteten nicht alle die
Rundunkgebhr, die einen Nutzen aus dem oentlich-rechtlichen
Rundunk durch seine dem Gemeinwesen zugutekommenden Auga-
ben zogen, zum andern nutzten die Personen den oentlich-rechtlichen
Rundunk nicht grundstzlich direkt, die ihn inanzierten.
293
Line
indiidualisierbare Leistung r die Gruppe der Abgabeplichtigen war
nicht zu erkennen.
294
Daher kann zusammengeasst nicht daon
ausgegangen werden, dass die Bereitstellung des oentlich-rechtlichen
Rundunks als Gegenleistung r die Lntrichtung der Rundunkgebhr
augrund eines indiiduell zurechenbaren Sonderorteils galt.
295
Da
diese Voraussetzungen nicht erllt waren, muss somit erneint werden,

290
So Dargel, Rundunkgebhr, S. 1, 103 .
291
Siehe 1eil 1A.I.
292
A.A. Degevbart, der daher die Rundunkgebhr als Vorzugslast einordnet, siehe Degenhart,
Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 9.
293
lansmeyer, Rundunk als Kollektigut, S. 1, Schmitz, Rundunkinanzierung, S. 30,
Detering, Okonomie der Medieninhalte, S. 80.
294
Dies ist jedoch Voraussetzung r das Vorliegen eines Beitrags, siehe ln. 284 und
BVerG 93, 319 ,344,, 108, 1 ,1,, 113, 128 ,148,, Jarass, DOV 1989, S. 1015.
295
So auch Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115, on Mnch, Rundunkgebhr,
S. 822, Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 163, 168, 11, less,
Verassungsrechtliche Probleme, S. 102, liebig, Rundunkgebhrenplicht und
Medienkonergenz, S. 232, Gersdor,Brosius-Gersdor, Rechtsragen des
1eilnehmerentgeltsystems, S. 6, 0, lmmerich,Beucher, AP 1989, S. 14, Schmidt,
MP 1986, S. 16 .

54

dass eine Vorzugslast in lorm einer Gebhr oder eines Beitrags
orlag.
296

Vor der Linhrung des Priatrundunks hingegen konnte die Rund-
unkgebhr noch als Vorzugslast eingeordnet werden.
29
Damals
konnte ausschlie|lich oentlich-rechtlicher Rundunk ber ein Radio
oder einen lernseher empangen werden. Ls bestand also eine hohe
Korrelation zwischen dem Besitz eines Lmpangsgertes und der
Nutzung der oentlich-rechtlichen Programme. Ls gab keine anderen
inlndischen Rundunksender und auch nicht die Moglichkeit, die
Gerte anders als zum Rundunkempang zu nutzen. Die indiiduell
zurechenbare Gegenleistung war also orhanden.
298
Daon konnte
nach der Linhrung des Priatrundunks und augrund der techni-
schen Lntwicklung nicht mehr typischerweise ausgegangen werden,
299

da andere Nutzungsmoglichkeiten hinzukamen.
c,! Sonderabgabe
Lntllt also die Moglichkeit, die Rundunkgebhr den Vorzugslasten
zuzuordnen, so mssen die Abgabenarten betrachtet werden, die keine
Gegenleistung oraussetzen. lierbei handelt es sich - neben der Steuer
- um die Sonderabgabe und die sonstigen, nichtsteuerlichen Abgaben,
wie die Abgabe sui generis und die sachkompetenzimplizite Abgabe.
300

Im lolgenden wird zunchst die Sonderabgabe als mogliche Abgaben-
art der Rundunkgebhr betrachtet.
Im Gegensatz zu den Vorzugslasten besteht bei der Sonderabgabe zwar
keine indiiduell zurechenbare Gegenleistung, jedoch muss es sich bei

296
So auch Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115.
29
Auch zum lolgenden so hnlich Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 135 .,
\agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 24 ., zu den einzelnen Lntwicklungsstuen
der Abgabe im Detail siehe lansmeyer, Rundunk als Kollektigut, S. 3 ., der das
Vorliegen einer abgrenzbaren Gegenleistung sogar schon zu einem rheren Zeitpunkt
erneinte.
298
lmmerich,Beucher, AP 1989, S. 14.
299
Lbd., less, Verassungsrechtliche Probleme, S. 103, Lohbeck, Verassungsm|igkeit der
Rundunkgebhr, S. 136.
300
Zusammenassend siehe liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 24.

55

den Abgabeplichtigen on Sonderabgaben um eine homogene Gruppe
handeln, die abgrenzbar zur Allgemeinheit ist und eine wesentliche
Sachnhe zur inanzierten Leistung ausweist.
301
Die lomogenitt der
Gruppe wird z.B. durch hnliche Interessen oder besondere Gemein-
samkeiten bestimmt. lieraus ergeben sich einerseits die Verantwort-
lichkeit der Gruppe r die linanzierung der Augabe und andererseits
der Nutzen aus der inanzierten Leistung r die Gruppe. \eiterhin
mssen Sonderabgaben augrund ihres Ausnahmetatbestands
302
lauend
neu legitimiert werden.
303
Dies bedeutet, dass regelm|ig berprt
werden muss, ob die Sonderabgabe noch zur Lrreichung des Zwecks -
zu dem sie erhoben wird - sinnoll ist bzw. ob dieser Zweck auch
weiter besteht. Sonderabgaben haben demnach grundstzlich einen
temporren Charakter.
Die Abgabeplichtigen der Rundunkgebhr htten zunchst eine
homogene Gruppe begrnden konnen, die eine besondere Sachnhe
zum oentlich-rechtlichen Rundunk auwies,
304
denn die Mitglieder
der Gruppe der Rundunknutzer ergten alle ber Rundunkemp-
angsgerte. Allerdings konnte nicht unterstellt werden, dass die
Gruppenmitglieder auch typischerweise oentlich-rechtlichen Rund-
unk rezipierten, da diese lorm der Nutzung nicht automatisch mit
dem Besitzen eines Lmpangsgertes erbunden war.
305
So bestanden
nicht zwangsluig die gleichen Interessen bzw. Gemeinsamkeiten
innerhalb der Gruppe der Rundunknutzer, in jedem lall aber nicht die

301
Siehe auch zum lolgenden zu den Voraussetzungen r Sonderabgaben
BVerG 55, 24 ,24 ., 298, 304 .,, 6, 256 ,24 .,, 8, 249 ,26,, 82, 159 ,180,,
92, 91 ,113,, 93, 319 ,344,, 108, 186 ,21,, 110, 30 ,389,, 113, 128 ,149,.
302
Sonderabgaben mssen die seltene Ausnahme bilden, siehe BVerG 55, 24 ,25, 308,,
82, 159 ,181,, 98, 83 ,100,, 101, 141 ,14,, 108, 186 ,21,.
303
Auch zum lolgenden BVerG 49, 89 ,130,, 55, 24 ,25, 308,, 82, 159 ,181,, Pieroth, in:
Jarass,Pieroth, Art. 105 GG, Rdnr. 10, leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG,
Rdnr. 25, Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 36.
304
Dies r das digitale Zeitalter bejahend Lohbeck, Verassungsm|igkeit der
Rundunkgebhr, S. 165.
305
Auch zum lolgenden Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115, liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 242 ., Chen,
Grundersorgungsaugabe, S. 21 ., lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 10, Dargel, Rundunkgebhr, S. 13, Lips, Internet als
Rundunkbertragungsweg, S. 151.

56

besondere Sachnhe und der eindeutig zuordenbare Gruppennutzen.
Auch die Abgrenzung einer speziischen Gruppenerantwortung im
Vergleich zur Allgemeinheit konnte - wie bereits erlutert - nicht
gelingen, da der oentlich-rechtliche Rundunk u.a. gesamtgesellschat-
liche Augaben bernahm bzw. bernimmt. Der temporre Charakter
und Zwang zur ortlauenden Legitimation waren bei der Rundunkge-
bhr gewiss nicht eststellbar,
306
denn der oentlich-rechtliche Rund-
unk ergt innerhalb der bestehenden Rundunkordnung ber eine
linanzierungsgarantie aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Somit muss im
Lrgebnis auch das Vorliegen einer Sonderabgabe erneint werden. Im
nchsten Schritt wird daher geprt, ob die Rundunkgebhr den
sonstigen Abgaben zuzuordnen ist.
d,! Sonstige Abgabe
Die sonstige Abgabe stellt einen Auangtatbestand r nichtsteuerliche
Abgaben dar. Ihre Lrhebung setzt aber eine besondere erassungs-
rechtliche Legitimation oraus: Zunchst muss eine sachliche Rechter-
tigung r die Lrhebung der nichtsteuerlichen Abgabe orliegen.
\eiterhin muss sich die Abgabe deutlich on der Steuer unterscheiden,
damit die Vollstndigkeit des laushaltsplans gewahrt bleibt. Au|erdem
muss die Abgabe die Belastungsgleichheit der Abgabeplichtigen
wahren.
30

Bislang wurde die Rundunkgebhr otmals den sonstigen Abgaben
zugeordnet, da aus Sicht ieler Autoren alle anderen Abgabenarten
nicht in lrage kamen.
308
Die Voraussetzungen r das Vorliegen einer
sonstigen Abgabe waren bei der Rundunkgebhr zunchst in der
linsicht erllt, als dass die linanzierung des Rundunks durch die

306
So auch Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 36 .
30
Zu den Voraussetzungen r die linanzierung on oentlichen Lasten ber
nichtsteuerliche Abgaben im Allgemeinen siehe BVerG 93, 319 ,342 .,, 108, 1 ,16 .,,
108, 186 ,215 .,, 110, 30 ,38 .,, 113, 128 ,14,, Vogel,\aldho, in: Bonner
Kommentar, Vorbem. z. Art. 104a-115 GG, Rdnr. 405.
308
So Gersdor, Rundunkrecht, Rdnr. 35, Dargel, Rundunkgebhr, S. 14 ., lasse,
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 11 .

5

Lnder erassungsrechtlich orgegeben
309
und somit die Lrhebung
einer Rundunkabgabe sachlich gerechtertigt war bzw. ist. lraglich ist
allerdings, ob die Rundunkgebhr eindeutig on der Steuer abzugren-
zen war. Unter den Begri der Steuer allen Geldleistungen, die nicht
eine Gegenleistung r eine besondere Leistung darstellen und on
einem oentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Lrzielung on Linkn-
ten allen auerlegt werden, bei denen der 1atbestand zutrit, an den das
Gesetz die Leistungsplicht knpt.
310
Die Steuer stellt die einzig
zulssige Gemeinlast dar.
311
Sie ist om Steuerplichtigen orausset-
zungslos zu leisten und olglich nicht mit einer direkten Gegenleis-
tungsplicht des Staates erbunden.
312
\ie oben estgestellt wurde,
ehlte bei der Rundunkgebhr die indiiduell zurechenbare Gegenleis-
tung. Ls wurde auch derjenige belastet, der den oentlich-rechtlichen
Rundunk gar nicht direkt nutzte. Da beispielsweise im Jahre 2010 die
Gertedichte r lernseher 9 betrug,
313
unterschied sich die Gruppe
der Abgabeplichtigen au|erdem kaum on der Allgemeinheit. Denn
die Abgabeplicht umasste prinzipiell jeden Brger, au den nicht ein
Bereiungstatbestand zutra. In ielen urbanen Regionen waren zwar
erhltnism|ig wenige Lmpangsgerte gemeldet,
314
dies war aber
nicht dadurch bedingt, dass die Menschen tatschlich keine Lmpangs-
gerte besa|en, sondern lag or allem daran, dass mangels eektier
Kontrollmechanismen die Abgabeplicht leicht umgangen werden
konnte.
315
Gleichwohl war die Allgemeinheit insgesamt auch Nutznie-
|er des oentlich-rechtlichen Rundunks und nicht nur der Kreis der
Lmpangsgertebesitzer. Im Lrgebnis stand demnach der Abgabe-
plichtige der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks nicht
nher als die Allgemeinheit, da der Nutzen des Rundunks - der nicht

309
Siehe ln. 8.
310
BVerG 3, 40 ,435,, 2, 330 ,433,, zum Steuerbegri im Detail siehe Birk, Steuerrecht,
Rdnr. 113 .
311
Siehe ln. 118.
312
BVerG 55, 24 ,298,, 108, 1 ,16,, Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 9.
313
Siehe ln. 259.
314
Siehe ln. 258.
315
Siehe 1eil 2B.III.2.

58

immer mit der unmittelbar messbaren Rezeption erbunden ist,
sondern auch einen mittelbaren Vorteil bietet - der Allgemeinheit
zugutekam und keinem abgrenzbaren Personenkreis,
316
au|erdem die
Gruppe der Abgabeplichtigen kaum on der Allgemeinheit zu unter-
scheiden war. Zusammengeasst betrachtet scheitert also die Linord-
nung der Rundunkabgabe als nichtsteuerliche Abgabe daran, dass
keine deutliche Unterscheidbarkeit zur Steuer gegeben war. Line
Prung, ob die Belastungsgleichheit bei der Lrhebung der Rundunk-
gebhr gewahrt wurde, kann daher an dieser Stelle entallen.
2.! Steuerliche Abgabe
a,! Uberprung der Rundunkgebhr
Da die Rundunkgebhr nicht deutlich on der Steuer unterschieden
werden konnte, muss in der Konsequenz berprt werden, ob die
Rundunkgebhr einer Steuer, genauer einer Zwecksteuer entsprach.
Line Zwecksteuer dient zwar ebenalls - wie die klassischen Steuern
- der Deckung des allgemeinen linanzbedars, nur ist der Verwen-
dungszweck - also der linanzierungszweck - orher estgelegt.
31
Diese
Zweckbindung widerspricht nicht der Steuerdeinition, denn es ehlt
weiterhin an der indiidualisierbaren Gegenleistung.
318

lr die Linordnung der Rundunkgebhr als Zwecksteuer spricht, dass
der linanzierungszweck estgelegt, die Abgabe jedoch ohne indiiduell
zurechenbare Gegenleistungsplicht des Staates zu entrichten war.
Insbesondere der gesamtgesellschatliche Nutzen des oentlich-
rechtlichen Rundunks und die ast ollumngliche Abgabeplicht der
Beolkerung - unabhngig om tatschlichen indiiduellen Nutzungs-
erhalten - sprachen r eine Linordnung der Rundunkgebhr als

316
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115, Reuters, Rundunkgebhr au dem
Prstand, S. 164 ., liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 231,
leydt, AoR 195, S. 594.
31
Auch zum lolgenden BVerG 3, 244 ,254,, 9, 291 ,300,, 49, 344 ,352 .,.
318
BVerG 49, 343 ,353 .,, 65, 325 ,344,, Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 84,
Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 5.

59

Zwecksteuer. Au|erdem wies auch die Verwendung der Mittel au das
Vorliegen einer solchen Abgabenart hin: Nicht nur der oentlich-
rechtliche Rundunk, sondern auch andere staatliche Augaben wie die
Ausicht der Landesmedienanstalten ber den Priatrundunk oder die
lorderung oener Kanle wurden aus den Linnahmen der Rundunk-
gebhr inanziert.
319
Liner Linordnung als Steuer konnte entgegenge-
halten werden, dass die Linnahmen nicht in den Staatshaushalt gelang-
ten,
320
sondern den Rundunkanstalten direkt zulossen. Dagegen ist
dies nicht ausschlaggebend r die Rechtsnatur und das Vorliegen einer
Steuer.
321
lier ist die Kirchensteuer zu nennen, die den allgemeinen
laushalt der Lnder umgeht.
322
linsichtlich der Linnahmen aus der
Rundunkabgabe wurde im sog. Beihileerahren on der Lurop-
ischen Kommission
323
au|erdem estgestellt, dass es sich trotz des
direkten Zulusses an die Rundunkanstalten um staatliche Mittel
handelte.
324
Die Linnahmen waren bzw. sind 1eil der oentlichen
laushaltswirtschat
325
und des linanzaukommens der Lnder, werden

319
40 Abs. 1 RStV, zur Linordnung der o.g. Augaben als staatlich siehe auch lasse,
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 245, Siekmann, in: Sachs, or
Art. 104a GG, Rdnr. 11, liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz,
S. 258 .
320
Dies rher als Kriterium r das Vorliegen einer Steuer nennend BVerG 6, 256 ,28,,
101, 141 ,148,.
321
Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 11, less, Verassungsrechtliche
Probleme, S. 103, liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 233 .,
lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 159, auch das BVerG lsst
mittlerweile oen, ob ein Abgabenaukommen au|erhalb des Staatshaushaltes das
Vorliegen einer Steuer zwangsluig ausschlie|t, siehe BVerG 108, 186 ,213,.
322
Art. 140 GG i.V.m. Art. 13 Abs. 6 \RV, liebig, Rundunkgebhrenplicht und
Medienkonergenz, S. 233 .
323
Im lolgenden Kommission genannt.
324
Lntscheidung der LG-Kommission om 24. April 200, Staatliche Beihile L 3,2005 ,ex-
CP 2,2003, CP 232,2002, CP 43,2003, CP 243,2004 und CP 195,2004, - Deutschland -
Die linanzierung der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten in Deutschland, im
lolgenden Beihileerahren Deutschland genannt, Rdnr. 143 ., so auch Reuters,
Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 11, hierzu spter im Detail 1eil 2C.I.
325
Badura, Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 24, so auch im Lrgebnis Schwendinger,
Gemeinschatsrechtliche Grenzen Rundunkinanzierung, S. 365 .

60

allerdings in Nebenhaushalten - also denen der Rundunkanstalten -
nachgewiesen.
326

Somit ist im Lrgebnis om materiellen Gehalt der Regelungen zur
Rundunkgebhr daon auszugehen, dass es sich um eine Zwecksteuer
handelte.
32
Auch wenn nicht die Absicht bestand, eine Steuer einzu-
richten und daher das Verahren der Steuergesetzgebung nicht einge-
halten wurde, war die Rundunkgebhr als Steuer anzusehen.
328
Jedoch
ist raglich, ob die Lnder und die Rundunkanstalten ormell die
Kompetenzen zur Linrichtung einer solchen Steuer besa|en. Dies wird
im lolgenden geprt.
b,! Kompetenzen zur Steuererhebung
aa,! Steuergesetzgebungskompetenz der Lnder
Da die Lnder die Gesetzgebungskompetenz r den Rundunk
besitzen und daher die Ausgestaltung der Rundunkgebhr ornahmen,
konnte die orliegende Zwecksteuer nur erassungskonorm sein,
wenn sie den ortlichen Verbrauch- oder Auwandsteuern zugeordnet
werden konnte, denn hierr besitzen die Lnder die ausschlie|liche
Gesetzgebungskompetenz.
329

Verbrauchsteuern belasten Gter, die zum baldigen Verzehr oder
kurzristigen Verbrauch
330
geeignet sind, z.B. Genusswaren, Lnergie

326
Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 20, die laushalte der juristischen Personen der
mittelbaren Staatserwaltung sind im weiteren Sinne als Nebenhaushalte zu bezeichnen,
siehe leintzen, lStR V, 120, Rdnr. 28.
32
So auch Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115, liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 205, Detering, Okonomie der
Medieninhalte, S. 80, Schmitz, Rundunkinanzierung, S. 303 ., lmmerich,Beucher,
AP 1989, S. 13 .
328
Line Steuer kann auch orliegen, ohne dass sie als eine solche willentlich eingerichtet und
das Verahren der Steuergesetzgebung eingehalten wurde, siehe Kirchho, Steuer- und
Abgabenrecht, Rdnr. 12, Schmidt, Rundunkgebhr in der dualen Rundunkordnung, S. 51,
so hnlich Kollek, Rechtsragen der Rundunkinanzierung, S. 80 ., a.A. cbrevaivger, der
augrund der kompetenziellen Mngel hier das Vorliegen einer Steuer erneint, siehe
Schwendinger, Gemeinschatsrechtliche Grenzen Rundunkinanzierung, S. 165 .
329
Art. 105 Abs. 2a GG.
330
BVerG 98, 106 ,123,.

61

oder Mineralol.
331
Auwandsteuern knpen hingegen an den Gebrauch
oder das lalten sonstiger Konsumgter des personlichen Lebensbe-
dars an.
332
Insgesamt wird ber Verbrauch- und Auwandsteuern der
priate Konsum besteuert.
333
Die Rundunkgebhr entsprach oen-
sichtlich keinesalls einer Verbrauchsteuer, allerdings konnte eine
Auwandsteuer orgelegen haben. Dennoch konnte eine derartige
Rundunksteuer in keiner \eise unter die in Art. 105 Abs. 2a GG
augehrten Steuern allen, da es sich bei den hier genannten Ver-
brauch- und Auwandsteuern um ortliche Gemeindesteuern handelt,
die immer an ortliche Gegebenheiten |.[ anknpen
334
,
335
deren
Steuerwirkung au|erdem im Gemeindegebiet erbleibt.
336
Rundunk
kann dem nicht zugeordnet werden, da sich dieser nicht in Gemeinde-
grenzen oder abgrenzbaren \irkungskreisen bewegt.
33
\erden
Steuern einheitlich r ein Land erhoben, konnen diese nicht zu den
o.g. Steuern gezhlt werden.
338
Line Zuordnung der Rundunkgebhr
zu den Verbrauch- oder Auwandsteuern scheidet somit aus. Die
Gesetzgebungskompetenzen sind abschlie|end in der linanzerassung
augehrt, daher gab es im Lrgebnis keine Kompetenzgrundlage der
Lnder r die Linrichtung einer solchen Rundunksteuer.
339

bb,! Steuerertragskompetenz der Rundunkanstalten
Da die Linnahmen aus der Rundunkgebhr den Rundunkanstalten
direkt zulossen, ohne den Umweg ber die Lnderhaushalte zu
machen, mssten dementsprechend die Rundunkanstalten ber eine

331
Siekmann, in: Sachs, Art. 105 GG, Rdnr. 3.
332
Lbd., Rdnr. 38 ., BVerG 114, 316 ,334,, 123, 1 ,20,, \endt, lStR VI, 139, Rdnr. 44.
333
Siehe im Detail leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 56 .
334
BVerG 65, 325 ,349,.
335
leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 58, Vogel,\alter, in: Bonner
Kommentar, Art. 105 GG, Rdnr. 121.
336
BVerG 65, 325 ,349 .,, Jachmann, in: on Mangoldt,Klein,Starck, Art. 105 GG,
Rdnr. 65.
33
\aldho, AP 2011, S. 4, auch zum lolgenden Jarass, Verassungsrechtliche lragen,
S. 4 ., lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 161.
338
BVerG , 244 ,258,.
339
Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 48, \aldho, AP 2011, S. 4.

62

Steuerertragskompetenz ergt haben. Nur Gebietskorperschaten
und oentliche Religionsgesellschaten konnen jedoch Steuern erhe-
ben, da das Grundgesetz keine anderen Linrichtungen orsieht.
340

c,! Lrgebnis
Zusammengeasst betrachtet war weder die Steuergesetzgebungskom-
petenz bei den Lndern noch die Steuerertragskompetenz bei den
Rundunkanstalten gegeben. Durch die Rundunkgebhr wurde
ielmehr die inanzerassungsrechtliche Ordnung umgangen. Denn
hier wurde ein Allgemeingut nicht nur au|erhalb des Staatshaushaltes
inanziert, was grundstzlich bereits als rechtswidrig einzustuen ist,
341

es gab auch keine Kompetenzgrundlage r ein solches Vorgehen.
342

Die Rundunkgebhr muss als inanzerassungsrechtlich unzulssig
eingeordnet werden,
343
da sie als ersteckte Zwecksteuer gegen die
linanzerassung erstie|. Dies machte eine Reorm der Rundunki-
nanzierung und die Linrichtung einer zulssigen Rundunkabgabe
unumgnglich.
V.! Akzeptanz der Abgabepflichtigen
Bei der Betrachtung der Lrtragssituation der Rundunkanstalten or der
Reorm
344
und des Gleichheitsdeizites der Rundunkgebhr
345
wurde
insbesondere deutlich, dass iele Personen die Abgabeplicht umgingen,
um keine Rundunkgebhren bezahlen zu mssen. lierbei drten
allerdings nicht nur die wirtschatlichen Belange Linzelner eine Rolle
gespielt haben, denn die inanziell schwcher gestellten Personen waren

340
Art. 106 und 140 GG i.V.m. Art. 13 Abs. 6 \RV, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 85,
Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben, S. .
341
Siehe 1eil 1B.I.2.
342
So auch liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 236, 255, \aldho,
AP 2011, S. 3 .
343
Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 14 ., liebig, Rundunkgebhrenplicht
und Medienkonergenz, S. 236, 256.
344
Siehe 1eil 2B.II.
345
Siehe 1eil 2B.III.

63

bereits on der Abgabeplicht bereit.
346
Vielmehr traten gegenber der
Zwangsabgabe Rundunkgebhr zunehmend Akzeptanzprobleme in
der Beolkerung au.
34

Dies hing zunchst mit den Inhalten der oentlich-rechtlichen Rund-
unkprogramme zusammen: Der Programmqualitt der Rundunkan-
stalten wurde - zumindest zu quotenstarken 1ageszeiten - eine zuneh-
mende Verlachung in der \eise nachgesagt, dass die
Unterscheidbarkeit zum Priatrundunk gelitten habe und es immer
schwerer geworden sei, r ein hnliches Programm die Lrhebung
oentlicher Abgaben zu rechtertigen.
348
Die Rundunkanstalten htten
mit ihren Angeboten au|erdem kaum das junge Publikum erreicht,
weshalb die jngere Generation kein Verstndnis r die Zahlung on
Rundunkgebhren gehabt habe, da sie doch kaum Angebote des
oentlich-rechtlichen Rundunks nutzte.
349
Der Gesamtnutzung on
oentlich-rechtlichen Angeboten wurde weiterhin ein deutlicher
Rckgang durch einen Generationenabriss prognostiziert, da sich die
Jahrgnge, die bereits mit dem Priatrundunk auwuchsen, auch in
spteren Lebensjahren dem oentlich-rechtlichen Rundunk nicht
ermehrt zuwenden wrden.
350
Zusammengeasst beand sich der
oentlich-rechtliche Rundunk in einer dauerhaten Anklagesituation
unter steigendem Legitimationsdruck.
351

Neben inhaltliche Probleme traten aber auch strukturbedingte. So war
die Arbeitsweise der Rundunkgebhrenbeautragten der Rundunkan-
stalten starker oentlicher Kritik - insbesondere durch die ,Boule-
ard-,Presse - ausgesetzt, da ihnen immer wieder Lingrie in die

346
Im Detail siehe 6 RGebStV.
34
Zusammenassend Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 48.
348
Lbd., S. 50, Llitz,Stammler, Selbsterplichtungen und Medienqualitt, S. 4 ., Mller,
Markt- und Politikersagen, S. 150 ., on Mnch, Rundunkgebhr, S. 823, leinrich,
Medienokonomie, S. 96, Ridder, epd medien 51,52,2011, S. 3 ., Perten, K&R 2010,
S. 06.
349
Den Rckgang der Zahlungsbereitschat bei jungen Menschen besttigend Buchholz, in der
Darstellung nach: Roether, epd medien 26,2011, S. 15, zur geringen Nutzung des
oentlich-rechtlichen Rundunks durch die 14-49-Jhrigen im Vergleich zur Nutzung des
Priatrundunks siehe beispielsweise Zubayr,Gerhard, MP 2013, S. 136.
350
Simon,lummelsheim,lartmann, MP 2011, S. 144 .
351
Gounalakis,\ege, NJ\ 2008, S. 801 ., Mahrenholz, ZUM Sl 1995, S. 508.

64

Priatsphre der Abgabeplichtigen nachgesagt wurden und angeblich
mit unlauteren Methoden ersucht wurde, Abgabeplichtige zu gewin-
nen.
352
Unter Bercksichtigung der normstrukturell bedingten Deizite
beim Vollzug der Abgabenerhebung ist es auch erstndlich, dass die
Praxis der GLZ zum 1eil au \iderstnde sto|en musste, denn es gab
keine Rechtsgrundlage, die es ermoglicht htte, mit praktikablen und
einachen Mitteln einen erolgreichen Abgabenollzug durchzuset-
zen.
353
Da die Rundunkinanzierung nicht ausschlie|lich dem \ohl-
wollen der Abgabeplichtigen berlassen werden sollte, gelangte die
GLZ bei der Lrmittlung on Schwarzhorern und -sehern leicht in
rechtliche Grauzonen. Die gerteabhngige Abgabe erursachte
au|erdem Unzuriedenheit in der Beolkerung, da teilweise schwer zu
ermitteln war, warum beispielsweise r einen Computer Rundunk-
gebhren gezahlt werden sollten, wenn dieser gar nicht zum Rundunk-
empang eingesetzt wurde.
354
Abgesehen on den konergenzbedingten
Nachteilen einer Anknpung an Gerte wurde es auch mit linblick
au die Rechtsnatur der Rundunkgebhr zunehmend ungerechter,
einer ermeintlichen Nutzergruppe des oentlich-rechtlichen Rund-
unks die linanzierungsplicht auzuerlegen, wenn doch der klare
Gegenleistungsbezug ehlte.
355
Der oentlich-rechtliche Rundunk galt
bekannterma|en lngst als Allgemeingut, der auch einen Nutzen r das
Gemeinwesen stitete und nicht nur r seine Zuhorer und Zuschauer.
Au|erdem wurden die Gebhrenzahler mit einer kontinuierlich
steigenden Abgabenhohe konrontiert.
356
\hrend also die inhaltlichen
Probleme einer Autragskonkretisierung und deutlichen Abgrenzung

352
Siehe beispielsweise Grothe,Iken, Die schrgsten GLZ-Aktionen. Lin weiteres, ast
satirisches Beispiel ist ein Artikel, der au bild.de erschienen ist, in dem die Vorgehensweise
eines irre|.[|n[ GLZ-Schnler|s[ beschrieben wird, siehe Knoop,leyl,Rothemeier,
Irrer GLZ-Schnler wieder unterwegs.
353
So hnlich auch Licher, Reorm der Rundunkinanzierung, S. 21.
354
Degevbart sprach on einer teilweise nicht mehr nachollziehbaren Ausweitung der
Gebhrentatbestnde, siehe Degenhart, ZUM 2009, S. 35.
355
So hnlich auch zum lolgenden liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz,
S. 20.
356
lierzu kritisch Degenhart, ZUM 2009, S. 35, or der Reorm der Rundunkinanzierung
wurde im Anschluss an jeden gebhrenreleanten KLl-Bericht die Rundunkgebhr
erhoht, siehe zuletzt 8 RlinStV i.d.l. des 11. bzw. 8. bzw. 5. RAStV.

65

zum Priatrundunk bedrten, erursachten or allem die strukturell
bedingten Probleme den Reormbedar des Abgabensystems.
VI.! Iazit
Die Rundunkgebhr war zum Lnde ihrer Lxistenz hin nicht mehr
erassungsrechtlich zulssig und rechtspolitisch ertretbar. Ihre
Rechtsnatur hrte sie in die Verassungswidrigkeit, da die Rundunk-
gebhr wie eine nichtsteuerliche Sonderlast normiert war, materiell aber
einer Zwecksteuer entsprach, die jedoch au kompetenzwidrigen
Grundlagen stand. Der ungeeignete gerteabhngige Anknpungs-
punkt r die Abgabenerhebung sorgte r eine Gehrdung der
Belastungsgleichheit, whrend das normstrukturell bedingte Lrhe-
bungs- und Vollzugsdeizit die Abgabe sogar gleichheitswidrig werden
lie|. Nicht mehr zeitgem| war die Anknpung an Gerte, da hier-
durch die technische Konergenz und die Anderungen in der Medien-
nutzung unbercksichtigt blieben. Im Lrgebnis hrte die Lrhebung
der Rundunkgebhr zunehmend zu Akzeptanzproblemen in der
Beolkerung, die sich zum 1eil der Abgabeplicht entzog. iebig
beschrieb die Rundunkgebhr treend als dogmatisch inkonsisten-
te|...[|s[ und insoern prinzipienlose|...[|s[ abgabenrechtliche|...[|s[
Gebilde.
35
Die Reormbedrtigkeit war somit eident.
C.! Luroparechtliche Linordnung der
Rundfunkgebhr
In den Jahren 2002-2006 gingen bei der Kommission dierse Be-
schwerden priater Rundunkeranstalter im linblick au die 1tigkei-
ten des oentlich-rechtlichen Rundunks ein.
358
Den Rundunkanstal-
ten wurde u.a. orgeworen, Onlineangebote au|erhalb ihres Autrages
zu eranstalten, was wiederum \ettbewerbserzerrungen zur lolge

35
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 285.
358
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 6 .

66

gehabt habe.
359
Au|erdem seien die Produktionsirmen, an denen die
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten Beteiligungen besitzen,
teilweise indirekt durch staatliche Beihilen inanziert worden, da durch
die Rundunkgebhren die Preise der 1ochter - im Vergleich zum
Markt - durch eine Art Querinanzierung htten gesenkt werden
konnen.
360
\eitere Beschwerden betraen insbesondere ermeintliche
\ettbewerbserzerrungen durch die oentlich-rechtlichen Rundunk-
anstalten.
361
Zur Klrung dieser Beschwerden eronete die Kommissi-
on ein Prerahren.
362
Da staatliche Interentionen in lorm on
Beihilen nur unter strengen Kriterien zulssig sind,
363
galt es herauszu-
inden, ob es sich bei der Rundunkgebhr um eine Beihile handelte
und wenn ja, ob sie mit dem Gemeinsamen Markt ereinbar war und
wie somit die Behauptungen der Beschwerdehrer zu beurteilen
waren.
Die Lntscheidung der Kommission hierzu war allerdings nicht nur r
die ehemalige Rundunkgebhr wichtig, sondern ist auch in lorm einer
grundlegenden beihilerechtlichen Linordnung r den Rundunkbei-
trag und zukntige Vernderungen der Rundunkinanzierung releant.
Daher werden in diesem Kapitel die Lntscheidung der Kommission
zum Beihilecharakter der ehemaligen Rundunkgebhr und die sich
hieraus ergebenden Konsequenzen betrachtet. An dieser Stelle sollen
nicht die umangreichen Prschritte zur leststellung des Vorliegens
einer Beihile erlutert
364
oder eine eigene Beurteilung des Sacherhalts
orgenommen, sondern die Lntscheidung der Kommission als zugrun-
de zu legende Rechtslage betrachtet werden.
365


359
Lbd., Rdnr. 68.
360
Lbd., Rdnr. 69.
361
Lbd., Rdnr. 0 .
362
Lbd., Rdnr. 6 .
363
Zum Zweck des prinzipiellen Beihileerbots siehe Krone, Rundunk und Beihilerecht,
S. 59 .
364
Siehe hierzu beispielsweise aushrlich Schwendinger, Gemeinschatsrechtliche Grenzen
Rundunkinanzierung, S. 201 ., Krone, Rundunk und Beihilerecht, S. ., Smith,
System Rundunkgebhr.
365
Die LU-Problematik kann als weitgehend ausgestanden angesehen werden, so Stern,
Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 1. Jedoch gab es
bislang keine gerichtliche Lntscheidung zum Beihiletatbestand.

6

I.! Prfung des Beihilfecharakters der
Rundfunkfinanzierung durch die Luropische
Kommission
Im Rahmen des Prerahrens galt es zunchst zu klren, ob es sich
bei der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks um eine
staatliche Beihile handelte. Dies betra die Rundunkgebhr und die
staatliche linanzgarantie sowie die steuerliche Sonderbehandlung der
Rundunkanstalten.
366

Nach Art. 10 Abs. 1 des Vertrages ber die Arbeitsweise der Lurop-
ischen Union ,ALUV, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln
gewhrte Beihilen gleich welcher Art, die durch die Begnstigung
bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den \ettbewerb
erlschen oder zu erlschen drohen, mit dem Binnenmarkt uner-
einbar, soweit sie den landel zwischen Mitgliedstaaten beeintrchti-
gen.
36
Nach Aussage der Kommission habe es sich bei den Linnah-
men aus Rundunkgebhren um staatliche Mittel gehandelt.
368
Dies sei
dadurch zu begrnden gewesen, dass die oentlich-rechtlichen Rund-
unkanstalten einen Rechtsanspruch au unktionsgerechte linanzaus-
stattung htten.
369
Dabei sei es irreleant gewesen, dass es sich nicht um
eine unmittelbare laushaltsinanzierung handelte, die Rundunkgebhr
sei au staatsertraglichen Grundlagen als Zwangsabgabe r Besitzer
on Rundunkempangsgerten erhoben und innerhalb der Rundunk-
anstalten erteilt worden.
30
Die Linnahmen htten auch insoern unter
staatlicher Ausicht gestanden, als dass die Ubertragung des loheits-
rechts au die Rundunkanstalten, Abgaben einzuziehen, auch wieder

366
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 141.
36
Zu den Voraussetzungen im Detail siehe Oppermann,Classen,Nettesheim, Luroparecht,
Kapitel 21 Rdnr. 6 .
368
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 143.
369
Lbd., Rdnr. 144.
30
Lbd., Rdnr. 144 .

68

zurckgenommen werden konnte.
31
Somit sei der 1ranser der Gebh-
ren an die Rundunkanstalten staatlich eranlasst gewesen.
32

Bei der Prung, ob eine inanzielle Begnstigung des oentlich-
rechtlichen Rundunks orlag, berie sich die Kommission u.a. au die
Kriterien, die der Luropische Gerichtsho ,LuGl, im Rahmen des
sog. Altmark-Urteils entwickelt hat.
33
Unter ihrer Bercksichtigung
sollte estgestellt werden, ob die Voraussetzungen orlagen, unter
denen der Vorteilsausgleich zur Lrllung gemeinschatsrechtlicher
Verplichtungen eine Ausnahme om Vorliegen einer staatlichen
Beihile begrndet.
34
Das Vorliegen einer staatlichen Beihile kann
zunchst erneint werden, wenn es sich um eine im gemeinwirtschatli-
chen Interesse liegende Augabe handelt und der Ausgleich lediglich r
diese Leistung bezogen wird.
35
Dies war jedoch laut der Kommission
im linblick au die Rundunkgebhr nicht klar zu erkennen: Der
Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks sei insbesondere hin-
sichtlich des Umangs on 1elemedienangeboten nicht hinreichend
deiniert gewesen.
36
Insoern habe durch die mangelnde Autragsdei-
nition das Vorliegen einer staatlichen Beihile in lorm der Rundunk-
gebhr nicht erneint werden konnen, da nicht habe sichergestellt und
berprt werden konnen, ob die Rundunkanstalten die Linnahmen
aus Rundunkgebhren tatschlich nur im Rahmen ihres lunktionsau-
trages erwendeten.
3
Des \eiteren habe es die Bundesregierung
ersumt, die Vergleichbarkeit zu den Kosten eines eizient wirtscha-
tenden Unternehmens herzustellen, sie habe somit einen weiteren
Anknpungspunkt zum Beurteilen des Vorliegens einer staatlichen
Beihile bergangen.
38


31
Lbd., Rdnr. 150.
32
Smith, System Rundunkgebhr, S. 61.
33
LuGl Slg. 2003, I-4 ,839 .,.
34
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 15 .
35
Lbd., LuGl Slg. 2003, I-4 ,840,.
36
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 163.
3
Lbd., Rdnr. 165.
38
Lbd., Rdnr. 166 .

69

lerner seien die aus Rundunkgebhren bezogenen Linnahmen dazu
geeignet gewesen, den \ettbewerb zu erlschen. Dies habe insbe-
sondere hinsichtlich der \erbepreise, der 1elemedien, der 1tigkeiten
der kommerziellen 1ochter der Rundunkanstalten und des Rechteer-
werbs ber den nationalen Rahmen hinaus gegolten, da der oentlich-
rechtliche Rundunk hier durch die Gebhreninanzierung Vorteile
gegenber den priaten Marktteilnehmern gehabt habe.
39

Im Lrgebnis ordnete die Kommission olglich die Rundunkgebhr als
staatliche Beihile ein.
380
Daher stellte sich im nchsten Schritt die
lrage, ob die Beihile mit dem Gemeinsamen Markt ereinbar war und
somit ortbestehen durte.
II.! Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
Die Rundunkgebhr wre als staatliche Beihile nach Art. 106
Abs. 2 ALUV mit dem Gemeinsamen Markt ereinbar gewesen, wenn
die Dienstleistung des oentlich-rechtlichen Rundunks on allgemei-
nem wirtschatlichem Interesse
381
gewesen wre, er betraut worden
wre, mit den Mitteln aus der Beihile diese bestimmte Dienstleistung
bereitzustellen und dies lediglich in einem ertretbaren, den gemein-
schatlichen landel nicht unerhltnism|ig beeintrchtigenden
Rahmen stattgeunden htte.
382
Da es sich bei der Dienstleistung des
Beihileempngers um die Lrllung des lunktionsautrages handelte,
htte dieser zunchst hinreichend deiniert sein mssen, um eine
Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt berhaupt eststellen zu
konnen.
383
Laut der Kommission sei dies hinsichtlich der allgemeinen
Programmttigkeit der lall gewesen, jedoch bzgl. der digitalen Kanle
und 1elemedien zu erneinen.
384
Au|erdem sei die Beautragung des
oentlich-rechtlichen Rundunks mit der Bereitstellung on 1eleme-

39
Lbd., Rdnr. 183 .
380
Lbd., Rdnr. 191.
381
Art. 106 Abs. 2 S. 1 ALUV.
382
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 21 .
383
Lbd., Rdnr. 223.
384
Lbd., Rdnr. 224, 228, 236.

0

dienangeboten und digitalen Zusatzkanlen nicht klar erkennbar
gewesen, da es sich hierbei nicht um eine Verplichtung des oentlich-
rechtlichen Rundunks gehandelt habe, sondern lediglich um eine
eingerumte Moglichkeit.
385
Diese 1tigkeiten seien somit nicht
ausreichend durch den Gesetzgeber begrenzt worden, so dass jegliche
Bettigung der Rundunkanstalten in ihrem eigenen Lrmessen und dem
der Ausichtsgremien gelegen habe.
386

Um die Verhltnism|igkeit der Kosten des oentlich-rechtlichen
Rundunks beurteilen zu konnen, betrachtete die Kommission, ob die
Kosten lediglich in erorderlicher lohe bemessen wurden.
38
So wurde
berprt, ob die Linnahmen durch die staatliche Beihile ausschlie|-
lich zur linanzierung des Autrages erwendet wurden und kommer-
zielle 1tigkeiten der Rundunkanstalten hieron nicht berhrt waren.
Allerdings stellte die Kommission est, dass keine Vorschriten existier-
ten, die htten sicherstellen konnen, dass die linanzierung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks durch staatliche Beihilen lediglich in lohe
der Kosten zur Bereitstellung on Angeboten im Rahmen des lunkti-
onsautrages stattand.
388
Durch mangelnde Regelungen zum markt-
konormen Verhalten der Rundunkanstalten r ihre kommerziellen
1tigkeiten sei au|erdem unsicher gewesen, ob durch nicht marktkon-
ormes Verhalten moglicherweise zustzlicher linanzbedar entstanden
und hierdurch die lohe der Rundunkgebhr beeinlusst worden sei.
389

So konnte zusammenassend konstatiert werden, dass anhand der zu
dem Zeitpunkt des Verahrens bestehenden Gesetzeslage weder habe
sichergestellt werden konnen, dass der oentlich-rechtliche Rundunk
ausschlie|lich die im Rahmen seiner Autragserllung erorderlichen
Mittel erhielt, noch, dass sich die Rundunkanstalten bei kommerziellen
1tigkeiten marktkonorm erhielten.
390


385
Lbd., Rdnr. 24 .
386
Lbd., Rdnr. 251.
38
Auch zum lolgenden ebd., Rdnr. 268.
388
Lbd., Rdnr. 282.
389
Lbd., Rdnr. 286 .
390
Lbd., Rdnr. 30.

1

III.! Prfergebnis und Auflagen der Luropischen
Kommission
Als Lrgebnis des Prerahrens benannte die Kommission Ma|nah-
men, um eine Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt herzustel-
len.
391
lierzu hatte die Bundesregierung Deutschlands der Kommission
Vorschlge gemacht, in denen sie u.a. Verahren und Regelungen
anbot, die zukntig eine Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
sicherstellen sollten.
392
Kernstck dieser Vorschlge war zum einen die
Linhrung on Drei-Stuen-1ests zur Przisierung des lunktionsau-
trages r Onlineangebote, die der Uberprung dienen, ob Angebote
dem Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks entsprechen und
somit erbreitet werden dren.
393
Zum anderen sollten sich die
Rundunkanstalten bei ihren kommerziellen 1tigkeiten dem marktkon-
ormen Verhalten erplichten, was insbesondere durch die ollstndige
Auslagerung marktreleanter kommerzieller 1tigkeiten in die 1ochter-
gesellschaten gesichert werden sollte, die wiederum hinsichtlich ihres
Agierens nach Marktbedingungen geprt werden sollten.
394
\eitere
Vorschlge betraen insbesondere die Beteiligungen der Rundunkan-
stalten, die Konkretisierung der digitalen Zusatzangebote und ergn-
zende Vorgaben zu den 1elemedienangeboten sowie Regelungen zur
Verhltnism|igkeit der linanzierung und zu den Sportrechten.
395
Die
neuen Regelungen sollten die Vereinbarkeit der Beihile mit dem
Gemeinsamen Markt sichern und hierdurch eine Beendigung des
Verahrens ermoglichen.
396
Die Kommission hatte die durch die
Bundesregierung orgeschlagenen Ma|nahmen r geeignet erklrt und

391
Lbd., Rdnr. 308 .
392
Mitteilung der Bundesregierung om 28. Dezember 2006 - Staatliche Beihilen L3,2005
,ex CP232,2002, 2,2003, 43,2003, 195,2004, 234,2004, - Anpassung des
linanzierungssystems des oentlichrechtlichen Rundunks in Deutschland, im lolgenden
Mitteilung der Bundesregierung genannt.
393
Mitteilung der Bundesregierung, S. 2 ., Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 32 .
394
Mitteilung der Bundesregierung, S. 5 ., Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 342 .
395
Mitteilung der Bundesregierung, S. 3 ., 10 ., Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 326 .,
siehe zusammenassend Krone, Rundunk und Beihilerecht, S. 2 .
396
Mitteilung der Bundesregierung, S. 1.

2

somit das Verahren eingestellt.
39
Darauhin setzten die Lnder die
erabredeten Ma|nahmen insbesondere durch den 12. RAStV um.
Durch die Lrllung der Vorlagen der Kommission durch den Gesetz-
geber und die Rundunkanstalten handelte es sich bei der Rundunki-
nanzierung weiterhin um eine Beihile, die jedoch nun als mit dem
Gemeinsamen Markt ereinbar galt.
398
Durch die Klassiizierung der
Rundunkgebhr als Beihile im Jahre 200 unterliegt die Rundunki-
nanzierung seither der Beihileausicht der Kommission.
399


39
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 398.
398
Im Detail siehe lerreau, K&R 2011, S. 298 .
399
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 216.

3

1eil 3
Iinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks ab 20J3
Die in 1eil 2 beschriebenen Probleme der Rundunkgebhr hrten in
der Bundesrepublik zur Suche nach einer geeigneteren lorm der
Rundunkinanzierung. Diese Suche intensiierte sich schon um die
Jahrtausendwende, wobei insbesondere die umstrittene Abgabeplicht
r neuartige Rundunkempangsgerte die Reormberlegungen
antrieb.
400
lierzu entwickelte die Arbeitsgruppe ,Zukunt der Rund-
unkgebhr - zusammengesetzt aus Vertretern der Lnder und der
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten - alternatie linanzierungs-
modelle, mit denen sich die Ches der Staats- und Senatskanzleien
bereits in 2000 in einer Sonder-Medienkonerenz sowie im Anschluss
die Ministerprsidenten in ihrer Jahreskonerenz beschtigten.
401
lr
die Gebhrenperiode ab dem Jahre 2005 wurden bereits ein Modell-
wechsel und hiermit die Abkehr om Gertebezug diskutiert, dieser
scheiterte jedoch insbesondere an den damals erwarteten Minderein-
nahmen sowie Protesten der Datenschutzbeautragten zum orgeschla-
genen System.
402
Daher wurden zunchst lediglich einige Anderungen
an den Regelungen zur damals bestehenden Rundunkgebhr orge-
nommen.
403

Au der Jahreskonerenz der Ministerprsidenten in 2006 wurde die
Rundunkkommission der Lnder erneut damit beautragt, ein alterna-
ties Rundunkinanzierungsmodell zu erarbeiten, das 2013 in Krat
treten sollte.
404
Au der olgenden Konerenz im Jahre 200 wurde u.a.

400
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 180 ., 213, 49, Dittmann,Scheel,
Medienabgabe, S. 9, Morhart, epd medien 21,2000, S. 12.
401
Lin Uberblick hierzu ist in lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 180 . zu
inden.
402
Lbd., Rdnr. 304, 484.
403
Lbd., Rdnr. 305.
404
Lbd., Rdnr. 501, 1. KLl-Bericht, 1z. 29.

4

die Ausarbeitung einer laushalts- und Unternehmensabgabe be-
schlossen.
405
Die Rundunkanstalten gaben hierzu Rechtsgutachten in
Autrag, um die Zulssigkeit einer solchen Abgabe zu berpren und
eine Ausgestaltung zu inden, die die Probleme der Rundunkgebhr
eliminieren sollte: Au das Gutachten on Dittvavv,cbeet
10
olgte das
entscheidende Gutachten on Kircbbof im Jahre 2010
40
, in dem ein
System der Rundunkinanzierung beschrieben wurde, das sowohl on
den Rundunkanstalten als auch on den Lndern weitestgehend
berwortet wurde. lierbei handelte es sich um den Vorschlag zur
Linrichtung des Rundunkbeitrags. Unter Zugrundelegung des Gutach-
tens wurde der Rundunkbeitrag ausgestaltet und durch den 15. RAStV
eingehrt. Lr loste am 1. Januar 2013 die Rundunkgebhr ab.
In diesem 1eil der Arbeit soll nun der Rundunkbeitrag de lege lata
zunchst kurz beschrieben werden ,A.,, um im Anschluss eine Beurtei-
lung hinsichtlich seiner Zulssigkeit und Auswirkungen orzunehmen
,B.,. Diese betrit in erster Linie die rundunkrechtlichen, grundrechtli-
chen und inanzerassungsrechtlichen Aspekte der Abgabe. Uberdies
werden in diesem Zusammenhang die okonomischen Auswirkungen
au die Abgabeplichtigen und die Rundunkanstalten betrachtet.
Au|erdem wird in gebotener Krze beurteilt, welche Konsequenzen
die Linhrung des Rundunkbeitrags im linblick au die europa-
rechtlichen Beihileregelungen hat. Im Anschluss wird geprt, inwie-
weit die Reorm die Probleme der ehemaligen Rundunkgebhr losen
konnte und welche Schwierigkeiten weiterhin bestehen bzw. durch die
Neuordnung hinzutraten ,C.,.

405
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 50, Gall,Schneider, in: lahn,Vesting,
Vor RBStV, Rdnr. 24.
406
Dittmann, Armin , Scheel, 1obias: Die linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
durch eine Medienabgabe - Verassungsrechtliche Anorderungen an eine
gerteunabhngige laushalts- und Betriebsstttenabgabe - Rechtsgutachten erstattet im
Autrag on ARD, ZDl und Deutschlandradio, Baden-Baden 2009.
40
Kirchho, Paul: Die linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks,
Baden-Baden 2010.

5

A.! Beschreibung des wesentlichen
Rechtsrahmens des Rundfunkbeitrags
Der Rundunkbeitrag knpt - unabhngig on dem Bereithalten on
Lmpangsgerten - an Raumeinheiten als 1atbestnde der Abgabe-
plicht an. Als Abgabeplichtige hat der Gesetzgeber Inhaber on
\ohnungen und Betriebssttten bestimmt.
408
Lbenso sind r nicht
priat genutzte Kratahrzeuge und gewerblich genutzte lerienwoh-
nungen sowie lotel- bzw. Gstezimmer Abgaben zu entrichten.
409
Der
Linzug des Rundunkbeitrags obliegt dem Beitragsserice, der somit r
die Plege und Lrhebung der entsprechenden Daten erantwortlich ist.
Zunchst werden die Regelungen zur Abgabe im priaten ,I., und nicht
priaten Bereich ,II., dargestellt. Im Anschluss olgen Lrluterungen zu
Datenerhebung und -schutz ,III., sowie eine Betrachtung der Uber-
gangsregelungen on der ehemaligen Rundunkgebhr zum Rundunk-
beitrag ,IV.,.
I.! Abgabe im privaten Bereich
Zur Bestimmung des Abgabeplichtigen im priaten Bereich wird an
den \ohnraum angeknpt. So ist der Inhaber einer jeden \ohnung
abgabeplichtig.
410
Als \ohnung wird jede ortseste, baulich abge-
schlossene Raumeinheit
411
bezeichnet, die einerseits als \ohn- oder
Schlasttte genutzt wird und andererseits ein eigenes Areal, trennbar
on anderen \ohnungen, darstellt.
412
Ist eine Rumlichkeit nicht
ortsest, wird au die Zuordnung als \ohnung durch das Melderecht
erwiesen. Im Regelall ist derjenige Abgabeplichtiger, der in der
\ohnung gemeldet ist bzw. diese gemietet hat.
413
\ohnen mehrere

408
2 Abs. 1, 5 Abs. 1 RBStV.
409
5 Abs. 2 RBStV, zur ereinachten Darstellung wird im lolgenden r Unterknte
gewerblicher Art zusammenassend der Begri des Gstezimmers erwendet.
410
2 Abs. 1 RBStV.
411
3 Abs. 1 RBStV.
412
Auch zum olgenden 3 Abs. 1 RBStV, zu den Ausnahmen siehe 3 Abs. 2 RBStV.
413
2 Abs. 2 RBStV.

6

olljhrige Personen in einer \ohnung haten diese gesamtschuldne-
risch.
414
Au|erdem kann eine Person mehrere \ohnungen innehaben,
in diesem lall ist sie auch mehrach abgabeplichtig, z.B. r Zweit-
oder lerienwohnungen.
415

Ist der Lmpang on Rundunk komplett ausgeschlossen, da keinerlei
Ubertragungswege die \ohnung erreichen konnen, so kann sich der
\ohnungsinhaber augrund des besonderen lrtealls on der Abga-
beplicht bereien lassen.
416
Vom Rundunkbeitrag grundstzlich bereit
sind wirtschatlich benachteiligte Brger, wie beispielsweise Lmpnger
on Grundsicherungsleistungen oder Personen, die sich noch in der
Ausbildung beinden und staatliche Untersttzung erhalten.
41
Im
Unterschied zum orherigen Gebhrenmodell unterliegen mittlerweile
auch Personen mit Behinderungen der Abgabeplicht.
418
Jedoch zahlen
diese lediglich ein Drittel des Rundunkbeitrags. Sind Personen mit
Behinderungen nicht in der Lage, ihren Lebensunterhalt selbst zu
bestreiten, sind sie auch weiterhin on der Beitragsplicht bereit.
419
Die
zustzlichen Linnahmen aus der Abgabeplicht on Personen mit
Behinderungen sollen insbesondere dem Ausbau barrierereier Angebo-
te, wie der Untertitelung oder Audiodeskription on Sendungen,
zugutekommen.
420
1aubblinde Menschen sind augrund ihrer mangeln-
den lhigkeit, Rundunk zu rezipieren, ollstndig on der Abgabe-
plicht bereit.
421

II.! Abgabe im nicht privaten Bereich
Im nicht priaten Bereich ist der Inhaber einer Betriebssttte Abgabe-
plichtiger.
422
Der Inhaber ist dabei derjenige, au dessen Namen die

414
2 Abs. 3 S. 1 RBStV.
415
Begrndung zum 15. RAStV, S. .
416
4 Abs. 6 RBStV, Begrndung zum 15. RAStV, S. 16.
41
Line Auzhlung der Bereiungstatbestnde ist in 4 Abs. 1 RBStV zu inden.
418
Auch zum lolgenden 4 Abs. 2 RBStV.
419
Siehe 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 RBStV.
420
Protokollerklrung aller Lnder zum 15. RAStV.
421
4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV.
422
5 Abs. 1 S. 1 RBStV.



Betriebssttte in ein Register eingetragen ist bzw. derjenige, der die
Betriebssttte unter seinem Namen nutzt.
423
Als Betriebssttte gilt jede
Raumeinheit, die zu einem eigenstndigen, nicht ausschlie|lich
priaten Zweck
424
genutzt wird.
Da die Gro|en on Betriebssttten stark ariieren, erolgt eine Stae-
lung der Abgabenlast anhand der Beschtigtenzahl je Betriebssttte
und betrgt
1. mit keinem oder bis acht Beschtigten ein Drittel des Rund-
unkbeitrags,
2. mit neun bis 19 Beschtigten einen Rundunkbeitrag,
3. mit 20 bis 49 Beschtigten zwei Rundunkbeitrge,
4. mit 50 bis 249 Beschtigten n Rundunkbeitrge,
5. mit 250 bis 499 Beschtigten zehn Rundunkbeitrge,
6. mit 500 bis 999 Beschtigten 20 Rundunkbeitrge,
. mit 1.000 bis 4.999 Beschtigten 40 Rundunkbeitrge,
8. mit 5.000 bis 9.999 Beschtigten 80 Rundunkbeitrge,
9. mit 10.000 bis 19.999 Beschtigten 120 Rundunkbeitrge und
10. mit 20.000 oder mehr Beschtigten 180 Rundunkbeitrge.
425

Als Beschtigte gelten nach 6 Abs. 4 RBStV alle sozialersicherungs-
plichtigen Mitarbeiter, die durchschnittlich im orangegangenen Jahr
beschtigt waren. Auszubildende sind hierbei ausgenommen.
426

Zwischen Voll- und 1eilzeitkrten wird nicht unterschieden.
42

lr Unterknte gewerblicher Art muss - zustzlich zu der Abgabe
nach Beschtigten - ein Drittel des Beitrags pro lotel- oder Gste-
zimmer bzw. pro lerienwohnung gezahlt werden, jedoch erst ab der
zweiten Raumeinheit.
428
Lbenso ist r Kratahrzeuge im nicht
priaten Bereich ab der zweiten Linheit pro Betriebssttte jeweils ein
Drittel des Beitrags zu entrichten, das erste Kratahrzeug ist beitrags-

423
6 Abs. 2 RBStV.
424
6 Abs. 1 RBStV.
425
5 Abs. 1 RBStV.
426
6 Abs. 4 RBStV.
42
Begrndung zum 15. RAStV, S. 1.
428
5 Abs. 2 Nr. 1 RBStV.

8

rei.
429
Besitzt ein Unternehmen mehrere Betriebssttten und Krat-
ahrzeuge, so wird die Abgabeplicht r die Kratahrzeuge insgesamt
ermittelt: Die Summe der Betriebssttten entspricht den beitragsreien
Kratahrzeugen, r alle weiteren llt ein Drittel des Beitrags an.
430

Abgabeplichtige werden om Rundunkbeitrag im nicht priaten
Bereich bereit, wenn sich ihre Betriebssttte in ihrer \ohnung bein-
det, r deren Innehaben schon ein priater Rundunkbeitrag entrichtet
wird.
431
lr gewerblich genutzte Kratahrzeuge ab der zweiten Linheit
gilt in diesem lall weiterhin die Beitragsplicht.
432
Gemeinntzige und
oentliche Linrichtungen nach 5 Abs. 3 RBStV mssen inkl. der au
sie angemeldeten Kratahrzeuge hochstens einen ollen Rundunkbei-
trag entrichten.
III.! Datenerhebung und -schutz
J.! Anzeigepflichten
Die Inhaber on \ohnungen und Betriebssttten sowie on nicht
priat genutzten Kratahrzeugen und Gstezimmern sind erplichtet,
sich bei der zustndigen Landesrundunkanstalt zu melden.
433
Dies
umasst die Lrstanmeldung, aber auch die Meldung bei einer Anderung
on Daten und die Abmeldung. Bei mehreren anzeigeplichtigen
Personen - beispielsweise in \ohngemeinschaten, bei denen jeder
Mieter lauptmieter ist - reicht die Meldung eines Abgabeplichtigen.
434

Die zu meldenden Daten sind in 8 Abs. 4 und 5 RBStV augehrt.

429
5 Abs. 2 Nr. 2 RBStV.
430
Begrndung zum 15. RAStV, S. 20.
431
5 Abs. 5 Nr. 3 RBStV.
432
5 Abs. 5 Nr. 3 i.V.m. 5 Abs. 2 Nr. 2 RBStV.
433
Auch zum lolgenden 8 Abs. 1, 2 RBStV.
434
8 Abs. 3 RBStV, Begrndung zum 15. RAStV, S. 28 .

9

2.! Auskunftsrechte
lat eine Landesrundunkanstalt Anhaltspunkte dar, dass eine Person
abgabeplichtig ist, dies jedoch nicht meldet, so kann sie on dieser
Person Ausknte ber im Zusammenhang mit der Abgabeplicht
stehende Sacherhalte erlangen. Dieses Auskuntsrecht kann nicht nur
der betroenen Person gegenber geltend gemacht werden, sondern
auch gegenber Dritten, wie beispielsweise Vermietern oder Ligent-
mern der Raumeinheiten, die den Anknpungspunkt r die Beitrags-
plicht bilden. Dabei kann das Auskuntsrecht ber die in 8
Abs. 4 und 5 RBStV genannten Daten hinausgehen, alls dies erorder-
lich ist. \eigern sich die beragten Personen, Auskunt zu geben,
konnen die Rundunkanstalten im Verwaltungszwangserahren ihren
Auskuntsanspruch durchsetzen.
435

3.! Datenschutz
\ie bereits erwhnt, bernimmt der Beitragsserice die Augabe des
Beitragseinzugs und somit auch der Datenerhebung. Zur Gewhrleis-
tung des Datenschutzes wird ein behordlicher Datenschutzbeautragter
zum Verahren des Beitragseinzugs hinzugezogen.
436
Innerhalb der
Landesrundunkanstalten bestehen Zugrismoglichkeiten au alle
Datenstze on Abgabeplichtigen auch au|erhalb des jeweiligen
eigenen Linzugsgebietes, allerdings dren Daten nur nach Lrorder-
lichkeit bermittelt werden.
43

Die Datenerhebung des Beitragsserices beschrnkt sich nicht nur au
eigene Lrhebungen durch An-, Ab- und Ummeldungen der Abgabe-
plichtigen, sondern umasst auch die Datennutzung anderer oentli-
cher und nicht oentlicher Stellen.
438
Diese Nutzung dar ohne Kennt-
nis der Betroenen stattinden. lr die Datennutzung dieser anderen

435
9 Abs. 1 RBStV.
436
11 Abs. 2 RBStV.
43
11 Abs. 3 RBStV.
438
Auch zum lolgenden 11 Abs. 4 RBStV.

80

Stellen mssen jedoch eidente Grnde orliegen, die in 11 Abs. 4
Nr. 1 und 2 RBStV beschrieben werden. Regelm|ige Abgleiche mit
den Meldebehorden sind nach zustndigem Landesrecht weiterhin
zulssig und on den o.g. Regelungen unberhrt.
439
Des \eiteren ist
ein einmaliger Gesamtabgleich mit den Melderegistern im Rahmen des
Modellwechsels der Rundunkinanzierung orgesehen.
440

Daten mssen unerzglich geloscht werden, wenn erkannt wird, dass
keine Abgabeplicht des Betroenen, ber den die Daten erhoben
wurden, besteht oder die Daten nicht mehr benotigt werden.
441
Sptes-
tens nach zwol Monaten mssen alle Daten geloscht werden, die nicht
berprt wurden. Die Verwendung der erhobenen Daten ist aus-
schlie|lich zum Zweck des Beitragseinzugs zulssig. Dies bedeutet
konkret, dass die Daten lediglich zur Aktualisierung und Lrgnzung des
Bestands bzw. r Lrstmeldungen erwendet werden dren.
442
Alle
anderen Daten dren nicht erhoben werden. Sollten beispielsweise
ber mehrere Inhaber einer \ohnung Daten orliegen und einer daon
bereits ein 1eilnehmerkonto besitzen und die Abgabeplicht erllen, so
sind die Daten der anderen \ohnungsinhaber zu loschen, da sie nicht
notwendig sind. Sie dren auch nicht au Vorrat gespeichert werden,
z.B. r den lall eines Umzugs des 1eilnehmerkontoinhabers.
IV.! bergangsregelungen und Lrstfestsetzung der
Beitragshhe
J.! Allgemeine bergangsregelungen
Die Ubergangsbestimmungen nach 14 RBStV dienen in erster Linie
der Reduzierung des brokratischen Auwands beim Modellwechsel der
Rundunkinanzierung. Daher wird ermutet, dass bei der Nichtanzeige
on Sacherhalten durch die Abgabeplichtigen bis zum 1. Januar 2013

439
Lbd.
440
Siehe hierzu sogleich 1eil 3A.IV.1.
441
Auch zum lolgenden 11 Abs. 5 RBStV.
442
Auch zum lolgenden 9 Abs. 1 RBStV, Begrndung zum 15. RAStV, S. 43 .

81

die bisherigen abgabeplichtsauslosenden Sacherhalte ortbestehen,
somit werden bisherige Gebhrenplichtige zu Beitragsplichtigen.
443

Im Rahmen des Ubergangs on der ehemaligen Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag bermitteln die Meldebehorden den jeweiligen
Landesrundunkanstalten ihres Linzugsgebietes zu einem einheitlichen
Stichtag die olgenden Daten aller olljhrigen Personen:
1. lamilienname,
2. Vornamen unter Bezeichnung des Runamens,
3. rhere Namen,
4. Doktorgrad,
5. lamilienstand,
6. 1ag der Geburt,
. gegenwrtige und letzte Anschriten on laupt- und Neben-
wohnungen, einschlie|lich aller orhandenen Angaben zur La-
ge der \ohnung, und
8. 1ag des Linzugs in die \ohnung.
444

Durch diesen Meldedatenabgleich sollen die Abgabeplichtigen des
priaten Bereichs moglichst ollstndig erasst werden.
2.! Abgabenfestsetzung fr die erste Beitragsperiode
\ie in 1eil 1 bereits aushrlich erlutert wurde, gestaltet sich das
Verahren der Abgabenestsetzung grundstzlich wie olgt: Zunchst
melden die Rundunkanstalten der KLl ihren mittelristigen linanzbe-
dar. Darauhin berprt die KLl die Bedarsmeldungen und ermittelt
au Basis des estgestellten linanzbedars, ob bzw. in welcher lohe
eine Anpassung der Abgabenhohe erorderlich ist, um die unktionsge-
rechte linanzausstattung der Rundunkanstalten sicherzustellen. Im
Anschluss bernimmt der Gesetzgeber die lestschreibung der Abga-
benhohe au Basis der KLl-Lmpehlung, sollten aus seiner Sicht keine
Abweichungsgrnde orliegen.
445


443
14 Abs. 3 RBStV.
444
14 Abs. 9 RBStV.
445
1 . RlinStV.

82

Im Rahmen des Systemwechsels on der Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag gab es eine Besonderheit bei der Abgabenestsetzung,
die eine Abweichung om bisherigen Verahren darstellte: In
8 RlinStV wurde die Abgabenhohe des Rundunkbeitrags ror dem
Durchlauen des Abgabenestsetzungserahrens au 1,98 t monatlich
estgesetzt. Dies entsprach der ehemaligen Rundunkgebhr zum
Zeitpunkt des Systemwechsels in ihrer ollen lohe, also der Summe
aus Grund- und lernsehgebhr.
446
Diese lestschreibung erolgte
jedoch orbehaltlich einer Neuestsetzung im Rahmen des Abgaben-
estsetzungserahrens.
44
Zu Beginn dieses Verahrens meldeten die
Rundunkanstalten im Jahre 2011 ihren linanzbedar der KLl. Ihre
Meldungen beinhalteten einen ungedeckten linanzbedar on insge-
samt 1.436,3 Mio. t.
448
Die KLl kam in ihrer Prung zu dem Lrgeb-
nis, dass zwar ein Mehrbedar bestehe ,304,1 Mio. t,, empahl aber
dem Gesetzgeber die Beibehaltung der Beitragshohe on 1,98 t.
449

Somit ergab sich keine Vernderung zur orbehaltlichen lestsetzung in
8 RlinStV.
3.! Lvaluierungsvereinbarungen
Line Laluierung der inanziellen Auswirkungen der Regelungen zum
Rundunkbeitrag soll zwei Jahre nach Inkrattreten des 15. RAStV
etwaige Systemnderungen ermoglichen.
450
Mit dem Lrscheinen des
19. KLl-Berichts im lrhjahr 2014 soll ber eine Neuestsetzung der
Beitragshohe entschieden werden, wobei das Beitragsaukommen des
Jahres 2013 als Berechnungsgrundlage dienen soll.
451
Dies ist unge-
wohnlich, da regulr alle ier Jahre ber die Abgabenhohe entschieden
wird und nun erstmalig ein abgabenreleanter Bericht nach zwei Jahren

446
8 RlinStV a.l.
44
8 RlinStV.
448
18. KLl-Bericht, 1z. 1.
449
Lbd., 1z. 1, 585, 590.
450
Protokollerklrung aller Lnder zum 15. RAStV.
451
Begrndung zum 15. RAStV, S. 52.

83

erscheint.
452
Aber nicht nur die Beitragshohe, sondern auch die An-
knpungspunkte r die Abgabeplicht sollen erneut beurteilt wer-
den.
453
Insbesondere wird hier die Lrorderlichkeit der Abgabeplicht
r Kratahrzeuge zu pren sein, die im Voreld der Ratiizierung des
15. RAStV au ermehrte Kritik gesto|en ist.
454

B.! Verfassungs- und europarechtliche
Beurteilung sowie Betrachtung der
konomischen Auswirkungen des
Rundfunkbeitrags
Nachdem der Rechtsrahmen des Rundunkbeitrags beschrieben wurde,
soll in diesem Kapitel betrachtet werden, wie der Rundunkbeitrag nach
der gegenwrtigen Gesetzeslage erassungs- und europarechtlich zu
beurteilen ist und welche okonomischen Auswirkungen entstehen. Bei
der erassungsrechtlichen Prung sind nicht nur die Vorgaben im
Rahmen der Rundunkreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG releant ,II.,,
sondern auch die Beeintrchtigung der Grundrechte Dritter ,III., und
die Zulssigkeit der Abgabenregelungen hinsichtlich der linanzeras-
sung ,IV.,.
455
\eiterhin wird die Zulssigkeit der linanzierung anderer
Augaben neben dem oentlich-rechtlichen Rundunk aus dem
Rundunkbeitrag in gebotener Krze berprt ,V.,. Im Anschluss
erolgt die Betrachtung des europischen Rechtsrahmens im linblick
au das Beihilerecht ,VI.,.
Vor der Prung der allgemeinen Gesetzeslage soll indessen zunchst
genauer analysiert und beurteilt werden, wie der Systemwechsel on der
ehemaligen Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag gestaltet wurde ,I.,.
Dies betrit zum einen das Abgabenestsetzungserahren r die erste

452
Siehe 1eil 1C.II.1.
453
Protokollerklrung aller Lnder zum 15. RAStV.
454
Protokollerklrung des Landes Schleswig-lolstein zum 15. RAStV, siehe im Detail zur
Prung dieses Abgabentatbestands spter 1eil 3B.III.1.b,bb,.
455
So auch allgemein zur erassungsrechtlichen Beurteilung der Rundunkinanzierung
Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 14.

84

Beitragsperiode. Zum anderen werden die okonomischen Auswirkun-
gen der Linhrung des Rundunkbeitrags bzgl. der Lrtragssituationen
der Rundunkanstalten und der Belastung der Abgabeplichtigen
betrachtet.
I.! Betrachtung des Systemwechsels
J.! Beurteilung der Abgabenfestsetzung fr die erste
Beitragsperiode
Nachdem der sich in der Ratiizierung beindende Gesetzestext bereits
orsah, dass die Beitragshohe in der bestehenden Gro|e beibehalten
werden sollte, alls die Lrmittlung der erorderlichen Abgabenhohe
durch die KLl keine Anpassung notwendig machte, gingen im lrh-
jahr des Jahres 2011 die Bedarsanmeldungen der Rundunkanstalten
bei der KLl ein. lier ist wohl anzunehmen, dass die Rundunkanstal-
ten ihre Bedarsmeldungen auch unter politischen Gesichtspunkten
gestalteten: lraglos war ihnen bekannt bzw. lag es auch in ihrem Sinne,
dass als gro|es Ziel der Reorm die Akzeptanz der Abgabeplichtigen
gesichert werden sollte,
456
die natrlich stark mit der lohe der Abgabe
zusammenhngt. Au|erdem hatten alle Ministerprsidenten die Beibe-
haltung der Abgabenhohe als Ziel des Systemwechsels deiniert.
45

Somit meldeten die Rundunkanstalten einen moderaten linanzbe-
dar an, um ihrerseits zu ermoglichen, dass der neue Rundunkbeitrag
in lohe der bisherigen Rundunkgebhr estgesetzt werden konnte,
458

denn die Rundunkanstalten wollten die Linhrung des Rundunkbei-
trags nicht gehrden. Ls liegt also der Schluss nahe, dass die Rund-
unkanstalten auch die Planung der Auwendungen innerhalb ihrer
linanzbedarsmeldungen u.a. anhand der zu erwartenden Linnahmen
bei Beibehaltung der ehemaligen Rundunkgebhrenhohe gestaltet

456
Zum Ziel der Verbesserung der Akzeptanz siehe Begrndung zum 15. RAStV, S. 2,
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 68.
45
Zusammenassend Nnning, lK 25,2010, S. 32.
458
ARD, Beitrag bleibt stabil, Schchter, in: ZDl, Diskussion ber KLl-Anmeldung.

85

haben.
459
Im Lrgebnis wurde ein ungedeckter linanzbedar on
insgesamt 1.436,3 Mio. t angemeldet,
460
der nur rd. 59 der lohe der
Meldung zur Vorperiode 2009-2012 entsprach.
461
Nach dem Lingang
der Bedarsmeldungen lie| die KLl erlauten, sie hoe, dass der
gemeldete Mehrbedar der Rundunkanstalten in einem solchen
Rahmen bleibe, dass eine Anpassung der Beitragshohe nicht onnoten
sein werde.
462
Die Rundunkanstalten rechneten ebenalls trotz der
Meldung des ungedeckten linanzbedars mit einer zunchst gleichblei-
benden Abgabenhohe.
463
Nachdem die KLl die Meldungen bewertete
und den linanzbedar abschlie|end ermittelte, wurde ein - zwar
gegenber den Bedarsmeldungen deutlich reduzierter, jedoch weiter-
hin bestehender - Mehrbedar i.l.. 304,1 Mio. t anerkannt.
464
Indes
empahl die KLl keine Lrhohung der Abgabe mit der Begrndung,
dass unklar gewesen sei, wie sich die Linnahmen aus dem Rundunk-
beitrag entwickeln wrden.
465
\hrend des Prerahrens der KLl
erkndete eervavv im Ubrigen bereits, dass die Lnder die Abgabe
nicht erhohen wrden.
466
Die anschlie|ende Beibehaltung der Abga-
benhohe wurde on den oentlich-rechtlichen und priaten Rund-
unkeranstaltern sowie on der Politik gleicherma|en begr|t.
46


\ird nun rckblickend der Verahrensablau betrachtet, so kann kaum
der Lindruck gewonnen werden, dass das Abgabenestsetzungserah-
ren in der Art und \eise abgelauen ist, wie es das BVerG mit der
Linhrung dieses prozeduralen Grundrechtsschutzes bezweckte.
Vielmehr schien die Lrmittlung der Abgabenhohe an politischen

459
So auch 1ieschky, SZ . 30.04.2011, S. 21.
460
Siehe ln. 448.
461
Siehe Anhang I, 1ab. 1.
462
lischer-leidlberger, im Interiew mit: lartung, ProMedia 08,2011, S. 10.
463
Piel, im Interiew mit: luber, Mehr Geld macht nicht mehr glcklich - \ir erwarten eine
Nullrunde.
464
Der ARD wurden 22 , dem ZDl 14 und dem DRadio 45 der jeweils angemeldeten
lehlbetrge anerkannt, siehe 18. KLl-Bericht, 1z. 1.
465
Siehe ln. 449.
466
Beermann, im Interiew mit: lartung, ProMedia 11,2011, S. 11.
46
Zusammenassend o.A., lK 03,2012, S. 11.

86

Grnden ausgerichtet zu sein, um die Linhrung des Rundunkbei-
trags nicht zu gehrden. lier haben die beteiligten Akteure die
Abgabenhohe oenbar mit diesem gemeinsamen Ziel or Augen
gestaltet. Somit bleibt zu schlussolgern, dass der Linschub orbehalt-
lich einer Neuestsetzung im Verahren nach 3 in 8 RlinStV zwar
der erassungsrechtlichen Absicherung diente, jedoch on orneherein
rein ormaler Natur war, da im Linernehmen zwischen dem Gesetz-
geber, den Rundunkanstalten und der KLl die endgltige lohe
bereits or der Durchhrung des Abgabenestsetzungserahrens
eststand. Das gemeinsame Vorgehen drte kaum im Sinne der
Rechtsprechung des BVerG sein, da die Abgabenhohe gerade nicht im
Kompromiss mit dem Gesetzgeber ausgehandelt werden soll.
468

Lediglich die angemessene inanzielle Ausstattung der oentlich-
rechtlichen Rundunkanstalten zur Lrmoglichung der Autragserllung
sollte eine Rolle spielen.
Obwohl die KLl zunchst on einer Anpassung der Abgabenhohe
absah,
469
ist dennoch daon auszugehen, dass die Rundunkanstalten
die zustzlichen Mittel in lohe des estgestellten Mehrbedars on
304,1 Mio. t whrend der Abgabeperiode 2013-2016 erhalten werden.
lier sind zwei Szenarien denkbar: Ubertreen die Linnahmen aus dem
Rundunkbeitrag die Planung zum Zeitpunkt der Veroentlichung des
18. KLl-Berichts,
40
dann dren die Rundunkanstalten diese Mehr-
einnahmen in lohe des estgestellten ungedeckten linanzbedars
erwenden, darber hinausgehende Linnahmen wrden bei der
Lrmittlung der erorderlichen Abgabenhohe zum nchsten abgabenre-
leanten KLl-Bericht bedarsmindernd angerechnet werden mssen.
41

Sollten hingegen keine ausreichenden Mehreinnahmen zur Deckung

468
lierau lassen die umangreichen prozeduralen Vorkehrungen bei der Abgabenestsetzung
schlie|en, siehe BVerG 90, 60 ,93 .,, 119, 181 ,220 .,, O..evbvbt bezeichnet die
Rundunkanstalten mangels Rechtsschutz sogar als politisch erpressbar, siehe Ossenbhl,
MP 2004, S. 130.
469
18. KLl-Bericht, 1z. 590 .
40
lieron ausgehend Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r
Mietahrzeuge, S. 12.
41
3 Abs. 2 S. 3 RlinStV.

8

des ungedeckten linanzbedars entstehen, wird die KLl zum Jahre
2015 eine entsprechende Lrhohung der Rundunkabgabe orschla-
gen,
42
so dass den Rundunkanstalten whrend des gesamten Zeit-
raums on 2013-2016 die anerkannten Mittel on 304,1 Mio. t im
Lrgebnis zur Vergung stehen werden. Somit wre daon auszugehen,
dass die Rundunkanstalten in jedem lall ihren lunktionsautrag
erllen konnen, solange Liquidittsengpsse bis zur Anpassung der
Beitragshohe oder zum Lintritt der Mehreinnahmen berwunden
werden konnen. \eiterhin ist der ungedeckte linanzbedar im Verhlt-
nis zu den Gesamtauwendungen so gering ,0,9 ,,
43
dass ein Schei-
tern der Autragserllung hieran unwahrscheinlich ist.
Jedoch wirt eben diese u|erst geringe lohe des anerkannten unge-
deckten linanzbedars die lrage nach der grundstzlichen Zuerlssig-
keit des Abgabenestsetzungserahrens au.
44
Die KLl hat r die
Jahre 2013-2016 insgesamt nur 21 der ergleichsweise schon niedri-
gen Bedarsmeldungen der Rundunkanstalten
45
anerkannt. \hrend
r 2005-2008 1.818,3 Mio. t und r 2009-2012 1.511,4 Mio. t
anerkannt wurden, lag der estgestellte ungedeckte linanzbedar r
2013-2016 bei den erwhnten niedrigen 304,1 Mio. t.
46
lerner stellt die
KLl eine Steigerung der gesamten Lrtrge im Vergleich zur Vorperio-
de on insgesamt lediglich 0,6 est.
4
Diese liegt weit unter einem
Inlationsausgleich. Die Rundunkanstalten wren olglich durch den
geringen, deutlich unter der Inlationsrate liegenden Ausgleich zu
graierenden Sparma|nahmen gezwungen, denn den sehr niedrigen
Bedarsmeldungen liegen nach Angaben der Rundunkanstalten schon

42
18. KLl-Bericht, 1z. 1, 443, 592.
43
Ligene Berechnung anhand ebd., 1z. 3.
44
Dieses Problem wird erneut detailliert in einem spteren 1eil der Arbeit betrachtet, siehe
1eil 5D.II.1.
45
Die Anmeldungen der ARD beispielsweise htten Kostensteigerungen on nur 0, p.a.
r 2009-2016 insgesamt beinhaltet und enthielten also in erheblichem Umang
Rationalisierungs- und Krzungsma|nahmen, siehe 18. KLl-Bericht, 1z. 31. Die
rundunkspeziische 1euerungsrate liegt zum Vergleich bei 1,56 p.a. r die Jahre
2013-2016, siehe ebd., 1z. 95.
46
14. KLl-Bericht, 1z. 10, 16. KLl-Bericht, 1z. 1, 18. KLl-Bericht, 1z. 1.
4
Zum Vergleich: lr die Periode 2009-2012 wurde eine Lrtragssteigerung on insgesamt
3,8 estgestellt, siehe zu beiden \erten Anhang I, 1ab. 2.

88

u|erst umangreiche Sparma|nahmen zugrunde.
48
Line Krzung der
Anmeldungen um ast 80 durch die KLl konnte demnach kaum
durch weitere Linsparungen augeangen werden. Daher ist die nahelie-
gende lolgerung: Konnen die Rundunkanstalten mit dem ergleichs-
weise minimal gesteigerten Umang an Mitteln trotz 1euerungsraten
ihren lunktionsautrag erllen, hatten sie bislang eine zu hohe linanz-
ausstattung, die nicht ausschlie|lich dem zur lunktionserllung
Lrorderlichen entsprach.
49
Dies wrde einen unerhltnism|igen
Lingri in die allgemeine landlungsreiheit der Abgabeplichtigen
nach Art. 2 Abs. 1 GG bedeuten, denn sie wren bislang zu hoch
belastet worden. Gelingt es den Rundunkanstalten jedoch trotz aller
Rationalisierungs- und Sparma|nahmen nicht, den lunktionsautrag
,weiterhin, zu erllen, weil die KLl den linanzbedar zu stark gekrzt
hat und somit den Rundunkanstalten notwendige linanzmittel ehlen,
dann war die Abgabenestsetzung zum Jahre 2013 unzulssig. Line
nachtrgliche Lrhohung der Abgabe - unabhngig on dem Ausgleich
des aktuell estgestellten ungedeckten linanzbedars - konnte dies auch
nicht rckwirkend beheben:
480
Mssten die Rundunkanstalten bei ihrer
Programmplanung on einer nicht ausreichenden Mittelausstattung
ausgehen, so konnten Programmorhaben teilweise nicht umgesetzt
werden. Im ungnstigsten, eher theoretischen lall konnte der oent-
lich-rechtliche Rundunk r die Zeit der zu knappen inanziellen
Ausstattung seinem Autrag nicht in ollem Umang nachkommen.
Line nachtrgliche Lrhohung wrde daher nicht die inanzielle Knapp-
heit des orherigen Zeitraums ausgleichen konnen, da bereits eine
mangelhate Autragserllung eingetreten wre.

Die orluige lestlegung der Abgabenhohe or der Durchhrung des
Abgabenestsetzungserahrens durch 8 RlinStV ist also im Lrgebnis
nicht nur erassungsrechtlich kritisch, sondern wirt bei genauer

48
Siehe ln. 45.
49
Indizien bzw. Beispiele hierr werden spter in 1eil 5D.II.2 genauer betrachtet.
480
Auch zum lolgenden BVerG 119, 181 ,241,.

89

Betrachtung grundstzliche lragen hinsichtlich der Lrmittlung des
linanzbedars der Rundunkanstalten au. Allerdings kann an dieser
Stelle kein Nachweis erbracht werden, dass ein Versto| gegen das die
Rundunkreiheit schtzende Prozedere stattgeunden hat, da alle
Beteiligten im Linernehmen gehandelt haben. Somit wurde zumindest
ormell das staatserne Verahren zur Bestimmung der Abgabenhohe
eingehalten.
2.! Wirtschaftliche Auswirkungen
a,! Lrtragsplanung r die erste Beitragsperiode
Im Rahmen des Systemwechsels on der Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag haben die Rundunkanstalten berechnet, wie sich die
Lrtrge durch die Neuordnung des linanzierungssystems entwickeln
werden. Zugrunde gelegt wurde die Beitragshohe on 1,98 t, da - wie
oben dargestellt - on Beginn der Planungen an mit einer Beibehaltung
der lohe der ehemaligen Rundunkgebhr gerechnet wurde. Die
Rundunkanstalten gaben ihre Planwerte an die KLl weiter, die diese
im Rahmen des Abgabenestsetzungserahrens berprte und
bewertete. Im lolgenden sollen zunchst die Planung der Rundunk-
anstalten und im Anschluss ihre Bewertung durch die KLl beschrieben
werden.
aa,! Planannahmen der Rundunkanstalten
Die Lrtragsplanung r die Jahre 2013-2016 beruht au den Lrgebnis-
sen der sog. Arbeitsgruppe ,Planung, die sich aus Mitgliedern der
Rundunkanstalten zusammensetzt. Die Arbeitsgruppe hat sich mit den
Auswirkungen durch die neue Rechtslage beschtigt und au Basis des
bereits orhandenen 1eilnehmerbestands sowie weiterer statistischer

90

Daten und Schtzungen die Planung der Abgabenertrge orgenom-
men.
481

Im priaten Bereich wird durch den neuen 1atbestand der Abgabe-
plicht - also dem Innehaben einer \ohnung anstelle om Bereithalten
eines Rundunkempangsgertes - daon ausgegangen, dass weitere
Anmeldungen hinzukommen werden und sich somit der Kreis der
angemeldeten Abgabeplichtigen ergro|ern wird. So gehen die
Rundunkanstalten daon aus, dass whrend der ersten Beitragsperiode
on 2013-2016 390.000 Anmeldungen durch den einmaligen Abgleich
mit den Meldebehorden, 120.000 Anmeldungen durch den regelm|i-
gen Abgleich mit den Meldebehorden und 339.000 Anmeldungen
durch die Reaktiierung ruhender 1eilnehmerkonten hinzukommen
werden.
482
Im nicht priaten Bereich wird daon ausgegangen, dass
whrend des gleichen Zeitraums rd. 400.000 neue Anmeldungen durch
Betriebssttteninhaber hinzukommen werden.
483
Im Bereich der
gewerblich genutzten Gstezimmer wird mit keinem weiteren Anstieg
der Anmeldungen gerechnet.
484
lr nicht priat genutzte Kratahrzeu-
ge wird angenommen, dass es zu 200.000 zustzlichen Anmeldungen
kommen wird.
485
Die zustzlichen Anmeldungen r den Zeitraum
2013-2016 wrden Brutto-Mehrertrge on 55,9 Mio. t generieren.
486

Nach der Bereinigung der insgesamt zu erwartenden Lrtrge aus dem
Rundunkbeitrag um Bereiungen, lorderungsauslle, der Ausnahme
des ersten Kratahrzeuges einer Betriebssttte on der Abgabeplicht
und weitere laktoren,
48
kamen die Rundunkanstalten zu dem Lrgeb-
nis, dass ihre Lrtrge aus dem Rundunkbeitrag r die Periode
2013-2016 29.231,8 Mio. t betragen und somit - trotz des neuen
Abgabemodells - um 5,2 Mio. t unter den Linnahmen aus der letzten

481
Im Detail siehe 18. KLl-Bericht, 1z. 386 .
482
Lbd., 1z. 390, 406.
483
Lbd., 1z. 395, 406.
484
Lbd., 1z. 396.
485
Lbd., 1z. 399, 406.
486
Lbd., 1z. 406.
48
Lbd., 1z. 406 .

91

Gebhrenperiode 2009-2012 liegen werden.
488
Im linblick au die
gesamten zu erwartenden Lrtrge rechneten die Rundunkanstalten mit
Mindereinnahmen on 23,9 Mio. t im Vergleich zur Vorperiode.
489

bb,! Bewertung durch die KLl
Die KLl erachtet die Annahmen und Datengrundlagen der Rundunk-
anstalten zur Lrtragsplanung als nur bedingt belastbar. Sie weist darau
hin, dass es sich teilweise um eraltete statistische Daten handele.
Au|erdem seien Abweichungen bei den Begrilichkeiten zwischen der
jeweiligen zugrunde gelegten Statistik und den Deinitionen aus dem
RBStV estzustellen, denn beispielsweise stnden Linheiten aus dem
RBStV keine genaue Abbildung in Registern oder amtlichen Verzeich-
nissen gegenber. Dies betree z.B. die Deinition der Betriebssttten
im RBStV einerseits und in den landelsregistern andererseits, die
deutlich oneinander abwichen. Viele Daten ehlten zudem und
mssten daher geschtzt werden. Unklar sei weiterhin, wie iele
Kratahrzeuge den Betriebssttten zuzuordnen seien. Darber hinaus
komme es zu \echselwirkungen einzelner Annahmen, die bislang in
ihrer Auswirkung nicht abschtzbar seien. Daher gelangt die KLl zu
dem Lrgebnis, dass die Lrtragsplanung durch starke Unsicherheiten
gekennzeichnet sei. Jedoch sehe sie sich nicht in der Lage, Vernderun-
gen an den Planannahmen orzunehmen, da sie keine weiterhrenden
Lrkenntnisse im Rahmen ihrer Prung habe erlangen konnen.
490

Allerdings geht die KLl on einer etwas besseren Lntwicklung der
Lrtrge aus, da sich das Anmeldeerhalten zum Lnde der letzten
Gebhrenperiode erbessert habe, weniger lorderungsauslle zu
erwarten seien und die Zunahme der Bereiungen on der Abgabe-
plicht weniger stark als berchtet sei.
491
Somit konnten Mehreinnah-

488
Lbd., 1z. 402 .
489
Siehe Anhang I, 1ab. 5.
490
18. KLl-Bericht, 1z. 1, 380 ., 394, 400 ., 442, 591, siehe zu den Unsicherheiten im Detail
lurnik, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 61.
491
Auch zum lolgenden 18. KLl-Bericht, 1z. 415 ., bereinigt um die Anteile der
Landesmedienanstalten.

92

men on rd. 11,6 Mio. t gegenber der Planung der Rundunkanstal-
ten angenommen werden. Im Lrgebnis stellt die KLl die zu erwarten-
den Lrtrge r die Jahre 2013-2016 aus dem Rundunkbeitrag in lohe
on 29.349,4 Mio. t est.
492
lieraus ergibt sich eine Verschlechterung
zur Periode 2009-2012 on 26,5 Mio. t.
493
\erden hingegen die
gesamten on der KLl estgestellten Lrtrge betrachtet, so ergibt sich
eine Verbesserung im Vergleich zur Vorperiode on 206,3 Mio. t.
494

cc,! Stellungnahme
Die Lrtragsplanung der Rundunkanstalten und die anschlie|ende
Bewertung durch die KLl sind au der Grundlage der zur Vergung
stehenden Inormationen und Statistiken zustande gekommen. lerner
mussten Schtzungen orgenommen und dort Annahmen getroen
werden, wo es keine angemessenen Vergleichsgro|en gab bzw. Unsi-
cherheiten hinsichtlich der Vergleichbarkeit bestanden. Ls ist weiterhin
au Basis des 18. Berichts daon auszugehen, dass die KLl ihrem
Prautrag ollumnglich im Rahmen ihrer Moglichkeiten nachge-
kommen ist. Insoern muss an dieser Stelle orausgesetzt werden, dass
es zum Zeitpunkt der Berichterstellung keine erlsslicheren Progno-
semoglichkeiten gegeben hat und olglich die aktuelle Planung nach
Korrektur durch die KLl zugrunde gelegt werden kann. Die tatschli-
chen Lrtragsauswirkungen werden jedoch baldmoglichst au Basis der
ersten Ist-Daten neu zu bewerten sein, um eine zu hohe Belastung der
Abgabeplichtigen oder eine zu niedrige inanzielle Ausstattung der
Rundunkanstalten zu ermeiden.
Die Rundunkanstalten gehen gem| der im KLl-Bericht prognosti-
zierten Linnahmesituation daon aus, dass ihnen zunchst trotz des
Modellwechsels weniger Lrtrge aus der Rundunkabgabe als in der
Vorperiode zulie|en werden. \re allerdings die Rundunkgebhr in
ihrer alten lorm beibehalten worden, wre es nach Berechnungen der

492
Lbd., 1z. 416.
493
Siehe Anhang I, 1ab. 4.
494
Lbd.

93

Rundunkanstalten zu Minderertrgen on rd. 1,5 Mrd. t r die Jahre
2013-2016 gekommen.
495
Insgesamt ist zumindest eine langristige
Stabilisierung
496
bzw. ielmehr ein potentielles \achstum der Lrtrge
durch den Rundunkbeitrag anzunehmen, denn im Unterschied zum
Modell der Rundunkgebhr werden neue Abgabeplichtige hinzu-
kommen.
49
Dies liegt zunchst an den zustzlich erwarteten Anmel-
dungen durch den Modellwechsel, wird sich aber aller Voraussicht nach
bis 2024 ortsetzen, da bis zu diesem Jahr die Anzahl der Priathaushal-
te und somit der \ohnungsinhaber wahrscheinlich steigen wird.
498

Insgesamt ist au|erdem mit einer Verbesserung der Gesamtertrge zu
rechnen, die aber - wie bereits erwhnt - weit unter einem Inlations-
ausgleich liegen wrde.
499

b,! Belastung der Abgabeplichtigen
aa,! Prognostizierte Auswirkungen au den priaten und nicht
priaten Bereich
Die Rundunkanstalten gehen daon aus, dass sich durch den System-
wechsel r etwa 95 der zu Zeiten der Rundunkgebhr bereits
Abgabeplichtigen des priaten Bereichs keine sprbaren Vernderun-
gen ergeben werden.
500
Denn die ehemalige Rundunkgebhr sei bereits
or dem Systemwechsel einer \ohnungsabgabe sehr hnlich gewesen,
da Zweitgerte bereit waren.
501
Dies galt jedoch nur r Lheleute bzw.
grundstzlich r ehehnliche Gemeinschaten.
502
Insoern ergibt sich

495
18. KLl-Bericht, 1z. 403.
496
So ebd., 1z. 31, ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 9,
lrber,Lcker, Lrsetzung der Rundunkgebhr, S. 18.
49
lr 2013-2016 siehe 18. KLl-Bericht, 1z. 416.
498
Siehe Statistisches Bundesamt, Lntwicklung der Priathaushalte, S. 10 ,1rendariante,.
499
Siehe Anhang I, 1ab. 4.
500
ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 3, Licher, Von der
Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag, S. 3.
501
5 Abs. 1 RGebStV, ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 3,
Kirchho, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ,2012,,
S. 64.
502
5 Abs. 1 RGebStV.

94

nun eine Lntlastung r \ohngemeinschaten und lamilien mit
berusttigen Kindern unter einem Dach, da diese seit 2013 die
Abgabe gesamtschuldnerisch leisten und nicht mehr einzeln einer
Abgabeplicht unterliegen. Mehrbelastungen ergeben sich r diejeni-
gen, die bislang nur ein Radio oder ein neuartiges Lmpangsgert
besa|en und daher zum Modellwechsel eine Steigerung ihrer Abgaben-
last on ber 12 t pro Monat im Vergleich zur Rundunkgebhr tragen
mssen. Diejenigen, die bislang kein Lmpangsgert angemeldet hatten,
werden nun ebenalls mit einem ollen Rundunkbeitrag belastet.
lr den nicht priaten Bereich gehen die Rundunkanstalten daon aus,
dass sein Anteil am Gesamtaukommen aus der Rundunkabgabe on
9,64 im Jahre 2010 au 8,30 in 2016 sinken werde.
503
\eiterhin
wrden etwa der Betriebssttteninhaber nur ein Drittel des
Beitrags und insgesamt 90 hochstens einen ollen Beitrag pro Monat
zu entrichten haben, da ihre Beschtigtenzahlen in die ersten beiden
Staeln ielen.
504
Von einer deutlichen Mehrbelastung ist dagegen bei
lilialbetrieben auszugehen,
505
da die Lrmittlung der Abgabeplicht au
Basis der Mitarbeiter jeder einzelnen Betriebssttte erolgt. Au|erdem
ergibt sich grundstzlich eine starke Mehrbelastung on Betrieben mit
einer hohen Mitarbeiterzahl, die bislang nur wenige Rundunkemp-
angsgerte orhielten.
506
Daneben unterliegen auch Anbieter on
Gstezimmern, die keine Rundunkempangsgerte au den Zimmern
bereitstellen, wesentlich hoheren Zahlungsplichten als zuor. Dies
betrit beispielsweise Jugendherbergen und lostels. Des \eiteren
werden nun auch Linrichtungen des Gemeinwohls, die bislang on der
Abgabeplicht bereit waren,
50
zur Zahlung maximal eines Rundunk-
beitrags herangezogen. Lin Beispiel hierr sind Kindergrten.

503
ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 5 .
504
Lbd., S. 5, 10, Begrndung zum 15. RAStV, S. 18, Licher, Von der Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag, S. 2, lesse, SZ . 09.08.2012, S. 39.
505
Siehe hierzu im Detail mit Beispielen r die Mehrbelastung Degenhart, Verassungsragen
des Betriebsstttenbeitrags, S. 5 .
506
So auch lesse, SZ . 09.08.2012, S. 39, r neuartige Rundunkempangsgerte galt - wie
bekannt - eine Bereiung r Zweitgerte, siehe ln. 234.
50
5 Abs. RGebStV.

95

bb,! Stellungnahme
\ie bereits bei der Darstellung der Lrtragsprognosen erlutert wurde,
sind die Annahmen, au denen die Planungen beruhen, zum 1eil mit
gro|er Unsicherheit behatet. Dies betrit insbesondere die Prmissen
und zugrunde gelegten statistischen Daten r den nicht priaten
Bereich. Mangels erlsslicherer Quellen muss zunchst aber auch an
dieser Stelle den Annahmen der Rundunkanstalten geolgt werden,
zumal die KLl diese - wie bereits erwhnt wurde - als grundstzlich
plausibel eingestut hat.
\hrend die Auswirkungen des Systemwechsels au den priaten
Bereich tatschlich moderat sein drten, da nur ein geringer 1eil der
Abgabeplichtigen on den Vernderungen betroen ist, muss die
Neuordnung im nicht priaten Bereich dierenzierter beurteilt werden.
Obwohl insgesamt der Anteil des nicht priaten Bereichs am Gesamt-
aukommen sinken soll, steigen insbesondere r lilialbetriebe die
Auwendungen.
508
Dies betrit auch Kommunen, die ber eine
dezentral organisierte Verwaltung und somit iele Betriebssttten
ergen.
509
Zur Debatte steht jedoch, ob Mehrbelastungen zum 1eil
darau zurckzuhren sind, dass einige Betriebssttteninhaber ihren
Anmeldeplichten in der Vergangenheit nicht ollumnglich nachge-
kommen sind
510
und somit nicht der Systemwechsel selbst die Ursache
r die Kostensteigerungen ist, da orher bereits hohere Abgaben
htten entrichtet werden mssen. lr etwaige Kostenergleiche muss
die Rechtslage des ehemaligen RGebStV zur Berechnung der Basis
zugrunde gelegt werden, wie jedoch die Kostensteigerungen in den
einzelnen Unternehmen und Kommunen ermittelt wurden, kann hier

508
Zusammenassend auch zum lolgenden o.A., lK 0,2013, S. 13 .
509
Deutscher Stdtetag,Deutscher Stdte- und Gemeindebund, Pressemitteilung, S. 1.
510
So ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur Neuordnung, S. 5, lischer-leidlberger, im
Interiew mit: 1ieschky, SZ . 19.11.2010, S. 1. Dies betrit gem| bisheriger
Lrhebungen des Bayerischen Rundunks zur Anmeldung on Rundunkgerten in Bayern
in 1eilen auch die Mehrbelastungen der Kommunen: So wren durchschnittlich nur r ein
Drittel der Kratahrzeuge der Kommunen Autoradios und r nur rund die llte der
kommunalen Betriebssttten internethige Computer angemeldet gewesen, siehe BR,
Rundunkbeitrag - Gro|tmogliche Untersttzung r Kommunen.

96

mangels Daten u.a. ber die rhere Gerteausstattung der Betriebsstt-
ten nicht beurteilt werden. Die ARD hat bereits eine okonomische
Analyse der Neuordnung bzw. insbesondere der Mehrbelastungen des
nicht priaten Bereichs in Autrag gegeben.
511
Sollten die bisherigen
Prognosen der Rundunkanstalten r den Gesamtanteil des nicht
priaten Bereichs am Abgabenaukommen eintreten, so mssten den
Mehrbelastungen einiger Betriebssttteninhaber auch deutliche Lntlas-
tungen in anderen Unternehmen bzw. Kommunen gegenberstehen.
Der Anteil des nicht priaten Bereichs am Abgabeaukommen ist
jedoch in jedem lalle bei der anstehenden Laluierung des RBStV
nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Gesamtbelastung grndlich zu
betrachten, ielmehr bedar es einer Lntscheidung des Gesetzgebers,
inwieweit beispielsweise inanzschwachen Kommunen oder Kindergr-
ten Kostensteigerungen zugemutet werden sollen.
Die Vernderungen der Zahlungsplichten r die \ohnungs- und
Betriebssttteninhaber durch die neue Abgabe sind jedoch nicht allein
aussagekrtig, soll das System des Rundunkbeitrags hinsichtlich seiner
Abgabengerechtigkeit beurteilt werden. Auch wenn sich r einen
Gro|teil der Abgabeplichtigen keine Vernderungen ergeben, kann der
Rundunkbeitrag gleichheitsrechtlich kritisch sein. Line genaue Analyse
hierzu ist r einen spteren 1eil der Arbeit orgesehen.
512


Nachdem soweit die releanten Punkte zum Systemwechsel betrachtet
wurden, soll im lolgenden der Rundunkbeitrag im linblick au seine
grundstzliche erassungsrechtliche Zulssigkeit berprt werden.
II.! Rundfunkverfassungsrechtliche Beurteilung
Bislang hat das BVerG in seinen Lntscheidungen zur ehemaligen
Rundunkgebhr durchgngig betont, dass die Rundunkabgabe in ihrer
damaligen Ausgestaltung die angemessene linanzierungsorm r den

511
o.A., Laluationserahren zum neuen Rundunkbeitrag.
512
Siehe hierzu spter 1eil 3B.III.1.

9

oentlich-rechtlichen Rundunk sei.
513
Ls wird ermutet, dass das
BVerG bei der Beurteilung des Rundunkbeitrags zu einem hnlichen
Schluss kommen wrde.
514
Die optimistische Linschtzung hngt
insbesondere damit zusammen, dass die Lrmittlung der Abgabenhohe
weiterhin durch das Abgabenestsetzungserahren erolgt, um einer-
seits die unktionsgerechte linanzausstattung sicherzustellen und
andererseits eine staatliche Beeinlussung des Programms auszuschlie-
|en.
515

Im lolgenden wird erlutert, inwieweit die Neuregelungen Vernde-
rungen bezogen au die Staatserne und Programmautonomie sowie die
unktionsgerechte linanzausstattung der Rundunkanstalten mit sich
bringen. Da gerade Letztere durch die Rundunkgebhr bedroht war,
ist dieser Punkt on besonderer Releanz.
J.! Staatsferne und Programmautonomie
Die Sicherung der Unabhngigkeit des oentlich-rechtlichen Rund-
unks on Interessen Dritter wird durch die Reorm kaum berhrt, da
das Abgabenestsetzungserahren beibehalten wird und somit der
Linluss des Staates nach wie or au eine Rechtsausicht beschrnkt
bleibt.
516
Der Staat hat olglich keine weitergehenden Linlussmoglich-
keiten im Vergleich zur orherigen Abgabe. Durch die Gleichsetzung
der Regelungen zum Sponsoring mit denen zur \erbung
51
ist au|er-
dem on einem sinkenden Linluss kommerzieller Interessen auszuge-
hen, da die Rundunkanstalten nun weniger Sponsoring ausstrahlen
konnen.

513
BVerG 3, 118 ,158,, 8, 181 ,199,, 90, 60 ,90,.
514
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 44.
515
lierzu grundlegend Libertus, ZUM 1996, S. 948.
516
So auch Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 25.
51
16 Abs. 6 RStV.

98

2.! Iunktionsgerechte Iinanzausstattung
Durch die gerteunabhngige Anknpung der Abgabe an das Inneha-
ben der bekannten Raumeinheiten bleibt zunchst zu ermuten, dass
sich die Abgabenertrge stabilisieren und bessere Planungsmoglichkei-
ten r die Rundunkanstalten ergeben werden.
518
Denn die Schwan-
kungen, die sich zu Zeiten der Rundunkgebhr durch das An- und
Abmelden on Gerten durch die Abgabeplichtigen ergaben, sowie
der insgesamt estzustellende Lrtragsrckgang werden nun deutlich
abgemildert. Grund hierr ist zunchst die leichtere Identiizierbarkeit
on Abgabeplichtigen, besonders im priaten Bereich.
519
Der Abgabe-
plicht auslosende 1atbestand des Innehabens einer \ohnung ist
einach estzustellen und kaum zu umgehen. Daher ist ein Lntziehen
aus der Abgabeplicht kaum noch moglich, whrend orher iele
Schwarzhorer und -seher ihre Gerte einach nicht anmeldeten, was
wiederum r die Rundunkanstalten nur schwer nachweisbar war.
520

Im nicht priaten Bereich werden dagegen weiterhin Unsicherheiten
hinsichtlich der tatschlichen Zahl der Abgabeplichtigen bestehen, da
kein Abgleich mit den landelsregistern o.. durchgehrt wird. Lin
Lntziehen aus der Abgabeplicht ist also im Vergleich zum priaten
Bereich leichter moglich, die Rundunkanstalten sind hier weiter au die
Kooperation seitens der Betriebssttteninhaber bzw. au eigene Kon-
trollma|nahmen angewiesen. Da jedoch durch den priaten Bereich mit
ber 90 der weitaus gro|ere 1eil der Linnahmen generiert wird,
521

werden die hier beschriebenen Stabilisierungseekte aller Voraussicht
nach zu einer Verbesserung der unktionsgerechten linanzausstattung
hren. Au|erdem wird zunchst die Anzahl der Inhaber on \oh-
nungen steigen.
522
Durch die erlsslichere Lrtragsplanung werden auch
die kntig estzulegenden Beitragshohen dem Bedar eher entspre-

518
Siehe 1eil 3B.I.2.a,cc,.
519
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 25.
520
Siehe 1eil 2B.III.2.
521
Siehe ln. 503.
522
Siehe ln. 498.

99

chen.
523
Somit ist die Neuordnung mit Blick au die unktionsgerechte
linanzausstattung als Verbesserung einzustuen und insgesamt die
Autragserllung nicht durch mangelnde linanzmittel gehrdet.

Nachdem nun die Auswirkungen des Rundunkbeitrags au die Rund-
unkanstalten betrachtet wurden, wird im nchsten Kapitel der Linluss
des neuen Systems au die Grundrechte der Abgabeplichtigen genauer
berprt werden.
III.! Grundrechtliche Beurteilung
J.! Allgemeiner Gleichheitssatz
Der Gesetzgeber ist erplichtet, im Rahmen der Rechtssetzungsgleich-
heit Regelungen zu schaen, die bei der Auerlegung on Lasten
gegenber dem Brger eine Gleichbehandlung durch das Gesetz
sicherstellen.
524
Das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3
Abs. 1 GG olgende Gebot der Gleichheit aller Brger or den oent-
lichen Lasten besagt zunchst, dass alle Menschen in einer Gesellschat
bei der linanzierung staatlicher Leistungen gleich belastet werden
mssen.
525
\ie bereits in 1eil 2 beschrieben wurde, ist damit nicht
gemeint, dass eine Verteilung on Lasten in gleicher lohe au jeden zu
erolgen hat, sondern dass die Gleichheit im Verhltnis der Belasteten
zueinander und gegenber nicht Belasteten gewahrt wird.
526
Bei
nichtsteuerlichen Abgaben wie Beitrgen und Gebhren hat sich die
Gleichbehandlung |.[ am Belastungsgrund, also dem Ausgleich eines
Sonderorteils zu orientieren.
52
Die inanzielle Sonderbelastung on
Indiiduen oder Gruppen au|erhalb der allgemeinen Steuerinanzie-

523
Dies drte jedoch erst der lall sein, wenn ausreichende Lrahrungswerte orliegen,
ermutlich zur Abgabeperiode 201-2020.
524
Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 9.
525
Siehe ln. 123.
526
Siehe ln. 250.
52
Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 26, sinngem|
Jarass, in: Jarass,Pieroth, Art. 3 GG, Rdnr. 52 .

100

rung ist besonders rechtertigungsbedrtig, da die Abgabeplichtigen
grundstzlich schon Steuerzahler sind und ihnen hierdurch zustzliche
Lasten auerlegt werden.
528
Als Ma|stbe zur Beurteilung der Gleich-
behandlung durch das Gesetz gelten grundstzlich Leitprinzipien, die
bei der Verteilung on Lasten beachtet werden mssen.
529
Das Leit-
prinzip bei der Besteuerung ist beispielsweise die Verteilung der Lasten
nach der wirtschatlichen Leistungshigkeit.
530

Beim Rundunkbeitrag bildet dieses Leitprinzip die Verteilung der
Lasten nach der Nutzungsermutung der oentlich-rechtlichen
Rundunkangebote, denn hiernach werden die Abgabenhohen bemes-
sen: \ohnungen und Betriebssttten sind beide Orte potentieller
Rundunknutzung.
531
Lin \ohnungsinhaber hat einen Beitrag zu
entrichten, da hier om Vorliegen eiver Lmpangsgemeinschat ausge-
gangen wird, whrend bei Betriebssttten nach Beschtigten gestaelt
wird, da hierdurch der ermutete kommunikatie Nutzen bercksich-
tigt werden soll.
532
Betriebssttten mit der Moglichkeit besonders
intensier Mediennutzung
533
werden weitere anteilige Rundunkbeitr-
ge auerlegt, r neue Nutzungssituationen entstehen neue Beitrags-
plichten.
534
lr nicht priat genutzte Kratahrzeuge und Gstezimmer
als Orte mit ermuteter intensier Rundunknutzung werden daher
zustzliche Abgaben llig.
535
Menschen mit Behinderungen mssen
nur ein Drittel der Abgabe entrichten, da ihre Nutzungsmoglichkeiten
otmals eingeschrnkt sind.
536
Das Leitprinzip der Nutzungsermutung
entspricht somit einer Lastenerteilung nach dem Aquialenzprinzip,
das typischerweise bei der Bemessung der Abgabenhohe nichtsteuerli-

528
BVerG 55, 24 ,302,, 108, 1 ,16,, Kirchho, lStR V, 119, Rdnr. 14, 1 .
529
Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 25 ., Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht,
Rdnr. 54.
530
Siehe ln. 119.
531
Begrndung zum 15. RAStV, S. 6, 24.
532
Lbd., S. 1.
533
Lbd., S. 18.
534
Lbd., S. 19.
535
5 Abs. 2 RBStV.
536
4 Abs. 2 RBStV, taubblinde Menschen sind daher ollstndig on der Abgabeplicht
ausgenommen, siehe 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 10 RBStV.

101

cher Abgaben Anwendung indet.
53
An dieser Stelle sei noch einmal
explizit darau hingewiesen, dass der Gesetzgeber bei der Bemessung
der Abgabenhohe nicht die konkrete Nutzung bercksichtigt, sondern
ausschlie|lich on einer potentiellen Nutzungsermutung ausgeht.
538


Um im lolgenden beurteilen zu konnen, inwieweit der Gleichheitssatz
bei der Gesetzgebung zum Rundunkbeitrag eingehalten wurde, mssen
zunchst einige Begrilichkeiten deiniert und erlutert bzw. die
Vorgehensweisen des Rundunkgesetzgebers dargestellt werden.
Belastungsgrund r die Abgabeplicht ist nach Kircbbof die om
Rundunk eronete allgemein zugngliche Quelle, die r den Inhaber
der Inormationsreiheit ungehindert erreichbar ist
539
, also der Vorteil
r die Abgabeplichtigen, Rundunk jederzeit empangen zu konnen.
1atbestandsoraussetzung r die Abgabeplicht ist das Programman-
gebot, unabhngig on der konkreten Nutzung.
540
Als Anknpungs-
punkt, also 1atbestand der Abgabeplicht, hat der Gesetzgeber das
Innehaben on \ohnungen, Betriebssttten, nicht priat genutzten
Kratahrzeugen und Gstezimmern gewhlt.
541
In diesen Raumeinhei-
ten wird das Vorliegen on Lmpangsgemeinschaten ermutet, die
dauerhat und unkontrolliert Rundunk rezipieren.
542
Als Bemessungs-
grundlage dient, wie oben dargestellt, die ermutete Nutzung on
oentlich-rechtlichen Rundunkangeboten. Insgesamt bemisst sich die
lohe des Rundunkbeitrags nicht nach dem unmittelbaren Vorteil,
sondern ielmehr soll eine Gleicherteilung der gesamten Last au die
potentiellen Nutzer stattinden.
543

Um bei solchen Massenorgngen wie der Lrhebung des Rundunkbei-
trags eine Praktikabilitt bei der Abgabenerhebung zu ermoglichen, ist
es erassungsrechtlich zulssig, dass der Gesetzgeber typisierend

53
Siehe ln. 116.
538
Siehe beispielhat Begrndung zum 15. RAStV, S. 6, 19, 25.
539
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 13.
540
Lbd., S. 4.
541
2 Abs. 1, 5 Abs. 1, 2 RBStV.
542
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 4.
543
Lbd., S. 45.

102

orgeht.
544
Lr muss also nicht jeden Linzelall bercksichtigen, sondern
kann bei der Gesetzgebung om typischen Regelall ausgehen. Unzuls-
sig wre hingegen, wenn sich der Gesetzgeber bei der 1ypisierung nicht
realittsgerecht, sondern am atypischen lall orientieren wrde.
545
Der
Gesetzgeber legt den Staelungen des Rundunkbeitrags daher pau-
schale Annahmen zugrunde, da nicht jeder Linzelall - also das jeweili-
ge Ausma| der erschiedenen Nutzungsermutungen - bercksichtigt
werden kann. Da die Nutzung lediglich ermutet wird, ist eine genaue
Bemessung ohnehin ausgeschlossen. Die tatschliche Nutzung, die als
einzige eine messbare Gro|e darstellen konnte, ist irreleant. Die
orgenommenen 1ypisierungen hren jedoch zum 1eil zu Sacherhal-
ten, die es unter gleichheitsrechtlichen Aspekten genauer zu berpren
gilt. lierzu muss zunchst betrachtet werden, ob das Leitprinzip der
Nutzungsermutung bei den einzelnen 1atbestnden der Abgabeplicht
konsequent angewandt wurde. Im Anschluss werden die sich ergeben-
den Gleich- und Ungleichbehandlungen durch die Auswahl der 1atbe-
stnde der Abgabeplicht geprt. Au dieser Basis kann dann beurteilt
werden, ob eine gleichheitsgerechte Gesetzgebung bzgl. der Abgaben-
regelungen des Rundunkbeitrags orliegt. Die 1eilbereiung on
Menschen mit Behinderungen und die begrenzten bzw. nicht orhan-
denen Beitragsplichten on Linrichtungen nach 5 Abs. 3, 5 S. 1 Nr. 1
und Abs. 6 RBStV werden nicht 1eil der nheren Betrachtung sein, da
ihre Priilegierungen bei der lestsetzung der Abgabenhohe primr au
sozialstaatliche Grnde zurckzuhren sind und die Belastung selbst
im Vergleich zu der anderer Normadressaten hier nicht als problema-
tisch einzustuen ist. Kernpunkt der olgenden Betrachtungen sind
ielmehr die auerlegten Beitragsplichten im linblick au die Gleich-
heit aller Brger or den oentlichen Lasten.

544
Auch zum lolgenden BVerG 82, 159 ,185 .,, 91, 93 ,115,, 96, 1 ,6,, 108, 1 ,19,,
110, 24 ,292,, 11, 1 ,31,, 120, 1 ,30,, 123, 1 ,19,.
545
BVerG 11, 1 ,31,, 120, 1 ,30,, 123, 1 ,19,.

103

a,! 1atbestand der Abgabeplicht und Bemessungsgrundlage
\ie oben erlutert, knpt der Gesetzgeber die Abgabeplicht an
Raumeinheiten an, in denen typischerweise Rundunkempangsgemein-
schaten orliegen.
546
Im lolgenden wird untersucht, ob beim 1atbe-
stand der Abgabeplicht die Nutzungsermutung konsequent als
Bemessungsgrundlage dient.
aa,! Inhaber on \ohnungen
Rundunk wird ot in huslichen Gemeinschaten empangen.
54

Kircbbof hrt au|erdem an, dass in lamilien der Lmpang on Rund-
unk explizit gewnscht ist, auch im Rahmen der Llternerantwortung
nach Art. 6 Abs. 2 GG,
548
weiterhin diene Rundunk als 1eil der
Lebensgestaltung sozial bzw. gesundheitlich Schwacher oder Schutzbe-
drtiger.
549
Demgegenber steigen die indiidualisierte Mediennutzung
und die Zahl der Lin-Personen-laushalte, was beides den Bestand
klassischer Lmpangsgemeinschaten reduziert. 1rotzdem ist zurzeit
noch daon auszugehen, dass sich otmals die laushaltsangehorigen
zur gemeinsamen Lntspannung und Unterhaltung oder Inormation
or dem lernseher ersammeln.
550
In \ohnungen liegen also typi-
scherweise Lmpangsgemeinschaten or. lolglich ist zumindest zum
gegenwrtigen Zeitpunkt bei der Abgabeplicht on \ohnungsinha-
bern das Leitprinzip gewahrt. Durch die gesamtschuldnerische latung
der Mieter oder Besitzer on \ohnrumen ist au|erdem daon
auszugehen, dass alle diejenigen, die den Rundunk nutzen, zur linan-
zierung herangezogen werden. Im Lrgebnis hat also der Gesetzgeber

546
Begrndung zum 15. RAStV, S. 10, Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 4.
54
Begrndung zum 15. RAStV, S. 6.
548
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 14 .
549
Lbd. i.V.m. Zacher, lStR II, 28, Rdnr. 26 .
550
So auch Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 2 .

104

bei der Abgabeplicht der \ohnungsinhaber eine zulssige 1ypisierung
gewhlt.
551

bb,! Inhaber on Betriebssttten
Betriebssttten bilden laut Kircbbof ebenso Orte des gemeinsamen
Rundunkempangs, da hier beispielsweise whrend der Arbeit, zur
lortbildung oder in Pausen Rundunk genutzt werde.
552
Von einer
Rundunknutzung in Betriebssttten ist im Regelall allerdings nicht
auszugehen:
553
Diese indet huig gar nicht statt und ist otmals nicht
erlaubt.
554
Die Zulssigkeit on priater Nutzung des Internets und
somit des Rundunks ber das Internet am Arbeitsplatz wird on
Unternehmen ollig unterschiedlich gehandhabt, daher kann kein
eindeutiger Regelall abgeleitet werden.
555
Die 1agesreichweite r die
Radionutzung betrgt bei der Arbeit au|er laus lediglich 11,4 .
556

lolglich kann nicht allein om Vorliegen on Rundunkempangsger-
ten wie Radios oder gar Computern - die ja bekanntlich dem Zwecke
der Arbeit selbst dienen - und erschiedenen Prerenzen des Linzel-
nen bei der Rundunknutzung au eine hinreichende|.[ Durch-
schnittsnutzung des Rundunks am Arbeitsplatz geschlossen wer-
den.
55
In ielen Arbeitssituationen wrde die Rundunknutzung storen

551
So auch ebd., S. 1, 2 ., wobei Degevbart spter eine dierenziertere Sichtweise darlegt,
siehe Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 16 ., 21.
552
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 15, so auch \agner,
Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 201.
553
So auch Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 18,
ders., Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S.9, liebig, Rundunkgebhrenplicht
und Medienkonergenz, S. 342, !agver kritisiert die Gleichsetzung des gesamten nicht
priaten Bereichs, da sehr unterschiedliche Nutzungssituationen orlgen, siehe \agner,
Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 15 .
554
Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 18, \ol, in der Darstellung
nach: Briegleb, Rundunkgebhren r PCs. Gem| einer Umrage der Industrie und
landelskammern sowie der landwerkskammern nutzten 96 der Unternehmen
Computer in Betriebssttten nicht zum Rundunkempang, siehe IlK,
Rundunkinanzierung muss neu geordnet werden.
555
Lips, Internet als Rundunkbertragungsweg, S. 112 ., 122.
556
Gattringer,Klingler, MP 2012, S. 41.
55
So aber ohne ausreichende Begrndung Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV,
Rdnr. 2, 31, siehe ebenalls Schneider, NVwZ 2013, S. 21.

105

und kann deshalb nicht stattinden, z.B. in Gro|raumbros oder bei
der Ausbung anspruchsoller 1tigkeiten.
558
Als ein Beispiel r
Radioempang am Arbeitsplatz nennt Kircbbof das Radiogert in der
Bckereiiliale, das typischerweise der Unterhaltung der Angestellten
und Kunden dient.
559
Abgesehen on der innerbetrieblichen Nutzung
wird in Verkausrumen jedoch teilweise au das Vorhalten on
Radiogerten erzichtet, um die sonst entstehende Plicht zur Lntrich-
tung on GLMA-Lntgelten zu ermeiden.
560

Der Gesetzgeber orientiert sich also bei der Vermutung om Vorliegen
on Lmpangsgemeinschaten in Betriebssttten nicht am typischen
lall.
561
Lr behandelt \ohnungen und Betriebssttten gleich als zur
Abgabeplicht heranzuziehende Raumeinheiten, obwohl sie hinsichtlich
der Bemessungsgrundlage ungleich sind. Denn diese - also das Vor-
handensein on Lmpangsgemeinschaten und somit die ermutete
Rundunknutzung - liegt im nicht priaten Bereich gewohnlich gar
nicht or. Betriebliche Lmpangsgemeinschaten /vvev zwar bestehen,
sind aber nicht der Regelall. Daher wird auch das oben herausgestellte
Leitprinzip r die Lastenerteilung beim Rundunkbeitrag - die
Nutzungsermutung - erletzt. Dies ist kritisch, da zunchst die
Begrndung r die Abgabeplicht nicht konsequent erscheint und hier
nicht sachgerecht ausllt. \ohnungen und Betriebssttten sind eben
nicht gleichwertige Orte des Rundunkempangs.
562

lestzuhalten sind also zwei bedenkliche Sacherhalte bei dem 1atbe-
stand der Abgabeplicht r Betriebssttteninhaber: Zum einen wird das
Leitprinzip des Rundunkbeitrags erletzt. Zum anderen werden
,trotzdem, laushalte und Betriebssttten gleichbehandelt. Diese
Gleichbehandlung ungleicher Sacherhalte wird spter einer Prung

558
Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 18.
559
Kirchho, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ,2011,.
560
Korber, in: lessischer Landtag, Oentliche Anhorung, S. 20 .
561
So auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 18.
562
Dies aber behauptet Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 62.

106

unterzogen,
563
um estzustellen, ob ein sachgerechter Grund orliegt,
der die ehlende Dierenzierung moglicherweise rechtertigen kann.
cc,! Inhaber on nicht priat genutzten Kratahrzeugen und
Gstezimmern
Der Gesetzgeber knpt an das Innehaben der o.g. Raumeinheiten eine
Abgabeplicht an, da hier seines Lrachtens ebenalls Lmpangsgemein-
schaten orliegen. Ls besteht zweielsohne im Regelall die Moglich-
keit, in Kratahrzeugen und Gstezimmern Rundunk zu nutzen.
Somit hat der Gesetzgeber grundstzlich eine zulssige 1ypisierung
orgenommen. Jedoch stellt sich hier die lrage nach der Abgrenzung
zu anderen Raumeinheiten, in denen ebenalls typischerweise Lmp-
angsgemeinschaten orliegen. Der Gesetzgeber begrndet das
leranziehen on Gstezimmern damit, dass die Moglichkeit der
Rundunknutzung einen echten Mehrwert biete.
564
Deswegen mssen
Betriebssttten an dieser Stelle zustzlich belastet werden. Dies ist aber
auch bei anderen gewerblichen Raumeinheiten der lall. Beispielsweise
bieten litnessstudios durch installierte lernsehgerte einen echten
Mehrwert gegenber solchen ohne diese zustzliche Unterhaltungs-
moglichkeit. Im linblick au die Bercksichtigung on Kratahrzeu-
gen ist estzustellen, dass die Moglichkeit der Rundunknutzung auch
bei priat genutzten Kratahrzeugen orliegt, im priaten Bereich
jedoch keine zustzliche Abgabeplicht r das Innehaben eines
Kratahrzeuges entsteht. Darum muss auch hier geprt werden, ob es
Grnde gibt, die die orliegenden Gleich- bzw. Ungleichbehandlungen
dieser Raumeinheiten rechtertigen konnen.

563
Siehe hierzu sogleich 1eil 3B.III.1.b,aa,.
564
Begrndung zum 15. RAStV, S. 19.

10

b,! Prung on Gleichbehandlungen ungleicher Sacherhalte und
Ungleichbehandlungen gleicher Sacherhalte
\hrend wesentlich Gleiches gleichbehandelt werden muss, sind
wesentlich ungleiche Sacherhalte auch ungleich zu regeln.
565
Liegt
trotz der Gleichheit zweier Sacherhalte eine Dierenzierung bzw.
trotz Ungleichheit eine Gleichbehandlung or, muss dies gerechtertigt
werden konnen. Im Laue der Jahre hat das BVerG zur Prung der
Rechtertigung on Ungleichbehandlungen gleicher Sacherhalte und
umgekehrt neben dem \illkrerbot ein strengeres Verahren - die
sog. Neue lormel - entwickelt, wobei nun allabhngig der jeweilige
Ma|stab Anwendung indet:
566
Betrit die Gleich- bzw. Ungleichbe-
handlung lediglich sach- oder erhaltensbezogene Merkmale, so gilt das
\illkrerbot, es muss also lediglich einen sachlichen Grund r die
,ehlende, Dierenzierung geben.
56
Als willkrlich sind insbesondere
solche Regelungen zu bezeichnen, die unangemessen sind.
568
Demnach
dar der Gesetzgeber nicht willkrlich Gleich- bzw. Ungleichbehand-
lungen zulassen. Ls reicht jedoch im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG aus,
wenn der Gesetzgeber durch die Gleich- bzw. Ungleichbehandlung die
Lrreichung eines bestimmten Ziels in geeigneter \eise
569
erolgen
kann.
50
Betrit die Gleich- bzw. Ungleichbehandlung personenbezo-
gene Merkmale, kann eine ,ehlende, Dierenzierung nur nach strenge-
ren Ma|stben gerechtertigt werden.
51
Als Grund r die Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung muss demnach eine Gemeinsamkeit bzw. ein
Unterschied zwischen den beiden Normadressaten in signiikanter Art
und \eise orliegen, der die Gleich- bzw. Ungleichbehandlung recht-

565
Auch zum lolgenden BVerG 90, 145 ,196,, 93, 319 ,348,, 94, 241 ,260,, 103, 242 ,258,.
566
Zur Lntwicklung der Rechtsprechung siehe Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG,
Rdnr. 10 .
56
BVerG 89, 132 ,141,, 113, 16 ,214,, 11, 302 ,311,, 123, 1 ,20,, BVerwG 68, 36 ,39 .,,
2, 212 ,218,.
568
Rner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 GG, Rdnr. 20.
569
Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 10.
50
Lbd.
51
Auch zum lolgenden BVerG 55, 2 ,88,, 1, 39 ,58 .,, 94, 241 ,260,, 95, 26 ,316,,
98, 365 ,389,, 113, 16 ,214 .,, 118, 1 ,26,, Pieroth,Schlink, Grundrechte, Rdnr. 42.

108

ertigen kann. Dieser Grund muss durch den Sacherhalt, der geregelt
werden soll, bedingt sein und - neben der Gleich- bzw. Ungleichbe-
handlung selbst - alle damit zusammenhngenden Rechtsolgen
rechtertigen konnen.
52
Um zu unterscheiden, ob die zu prende
Gleich- bzw. Ungleichbehandlung sach- oder personenbezogene
Merkmale betrit, dient die Beeinlussbarkeit des 1atbestands durch
die Person.
53
Ist eine Linlussnahme kaum moglich, liegt ein perso-
nenbezogenes Merkmal or, die strengere Prung ist anzuwenden.
54

Kann hingegen der Betroene durch sein Verhalten Linluss au die
Regelung nehmen und somit nachteiligen Auswirkungen begegnen, ist
eine weniger strenge Prung erorderlich.
55

Bei der Betrachtung der Gleich- und Ungleichbehandlungen im
Rahmen des Rundunkbeitrags ist on personenbezogenen Merkmalen
auszugehen: Das Innehaben on \ohnungen oder Betriebssttten ist
mit linblick au die Abgabeplicht kaum beeinlussbar, da eine Auga-
be dieser Rume zur Vermeidung der Abgabeplicht unrealistisch ist.
Demnach wird hochstwahrscheinlich keine Person obdachlos werden,
ihren Betrieb augeben oder ihr Auto erkauen, um den Rundunkbei-
trag nicht entrichten zu mssen. Das \ohnen in einer \ohnung oder
das Besitzen eines Betriebes sind ielmehr elementare Bedrnisse des
Menschen. Die orliegenden ,ehlenden, Dierenzierungen werden
also anhand der strengeren Verhltnism|igkeitsprung zu beurteilen
sein, eine blo|e \illkrprung ist augrund der Personenbezogenheit
der Merkmale nicht ausreichend.
56
Dabei ist zunchst zu betrachten,
inwieweit das Leitprinzip bei der Lrhebung des Rundunkbeitrags
beachtet wird:
5
Lrolgt die Gleich- bzw. Ungleichbehandlung im
Rahmen des Leitprinzips, also der Lastenerteilung anhand der ermu-

52
Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 53.
53
So hnlich Rner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 GG, Rdnr. 45, Pieroth,Schlink,
Grundrechte, Rdnr. 40.
54
BVerG 95, 26 ,316,, 98, 365 ,389,, Jarass, NJ\ 199, S. 254.
55
BVerG 60, 329 ,346 .,, 90, 22 ,26,, Jarass, NJ\ 199, S. 254.
56
Pieroth,Schlink, Grundrechte, Rdnr. 42, siehe zur Prungsintensitt im Detail Jarass,
NJ\ 199, S. 254 .
5
Auch zum lolgenden Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 32.

109

teten Nutzung, so ist sie on orneherein gerechtertigt und nicht
weiter prungsbedrtig. Ist das Leitprinzip jedoch erletzt, muss eine
Verhltnism|igkeitsprung zur Beurteilung der Verassungsm|igkeit
durchgehrt werden.
aa,! Gleichbehandlung on \ohnungen und Betriebssttten
\ie oben beschrieben, wird die Abgabeplicht r \ohnungen und
Betriebssttten damit begrndet, dass in beiden Raumeinheiten typi-
scherweise Lmpangsgemeinschaten orliegen. \ie sich herausstellte,
ist dies aber bei Betriebssttten nicht regelm|ig der lall. Damit ist als
Konsequenz on orneherein das Leitprinzip der Lastenerteilung
anhand der Nutzungsermutung bei der Belastung on Betriebssttten
erletzt, da eine potentielle direkte Rundunknutzung nicht grundstz-
lich orliegt. Untersucht werden muss daher, ob ein Grund besteht, der
ein solches Gewicht hat, dass die orliegende Gleichbehandlung on
Betriebssttten und \ohnungen bzgl. der Abgabeplicht trotzdem
gerechtertigt werden kann. lierzu ist die Gleichbehandlung anhand
einer Prung der Verhltnism|igkeit zu beurteilen.
Zunchst ist estzustellen, dass die Gleichsetzung on Betriebssttten
mit \ohnungen geeignet ist, der Lrreichung des Ziels des Rundunk-
beitrags - nmlich die unktionsgerechte linanzausstattung der Rund-
unkanstalten durch die Belastung der Allgemeinheit sicherzustellen -
zu dienen. Da durch die Linbeziehung der Betriebssttten Linnahmen
erzielt werden, wird ein Beitrag zur Sicherstellung der unktionsgerech-
ten linanzausstattung geleistet.
Ob die Gleichsetzung on Betriebssttten mit \ohnungen jedoch
erorderlich ist, hngt auch on der Inanspruchnahme des Rundunks
durch die Unternehmen ab. Zunchst konnte die linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks auch ohne die Linbeziehung des
nicht priaten Bereichs gesichert werden, da dieser lediglich einen
Anteil on rd. 8 am Abgabenaukommen ausmacht.
58
Line Kom-

58
So lauten die Planannahmen der Rundunkanstalten r 2013 ., siehe ln. 503.

110

pensation durch eine erhohte Abgabe im priaten Bereich wre also
ermutlich hinnehmbar. Somit ist eine Beteiligung der Betriebssttten
an der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks aus okono-
mischer Sicht ermutlich nicht notwendig. Allerdings kann eine solche
Beteiligung aus gesellschatlichen Grnden durchaus erorderlich sein:
Unternehmen stellen einen 1eil des demokratischen Gemeinwesens dar
und proitieren om oentlich-rechtlichen Rundunk ebenso wie
Priathaushalte.
59
Auch sie ziehen Nutzen aus der Arbeit der Rund-
unkanstalten, beispielsweise durch die Bereitstellung eines unabhngi-
gen Nachrichtenangebotes und der Inormation ber wirtschatliche
Lntwicklungen im nationalen und globalen Rahmen sowie der Aude-
ckung on wirtschatlichen Missstnden oder Korruption.
580
Dieser
\ert ist nicht unbedingt in direkter Nutzung zu messen, sondern
entsteht eher mittelbar. Unter diesem Aspekt ist es prinzipiell ebenso
erorderlich, dass auch Unternehmen einen Beitrag zur Rundunkinan-
zierung leisten. Denn wrde der Rundunk lediglich durch die Priat-
haushalte inanziert, so wrden diese strker belastet, obwohl es ebenso
Augabe des nicht priaten Bereichs wre, einen 1eil der Last zu tragen.
Somit muss aus Grnden der Belastungsgleichheit der nicht priate
Bereich an der Rundunkinanzierung beteiligt werden.
581

Durch den geringen Anteil der Betriebsstttenabgabe am Gesamtau-
kommen aus dem Rundunkbeitrag im Vergleich zur \ohnungsabgabe
ist nicht anzunehmen, dass eine unerhltnism|ige Gleichsetzung
beider Raumeinheiten orliegt. Ls ist ielmehr on einer angemessenen
Beteiligung der Unternehmen an der Rundunkinanzierung auszuge-
hen, denn der weitaus gro|te 1eil wird durch die \ohnungsinhaber
getragen. Der meist eher indirekte Nutzen, der r den nicht priaten
Bereich aus der Bereitstellung des oentlich-rechtlichen Rundunks

59
Begrndung zum 15. RAStV, S. 2, so auch Degenhart, Verassungsragen eines
Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 19, lesse, SZ . 09.08.2012, S. 39.
580
Degevbart beschreibt die Leistungen des oentlich-rechtlichen Rundunks als Llement der
kulturellen Inrastruktur, das auch den Unternehmen zugutekomme, siehe Degenhart,
ZUM 2009, S. 382.
581
So hnlich Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 14.

111

entsteht, wird daher auch durch einen entsprechend kleineren Beitrag
des nicht priaten Bereichs am Aukommen aus der Rundunkabgabe
abgegolten. Denn die Gleichbehandlung beider Raumeinheiten bezieht
sich zwar au den Abgabentatbestand, nicht jedoch au die lohe der
Abgabe. Durch die Bercksichtigung der gestaelten Beschtigtenzah-
len bei der Bemessung der Abgabenhohe ist weiterhin daon auszuge-
hen, dass die Belastung der Betriebssttten untereinander gerecht
erteilt ist.
582

Im Lrgebnis ist also estzuhalten, dass die Gleichsetzung on Betriebs-
sttten mit \ohnungen erhltnism|ig und insoern zu rechtertigen
ist, obwohl keine gleichwertigen Lmpangsgemeinschaten orliegen.
Zu rechtertigen ist die Gleichsetzung ielmehr durch den eher mittel-
baren Nutzen, den der oentlich-rechtliche Rundunk auch dem nicht
priaten Bereich bietet.
583

bb,! Ungleichbehandlung on priat und nicht priat genutzten
Kratahrzeugen
Sowohl r priat als auch r nicht priat genutzte Kratahrzeuge
besteht die Vermutung der potentiellen Rundunknutzung, die im nicht
priaten Bereich zur Abgabeplicht hrt, im priaten Bereich dagegen
keine zustzliche Abgabeplicht auslost. \hrend im priaten Bereich
die Rundunknutzung in Kratahrzeugen bereits durch die Abgabe des
\ohnungsinhabers umasst wird, ist dies im nicht priaten Bereich
durch die Abgabe r die Betriebssttte nicht der lall. Der Gesetzgeber
begrndet die orliegende Ungleichbehandlung wie olgt: Im priaten
Bereich bestehe keine Abgabeplicht r Kratahrzeuge, da mit der r

582
Dies betrit nur das Verhltnis der Betriebssttten zueinander. Aspekte, die die Gleich-
bzw. Ungleichbehandlung on Unternehmen mit wenigen Betriebssttten und
beispielsweise lilialbetrieben betreen, sind hier nicht gemeint, siehe hierzu spter
1eil 3B.III.1.c,cc, und insbesondere 1eil 3B.IV.2.a,.
583
Da die Linbeziehung des nicht priaten Bereichs in die Abgabeplicht insgesamt
erhltnism|ig erolgt, ist an dieser Stelle unerheblich, dass die Nutzungsermutung r
die Bemessung der Abgabeplicht als Leitprinzip gar nicht Anwendung inden kann, a.A.
Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 1 .

112

das Innehaben der \ohnung geleisteten Abgabe die Nutzung on
Rundunk im Kratahrzeug bereits abgegolten sei.
584
Im nicht priaten
Bereich werde jedoch eine neue Nutzungssituation gegenber der
Nutzung im Priathaushalt geschaen.
585
Demnach sieht der Gesetz-
geber den Grund r die Ungleichbehandlung im Vorliegen unter-
schiedlicher Nutzungssituationen.
Unstrittig ist, dass Kratahrzeuge zu mindestens 96 mit Radioger-
ten ausgestattet sind
586
und hier on einer regelm|igen lorunknut-
zung auszugehen ist.
58
Allerdings ist unklar, warum in Kratahrzeugen
des nicht priaten Bereichs eine neue Nutzungssituation entstehen soll,
im priaten Bereich aber nicht. Die Nutzungssituationen diergieren
doch ielmehr innerhalb eines Bereichs: So nutzen beispielsweise im
priaten Bereich iele Menschen Rundunk zur Unterhaltung whrend
der lahrt, wobei es ebenso Personen gibt, die das Radiohoren ableh-
nen. Im nicht priaten Bereich kann z.B. die gemeinsame lahrt im
Dienstwagen zur Vorbesprechung geschtlicher 1ermine o.. genutzt
werden, wobei der Rundunkempang storen wrde. Andererseits ist
beispielsweise beim Kurier- oder 1axiahrer on einer intensien
Rundunknutzung auszugehen. Deutlich wird, dass die Nutzungsinten-
sitt on Rundunk in Kratahrzeugen stark ariiert, wobei der Unter-
schied hier nicht regelm|ig zwischen priatem und nicht priatem
Bereich auszumachen ist, sondern ielmehr innerhalb eines Bereichs
autritt. Insoern bleibt hinsichtlich der ermuteten Rundunknutzung
bzw. des moglichen kommunikatien Nutzens unklar, ob deutliche
Unterschiede zwischen priatem und nicht priatem Bereich bestehen.
lieron ist zunchst nicht auszugehen. Bei Betrachtung der weiteren
Argumentation des Gesetzgebers wird deutlich, dass die Abgabeplicht
r nicht priat genutzte Kratahrzeuge in erster Linie durch den
Mehrwert begrndet wird, den ein Kratahrzeug r den gewerblichen

584
Begrndung zum 15. RAStV, S. 6.
585
Lbd., S. 19.
586
Deutsches Kratahrzeuggewerbe, Zahlen & lakten 2011, S. 29.
58
40 der Personen ab 10 Jahren horen tglich Radio im Auto, siehe Gattringer,Klingler,
MP 2012, S. 41.

113

Nutzer bietet.
588
Dieser Mehrwert, der gleicherma|en au andere
Betriebsgegenstnde zutreen mag, hat aber keinerlei Verbindung zur
Vermutung der Rundunknutzung. Linen Mehrwert stellen auch
luman- oder Sachkapital dar, diese losen aber ebenso wenig eine
zustzliche Abgabeplicht aus. Als weiteren Rechtertigungsgrund r
die Ungleichbehandlung hrt der Gesetzgeber nicht priat genutzte
Kratahrzeuge an, deren Inhaber mangels einer zugehorigen Betriebs-
sttte sonst nicht belastet werden wrden ,z.B. 1axiahrer ohne
Zugehorigkeit zu einem 1axiunternehmen mit Bro,.
589
lier konne
auch on einer rollende|n[ Betriebssttte
590
gesprochen werden. Lin
solcher Sacherhalt stellt jedoch die Ausnahme dar und msste gerade
augrund typisierender Gesetzgebung nicht unbedingt bercksichtigt
werden. Lrst recht kann er keine Abgabeplicht r alle restlichen nicht
priat genutzten Kratahrzeuge begrnden, da sich der Gesetzgeber
dann am atypischen lall orientieren wrde. Lin m.L. letzter denkbarer
Grund r eine dierenzierende Nutzungssituation, die die orliegende
Ungleichbehandlung zum priaten Bereich rechtertigen konnte,
entsteht bei nicht priat genutzten Kratahrzeugen moglicherweise
dadurch, dass ein Betriebssttteninhaber otmals wesentlich mehr
Kratahrzeuge besitzt als eine Priatperson.
591
Somit kann in der
Gesamtbetrachtung durch den nicht priaten Bereich Rundunk strker
genutzt werden. Die lahrzeuge werden allerdings lediglich durch die
Beschtigten oder, im speziellen lall der Autoermietungen, durch den
Mieter genutzt. Die mogliche Rundunknutzung durch Beschtigte
wird jedoch bereits durch die Staelung des Beitrags der Betriebssttte

588
Lrasst sind damit insbesondere die Kratahrzeuge, die dem unmittelbaren
Lrwerbszweck dienen oder auch steuerlich als Betriebsermogen angesetzt werden., siehe
Begrndung zum 15. RAStV, S. 19 mit weiteren Beispielen.
589
Lbd., S. 19 .
590
Schwall-Dren, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 4.
591
So auch zum lolgenden Licher, MP 2012, S. 618.

114

bercksichtigt.
592
Bei Mietahrzeugen bilden die Mieter hingegen
berhaupt keine typische Lmpangsgemeinschat, da sie gar nicht der
Betriebssttte zuzuordnen sind
593
und schon grundstzlich priat ihren
Rundunkbeitrag entrichtet haben. Keinesalls kann die Ungleichbe-
handlung durch die Gewinnerzielungsabsichten bzw. steuerlichen
Absetzungsmoglichkeiten des nicht priaten Bereichs gerechtertigt
werden.
594
\ren diese okonomischen laktoren der Grund r die
leranziehung on Kratahrzeugen des nicht priaten Bereichs, so
htte der Gesetzgeber hier als Bemessungsgrundlage nicht die ermute-
te Rundunknutzung, sondern den Umsatz oder eine andere wirtschat-
liche Gro|e whlen mssen, die im Ubrigen bereits durch die leran-
ziehung der Betriebssttten Bercksichtigung geunden htte und nicht
durch den Bestand an Kratahrzeugen ermittelt werden wrde.
Zusammengeasst kann also kein rechtertigender Grund r die
Ungleichbehandlung der Abgabeplichten r priat und nicht priat
genutzte Kratahrzeuge geunden werden.
595
Ls ist nicht erkennbar,
warum im nicht priaten Bereich eine neue Nutzungssituation entste-
hen sollte. Auch ein anderer sachlicher Grund r die Ungleichbehand-
lung ist nicht ersichtlich. Die Regelung ist insoern im Lrgebnis als
willkrlich einzustuen. Line Verhltnism|igkeitsprung der Un-
gleichbehandlung kann daher entallen bzw. ist gar nicht erst moglich,
da es schon am sachlichen Grund zur Rechtertigung mangelt. Die
Ungleichbehandlung on priat und nicht priat genutzten Kratahr-
zeugen zu Lasten Letzterer nach 5 Abs. 2 Nr. 2 RBStV ist somit
erassungsrechtlich unzulssig.

592
Dies erkennt !agver, die eine Abgabeplicht r das Innehaben nicht priat genutzter
Kratahrzeuge als erorderlich erachtet, da hier wesentlich huiger bzw. intensier
Rundunk genutzt wrde als in der Betriebssttte selbst, siehe \agner, Abkehr on der
Rundunkgebhr, S. 188 . \rde der Argumentation geolgt, drten jedoch die
Betriebssttten selbst kaum belastet werden, sondern ast ausschlie|lich bzw. wesentlich
hoher die Kratahrzeuge. Lbenso mssten dann augrund der Nutzungsintensitt auch
Kratahrzeuge des priaten Bereichs eine weitere Abgabeplicht auslosen.
593
Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 19 ., 31 .
594
So aber Schneider,Siekmann, in: lahn,Vesting, 5 RBStV, Rdnr. 21.
595
So auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 23, a.A.
Schneider,Siekmann, in: lahn,Vesting, 5 RBStV, Rdnr. 20.

115

cc,! Ungleichbehandlung on abgabeplichtsauslosenden und nicht
abgabeplichtsauslosenden Raumeinheiten im Allgemeinen
Neben der Beitragsplicht r \ohnungs- und Betriebssttteninhaber
begrndet der Gesetzgeber die Abgabeplicht r zustzliche Raumein-
heiten, die in den nicht priaten Bereich allen, mit einer besonders
hohen Rundunknutzungsintensitt und einem Mehrwert, der durch die
Rundunkempangsmoglichkeit entstehe.
596
Bei Gstezimmern bestehe
die Moglichkeit besonders intensier Mediennutzung
59
bzw. die
berdurchschnittlich intensie Rundunknutzung durch wechselnde
Gste.
598
Au|erdem stelle die Lmpangsmoglichkeit im lremdener-
kehr einen echten Mehrwert dar.
599
Dies ist allerdings nicht immer der
lall: Jugendherbergen oder lostels beispielsweise, die keine lernseher
in den Gstezimmern anbieten, werden on der Begrndung nicht
umasst, aber trotzdem belastet. \arum au|erdem keine weiteren
Raumeinheiten hinzugezogen werden, au die die o.g. Merkmale
ebenalls zutreen, ist unklar. So konnte der Gesetzgeber beispielsweise
die Rume on litnessstudios, in denen lernseher angebracht sind, mit
einer zustzlichen Abgabeplicht belegen. Lbenso konnten llughen,
die iele lernseher zur Unterhaltung wartender lluggste bereithalten,
zu einer weiteren Abgabe augrund intensier Rundunknutzung
herangezogen werden. Bei diesen Raumeinheiten ist ebenalls on einer
hohen Nutzungsintensitt und on einem echten Mehrwert durch die
Rundunkempangsmoglichkeit auszugehen. Au den ersten Blick
wrde dies ermutlich direkt als unzulssige Mehrbelastung eingestut
werden, da die Inhaber on litnessstudios und llughen doch bereits
augrund ihrer Betriebssttten, gestaelt nach der Mitarbeiterzahl,
abgabeplichtig sind. Ohne lrage handelt es sich hier aber um die
gleiche Situation wie bei Gstezimmern: Diese liegen normalerweise
ebenalls in den gleichen Rumlichkeiten wie die Betriebssttte selbst,

596
Begrndung zum 15. RAStV, S. 18 .
59
Lbd., S. 18.
598
Lbd., S. 19.
599
Lbd.

116

r die bereits eine Abgabe entrichtet wird. Andererseits muss sich der
Gesetzgeber grundstzlich bei der Gestaltung on Abgaben nicht r
die zweckm|igste oder gerechteste Ausgestaltung entscheiden,
sondern kann aus Grnden der Praktikabilitt und Vollzugseizienz
eine Regelung schaen, die lediglich das erassungsrechtlich Zulssige
beachtet.
600
Lr muss nicht r jede denkbare Situation gesonderte
Regeln schaen. Somit konnen Linzellle ernachlssigt werden.
Insoern ist unter erassungsrechtlichen Aspekten an dieser Stelle
nicht nachweisbar, dass sich die Abgabeplicht noch au weitere
Raumeinheiten erstrecken msste bzw. dass on einer Abgabeplicht
r nicht priat genutzte Raumeinheiten zustzlich zu Betriebssttten
abgesehen werden msste.

Als Zwischenergebnis ist estzuhalten, dass die Beitragsplicht r
Kratahrzeuge im nicht priaten Bereich unzulssig ist und die Bei-
tragsplicht r Gstezimmer im Vergleich zu anderen, mit hnlicher
Nutzungsintensitt belegten Raumeinheiten als kritisch eingestut
werden kann.
c,! Rechtspolitische Beurteilung
Nachdem die Regelungen zum Rundunkbeitrag hinsichtlich der
\ahrung der Gleichbehandlung betrachtet wurden, sollen an dieser
Stelle die rechtspolitischen Probleme augehrt werden, die hiermit im
Zusammenhang stehen. Sie haben zwar keine direkten Auswirkungen
au die erassungsrechtliche Zulssigkeit, sind aber im Systemgege
des Rundunkbeitrags unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten
besonders r den noch olgenden 1eil der Arbeit interessant.

600
BVerG 96, 1 ,6 .,, 108, 1 ,19,, 110, 412 ,436 .,.

11

aa,! Systembruch
Die bereits beschriebenen, nicht konsequenten Systematiken bei der
\ahl der Anknpungspunkte r die Abgabeplicht widersprechen
dem grundlegenden Konzept des Rundunkbeitrags.
601
lierr zeichnet
sich allerdings deutlich ein Grund ab, der insbesondere unter Berck-
sichtigung der Regelungen zur ehemaligen Rundunkgebhr leicht
erkennbar wird: Die nicht zu rechtertigenden Abgabeplichten r
nicht priat genutzte Kratahrzeuge und die als kritisch einzustuenden
Abgabeplichten r Gstezimmer im Vergleich zu anderen nicht
belasteten Raumeinheiten beruhen aller Voraussicht nach au einem
ersteckten Gertebezug zu Autoradios bzw. lernsehgerten in
Gstezimmern, der nicht dem System des Rundunkbeitrags entspricht,
sondern als Relikt der Rundunkgebhr beibehalten wird.
602
Dies
kann wiederum nur dem Ziel der Linnahmesicherung der Rundunk-
anstalten
603
bei gleichzeitiger Vermeidung einer Anpassung der Abga-
benhohe trotz eines Systemwechsels dienen.
604
Denn hier wird allem
Anschein nach das Gert und nicht das Vorliegen einer Lmpangsge-
meinschat abgegolten.
605
Die Lrzielung on Linnahmen, die bei der
Auerlegung on Lasten grundstzlich das Ziel ist,
606
kann jedoch kein
sachlicher Grund r die beschriebenen Dierenzierungen sein, weil sie

601
So hnlich Degenhart, ZUM 2011, S. 19.
602
Dies unterstreicht beispielsweise das olgende Zitat on icber ,der allerdings einen
Systembruch erneint,: Ls wre im Ubrigen auch nicht einzusehen, warum sich die heute
bestehende Gebhrenplicht r Radios in gewerblich genutzten Kratahrzeugen nach
dem neuen Modell einach in Lut aulosen sollte., siehe Licher, MP 2012, S. 618.
603
So auch Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 39 .
604
So auch lilker, Stellungnahme 15. RAStV, S. 12, ec/ wies darau hin, dass der
Rundunkbeitrag so konzipiert sei, dass eine Beibehaltung der Abgabenhohe sichergestellt
werden konne, siehe Beck, in der Darstellung nach: o.A., lK 03,2012, S. 11. Die Lnder
htten sich daher entschlossen, zur \ahrung der Beitragsstabilitt den nicht priaten
Bereich wie im bisherigen Umang einzubeziehen, siehe Gall,Schneider, in:
lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 33.
605
So hnlich Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge, S. 33.
606
Ls gibt auch andere Grnde r die Auerlegung on staatlichen Lasten, z.B.
Lenkungsunktionen, siehe beispielsweise Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG,
Rdnr. 14 ., Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 46 . Da der Rundunkbeitrag aber einen
reinen linanzierungszweck hat, ist hier auch die Linnahmeerzielung die einzig zu
betrachtende lunktion.

118

sonst jegliche ,ausuernde, Abgabeplichten rechtertigen konnte. Da
die Anknpung an Raumeinheiten, in denen typischerweise Lmp-
angsgemeinschaten orliegen, nicht konsequent erolgt, sondern
teilweise an den Gertebestand angeknpt wird, liegt ein Systembruch
or. Lin solcher Systembruch ist grundstzlich ein Indiz r die Verlet-
zung des Gleichheitsgrundsatzes.
60
Die eben dargestellten Annahmen
sollen anhand des olgenden Sacherhalts erdeutlicht werden.
Line Reorm, nach der av..cbtie;ticb laushalte und Betriebssttten mit
der Abgabeplicht belegt werden sollten, war schon einmal r das Jahr
2005 angedacht.
608
Jedoch wurde hieron wieder Abstand genommen,
da mit erheblichen Linnahmeausllen zu rechnen war. Auch bei der
erneuten Diskussion um ein solches Modell im Jahre 200 sorgte das
mit dem Systemwechsel erbundene Lntallen on Mehrachgebhren-
plichtigen erneut r Probleme. Zu diesem Zeitpunkt kndigte die
GLZ hiermit erbundene Linnahmeauslle on insgesamt etwa
200-300 Mio. t p.a. an. Zum Vergleich: Mit dem 18. KLl-Bericht
wurde angenommen, dass die Linnahmen aus dem Rundunkbeitrag
r nicht priat genutzte Kratahrzeuge maximal 323 Mio. t p.a.
betragen werden.
609
Dies macht deutlich, warum die Abgabeplicht r
eben diese Linheiten beibehalten wurde.
610
Der politische \unsch, die
Abgabenstabilitt zu wahren, stand ber dem Ziel, ein konsequentes
System einzuhren, das moglicherweise bei weiteren Gruppen zu
Mehrbelastungen gehrt htte. Die Annahme, dass ein ersteckter
Gertebezug und Systembruch zugunsten der Stabilitt der lohe der
Rundunkabgabe toleriert wurden, beruht allerdings nicht allein au
Mutma|ungen. In der Politik wurde eingerumt, dass an der Abgabe-
plicht r nicht priat genutzte Kratahrzeuge estgehalten werden

60
BVerG 104, 4 ,8,, Lnglisch, in: Stern,Becker, Art. 3 GG, Rdnr. 39, Rner, in: Bonner
Kommentar, Art. 3 GG, Rdnr. 38.
608
Siehe auch zum lolgenden ln. 402.
609
Siehe Anhang I, 1ab. 6.
610
Lin weiteres Indiz hierr ist die der KLl gemeldete Lrtragsplanung: Laut icber handele
es sich hierbei um eine Punktlandung, da die Lrtrge aus dem Rundunkbeitrag in
2013-2016 nur im zweistelligen Millionenbereich on den Lrtrgen aus der ehemaligen
Rundunkgebhr der letzten Gebhrenperiode 2009-2012 abweichen wrden, siehe Licher,
Von der Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag, S. 4.

119

msse, um die sonst eintretenden Mindereinnahmen zu ermeiden.
611

Im Anschluss an das erste Beitragsjahr msse neu bewertet werden, ob
die Abgaben r Kratahrzeuge zur Lrreichung der erorderlichen
Linnahmen weiterhin gebraucht wrden oder nicht. Danach msse das
lortbestehen des Abgabentatbestands berdacht werden. Dies wurde
auch durch eine Laluierungsklausel in der Protokollerklrung zum
15. RAStV estgehalten.
612

bb,! Doppelbelastungen
Lin weiteres Problem unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten
sind die Doppelbelastungen, die durch die Anknpungspunkte r die
Abgabeplicht entstehen. \ie oben dargelegt, dar bei der 1ypisierung
die Bercksichtigung on Linzelllen entallen, wenn nur ein kleiner
Prozentsatz benachteiligt wird. Dies betrit auch die strkere Belastung
einzelner Abgabeplichtiger im Vergleich zu anderen, wenn mehrere
1atbestnde au sie zutren und dadurch eine doppelte Zahlungslast
entstnde.
613

Grundstzlich ersucht der Gesetzgeber Doppelbelastungen beim
Rundunkbeitrag beispielsweise durch die Regelung in 5 Abs. 5 S. 1
Nr. 3 RBStV zu erhindern, indem bei rumlichem Zusammenallen
on \ohnung und Betriebssttte sowie einem Inhaber der beiden
Raumeinheiten nur ein Beitrag zu entrichten ist. Doppelbelastungen
entstehen trotzdem r jeden Inhaber on Zweitwohnungen und r
Betriebssttteninhaber mit mehr als zwei Kratahrzeugen bzw. r
Gstezimmer ab der zweiten Raumeinheit. Da eine Person nur zu
einem Zeitpunkt an einem Ort Rundunk nutzen kann, ist es hinsicht-
lich der Bemessungsgrundlage erklrungsbedrtig, warum z.B. Zweit-
wohnungen eine Abgabeplicht auslosen. Unter dem Gesichtspunkt der

611
Siehe lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 544, auch zum lolgenden on
Boetticher, im Interiew mit: lartung, ProMedia 03,2011, S. 5.
612
Protokollerklrung aller Lnder und ergnzend des Landes Schleswig-lolstein zum
15. RAStV.
613
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 6.

120

Doppelbelastung ist auch die Abgabeplicht r Kratahrzeuge beson-
ders kritisch, da die Betriebssttte schon r ihre Beschtigten belastet
wird, die sich jedoch evtreaer im Gebude des Betriebes oaer im lahr-
zeug auhalten konnen. Bei Gstezimmern indet die Belastung ihre
ermeintliche Rechtertigung in der hohen Nutzung durch wechselnde
Gste, diese haben jedoch schon - soern sie ber einen \ohnsitz in
Deutschland ergen - priat ihre Abgabe geleistet. Diese Doppelbe-
lastungen stellen erneut ein Indiz r ein inkonsequentes System dar.
614

cc,! Ungeeignetheit des Anknpungspunktes
Losen Raumeinheiten, in denen typischerweise Rundunkempangsge-
meinschaten orliegen, die Abgabeplicht aus, ist dies schon on
orneherein unprzise, da hierdurch nicht direkt erkennbar ist, au
welche Raumeinheiten eine Abgabeplicht zutrit. Unter den geltenden
1atbestand llt - konsequent betrachtet - grundstzlich lediglich die
\ohnung. Die durch den Gesetzgeber gewhlten heranzuziehenden
Raumeinheiten durch die bestehenden Regelungen lassen keine Strin-
genz erkennen: Insgesamt beruht die Anwendung des 1atbestands au
andere Raumeinheiten au|erhalb der \ohnung au keiner sachgerech-
ten Auswahl, die gleiche Sacherhalte mit derselben Rechtsolge
erknpt.
615
Auch lassen Raumeinheiten nur schwerlich und nicht
erlsslich Rckschlsse au die Nutzungsermutung zu, nach der
jedoch bei Betriebssttten, Kratahrzeugen und Gstezimmern
gestaelt wird.
616
Kircbbof beschreibt selbst, dass das Lmpangsgert
moderner 1echnik nicht mehr raumgebunden ist, lorunk- und
lernsehempang kaum noch in technischer Alternatiitt erlebt werden,
im Ubrigen ein leicht bewegliches Gert sich kaum mehr erlsslich

614
Degevbart spricht on systemwidrige|n[ Mehrachbelastungen und asst diese sogar noch
weiter, siehe Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 11.
615
Zum Lrordernis der sachgerechten Auswahl siehe BVerG 90, 145 ,196,, 93, 319 ,348,,
103, 242 ,258,.
616
Cever betont, es gebe keinen Zusammenhang zwischen der Mitarbeiter- bzw. Kz- oder
Gstezimmeranzahl und der Rundunknutzung, siehe Geuer, MMR 10,2012, S. VI.

121

einem laushalt oder einem Gewerbebetrieb zuordnen lsst.
61
Somit
ist der 1atbestand des Innehabens einer Raumeinheit ungeeignet, auch
hinsichtlich der Lntwicklung der Medien und Lndgerte.
Durch das Anknpen an \ohnungen, Betriebssttten, Kratahrzeuge
und Gstezimmer liegt insgesamt ein deutlicher \iderspruch zum
Kerngedanken der Reorm or: Zum einen sollte eine Ablosung on
dem Gertetatbestand stattinden und eine Anknpung an den
Menschen als Schuldner geunden werden. Auch Kircbbof sieht die
Anknpung an den Menschen als elementar an.
618
Zum anderen ist
jedoch der Anknpungspunkt die Raumeinheit. Dass beispielsweise
alle laushalte gleichbehandelt werden und nicht an den einzelnen
Bewohner angeknpt wird, ist nicht logisch konsequent.
619
Genauso
problematisch ist die Anknpung an Betriebssttten anstelle Unter-
nehmen als juristische Personen heranzuziehen. lierdurch wrde das
Problem ermieden werden, dass lilialbetriebe hoher belastet werden,
obwohl bei ihnen kein hoherer kommunikatier Nutzen besteht als bei
einem Unternehmen mit der gleichen Anzahl an Mitarbeitern in einer
Betriebssttte.
620

Dieser \iderspruch in der Reorm drte im lolgenden noch klarer
erkennbar werden, denn er hngt nicht nur mit der \ahl des Anknp-
ungspunktes, sondern insbesondere mit der gewhlten Bemessungs-
grundlage zusammen.
dd,! Ungeeignetheit der Bemessungsgrundlage
Bei der Neuordnung der Rundunkinanzierung ist die \ahl der
Bemessungsgrundlage nicht olgerichtig ausgeallen: Ist der Belastungs-
grund laut Kircbbof die om Rundunk eronete allgemein zugngliche
Quelle, die r den Inhaber der Inormationsreiheit ungehindert

61
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 12 .
618
Lbd., S. 13 .
619
So hnlich auch lechner, UlI1A 2011, S. 635.
620
Siehe hierzu im Detail Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 22 .,
der jedoch hierin bereits einen Versto| gegen den allgemeinen Gleichheitssatz begrndet
sieht. Dies wird spter in 1eil 3B.IV.2.a, auzugreien sein.

122

erreichbar ist
621
bzw. genauer gesagt die Grundersorgung durch die
Gesamteranstaltung Rundunk
622
als Leistung r die Allgemeinheit,
623

so ist die Bemessungsgrundlage in lorm der Nutzungsermutung nicht
logisch. Dies wird auch bei der 1ypisierung deutlich: Je weiter der
Anknpungspunkt r die Abgabeplicht geasst werde, desto besser
sei dies r die Vereinbarkeit mit Art 3 Abs. 1 GG, da somit weniger
Moglichkeiten r das 1rittbrettahren geschaen wrden und eine
Verteilung der Lasten au moglichst alle potentiellen Nutzer angestrebt
werde.
624
Der Nicht-Rundunknutzer stelle den absoluten Ausnahme-
tatbestand dar und konne olglich im Rahmen der 1ypisierung ernach-
lssigt werden.
625
Dem ist der Gesetzgeber geolgt, indem er den
Abgabentatbestand sehr weit geasst hat, so dass im Lrgebnis aktisch
jeder on der Abgabeplicht betroen ist. Ls ist inolgedessen klar
erkennbar, dass die Allgemeinheit belastet werden soll. 1rotzdem wird
nach der geltenden Gesetzeslage und laut Kircbbof das Vorliegen eines
Sonderorteils - nmlich die dem Inhaber der abgabeplichtsauslosen-
den Raumeinheiten eronete Nutzungsmoglichkeit - durch den
Rundunkbeitrag ausgeglichen.
626
Der \ert des Rundunks ist dagegen
nicht orrangig in ermuteter Nutzung durch unmittelbaren Rundunk-
empang messbar, sondern liegt ebenso, auch wiederum nach der
Gesetzeslage und Argumentation Kircbbof., im Nutzen r die Allge-

621
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 13.
622
So treend liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 231, Dargel,
Rundunkgebhr, S. 1, Lberle, AP 1995, S. 560.
623
Degenhart, lunktionsautrag, linanzierung, Strukturen, S. 45.
624
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 61.
625
So auch ebd., S. 66, lesse, SZ . 09.08.2012, S. 39, das BVerG bzw. das BVerwG geht
on einer zulssigen Abweichungsquote om Regelall i.l.. ,5 bzw. 10 aus, siehe
BVerG 1, 1 ,25, bzw. BVerwG 68, 36 ,38,. Da in 2011 allein ber 96 der
Priathaushalte ber einen lernseher ergten, siehe ln. 259, ist die niedrigere Quote in
jedem lall erllt, zur Vernachlssigbarkeit on Ausnahmen grundlegend
BVerG 84, 348 ,360,, 91, 93 ,115,, die allgemeine landlungsreiheit der Nicht-
Rundunknutzer jedoch als beeintrchtigt einstuend on Mnch, Stellungnahme
15. RAStV, S. 4.
626
Siehe 1eil 3B.III.1. und genauer Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 56 .

123

meinheit.
62
Die Bemessungsgrundlage in lorm ermuteter ,direkter,
Nutzung passt demnach praktisch nicht zum Belastungsgrund. Unter
diesem Gesichtspunkt erscheint im Ubrigen der Anknpungspunkt r
die Abgabeplicht noch ungeeigneter, msste doch in jedem lall die
Person selbst herangezogen und nicht das Innehaben on Raumeinhei-
ten zugrunde gelegt werden.
d,! Lrgebnis
Obwohl es eine empirisch gut begrndete Vermutung gibt, dass
nahezu jeder Mensch in Deutschland das Rundunk- und lernsehpro-
gramm nutzt, dieses Programmangebot also eine allgemein genutzte
Inormationsquelle ist, wird diese Indiidualnutzung nicht - widerleg-
bar - unterstellt, sondern in laushalten und Betriebsttten ermu-
tet.
628

Diese Annahme on Kircbbof asst genau das Dilemma zusammen, das
sich im Lrgebnis beim Rundunkbeitrag herausstellt: Obwohl eigentlich
eine Anknpung an die Person unter den Prmissen, au denen der
Rundunkbeitrag beruht, sinnoll wre, wird an Raumeinheiten ange-
knpt, in denen das Vorliegen on Lmpangsgemeinschaten ermutet
wird. \hrend eine Abgabeplicht beim Innehaben on \ohnungen
noch gut zu rechtertigen ist, liegt der Grund r die Abgabeplicht bei
Betriebssttten im Regelall gar nicht or. Noch kritischer bzw. sogar
unzulssig ist die leranziehung on Gstezimmern bzw. on nicht
priat genutzten Kratahrzeugen, da - zumindest bei letzteren Linhei-
ten - der sachliche Grund zur Dierenzierung on anderen, gleicharti-
gen Raumeinheiten ehlt und die Abgabeplicht eher unter dem Aspekt
der Abgabenstabilitt geschaen wurde als im Sinne eines einheitlichen
Systems. Diese Regelungen haben allem Anschein nach ausschlie|lich
politische Beweggrnde, da eine Lrhohung der ehemaligen Rundunk-
gebhr in keinem lall orgenommen werden sollte.

62
Begrndung zum 15. RAStV, S. 2, 6, Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV,
Rdnr. 34, Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 56 .
628
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 4.

124

Im Lrgebnis ist also der Rundunkbeitrag unter Gesichtspunkten der
Gleichheit des Brgers or den oentlichen Lasten als kritisch anzuse-
hen und konnte ermutlich in 1eilen einer Prung durch das BVerG
nicht standhalten.
629

2.! Recht auf informationelle Selbstbestimmung
Der Rundunkbeitrag wurde im Voreld der Ratiizierung des
15. RAStV ermehrt als datenschutzrechtlich bedenklich angesehen.
630

Insbesondere der Abgleich der Melderegister zwischen den Behorden
und dem Beitragsserice
631
und die Lntstehung einer umangreichen,
bundesweiten Datenbank beim Beitragsserice rckten in den Blick der
Kritiker. Au|erdem wurden Bedenken gegenber der Regelung geu-
|ert, dass Dritte zur Auskunt ohne das \issen des Betroenen
herangezogen werden konnen.
632
\eiterhin wurden die Regelungen im
linblick au die Moglichkeiten der Datenerhebung bei nicht oentli-
chen Stellen
633
und die Begrndungsplicht r Abmeldungen
634

bemngelt.
In diesem Kapitel soll betrachtet werden, inwieweit die Regelungen
zum Rundunkbeitrag in das Recht au inormationelle Selbstbestim-
mung eingreien und ob diese Linschrnkungen zu rechtertigen sind.
Dabei erolgt eine Konzentration au die r diese Arbeit ausschlie|lich
erorderlichen Aspekte. Line ollumngliche Beurteilung der Veras-
sungsm|igkeit ist an dieser Stelle nicht orgesehen, sondern ielmehr
die lerausstellung und Linschtzung einzelner kritischer Punkte sowie
des aktuellen Meinungsstandes.

629
So auch Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 11a.
630
Auch zum lolgenden zusammenassend zu den Kritikpunkten siehe
Datenschutzbeautragte Bund und Lnder, Stellungnahme 15. RAStV, S. 2 .
631
14 Abs. 9 und 11 Abs. 4 RBStV i.V.m. 18 Abs. 1 MRRG.
632
9 Abs. 1 S. 2, 3 RBStV.
633
11 Abs. 4 RBStV.
634
8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV.

125

a,! Allgemeine Grundlagen
aa,! Grundrecht und Schranken
Das Recht au inormationelle Selbstbestimmung ergibt sich aus dem
allgemeinen Personlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 GG.
635
Grundstzlich kann der Linzelne im Rahmen seiner
inormationellen Selbstbestimmung entscheiden, wann welche person-
liche|n[ Lebenssacherhalte oenbart werden
636
bzw. ob andere
Personen Linblicke in die eigene Lebensgestaltung erhalten.
63
Die
Selbstbestimmung ber eigene Daten ist ein 1eil der personlichen
lreiheit und wichtig r das lunktionieren des demokratischen Ge-
meinwesens, denn beinden sich Brger in Ungewissheit, welche
Inormationen bei welcher Stelle ber sie bekannt sind, so hindert sie
das an ihrer reien personlichen Lntaltung und beeinlusst olglich ihre
gesellschatliche 1eilnahme.
638

Schranken indet die inormationelle Selbstbestimmung im \ohl und
zum Schutz des Gemeinwesens,
639
also im lalle eines berwiegenden
Interesse|s[ der Allgemeinheit
640
. Da ein Brger auch immer 1eil der
Gesellschat ist und in dieser wirkt und kommuniziert, mssen Lin-
schrnkungen der inormationellen Selbstbestimmung zum 1eil
hingenommen werden.
641

bb,! Schranken-Schranken bei der Datenerhebung
Lrolgt nun ein Lingri in das Recht au inormationelle Selbstbestim-
mung, so muss dieser erhltnism|ig sein und dar das Recht des
Linzelnen nur soweit einschrnken, wie es zum Schutz oentlicher

635
BVerG 2, 344 ,350 .,, 35, 202 ,219 .,, 65, 1 ,41,.
636
BVerG 65, 1 ,42,.
63
BVerG 35, 202 ,220,, 65, 1 ,42,.
638
BVerG 65, 1 ,42 .,.
639
BVerG 35, 202 ,220,, 80, 36 ,35,, Zippelius, in: Bonner Kommentar, Art. 1 GG,
Rdnr. 83.
640
BVerG 2, 344 ,351,.
641
BVerG 35, 202 ,220,, Lorenz, in: Bonner Kommentar, Art. 2 GG, Rdnr. 330.

126

Interessen unerlsslich ist
642
. Daher muss bei solchen Lingrien eine
strikte Verhltnism|igkeitsprung durchgehrt werden.
643

Line Datenerhebung dar sich au|erdem nur au die unbedingt not-
wendigen Daten beschrnken.
644
\eiterhin ist sicherzustellen, dass
nicht benotigte Daten wieder geloscht werden. Ls mssen der Verwen-
dungszweck abgegrenzt und ein Verbot der \eitergabe der Daten
gewhrleistet werden. Au|erdem ist eine Normenklarheit der eingrei-
enden Gesetze elementar, damit sich die Beschrnkung des Rechts au
inormationelle Selbstbestimmung r den Linzelnen nachollziehen
lsst.
645
Um eine Verletzung des Personlichkeitsrechts zu ermeiden,
muss der Gesetzgeber au|erdem erahrensrechtliche und organisatori-
sche Schutzorkehrungen bei der Datenerhebung treen.
646
Durch die
automatische Datenerarbeitung etc. ergeben sich besonders hohe
Schutzansprche an datenerhebende Stellen, da der Linzelne kaum
nachollziehen kann, was mit seinen Daten geschieht.
64
Line Beteili-
gung on unabhngigen Datenschutzbeautragten bei solchen Datener-
hebungen ist daher ebenalls zwangsluig.
648

b,! Prung der \ahrung des Rechts au inormationelle
Selbstbestimmung durch den RBStV
aa,! Sensibilitt der zur erhebenden Daten
Bei der Betrachtung des Rundunkbeitrags im Zusammenhang mit
Lingrien in das Recht au inormationelle Selbstbestimmung muss
zunchst orweggestellt werden, dass es sich bei diesem Grundrecht
um Indiidualrecht handelt.
649
Dabei spielt weniger die Gro|e der

642
BVerG 65, 1 ,44,.
643
BVerG 33, 36 ,36 .,, 80, 36 ,35 .,, Jarass, in: Jarass,Pieroth, Art. 2 GG, Rdnr. 60.
644
Auch zum lolgenden BVerG 65, 1 ,46,, zum Gebot der Zweckestlegung siehe im Detail
1rute, in: Ro|nagel, Datenschutzrecht, Kapitel 2.5 Rdnr. 36 .
645
BVerG 45, 400 ,420,, 65, 1 ,43 .,.
646
BVerG 53, 30 ,65,, 63, 131 ,143,, 65, 1 ,44,.
64
Lorenz, in: Bonner Kommentar, Art. 2 GG, Rdnr. 329.
648
BVerG 65, 1 ,46,.
649
BVerG 65, 1 ,42 .,, Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 10.

12

Datensammlung bzgl. der Zahl der Betroenen eine Rolle, als die Art
der Daten, die erhoben werden.
650
Deshalb muss - unabhngig on der
Masse - betrachtet werden, welche Sensibilitt die erhobenen Daten
auweisen. Je sensibler diese Daten sind, desto schutzwrdiger ist auch
das Recht au inormationelle Selbstbestimmung et ice ersa.
651
Nach
dem Bundesdatenschutzgesetz ,BDSG, betreen sensible Daten
beispielsweise die Gesundheit oder die ethnische lerkunt sowie
religiose Uberzeugungen oder die politische Linstellung.
652
Sensible
Inormationen sind aber nicht unbedingt au den ersten Blick als solche
erkennbar, wichtig sind die Moglichkeiten der Verknpung und
Verarbeitung on Daten, die Rckschlsse zulassen und sensible
Zusammenhnge erkennbar machen.
653
Demzuolge kann ein simples
Datum zu einer sensiblen Inormation werden, wenn es mit entspre-
chenden anderen Inormationen in Verbindung gebracht werden kann.
Bei den Daten, die nach 8 Abs. 4 und 5 RBStV erhoben werden,
handelt es sich zunchst grundstzlich um nicht sensible Daten. Als
kritisch wurde ermehrt genannt, dass ein Grund r die Abmeldung
angegeben werden muss.
654
Diese Plicht bestand im Ubrigen bereits zu
Zeiten der Rundunkgebhr.
655
Allerdings ist auch der Abmeldegrund
nicht zu den sensiblen Daten zu zhlen, da Angaben wie z.B. \oh-
nungsaugabe oder \ohnorterlegung ins Ausland ausreichen.
656
Der
Abmeldegrund muss demnach nur in typisierter \eise genannt wer-
den.
65
In Ausnahmellen konnen auch weitere Daten on Dritten
abgeordert werden, alls der Abgabeplichtige nicht oder nicht ollum-
nglich seiner Auskuntsplicht nachkommt und olglich weitere Daten

650
Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 9 .
651
1rute, in: Ro|nagel, Datenschutzrecht, Kapitel 2.5 Rdnr. 29, \agner, Abkehr on der
Rundunkgebhr, S. 138.
652
3 Abs. 9 BDSG.
653
Auch zum lolgenden BVerG 65, 1 ,45,.
654
8 Abs. 5 Nr. 2 RBStV.
655
3 Abs. 2 Nr. 9 RGebStV.
656
Auch zum lolgenden beispielsweise 4 Abs. 1 Satzung des Mitteldeutschen Rundunks
ber das Verahren zur Leistung der Rundunkbeitrge ,im lolgenden MDR-
Rundunkbeitragssatzung genannt,.
65
Gall, in: lahn,Vesting, 8 RBStV, Rdnr. 35.

128

zur leststellung der Abgabeplicht erorderlich sind.
658
Auch diese
Regelung gab es bereits bei der ehemaligen Rundunkgebhr.
659
Die
zustzliche Datenerhebung ist erst zulssig, wenn eine Auskunt seitens
des Betroenen ausbleibt und beschrnkt sich au die Daten nach 8
Abs. 4 Nr. 3 RBStV.
660
Insoern ist daon auszugehen, dass auch hier
keine sensiblen Daten erhoben werden. Unklar ist allerdings, ob durch
die Verknpung der insgesamt erhobenen Daten sensible Inormatio-
nen gewonnen werden konnen. An dieser Stelle kann nicht beurteilt
werden, ob aus den gewonnenen Daten sensible Zusammenhnge
hergestellt werden konnten, die es zu schtzen gilt.
bb,! Abgleiche mit den Meldebehorden
Die Meldebehorden bermitteln zunchst den Landesrundunkanstal-
ten im Rahmen des Systemwechsels einmalig die r den Beitragseinzug
als notwendig deinierten Daten.
661
Au|erdem werden regelm|ige
Datenabgleiche mit den Meldebehorden durchgehrt, wie es schon zu
Zeiten der ehemaligen Rundunkgebhr der lall war.
662
Zur Uberpr-
ung der Zulssigkeit dieser Abgleiche - bezogen au den Schutz der
inormationellen Selbstbestimmung der betroenen Personen - dient
die Verhltnism|igkeitsprung.
663

Lin Datenabgleich mit den Meldebehorden dient der Lrmittlung on
Abgabeplichtigen.
664
Da der Anknpungspunkt r die Abgabeplicht
im priaten Bereich das Innehaben einer \ohnung ist, ist zur leststel-
lung dieser Plicht ein Abgleich mit den Meldebehorden zunchst
geeignet.
665
Die Landesrundunkanstalten konnen so den Bestand ihrer
registrierten Abgabeplichtigen abgleichen und bisher nicht gemeldete

658
9 Abs. 1 S. 4 RBStV.
659
4 Abs. 5 S. 3 RGebStV.
660
9 Abs. 1 MDR-Rundunkbeitragssatzung.
661
14 Abs. 9 RBStV.
662
11 Abs. 4 RBStV, 8 Abs. 4 RGebStV.
663
BVerG 2, 344 ,352,, Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 23.
664
14 Abs. 9 RBStV.
665
Auch zum lolgenden hnlich Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 2 .

129

Schuldner ermitteln. lolglich dienen die Abgleiche insbesondere dem
Auspren rherer Schwarzhorer und -seher und damit auch dem Ziel,
eine Belastungsgleichheit herzustellen.
666
Zwar muss im Anschluss
weiterhin estgestellt werden, welche Personen einer \ohnung zu-
zuordnen sind, ein Meldedatenabgleich ist jedoch zunchst ein geeigne-
tes Mittel, um die notwendige Datenbasis zu erheben.
66

Der Meldedatenabgleich ist im Verhltnis zum ehemaligen Verahren,
bei dem estgestellt werden musste, ob ein Lmpangsgert orgehalten
wird, ein milderes Mittel:
668
Zur Lrmittlung der Gertebestnde on
Personen haben rher Beautragte des Abgabeneinzugs in einigen
lllen die Priatwohnungen betreten. Dies ist augrund des neuen
Anknpungspunktes nicht mehr erorderlich. Allerdings ist - wie
erwhnt - allein au Basis des Abgleichs nicht immer erkennbar, wer
beispielsweise in einem laus mit wem zusammenwohnt.
669
Daher
werden teilweise noch Klingelschilder kontrolliert werden mssen und
- bei nicht ausreichender Lrkenntnislage - die \ohnungsinhaber
anzuschreiben sein. Im Vergleich zum umassenden Linsatz des
Beautragtendienstes der GLZ, wie er or 2013 noch augrund des
Augrimerkmals des Gertebestands notwendig war, ist der Abgleich
mit den Melderegistern ein milderes Mittel, da die Priatsphre ge-
schont und die Datenerhebung gesetzlich im Rahmen der Zweckbin-
dung begrenzt ist.
60
Oen ist noch, ob nicht ein insgesamt milderes
Mittel zur Vergung stnde und der Abgleich mit den Meldebehorden
berlssig werden konnte. Beispielsweise liegen die notwendigen
Daten der Abgabeplichtigen den linanzmtern bereits gro|tenteils
or. Durch einen Beitragseinzug der Behorden
61
wrde daher der
Meldedatenabgleich der Rundunkanstalten grundstzlich unnotig.

666
So auch Bayerischer VerGl, Lntscheidung . 18.04.2013, V. 8-VII-12 und V. 24-VII-12
,hier: Antrag au Lrlass einer einstweiligen Anordnung,.
66
\agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 136 .
668
Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 28 ., lerb, MMR 2011, S. 234.
669
Auch zum lolgenden \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 13 .
60
Begrndung zum 15. RAStV, S. 43, lerb, MMR 2011, S. 234.
61
lierzu kritisch Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 16, Koster, ZUM 2012,
S. 946 .

130

Solange hingegen der Beitragsserice mit dem Linzug des Rundunk-
beitrags beautragt ist, ist kein milderes Mittel ersichtlich.
62
Denn um
eine Beitragsgerechtigkeit herzustellen, muss der bereits orliegende
Datenbestand einmalig erollstndigt bzw. berichtigt und weiter
regelm|ig abgeglichen werden, damit eben diejenigen ermittelt werden
konnen, die bislang ihre Abgabeplicht nicht erllt haben.
63
\rde
on einem Abgleich abgesehen werden und darau ertraut, dass sich
die \ohnungsinhaber selbst meldeten, stnde die Beitragsgerechtigkeit
in lrage.
64
Durch die Quote on Schwarzhorern und -sehern, die sich,
wie or der linanzierungsreorm, bilden wrde, stnde die erassungs-
rechtliche Legitimation des Rundunkbeitrags hier erneut au dem Spiel,
da der allgemeine Gleichheitssatz im linblick au die Lrhebung der
Abgabe erletzt wrde und keine Gleicherteilung der inanziellen
Lasten moglich wre.
65
Lin Meldedatenabgleich ist daher erorder-
lich,
66
soern das bestehende Linzugserahren durch den Beitragsser-
ice nicht erndert werden soll.
Allerdings wird der einmalige Abgleich mit den Meldebehorden als
kritisch in Bezug au den Grundsatz der Datensparsamkeit angesehen,
da pauschal alle Daten bermittelt werden, ohne dass hierr eine
Notwendigkeit bestehe, weil dem Beitragsserice bzw. der GLZ bereits
or der linanzierungsreorm ein umassender Datenbestand orgelegen
habe.
6
Jedoch muss der Beitragsserice die erhobenen Daten, die sich
als nicht zielhrend erweisen, loschen.
68
Im Bestand bleiben somit nur
die Daten eines einzigen Abgabeplichtigen einer \ohnung. Das Ziel,
einen gerechten Beitragseinzug durch die moglichst przise Bercksich-

62
Der Gesetzgeber hat insoern die \ahl, ob er ein neues Verahren als milderes Mittel
einhrt, solange sich ein solches nicht unzweielhat audrngt, siehe BVerG 105, 1 ,36,,
110, 1 ,195,, gl. in einem anderen Zusammenhang \agner, Abkehr on der
Rundunkgebhr, S. 8.
63
Bull, epd medien 36,2011, S. 9.
64
Die Bekanntheit der Abgabeplichtigen ist Voraussetzung r eine Abgabengerechtigkeit,
so auch Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 14.
65
Siehe zu diesem Sacherhalt bei der ehemaligen Rundunkgebhr 1eil 2B.III.
66
Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 29, lerb, MMR 2011, S. 234.
6
Lepper, Stellungnahme 15. RAStV, S. 4.
68
Zu den Loschorschriten siehe 14 Abs. 9 RBStV.

131

tigung aller orhandenen Abgabeplichtigen zu erreichen, hat im
Ubrigen einen hoheren Stellenwert als die niedrige Beeintrchtigung der
Betroenen, deren Daten erhoben werden.
69
Ls handelt sich, wie oben
estgestellt, au|erdem grundstzlich bei den einzelnen Daten um keine
sensiblen. Die Beeintrchtigung des Rechts des Linzelnen au inorma-
tionelle Selbstbestimmung ist erhltnism|ig gering, whrend sie dem
hohen Ziel der Abgabengerechtigkeit dient. Daher ist der Datenab-
gleich zwischen Beitragsserice und Meldebehorden auch erhltnis-
m|ig i.e.S.
Insgesamt ist also estzustellen, dass die Abgleiche erassungsrechtlich
zulssig sind.
680
Dies gilt gleicherma|en r den einmaligen und den
regelm|igen Abgleich:
681
Die Regelm|igkeit ist zwingend erorder-
lich, um genderte Verhltnisse eststellen zu konnen. Ohne eine
kontinuierliche Validierung der Daten wren die Meldedatenabgleiche
nicht zweckm|ig und zielhrend, sondern nur temporr geeignet.
cc,! Auskuntsrecht gegenber Dritten
Der Auskuntsanspruch der Landesrundunkanstalten gegenber
Dritten nach 9 RBStV ist bzgl. der Verhltnism|igkeit hnlich wie
der Melderegisterabgleich zu beurteilen: lier ist zur Lrzielung einer
Gleicherteilung der inanziellen Lasten die Beragung anderer ber
potentielle Abgabeplichtige geeignet und erorderlich - sollte der
Betroene sich selbst nicht melden.
682
Die Beragung Dritter ist erst
zulssig, wenn der Verdacht besteht, dass der 1atbestand der Beitrags-
plicht einer Person orliegt, diese sich aber dem Lntrichten des
Beitrags entziehen mochte bzw. der Inhaber einer \ohnung oder
Betriebssttte durch die Landesrundunkanstalten nicht estgestellt

69
So hnlich auch ln. 666, Linschrnkungen sind, wie erwhnt, im berwiegenden
Allgemeininteresse hinzunehmen, wenn sie normenklar und erhltnism|ig sind, siehe
BVerG 65, 1 ,44,.
680
So auch Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 32, a.A. Geuer, VR 2012, S. 380 .
681
Auch zum lolgenden Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 28, 35 .
682
So hnlich auch Begrndung zum 15. RAStV, S. 30.

132

werden kann.
683
In solchen lllen ist eine Beragung Dritter ,z.B.
Ligentmer on Grundstcken, unumgnglich, gleichzeitig aber das
mildeste Mittel, da keine praktikable Alternatie zur Lrmittlung der
Abgabeplicht besteht. Das Recht au inormationelle Selbstbestim-
mung ist nicht als schutzwrdig zu betrachten, soern ein Abgabe-
plichtiger lediglich seine Plicht umgehen mochte.
684
Um zum einen
die Belastungsgleichheit und zum anderen die unktionsgerechte
linanzausstattung der Rundunkanstalten zu sichern, ist ein solches
Auskuntsrecht ein angemessenes Mittel.
685

dd,! Datenschutz
Des \eiteren muss der Beitragsserice alle Vorgaben zum Datenschutz
erllen und dar Daten nicht zu anderen Mitteln als den zweckdienli-
chen erwenden, eine \eitergabe an Dritte ist ausgeschlossen.
686

Au|erdem wird die Praxis des Beitragsserices durch einen behordli-
chen Datenschutzbeautragten berwacht.
68
lr die Berchtung, dass
der Beitragsserice dem Datenschutz zuwiderhandeln konnte, bestehe
gem| vtt kein Grund, da es bisher keine Missbrauchslle gegeben
habe.
688
Lin prinzipielles Misstrauen gegenber der Linhaltung on
Rechten sei hier au|erdem nicht zielhrend, da kein realer Verdacht
bestehe, dass die gesetzlichen Regelungen nicht eingehalten wrden.
689

Line genauere Analyse der moglichen datenschutzrechtlichen Probleme
ist an dieser Stelle nicht orgesehen, da dies r den weiteren Verlau
der Arbeit nicht erorderlich ist.

683
Lbd., 9 Abs. 1 S. 2 ., Gall, in: lahn,Vesting, 9 RBStV, Rdnr. 2, 1.
684
Begrndung zum 15. RAStV, S. 30, Gall, in: lahn,Vesting, 9 RBStV, Rdnr. 3, Bull,
Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 13.
685
Begrndung zum 15. RAStV, S. 30.
686
11 RBStV.
68
11 Abs. 2 RBStV.
688
Bull, Rundunkbeitrag und Datenschutz, S. 30.
689
Lbd., S. 32.

133

ee,! Lrgebnis
Bzgl. des Rechts au inormationelle Selbstbestimmung ist die Notwen-
digkeit der zu erhebenden Daten bzw. die Verhltnism|igkeit der
erschiedenen Methoden zur Datenerhebung dierenziert zu beurtei-
len.
690
Im bestehenden System sind zwar der Abgleich mit den Melde-
behorden und die Beragungen Dritter zur Lrmittlung on Abgabe-
plichtigen als zulssig einzustuen. Jedoch stnden moglicherweise
mildere Mittel zur Vergung, wenn eine Datenerhebung durch den
Beitragsserice entallen konnte und beispielsweise der Beitragseinzug
durch die linanzmter bernommen werden wrde. Die Datenerhe-
bung wre nicht notwendig, wenn der Anknpungspunkt beispielswei-
se bei einkommensteuerplichtigen Personen und nicht bei Inhabern
on \ohnungen oder Betriebssttten lge. Dann mssten z.B. Perso-
nen nicht \ohnungen zugeordnet werden und es entiele eine gro|e
Menge der gegenwrtig zu erhebenden Daten. Die Moglichkeit eines
Abgabeneinzugs au|erhalb der Landesrundunkanstalten wird in
spteren Kapiteln dieser Arbeit genauer betrachtet.
691


Nachdem die Auswirkungen der Regelungen zum Rundunkbeitrag au
die Rundunkreiheit und au die betroenen Grundrechte der Abga-
beplichtigen beurteilt wurden, soll nun betrachtet werden, wie der
Rundunkbeitrag inanzerassungsrechtlich einzuordnen und zu
bewerten ist.
IV.! Iinanzverfassungsrechtliche Beurteilung
Zunchst wird die Rechtsnatur des Rundunkbeitrags bestimmt, denn
nicht die om Gesetzgeber erwendete 1erminologie - also der Begri

690
So diergieren auch die Meinungen bei der Gesamtbetrachtung der erassungsrechtlichen
Zulssigkeit der Datenerhebungen: \hrend vtt und erb das System als eindeutig
zulssig einstuen, sehen beispielsweise artge und R,a, die Datenerhebungen als
unerhltnism|ig an, siehe lartge, in: lilker,Scheele, Datenzugri durch
laushaltsabgabe, Rydzy, in: lessischer Landtag, Oentliche Anhorung, S. 12.
691
Siehe hierzu spter im Detail 1eil 5B. und C.

134

Beitrag - ist hierr ausschlaggebend, sondern - wie bereits bekannt
- der materielle Gehalt der Abgabe.
692
Im Anschluss werden die hieraus
olgenden Konsequenzen im Zusammenhang mit der gesetzlichen
Ausgestaltung der Abgabe betrachtet, um zuletzt ihre Auswirkungen
au die Grundrechte der Abgabeplichtigen beurteilen zu konnen.
J.! Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags
Bei der Lrmittlung der Rechtsnatur des Rundunkbeitrags werden die
gleichen Abgabenarten geprt, die auch schon in 1eil 2 zur Bestim-
mung der Rechtsnatur der Rundunkgebhr betrachtet wurden. An
dieser Stelle werden zwar die wesentlichen Llemente einer Abgabenart
teils wiederholt bzw. werden auch bislang unerwhnte Aspekte on
Abgaben benannt, die im Zusammenhang mit dem Rundunkbeitrag
eine wichtige Rolle spielen, r weitere abgabenrechtliche Grundlagen
wird jedoch allgemein au 1eil 2B.IV. erwiesen.
a,! Nichtsteuerliche Abgaben
aa,! Beitrag
Naheliegend ist die Linordnung des Rundunkbeitrags als Beitrag
selbst. Denn nach der jahrelang alsch titulierten Rundunkgebhr
693

hatte der Gesetzgeber durch die Neuordnung der Rundunkinanzie-
rung die Moglichkeit, eine ortan korrekte Bezeichnung r die Abgabe
zu whlen. Insoern erscheint es zunchst sinnoll, bei dem Rundunk-
beitrag auch on dem Vorliegen eines Beitrags auszugehen.
Lin Beitrag wird zur ollen bzw. teilweisen Deckung on Kosten
erhoben, die r die Bereitstellung einer oentlichen Leistung entstehen
und belastet denjenigen, der einen Sonderorteil hieraus erhrt.
694

Beitrge konnen nur dann zur linanzierung on Leistungen erwendet

692
Siehe ln. 134.
693
Zur Rechtsnatur der ehemaligen Rundunkgebhr siehe 1eil 2B.IV.
694
BVerG 82, 159 ,18,, BVerwG 2, 212 ,218 .,, \aldho, lStR V, 116, Rdnr. 90.

135

werden, wenn sie eine besondere Ausgleichsunktion r den indiiduell
zur Vergung stehenden Nutzen darstellen, der durch die linanzie-
rung dieser Abgabe entsteht. Das BVerG spricht bei Vorzugslasten
allgemein demnach on indiiduellen Leistungsrechtserhltnisse|n[
zwischen Staat und Abgabeplichtigen
695
. Anders ausgedrckt: \ird
ein Gut on Linzelnen genutzt und durch die Abgabenzahlung die
Moglichkeit der Nutzung eronet, so haben die Nutzer einen Sonder-
orteil gegenber der Allgemeinheit, der wiederum die Lrhebung einer
nichtsteuerlichen Abgabe - in diesem lall eines Beitrags - rechter-
tigt.
696
Die Abgabe ist also der Ausgleich r den indiidualisierbaren
Vorteil bzw. die indiiduell zurechenbare Leistung. Allerdings wird der
Beitrag dem potentiellen Lmpnger einer Leistung auerlegt, unabhn-
gig daon, ob er diese tatschlich in Anspruch nimmt.
69
Ls entsteht
au|erdem nur eine linanzierungsplicht, wenn die Beitrge im allge-
meinen Interesse der Abgabeplichtigen erwendet werden.
698

Die Linordnung des Rundunkbeitrags als Beitrag erscheint insoern
plausibel, als dass bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Rundunkbei-
trags on der Anknpung an die tatschliche direkte Nutzung bewusst
abgesehen wurde und die ermutete, potentielle Rundunknutzung als
Bemessungsgrundlage dient.
699
Daher ordnet Kircbbof den Rundunkbei-
trag auch materiell als Beitrag ein.
00
Als weiterer Punkt r das Vorlie-
gen eines Beitrags spricht die leranziehung on Nutzergruppen. Da
der Gesetzgeber bei der 1ypisierung der Abgabeplichtigen die Grup-
pen on \ohnungs- und Betriebssttteninhabern sowie lalter on
nicht priat genutzten Kratahrzeugen und Inhaber on Gstezim-
mern gewhlt hat, ist auch dieser 1atbestand eines Beitrags zumindest
ormal erllt. Dennoch sind die orliegenden Gruppen kaum on der

695
BVerG 113, 128 ,148,.
696
Auch zum lolgenden BVerG 93, 319 ,345 .,.
69
Siehe ln. 283.
698
BVerwG 4, 196 ,198 .,.
699
Siehe 1eil 3B.III.1.
00
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 44 ., so auch
Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 3, \agner, Abkehr on der
Rundunkgebhr, S. 19 .

136

Allgemeinheit abgrenzbar, denn ast jeder Brger zhlt - mindestens
einmal - zu einer solchen Gruppe. Beispielsweise wird ast jeder
olljhrige Bewohner Deutschlands durch das Innehaben einer \oh-
nung zumindest gesamtschuldnerisch on der Abgabeplicht erasst.
Noch deutlicher wird die mangelnde Abgrenzung zur Allgemeinheit an
dem lehlen der Moglichkeit der Nichtnutzung,
01
denn ein Ausweichen
gegenber der Abgabeplicht durch die Vernderung der abgabe-
plichtsauslosenden 1atbestnde ist nicht realistisch.
02
Im Lrgebnis
wird also aktisch die Allgemeinheit anstelle abgrenzbarer Nutzergrup-
pen belastet.
03
Die Abgabeplichtigen gehen in der Allgemeinheit der
Steuerzahler au.
04
lerner ist die klare Interessenbeziehung, die
zwischen potentiellen Nutzern und der Leistung, r die der Beitrag
erhoben wird, bestehen muss, nicht immer gegeben. So liegen in
Betriebssttten nicht typischerweise Rundunkempangsgemeinschaten
or,
05
die der Nutzung unmittelbar nachgehen konnten. Im priaten
Bereich gibt es laushalte, die die Rundunknutzung insgesamt ableh-
nen oder nur Priatrundunk konsumieren. Die Nutzungsermutung ist
trotzdem unwiderlegbar.
06
Dies ist insoern als problematisch ein-
zuordnen, als dass bei der Lrhebung eines Beitrags zumindest die
potentielle Moglichkeit der Inanspruchnahme der Leistung orliegen
muss.
0
lerrscht hingegen beispielsweise ein Verbot der Rundunk-
nutzung am Arbeitsplatz oder scheidet die Moglichkeit der Rundunk-
nutzung in einer Raumeinheit aus anderen Grnden aus, so ist gar keine
Gegenleistung orhanden, denn die direkte Inanspruchnahme des

01
Degenhart, ZUM 2009, S. 382.
02
Siehe 1eil 3B.III.1.b,.
03
So auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 11.
04
Allgemein zu diesem Problem im Rahmen der Gruppenbestimmung siehe
BVerG 91, 186 ,205,.
05
Siehe 1eil 3B.III.1.a,bb,.
06
Degenhart, ZUM 2011, S. 196.
0
So auch zum lolgenden bereits zur Problematik des Misserhltnisses bei der ehemaligen
Rundunkgebhr \enzel, ZUM 1990, S. 499.

13

Rundunkangebotes ist berhaupt nicht moglich.
08
Gegen die abgaben-
rechtliche Linordnung des Rundunkbeitrags als Beitrag spricht am
strksten, dass das Vorliegen eines indiiduell zurechenbaren Sonder-
orteils r den Kreis der Abgabeplichtigen zu erneinen ist.
09
\ie
oben dargestellt, knpt der Rundunkbeitrag zwar bei potentiellen
Rundunknutzern an, jedoch wird im Grunde ein Gut mit einem
Nutzen r die Allgemeinheit inanziert, da der oentlich-rechtliche
Rundunk der gesamten Gesellschat nutzt.
10
Dieser gesamtgesell-
schatliche Nutzen ist unerkennbar und auch r die Brger orhan-
den, die nicht unmittelbar Rundunk rezipieren.
11
Au|erdem bildet der
Nicht-Rundunknutzer eine solch gro|e Ausnahme in der Gesellschat,
dass seine Lxistenz nicht die Rechtertigung dar sein kann, einzelnen
Gruppen eine Sonderlast auzuerlegen. Dem indirekten Nutzen des
oentlich-rechtlichen Rundunks kann sich au|erdem kein Mitglied der
Gesellschat entziehen. Zwar kann ber eine Vorzugslast grundstzlich
auch ein Gut inanziert werden, das der Allgemeinheit zugutekommt,
wenn die Abgabeplichtigen im Vergleich zum Rest der Gesellschat
dem Vorteil der Leistung deutlich nher stehen.
12
Aber auch dies ist
hier zu erneinen, da, wie eben gezeigt, aktisch bereits die Allgemein-
heit belastet wird, au|erdem beherbergen die zur linanzierung heran-
gezogenen Personen nicht immer typische Rundunkempangsgemein-
schaten. Die indiiduell zurechenbare Gegenleistung r die
Lntrichtung der Abgabe, die Voraussetzung r eine Beitragsinanzie-
rung ist, ist also nicht orhanden.
13
Somit kann nicht on einer

08
Zum Lrordernis der Moglichkeit der Inanspruchnahme siehe BVerwG 9, 90 ,91,. Die
lrteallregelung nach 4 Abs. 6 RBStV reicht nicht aus, sie umasst lediglich die
mangelnde technische Lmpangbarkeit, nicht jedoch ein Lmpangserbot o.., siehe
Begrndung zum 15. RAStV, S. 16, Gall,Siekmann, in: lahn,Vesting, 4 RBStV,
Rdnr. 58.
09
So hnlich auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 12, Geuer,
VR 2012, S. 380. Schon zur ehemaligen Rundunkgebhr wurde trotz Gertebezugs das
Vorliegen eines Sonderorteils erneint, siehe ln. 295.
10
Begrndung zum 15. RAStV, S. 6.
11
Siehe 1eil 1A.I.
12
Siehe ln. 29.
13
Dies ist aber elementar r die Linordnung einer Abgabe als Vorzugslast, siehe leintzen,
in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 4.

138

gruppenntzigen Vorzugslast gesprochen werden.
14
Der \egall des
Anknpens an Lmpangsgerte im Vergleich zur ehemaligen Rund-
unkgebhr erstrkt die dargelegten Grnde, da hiermit die letzte
Grundlage r die Lrhebung eines Beitrags entllt,
15
auch wenn
damals der Gertebezug selbst nicht das Vorliegen einer Zwecksteuer
erhindern konnte.
16
Im Lrgebnis ist der Rundunkbeitrag on der
Rechtsnatur her kein Beitrag.
bb,! Gebhr
Kann unter den eben augehrten Grnden der Rundunkbeitrag nicht
als Beitrag klassiiziert werden, so entllt erst recht die Moglichkeit des
Vorliegens einer Gebhr, denn hierr msste eine unmittelbare,
indiiduell zurechenbare Leistung orliegen, deren tatschliche Inan-
spruchnahme entgolten wrde, und nicht lediglich die Moglichkeit der
Nutzung.
1
Da schon das Vorliegen eines Beitrags mangels indiiduali-
sierbaren Nutzens bei potentieller Inanspruchnahme zu erneinen ist,
kann es sich deshalb beim Rundunkbeitrag auch nicht um eine Gebhr
handeln.
cc,! Sonderabgabe
Die Linordnung des Rundunkbeitrags als Sonderabgabe liegt nahe, da
sie, ebenso wie die Steuer, oraussetzungslos geschuldet wird, d.h. die
Gegenleistungsplicht des Staates entllt.
18
Beim Rundunkbeitrag
trit dies zu, denn die konkrete Gegenleistung in lorm eines indii-
duell zurechenbaren Vorteils, der bei Vorzugslasten Grundorausset-
zung ist, liegt hier oenkundig nicht or. Au|erdem konnen die

14
A.A. icber, der einen gruppenntzigen Vorteil r die Inhaber on Raumeinheiten sieht,
dabei aber au|er Acht lsst, dass sich die Gruppe der Abgabeplichtigen nicht on der
Allgemeinheit unterscheidet, siehe Licher, MP 2012, S. 61.
15
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 29.
16
Siehe 1eil 2B.IV.2.c,.
1
Zu den Ligenschaten der Gebhr siehe ln. 28.
18
Siehe ln. 301.

139

abgabeplichtigen Gruppen insoweit als homogen bezeichnet werden,
als dass sie im Innenerhltnis jeweils ber gemeinsame rechtliche bzw.
gesellschatliche Interessen ergen. lingegen ist dies im Au|ener-
hltnis nicht unbedingt eindeutig, da besondere Gemeinsamkeiten,
beispielsweise zwischen \ohnungs- und Betriebssttteninhabern, nicht
direkt erkennbar sind. Line Sonderabgabe bedar jedoch einer strkeren
1ypisierung durch die Belastung on abgrenzbaren, homogenen
Gruppen.
19
Problematischer ist allerdings die Voraussetzung der
besonderen Gruppenerantwortung r das Vorliegen einer Sonderab-
gabe.
20
Denn, wie oben erlutert, hat der oentlich-rechtliche Rund-
unk einen Nutzen r das Gemeinwesen, wobei nicht zu erkennen ist,
warum z.B. Betriebssttteninhaber im Vergleich zu anderen Gesell-
schatsmitgliedern dem Rundunk wesentlich nher stehen sollten.
Vielmehr handelt es sich bei der Rundunkinanzierung um eine
gesamtgesellschatliche Augabe ohne Gruppenabgrenzung.
21
Line
speziische Sachnhe zum linanzierungszweck und ein klarer Nutzen
r die zur linanzierung herangezogenen Gruppen im Vergleich zur
Allgemeinheit sind hier im Gesamtkontext nicht zu erkennen. \eiter-
hin ist das Vorliegen einer Sonderabgabe aus dem Grunde zu ernei-
nen, dass Sonderabgaben regelm|ig au ihren Zweck hin berprt
werden mssen, also inwieweit die Abgabe auch zukntig zur Zweck-
erreichung geeignet ist und ob der linanzierungszweck immer noch
besteht.
22
Line Sonderabgabe ist grundstzlich zum orluigen und
nur temporren Linsatz sinnoll. Da beim oentlich-rechtlichen
Rundunk demgegenber eine Regellast orliegt, die durch die Be-
stands- und Lntwicklungsgarantie einen dauerhat gerechtertigten
linanzierungsgrund besitzt, ist ein stndiger Legitimationszwang r die

19
BVerG 55, 24.
20
Siehe ln. 301.
21
Scheel, linanzierungsreorm, S. 53.
22
Siehe auch zum lolgenden ln. 303.

140

Abgabe nicht orgesehen.
23
Im Lrgebnis ist auch das Vorliegen einer
Sonderabgabe zu erneinen.
24

dd,! Sonstige Abgabe
Bisher ist estzustellen, dass der Rundunkbeitrag weder den Vorzugs-
lasten noch den Sonderabgaben zuzuordnen ist. lraglich ist, ob der
Rundunkbeitrag grundstzlich als nichtsteuerliche Abgabe einzuord-
nen ist. Dazu mssen die bereits bekannten Voraussetzungen erllt
sein: Ls muss eine sachliche Rechtertigung r die Linrichtung der
Abgabe geben, diese muss die Belastungsgleichheit wahren und sich
deutlich on einer Steuer unterscheiden.
25

Line besondere sachliche Rechtertigung r die Schaung des Rund-
unkbeitrags geht weiterhin - wie schon bei der ehemaligen Rundunk-
gebhr - aus der Kompetenz der Lnder nach Art. 30 und 0 Abs. 1
i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG heror,
26
da die Lnder ermchtigt sind,
eine Regelung zur linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
zu schaen.
2
Die Garantie der unktionsgerechten linanzausstattung
erplichtet den Gesetzgeber dazu, entsprechende abgabenrechtliche
Regelungen zu treen. Dies bedingt aber nicht die Schaung einer
Abgabe au|erhalb des Staatshaushaltes, die \ahl der linanzierungsart
ist on dem Gewhrleistungsanspruch des oentlich-rechtlichen
Rundunks unabhngig.
28
In jedem lall liegt aber eine besondere
sachliche Rechtertigung r die Lrhebung des Rundunkbeitrags or,
was im Lrgebnis zunchst r die Linordnung des Rundunkbeitrags als
sonstige nichtsteuerliche Abgabe spricht.
Durch die Anwendung des Abgabentatbestands au Betriebsstttenin-
haber, die nicht typischerweise Rundunkempangsgemeinschaten

23
Siehe ln. 306.
24
So im Lrgebnis auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 13,
Koblenzer,Gnther, Abgabenrechtliche Qualiizierung des neuen Rundunkbeitrags, S. 20.
25
Siehe ln. 30.
26
Siehe ln. 8.
2
So auch zum lolgenden Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 53 .
28
So hnlich auch liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 250.

141

beherbergen und die Ungleichbehandlungen hinsichtlich der Abgabe-
plichten r nicht priat genutzte Kratahrzeuge gegenber priat
genutzten Kratahrzeugen bzw. Inhaber on Gstezimmern gegenber
anderen, nicht zustzlich Abgabeplichtigen steht die \ahrung der
Belastungsgleichheit durch den Rundunkbeitrag stark in lrage.
Au|erdem ist die Belastung on ermeintlichen Nutzergruppen durch
die Auerlegung einer Sonderlast gleichheitsrechtlich bedenklich, da die
Allgemeinheit im Lrgebnis bereits insgesamt belastet wird und diese
Belastung auch explizit gewnscht ist. Zusammengeasst ist die \ah-
rung der Belastungsgleichheit durch den Rundunkbeitrag zumindest
als kritisch einzustuen, bei der Abgabeplicht r Inhaber nicht priat
genutzter Kratahrzeuge sogar oensichtlich erletzt.
29

Zuletzt ist eindeutig estzustellen, dass sich der Rundunkbeitrag nicht
stark genug on einer Steuer unterscheidet:
30
Der Belastungsgrund r
die Lrhebung des Rundunkbeitrags ist kein Sonderorteil - wie bereits
dargestellt - sondern insbesondere ein mittelbarer struktureller Vorteil
durch den Nutzen des Rundunks r die Allgemeinheit.
31
Dieser
Vorteil wird immer dann - sozusagen als Auangtatbestand - heror-
gehoben, wenn zu begrnden ist, warum die erkennbare Lmpangsab-
sicht durch das Vorhalten eines Rundunkempangsgertes nicht
erorderlich r das Bestehen der Abgabeplicht ist.
32
Der strukturelle

29
Siehe hierzu im Detail 1eil 3B.III.1.b,.
30
Line Steuerhnlichkeit des Rundunkbeitrags wird auch ohne eingehende Prung bereits
andernorts ermutet, siehe beispielsweise on Mnch, Von der Rundunkgebhr zum
Rundunkbeitrag, S. 182, \aldho, AP 2011, S. 1.
31
So selbst Kirchho, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
,2012,, S. 66. Genau hieror warnt !agver ,die wohl zu einem anderen Lrgebnis kommt,,
denn bildet nicht ausschlie|lich die Moglichkeit der Inanspruchnahme des Rundunks den
Belastungsgrund, sondern der mittelbare strukturelle Vorteil, kann keine nichtsteuerliche
Abgabe orliegen, siehe \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 19 ., ebenso
lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 9.
32
Siehe beispielsweise Begrndung zum 15 RAStV, S. 2: Der oentlich-rechtliche Rundunk
ordert in besonderem Ma|e die Grundlagen der Inormationsgesellschat und leistet einen
wichtigen Beitrag zur Integration und 1eilhabe an demokratischen, kulturellen und
wirtschatlichen Prozessen. Daon proitiert sowohl der priate als auch der nicht priate
Bereich, S. 6:!"Die Beitragsplicht besteht unabhngig on der tatschlichen
Rundunknutzung, da der oentlich-rechtliche Rundunk der gesamten Gesellschat
nutzt.

142

Vorteil durch die Schaung einer allgemein zugnglichen Inormati-
onsquelle bzw. der Gesamteranstaltung Rundunk ist es, der an die
Stelle des unmittelbaren Vorteils durch den direkten Nutzen des
oentlich-rechtlichen Rundunkempangs tritt und somit die Belastung
der Allgemeinheit rechtertigt.
33
Durch die mittlerweile damit erbun-
dene aktische linanzierung durch die Allgemeinheit und die nicht
orhandene Moglichkeit der Nichtnutzung ist der Unterschied zur
Steuer im Lrgebnis nicht ersichtlich. lieron zu dierenzieren ist die
Unterscheidung zur Steuer augrund des Merkmals der linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks au|erhalb der Lnderhaushalte,
also ohne den Grundsatz der Vollstndigkeit des laushaltsplans zu
berhren.
34
Line staatserne und zweckgebundene linanzierung ist
elementar r die Gewhrung der Rundunkreiheit, an dieser Stelle
aber r die Bestimmung der Rechtsnatur unerheblich. Daher hindert
auch die linanzierung au|erhalb der Lnderhaushalte den Rundunk-
beitrag nicht daran, einer Steuer zumindest stark hnlich zu sein.
35
Die
Nhe zur Steuer ist auch augrund der Anknpungspunkte r die
Abgabeplicht deutlich erkennbar, wodurch im Lrgebnis die Allge-
meinheit zur linanzierung herangezogen wird. Somit ist zusammenas-
send estzuhalten, dass der Rundunkbeitrag keine nichtsteuerliche
Abgabe darstellt.
b,! Steuerliche Abgabe
Unter Bercksichtigung der orangegangenen Analysen liegt es nahe,
den Rundunkbeitrag - ebenso wie die ehemalige Rundunkgebhr -
als Zwecksteuer einzuordnen. Im Vergleich zur Rundunkgebhr sind
die Voraussetzungen hierr sogar noch oensichtlicher, da nun der
Gertebezug und die damit einhergehende Moglichkeit der Nichtnut-

33
Siehe 1eil 3B.III.1.c,dd,.
34
Dies hren jedoch Dittvavv,cbeet als einziges Argument an, um die Nhe zur Steuer zu
erneinen und im Lrgebnis zum Vorliegen einer sachkompetenzimpliziten Abgabe zu
gelangen, siehe Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 55 .
35
So auch schon zur ehemaligen Rundunkgebhr siehe 1eil 2B.IV.2.

143

zung ollends entallen sind. Zunchst wird durch den Rundunkbei-
trag aktisch die Allgemeinheit belastet, da so gut wie jeder ein 1atbe-
standsmerkmal erllt. Ls gibt keine Ausnahmeregelung durch Nicht-
nutzung, die bei der Rundunkgebhr noch darin bestand, keine
Lmpangsgerte bereitzuhalten. Line Belastung durch den Rundunk-
beitrag ist somit unausweichlich, u.a. augrund der stark personenbezo-
genen Merkmale, die die Abgabeplicht auslosen.
36
\eiterhin ist eine
Belastung der Allgemeinheit explizit gewnscht, was sich wiederum im
Belastungsgrund niederschlgt: Dieser ist nicht zur Abgrenzung on
der Allgemeinheit geeignet.
3
\ird also bei der gesamten Beolkerung
ein Interesse an der Bereitstellung des oentlich-rechtlichen Rundunks
unwiderlegbar ermutet und die Abgabe auch dementsprechend
erhoben, so liegt am ehesten eine Steuer or.
38
Neben den r die
Linordnung als Zwecksteuer sprechenden Belastungsgrund tritt auch
weiterhin die Verwendung des Aukommens aus der Rundunkabgabe.
Denn au|er zur linanzierung der oentlich-rechtlichen Rundunkan-
stalten werden die Lrtrge aus dem Rundunkbeitrag auch r die
linanzierung on weiteren staatlichen Augaben wie die Ausicht der
Landesmedienanstalten und die lorderung oener Kanle erwen-
det.
39

Insgesamt wird zwar erkannt, dass der Rundunkbeitrag orausset-
zungslos geschuldet
40
wird, trotzdem wird das Vorliegen einer Steuer
mit dem linweis au die linanzierung au|erhalb des Staatshaushalts
erneint: Steuern seien nur solche Abgaben, die direkt in den Staats-
haushalt lossen und dort auch endgltig erblieben.
41
Der Rundunk-
beitrag gelangt hingegen - wie schon die ehemalige Rundunkgebhr -
ber den Beitragsserice unmittelbar in die laushalte der Rundunk-

36
Siehe 1eil 3B.III.1.b,.
3
So schon zur ehemaligen Rundunkgebhr liebig, Rundunkgebhrenplicht und
Medienkonergenz, S. 231.
38
leydt, AoR 195, S. 596.
39
Dies war schon zu Zeiten des Bestehens der ehemaligen Rundunkgebhr der lall, siehe
ln. 319.
40
Scheel, linanzierungsreorm, S. 51, Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 28.
41
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 29, siehe auch ln. 320.

144

anstalten
42
und tangiert so nicht einmal den allgemeinen Staatshaushalt.
lier ist allerdings erneut darau hinzuweisen, dass die Kirchensteuer
ebenalls am Staatshaushalt orbeilie|t.
43
Zwar besitzen auch
weiterhin weder die Lnder die Gesetzgebungskompetenz noch die
Rundunkanstalten die Steuerertragskompetenz r eine Rundunksteu-
er.
44
Die ormale Klassiizierung und die konkrete haushaltsm|ige
Behandlung einer Abgabe sind jedoch nicht entscheidend r die
Rechtsnatur, sondern stellen hochstens ein Indiz r die tatschliche
Abgabenart dar.
45
Gibt es keine erassungsrechtliche Grundlage r
die Linrichtung einer solchen Abgabe, so ist diese zwar als eras-
sungswidrig einzustuen, die Abgabe bleibt ihrer Rechtsnatur nach aber
dennoch eine Steuer.
46
Somit erweist sich die reale Ausgestaltung des
Rundunkbeitrags in materieller linsicht - trotz aller kompetenziellen
Missstnde - als Zwecksteuer.
4

Die Identiikation des Rundunkbeitrags als Steuer eronet auch die
Lrkenntnis kritischer Sacherhalte im linblick au die Grundrechte der
Abgabeplichtigen. Dies wird im lolgenden genauer betrachtet.
2.! Beurteilung der grundrechtlichen Konsequenzen
Obwohl der Rundunkbeitrag om materiellen Gehalt her einer
Zwecksteuer entspricht, wird die Abgabe om Gesetzgeber als Vor-
zugslast deklariert und dementsprechend ausgestaltet.
48
Diese man-
gelnde Bercksichtigung des Steuercharakters hat indessen Konsequen-
zen r die Belastungsgleichheit und die allgemeine landlungsreiheit
der Betroenen.

42
10 RBStV.
43
Vgl. ln. 322.
44
Zu den mangelnden Kompetenzen on Lndern und Rundunkanstalten siehe
1eil 2B.IV.2.b,.
45
BVerG 92, 91 ,114,.
46
Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 12.
4
So auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 11 .,
Koblenzer,Gnther, Abgabenrechtliche Qualiizierung des neuen Rundunkbeitrags, S. 22,
Geuer, VR 2012, S. 39 .
48
Dies geht eindeutig aus den gewhlten Begrndungen und Begrilichkeiten heror, siehe
Begrndung zum 15. RAStV, so auch Bosman, K&R 2012, S. 9.

145

a,! Auswirkungen au die Belastungsgleichheit
Das Leitprinzip on Steuern beruht au der Verteilung der staatlichen
Lasten nach indiidueller Leistungshigkeit der Abgabeplichtigen.
49

Dahinter steckt der Gedanke, eine Verteilungsgerechtigkeit zu erzeu-
gen, nach der jeder anteilig das gleiche Oper zur linanzierung on
staatlichen Leistungen bringen soll.
50
Der Gesetzgeber bercksichtigt
die indiiduelle Leistungshigkeit beim Rundunkbeitrag insoern, als
dass einkommensschwache Personen und die Inhaber gemeinntziger
Linrichtungen nach 4 und 5 Abs. 3 RBStV on der Abgabeplicht
bereit sind bzw. lediglich eine erminderte Abgabenlast zu tragen
haben. Dies ist im Ubrigen ein weiteres Indiz r das Vorliegen einer
Steuer, da die Bereiungstatbestnde in erster Linie on der Linkom-
menshohe und nicht on der Nutzung abhngen.
51
lr nicht bereite
Abgabeplichtige wird jedoch ein einheitlicher Betrag erhoben. Die
lohe des Rundunkbeitrags r Inhaber on \ohnungen ist bekann-
terma|en grundstzlich nicht bzw. nur r Personen mit Behinderun-
gen gestaelt, da der Gesetzgeber als Leitprinzip eben nicht die
Leistungshigkeit, sondern die ermutete Nutzung als prinzipielle
Anwendung des Aquialenzprinzips zugrunde legt.
52
lolglich muss
beispielsweise ein Linkommensschwacher die gleiche Abgabe wie ein
locherdiener entrichten.
Die Abgabeplichten r Inhaber on Unternehmen werden zwar
anhand der gestaelten Beschtigtenzahlen ihrer Betriebssttten
bemessen, jedoch mssen Beschtigtenzahl und wirtschatliche
Leistungshigkeit eines Unternehmens nicht immer korrelieren.
Au|erdem erursacht die Zugrundelegung on Raumeinheiten - hier
Betriebssttten - ungleiche Abgabenlasten r Unternehmen mit
gleichen Mitarbeiterzahlen, wenn beispielsweise in einem Unternehmen

49
Siehe ln. 119.
50
Bohley, Oentliche linanzierung, S. 169 .
51
So schon zur ehemaligen Rundunkgebhr Detering, Okonomie der Medieninhalte, S. 80.
52
Der Abgabenschuldner soll nicht belastet werden, weil er inanziell leistungshig ist,
sondern er soll ein Leistungsangebot entgelten, siehe Kirchho, linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 29.

146

alle Beschtigten an einem Standort, in einem anderen Unternehmen
jedoch die gleiche Anzahl Beschtigter an ielen Standorten ttig sind.
lierdurch wird die Belastungsgleichheit insbesondere on lilialbetrie-
ben erletzt,
53
da die berproportionale Abgabeplicht nicht mit einer
hoheren Leistungshigkeit, sondern lediglich mit der Anzahl on
Betriebssttten zusammenhngt.
ltte der Gesetzgeber konsequent die Ausgestaltung des Rundunkbei-
trags als nichtsteuerliche Abgabe orgenommen, wren diese Probleme
nicht augetreten. Da die Abgabe aber om materiellem Gehalt einer
Zwecksteuer entspricht, erweist sich die Abweichung om Prinzip der
Leistungshigkeit als erassungsrechtlich elementares Problem: Durch
das nicht geeignete Leitprinzip in lorm der Nutzungsermutung und
die Anknpung an Raumeinheiten anstelle on Personen wird die
georderte Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG
54
erletzt.
b,! Auswirkungen au die allgemeine landlungsreiheit
Die Auerlegung einer Abgabeplicht durch den Gesetzgeber beein-
trchtigt Personen in ihrer allgemeinen landlungsreiheit,
55
da ihnen
ein 1eil ihrer ergbaren inanziellen Mittel entzogen wird. Grundstz-
lich schtzt Art. 2 Abs. 1 GG or der Auerlegung on Abgaben.
56

Andererseits unterliegt die allgemeine landlungsreiheit dem allgemei-
nen Gesetzesorbehalt, da sie nur soweit reicht, wie sich ihre \ahr-
nehmung im Rahmen der erassungsrechtlichen Ordnung bewegt.
5

Linschrnkungen der allgemeinen landlungsreiheit sind also hinzu-
nehmen, wenn durch diese ein orrangiges, allgemein gewnschtes Ziel

53
So auch Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 22 .
54
BVerG 93, 319 ,343,, 108, 1 ,16,, 108, 186 ,216,, 110, 30 ,38 .,.
55
Jarass, in: Jarass,Pieroth, Art. 2 GG, Rdnr. 12.
56
Lbd., Rdnr. 5, BVerG 8, 232 ,244 .,, Lorenz, in: Bonner Kommentar, Art. 2 GG,
Rdnr. 212.
5
Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG, BVerG 4, ,15,, 29, 402 ,408,, Jarass, in: Jarass,Pieroth,
Art. 2 GG, Rdnr. 1, Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 0.

14

erreicht werden kann, solange sich der Lingri in einem erhltnism-
|igen Rahmen bewegt.
58

Die Auerlegung des Rundunkbeitrags greit in die allgemeine land-
lungsreiheit der Abgabeplichtigen ein. Da die Regelung inanzeras-
sungswidrig ist, ersto|t sie on orneherein gegen Art. 2 Abs. 1 GG,
einer Prung der Verhltnism|igkeit bedar es nicht.
59
Doch selbst,
wenn hieron abgesehen und der Lingri trotz seiner erassungswid-
rigen Grundlage mit Blick au die Bemessung der lohe der Abgabe
hinsichtlich seiner Verhltnism|igkeit beurteilt wird, ergibt sich im
Lrgebnis ein ungerechtertigter Versto|: Da der Gesetzgeber den
Rundunkbeitrag als Vorzugslast ausgestaltet hat, orientiert sich die
Bemessung der Abgabenhohe am Aquialenzgedanken bzw. hier
genauer am Kostendeckungsprinzip.
60
Jedoch htte die Bemessung der
Abgabenhohe bekannterma|en nach der wirtschatlichen Leistungs-
higkeit der Abgabeplichtigen orgenommen werden mssen. Daher ist
im Lrgebnis auch die allgemeine landlungsreiheit nach Art. 2
Abs. 1 GG in dem Moment unzulssig beeintrchtigt, wo Linkom-
mensschwache im Verhltnis zu ihrer indiiduellen Leistungshigkeit
eine zu hohe und demnach unerhltnism|ige Abgabe durch den
einheitlichen Beitrag leisten mssen.

Der Rundunkbeitrag ist somit im Lrgebnis nicht sozial gerecht
gestaltet und erletzt die Grundrechte der Abgabeplichtigen, da nicht
nach indiidueller wirtschatlicher Leistungshigkeit belastet wird.

Allerdings hrt der Versto| gegen das steuerliche Leitprinzip in keiner
\eise zum Nichtorliegen einer Steuer.
61


58
Lorenz, in: Bonner Kommentar, Art. 2 GG, Rdnr. 140, 144.
59
Degenhart, Verassungsragen des Betriebsstttenbeitrags, S. 14, 20.
60
Zu den Prinzipien im Detail siehe beispielsweise BVerG 50, 21 ,22,, 85, 33 ,346,,
119, 181 ,219,, BVerwG 12, 162 ,166,, 29, 214 ,215,, 9, 90 ,91,, Siekmann, in: Sachs, or
Art. 104a GG, Rdnr. 101 . und ln. 116.
61
leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 19.

148

3.! Lrgebnis
Bei Betrachtung der Prungsergebnisse wird deutlich, dass der RBStV
in seiner bestehenden lorm nicht zulssig ist. Vielmehr ehlen die
Kompetenzen des Gesetzgebers und der Rundunkanstalten r die
Linrichtung bzw. den Linzug der bestehenden Zwecksteuer. Au|erdem
bedrte es einer Bemessung der Abgabeplicht anhand der indiiduel-
len wirtschatlichen Leistungshigkeit on Personen und Unterneh-
men, um eine gerechte Verteilung der Gemeinlast zu erreichen. Um
alternati den Rundunkbeitrag als nichtsteuerliche Abgabe eras-
sungskonorm auszugestalten, msste der Gesetzgeber konsequent die
Vorgaben an derartige Abgaben beachten und somit Belastungsgrund,
Abgabeplicht und Bemessungsgrundlage einheitlich und olgerichtig
anhand der Nutzungsermutung deinieren. lerorzuheben ist jedoch
an dieser Stelle erneut, dass es ausdrcklich Absicht der Gesetzgebung
war, durch den Rundunkbeitrag die Allgemeinheit moglichst umas-
send zu belasten.
62
Somit gestaltete der Gesetzgeber sehenden Auges
eine unzulssige Abgabe, die on orneherein Versto|e gegen die
Grundrechte der Abgabeplichtigen mit sich brachte und durch
kompetenzwidrige Regelungen die inanzerassungsrechtlichen
Vorgaben umgeht. Die Grnde, warum die ehemalige Rundunkgebhr
schon nicht als nichtsteuerliche Abgabe einzuordnen war, treten nun
noch deutlicher heror. Denn bis zur Reorm hatte der Brger die
lreiheit, keine Abgabe entrichten zu mssen, wenn er tatschlich keine
Rundunkempangsgerte besa|. Diese lreiheit ist durch die Umstel-
lung au eine Gerteunabhngigkeit abhanden gekommen,
63
ohne dass
die Ausgestaltung der Abgabe auch die positien Aspekte einer Steuer-
inanzierung beinhaltet.

62
Siehe 1eil 3B.III.1.c,dd,.
63
So auch on Mnch, lAZ . 14.12.2010, S. 35.

149

V.! Beurteilung der Iinanzierung weiterer Aufgaben aus
dem Rundfunkbeitrag
Neben dem oentlich-rechtlichen Rundunk werden aus der Rund-
unkabgabe weitere Augaben inanziert. lierzu zhlen u.a. die Au-
sicht ber den priaten Rundunk und die 1elemedien durch die
Landesmedienanstalten und die lorderung oener Kanle sowie die
Schaung on technischer Inrastruktur zur Rundunkbertragung und
die lorderung neuartiger Ubertragungstechniken.
64
Zur linanzierung
dieser Augaben ist ein estgelegter Prozentsatz ,rd. 2 , der Linnah-
men aus dem Rundunkbeitrag orgesehen.
65
\erden die Linnahmen
nicht ollstndig gebraucht, lie|en die Restmittel im Regelall den
jeweiligen Landesrundunkanstalten zu.
66

Die Landesmedienanstalten hren die Ausicht ber die priate
Rundunk- und 1elemedienlandschat. lierbei handelt es ich nach h.M.
um eine staatliche Augabe, die als Gemeinlast einzuordnen ist.
6
Dies
trit ebenalls au die weiteren Augaben zu, bei denen kein abgrenzba-
rer Personenkreis estgestellt werden kann, der die linanzierungser-
antwortung - beispielsweise r die lorderung oener Kanle - trgt.
Augrund der Linordnung dieser Augaben als Gemeinlast muss in der
Konsequenz eine linanzierung durch die Allgemeinheit erolgen.
68
Da
der Rundunkbeitrag bereits die Allgemeinheit belastet, werden die
weiteren Augaben also ebenalls durch das Gemeinwesen inanziert.
Allerdings handelt es sich beim Rundunkbeitrag um eine inanzeras-
sungswidrig zustande gekommene Zwecksteuer, die unzulssige

64
40 Abs. 1 RStV.
65
10 Abs. 1 RlinStV, dieser Anteil wird zwar nur als Anteil der Landesmedienanstalten
bezeichnet, dient aber der gesamten linanzierung der o.g. Augaben, siehe 40
Abs. 1 RStV.
66
40 Abs. 3 RStV.
6
So auch lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 245 ., Schmidt,
MP 1986, S. 169 ., Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 11, liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 259 ., als Augabe der allgemeinen
Staatserwaltung einordnend lmmerich,Beucher, AP 1989, S. 15.
68
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 263 ., Schmidt,
Rundunkgebhr in der dualen Rundunkordnung, S. 80, Schmidt, MP 1986, S. 169 .

150

Auswirkungen au die Grundrechte der Abgabeplichtigen mit sich
bringt. Diese Unzulssigkeiten betreen daher die linanzierung der
weiteren Augaben in gleicher \eise wie den Rundunkbeitrag.
Des \eiteren ist nicht erkennbar, warum die linanzierung dieser
Augaben aus 1eilen des Rundunkbeitrags erolgen sollte. Zwar
handelt es sich sowohl bei der Lrllung des lunktionsautrages durch
den oentlich-rechtlichen Rundunk als auch bei den o.g. weiteren
Augaben um solche aus dem Bereich des Rundunks. Au|erdem sind
beide Bereiche staatsern zu organisieren.
69
Allerdings beruht eine
pauschale Zuweisung der Mittel zur linanzierung der weiteren Auga-
ben au Basis der Linnahmen aus dem Rundunkbeitrag au keiner
erkennbaren sachlichen Grundlage. Vielmehr wre hier eine Lntkopp-
lung der linanzierung sinnoll,
0
um die erorderlichen Mittel r die
weiteren Augaben kntig ebenalls augabengerecht ermitteln und
zuweisen zu konnen. Die linanzierung der weiteren Augaben aus dem
Rundunkbeitrag ist also im Lrgebnis nicht sachgerecht.
VI.! Luroparechtliche Betrachtung
\ie in 1eil 2 bereits beschrieben wurde, klassiizierte die Kommission
im Jahre 200 die linanzierung der oentlich-rechtlichen Rundunk-
anstalten als Beihile, die nur unter Aulagen mit dem Gemeinsamen
Markt ereinbar war.
1
Die Rundunkinanzierung in Deutschland
unterliegt seither augrund ihres Beihilecharakters der Ausicht durch
die Kommission.
2
Demzuolge stellt sich die lrage, welche Auswir-
kung die Linhrung des Rundunkbeitrags in europarechtlicher
linsicht hat.

69
Zur staatsernen Besetzung der Landesmedienanstalten siehe beispielhat 53
Abs. 1 LRG N\, 43 MStV lSl.
0
So auch liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 258 .,
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 9 ., dies stellte cbviat schon
or der Linhrung des Ausichtsgroschens est, siehe Schmidt, MP 1986, S. 10.
1
Siehe 1eil 2C.
2
Art. 108 Abs. 1 ALUV.

151

Die Kernrage bei der Betrachtung der europarechtlichen Vorgaben im
Rahmen der Neuordnung der Rundunkinanzierung betrit die Natur
der Beihile. Zu untersuchen ist, ob es sich beim Rundunkbeitrag, der
an die Stelle der Rundunkgebhr trat, um eine bestehende oder neue
Beihile handelt. Betren die Anderungen an der linanzierung nicht
den Kernbereich der Beihile, wrde es sich weiterhin um eine beste-
hende Beihile handeln, die nicht erneut durch die Kommission geprt
werden msste. lalls hingegen eine neue Beihile orlge, bestnde ein
Notiizierungsgebot der Kommission gegenber, die wiederum die
Zulssigkeit des Rundunkbeitrags berpren wrde.
3
\hrend des
Genehmigungserahrens wrde ein Durchhrungserbot bestehen.
4

Daher konnten sogar die bereits eingenommenen Lrtrge aus dem
Rundunkbeitrag zurckgeordert werden, wenn die Kommission im
Rahmen der Prung zu dem Lrgebnis kme, dass die Beihile uner-
einbar mit dem Gemeinsamen Markt wre.
5
Im lolgenden wird somit
berprt, ob die Linhrung des Rundunkbeitrags eine neue Beihile
begrndet oder es sich nach wie or um eine bestehende Beihile
handelt.
J.! Bestehende oder neue Beihilfe?
Nach der Verordnung ,LG, Nr. 659,1999 handelt es sich um beste-
hende Beihilen, wenn diese bereits or der Vertragseinhrung existier-
ten.
6
Au|erdem konnen Beihilen als bestehende klassiiziert werden,
wenn sie zunchst bei ihrer Linhrung keine Beihilen waren, jedoch
durch Vernderungen im Gemeinsamen Markt nachtrglich zu Beihil-
en wurden, ohne dass Anderungen an der Beihile selbst orgenom-

3
Art. 108 Abs. 3 ALUV, Art. 2 Abs. 1 VO ,LG, Nr. 659,1999, lerreau, K&R 2011, S. 303,
zum Prungserahren siehe Oppermann,Classen,Nettesheim, Luroparecht, Kapitel 21
Rdnr. 31 .
4
Art. 108 Abs. 3 ALUV, Art. 3 VO ,LG, Nr. 659,1999.
5
Kleist,Scheuer, epd medien 28,2010, S. 3 .
6
Art. 1 lit. b, ,i, VO ,LG, Nr. 659,1999.

152

men wurden.

Zudem sind bestehende Beihilen alle on der Kom-


mission genehmigten.
8

Als neue Beihilen hingegen werden solche qualiiziert, die keine
bestehenden sind bzw. bestehende, die gendert wurden.
9
Line
Vernderung lost aber nicht immer das Vorliegen einer neuen Beihile
aus.
80
Lediglich ormale bzw. erwaltungstechnische Modiikationen
begrnden keine neue Beihile, wenn sie die Vereinbarkeit mit dem
Gemeinsamen Markt nicht beeinlussen.
81
Demnach msste die
Anderung einer Beihile ein solches Ausma| annehmen, dass der
\ettbewerb im Gemeinsamen Markt wesentlich betroen wre.
82

Line Variation der Regelungen muss die Beihile also im Kern betre-
en, damit sie als neue Beihile klassiiziert wird.
83
Die Anderung
msste eine erneute materielle Prung ermoglichen und olglich eine
Modiikation inhaltlicher Art darstellen, die eine Untersuchung, ob die
Beihile mit dem Gemeinsamen Markt ereinbar ist, erorderlich
macht.
84
Dies ist der lall, wenn sich das Ziel der Ma|nahme, die Natur
des Vorteils, die linanzierungsquelle, der Lmpngerkreis oder das
Bettigungseld der Lmpnger erndern.
85
Ist die Anderung on der
ursprnglichen Ma|nahme trennbar, so muss auch nur dieser 1eil
erneut beurteilt werden, im lalle einer nicht moglichen 1rennbarkeit
wrde die Ma|nahme insgesamt zur neuen Beihile.
2.! Linordnung des Rundfunkbeitrags
Die Anderungen des oentlich-rechtlichen Rundunksystems augrund
der Ablosung der Rundunkgebhr durch den Rundunkbeitrag stellen
im linblick au den Beihilecharakter zunchst keine inhaltliche

Art. 1 lit. b, ,, VO ,LG, Nr. 659,1999.


8
Art. 1 lit. b, ,ii, VO ,LG, Nr. 659,1999.
9
Art. 1 lit. c, VO ,LG, Nr. 659,1999.
80
Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 196.
81
Art. 4 Abs. 1 VO ,LG, Nr. 94,2004.
82
lolznagel, Stellungnahme 15. RAStV, S. 2 .
83
LuGl Slg. 2002, II-2309 ,2350,, Rundunkmitteilung, Rdnr. 31.
84
Kleist,Scheuer, epd medien 28,2010, S. 4.
85
Auch zum lolgenden Rundunkmitteilung, Rdnr. 31.

153

Anderung, z.B. des Ziels der Rundunkinanzierung oder des 1tig-
keitsbereichs der Rundunkanstalten, dar. Auch Lmpnger und
Rechtsgrundlagen der Beihile haben sich nicht gendert, da weiterhin
die Rundunkanstalten die Lmpnger der Rundunkabgabe sind und
ihr linanzierungsanspruch aus der Rundunkreiheit nach Art. 5 Abs. 1
S. 2 GG herorgeht. Nahe lge, dass sich die linanzierungsquelle
erndert haben konnte, doch auch dies ist zu erneinen: lestzuhalten
ist zunchst, dass sich der Schuldnerkreis kaum gendert hat,
86
da die
bisher zur Abgabe erplichteten Inhaber on Rundunkempangsger-
ten und die nun erplichteten \ohnungs- bzw. Betriebssttten-,
Kratahrzeug- und Gstezimmerinhaber eine sehr hnliche Gruppe
darstellen. Die immer wieder betonte Behutsamkeit der Reorm
umasst insbesondere einen ast gleichbleibenden Kreis on Abgabe-
plichtigen.
8
Die Abgabe wird au|erdem weiterhin direkt om
Abgabeplichtigen durch den Beitragsserice erhoben. Somit ist keine
Vernderung der linanzierungsquelle zu erkennen. Durch die au-
kommensneutral geplante Reorm ist weiter daon auszugehen, dass
der \ettbewerb im Gemeinsamen Markt nicht wesentlich anders als
bisher beeinlusst wird.
88
Die alleinige Vernderung des linanzierungs-
instruments ist also nicht entscheidend. Bei der Neuordnung der
Rundunkinanzierung konnen die Anderungen als rein ormal und
erwaltungstechnisch eingestut werden.
89
Die Linhrung des Rund-
unkbeitrags war daher nicht notiizierungs- und genehmigungsplich-
tig.
90


86
So auch Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 0 .
8
Lbd., S. 49, Licher, MP 2012, S. 616.
88
lolznagel, Stellungnahme 15. RAStV, S. 2 ., a.A. Geuer, CR 2013, S. 159 ., der jedoch
zum einen au|er Betracht lsst, dass die Rundunkanstalten Mehreinnahmen oberhalb des
on der KLl anerkannten linanzbedars nicht einbehalten drten. Zum anderen ist eine
Steigerungen der Linnahmen on ber 20 gegenber der Rundunkgebhr und somit
ein Lrreichen der Notiizierungsplicht gem| Art. 4 Abs. 1 VO ,LG, Nr. 94,2004 m.L.
unrealistisch.
89
\agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 245, Mailnder, Rundunkbeitrge au|er
Reichweite der Beihilenkontrolle, S. 218, Kleist,Scheuer, epd medien 28,2010, S. .
90
So auch lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 54, Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor
RBStV, Rdnr. 38, lolznagel, Stellungnahme 15. RAStV, S. 2 ., Bosman, K&R 2012, S. 11.

154

In der Lntscheidungspraxis der Kommission ist bislang ein recht
gro|zgiger Ma|stab bei der Prung angelegt worden, da Anderungen
an der linanzierungsorm meist als nicht substantiell eingestut wur-
den.
91
Au|erdem habe die Generaldirektion \ettbewerb der Kommis-
sion bereits erlauten lassen, dass sie hinsichtlich der Neuordnung der
deutschen Rundunkinanzierung keine Bedenken bzgl. des Bestehens
einer Altbeihile habe.
92
Da eine Abgabe mit Gertebezug europaweit
als Auslaumodell gilt, der Rundunkbeitrag hingegen zum Leitmo-
dell wird,
93
bleibt zu ermuten, dass die Kommission die Reorm eher
begr|en wird. Au Dauer scheint eine europaweite larmonisierung
angestrebt zu werden,
94
die aller Voraussicht nach eine allgemeine
Abkehr on der Anknpung an Gerte beinhalten wird.

Nachdem nun der Rundunkbeitrag bzgl. seiner erassungs- und
europarechtlichen Zulssigkeit sowie okonomischen Auswirkungen
beurteilt wurde, wird im nchsten Schritt zusammenassend augezeigt,
welche Lrolge und Probleme die Neuordnung der Rundunkinanzie-
rung nach sich zieht.
C.! Beurteilung der Reform der
Rundfunkfinanzierung
An die Neugestaltung der Rundunkinanzierung stellten die Minister-
prsidenten im Voreld zu den Reormberlegungen die olgenden
Anorderungen: Aukommensneutralitt, Beteiligung des priaten und
nicht priaten Bereichs an der Rundunkinanzierung, Abkehr on dem
Bereithalten eines Gertes als Anknpungspunkt r die Zahlungs-

91
Zusammenassend Kleist,Scheuer, epd medien 28,2010, S. 6 ., siehe als Beispiele die
Anderungen der Rundunkinanzierung in den Niederlanden und in Portugal:
Beihileerahren Niederlande, Rdnr. 130, 135 ., Beihileerahren Portugal, Rdnr. 58 .
92
So Lberle, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 9.
93
Siepmann, epd medien 53,2010, S. 3 ., in der Schweiz beispielsweise wird aktuell ebenalls
die Linhrung einer gerteunabhngigen laushaltsabgabe diskutiert, siehe Stadler, NZZ
. 10.05.2012, S. 21.
94
Kops, Reenue Structures o Broadcasting Systems.

155

plicht, soziale Gerechtigkeit, Staatserne, geringer Verwaltungsau-
wand, Beachtung der rundunkerassungsrechtlichen, inanzeras-
sungsrechtlichen, datenschutzrechtlichen und europarechtlichen
Vorgaben mit dem Ziel, die gesamtgesellschatliche Akzeptanz zu
erbessern.
95

In diesem Kapitel wird nun betrachtet, inwieweit die genannten Ziele
erreicht wurden bzw. welche Neuregelungen weitere Schwachstellen
der ehemaligen Rundunkgebhr ausbessern konnten ,I.,. Im nchsten
Schritt werden die Probleme herausgestellt, die einerseits durch die
Linhrung des Rundunkbeitrags nicht gelost werden konnten oder
andererseits neu entstanden sind ,II.,.
I.! Lrfolge
Die Reorm der Rundunkinanzierung bewltigt zunchst das Problem
der Konergenz der Medien, das bei der Rundunkgebhr zum Lnde
ihres Bestehens hin erheblich an Bedeutung gewonnen hatte. Durch die
Anknpung der Abgabe an Raumeinheiten entllt der Gertebezug
und somit die Konergenz der Lndgerte und Medienarten als leraus-
orderung bei der Abgabenausgestaltung.
96

Zudem ist daon auszugehen, dass sich durch die Linhrung des
Rundunkbeitrags die Lrtrge aus dieser laupteinnahmequelle der
Rundunkanstalten zunchst stabilisieren werden.
9
Durch die Unab-
hngigkeit des Rundunkbeitrags on Gerteanmeldungen und dem
Anknpen an den leicht nachweisbaren 1atbestand des Innehabens
einer Raumeinheit ist eine Umgehung der Abgabeplicht - zumindest
im priaten Bereich - wesentlich schwieriger geworden. Dies erleichtert
die Planbarkeit der Linnahmen seitens der Rundunkanstalten und
ebenso die lestlegung der erorderlichen Abgabenhohe durch die

95
Begrndung zum 15 RAStV, S. 2.
96
So auch Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 40, Kirchho, linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 4 .
9
Siehe ln. 496.

156

KLl.
98
Im Vergleich zur Rundunkgebhr kann also die linanzie-
rungssicherheit deutlich gestrkt werden. Da bis 2024 mit einer steigen-
den Zahl on Priathaushalten und olglich einer steigenden Zahl on
\ohnungsinhabern zu rechnen ist,
99
drte auch bis dahin die Lin-
nahmesituation gesichert sein.
Auch hinsichtlich der Gleichheit aller Brger or den oentlichen
Lasten kann ein 1eilerolg erzeichnet werden: Das strukturelle
Lrhebungs- und Vollzugsdeizit, das der ehemaligen Rundunkgebhr
anlastete und eine Ungleichheit der Belastung der Abgabeplichtigen
zur lolge hatte, entllt aller Voraussicht nach durch die leichter
eststellbare und durchsetzbare Abgabeplicht au Basis einer praktikab-
len Rechtsgrundlage im priaten Bereich. Durch die leranziehung der
Allgemeinheit zur linanzierung und das nur schwer mogliche Lntzie-
hen aus der Abgabeplicht ist daon auszugehen, dass sich die Zahl der
Abgabenzahler der Zahl der real Abgabeplichtigen zukntig stark
annhern wird.
800
Insbesondere die klare Deinition der Abgaben-
schuldner drte somit im priaten Bereich zu einem erhebungs- und
ollzugseizienteren Verahren hren.
801
Des \eiteren ist der Rund-
unkbeitrag durch die Verbreiterung der Basis on Abgabeplichtigen
auch insoern gerechter, als dass mehr Personen die Last der Linrich-
tungen tragen, on deren Leistungen die gesamte Beolkerung proi-
tiert.
Die Neuordnung der Rundunkinanzierung wurde au|erdem behut-
sam gestaltet:
802
lr 95 der ehemaligen Rundunkgebhrenzahler
sollte sich die Abgabenlast nicht ndern.
803
Durch die bisherige Zweit-
gertebereiung in laushalten entsprach die ehemalige Rundunkge-
bhr bereits einer Art \ohnungsabgabe
804
und hnelte somit deutlich

98
Dies kann allerdings rhestens ab der zweiten Beitragsperiode gelten. Zu den Problemen
der Abgabenermittlung im Systembergang siehe 1eil 3B.I.1.
99
Siehe ln. 498.
800
So hnlich Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 69.
801
Lbd., S. 66, Degenhart, Verassungsragen eines Rundunkbeitrags r Mietahrzeuge,
S. 16.
802
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 1.
803
Siehe ln. 500.
804
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 66, Licher, MP 2012, S. 616.

15

dem Rundunkbeitrag. Die Betriebssttten leisten in Summe au|erdem
kntig einen niedrigeren Beitrag zur Rundunkinanzierung als zu
Zeiten der Rundunkgebhr, erweisen sich die Prognosen der Rund-
unkanstalten als richtig.
805

II.! Weiterhin bestehende und neu auftretende Probleme
J.! Iunktionsgerechte Iinanzausstattung
1rotz der prognostizierten grundstzlichen Stabilisierung der Linnah-
men ist es moglich, dass die Sicherung der unktionsgerechten linanz-
ausstattung der Rundunkanstalten durch den Rundunkbeitrag nicht
gegeben sein konnte. Dies hngt mit dem System der Abgabenestset-
zung und -erhebung zusammen, das auch nach der Reorm unerndert
ortbesteht:
806
Die Rundunkanstalten melden der KLl ihren jeweiligen
ivairiavettev linanzbedar. Als Lrgebnis der Prung und leststellung
durch die KLl wird jedoch eine eivbeitticbe Abgabenhohe r die
gesamte Bundesrepublik empohlen und om Gesetzgeber estge-
schrieben. Die Rundunkanstalten der ARD erhalten im Lrgebnis die
Linnahmen aus der Rundunkabgabe nach ortlichem Aukommen.
lierdurch entsteht zunchst ein Problem im Innenerhltnis: Der
linanzbedar der Landesrundunkanstalten und ihre tatschlichen
Linnahmen entsprechen sich nicht zwangsluig.
80
Innerhalb der ARD
gibt es daher zwar einen linanzausgleich, dieser begnstigt indes nur
die Rundunkanstalten RB und SR, die ohne die Linnahmen aus dem
linanzausgleich nicht unktionsgerecht existieren konnten.
808
Andere
Rundunkanstalten allerdings, die nicht om linanzausgleich begnstigt
werden, aber trotzdem unzureichende Linnahmen im Vergleich zu

805
Siehe ln. 503.
806
Siehe auch zum lolgenden 1eil 1C.II.
80
lierzu ebenalls kritisch lromm, Programmautrag und Rundunkoderalismus, S. 128 .,
Dorr, Programmielalt, S. 33 ., ders., Gebhrenrage und Strukturreorm, S. 1161 ., ders.,
lunktionsgerechte Rundunkinanzierung, S. 16, 33 ., lomann-Riem, Indexierung der
Rundunkgebhr, S. 1, Lberle, AP 1995, S. 563, Prodoehl, MP 1990, S. 384.
808
Siehe 1eil 1B.II.3.

158

ihrem linanzbedar erhalten, mssen daher interne Ausgleichsma|-
nahmen - sprich Sparma|nahmen - ornehmen oder um inanzielle
lilen in der ARD bitten.
Neben diesem Problem treten zustzlich Schwierigkeiten bei der
Linnahmeerzielung im Au|enerhltnis au, die auch das ZDl und
DRadio betreen, denn die geplanten Linnahmen entsprechen trotz
eines erbesserten Abgabenollzugs nicht zwangsluig den tatschli-
chen Linnahmen: Die Lrmittlung der Abgabeplichtigen ist im priaten
Bereich durch den Abgleich mit den Linwohnermeldemtern weitest-
gehend eekti. lier ist nur in Ausnahmellen daon auszugehen,
dass die Abgabeplichtigen nicht identiiziert werden konnen, bei-
spielsweise wenn Personen ihrer Meldeplicht nicht nachkommen. Line
derart hohe Lrhebungsquote ist im nicht priaten Bereich kaum
erreichbar: Der Beitragsserice ist hier weiterhin au die Kooperation
der Unternehmen angewiesen, da kein entsprechender Abgleich mit
Registern erolgt. Daher gibt es keinen sicheren Abgabenollzug,
ielmehr muss der Beitragsserice selbst ttig werden, um die Angaben
der Unternehmen zu berpren und er ist gezwungen, stets Stichpro-
ben durchzuhren. Dementsprechend ergeben sich auch kntig
Schluplocher, um die Abgabeplicht zu umgehen.
809
Daher ist
anzunehmen, dass sich trotz der linanzierungsreorm auch ortan
Abweichungen zwischen Soll- und Ist-Zustnden der Linnahmen aus
dem Rundunkbeitrag ergeben werden, denn die Abgabenmoral des
nicht priaten Bereichs ist schwer zu prognostizieren. Au|erdem
werden nicht planbare Vernderungen bei den Beitragsbereiungen,
lorderungsausllen etc. nach wie or zu Linnahmeschwankungen
hren. Zwar hat sich im Lrgebnis die Situation der Rundunkanstalten
gebessert, gleichwohl gibt es weiterhin keine Garantie r eine dauer-
hat gesicherte unktionsgerechte linanzausstattung durch das aktuelle
linanzierungssystem.

809
Abgabeplichtige, die ihren Anzeige- und Zahlungserplichtungen nicht nachkommen,
begehen gleichwohl eine Ordnungswidrigkeit und mssen mit Bu|geldern rechnen, sollten
sie entdeckt werden, siehe 12 RBStV.

159

2.! Verwaltungsaufwand
Der Rundunkgesetzgeber hatte erner das Ziel, durch die Neuordnung
der Rundunkinanzierung den Verwaltungsauwand beim Abgabenein-
zug zu reduzieren und ein moglichst unkompliziertes Verahren zu
schaen, das an einache Regelungen geknpt ist.
810
Inwieweit dieses
Ziel erreicht werden konnte, wird nun genauer betrachtet.
\ie bereits oben beschrieben wurde, ist zunchst im Regelall der
Auwand r die Lrhebung der Abgabe im priaten Bereich reduziert,
da der Beitragsserice durch den Abgleich mit den Melderegistern die
Abgabeplichtigen eststellen und - alls es erorderlich ist - zur
Anmeldung auordern kann. lausbesuche durch den Beautragten-
dienst des Beitragsserices konnen daher kntig grundstzlich ental-
len. Au|erdem ergte der Beitragsserice bzw. die GLZ bereits or
der Reorm ber eine umangreiche Datenbank on Rundunkgebh-
renplichtigen des priaten Bereichs und hrte Abgleiche mit den
Melderegistern durch.
811
Daher wird ein zustzlicher Lrmittlungsau-
wand hinsichtlich der leststellung der Abgabeplicht oder des Vollzugs
der Lrhebung ermutlich nur in Ausnahmesituationen entstehen, z.B.
wenn unklar ist, welche Personen zusammen eine \ohnung in einem
Mehramilienhaus bewohnen oder Dritte beragt werden mssen.
812

Dies gestaltet sich jedoch im nicht priaten Bereich abweichend: Zum
Systemwechsel mussten zunchst ollumnglich die Anzahl der
Betriebssttten und ihrer jeweiligen Mitarbeiter erhoben sowie die
zugehorigen Kratahrzeuge und Gstezimmer ermittelt bzw. ergnzt
werden. Diese Daten mssen ortan lauend aktualisiert werden. lierzu
ist der Beitragsserice entweder au das \ohlwollen der Abgabeplich-
tigen angewiesen oder er muss selbst Lrmittlungen or Ort durchh-
ren, um die Abgabeplicht estzustellen oder die on den Unternehmen

810
Begrndung zum 15. RAStV, S. 2, Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 59.
811
4 Abs. 6, 8 RGebStV.
812
So hnlich auch lartge, in der Darstellung nach: luest,Gersemann, Streit mit der GLZ.

160

bermittelten Daten zu berpren.
813
Der Beitragsserice kann nicht
au einen ergleichbaren Bestand an Daten wie im priaten Bereich
zurckgreien, da or allem Unternehmen zu Zeiten der Rundunkge-
bhr ihre Gerte ot nicht ,ollstndig, anmeldeten.
814
Der im Lrgebnis
steigende Lrmittlungsbedar im nicht priaten Bereich,
815
aber auch die
Abgleiche mit den Melderegistern und die umangreichen ,notwendi-
gen, Vorschriten zum Datenschutz halten daher ein sehr brokrati-
sches Verahren aurecht.
816
Au|erdem bestehen weiterhin detaillierte
Bereiungsregelungen, die einen hohen Bearbeitungsauwand - sowohl
beim Beitragsserice als auch bei den Antragstellern - erursachen.
81

Linen weiteren Indikator r den intensien Verwaltungsauwand
stellen die Anorderungen zum Systemwechsel dar: Zur Bewltigung
der Umstellung musste der Beitragsserice zunchst seine Mitarbeiter-
kapazitt erhohen, da sich hohe Anorderungen augrund der Umstel-
lung der 1eilnehmerkonten und der Klrung on Abgabeplichten
ergaben.
818
Die Reduzierung des Budgets zum Abgabeneinzug beim
Beitragsserice und den entsprechenden Abteilungen der Rundunkan-
stalten ist - ungeachtet des zwischenzeitlichen Sonderauwands zur
Systemumstellung - um nur insgesamt 20 bis 2016 orgesehen.
819

Zusammengeasst betrachtet kann der Verwaltungsauwand, der durch
den Rundunkbeitrag erursacht wird, kaum als gering eingestut
werden.

813
So auch lurnik, in der Darstellung nach: Kurp, lK 19,2011, S. 8, icber weist au die
Komplexitt bei der Lrmittlung on Beitragshohen und Ausnahmetatbestnden im nicht
priaten Bereich hin, so dass teilweise die Sacherhalte direkt mit den Unternehmen geklrt
werden mssten, siehe Licher, in der Darstellung nach: lornburg, GLZ Adieu.
814
Siehe ln. 232.
815
lurnik, in der Darstellung nach: Kurp, lK 19,2011, S. 8.
816
So auch \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 259 ., ebenalls kritisch wegen der
zu erhebenden Datenmengen Lepper, Stellungnahme 15. RAStV, S. 1 .
81
So auch - im Zusammenhang mit den Regelungen zum Datenschutz - Mascher, in der
Darstellung nach: luest,Gersemann, Streit mit der GLZ.
818
18. KLl-Bericht, 1z. 639, 643.
819
Lbd., 1z. 641.

161

3.! Gleichheit in der Belastung
Dem strukturellen Lrhebungs- und Vollzugsdeizit der Rundunkge-
bhr drte durch die Linhrung des Rundunkbeitrags zunchst im
priaten Bereich begegnet worden sein, wie bereits beschrieben wurde.
Allerdings ist augrund des soeben dargelegten weiter bestehenden
Lrmittlungsauwands im nicht priaten Bereich daon nicht auszuge-
hen. Ob aber auch kntig ein Deizit - ergleichbar zu dem bei der
Lrhebung der Rundunkgebhr - bestehen wird, kann zum gegenwrti-
gen Zeitpunkt nicht beurteilt werden, da sich erst zeigen muss, wie
hoch die Vollzugsquoten des nicht priaten Bereichs sein werden.
820
In
jedem lall deutet der hohe ortbestehende Lrmittlungsauwand
augrund der nicht praktikablen Gesetzesgrundlage darau hin, dass das
Deizit nicht ollends behoben werden konnte.
821

\eiterhin wurde bereits aushrlich dargelegt, dass das System des
Rundunkbeitrags gleichheitswidrige Ausgestaltungen auweist.
822

Grund hierr ist zum einen das politische Ziel zur Reorm, Aukom-
mensneutralitt bei gleichzeitiger Beitragsstabilitt zu gewhrleisten.
lierr wurde beispielsweise die Abgabeplicht r das Innehaben nicht
priat genutzter Kratahrzeuge eingerichtet, die sich als gleichheitswid-
rig erwiesen hat. Lbenso deutet die Abgabeplicht r das Innehaben
gewerblich genutzter Gstezimmer eher au einen ersteckten Gerte-
bezug zur Lrzielung der erorderlichen Linnahmen hin als au einen
systemimmanenten Abgabentatbestand, der sich als logische Schluss-
olgerung aus den orausgesetzten Leitstzen des Rundunkbeitrags
ergibt. Au|erdem wird die gleiche Bemessungsgrundlage im priaten
und nicht priaten Bereich zugrunde gelegt - also die ermutete
Rundunknutzung in Lmpangsgemeinschaten - on deren Vorliegen

820
Die Rundunkanstalten ermuten selbst ein Vollzugsdeizit hinsichtlich der Abgabe r
nicht priat genutzte Kratahrzeuge, siehe ARD,ZDl,DRadio, Inormationen zur
Neuordnung, S. 5, denn es wrde weiterhin au die Meldemoral der Abgabeplichtigen
ankommen. So hnlich auch Licher, MP 2012, S. 619.
821
Lin gleichheitsgerechtes Verahren dar keinen unerhltnism|ig hohen
Lrmittlungsauwand erursachen, gl. ln. 26.
822
Siehe auch zum lolgenden 1eil 3B.III.1. und 1eil 3B.IV.2.a,.

162

im nicht priaten Bereich gar nicht typischerweise auszugehen ist.
Durch die steuerliche Rechtsnatur der Abgabe hrt au|erdem die
Zugrundelegung des Leitprinzips der Nutzungsermutung anstelle der
indiiduellen Leistungshigkeit zu einer Verletzung des allgemeinen
Gleichheitssatzes sowohl r \ohnungs- als auch r Betriebssttten-
inhaber.
Insgesamt zeigte sich, dass die Anknpung der Abgabe an Raumein-
heiten u|erst ungnstig gewhlt ist, da sich der Belastungsgrund aus
der Bereitstellung der Gesamteranstaltung Rundunk r die Allge-
meinheit ergibt. Line Rundunkinanzierung ohne Gertebezug sollte
daher an den Menschen anknpen, also an das Indiiduum selbst, das
alleinig den Rundunk nutzen kann.
4.! Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags
Der Rundunkbeitrag erweist sich als ersteckte Zwecksteuer und als
inanzerassungsrechtlich unzulssig, da weder der Gesetzgeber noch
die Rundunkanstalten die erorderlichen Kompetenzen r die Lin-
richtung bzw. den Linzug einer solchen Steuer besitzen.
823
Da schon
die Rundunkgebhr eine unzulssige Zwecksteuer darstellte, htte dies
om Gesetzgeber im Zuge der Reorm bercksichtigt werden mssen.
Der Gesetzgeber htte sich r eine nichtsteuerliche oder steuerliche
Abgabe entscheiden mssen. Line Rundunkinanzierung, die einerseits
au einem nichtsteuerlichen Anknpungspunkt r die Abgabeplicht,
andererseits au einem steuerlichen Belastungsgrund beruht, ist hinge-
gen kontroers und im Lrgebnis erassungswidrig.
824

D.! Iazit
Der politische Lntscheidungsprozess ist on ielltig organisierten
Interessen durchsetzt, die einen rationalen Diskurs und die Durchset-

823
Vgl. 1eil 3B.IV.1.b,.
824
So schon zur ehemaligen Rundunkgebhr liebig, Rundunkgebhrenplicht und
Medienkonergenz, S. 286.

163

zung kollektier Vernunt beeintrchtigen.
825
Die Reorm der Rund-
unkinanzierung kann r das orstehende Zitat als Paradebeispiel
angehrt werden, denn der Rundunkbeitrag ist ein Kompromiss aus
politischen Interessen, wobei die erassungsrechtlichen Vorgaben,
insbesondere hinsichtlich der Belastungsgleichheit der Abgabeplichti-
gen und der inanzerassungsrechtlichen Ordnung, anscheinend on
keiner beteiligten Partei konsequent bercksichtigt wurden.
826

Die Linhrung des Rundunkbeitrags und die damit einhergehende
Ablosung om Gertebezug losen das Problem der Konergenz der
Medien und erbessern die linanzausstattung der Rundunkanstalten.
Dennoch entspricht der Rundunkbeitrag einer unzulssigen Zweck-
steuer und ersto|t gegen die allgemeine Gleichbehandlung sowie
gegen die allgemeine landlungsreiheit, so dass daon auszugehen ist,
dass er einer Prung durch das BVerG nicht standhalten wrde. Im
Lrgebnis ist die Reorm als inkonsequent zu bezeichnen. Da im Kern
lediglich der Anknpungspunkt r die Abgabeplicht gendert, jedoch
nicht bedacht wurde, dass eine solche Vernderung ebenalls zu
bercksichtigende Begleiterscheinungen mit sich bringt, ergeben sich
alte und neue Schwierigkeiten, die den Rundunkbeitrag im Resultat
erassungsrechtlich unzulssig werden lassen.

825
\eber-Grellet, Steuern im Verassungsstaat, S. 16.
826
Obwohl die erassungsrechtliche Zulssigkeit sogar on beteiligten Akteuren im Voreld
angezweielt wurde - siehe beispielsweise 1. KLl-Bericht, 1z. 298, Licher, Reorm der
Rundunkinanzierung, S. 221 - wurde der Rundunkbeitrag eingerichtet.

165

1eil 4
Alternative Modelle der ffentlich-
rechtlichen Rundfunkfinanzierung
Der gegenwrtige Rundunkbeitrag erweist sich, wie im orangegange-
nen 1eil dieser Arbeit ausgehrt wurde, als stark reormbedrtig. Bei
den Problemen des Regelungssystems zum Rundunkbeitrag handelt es
sich in keinem lall nur um rechtspolitische, ielmehr ist es in jedem
lall inanzerassungs- und gleichheitsrechtlich geboten, den Rund-
unkbeitrag abzulosen. Daher werden in diesem 1eil der Arbeit Alter-
natien der Rundunkinanzierung betrachtet ,B.,.
Die Reormberlegungen beschrnken sich dabei nicht ausschlie|lich
au die Rundunkabgabe, an dieser Stelle sollen auch die Linnahme-
quellen \erbung und Sponsoring einer kritischen Prung unterzogen
werden ,A.,. Umstritten ist, ob diese linanzierungsormen r den
oentlich-rechtlichen Rundunk abzuschaen oder beizubehalten sind.
A.! Linnahmen aus Werbung und Sponsoring
abschaffen oder beibehalten?
Zur Neuordnung der Rundunkinanzierung in 2013 wurde bereits ein
ollstndiger Ausstieg aus der \erbung diskutiert, allerdings nahmen
einige Politiker wieder Abstand on der Verolgung dieses Ziels -
ermutlich, weil sie or der Kompensation der Linnahmeauslle durch
eine Lrhohung des Rundunkbeitrags zurckschreckten.
82
Denn or
allem die Beibehaltung der damaligen Abgabenhohe war bekannterma-
|en ein hochrangiges politisches Ziel der Reorm.
828
So wurde on der
ollstndigen Abschaung on \erbung und Sponsoring Abstand
genommen, wobei hochstwahrscheinlich zu einem spteren Zeitpunkt

82
Dies berchtet auch Doetz, im Interiew mit: Paperlein, lorizont . 1.03.2011, S. 18.
828
Begrndung zum 15 RAStV, S. 2.

166

die Diskussion hierzu erneut augenommen werden wird.
829
Ls erolgte
lediglich die bekannte Lingrenzung der Zulssigkeit on Sponsoring.
830

Berworter der \erbereiheit des oentlich-rechtlichen Rundunks
begr|ten diesen Schritt als Linstieg in den Ausstieg, whrend
Sporterbnde und Rundunkanstalten berchteten, dass gerade die
Sportberichterstattung unter den Linschrnkungen des Sponsorings
leiden werde.
831

Nun soll betrachtet werden, wie die bereits erolgte Reduzierung und
die r die Zukunt angedachte ollstndige Abkehr on \erbung und
Sponsoring im oentlich-rechtlichen Rundunk zu beurteilen sind
,I.-III., und welche Ma|nahmen im lalle eines ollstndigen Verbots
dieser linanzierungsquellen getroen werden mssten ,IV.,.
I.! Relevanz der Werbe- und Sponsoringeinnahmen
\erbung ist seit Ausstrahlungsbeginn des Rundunks in Deutschland
eine linanzierungsquelle der Rundunkanstalten.
832
Neben der Rund-
unkabgabe stellte sie zunchst insbesondere aus zwei Grnden eine
wichtige Linnahmequelle dar: Zum einen konnten in der Aubauphase
des lernsehens durch \erbeeinnahmen Lrhohungen der ehemaligen
Rundunkgebhr ermieden werden. Zum anderen stellte \erbung
einen Ausgleich zur Rundunkabgabe und somit einen Beitrag zur
Strkung der Staatserne dar, da sie unabhngig on der staatlichen
lestsetzung der Abgabenhohe Linnahmen erbrachte. Insbesondere der
Zugewinn an Autonomie gegenber dem Staat galt und gilt erbreitet
als grundlegende Rechtertigung r die Mischinanzierung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks.
833
Bei der Betrachtung der Lntwicklung der

829
So beispielsweise Lumann, im Interiew mit: Paperlein, lorizont . 1.03.2011, S. 19.
830
Siehe hierzu 1eil 1B.II.1.
831
lierzu sogleich 1eil 4A.III.1.
832
Auch zum lolgenden ARD, Rundunkwerbung.
833
So Schneider,Radeck, Rundunkinanzierung aus \erbeeinnahmen, S. 6, less,
Verassungsrechtliche Probleme, S. 41, Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der
linanzierung, S. 61 ., Badura, Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 22, Loeb,
ZUM 2004, S. 295 ., Lberle, AP 1995, S. 559, Bethge, AoR 1991, S. 533.

16

\erbeumstze
834
ist allerdings estzustellen, dass ihr Anteil an den
Gesamteinnahmen mittlerweile stark abgenommen hat. Vor der
Linhrung des Priatrundunks betrug der Anteil der \erbeumstze
an den Gesamtertrgen etwa 20 bei der ARD und 40 beim
ZDl.
835
Nach der Linhrung des Priatrundunks sanken die Umstze
aus diesen Quellen stark ab, so dass die \erbung aktuell weniger als
6 der Gesamtertrge on ARD und ZDl ausmacht. Die Lrtrge aus
Sponsoring werden r die Jahre 2013-2016 au 0,4 bei der ARD
bzw. 0,62 beim ZDl prognostiziert.
836
Insgesamt ergibt sich eine
Quote on \erbung und Sponsoring im Vergleich zu den Gesamter-
trgen on rd. je 6,2 bei ARD und ZDl. Anhand dieser Zahlen wird
deutlich, wie stark die Bedeutung on \erbung abgenommen hat und
ihr Anteil an der unktionsgerechten linanzausstattung gesunken ist.
83

Die Abnahme der Releanz on \erbeeinnahmen ist indes nicht nur
quantitati zu betrachten, sondern auch im Kontext der Lntwicklung
der Abgabenestsetzung. Seit 199 erolgt diese durch das dreistuige
Abgabenestsetzungserahren, nach dem der Gesetzgeber om
Vorschlag der KLl nur aus gewichtigen Grnden abweichen kann.
838

Bis 199 waren die Vorschlge der KLl zur Gebhrenhohe jedoch
lediglich eine unerbindliche Lmpehlung. Der Gesetzgeber hatte daher
bis zum ersten Rundunkgebhrenurteil
839
deutlich strkere Linluss-
moglichkeiten au die Abgabenhohe. Insgesamt hat die \erbeinanzie-
rung also einerseits augrund des sinkenden linanzierungsanteils und
andererseits augrund des mittlerweile wesentlich staatserneren
Abgabenestsetzungserahrens an Bedeutung erloren. Somit muss

834
Zu den Begrilichkeiten ist anzumerken, dass bei der ARD zwischen \erbeumstzen und
\erbeertrgen unterschieden wird, beim ZDl jedoch kein Unterschied gemacht wird, da
nur ernachlssigbare Kosten bei seiner \erbegesellschat anallen, die abzuziehen wren,
siehe auch 18. KLl-Bericht, 1z. 452. \erden gleichzeitig ARD und ZDl betrachtet, wird
der Begri \erbeumsatz erwendet, da die dahinter stehende Gro|e bei beiden
ergleichbar ist.
835
Auch zum lolgenden ebd., 1z. 46.
836
Siehe auch zum lolgenden Anhang I, 1ab. .
83
Von Mnch, Rundunkgebhr, S. 822.
838
Siehe auch zum lolgenden 1eil 1C.
839
BVerG 90, 60 .

168

augrund der jngsten Lntwicklungen die lrage gestellt werden,
inwieweit durch die \erbe- und Sponsoringeinnahmen tatschlich die
Staatserne gestrkt wird.
840
\hrend rher das BVerG den Zugewinn
an Autonomie durch die Veranstaltung on \erbung und Sponsoring
bejahte,
841
nimmt es mittlerweile selbst Abstand hieron und betont
ielmehr die negatien Auswirkungen der \erbeinanzierung bzw.
stellt in lrage, in welcher Relation der unabhngigkeitsstrkende Aspekt
der \erbeinanzierung zu den damit erbundenen Risiken steht.
842

\eiterhin releant konnte die lreiheit der Rundunkanstalten, \er-
bung auszustrahlen, in der linsicht sein, als dass die \erbeinanzie-
rung dazu geeignet sei, kurzristig entstandenen, nicht geplanten
linanzbedar durch den Verkau on mehr \erbezeit zu inanzieren.
843

Sollten jedoch die Rundunkanstalten tatschlich lexibel reagieren
konnen, so mssten die zeitlichen Begrenzungen r die Ausstrahlung
on \erbung und Sponsoring augehoben werden, damit tatschlich
au Mindereinnahmen bei der Rundunkabgabe bzw. kurzristig
entstandene Mehrbedare reagiert werden konnte.
844
Line solche
Lockerung htte aber ermutlich eine steigende Kommerzialisierung
des Programms zur lolge und kann kaum im Sinne des Gesetzgebers
sein, wie im nchsten Abschnitt dargelegt werden wird. Somit ist dieser
Punkt aktuell nicht on Bedeutung.
Die Abhngigkeit on Linnahmen aus \erbung und Sponsoring
brachte weiterhin eher negatie Auswirkungen au die linanzausstat-
tung mit sich: Im Jahre 2009 brachen auch die \erbe- und Sponsoring-
einnahmen der Rundunkanstalten augrund der linanz- und \irt-
schatskrise stark ein.
845


840
So hnlich auch Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 50 .,
Lilienthal, im Interiew mit: Renner, lamburger Abendblatt . 19.01.2010, S. .
841
BVerG 83, 238 ,310 .,, 8, 181 ,200,, 90, 60 ,91,.
842
BVerG 119, 181 ,220,.
843
Schneider,Radeck, Rundunkinanzierung aus \erbeeinnahmen, S. .
844
Daher die Restriktionen des \erbeolumens kritisch betrachtend ebd., S. 8.
845
1. KLl-Bericht, 1z. 2, or 1z. 33.

169

II.! Auswirkungen von Werbung und Sponsoring auf das
Programm
\hrend also die \erbe- und Sponsoringeinnahmen an Umang und
autonomiestrkendem \ert erloren haben, sind hingegen die negati-
en Linwirkungen au das Programm deutlich zu erkennen. Denn das
Kernproblem der Mischinanzierung des oentlich-rechtlichen Rund-
unks liegt in den hierdurch eroneten Linlussmoglichkeiten Dritter
au die Programminhalte. Die Linlussnahme der \erbetreibenden au
die Programmgestaltung geschieht natrlich nur indirekt, gleichwohl
ermoglicht die \erbeinanzierung den \erbetreibenden einen deutli-
chen Linluss durch ihre inanziellen Mittel.
846
\rde zu werberelean-
ten Zeiten kein quotenstarkes Programm erbreitet werden, das die
entsprechenden Zielgruppen im Sinne der \erbetreibenden erreicht,
wrden die \erbeeinnahmen sinken, da das Interesse an den jeweiligen
\erbepltzen abnhme, der \erbetreibende hat bekanntlich aus-
schlie|lich das Ziel, potentielle Kunden zu erreichen.
84
Inolgedessen
stehen die Programmeranstalter zur gesamten werbereleanten Zeit
unter dem Druck, ausreichende Linschaltquoten zu erzielen, um
wiederum akzeptable \erbeeinnahmen zu generieren. Dies wirkt sich
au die Programmgestaltung in lorm on orauseilende|.[|m[
Gehorsam
848
aus. Auch das BVerG betont die Gehrdung des hohen
Ziels der Gewhrleistung on inhaltlicher Vielalt durch \erbeinanzie-
rung und eine 1endenz zur Ausstrahlung massenattraktier, standardi-
sierter Programme.
849
Deutlich wird der Sacherhalt besonders im sog.
\erberahmenprogramm des lernsehens am Vorabend, das on den
\erbetochtern der Rundunkanstalten inanziert wird. Das Vorabend-
programm on ARD und ZDl ist an genregleiche Angebote im

846
BVerG 3, 118 ,155 .,, Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks,
S. 18, Vesting, Verassungsrechtliche Anorderungen, S. 185 ., Dittmann,
Medien\irtschat 03,2011, S. 44, Oppermann, JZ 1994, S. 502.
84
BVerG 83, 238 ,311,, lomann, Moglichkeiten der linanzierung, S. 2.
848
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 61.
849
BVerG 119, 181 ,220,, Perten, K&R 2010, S. 05.

10

Priatrundunk stark angenhert,
850
um im Lrgebnis moglichst hohe
Linschaltquoten zu generieren, denn hier wird schwerpunktm|ig
\erbung ausgestrahlt. Bei den Crime&Smile-Serien am Vorabend
beispielsweise wird herorgehoben, dass ihre bezeichnenden Ligen-
schaten Unterhaltung, Regionalitt, lamilienreundlichkeit und Krimi
ein ideales Umeld r den \erbemarkt bieten.
851
lier stellt sich die
lrage, ob die Programmidee r die Serien autonom und autragsbe-
dingt entstand oder ob nicht die Uberlegungen richtungweisend waren,
mit welcher Art on Programm zu diesem Zeitpunkt am besten den
Ansprchen der \erbetreibenden entsprochen werden konnte. Zu
ermuten bleibt somit, dass zu werbereleanten Zeiten eine programm-
autonome Angebotsgestaltung kaum moglich sein kann.
852
Lrgo ist es
dem oentlich-rechtlichen Rundunk im \erbeumeld indirekt er-
wehrt, ein ielltiges Programm auszustrahlen, das moglicherweise
eher einzelne Gruppen als die Masse bedient. Solche Programme
inden eher in den Rand- bzw. Nachtzeiten statt.
853
Anstelle also
whrend Zeiten starker lernsehnutzung am Vorabend
854
auch Pro-
gramme mit besonderem oentlich-rechtlichem Proil zu senden, hrt
die Quotenorientierung zu Abgrenzungsproblemen zwischen oent-
lich-rechtlichem und priatem Rundunk und im Lrgebnis zu einem
steigenden Rechtertigungsdruck der oentlich-rechtlichen Rundunk-
anstalten r ihr Programm.
855


850
Mller, Markt- und Politikersagen, S. 150 ., Perten, K&R 2010, S. 06.
851
So Lsser, im Interiew mit: o.A., einser 02,2011, S. 9.
852
So auch zum lolgenden Vesting, Verassungsrechtliche Anorderungen, S. 186 .
853
Monheim, Die Quote als lindernis, S. 3.
854
Zur lernsehnutzung im 1ageszeiterlau siehe beispielsweise Zubayr,Gerhard, MP 2012,
S. 120.
855
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 50, so hnlich leinrich,
Medienokonomie, S. 96.

11

III.! Herausforderungen im Ialle eines Werbe- und
Sponsoringverbots
lestzuhalten ist bislang, dass die negatien Lekte der \erbeinanzie-
rung au das Programm deutlich strker wiegen als die Zusatzeinnah-
men, die hierdurch generiert werden. Somit ist es naheliegend, diese
ielaltserengenden Linnahmequellen abzuschaen. Allerdings
konnten sich hierdurch einige Probleme ergeben. Zunchst werden die
lerausorderungen betrachtet, die durch ein Sponsoringerbot entste-
hen konnten, da die Ausstrahlung einiger Angebote an Sponsoring
gebunden zu sein scheint. Dieser Sacherhalt soll an den einschrnken-
den Neuregelungen zum Sponsoring erdeutlicht werden, die mit dem
15. RAStV in Krat traten. Im Anschluss werden die weiteren Argu-
mente betrachtet, die gegen ein \erbe- und Sponsoringerbot spre-
chen konnten.
J.! Betrachtung eines Sponsoringverbots im Speziellen
Angeblich werde bereits augrund der gesetzlich orgegebenen Redu-
zierung der Zulssigkeit on Sponsoring durch den 15. RAStV die
Sportartenielalt in der Berichterstattung bedroht, da die Linnahmen
zur Ausstrahlung on Randsportarten etc. kntig ehlen konnten.
856

Au|erdem seien Linnahmen aus Sponsoring u|erst wichtig, damit
wiederum bei Sportgro|ereignissen der oentlich-rechtliche Rundunk
berhaupt mitbieten konne.
85
Aus der Sicht der Rundunkempnger
muss sich dementgegen die lrage audrngen, warum wichtige, dem
Autrag eindeutig zuzuordnende Sportprogramme - unabhngig daon,
ob es sich um Randsportarten oder Gro|eranstaltungen handelt -
nicht durch die Rundunkabgabe inanziert werden, sondern on
Sponsoringeinnahmen abhngig sein sollten. Denn es herrscht grund-
stzlich das Prinzip der Nonaektation in den laushalten der Rund-

856
Sportministerkonerenz, Verbot on Programmsponsoring, S. 5.
85
Vo|, in: Dorr, Rundunk ber Gebhr, S. 4.

12

unkanstalten, alle Linnahmen sollen zur Deckung aller Ausgaben
erwendet werden.
858
Au|erdem sind die Anteile der Sponsoringein-
nahmen so gering, dass ihr \egall insgesamt ausgleichbar sein sollte
und kaum einen Grund darstellen kann, Sendungen entallen zu
lassen.
859
Vielmehr ist anzunehmen, dass gerade die mangelnde Bericht-
erstattung on Randsportarten ein Problem ist, das mit der Quoten-
orientierung on ARD und ZDl zusammenhngt, denn ein Deizit an
solchen Programmangeboten war schon or der Neuregelung in 2013
zu erzeichnen.
860
Dabei ist insbesondere die Ausstrahlung on Rand-
sportarten 1eil des oentlich-rechtlichen Autrages,
861
denn hierdurch
wird ein Beitrag zur Abbildung der Vielalt der bestehenden Sportarten
geleistet. Au|erdem werden so auch die Interessen on Minderheiten
r weniger massenattraktie Sportarten bedient.
Beinhalten Rechteeinkue die Verplichtung zur Ausstrahlung on
Sponsoring, so konnten tatschlich Schwierigkeiten entstehen. So hat
sich das ZDl beispielsweise dazu entschlossen, bei Spielen der Cham-
pions League schon or 20 Uhr mit der Berichterstattung zu beginnen,
damit nach geltendem Recht noch die Moglichkeit besteht, Sponsoren-
einblendungen zu zeigen,
862
wozu das ZDl ertraglich erplichtet ist.
Sollte jedoch ein ollstndiges Verbot eintreten, konnte ein solcher
Vertragsbestandteil nicht erllt werden. lraglich ist allerdings grund-
stzlich, ob Sportereignisse mit solchen Vertragsbedingungen, au
denen die Vermarkter augrund der gro|en Popularitt der Sporter-
anstaltungen in den Verhandlungen bestehen konnen, durch den
oentlich-rechtlichen Rundunk ausgestrahlt werden mssen.
863
Sat.1
htte im o.g. Beispiel weiterhin im lree-1V die Champions League

858
Siehe ln. 108.
859
Zur Releanz der Sponsoringeinnahmen im Verhltnis zu den Gesamteinnahmen siehe
Anhang I, 1ab. .
860
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 220, Krei, Kleine Sport-Verbnde
rgern sich, Digel, in der Darstellung nach: lungermann, Aubegehren gegen den lu|ball.
861
So auch Stadelmaier, in der Darstellung nach: Ridder, epd medien 92,2010, S. 9.
862
Auch zum lolgenden laneld, Champions League.
863
Lbenalls kritisch zur Ausstrahlung der Champions League durch das ZDl Degenhart,
lunktionsautrag, linanzierung, Strukturen, S. 45.

13

Spiele ausgestrahlt, htte das ZDl nicht die Rechte erstanden.
864
Das
ZDl htte somit aus Rezipientensicht gar nicht die Rechte r die
Champions League einkauen mssen. Zwar hat der oentlich-
rechtliche Rundunk nicht nur eine Auangunktion, ausschlie|lich das
anzubieten, was die priaten Veranstalter nicht bereitstellen, sondern
einen unabhngigen Autrag, der ihm im Rahmen seiner Programmau-
tonomie eigene Lntscheidungen hinsichtlich der Ausstrahlung on
Programmen - unabhngig om Angebot der priaten Rundunker-
anstalter - zusichert.
865
Daher obliegt es den Rundunkanstalten nach
der aktuellen Rechtsprechung, selbst zu entscheiden, ob Programme
ihrem Autrag entsprechen und angeboten werden sollten, auch wenn
der Priatrundunk solche schon bereitstellt oder bereitstellen wrde.
Im lalle on beliebten Sporteranstaltungen wie dem o.g. Beispiel
muss aber eindeutig estgestellt werden, dass eine Berichterstattung
durch den oentlich-rechtlichen Rundunk schlichtweg berlssig ist:
Zum einen wrden die lu|ballspiele im lree-1V ausgestrahlt und zum
anderen ist es inhaltlich grundstzlich irreleant, ob der oentlich-
rechtliche oder priate Rundunk die Berichterstattung bernimmt, da
die meinungsbildende lunktion bzw. die Linlussnahme au diese
seitens des Rundunks bei der Ubertragung on Sportereignissen als
gering einzuschtzen ist. Drohte hingegen eine ausschlie|liche Aus-
strahlung im Pay-1V,
866
so konnte tatschlich ber Ausnahmen
nachgedacht werden. Sponsoring konnte dann in der lorm zulssig
sein, wie es gegenwrtig beispielsweise bei Gro|eranstaltungen der
lall ist.
Insgesamt kann an dieser Stelle estgehalten werden, dass die Ausstrah-
lung solch massenattraktier Sportereignisse nicht durch den oentlich-
rechtlichen Rundunk gewhrleistet werden muss, aber kann. Stehen
der Verbreitung durch die Rundunkanstalten jedoch ertragliche

864
Auch zum lolgenden Bierschwale,Schmitz, Champions League im ZDl.
865
BVerG 4, 29 ,326,, Gersdor, Rundunkrecht, Rdnr. 309.
866
Dies wre ohnehin nur moglich, wenn es sich nicht um ein Gro|ereignis on erheblicher
Releanz r die Beolkerung handelte, denn solche sind in jedem lall im lree-1V
auszustrahlen, siehe 4 RStV.

14

Regeln entgegen, die wegen eines Sponsoringerbots nicht erllt
werden konnten, so wre eine Ausnahmeregelung augrund dieser
Vertragsbestandteile denkbar. Die Versorgung der Beolkerung wre
aber auch ohne die Ausstrahlung durch den oentlich-rechtlichen
Rundunk in solchen lllen nicht gehrdet, denn populre Angebote
werden grundstzlich om Priatrundunk bereitgestellt, da hier hohe
\erbeeinnahmen erzielt werden konnen. Vielmehr sollte erneut
berdacht werden, ob der Autrag des oentlich-rechtlichen Rund-
unks weiter konkretisiert werden konnte, insbesondere mit Blick au
die llle, in denen eine Berichterstattung om Priatrundunk bereits
geleistet wrde und die Qualitt zwischen oentlich-rechtlichem und
priatem Angebot kaum unterscheidbar wre. lier muss auch die
Belastung der Rundunkabgabeplichtigen eine Rolle spielen, die
moglicherweise reduziert werden konnte, wenn Angebote au|erhalb
des oentlich-rechtlichen Rundunks bereitgestellt werden wrden.
86

2.! Probleme eines allgemeinen Werbe- und
Sponsoringverbots
Die Rundunkanstalten rchten den Rckgang massenattraktier
Programme, sollte au \erbung und Sponsoring erzichtet werden.
868

Ohne solche konnten die Rundunkanstalten in eine Art Nischenunk-
tion abrutschen und durch das mangelnde Lrreichen der breiten Masse
ihren Autrag erehlen.
869
Bedauerlich ist, dass die Reprsentanten der
Rundunkanstalten hierin eine echte Geahr sehen, ihre autonome
Programmgestaltung also als ein solches Risiko bewerten. Die Rund-
unkanstalten und ihre Ausichtsgremien sollten au jeden lall in der
Lage sein, ein derartiges Abdriten zu ermeiden und die Autragserl-
lung gerade ohne Quotendruck leisten zu konnen. Der Autrag selbst
nderte sich nicht, wenn \erbung entiele. Vielmehr bestnde die

86
Zu einer detaillierten und allgemeinen Betrachtung des oentlich-rechtlichen Autrages in
Abgrenzung zum Priatrundunk siehe spter 1eil 5A.I.2. und 1eil 5D.II.4.b,.
868
So Loeb, ZUM 2004, S. 298.
869
Lberle, AP 1995, S. 560.

15

Chance, augrund gro|tmoglicher Unabhngigkeit on Dritten das
Programm ausdrcklich autragskonorm zu gestalten. lierzu betonen
die Rundunkanstalten selbst gerne, dass die \erbe- und Sponsoring-
reiheit der 1elemedienangebote doch die Bereitstellung besonders
unabhngiger Angebote in oentlich-rechtlicher Qualitt ermogliche.
80

Diese Qualittsma|stbe sollten ebenalls bzw. insbesondere r die
herkommlichen Verbreitungsormen gelten, da zumindest gegenwrtig
lernseh- und lorunkprogramme noch eine iel gro|ere Breitenwir-
kung entalten und die Unabhngigkeit der Programminhalte gerade
hier on gro|er Releanz ist.
\eiterhin argumentieren die Rundunkanstalten r eine Beibehaltung
on \erbung und Sponsoring mit den Interessen der \erbewirtschat.
Die Ausstrahlungsmoglichkeiten on \erbung im oentlich-
rechtlichen Rundunk seien u|erst bedeutend r die \erbetreiben-
den, da iele Zielgruppen sonst gar nicht erreicht werden konnten.
81

Zweiellos muss diese Interessenlage aber an der Stelle zurcktreten,
wo die Lrllung des lunktionsautrages der Rundunkanstalten
gehrdet ist. Sind die o.g. negatien Linlsse bzgl. der Programmge-
staltung durch den inanziellen Linluss der \erbetreibenden deutlich
erkennbar, so mssen die Anliegen der \erbewirtschat eindeutig
hinter der Rundunkreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zurckstehen.
Auch die Sichtweise, dass augrund der sinkenden Zahl der Abgabe-
plichtigen durch die demograische Lntwicklung \erbung und
Sponsoring beibehalten werden sollten, damit die Rundunkabgabe
nicht erhoht werden msse,
82
ist kaum nachollziehbar. \enn die Zahl
der Abgabeplichtigen und somit der Nutzer des oentlich-rechtlichen
Rundunks sinkt, muss als Konsequenz auch ab einem gewissen Punkt
der Umang der Rundunkprogramme sinken. Line Beibehaltung der

80
ARD 1elemedien-Bericht 2009,10 und -Leitlinien 2011,12, S. 51, 1elemedienkonzepte
ARD.de und einsplus.de, S. 2, 48, ebenalls kritisch zur lediglich partiellen \erbereiheit
Schmid,Gerlach, epd medien 26,2,2010, S. 4.
81
lesse, Rundunkrecht, Kapitel 4 Rdnr. 153, Loeb, ZUM 2004, S. 299, lalke, im Interiew
mit: Paperlein, lorizont . 1.03.2011, S. 18 .
82
So Loeb, ZUM 2004, S. 29.

16

gegenwrtigen Linnahmehohe und Programme wren zukntig
ermutlich unerhltnism|ig.
Ls bleibt zu guter Letzt zu ermuten, dass die Sorgen der Rundunk-
anstalten wegen eines \erbe- und Sponsoringerbots insbesondere au
zwei Grnde zurckzuhren sind.
83
Zum einen herrscht allem
Anschein nach gro|e Angst daor, dass kein ausreichender linanzie-
rungsausgleich r den Linnahmeausall orgenommen wrde. Zum
anderen mssten die \erbetochter augegeben bzw. zumindest im
Umang stark reduziert und ihre Augaben lediglich au Marketingma|-
nahmen, 1icketerkue etc. begrenzt werden.

Die sich aus einem \erbe- und Sponsoringerbot ergebenden notwen-
digen Konsequenzen werden im nchsten Kapitel betrachtet. Oen-
kundig spielt hierbei die weiterhin zu gewhrleistende unktionsgerech-
te linanzausstattung des oentlich-rechtlichen Rundunks eine
besondere Rolle.
IV.! Konsequenzen fr die Rundfunkfinanzierung
\hrend die Rundunkanstalten zwar ein Recht au unktionsgerechte
linanzausstattung haben, besteht kein Anspruch au die Aurechterhal-
tung bestimmter linanzierungsquellen und demnach au die rechtliche
Moglichkeit, \erbung und Sponsoring zu eranstalten.
84
So ist es
Sache des Gesetzgebers, zu entscheiden, wie der Rundunk inanziert
wird, solange dabei Staatserne und Programmautonomie gewahrt
werden. Lr kann sich also r ein \erbe- und Sponsoringerbot
entscheiden, muss aber im gleichen Zuge die Kompensation der daraus
entstehenden Linnahmeauslle sicherstellen.
85
lierzu ist nicht nur ein
inanzieller Ausgleich denkbar, eine quantitatie Begrenzung - bei-

83
So hnlich auch zum lolgenden Schmid,Gerlach, epd medien 26,2,2010, S. 4 .
84
BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,, 8, 181 ,200,, Badura, Rundunkreiheit und
linanzautonomie, S. 20 ., Lerche, Rechtsprobleme des \erbeernsehens, S. 29.
85
BVerG 8, 181 ,200,, Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 43, Bethge,
AoR 1991, S. 534, auch zum lolgenden BVerG 90, 60 ,92,, 119, 181 ,219,, Perten,
K&R 2010, S. 05 .

1

spielsweise der Anzahl der zulssigen Programme - ist ebenalls zur
Reduzierung der Auwendungen und damit des linanzbedars moglich.
Allerdings muss auch kntig gewhrleistet sein, dass der oentlich-
rechtliche Rundunk seinen Autrag erllen kann.
86
Sollte der Gesetz-
geber hierr keine Sorge tragen, so wre der \egall einer linanzie-
rungsart erassungsrechtlich zu beanstanden, die Rundunkreiheit
wre beeintrchtigt, denn der oentlich-rechtliche Rundunk konnte
seiner Augabe nicht ollumnglich nachkommen. Die lrage nach der
Lrorderlichkeit einer inanziellen Kompensation oder quantitatien
Lingrenzung hngt aber auch mit der lohe des Linnahmewegalls
zusammen. Ab wann ein solcher als kompensationswrdig einzustuen
ist, msste geklrt werden. Die aktuellen \erbe- und Sponsoringein-
nahmen, die etwa 6 der Gesamtertrge on ARD und ZDl ausma-
chen, sollten grundstzlich kompensiert werden konnen. lierzu sollte
der Rundunkbeitrag entsprechend erhoht werden, aber auch eine
quantitatie Lingrenzung der Programme ohne inanzielle Kompensa-
tion wre denkbar.
\eiterhin werden seitens der Politik immer wieder qualitati hochwer-
tige Angebote, aber auch die Lrreichung hoher Linschaltquoten om
oentlich-rechtlichen Rundunk erlangt.
8
lier steht ein klares
Bekenntnis des Gesetzgebers zu Gunsten der Qualitt aus, denn beide
Ansprche sind teilweise widersprchliche, konkurrierende Ziele und
konnen kaum gleichzeitig geleistet werden. Da bei der Abschaung on
\erbung und Sponsoring als Linnahmequellen und der damit erbun-
denen Moglichkeit, qualitati hochwertige Angebote auch zu bislang
werbereleanten 1ageszeiten zu zeigen, ermutlich die Quoten etwas
snken, wre ein solches Bekenntnis hier on besonderer Bedeutung.

86
Auch zum lolgenden BVerG 4, 29 ,342,, 83, 238 ,310,, 8, 181 ,200,,
Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 93 .
8
Kops, Public Value, S. 4, so auch zum lolgenden lain, Neuordnung der linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 35 .

18

V.! Lrgebnis
Bei der Betrachtung der diskutierten Aspekte eines \erbe- und Spon-
soringerbots wird deutlich, dass zum einen entweder den genannten
Berchtungen on Rundunkanstalten und Sporterbnden begegnet
werden konnte oder den Sorgen teilweise gar keine wirklichen Geah-
ren gegenberstehen. Zum anderen sprechen die Vorteile - insbeson-
dere hinsichtlich der autonomen Programmgestaltung der Rundunk-
anstalten - in jedem lall r ein solches Verbot. Die Akzeptanz des
oentlich-rechtlichen Rundunks wrde mit gro|er \ahrscheinlichkeit
durch die Augabe on \erbung und Sponsoring und die damit
einhergehenden Vernderungsmoglichkeiten im Programm gestrkt, da
die Abgrenzung zu den priaten Rundunkeranstaltern wesentlich
deutlicher gelingen konnte. Das \erberahmenprogramm konnte
entallen und somit auch an attraktien Sendepltzen Programm
entsprechend des Kernautrages ausgestrahlt werden.
88
lielen \er-
bung und Sponsoring weg, konnten die oentlich-rechtlichen Rund-
unkanstalten ihr Proil schren, sich weniger nach der Quote richten
und ollig rei on den Interessen \erbetreibender agieren. Lin
Verzicht au \erbung und Sponsoring wrde au|erdem ermutlich
eher zu einer Stabilisierung der Linnahmen hren - gerade seit
Linhrung des Rundunkbeitrags, durch den aller Voraussicht nach
Linnahmeschwankungen deutlich reduziert werden. Krisen der \er-
bewirtschat konnten keinen Linluss mehr au die linanzausstattung
haben.

Nachdem dargestellt wurde, dass es sinnoll wre, \erbung und
Sponsoring als Linnahmequellen abzuschaen, werden im lolgenden
Uberlegungen zur Reorm der laupteinnahmequelle der Rundunkan-
stalten angestellt.

88
So hnlich auch Lilienthal, im Interiew mit: Renner, lamburger Abendblatt . 19.01.2010,
S. .

19

B.! Lntwicklung der Rundfunkabgabe
Da der Rundunkbeitrag in 1eilen erassungswidrig und olglich nicht
haltbar ist, soll nun geprt werden, welche Abgabenart geeignet wre,
an die Stelle des Rundunkbeitrags zu treten und die gegenwrtig
bestehenden Probleme auzuheben. lierbei muss die grundstzliche
lrage geklrt werden, ob die Rundunkinanzierung durch eine Sonder-
last ,I., oder Gemeinlast ,II., zu erolgen hat.
I.! Rckentwicklung zur Sonderlast
Der Rundunkbeitrag entspricht einer erassungswidrig zustande
gekommenen Zwecksteuer.
89
Sollte die Rundunkinanzierung nun
durch eine inanzerassungsrechtlich zulssige nichtsteuerliche Abgabe
geregelt werden, so muss beachtet werden, dass nur Indiiduen oder
Gruppen belastet werden drten, die abgrenzbar zur Allgemeinheit
wren.
880
Bei den Abgabeplichtigen msste au|erdem eine dauerhate
Nutzung ermutet werden konnen, als Bemessungsgrundlage diente
dann weiterhin die Nutzungsermutung. Den Belastungsgrund msste
das Vorliegen eines Sonderorteils bilden, also beispielsweise die
Bereitstellung der oentlich-rechtlichen Rundunkprogramme r die
abgrenzbare Gruppe on Rundunknutzern.
Bei Betrachtung des oentlich-rechtlichen Rundunks und der Angebo-
te im Rahmen seines lunktionsautrages ist wiederholt estgestellt
worden, dass diese dem Gemeinwesen dienen. In der Gesellschat ist
im Grunde jeder Brger Rundunknutzer. Zwar rezipiert nicht jeder
direkt die Programme des oentlich-rechtlichen Rundunks, doch ein
mittelbarer Nutzen ergibt sich auch r diejenigen, die ausschlie|lich
priaten oder keinen Rundunk konsumieren.
881
Augrund dieses
Sacherhalts gestaltet es sich u|erst schwierig, einen 1atbestand r

89
Siehe 1eil 3B.IV.1.b,.
880
Siehe ln. 11.
881
So auch Koblenzer,Gnther, Abgabenrechtliche Qualiizierung des neuen
Rundunkbeitrags, S. 1 .

180

die Abgabeplicht zu inden, der geeignet ist, die oentlich-rechtlichen
Rundunknutzer on der Allgemeinheit abzugrenzen. Die bislang
gewhlten Anknpungspunkte r die Abgabeplicht bei Rundunkge-
bhr und Rundunkbeitrag resultierten jngst immer in einer Belastung
der Allgemeinheit, da die Anknpungspunkte nicht zur Abgrenzung
geeignet waren bzw. eine solche Abgrenzung on der Allgemeinheit
auch gar nicht gewnscht war.
882
Line 1rennung zwischen Allgemein-
heit und Rundunknutzern gelnge nur, wenn eine klare Abgrenzung
des Nutzens des oentlich-rechtlichen Rundunks r die direkten
Rezipienten moglich wre.
883
lierzu msste jedoch beispielsweise der
Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks on einer gesamtgesell-
schatlichen zu einer gruppenntzigen lunktion erndert und die
Lmpangbarkeit der Programme eingeschrnkt werden, so dass sicher-
gestellt werden konnte, dass die Programme nur der Gruppe der
direkten Rundunknutzer zur Vergung stnden, z.B. durch eine
Verschlsselung. Diese Vernderungen wren indes nicht mit Art. 5
Abs. 1 S. 2 GG ereinbar, da dann die Grundersorgung und die
essentielle Meinungsbildungsunktion des oentlich-rechtlichen
Rundunks r die Gesellschat nicht gewhrleistet werden konnten.
Diese Augaben sind in keinem lall in ihrer bestehenden lorm eine
Sonderleistung, deren linanzierung einer einzelnen Gruppe auerlegt
werden konnte, die hieron strker proitierte.
884
Ist der oentlich-
rechtliche Rundunk also als Allgemeingut einzuordnen, dem weder
abgrenzbare Indiiduen noch Gruppen deutlich nher als die Allge-
meinheit stehen, so muss er auch als Gemeinlast inanziert werden.
885

Der Gesetzgeber besitzt hier kein \ahlrecht. Deshalb kann im Lrgeb-
nis estgestellt werden, dass eine Ausgestaltung der Rundunkabgabe in
lorm einer Sonderlast augrund der oben beschriebenen Umstnde
nicht erassungskonorm gelingen kann. Da die Rckkehr zur Lrhe-

882
Siehe 1eil 2B.IV.2. und 1eil 3B.IV.1.b,.
883
Lbenalls hierzu kritisch Lohbeck, Verassungsm|igkeit der Rundunkgebhr, S. 161.
884
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115 .
885
So hnlich auch Koblenzer,Gnther, Abgabenrechtliche Qualiizierung des neuen
Rundunkbeitrags, S. 18.

181

bung einer Sonderlast r die Rundunkinanzierung als Option entllt,
wird on der Betrachtung nichtsteuerlicher Abgabemodelle ,z.B. der
Gerteabgabe oder dem Beitragsmodell,
886
abgesehen.
II.! Weiterentwicklung zur Gemeinlast
Da der Rundunkbeitrag bereits aktisch die Allgemeinheit belastet und
materiell-rechtlich einer Zwecksteuer entspricht, wre die konsequente
Lntwicklung - sowohl augrund der gesamtgesellschatlichen Augabe
des oentlich-rechtlichen Rundunks als auch augrund der bereits
erolgten Abgabenentwicklung - die ormale Linordnung der Rund-
unkinanzierung als Gemeinlast und somit die Linhrung einer
zulssigen Steuerinanzierung.
88
Demgem| msste die Nutzungser-
mutung nicht mehr als Bemessungsgrundlage dienen und die Abgabe-
plicht konnte an die wirtschatliche Leistungshigkeit geknpt
werden.
lr eine Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks sind
erschiedene Modelle in Betracht zu ziehen, die bereits bei bisherigen
Reormberlegungen diskutiert wurden.
888
Diese Varianten werden im
lolgenden orgestellt und hinsichtlich ihrer Zulssigkeit und Geeignet-
heit bewertet.
J.! Rundfunksteuer
Line Rundunksteuer entsprche einer eigenen Steuer r die linanzie-
rung des oentlich-rechtlichen Rundunks. lierzu wrde eine Steuer in
lohe des linanzbedars der Rundunkanstalten
889
erhoben, deren
Linzug das linanzamt bernehmen wrde. Die Steuereinnahmen

886
Zur Lrluterung im Rahmen der linanzierungsreorm diskutierter nichtsteuerlicher
Abgaben siehe beispielsweise lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 180 .,
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 12 .
88
So auch \aldho, AP 2011, S. 2, Jutzi, NVwZ 2008, S. 60.
888
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 185 ., Dittmann,Scheel,
Medienabgabe, S. 14 .
889
Dieser konnte weiterhin on der KLl estgestellt und om Gesetzgeber estgeschrieben
werden.

182

wrden den Rundunkanstalten im Anschluss zugeleitet werden. Zum
Vergleich bote sich grundstzlich eine hnliche Abgabe an: die Kir-
chensteuer nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 13 Abs. 6 \RV.
890

Als Bemessungsgrundlage r eine Rundunksteuer diente die wirt-
schatliche Leistungshigkeit. Dabei wren grundstzlich zwei Varian-
ten zu unterscheiden: Zum einen konnte sich die lohe der Abgabe des
Linzelnen an seinem Linkommen bemessen und somit an die Lin-
kommensteuer gebunden werden, so wie es bei der Kirchensteuer der
lall ist. Zum anderen konnte aber auch eine pauschale Abgabe r alle
einkommensteuerplichtigen Personen eingerichtet werden, deren
lohe r jeden Abgabeplichtigen gleich wre. Die letztgenannte
Option wurde im Rahmen der Reormberlegungen or 2013 unter
dem Begri Koppauschale oder Brgerabgabe diskutiert.
891
Line
Koppauschale wrde jeden einkommensteuerplichtigen olljhrigen
Brger mit dem gleichen Betrag belasten.
892
Die Koppauschale wurde
bei den Reormberlegungen nicht unter den steuerlichen Abgaben
behandelt, weil erkannt wurde, dass es sich hierbei um eine Kopsteu-
er handelte:
893
Das Merkmal der Linkommensteuerplicht steht in
keinem Zusammenhang mit der Rundunknutzung. Ls gbe keinen
Sonderorteil r die Abgabeplichtigen im Vergleich zu Nicht-
Abgabeplichtigen, der die Lrhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe
begrnden konnte. Die Koppauschale wre rei on einer indiiduell
zurechenbaren Gegenleistung, wie dies schon beim Rundunkbeitrag
der lall ist, und wrde oraussetzungslos geschuldet. Ls bestnde keine
Moglichkeit, die Abgabe durch Nichtnutzung zu ermeiden, da die
Abgabeplicht allein an die Linkommenserzielung und Volljhrigkeit

890
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 15.
891
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 183, Scheel, linanzierungsreorm,
S. 56 .
892
Scheel, linanzierungsreorm, S. 56 .
893
Obwohl die Koppauschale nicht als Steuer eingeordnet wurde, wurde gleichzeitig erkannt,
dass sie nicht den nichtsteuerlichen Abgaben zugeordnet werden konnte. Die Betrachtung
endete lediglich mit der leststellung der Rechtsunsicherheit, siehe lartstein u.a.,
Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 183, 213, ebenalls als Steuer einordnend on Mnch,
Von der Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag, S. 10, grundlegend zur Kopsteuer und
zur Kritik an dieser siehe Kirchho, lStR V, 118, Rdnr. 2, 168.

183

gekoppelt wre. Die Gruppe der Linkommensteuerplichtigen steht
dem Rundunk au|erdem nicht nher als die Allgemeinheit. Zwar losse
auch die Koppauschale an den laushalten der Lnder orbei, jedoch
wurde bereits gezeigt, dass dieser Sacherhalt nicht geeignet ist, das
Vorliegen einer Steuer zu erneinen.
894

a,! Vor- und Nachteile einer Rundunksteuer
Zunchst wre eine Rundunksteuer gegenber dem Rundunkbeitrag
als orteilhat einzuordnen, da sie unmittelbar an den Menschen als
Lmpnger der Angebote des oentlich-rechtlichen Rundunks
anknpte. Denn nur der Mensch kann Rundunk empangen und stellt
somit auch gleichzeitig den idealen Anknpungspunkt r die Abgabe-
plicht dar. Die gegenwrtig bestehenden umangreichen Bereiungsre-
gelungen konnten durch die direkte Anknpung an die Person ental-
len, ebenso erledigte sich das Problem der Schwarzhorer und -seher,
895

das trotz der Linhrung des Rundunkbeitrags im nicht priaten
Bereich nicht umassend beigelegt werden konnte.
896
Au|erdem gbe es
keine typisierungsbedingten Probleme und deinitorischen Zuord-
nungsschwierigkeiten, da jeder ,olljhrige, Linkommensteuerplichtige
abgabeplichtig wre.
89
Des \eiteren konnte der Beitragsserice
augelost werden, womit auch die datenschutzrechtlichen Bedenken
bezogen au den Linzug der Rundunkabgabe entielen.
898
Der Verwal-
tungsauwand wrde ebenalls deutlich reduziert.
899
Au|erdem wrden
durch eine Rundunksteuer und die unmittelbare Anknpung an die
Person Doppelbelastungen einzelner ermieden, die gegenwrtig durch
die erschiedenen Anknpungspunkte r die Abgabeplicht existieren

894
Siehe 1eil 2B.IV.2. und 1eil 3B.IV.1.b,.
895
So zur Koppauschale lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 183, Scheel,
linanzierungsreorm, S. 59.
896
Siehe 1eil 3C.II.2.
89
So zur Koppauschale Scheel, linanzierungsreorm, S. 5.
898
So zur Koppauschale ebd., S. 60.
899
So zur Koppauschale sogar bei Beibehaltung des Beitragsserices lartstein u.a.,
Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 183.

184

,z.B. Abgabeplichten r Zweitwohnungen,.
900
Ls konnte auch daon
ausgegangen werden, dass eine Rundunksteuer r die Akzeptanz der
Abgabeplichtigen zutrglich wre, da durch die direkte Abhrung der
Steuer durch den Arbeitgeber an das linanzamt eine weniger sprbare
Belastung im Gegensatz zu einer selbst abzuhrenden Abgabe wie
dem Rundunkbeitrag entstehen wrde.
901
Zwar wren Unternehmen
nicht mehr abgabeplichtig, da jedoch nur 8 des Gesamtaukommens
der Linnahmen aus der Rundunkabgabe aus dem nicht priaten
Bereich stammen,
902
konnte dieser Betrag theoretisch durch die
Linkommensteuerplichtigen bernommen werden.
Problematisch ist die lerausnahme der Unternehmen aus der Abgabe-
plicht augrund anderer Aspekte: Unternehmen sind 1eil des Ge-
meinwesens und proitieren ebenalls om oentlich-rechtlichen
Rundunk.
903
Dadurch ist nicht nur releant, ob der Anteil nicht
priater Abgabeplichtiger in bisheriger lohe kompensierbar wre,
sondern ob eine Abgabeplicht aus gesellschatspolitischen Grnden
beizubehalten wre. Nach bisherigen Lrkenntnissen wre eine ollstn-
dige Lntlastung der Unternehmen sogar gleichheitsrechtlich problema-
tisch. Line Rundunksteuer wrde au|erdem augrund der Abhngig-
keit on der Linkommensteuerplicht starke Linnahmeschwankungen
bei den Rundunkanstalten mit sich bringen und hierdurch die unkti-
onsgerechte linanzausstattung gehrden.
904
\rde eine Koppauscha-
le und somit ein einheitlicher Steuerbetrag r alle Abgabeplichtigen
gewhlt, so wrde dies weiterhin zu lragen hinsichtlich der sozialen
Gerechtigkeit hren:
905
Der Millionr htte beispielsweise den gleichen
Beitrag zu leisten wie der Lrwerbsttige im Niedriglohnbereich.
lamilien wrden deutlich mehrbelastet,
906
wenn alle einkommensteuer-

900
Siehe 1eil 3B.III.1.c,bb,.
901
So zur Koppauschale Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 14.
902
So lauten die Planannahmen der Rundunkanstalten r 2013 ., siehe ln. 503.
903
Auch zum lolgenden siehe 1eil 3B.III.1.b,aa,.
904
So auch Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 15, Licher,Schneider, NVwZ 2009, S. 46.
Zum Lrordernis der linanzierungssicherheit siehe 1eil 1A.III.
905
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 183.
906
Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 22, lrber,Lcker, Lrsetzung der
Rundunkgebhr, S. 12, Licher, Reorm der Rundunkinanzierung, S. 223.

185

plichtigen Mitglieder zur Zahlung eines jeweils einheitlichen Betrages
herangezogen wrden.

Da anzunehmen ist, dass die lerausnahme der Unternehmen aus der
Abgabeplicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG ersto|en wrde und die
deutlichen Linnahmeschwankungen die unktionsgerechte linanzaus-
stattung und somit im Lrgebnis die Rundunkreiheit nach Art. 5
Abs. 1 S. 2 GG gehrden wrden, ist daon auszugehen, dass eine
Rundunksteuer erassungsrechtlich nicht statthat wre. Unabhngig
hieron soll im lolgenden zunchst berprt werden, ob eine derartige
Steuer berhaupt kompetenzrechtlich zulssig wre.
b,! Prung der inanzerassungsrechtlichen Zulssigkeit einer
Rundunksteuer
aa,! Steuererindungsrecht des Gesetzgebers
Zur Linhrung einer Rundunksteuer msste der Landesgesetzgeber
zunchst beugt sein, das bereits bestehende System der linanzordnung
um eine Steuer zu ergnzen. Indessen sieht das Steuererindungsrecht
weder au Bundes- noch au Lnderebene or, dass der Gesetzgeber
einach Steuern erinden kann.
90
Zwar ist die Aulistung der Steuern
nach Art. 106 GG nicht unbedingt abschlie|end, dennoch obliegt es
nicht dem Gesetzgeber, neue Steuern durch ein einaches Gesetz
einzuhren, wenn deren Linnahmeerteilung nicht in der linanzer-
assung bestimmt ist.
908
Line neue Steuer msste daher unter die bereits
augehrten Steuertypen in Art. 106 GG allen.
909
Das stark einge-
schrnkte Steuererindungsrecht des Gesetzgebers hngt insbesondere

90
Siekmann, in: Sachs, Art. 105 GG, Rdnr. 50, \aldho, AP 2011, S. 3 .
908
BVerG 55, 24 ,300 .,, Siekmann, in: Sachs, Art. 105 GG, Rdnr. 50.
909
BVerG 6, 256 ,286,, leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 106 GG, Rdnr. 8, Siekmann,
in: Sachs, Art. 105 GG, Rdnr. 50, \aldho, AP 2011, S. 4, a.A. \endt, lStR VI, 139,
Rdnr. 29 .

186

mit der Begrenzungs- und Schutzunktion
910
der linanzerassung
zusammen, die wiederum nur eine \irkung erzielen kann, wenn ein
erlsslicher und bestndiger Rahmen r die Linnahmeerhebung und
-erteilung existiert.
911
Daher konnen hierin nicht einzuordnende
Steuern nur durch eine Verassungsnderung zulssig werden.
Line Rundunksteuer ist in der linanzerassung nicht direkt orgese-
hen. Auch keiner der in Art. 106 GG enthaltenen Steuertypen schlie|t
eine Rundunksteuer ein.
912
Da die Rundunksteuer der Gesetzge-
bungskompetenz der Lnder unterliegen msste, ist der zulssige
Rahmen sogar noch enger, demnach msste die Rundunksteuer den
ortlichen Verbrauch- und Auwandsteuern nach Art. 105 Abs. 2a GG
zugeordnet werden konnen. \ie bereits in 1eil 2 dargestellt wurde, lsst
sich der Rundunk jedoch nicht als Steuerobjekt der ortlichen Ver-
brauch- oder Auwandsteuern deinieren.
913
Ls ist au|erdem nicht
moglich, aus der Rundunkreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG die
Lrorderlichkeit abzuleiten, eine Rundunksteuer erinden zu dren, da
sich aus der Rundunkreiheit lediglich die linanzierungserantwortung
des Staates sowie die Beugnis, eine Abgabe zur Rundunkinanzierung
zu erheben, ergibt.
914
Bezogen au die Gesetzgebungskompetenzen der
Lnder olgt aus ihrer Sachgesetzgebungskompetenz nach Art. 0
Abs. 1 GG nicht auch die Steuergesetzgebungskompetenz, die ollig
getrennt in den Art. 104a . GG geregelt ist.
915
Somit bedrte es einer
Verassungsnderung, um den Lndern die Linhrung einer Rund-
unksteuer zu ermoglichen.

910
BVerG 93, 319 ,342,, leintzen, in: on Mnch,Kunig, Vorb. Art. 104a-115 GG,
Rdnr. 26.
911
BVerG 6, 256 ,286 .,, leintzen, in: on Mnch,Kunig, Vorb. Art. 104a-115 GG,
Rdnr. 26.
912
Siehe aushrlich Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 46 ., \aldho, AP 2011, S. 4.
913
Siehe 1eil 2B.IV.2.b,aa,.
914
Dies bedeutet aber nicht, dass eine Steuerinanzierung auszuschlie|en ist, so auch
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 115, sondern lediglich, dass kein Recht au
die Lrindung einer Rundunksteuer seitens der Lnder besteht.
915
Auch zum lolgenden \aldho, AP 2011, S. 4.

18

bb,! Steuerertragskompetenz der Rundunkanstalten
In 1eil 2 wurde ebenalls bereits estgestellt, dass die Rundunkanstal-
ten keine Steuerertragskompetenz besitzen.
916
Denn diese ist aus-
schlie|lich den Gebietskorperschaten und oentlichen Religionsgesell-
schaten orbehalten.
91
\re es moglich, beliebigen anderen
juristischen Personen eine Steuerertragskompetenz zuzuweisen, wre
der Gesetzgeber in der Lage, das linanzausgleichssystem des Grundge-
setzes zu unterlauen und den linanzausgleich zu umgehen.
918
Da also
der oentlich-rechtliche Rundunk keine Steuerertragskompetenz
besitzt, wre auch hier wieder eine Verassungsnderung onnoten.
919

c,! Verassungsnderung zur Linhrung einer Rundunksteuer
Zur Linhrung einer Rundunksteuer msste also die Verassung
gendert werden, da die Rundunkanstalten keine Steuerertragskompe-
tenz besitzen und eine Rundunksteuer nicht on den Steuerarten des
Art. 106 GG und des Art. 105 Abs. 2a GG umasst wre.
920
Da, wie
oben dargelegt wurde, eine Steuerinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks die einzig angemessene linanzierungsorm
darstellt, soll nun berlegt werden, ob eine Verassungsnderung ein
gangbarer \eg wre, damit eine Rundunksteuer eingehrt werden
konnte. Zunchst msste den Lndern die Gesetzgebungskompetenz
r eine Rundunksteuer neben den ortlichen Verbrauchs- und Au-
wandssteuern eingerumt werden. lierzu msste Art. 105 Abs. 2a GG
um die Rundunksteuer erweitert werden. Au|erdem msste in
Art. 106 GG die Rundunksteuer Lingang inden und an dieser Stelle
den Rundunkanstalten - als einzige Nicht-Gebietskorperschaten -
die Steuerertragskompetenz hierr zugewiesen werden.

916
Siehe 1eil 2B.IV.2.b,bb,.
91
Siehe ln. 340.
918
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 83.
919
\aldho, AP 2011, S. 5.
920
Lbd., S. 4 ., Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 16, lasse, linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks, S. 221 ., Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 49.

188

Rechtspolitisch wre eine solche Verassungsnderung kaum wn-
schenswert
921
und wrde ermutlich on den zu beteiligen Organen
nicht erabschiedet werden: lr eine Anderung der Verassung bedar
es eines Bundesgesetzes mit der Zustimmung on jeweils zwei Dritteln
der Bundestags- und Bundesratsmitglieder,
922
die ermutlich nur
zustimmen wrden, wenn es keine andere denkbare Losung zur
Rundunkinanzierung gbe, die ohne eine Verassungsnderung
auskme. Vereinacht ausgedrckt msste die Rundunkreiheit au
einem anderen \ege nicht mehr gewhrleistet werden konnen, um
politisch eine derartige Verassungsnderung durchsetzen zu konnen.
\ie oben gezeigt stnde allerdings die Rundunkreiheit auch bei der
Linhrung einer eigenen Rundunksteuer durch Verassungsnderung
in Geahr: Die linanzausstattung der Rundunkanstalten wrde
augrund der Anknpung der Rundunksteuerplicht an die Linkom-
mensteuerplicht stark schwanken. Somit konnte die Lrllung des
lunktionsautrages durch die Rundunkanstalten nicht sichergestellt
werden. \ird dieser Aspekt bercksichtigt, so erscheint es noch
wesentlich unwahrscheinlicher, dass eine Verassungsnderung zur
Rundunkinanzierung durchgehrt wrde, konnte doch hierdurch
noch nicht einmal die unktionsgerechte linanzausstattung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks gewhrleistet werden.
d,! Lrgebnis
Line Rundunksteuer stellt keine geeignete Alternatie zur Rundunki-
nanzierung dar: 1rotz einer hierr notwendigen und ermutlich stark
umstrittenen Verassungsnderung konnte die unktionsgerechte
linanzausstattung ermutlich nicht sichergestellt werden. Au|erdem
bestnden gleichheitsrechtliche Bedenken augrund des \egalls der
Unternehmen aus der Rundunkinanzierung.

921
So auch \aldho, Alternatien zur gegenwrtigen linanzierung, S. 92.
922
Art. 9 Abs. 2 GG.

189

Line Verassungsnderung zur Linrichtung der erorderlichen Gesetz-
gebungs- und Lrtragskompetenzen wre unter Umstnden grundstz-
lich denkbar, damit eine Rundunksteuer eingerichtet werden konnte.
Beor jedoch ein solch elementarer Lingri in die linanzerassung bei
gleichzeitig erbleibenden grundrechtlichen Gehrdungen in Lrw-
gung gezogen wird, sollte berprt werden, ob es eine Moglichkeit der
Rundunkinanzierung gibt, die ohne eine Verassungsnderung
auskme
923
und zudem den rundunk- und gleichheitsrechtlichen
Anorderungen gengen konnte. \eitere Bedenken bei einer linanzie-
rung des oentlich-rechtlichen Rundunks durch eine eigene Rund-
unksteuer, beispielsweise bzgl. der Gehrdung der Staatserne oder
der mangelhaten Kompetenzen der linanzmter zum Linzug einer
solchen Steuer,
924
brauchen demnach an dieser Stelle zunchst nicht
betrachtet zu werden.
2.! Rundfunkzwecksteuer
Line Rundunkzwecksteuer wre einer Rundunksteuer sehr hnlich,
allerdings htten hier die Rundunkanstalten nicht selbst die Steuerer-
tragshoheit, sondern die Steuer wrde on den Lndern eingezogen
und als durchlauender Posten unmittelbar an die Rundunkanstalten
weitergeleitet werden.
925
Dies konnte beispielsweise als zweckgebunde-
ner Zuschlag zur Linkommensteuer realisiert werden.
926

Zwar wre das Problem der nicht orhandenen Steuerertragskompe-
tenz der Rundunkanstalten gelost, jedoch bes|en die Lnder nach wie
or keine Gesetzgebungskompetenz zur Linhrung der Rundunk-
zwecksteuer. Auch die weiteren erassungsrechtlichen Probleme

923
]ara.. hrt an, eine Verassungsnderung augrund der linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks sei nur schwerlich akzeptabel, solange es andere
linanzierungsormen gebe, die ohne eine Verassungsnderung auskmen, siehe Jarass,
Verassungsrechtliche lragen, S. 42.
924
Siehe hierzu im Detail Koster, ZUM 2012, S. 94 .
925
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 188, lasse, linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks, S. 215.
926
leydt, AoR 195, S. 606 .

190

wrden ortbestehen. Somit erweist sich auch diese Art der Steueri-
nanzierung als ungeeignet r die Rundunkinanzierung.
3.! Rundfunkfinanzierung aus bestehenden Steuern
Da es dem Gesetzgeber an Kompetenzen zur Linhrung einer neuen
Rundunk,zweck,steuer mangelt, sollte als weitere Variante die linan-
zierung des oentlich-rechtlichen Rundunks ber bereits bestehende
Steuern in Lrwgung gezogen werden. \rden die Lnder die Rund-
unkinanzierung aus den allgemeinen laushalten ornehmen, so
mssten zum Ausgleich der Mehrauwendungen die Steuereinnahmen
steigen. lier eignete sich beispielsweise eine Lrhohung der Gemein-
schatsteuern,
92
da diese aktisch die gesamte Gesellschat - auch den
nicht priaten Bereich - belasten. Die Lnder mssten jhrlich laus-
haltstitel in lohe des linanzbedars des oentlich-rechtlichen Rund-
unks estlegen und die entsprechenden Gelder den Rundunkanstalten
zuleiten.
928
Line solche Steuerinanzierung bote den Vorteil, dass die
Gesetzgebungs- und Lrtragskompetenzen der linanzerassung keiner
Anderung bedrten. Au|erdem wre die unktionsgerechte linanzaus-
stattung augrund der orab ixierten laushaltstitel sichergestellt und
nicht durch schwankende Steuereinnahmen gehrdet.
Ls konnten indessen Probleme bezogen au die Staatserne des Rund-
unks entstehen, wenn der Staat die Gelder einzoge und dann an die
Rundunkanstalten weitergbe.
929
lier bestnden moglicherweise
Gelegenheiten der Linlussnahme seitens des Staates au die linanzaus-
stattung und dadurch indirekt au das Programm. lerner bestnde die
Moglichkeit, dass das Budgetrecht der Parlamente durch eine Vorab-
estlegung der Rundunkinanzierungsmittel in lorm der laushaltstitel
unzulssig beeintrchtigt wrde.
Da eine Steuer die zulssige Abgabenart r die linanzierung des
Allgemeingutes in lorm des oentlich-rechtlichen Rundunks wre

92
Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 56, \aldho, AP 2011, S. 10.
928
\aldho, AP 2011, S. 9 .
929
Lbd., S. 8, BVerG 31, 314 ,344,, Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 15.

191

und die soeben erluterte Variante nicht oensichtlich an erassungs-
rechtlichen Vorgaben scheitert, sollte diese einer detaillierten Betrach-
tung unterzogen werden. Im nchsten 1eil der Arbeit olgt daher eine
genaue Beschreibung und Prung der linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks aus bestehenden Steuern.
C.! Iazit
Die Betrachtungen in diesem 1eil der Arbeit hatten zunchst zum
Lrgebnis, dass \erbung und Sponsoring als Linnahmequellen des
oentlich-rechtlichen Rundunks abgeschat werden sollten. Die
umangreichen Linlussmoglichkeiten der \erbetreibenden au das
Programm sind hinsichtlich der Programmautonomie der Rundunk-
anstalten und der ,drohenden, Verehlung des lunktionsautrages zu
werbereleanten Sendezeiten kaum hinnehmbar. Gleichzeitig haben
\erbe- und Sponsoringeinnahmen nur einen niedrigen Anteil an den
Gesamteinnahmen des oentlich-rechtlichen Rundunks, so dass eine
Kompensation der Linnahmeauslle durch eine Lrhohung der Rund-
unkabgabe moglich wre.
Bei der Betrachtung on alternatien Rundunkabgaben stellte sich
heraus, dass eine linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
durch die Auerlegung einer Sonderlast nicht mehr akzeptabel wre.
Denn das Angebot des oentlich-rechtlichen Rundunks stellt ein
Allgemeingut dar, zu dessen linanzierung das gesamte Gemeinwesen
herangezogen werden sollte. Daher kann es auch nicht gelingen, einer
abgrenzbaren Gruppe die linanzierungserantwortung zuzuweisen.
Somit stellt die Steuer die geeignete Abgabenart zur Rundunkinanzie-
rung dar. \rde der Gesetzgeber jedoch eine neue Steuer r die
Rundunkinanzierung einrichten wollen, so bedrte es augrund
ehlender Gesetzgebungs- und Lrtragskompetenzen einer Verassungs-
nderung. Des \eiteren wrden die mit einer eigenen Rundunksteuer
erbundenen Linnahmeschwankungen die unktionsgerechte linanz-
ausstattung der Rundunkanstalten gehrden. Daher kommt es im

192

Lrgebnis nur in lrage, den Rundunk ber die Anhebung bestehender
Steuern zu inanzieren. Diese Variante wird im nchsten 1eil der Arbeit
aushrlich betrachtet.

193

1eil S
Idealtypisches Modell einer
Steuerfinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks
\ie bislang estgestellt werden konnte, stellt eine Steuerinanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks nicht nur eine angemessene,
sondern sogar die einzig zulssige linanzierungsorm dar, soll der
Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks nicht in seiner gesamtge-
sellschatlichen Ausrichtung beschrnkt werden. Die Geeignetheit einer
Steuerinanzierung wird auch dadurch besttigt, dass sowohl die
ehemalige Rundunkgebhr als auch der gegenwrtige Rundunkbeitrag
materiell-rechtlich als ersteckte Zwecksteuern einzuordnen sind und
der Gesetzgeber daher schon ,unbeabsichtigt, eine Steuerinanzierung
ornimmt. Jedoch ist diese bislang nicht in zulssiger \eise ausgestaltet
worden.
Um eine Steuerinanzierung nun insbesondere unter Beachtung der
rundunk-, gleichheits- und inanzerassungsrechtlichen Vorgaben in
konormer \eise zu entwickeln, wird zunchst die bereits in 1eil 4
angerissene Moglichkeit der laushaltsinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks ber bestehende Steuern beschrieben ,B., und
im Anschluss genauestens rechtlich und okonomisch berprt ,C.,.
Linen Schwerpunkt bilden hierbei die Auswirkungen einer Steuerinan-
zierung des Rundunks au die Lnderhaushalte und den linanzaus-
gleich innerhalb der Bundesrepublik. Au|erdem werden die lerausor-
derungen erlutert, die mit einer Steuerinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks einhergehen bzw. die Probleme beschrieben, die
zwar bereits bestehen, durch eine Steuerinanzierung aller Voraussicht
nach jedoch noch deutlicher herortreten wrden ,D.,. Vorab soll
einleitend eranschaulicht und zusammengeasst werden, welche
lunktionen der oentlich-rechtliche Rundunk - auch unter okonomi-

194

schen Aspekten - r das Gemeinwesen hat und welche Vorteile eine
laushaltsinanzierung aus bestehenden Steuern hinsichtlich der
Lastenerteilung im Gemeinwesen bote ,A.,.
A.! ffentlich-rechtlicher Rundfunk als
Allgemeingut und somit Gemeinlast
I.! Iunktionen des ffentlich-rechtlichen Rundfunks fr
das Gemeinwesen
J.! Zusammenfassung der gesamtgesellschaftlichen
Iunktionen
Bereits in 1eil 1 dieser Arbeit wurde der gesamtgesellschatliche Nutzen
des oentlich-rechtlichen Rundunks grob beschrieben
930
und hierau
im Laue der Arbeit immer wieder Bezug genommen. In diesem
Kapitel sollen nun die Augaben, die der oentlich-rechtliche Rund-
unk r die Allgemeinheit erllt, genauer dargestellt werden.
Der oentlich-rechtliche Rundunk hat die Augabe, einen entschei-
denden Beitrag zur reien Meinungs- und \illensbildung in der Demo-
kratie zu leisten. Seine Programme sollen unabhngig on u|eren
Linlssen, z.B. staatlicher oder kommerzieller Art, gestaltet werden
und moglichst objekti Inormationen ermitteln bzw. qualitati
hochwertige Inhalte bieten. Bildet sich der Brger anhand solcher
Inormations- und Kulturbeitrge, so kann er erantwortungsoll am
demokratischen Gemeinwesen teilnehmen.
931
Der soziokulturell
gebildete und inormierte Brger kann Meinungen ergleichen - auch
im gesellschatlichen Diskurs - und hierdurch eigenstndige, qualiizier-
te Lntscheidungen treen.
932
Dies spielt beispielsweise bei politischen
\ahlen eine bedeutsame Rolle. Der oentlich-rechtliche Rundunk

930
Siehe 1eil 1A.I.
931
Neer, Meinungsreiheit, \ettbewerb und Marktersagen im Rundunk, S. 131.
932
Lbd., Papier, epd medien 91,2010, S. 22, auch zum lolgenden lansmeyer, Rundunk als
Kollektigut, S. 10.

195

leistet somit einen entscheidenden Beitrag zur Volkssouernitt,
933

durch den gebildeten Brger erhoht sich wiederum das Sozialkapital
eines Gemeinwesens.
934
\eiterhin trgt der oentlich-rechtliche
Rundunk - ebenso beispielsweise die Presse - als 1rger der Inorma-
tionsreiheit zur politischen Kontrolle
935
sowie der Kontrolle der
\irtschat bei und sorgt r Auklrung und Inormation der Beolke-
rung, z.B. bei Missstnden oder Korruption, was r ein reies, demo-
kratisches Land wesentlich ist. Derartige Probleme und Ungerechtigkei-
ten wrden otmals gar nicht augeklrt, gbe es keine reien Medien.
lierzu dient insbesondere die Produktion und Verbreitung on
inestigatien lormaten. Neben politischer Inormation und Aukl-
rung leistet der oentlich-rechtliche Rundunk einen Beitrag zur
kulturellen Integration sowie zur wirtschatlichen Bildung und hat eine
zentrale Sozialisierungsunktion.
936
Auch die Abbildung gro|tmoglicher
Vielalt und die Betrachtung on Nischenbereichen sowie die Berck-
sichtigung der Interessen on Minderheiten in den Programmen
93

sollen r eine moglichst breite und umassende Inormation des
Brgers sorgen. So werden wichtige Integrationsleistungen om
oentlich-rechtlichen Rundunk bernommen und eine Auseinander-
setzung mit weniger populren 1hemen ermoglicht, die sonst entallen
wrde und ermutlich gesellschatliche Konlikte wegen ehlender
Auklrung der Beolkerung die lolge wren.
938
Zusammengeasst
betrachtet sollen also im oentlich-rechtlichen Rundunk alle gesell-
schatlichen 1eilsysteme abgebildet werden.
939

Die 1eilhabe an diesen Angeboten indet jedoch nicht nur durch
unmittelbare Rezeption statt - wie in dieser Arbeit schon otmals
herorgehoben wurde - sondern jeder Brger nimmt grundstzlich an

933
Mahrenholz, ZUM Sl 1995, S. 509.
934
Kieer, Medienokonomik, S. 141, Neer, Meinungsreiheit, \ettbewerb und
Marktersagen im Rundunk, S. 131.
935
Siehe ln. 36.
936
Begrndung zum 15. RAStV, S. 2, lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 243, Pethig, Verassungsrechtliche Verbrgung der Vielalt, S. 40.
93
Neer, Meinungsreiheit, \ettbewerb und Marktersagen im Rundunk, S. 131.
938
So hnlich auch Kops,lansmeyer, loderale Rundunkordnung, S. 10.
939
Rhl, MP 1984, S. 589.

196

der mediengesttzten Inormationskultur teil.
940
Dies geschieht u.a.
mittelbar,
941
da auch derjenige, der keinen oentlich-rechtlichen
Rundunk rezipiert, on der demokratiesichernden reien Meinungs-
und \illensbildung des Volkes im Allgemeinen proitiert. Diese
Lekte treten auch dann ein, wenn nur ein 1eil des Gemeinwesens die
Angebote konsumiert und sein neu erworbenes \issen weitertrgt. Die
Lxistenz des oentlich-rechtlichen Rundunks mag heute sogar noch
wichtiger als je zuor sein, denn bei den priaten Rundunkeranstal-
tern ist im linblick au die Qualitt der Angebote und ihren Beitrag zur
Meinungs- und \illensbildung eher eine rckluige 1endenz estzu-
stellen, so dass dem oentlich-rechtlichen Rundunk hier eine immer
bedeutendere Rolle zukommt.
942
Lr bernimmt somit eine gesamtge-
sellschatliche Augabe,
943
die die Allgemeinheit betrit und in der
Konsequenz auch on ihr inanziert werden sollte.
944
Das Instrument
einer solchen linanzierung ist die Steuer.
2.! ffentlich-rechtlicher Rundfunk als meritorisches Gut
Okonomisch betrachtet werden die Angebote des oentlich-
rechtlichen Rundunks im Allgemeinen als meritorische Gter ein-
geordnet.
945
Diese Gter zeichnen sich durch ihren hohen \ert r das
Gemeinwesen bei gleichzeitig zu geringer Nachrage des Linzelnen
nach ihnen aus, da otmals die Gesellschatsmitglieder den Nutzen des

940
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 58.
941
So hnlich auch zum lolgenden Kieer, Medienokonomik, S. 331, liebig,
Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 25, Kops, Public Value, S. .
942
Kops, Public Value, S. 3 .
943
Siehe ln. 30.
944
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 116, lasse, linanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks, S. 243, Jutzi, NVwZ 2008, S. 60 ., lartwig,Schroder, Medien
Dialog 12,1998, S. 13.
945
Im weiteren Sinne siehe Kieer, Medienokonomik, S. 141, Dittmers, MP 1990, S. 392, zur
Dierenzierung innerhalb der Angebote des oentlich-rechtlichen Rundunks in
meritorische und nicht meritorische Gter siehe Kops,lansmeyer, loderale
Rundunkordnung, S. 103 .

19

Gutes erkennen bzw. als zu niedrig einstuen.
946
Augrund der man-
gelhaten Nachrage werden meritorische Gter nicht in gesellschatlich
gewnschtem Umang unter Marktbedingungen angeboten, da sie r
den Produzenten nicht rentabel wren - es entsteht ein ,partielles,
Marktersagen.
94
Daher wird die Produktion solcher Gter staatlich
geordert bzw. ihre Bereitstellung staatlich sichergestellt.
Die Institution des oentlich-rechtlichen Rundunks selbst stellt ein
meritorisches Gut dar, da seine Angebote einen wichtigen Beitrag zum
demokratischen Gemeinwesen leisten. Allerdings ist die Nachrage
nach derartigen Angeboten insgesamt zu gering, um eine priatwirt-
schatliche Bereitstellung sicherzustellen. Diese Nachragemngel
konnen erschiedene Grnde haben:

Zunchst ist daon auszugehen,
dass der Rundunkrezipient den Nutzen des oentlich-rechtlichen
Rundunks unterschtzt, weil er beispielsweise nicht beurteilen kann,
welchen Vorteil die Angebote r ihn bieten.
948
Diese Linschtzung
kann auch daraus resultieren, dass der Rundunknutzer seinem kurzris-
tigen \unsch nach Unterhaltung und Zerstreuung nachgibt, anstellte
anstrengendere lormate, wie beispielsweise politische Reportagen, zu
konsumieren, obwohl er langristig betrachtet einen hoheren Nutzen
aus dem neuen Kenntnisgewinn ziehen konnte. \eiterhin ist daon
auszugehen, dass der Rundunkrezipient den Nutzen des oentlich-
rechtlichen Rundunks hinsichtlich der externen Lekte, also der
positien \irkung au das Gemeinwesen, nicht kennt oder nicht
bercksichtigt. Um bei obigem Beispiel zu bleiben: ltte der Rund-
unkrezipient die politische Reportage anstelle eines leichten Unterhal-
tungsormats angeschaut, konnte er sich idealtypisch au Basis seiner

946
Kieer, Medienokonomik, S. 139, Kops,lansmeyer, loderale Rundunkordnung, S. 19,
\iechers, Markt und Macht im Rundunk, S. 135, Kieer, MP 1994, S. 433, zu den
Ursprngen und zur Lrluterung meritorischer Gter siehe grundlegend
Musgrae,Musgrae,Kullmer, Die oentlichen linanzen, S. 8 .
94
Auch zum lolgenden Kieer, Medienokonomik, S. 139, 264, 1eichmann,
linanzbeziehungen zwischen den oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 28 .,
Kops,lansmeyer, loderale Rundunkordnung, S. 105, \iechers, Markt und Macht im
Rundunk, S. 136.
948
Auch zum lolgenden Kieer, Medienokonomik, S. 140 ., Kops, Okonomische lerleitung
der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 2 .

198

neuen Lrkenntnisse eine undierte politische Meinung bilden und einen
Beitrag zum Gemeinwesen durch seine darau u|ende qualiizierte
\ahlentscheidung leisten. Der Staat greit somit regulierend ein, um die
Bereitstellung der oentlich-rechtlichen Rundunkangebote zu garan-
tieren, er trgt die linanzierungserantwortung und schat eine
entsprechende Rechtsordnung, damit die meritorischen Angebote in
ihrer Gesamtheit als oentlich-rechtliches Rundunkprogramm
unabhngig om Markt zur Vergung gestellt werden konnen. Zur
Abgrenzung der meritorischen Inhalte hat der Gesetzgeber den
lunktionsautrag im RStV deiniert, hieraus geht heror, welche
Angebote einen positien Nutzen r die Gesellschat haben und
deshalb durch den oentlich-rechtlichen Rundunk bereitgestellt
werden mssen.
949
lerorzuheben ist hierbei, dass der oentlich-
rechtliche Rundunk in qualitatier linsicht einen Ausgleich zu den
durch den priaten Rundunk produzierten Medienangeboten zu
leisten
950
und auch ein Programm r Minderheiten anzubieten hat, das
unter marktwirtschatlichen Prmissen nicht bereitgestellt wrde.
951

Die 1heorie der Meritorik ist allerdings gro|er Kritik ausgesetzt:
Zunchst werde eine \issensanhuung beim Staat unterstellt, der die
Beurteilung bernimmt, welche Angebote den gro|ten Vorteil r die
Gesellschat haben und der daher ehlerhate \ahlentscheidungen der
Konsumenten mangels Souernitt oraussetze.
952
Problematisch sei
hierbei, dass es sich grundstzlich um eine subjektie Deinition
handele, was als wertoll r das Gemeinwesen erachtet werde. Ls sei

949
11 RStV, zu diesem Lrordernis bereits or der Linhrung des 11 RStV durch den
. RAStV siehe Kops,lansmeyer, loderale Rundunkordnung, S. 105.
950
Kops, Okonomische lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 10,
Jungheim, ZUM 2008, S. 498 .
951
So auch 1eichmann, linanzbeziehungen zwischen den oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten, S. 30, a.A. \iechers, Markt und Macht im Rundunk, S. 122 .
952
Zur Kritik an der 1heorie der Meritorik im lalle des oentlich-rechtlichen Rundunks
siehe Kops,lansmeyer, loderale Rundunkordnung, S. 63, 102, 1eichmann,
linanzbeziehungen zwischen den oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 31 ., Neer,
Meinungsreiheit, \ettbewerb und Marktersagen im Rundunk, S. 131, 13, \iechers,
Markt und Macht im Rundunk, S. 138 ., zur grundlegenden Kritik an der 1heorie der
Meritorik siehe Kieer, Medienokonomik, S. 139 ., Baumol, American Lconomic Reiew
52,2,,1962, S. 289 .

199

im Lrgebnis weder unbedingt naheliegend noch wahrscheinlich, dass
eine oentliche Instanz ber ein solch allgemeingltiges \issen
ollstndig erge.
953
Au|erdem konnten die Angebote des oentlich-
rechtlichen Rundunks nur eingeschrnkt ihre gewnschte \irkung
entalten, da sich die Brger augrund der negatien Inormationsrei-
heit dem Konsum der meritorischen Angebote entziehen konnen und
dies augrund der unterstellten mangelnden Souernitt bei der
Nutzungsentscheidung auch otmals der lall sein msse.
954

Unabhngig on der zum 1eil berechtigten Kritik an der 1heorie
meritorischer Gter hrt die staatliche Bereitstellung des oentlich-
rechtlichen Rundunks zu wesentlichen Vorteilen, die klar erkennbar
sind. Zunchst ergeben sich durch die Angebotsproduktion des
oentlich-rechtlichen Rundunks die bereits dargestellten positien
externen Lekte r die gesamte Gesellschat.
955
Die meritorischen
Angebote - also die Angebote gem| dem lunktionsautrag - tragen
zur Sicherung des demokratischen Systems bei und basieren au
Grundwerten, die der ermutlich weitaus gro|te 1eil der Gesellschat
teilen wird. Diese \erte sind durch die Verassung gesichert und
konnen nicht durch einen spontan, aus subjektien Grnden heraus
handelnden Gesetzgeber in ihrer Basis erschttert werden. Insoern
u|t die Deinition der meritorischen Inhalte bzw. der Inhalte des
lunktionsautrages au erassungsrechtlichen Grundpeilern, die als
konstant und gesellschatlich anerkannt zu bezeichnen sind. Diese
Linordnung liegt also nicht beispielsweise bei einer subjekti handeln-
den Regierung, sondern in der Gesellschat selbst. lerner ist die
\irkung der externen Lekte in ihrer Gesamtheit r den einzelnen
Brger tatschlich nicht berschaubar bzw. nicht releant r die
indiiduelle Lntscheidung bei der Programmnutzung. Dies erklrt u.a.

953
leinrich, Medienokonomie, S. 42, hierzu grundlegend layek, Irrtmer des
Konstruktiismus, S. 19 .
954
Neer, Meinungsreiheit, \ettbewerb und Marktersagen im Rundunk, S. 139, \iechers,
Markt und Macht im Rundunk, S. 144.
955
Kops, Okonomische lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks,
S. 2 ., siehe im Detail soeben 1eil 5A.I.1.

200

die unter marktlichen Prmissen herrschende mangelhate Nachrage
nach Angeboten mit solchen positien externen Lekten. Durch die
reie Ausstrahlung der oentlich-rechtlichen Programme entstehen
au|erdem Verweileekte, so dass sich der Kreis der direkten Rezi-
pienten ergro|ern kann. Denn auch Brger, die eine Bereitstellung des
oentlich-rechtlichen Rundunks prinzipiell nicht wnschten bzw.
nicht zu seiner linanzierung bereit wren, konsumieren seine Pro-
gramme, wenn sie ergbar sind und der Rundunkempnger beim
Durchschalten der Programme seines lernseh- oder Radiogertes
beispielsweise ber oentlich-rechtliche Angebote stolpert.
Proitiert nun das Gemeinwesen in der beschriebenen Art on den
meritorischen Angeboten des oentlich-rechtlichen Rundunks, so
olgt in der Konsequenz auch aus okonomischer Sicht die Lrorder-
lichkeit der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks durch
die Allgemeinheit.
956

II.! Bercksichtigung der individuellen wirtschaftlichen
Leistungsfhigkeit der Rundfunkabgabepflichtigen
Bei der Lrhebung on Steuern im Allgemeinen soll eine gerechte
Belastung des Linzelnen au Basis der indiiduellen wirtschatlichen
Leistungshigkeit erolgen.
95
\rde der Rundunk aus Steuermitteln
inanziert, so ergbe sich also eine neue Lastenerteilung innerhalb der
Gesellschat: linanziell unterschiedlich Leistungshige wrden auch
unterschiedlich hohe Beitrge zur Rundunkinanzierung leisten. Dies
ist gegenwrtig nicht der lall, da der Rundunkbeitrag r alle Abgabe-
plichtigen gleich hoch ist. Zwar gibt es Staelungen im priaten und
nicht priaten Bereich, diese sind aber nicht mit einer Bercksichtigung
der Leistungshigkeit erbunden, sondern werden mit der unterschied-

956
So auch 1eichmann, linanzbeziehungen zwischen den oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten, S. 6, Mller, Markt- und Politikersagen, S. 150, lartwig,Schroder,
Medien Dialog 12,1998, S. 13.
95
Siehe ln. 119.

201

lich hohen Nutzungsmoglichkeit begrndet.
958
Durch die Umstellung
on einem Linheitsbetrag au eine prozentuale Beteiligung des Linzel-
nen au Basis seiner Leistungshigkeit leistete also jeder anteilig das
gleiche Oper zur linanzierung des Rundunks. Das Aubringen des
gleichen Opers entspricht dem sozialstaatlichen Grundprinzip der
Bundesrepublik bei der linanzierung on Gemeinlasten.
959

Um die Allgemeinheit moglichst umassend und gerecht mit den
Mehrauwendungen zu belasten, sollten die Linkommen-, Korper-
schat- und Umsatzsteuer angehoben werden.
960
Line Lrhohung der
laushaltsmittel ber diese Steuern ist zu beorzugen, da hierdurch zum
einen bereits tatschlich jeder belastet wird und somit die gesamte
Gesellschat zum Ausgleich der laushaltsbelastung durch die Rund-
unkinanzierung beitrge und zum anderen eine weitestgehend
gerechte Verteilung anhand der personlichen bzw. unternehmerischen
Leistungshigkeit stattinden konnte:
961
\hrend durch die Linkom-
mensteuer das erzielte Linkommen natrlicher Personen bercksichtigt
wird, betrit die Korperschatsteuer juristische Personen, hat aber eine
hnliche \irkung wie die Linkommensteuer, also die Belastung des
erzielten Linkommens.
962
Die Umsatzsteuer belastet den Lrwerb bzw.
Konsum, also den priaten Lnderbrauch. Durch die breite Streuung
der linanzierungslast in der Gesellschat augrund der Anhebung dieser
drei Steuern wrde au|erdem eine Belastungssymmetrie
963
durch die
Bercksichtigung on zwei der drei linanzquellen bzw. Indikatoren der

958
lierzu im Detail siehe 1eil 3B.III.1.
959
So hnlich Bohley, Oentliche linanzierung, S. 169 ., Schmitz, Rundunkinanzierung,
S. 351.
960
Auch zum lolgenden \aldho, AP 2011, S. 10.
961
Die Bercksichtigung der Leistungshigkeit ist bei der Umsatzsteuer umstritten und kann
nur indirekt erolgen, da die Steuerschuld ohne Linbeziehung der indiiduellen
wirtschatlichen Verhltnisse des Steuertrgers estgelegt wird, siehe Kirchho, Steuer- und
Abgabenrecht, Rdnr. 81. Die Leistungshigkeit kann laut Kircbbof hier allenalls ermutet
werden, siehe Kirchho, Besteuerung im Verassungsstaat, S. 25. Jedoch erolgt
grundstzlich eine Bercksichtigung der Leistungshigkeit durch das indiiduelle
Konsumerhalten des Steuertrgers, also den Lrwerbsorgang, das Prinzip der
Leistungshigkeit gilt daher i.w.S. r alle Steuern, siehe ley, in: 1ipke,Lang, Steuerrecht,
3, Rdnr. 43.
962
Auch zum lolgenden \eber-Grellet, Steuern im Verassungsstaat, S. 6 .
963
lierzu ebd., S. 28.

202

Leistungshigkeit angestrebt: die Lrzielung on Linknten, also der
Lrtrag, und die Verwendung on Vermogen, also der Lrwerb.
964
Im
Lrgebnis wrde ein moglichst umassender Interessenausgleich ge-
schaen.
965

\eiterhin erbrigten sich durch eine Steuerinanzierung die gegenwr-
tigen Regelungen zu Bereiungen und Ausnahmen on der Abgabe-
plicht bzw. zu Staelungen augrund on unterschiedlichen Nut-
zungsermutungen.
966
Unternehmen wrden anhand ihres Gewinns
belastet, wodurch die gegenwrtig estgelegten Staelungen entallen
konnten. Kommunen und oentliche Linrichtungen wrden stark
entlastet.
96
Im priaten Bereich zahlt derjenige, der nicht ausreichend
leistungshig ist und dessen Linknte daher unter dem steuerlichen
Lxistenzminimum liegen, keine Linkommensteuer und wrde somit
ausschlie|lich durch die Umsatzsteuer belastet. Dies machte nicht nur
die bislang bestehenden erheblichen brokratischen Bereiungsregelun-
gen berlssig, sondern wre r die Abgabeplichtigen insgesamt
gerechter. Denn gegenwrtig mssen die nicht bereiten Abgabeplich-
tigen die Bereiungen on nicht leistungshigen Personen kompensie-
ren, indem sie eine entsprechend erhohte Rundunkabgabe tragen
mssen. Die inanzielle Kompensation on Bereiungen wegen sozial-
staatlicher Grnde bei oentlichen Abgaben ist allerdings Augabe des
Staates.
968
Line Umerteilung der Linnahmeauslle zwischen den
Abgabeplichtigen einer einheitlichen nichtsteuerlichen Abgabe ist nicht
erlaubt. Diese Plicht zur Umerteilung kann nicht einer Gruppe on
Abgabeplichtigen auerlegt werden, die eine Sonderlast trgt, da sie

964
Zu den Leistungshigkeitsindikatoren siehe ley, in: 1ipke,Lang, Steuerrecht, 3,
Rdnr. 55 ., Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 9.
965
lierzu grundlegend bei den Gemeinschatsteuern \eber-Grellet, Steuern im
Verassungsstaat, S. 28.
966
So auch \aldho, AP 2011, S. 1 .
96
Zur gegenwrtig stark kritisierten Mehrbelastung on Kommunen durch den
Rundunkbeitrag im Vergleich zur ehemaligen Rundunkgebhr siehe beispielsweise
Deutscher Stdtetag,Deutscher Stdte- und Gemeindebund, Pressemitteilung, S. 1.
968
Auch zum lolgenden Gall,Siekmann, in: lahn,Vesting, 4 RBStV, Rdnr. 5, Kirchho,
lStR V, 119, Rdnr. 54, ders., linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks,
S. 63 ., Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. 49, 245, on Maydell, Problematik der
Bereiung on den Rundunkgebhren, S. 16, 33 .

203

nicht die Verantwortung zum Ausgleich der sozial- bzw. einkommens-
bedingten Linnahmeauslle trgt, ein solcher Ausgleich ist Augabe der
Sozialhile. Daher pldierte Kircbbof bereits im Rahmen der Linhrung
des Rundunkbeitrags r eine Ubernahme der Zahlungserplichtun-
gen durch den Staat, soern ein Abgabeplichtiger inanziell nicht
leistungshig ist.
969
Line solche Ubernahme ist also insbesondere
erassungspolitisch geboten.
90
Denn eine Umerteilung sollte nicht
durch Abgabeplichtige einer ,ermeintlichen, Sonderlast, sondern im
Rahmen des Sozialstaatsprinzips ielmehr durch die ermogensertei-
lende \irkung der Steuern orgenommen werden.
91
Diesem Sacher-
halt wrde durch die Umstellung der Rundunkinanzierung aus
Steuermitteln Rechnung getragen. Insgesamt wrde die linanzierung
des Rundunks somit sozial gerechter werden.
92

Zwar mag das Argument orgebracht werden, dass den Personen, die
den gro|ten Anteil am Steueraukommen und somit an der Rundunk-
inanzierung leisten wrden, grundstzlich am wenigsten lreizeit durch
ihre Lrwerbsttigkeit und inolgedessen wenig Zeit zum Rezipieren des
Rundunks bleibe. Umgekehrt htten weniger leistungshige Menschen
otmals mehr Zeit zum lernsehen oder Radiohoren. Die Gruppen
hoher gebildeter - und daher zumeist hoher erdienender
93
- Personen
schtzen allerdings den Nutzen des oentlich-rechtlichen Rundunks
beispielsweise hinsichtlich seiner politischen Kontrollunktion und dem
Beitrag zur Meinungsbildung mit Abstand am hochsten ein.
94
Lbenso
empindet diese Personengruppe das oentlich-rechtliche lernsehen
am strksten als sachlich, glaubwrdig, unabhngig und kompetent.
95

Au|erdem nutzen am ehesten hoher gebildete Personen oentlich-

969
Kircbbof schlgt hierzu die Anhebung des \ohngeldes or, woraus wirtschatlich schlechter
gestellte Personen den Rundunkbeitrag begleichen konnten, siehe Kirchho, linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 65 .
90
So auch Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 98 ., 103.
91
Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht, Rdnr. .
92
So auch leydt, AoR 195, S. 58.
93
Zur Korrelation on Bildung und Linkommen siehe Bildungsbericht 2012, S. 199 .
94
Reitze,Ridder, Massenkommunikation, S. 290.
95
Lbd., S. 28.

204

rechtlichen Rundunk als Inormationsquelle.
96
Daher ist r diese
Gruppe grundstzlich auch ein gro|er Vorteil durch die Bereitstellung
der oentlich-rechtlichen Rundunkangebote ableitbar. Im Lrgebnis
wre eine Steuerinanzierung aus Gemeinschatsteuern somit nicht nur
aus sozialstaatlichen Grnden, sondern auch augrund des direkten und
indirekten Nutzens der oentlich-rechtlichen Angebote zu rechterti-
gen.

Um die Option einer Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks als praktikable Alternatie zum Rundunkbeitrag konkret in
Lrwgung ziehen zu konnen, wird im nchsten Schritt dieses linanzie-
rungsmodell genauer orgestellt.
B.! Modellbeschreibung einer
Steuerfinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks
Zur linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks aus bestehen-
den Steuern werden zunchst laushaltstitel in der lohe bestimmt, die
zur unktionsgerechten linanzausstattung der Rundunkanstalten
erorderlich sind ,I.,. Um die Rundunkinanzierung aus den Lnder-
haushalten gewhrleisten zu konnen, ohne die Ausgeglichenheit der
laushalte zu gehrden, werden die Steuerstze der Linkommen-,
Korperschat- und Umsatzsteuer so angepasst, dass in entsprechender
lohe Steuermehreinnahmen zur Vergung stehen ,II.,. lierzu
mssen bei der primren ertikalen Steuererteilung die bisherigen
Verteilungsstze zwischen Bund, Lndern und Gemeinden modiiziert
werden, damit ausschlie|lich die Lnder on den Steuermehreinnah-
men proitieren. Nacholgend wird betrachtet, wie sich die Rundunk-
inanzierung au die linanzkrte der einzelnen Lnder auswirken wird.
Im Anschluss an die Ausarbeitung des Modells wird au dieser Basis ein

96
Lbd., S. 284.

205

Vorschlag zur Anpassung der Gesetzestexte zur Linhrung des neuen
linanzierungssystems abgeleitet ,III.,.
Das hier orgeschlagene linanzierungsmodell beruht grundstzlich au
den Ideen !ataboff., der in seinem Gutachten r die 1hringer Staats-
kanzlei bereits eine laushaltsinanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks durch die Anhebung der o.g. Gemeinschatsteuern or-
schlug.
9

I.! Lrmittlung der Haushaltstitel
Zunchst muss r das jeweilige Land ermittelt werden, wie hoch der
linanzbedar seiner Rundunkanstalt bzw. sein linanzierungsanteil an
einer Mehrlnderanstalt sowie an ZDl und DRadio ist. Im Anschluss
wird jeweils ein laushaltstitel in entsprechender lohe estgelegt, der
ausschlie|lich der linanzierung des Rundunks dient. Zur Lrmittlung
der notwendigen linanzierungshohe werden das Abgabenestsetzungs-
erahren und hiermit die KLl als unabhngiges Organ in bisher
bekannter lunktion beibehalten.
98
Im Unterschied zum bisherigen
Verahren wird jedoch nicht ein Linheitsbedar r die ARD ermittelt,
sondern der anstaltsindiiduelle Bedar pro Rundunkanstalt und somit
pro Land. Die linanzierungsanteile des jeweiligen Landes an einer
Mehrlnderanstalt bzw. an ZDl und DRadio mssen zugeschlsselt
werden. Lin laushaltstitel eines Landes umasst demnach den linan-
zierungsanteil r seine eigene Rundunkanstalt bzw. den Anteil des
Landes an einer Mehrlnderanstalt sowie die Anteile r ZDl und
DRadio. Nachdem die KLl den indiiduellen linanzierungsanteil pro
Land anhand der Bedarsanmeldungen der Rundunkanstalten ermittelt
hat, wird dieser durch die Lnder wie bisher estgeschrieben. Die
Lrmittlung des linanzbedars kann weiterhin im ierjhrigen 1urnus
erolgen und als Lrgebnis jhrlich in die Budgetplanung der Lnder-
haushalte einlie|en. Die Parlamente bercksichtigen den estgelegten

9
Siehe \aldho, AP 2011, S. 1 .
98
Zum Verahren im Detail siehe 1eil 1C.II.

206

Anteil r die Rundunkinanzierung in ihren jeweiligen laushaltspl-
nen. Die laushaltstitel sind ix und unabhngig on Steuereinnahme-
schwankungen, die Rundunkanstalten erhalten ihre Mittel unbeein-
lusst om tatschlichen Steueraukommen.
Die linanzierungsreorm sollte au|erdem dazu genutzt werden,
\erbung und Sponsoring als Linnahmequellen des oentlich-
rechtlichen Rundunks abzuschaen.
99
Der \egall dieser linanzie-
rungsquellen muss entsprechend in den Bedarsanmeldungen berck-
sichtigt werden. Des \eiteren kann durch eine laushaltsinanzierung
der Rundunkinanzausgleich in seiner bestehenden lorm nach
12-16 RlinStV entallen, da durch die Rundunkinanzierung aus
den Lnderhaushalten etwaige Anderungen der linanzkrat direkt den
jeweiligen Lnderhaushalt betreen und daher nicht mehr zwischen
den Rundunkanstalten auszugleichen sind. Line Bezuschussung der
inanziell schlechter gestellten Rundunkanstalten aus den Mitteln der
inanzstrkeren ist mithin nicht mehr erorderlich, da die Rundunkan-
stalten on orneherein ihre Mittel in lohe des estgestellten linanz-
bedars zur Autragserllung aus dem jeweiligen Landeshaushalt
erhalten. Somit ereinacht sich die Zuweisung der Linnahmen deut-
lich. In diesem Zuge sollte auch die linanzierung der Landesmedien-
anstalten inkl. sonstiger Augaben om linanzbedar der Rundunkan-
stalten abgekoppelt und getrennt geregelt werden.
980

II.! Anhebung der Gemeinschaftsteuern
Als Ausgleich r die Linstellung der 1itel zur Rundunkinanzierung in
ihre laushalte erhalten alle Lnder hohere Linnahmen aus einer
Anhebung der Linkommen-, Korperschat- und Umsatzsteuer. lier ist
explizit darau hinzuweisen, dass bei der Anhebung der genannten
Gemeinschatsteuern kein Konnex zur Rundunkinanzierung herge-
stellt werden soll, sondern die Steuererhohungen lediglich dem Aus-

99
Siehe 1eil 4A. zur Begrndung dieser lorderung.
980
Siehe 1eil 3B.V. zur Begrndung dieser lorderung, im weiteren lortgang der Arbeit wird
die linanzierung der Landesmedienanstalten nicht betrachtet.

20

gleich der Lnderhaushalte augrund der Neubelastungen dienen sollen.
Die Anhebung dieser drei Steuerarten stellt lediglich eine Variante zur
Lrhohung der Linnahmen dar. Demnach erolgt au|erdem selbster-
stndlich keine Zweckbindung der Mehreinnahmen.
Line Lrhohung der Gemeinschatsteuern muss per Bundesgesetz
beschlossen werden, da die Gesetzgebungskompetenz hierr beim
Bund liegt.
981
Die Verabschiedung bedar der Zustimmung durch den
Bundesrat.
982
Grundstzlich wre eine Anhebung der Lndersteuern
zum Ausgleich der Rundunkinanzierung abwicklungstechnisch
einacher, da die Lnder hierr die alleinige Lrtragskompetenz besit-
zen, allerdings ist hieron augrund der geringen Releanz dieser
Steuern im Vergleich zu den Gemeinschatsteuern Abstand zu neh-
men.
983
Durch die Linkommen-, Korperschat- und Umsatzsteuer
werden hingegen etwa 2 des Gesamtsteueraukommens und etwa
3 des Steueraukommens der Lnder generiert,
984
sie sind die
aukommenstrksten Steuern.
985
\ie bereits erlutert wurde, wrde eine
Anhebung dieser Steuern zum einen die gesamte Allgemeinheit belasten
und zum anderen eine moglichst gerechte Lastenerteilung au die
Steuerplichtigen unter Bercksichtigung der personlichen bzw.
unternehmerischen Leistungshigkeit ermoglichen.
Durch die linanzierung des Rundunks aus dem Staatshaushalt und die
ohnehin schon durch die linanzmter durchgehrte Lrhebung der
Steuern konnten im Gegenzug der Beitragsserice abgeschat werden

981
Art. 105 Abs. 2, 3 GG, \endt, lStR VI, 139, Rdnr. 28.
982
Art. 105 Abs. 3 GG, \endt, lStR VI, 139, Rdnr. 23.
983
Die Linnahmen aus Lndersteuern machen lediglich rd. 6 der Gesamtsteuereinnahmen
der Lnder aus, siehe Anhang II, 1ab. 1.
984
Siehe ebd.
985
Birk, Steuerrecht, Rdnr. 151.

208

und die weiteren Auwendungen der Rundunkanstalten zum Abgaben-
einzug entallen.
986

J.! Primre Verteilung der Steuereinnahmen
Line Lrhohung der Gemeinschatsteuern bewirkt Mehreinnahmen r
Bund, Lnder und Gemeinden.
98
Diese sollen zum Ausgleich der
Rundunkinanzierung allerdings ausschlie|lich den Lndern zulie|en
und mssen augrund der unerwnschten Verteilung umgeschichtet
werden. In der linanzerassung ist die prozentuale Auteilung der
Linkommen- und Korperschatsteuereinnahmen au Bund und Lnder
jedoch estgelegt
988
und somit nicht modiizierbar - soern nicht die
Verassung gendert werden soll.
989
Die Anteile on Bund, Lndern
und Gemeinden an der Umsatzsteuer hingegen werden durch einaches
Bundesgesetz bestimmt.
990
Die Lrmittlung der Beteiligungserhltnisse
erolgt au Basis der Deckungsbedrnisse on Bund und Lndern.
991

Lrgeben sich also wesentliche Anderungen bei den Linnahmen und
Ausgaben zwischen Bund und Lndern, so sind die Verteilungsstze
der Umsatzsteuer anzupassen.
992
Diese Regelung dient insbesondere
der llexibilitt, um au ernderte linanzierungsanorderungen
reagieren zu konnen.
993
Von einer solch wesentlichen Vernderung ist

986
Insgesamt wrde der Gesamtbetrag r die Rundunkinanzierung ermutlich sinken, z.B.
durch den \egall der Auwendungen r den Beitragseinzug sowie den \egall on
Datenschutzbeautragten und die Reduzierung der Belastung der Behorden, die aktuell
augrund on Bereiungsregelungen und Vollstreckungserahren besteht, siehe auch
leydt, AoR 195, S. 588 ., Reuters, Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 199. An
Auwendungen hinzu kmen ermutlich ein erwaltungstechnisch bedingter Mehrauwand
r die Zuleitung der Mittel aus den Lnderhaushalten an die Rundunkanstalten und
Mehrkosten der KLl r die leststellung des linanzbedars jeder einzelnen
Landesrundunkanstalt anstelle der gesamten ARD.
98
Zur Aukommenserteilung siehe Art. 106 Abs. 3 GG.
988
Art. 106 Abs. 3 S. 2 GG.
989
So auch Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 5.
990
Art. 106 Abs. 3 S. 3, Abs. 5a GG, die Steuereinnahmeerteilung ist in 1 lAG geregelt.
991
4 Abs. 1 Ma|stG, Kirchho, lStR V, 118, Rdnr. 1, \endt, lStR VI, 139,
Rdnr. 6, 1.
992
Art. 106 Abs. 4 S. 1 GG.
993
BVerG 101, 158 ,214 .,, Siekmann, in: Sachs, Art. 106 GG, Rdnr. 14, \endt, lStR VI,
139, Rdnr. 66 .

209

bei der Aunahme der Rundunkinanzierung in den Staatshaushalt
auszugehen, da eine nachhaltige Anderung augrund einer erassungs-
rechtlich gebotenen, notwendigen Augabe orliegt, die au Dauer
angelegt ist.
994
Au|erdem kann die Belastung der Lnderhaushalte
durch die Rundunkinanzierung nicht einach durch die bestehenden
Linnahmen kompensiert werden.
Daraus ergibt sich, dass die Umschichtung nur ber die Umsatzsteuer
abgewickelt werden kann, und zwar au olgende \eise: Die Bund-,
Lnder- und Gemeindeeinnahmeanteile an der Umsatzsteuer werden so
gendert, dass die Mehreinnahmen des Bundes und der Gemeinden aus
der Anhebung der gesamten genannten Gemeinschatsteuern ber die
Umsatzsteuer den Lndern ollstndig zugehrt werden.
995
Diese
Verteilungsnderung bewirkt also, dass die Lrhohungen der Linkom-
men-, Korperschat- und Umsatzsteuer ausschlie|lich den Lndern
zulie|en und Linnahmeernderungen im Bundeshaushalt bzw. in den
Gemeindehaushalten in Summe grundstzlich ermieden werden.
2.! Lnderfinanzausgleich i.e.S.
Nachdem die Linnahmeanteile in der ertikalen Steuererteilung nach
oben beschriebener Vorgehensweise anzupassen sind, muss im nchs-
ten Schritt betrachtet werden, wie sich die Steuermehreinnahmen au
die horizontale Linnahmeerteilung zwischen den Lndern auswirken
und ob im Zusammenhang mit der anstehenden Rundunkinanzierung
Probleme hinsichtlich der einzelnen Lnderbudgets entstehen konnen.
Denn es ist damit zu rechnen, dass zwischen den linanzierungsanteilen
der einzelnen Rundunkanstalten und den Steuermehreinnahmen der
Lnder Dierenzen bestehen werden, so dass beispielsweise ein Land
augrund seiner starken \irtschatskrat berdurchschnittliche Steuer-
mehreinnahmen erzielt, whrend seine Rundunkanstalt einen gem|ig-

994
So auch \aldho, AP 2011, S. 10, zu den Voraussetzungen siehe
BVerG 101, 158 ,215 .,, Pieroth, in: Jarass,Pieroth, Art. 106 GG, Rdnr. 10, Siekmann,
in: Sachs, Art. 106 GG, Rdnr. 21, \endt, lStR VI, 139, Rdnr. 1 .
995
Siehe hierzu Anhang II, 1ab. 5.

210

ten linanzbedar hat und ein anderes Land wirtschatlich schwcher
gestellt ist, dar aber eine erhltnism|ig teure Rundunkanstalt
inanzieren muss.
996
Diese Auswirkungen konnen nicht im Lnderi-
nanzausgleich i.e.S. bercksichtigt werden, da Ausgabeerplichtungen
grundstzlich keine Rolle spielen, sondern lediglich die linanzkrat
anhand der Linnahmen pro Linwohner je Land angeglichen wird.
99

Um allerdings die Auswirkungen der Rundunkinanzierung aus
Steuermitteln beurteilen zu konnen, muss berechnet werden, wie sich
die linanzkrat jeweils theoretisch erndert, wenn die Steuererhohun-
gen realisiert sind und der Rundunk nach der Durchhrung des
Lnderinanzausgleichs i.e.S. inanziert wird.
998
Line wichtige Rolle in
Anbetracht der Auswirkungen au die Lnderbudgets spielt auch die
gewhlte Schlsselung bei der linanzierung der Mehrlnderanstalten
sowie des ZDl und des DRadios. Die Verteilungen und Auswirkungen
sollen anhand on Beispielrechnungen genauer beleuchtet werden.
Diese Betrachtung wird im Rahmen der erassungsrechtlichen Prung
des linanzierungsorschlages orgenommen.
999

III.! Anpassung der Gesetzestexte
\ird der oentlich-rechtliche Rundunk nun in der soeben orgeschla-
genen \eise inanziert, so kann der RBStV augehoben werden. Da
keine eigene Abgabe zur Rundunkinanzierung erhoben wird, sondern
lediglich eine Zuweisung on Steuermitteln aus den Lnderhaushalten
an die Rundunkanstalten stattindet, bedar es keiner Linhrung eines
neuen Staatsertrages zur Regelung der Abgabenerhebung. Zur Ausge-
staltung des linanzierungssystems mssen jedoch einige Anpassungen

996
Dies ebenalls grundlegend problematisierend lansmeyer, Rundunk als Kollektigut,
S. 19.
99
4 . lAG, 6 . Ma|stG, konkret zum Problem der mangelnden Moglichkeit der
Bercksichtigung on Ausgaben r die Rundunkinanzierung im Lnderinanzausgleich
siehe Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 23 .
998
Das Lrgebnis dieser Berechnungen wird im lolgenden als modellhate linanzkrat
bezeichnet.
999
Siehe hierzu spter 1eil 5C.III.3.c,.

211

des RStV und des RlinStV orgenommen werden. Durch die erorder-
lichen Steuererhohungen sind au|erdem die Steuerstze der Linkom-
men-, Korperschat- und Umsatzsteuer in den jeweiligen Gesetzestex-
ten sowie die Umsatzsteuererteilung im linanzausgleichsgesetz ,lAG,
anzupassen. Des \eiteren mssen die Lnder ihre Landeshaushalts-
ordnungen ,LlO, so ergnzen, dass die Zuweisungen der Mittel an die
Rundunkanstalten au Basis der laushaltstitel erbindlich sind. Denn
bislang sehen die LlO lediglich Ausgabenervacbtigvvgev, nicht aber
-rerpfticbtvvgev or.
1000
lerner muss in diesem Zusammenhang in jedem
Land geregelt werden, in welchem Linzelplan und somit in welchem
Ressort des jeweiligen Landes der laushaltstitel zur Rundunkinanzie-
rung anzusiedeln ist.
Im lolgenden sollen die notwendigen Vernderungen on RStV und
RlinStV genauer betrachtet werden. lierbei werden die wesentlichen
Modiikationen beschrieben.
1001
Die Regelungen zur linanzierung der
Landesmedienanstalten werden mangels Releanz r den lortgang
dieser Arbeit ernachlssigt.
J.! nderung des RStV
1. 12 wird wie olgt neu geasst:
12
lunktionsgerechte linanzausstattung
Die linanzausstattung hat den oentlich-rechtlichen Rundunk
in die Lage zu ersetzen, seine erassungsm|igen und gesetz-
lichen Augaben zu erllen, sie hat insbesondere den Bestand
und die Lntwicklung des oentlich-rechtlichen Rundunks zu
gewhrleisten.


1000
Siehe beispielsweise 3 LlO NR\, 3 LlO ll.
1001
Ls wird daon abgesehen, z.B. bei reinen Begrisnderungen die Vernderung zu
benennen - so wie es in einem RAStV erorderlich ist - sondern es werden nur die
Modiikationen beschrieben, die inhaltlich releant sind.

212

2. 13 wird wie olgt neu geasst:
13
linanzierung
Der oentlich-rechtliche Rundunk inanziert sich durch Zu-
weisungen aus den laushalten der Bundeslnder und sonstige
Linnahmen, orrangige linanzierungsquellen sind die Zuwei-
sungen der Bundeslnder. Programme und Angebote im Rah-
men seines Autrages gegen besonderes Lntgelt sind unzuls-
sig, ausgenommen hieron sind Begleitmaterialien. Linnahmen
aus \erbung und Sponsoring sowie aus dem Angebot on 1e-
leonmehrwertdiensten dren derzeit nicht erzielt werden.
3. 14 wird wie olgt gendert:
a, Abs. 2 Nr. 4 wird wie olgt neu geasst:
4. die Lntwicklung der sonstigen Lrtrge,
b, Abs. 5 wird wie olgt neu geasst:
,5, Die lestsetzung der Mittelzuweisungen aus den
laushalten der Bundeslnder an die Rundunkanstal-
ten erolgt durch Staatsertrag.
4. 16 entllt.
5. In 16a Abs. 1 S. 2 entallen die Begrie \erbung und
Sponsoring.
6. 1 entllt.
2.! nderung des RIinStV
1. Die Unterteilung des RlinStV in Abschnitte kann augrund der
Vielzahl der entallenden Paragraphen wegallen.
2. 1 Abs. 1 wird wie olgt neu geasst:
Die einzelnen Landesrundunkanstalten der Arbeitsgemein-
schat der oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten der Bun-
desrepublik Deutschland ,ARD,, die Anstalt des oentlichen
Rechts Zweites Deutsches lernsehen ,ZDl, und die Kor-
perschat des oentlichen Rechts Deutschlandradio ,DRa-

213

dio, melden im Abstand on zwei Jahren ihren linanzbedar
zur Lrllung des oentlichen Autrages der unabhngigen
Kommission zur Uberprung und Lrmittlung des linanzbe-
dars der Rundunkanstalten ,KLl,.
3. 3 wird wie olgt gendert:
a, Abs. 2 wird wie olgt neu geasst:
,2, Bei der Prung und Lrmittlung des linanzbe-
dars bercksichtigt die KLl smtliche Lrtrge der
Rundunkanstalten. Die Gesamtertrge der Rundunk-
anstalten aus den Zuweisungen aus den laushalten der
Bundeslnder und die weiteren direkten oder indirek-
ten Linnahmen sollen die zur Lrllung des oentli-
chen Autrages notwendigen Ausgaben und Auwen-
dungen decken. Uberschsse am Lnde der
Gebhrenperiode werden om linanzbedar r die
olgende Gebhrenperiode abgezogen. Die Ubertra-
gung on Deiziten ist nicht zulssig.
b, Abs. 8 wird wie olgt neu geasst:
,8, Die KLl erstattet den Landesregierungen mindes-
tens alle zwei Jahre einen Bericht. Sie leitet den Bericht
den Rundunkanstalten zur Unterrichtung zu und er-
oentlicht diesen. Die Landesregierungen leiten diesen
Bericht den Landesparlamenten zur Unterrichtung zu.
In diesem Bericht legt die KLl unter Beachtung on
Absatz 1 und 13 Rundunkstaatsertrag die linanzla-
ge der Rundunkanstalten dar und benennt r einen
Zeitraum on ier Jahren die zur Lrllung des oent-
lichen Autrages erorderlichen jhrlichen Mittelzuwei-
sungen aus den laushalten der Bundeslnder an die
Rundunkanstalten ,Rundunk-laushaltstitel,. Die
Rundunk-laushaltstitel setzen sich je Bundesland wie
olgt zusammen:

214

1. linanzbedar der eigenen Landesrundunkanstalt ei-
nes Bundeslandes oder Anteil des Bundeslandes am
linanzbedar einer Mehrlnder-Rundunkanstalt
2. Anteil des Bundeslandes am linanzbedar des ZDl
3. Anteil des Bundeslandes am linanzbedar des DRa-
dio.
4. Abs. 2 wird wie olgt neu geasst:
,2, Die Vorschlge der Rundunk-laushaltstitel der KLl sind
Grundlage r die Lntscheidungen der Landesregierungen und
der Landesparlamente. Daon beabsichtigte Abweichungen
soll die Rundunkkommission der Lnder mit den Rundunk-
anstalten unter Linbeziehung der KLl erortern. Die Abwei-
chungen sind zu begrnden.
5. 8 wird wie olgt neu geasst:
8
lohe der Rundunk-laushaltstitel
,1, Der linanzbedar der Rundunkanstalten betrgt pro anno
1. xx t r den Bayerischen Rundunk ,BR,
2. xx t r den lessischen Rundunk ,lR,
3. xx t r den Mitteldeutschen Rundunk ,MDR,
4. xx t r den Norddeutschen Rundunk ,NDR,
5. xx t r das Radio Bremen ,RB,
6. xx t r den Rundunk Berlin-Brandenburg ,RBB,
. xx t r den Saarlndischen Rundunk ,SR,
8. xx t r den Sdwestrundunk ,S\R,
9. xx t r den \estdeutschen Rundunk ,\DR,
10. xx t r das ZDl
11. xx t r das DRadio.
,2, Aus Absatz 1 und der Schlsselung der linanzierungsanteile
r Mehrlnder-Rundunkanstalten sowie der Schlsselung der
linanzierungsanteile r ZDl und DRadio ergeben sich die
olgenden Rundunk-laushaltstitel je Bundesland pro anno:


215

1. xx t r das Land Baden-\rttemberg,
daon xx t r den S\R, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
2. xx t r den lreistaat Bayern,
daon xx t r den BR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
3. xx t r das Land Berlin,
daon xx t r den RBB, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
4. xx t r das Land Brandenburg,
daon xx t r den RBB, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
5. xx t r die lreie lansestadt Bremen,
daon xx t r das RB, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
6. xx t r die lreie und lansestadt lamburg,
daon xx t r den NDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
. xx t r das Land lessen,
daon xx t r den lR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
8. xx t r das Land Mecklenburg-Vorpommern,
daon xx t r den NDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
9. xx t r das Land Niedersachsen,
daon xx t r den NDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
10. xx t r das Land Nordrhein-\estalen,
daon xx t r den \DR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
11. xx t r das Land Rheinland-Palz,
daon xx t r den S\R, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,

216

12. xx t r das Saarland,
daon xx t r den SR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
13. xx t r den lreistaat Sachsen,
daon xx t r den MDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
14. xx t r das Land Sachsen-Anhalt,
daon xx t r den MDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
15. xx t r das Land Schleswig-lolstein,
daon xx t r den NDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio,
16. xx t r den lreistaat 1hringen,
daon xx t r den MDR, xx t r das ZDl,
xx t r das DRadio.
,3, Die in Absatz 2 estgelegten Rundunk-laushaltstitel sind
in die jhrlichen laushaltsplne der jeweiligen Bundeslnder
einzustellen. Die Bundeslnder leiten den Rundunkanstalten
zur Mitte eines Kalenderierteljahres jeweils ein Viertel ihres
Anteils am Rundunk-laushaltstitel zu.
6. 9 wird wie olgt neu geasst:
9
linanzierung on AR1L
Soweit die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrund-
unkanstalten oder das ZDl sich nicht an der nationalen Stelle
des Luropischen lernsehkulturkanals AR1L beteiligen,
stehen der nationalen Stelle on AR1L r die linanzierung
dieses Programmorhabens die au diese Anstalten entallen-
den Anteile an der linanzierung unmittelbar aus den Zuwei-
sungen der Bundeslnder zu. Der Anteil dieser Anstalten be-
misst sich nach dem r sie in Zier 6.2 des
Gesellschatsertrages der nationalen Stelle on AR1L in der
lassung om 1. Dezember 1994 orgesehenen Plichtanteil r

21

die Programmzulieerung. Dabei ist ein linanzierungsbetrag
on insgesamt 163,1 Mio. Luro jhrlich zugrunde zu legen.
Die Mittel konnen in zwol gleichen 1eilbetrgen ierteljhr-
lich, jeweils in der Mitte des Kalenderierteljahres abgeruen
oder es konnen 1eilbetrge au einen der spteren Abrutermi-
ne bertragen werden.
. 10 . werden an dieser Stelle - wie oben angekndigt -
ernachlssigt.
8. 12-16 entallen.
C.! Verfassungs- und europarechtliche
Beurteilung sowie Betrachtung der
konomischen Auswirkungen einer
Steuerfinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks
Nachdem das Modell einer Steuerinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks detailliert beschrieben und ein Vorschlag zur
Anpassung der Gesetzestexte erarbeitet wurde, wird im lolgenden das
Modell einer genauen erassungs- ,I.-III., und europarechtlichen ,IV.,
Prung unterzogen. Im Rahmen der inanzerassungsrechtlichen
Prung ,III., werden anhand on Modellrechnungen die Auswirkun-
gen der Steuerinanzierung des Rundunks au die Lnderhaushalte
nher betrachtet und berechnet, welche lorm der Schlsselung on
linanzierungsanteilen der gemeinschatlich inanzierten Rundunkan-
stalten au die einzelnen Lnder eine moglichst gerechte Lastenertei-
lung nach sich zoge.

218

I.! Rundfunkverfassungsrechtliche Beurteilung
J.! Iunktionsgerechte Iinanzausstattung
Line Steuerinanzierung der orgeschlagenen Art wre aus rundunk-
erassungsrechtlicher Sicht zunchst zu begr|en, da die unktionsge-
rechte linanzausstattung der Rundunkanstalten hierdurch dauerhat
gesichert wre und im Vergleich zur gegenwrtigen Regelung erbessert
wrde. \hrend bisher Schwankungen bei der Abgabenhohe ,z.B.
durch die Staelung nach Beschtigtenzahlen im nicht priaten
Bereich etc., und dem Zahlungs- bzw. Meldeerhalten der Brger auch
beim Rundunkbeitrag weiterhin bestehen, stiege durch eine laushalts-
inanzierung die Planungssicherheit. Durch die jhrliche lestsetzung
der laushaltstitel au Basis des Abgabenestsetzungserahrens wrden
die Linnahmen der Rundunkanstalten on orneherein in erorderli-
cher lohe gesichert. Zahlungserweigerungen oder nicht planbare
Bereiungen beispielsweise konnten keinen Linluss mehr au die
linanzausstattung haben. lierdurch stiege die linanzierungssicher-
heit.
1002
1rotz der linanzierung aus Steuermitteln wren die Rundunk-
anstalten keinen Schwankungen bei den Steuereinnahmen ausgesetzt,
ihnen stnden immer die benotigten Linnahmen zur Autragserllung
als ixer Betrag zur Vergung.
1003

2.! Staatsferne
Der Schutz des oentlich-rechtlichen Rundunks or staatlichen
Lingrien ist wohl das bislang meist beachtete 1hema bei der Diskus-
sion um eine Steuerinanzierung. \hrend - wie eben gezeigt - die
unktionsgerechte linanzausstattung theoretisch wesentlich zuerlssi-
ger gesichert wrde, als dies bei der bisherigen linanzierung der lall ist,
erachtet die h.M. eine Steuerinanzierung als u|erst risikoreich r die

1002
\aldho, AP 2011, S. 9.
1003
Line laushaltsinanzierung bei Abhngigkeit on den tatschlichen Steuereinnahmen
wrde ohnehin augrund der hohen Schwankungen zu erweren sein, siehe ln. 904.

219

Staatserne der Rundunkanstalten:
1004
Bei einer laushaltsinanzierung
sei der oentlich-rechtliche Rundunk abhngig on der Gunst des
Gesetzgebers, ihm ausreichende Mittel zur Vergung zu stellen und
konne womoglich mittelbarem Linluss au die Programme ber den
linanzierungshebel unterliegen. Somit ist bei bisherigen Reormdiskus-
sionen die Moglichkeit einer laushaltsinanzierung meist an der
potentiell gehrdeten Staatserne des Rundunks gescheitert.
1005
Line
detaillierte und sachliche Beassung mit der Option einer Steuerinan-
zierung scheint allerdings bislang in der Praxis nicht stattgeunden zu
haben.
1006
Die Idee wurde ielmehr direkt erworen, da grundstzliche
Skepsis gegenber einer Steuerinanzierung herrsche, die Beteiligung
des Bundes bei der erorderlichen Steuererhohung au|erdem den
Lndern nicht geallen wrde und eine Steuererhohung politisch nur
schwer ermittelbar wre,
100
erner unklar sei, ob das linanzamt die
geeignete Institution zum Linzug der Abgaben zur Rundunkinanzie-
rung wre.
1008
Line Steuerinanzierung des Rundunks sei berdies
grundstzlich zu kompliziert.
1009
Moglichkeiten, wie die Staatserne bei
einer Steuerinanzierung gesichert werden konnte, wurden weder durch
die Politik noch durch die Rundunkanstalten detailliert diskutiert.
Im lolgenden sollen nun die Bedenken hinsichtlich einer laushaltsi-
nanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks genauer betrachtet

1004
Siehe auch zum lolgenden zu den Bedenken hinsichtlich Staatserne und
linanzierungssicherheit lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 18,
Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 19, lrber,Lcker, Lrsetzung der
Rundunkgebhr, S. 11, Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 53 ., lasse, linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 212 ., less, Verassungsrechtliche Probleme,
S. 69, Dargel, Rundunkgebhr, S. 25, Badura, Rundunkreiheit und linanzautonomie,
S. 19 ., Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 103, Lohbeck,
Verassungsm|igkeit der Rundunkgebhr, S. 162 .
1005
Siehe beispielhat lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 18, 213,
Dittmann,Scheel, Medienabgabe, S. 15, Licher, Reorm der Rundunkinanzierung, S. 223,
o.A., AP 2000, S. 21, Morhart, epd medien 21,2000, S. 12, Krapp, in der Darstellung
nach: Lilienthal, epd medien 6,2000, S. 13.
1006
Dies kritisieren auch liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 214,
\aldho, AP 2011, S. 1.
100
Morhart, epd medien 21,2000, S. 12.
1008
Krapp, in der Darstellung nach: Lilienthal, epd medien 6,2000, S. 13.
1009
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 188 .

220

werden und den Ma|nahmen zur Sicherung der Staatserne gegenber-
gestellt werden, um abschlie|end zu bewerten, inwieweit bei einer
Steuerinanzierung die Staatserne auch kntig gewahrt werden konnte.
a,! Bedenken hinsichtlich einer Steuerinanzierung
Bei einer linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks aus
Steuermitteln wird der Linluss durch den Gesetzgeber stark gerchtet,
da die Geldmenge, die den Rundunkanstalten zur Programmgestaltung
bereitstnde, nun scheinbar in seinen lnden lge. Der Staat konnte
demnach bestimmen, welche Mittel in welcher lohe und - im
schlimmsten lall - r welche Programme bereitstnden.
1010
Dadurch
konnte der Gesetzgeber Linluss au die inhaltliche Gestaltung neh-
men. Dies msste nicht oenkundig geschehen, sondern konnte
u|erst subtil ablauen, wenn einer Rundunkanstalt beispielsweise
bewusst wre, dass sie ihrer Berichterstattung eine bestimmte politi-
sche lrbung erleihen msste, um der Regierung und somit ihrem
linanzier zu geallen. Die Beeinlussung der linanzierung des Rund-
unks durch den Gesetzgeber konnte nicht nur inhaltliche Grnde
haben, auch konjunkturell bedingte Sparzwnge o.. konnten sich au
die inanzielle Ausstattung des Rundunks niederschlagen,
1011
so dass er
- ebenso wie andere Bereiche - Linsparungen zu leisten htte, die
womoglich im Lrgebnis die Autragserllung beeintrchtigen konnten.
Denn die Parlamente konnten jhrlich im Rahmen der Budgetbewilli-
gung die Verwendung der Mittel r die Rundunkinanzierung neu
berpren und bestimmen
1012
und olglich im Zweielsall reduzieren.
Insbesondere der geschichtliche lintergrund Deutschlands macht die
Staatserne des Rundunks zu einem wichtigen Gut r die Demokratie
und begrndet die Sorge or einseitiger Linlussnahme,
1013
denn

1010
Dargel, Rundunkgebhr, S. 258, Licher,Schneider, NVwZ 2009, S. 46.
1011
Dargel, Rundunkgebhr, S. 258.
1012
Kirchho, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 29.
1013
So hnlich Gabriel-Brutigam, Rundunkkompetenz und Rundunkreiheit, S. 26, im Detail
siehe Ricker,Schiwy,Schtz, Rundunkerassungsrecht, Kapitel A Rdnr. 30 .

221

unabhngige Auklrung durch die oentlich-rechtlichen Medien ist
elementar r eine reie Meinungs- und \illensbildung. Nicht zuletzt
sind auch die negatien Auswirkungen hinsichtlich der Staatserne bei
der Steuerinanzierung der Deutschen \elle zu sehen.
1014

Im Lrgebnis sah deshalb bislang die h.M. eine Steuer- bzw. laushalts-
inanzierung des Rundunks als ultima ratio an.
1015
Auch das BVerG
warnt or einer linanzierung aus dem Staatshaushalt augrund der
drohenden Abhngigkeiten des Rundunks.
1016
Line linanzierung
durch Steuermittel kann also nur in Lrwgung gezogen werden, wenn
eine staatliche Linlussnahme ausgeschlossen werden kann
101
und die
o.g. Bedenken beseitigt werden konnen.
b,! Bestehende Regelungen zur Sicherung der Staatserne
De lege lata kann der Gesetzgeber nur in Ausnahmellen bei der
Bestimmung der Abgabenhohe on den Lmpehlungen der KLl
abweichen. Die Lnder konnen also lediglich bei der Versperrung des
Inormationszugangs oder zum Schutze der Abgabeplichtigen or
unangemessenen Belastungen Anderungen ornehmen, wobei prozedu-
rale Vorkehrungen eine 1ransparenz beim Verahren des Gesetzgebers
sichern und den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben
werden muss. \erden diese Vorkehrungen nicht eingehalten bzw.
entsprechen die Grnde r das Abweichen nicht den genannten, so ist
das Lingreien des Gesetzgebers unzulssig. Somit bestehen seitens der
Lnder kaum Moglichkeiten, au die lohe der Rundunkabgabe
Linluss zu nehmen. Bei der Verletzung dieser Grundstze konnen die
Rundunkanstalten Verassungsbeschwerde erheben. Die Abgabe selbst

1014
Zu den Moglichkeiten der staatlichen Linlussnahme hier beispielhat Dargel,
Rundunkgebhr, S. 258.
1015
Beispielhat Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 4 ., Kollek, Rechtsragen
der Rundunkinanzierung, S. 63, Ossenbhl, Rundunkreiheit und linanzautonomie,
S. 1, Bethge, DOV 1988, S. 100.
1016
BVerG 31, 314 ,344,.
101
So auch Schneider,Radeck, Rundunkinanzierung aus \erbeeinnahmen, S. 98,
lansmeyer, Rundunk als Kollektigut, S. 18, Kollek, Rechtsragen der
Rundunkinanzierung, S. 63 .

222

wird om Beitragsserice eingezogen und hat inolgedessen keinen
Berhrungspunkt mit dem Staatshaushalt. Ist also die Abgabenhohe
einmal estgelegt, hat der Gesetzgeber keine Linluss- oder Lingris-
moglichkeiten mehr bzgl. der linanzausstattung.
1018

c,! Kntige Regelungen zur Sicherung der Staatserne bei einer
Steuerinanzierung
Zur \ahrung der staatsernen Abgabenestsetzung wrde - wie bereits
oben erwhnt - der linanzbedar weiterhin durch die KLl ermittelt
werden. Ls gbe keinerlei kompetenzielle Anderungen im Abgabenest-
setzungserahren. Die Moglichkeiten staatlicher Linlussnahme im
Rahmen der Bestimmung der lohe des Rundunkinanzierungsanteils
wren au die bereits bestehenden begrenzt. Im Anschluss an die
Bestimmung der linanzierungsanteile wrden diese in lorm der
laushaltstitel - analog zur gegenwrtigen Abgabenhohe - im RlinStV
estgeschrieben.
1019
Der jeweilige laushaltstitel wre somit ein durch-
lauender, orab ixierter Posten im Staatshaushalt. lierdurch htten
die Parlamente bei ihrer jhrlichen laushaltsplanung keinen Linluss
au den Rundunkanteil, eine Linlussnahme konnte hochstens orher
augrund der gegenwrtig existierenden Moglichkeiten im Rahmen des
Abgabenestsetzungserahrens orgenommen werden. Nach lestset-
zung der laushaltstitel im RlinStV konnte der Gesetzgeber weder
Linluss au die lohe noch au die \eiterleitung der Mittel an die
Rundunkanstalten nehmen, da er hiermit oenkundig die gesetzlichen
Regelungen erletzen wrde. Bei Verahrensersto|en des Gesetzge-
bers bestnde natrlich auch kntig die Moglichkeit der Verassungs-
beschwerde durch die Rundunkanstalten.
Vermutlich sorgte der linanzierungsanteil, der den Rundunkanstalten
zulosse, immer wieder r Diskussionen in der Politik - besonders in
inanziellen Krisenzeiten, wenn allseits Sparzwang herrscht. Dies stellt

1018
Zu den gegenwrtigen Lingrismoglichkeiten des Gesetzgebers siehe 1eil 1C.II.2.
1019
Siehe 1eil 5B.III.2.

223

aber keine Bedrohung dar,
1020
da eine Linwirkung des Gesetzgebers au
die lohe des Rundunkanteils nach Beendigung des Abgabenestset-
zungserahrens aktisch nicht moglich wre. Diskussionen um die
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks sind bereits an der
1agesordnung - insbesondere zu den 1hemen lunktionsautrag und
Beitragsstabilitt. Solche Diskussionen sind nicht zu rchten, sondern
wichtige Llemente eines demokratischen Gemeinwesens.
1021

Lntscheidend wre hier also nicht, dass die Mittel aus dem Staatshaus-
halt bereitgestellt wrden, sondern ielmehr die erahrensrechtliche
Ausgestaltung - also die prozedurale und institutionelle Sicherung der
Staatserne - um eine Unabhngigkeit der Rundunkinanzierung zu
gewhrleisten.
1022
Diesem Lrordernis wrde durch das Abgabenest-
setzungserahren und der Vorab-lixierung der lohe der Mittel
Rechnung getragen.
1023

d,! Lrgebnis
Die Sorge or einer Steuerinanzierung ist grundstzlich darin begrn-
det, dass es angeblich ortan im Lrmessen des Gesetzgebers lge, in
welcher lohe er dem Rundunk Mittel zuteilte und dies dementspre-
chend politisch gestalten konnte. lier wird jedoch otmals die Mog-
lichkeit bersehen, dass zum einen die laushaltstitel r den Rundunk
im Vorhinein unabhngig om Staat ermittelt werden konnten und zum
anderen durch die lixierung der laushaltstitel die Rundunkinanzie-
rung nicht on den tatschlichen Steuereinnahmen und somit auch
ihren Schwankungen abhngig wre. Durch die Beibehaltung des
bisherigen Prozederes wrden die Linlussmoglichkeiten des Staates so

1020
So aber \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 228 ., 255, die jedoch die
mangelnden Linlussmoglichkeiten des Gesetzgebers au die laushaltstitel erkennt und
den Vergleich zur Deutschen \elle zieht, obwohl in dem hier betrachteten
linanzierungsmodell eine ollig andere Systematik der Abgabenestsetzung bestnde.
1021
So hnlich auch \aldho, AP 2011, S. 9.
1022
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 213, Gersdor,Brosius-
Gersdor, Rechtsragen des 1eilnehmerentgeltsystems, S. 51, Jutzi, NVwZ 2008, S. 60.
1023
So im Lrgebnis auch lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 6c.

224

begrenzt bleiben, wie es beim gegenwrtigen Rundunkbeitrag der lall
ist bzw. bei der ehemaligen Rundunkgebhr der lall war.
1024

Zusammengeasst wre es also deiniti moglich, die Unabhngigkeit
om Staat auch bei einer laushaltsinanzierung im bisherigen Ausma|
zu gewhrleisten. Der Unterschied zur gegenwrtigen Rundunkabgabe
lge lediglich darin, dass die Mittel zur linanzierung als durchlauender
Posten im allgemeinen Staatshaushalt angesiedelt wren, anstelle om
Beitragsserice in einem Nebenhaushalt erhoben zu werden. Der
oentlich-rechtliche Rundunk wre au|erdem nicht der einzige lall,
bei dem eine linanzierung aus laushaltsmitteln orlge, die Institution
aber ollig staatsunabhngig agierte.
1025


Unter den oben genannten Prmissen gibt es demnach rundunkeras-
sungsrechtlich eindeutig die Moglichkeit, den oentlich-rechtlichen
Rundunk aus Steuermitteln zu inanzieren.
1026
Line laushaltsinanzie-
rung bote au|erdem - im Gegensatz zu allen bisher diskutierten und
praktisch umgesetzten Modellen - eine klare linanzierungssicherheit
r die Rundunkanstalten.
II.! Grundrechtliche Beurteilung
Zur grundrechtlichen Beurteilung einer Steuerinanzierung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks werden die bereits in 1eil 2 und 3 erarbeite-
ten Grundprinzipien und Voraussetzungen zur Auerlegung oentli-
cher Abgaben augegrien und nun um Besonderheiten hinsichtlich der
Auerlegung on Gemeinlasten ergnzt.

1024
liebig, Rundunkgebhrenplicht und Medienkonergenz, S. 213, Reuters,
Rundunkgebhr au dem Prstand, S. 200, \aldho, AP 2011, S. 8 ., e,at wre aller
Voraussicht nach zum gleichen Schluss gekommen, siehe schon leydt, AoR 195, S. 599.
1025
Dies trit beispielsweise au das BVerG oder den Bundesrechnungsho zu, siehe
Siekmann, in: Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 113, Reuters, Rundunkgebhr au dem
Prstand, S. 25, leydt, AoR 195, S. 599.
1026
Line Steuerinanzierung auch grundstzlich als zulssig erachtend siehe Siekmann, in:
Sachs, or Art. 104a GG, Rdnr. 113, liebig, Rundunkgebhrenplicht und
Medienkonergenz, S. 213 ., Gersdor,Brosius-Gersdor, Rechtsragen des
1eilnehmerentgeltsystems, S. 51.

225

J.! Allgemeiner Gleichheitssatz
In 1eil 3 dieser Arbeit wurde bereits ausgehrt, dass die Gleichbehand-
lung on Abgabeplichtigen anhand eines Leitprinzips zu pren ist. Bei
nichtsteuerlichen Abgaben bildet die Bemessungsgrundlage meist das
Leitprinzip, z.B. die Nutzungsintensitt. Bei Steuern ist das heranzuzie-
hende Leitprinzip und olglich der Ma|stab der Gleichbehandlung die
indiiduelle wirtschatliche Leistungshigkeit.
102
Bei der linanzierung
on Allgemeingtern sollen alle Mitglieder des Gemeinwesens nach
Ma|gabe ihrer Leistungshigkeit das gleiche Oper bringen und somit
die gleiche anteilige Last tragen.
1028
\rde nun der oentlich-rechtliche
Rundunk aus Steuern inanziert, so msste sichergestellt werden, dass
die Gleichbehandlung der Abgabeplichtigen gewahrt wrde, indem sie
entsprechend ihrer Leistungshigkeit zur Rundunkinanzierung
beitrgen.
1029
Da keine neuen Steuern eingehrt, sondern lediglich
bereits bestehende Steuern erhoht werden sollen, sind insbesondere die
Konsequenzen aus der Lrhohung der einzelnen Steuerstze releant.
Denn durch die Lrhohung on Linkommen-, Korperschat- und
Umsatzsteuer konnten moglicherweise einzelne Personen durch
Kumulationswirkungen zu hoch belastet werden und hierdurch Un-
gleichheiten entstehen, die berproportionale Oper orderten und
demzuolge in der Gesamtwirkung nicht mehr den Abgabeplichtigen
nach seiner indiiduellen wirtschatlichen Leistungshigkeit belasteten.
\rden die genannten Gemeinschatsteuern erhoht, so konnte sich r
Personen, die einen erhltnism|ig hohen Anteil an diesen Steuern
leisten, die Steuerlast deutlich ergro|ern, whrend Personen, die wenig
Gemeinschatsteuern entrichten, weniger stark belastet wrden.
Dadurch konnte sich das Gesamtgege so erschieben, dass einige
Abgabeplichtige insgesamt betrachtet ein gro|eres anteiliges Oper

102
Siehe ln. 119.
1028
Siehe ln. 50.
1029
An dieser Stelle muss ohne weitere Analyse orausgesetzt werden, dass das aktuelle System
der Besteuerung in Deutschland gleichheitskonorm ist.

226

erbrchten, als diejenigen, deren Abgabeplichten on den erhohten
Steuerarten kaum betroen wren.
Das soeben beschriebene Risiko erweist sich allerdings als recht
unwahrscheinlich und eher theoretisch: Der Linnahmeanteil der
genannten Gemeinschatsteuern an den Gesamtsteuereinnahmen der
Bundesrepublik Deutschland liegt bei rd. 2 und macht demnach
den weitaus gro|ten 1eil der Linnahmen aus.
1030
Durch die Linkom-
men-, Korperschat- und Umsatzsteuer wird die gesamte Beolkerung
belastet, denn zumindest zahlt jedes Gesellschatsmitglied Umsatz-
steuern. Kumulationswirkungen konnten sich beispielsweise r
Linkommensteuerplichtige ergeben, die zum einen durch einen
erhohten Linkommensteuersatz und zum anderen durch einen erhoh-
ten Umsatzsteuersatz belastet wrden. Linkommensteuerplichtige
ergen jedoch ber eine deutlich hohere inanzielle Leistungshigkeit
als diejenigen, die mangels einkommensteuerplichtiger Linnahmen
ausschlie|lich Umsatzsteuern zahlen ,z.B. Personen mit Linkommen
unter dem steuerreien Grundreibetrag oder Lmpnger on Grundsi-
cherungsleistungen,. Daher mssen Linkommensteuerplichtige nach
dem Leitprinzip der Leistungshigkeit auch ein gro|eres Oper
bringen. \rde zum Ausgleich der Rundunkinanzierung beispielswei-
se nur die Umsatzsteuer erhoht, on der jeder betroen ist, so mssten
auch die 1ranserleistungen des Staates steigen, um die Grundsicherung
derer zu gewhrleisten, die kein einkommensteuerplichtiges Linkom-
men beziehen. Dies wrde sich letztendlich wiederum in einer Mehrbe-
lastung der Linkommensteuerplichtigen niederschlagen. lolglich
wrde die gewhlte breite Basis durch die Lrhohung der drei Steuerar-
ten on orneherein r eine leistungsgerechte und ausgleichende
Belastung sorgen. Sollte sich hingegen herausstellen, dass durch die
Lrhohung der genannten Gemeinschatsteuern ein wesentlicher Kreis
on Steuerplichtigen zu stark belastet werden wrde, konnte das
Verhltnis der Lrhohungen so erndert werden, dass z.B. die Lin-
kommensteuer weniger, die Umsatzsteuer dar strker erhoht wrde

1030
Siehe Anhang II, 1ab. 1.

22

und sich so die Belastungswirkungen ernderten.
1031
Insoern wren
Anpassungen moglich, um weiterhin die Belastungsgleichheit zu
wahren.
Im Lrgebnis ist also daon auszugehen, dass Verletzungen des Leit-
prinzips der Leistungshigkeit ausgeschlossen bzw. erhindert werden
konnten und daher die orgeschlagene Steuerinanzierung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks gleichheitsrechtlich als zulssig einzustuen
wre. Der Gesetzgeber ist bei der Besteuerung bezogen au die allge-
meine Gleichbehandlung au|erdem weitestgehend ungebunden, da
Versto|e hiergegen nur sehr schwer estzustellen sind.
1032

2.! Recht auf informationelle Selbstbestimmung
\hrend zur Lrhebung des Rundunkbeitrags iele datenschutzrecht-
lich umstrittene Regelungen geschaen werden mussten bzw. ortbe-
stehen, um die Beitragsgerechtigkeit weitestgehend zu gewhrleisten,
1033

konnte durch eine Rundunkinanzierung aus dem Staatshaushalt die
Beassung der Rundunkanstalten mit dem Linzug der Abgabe und
somit auch mit den Daten der Abgabeplichtigen komplett entallen.
lierdurch erbrigte sich auch die lrage nach der Verhltnism|igkeit
der gegenwrtigen Datenerhebung. Da alle releanten Daten zum
Steuereinzug bereits den linanzmtern orliegen, mssten keine
zustzlichen Daten erhoben werden. Line Steuerinanzierung des
Rundunks brchte also keine zustzliche Beeintrchtigung des Rechts
au inormationelle Selbstbestimmung mit sich, sondern kme mit den
bereits zum Steuereinzug erhobenen Daten aus.

1031
Zur ereinachten Darstellung wird in der Beispielrechnung zur Anhebung der
Steuereinnahmen daon ausgegangen, dass jede erhohte Steuerart im Verhltnis ihres
Anteils an den Gesamtsteuereinnahmen zum Ausgleich der Mehrbelastungen durch die
Rundunkinanzierung herangezogen wird, siehe Anhang II, 1ab. 4. Somit ergibt sich in
der Beispielrechnung r alle Steuerarten die gleiche prozentuale Lrhohung.
1032
Rner, in: Bonner Kommentar, Art. 3 GG, Rdnr. 212.
1033
Siehe im Detail 1eil 3B.III.2.

228

3.! Allgemeine Handlungsfreiheit
Linschrnkungen der allgemeinen landlungsreiheit nach Art. 2
Abs. 1 GG sind hinzunehmen, wenn sie augrund eines bergeordne-
ten, dem Interesse der Allgemeinheit dienenden Ziels eingerichtet
werden und ein erhltnism|iges Ausma| gewahrt wird.
1034
Line
Linschrnkung der allgemeinen landlungsreiheit durch die Lrhebung
on Steuern ist demzuolge grundstzlich zulssig - denn Steuern
dienen der linanzierung on Allgemeingtern und somit dem allgemei-
nen Interesse - dar aber nur in bestimmten Grenzen stattinden.
Solche Grenzen bilden zum einen das Lxistenzminimum und zum
anderen der Verbleib eines angemessenen Anteils an inanziellen
Mitteln beim Steuerplichtigen.
1035
Dieser Anteil muss mit Rcksicht
au die Gesamtsteuerbelastung i.V.m. Art. 14 GG bemessen werden, so
dass berm|ige Belastungen ermieden werden und eine staatsreie
Lebensgestaltung des Linzelnen ermoglicht wird.
1036
Dem Steuer-
plichtigen muss au|erdem ein Kernanteil des Lrolges seiner wirt-
schatlichen Bettigung erhalten bleiben.
103
Abgaben dren daher
insgesamt keine ,erdrosselnde \irkung haben
1038
.
\ie bereits estgestellt wurde, ist das Ziel der Sicherung der unktions-
gerechten linanzausstattung des oentlich-rechtlichen Rundunks on
allgemeinem Interesse und rechtertigt deshalb grundstzlich die
Auerlegung einer Abgabeplicht durch den Staat. lraglich ist jedoch,
ob die allgemeine landlungsreiheit unerhltnism|ig beeintrchtigt
wrde, erolgte eine linanzierung des Rundunks aus Steuermitteln.
lestzustellen ist zunchst, dass eine Steuerinanzierung geeignet wre,
durch die Belastung der Allgemeinheit die unktionsgerechte linanz-

1034
Siehe ln. 58.
1035
Osterloh, in: Sachs, Art. 3 GG, Rdnr. 151, ley, in: 1ipke,Lang, Steuerrecht, 8,
Rdnr. 1 ., Isensee, Der Sozialstaat in der \irtschatskrise, S. 388 ., Kirchho,
Besteuerung im Verassungsstaat, S. 54 .
1036
BVerG 14, 221 ,241,, ley, in: 1ipke,Lang, Steuerrecht, 8, Rdnr. 2, \eber-Grellet,
Steuern im Verassungsstaat, S. 30 .
103
\eber-Grellet, Steuern im Verassungsstaat, S. 140.
1038
BVerG 8, 153 ,169,, Lorenz, in: Bonner Kommentar, Art. 2 GG, Rdnr. 21.

229

ausstattung des Rundunks zu sichern. Durch die lestsetzung der
laushaltstitel wre die Rundunkinanzierung unabhngig on Interes-
sen Dritter gesichert. \eiterhin kann angenommen werden, dass eine
Steuerinanzierung erorderlich ist, um die unktionsgerechte linanz-
ausstattung des oentlich-rechtlichen Rundunks zu sichern, da das
einzige Instrument zur linanzierung on Gemeinlasten die Steuer
ist.
1039
Ls gibt somit auch kein milderes Mittel oder eine weniger starke
Beeintrchtigung als eine Steuerinanzierung, solange der oentlich-
rechtliche Rundunk Allgemeingut ist, dessen linanzierung keiner
abgrenzbaren Gruppe on Abgabeplichtigen zugeordnet werden kann.
Durch die Anhebung der Gemeinschatsteuerstze wrden die Abga-
beplichtigen nur marginal hoher belastet, da die Gesamteinnahmen aus
Gemeinschatsteuern um rd. 2 steigen mssten.
1040
So erbliebe auch
kntig ein angemessener Anteil an inanziellen Mitteln beim Abgabe-
plichtigen. Dies glte auch r den Kernteil der Linknte aus der
wirtschatlichen Bettigung des Linzelnen. Das steuerliche Lxistenzmi-
nimum wre nach wie or reigestellt. Bei der Gesamthohe der Mittel
zur Rundunkinanzierung muss daon ausgegangen werden, dass sie
durch das Abgabenestsetzungserahren zur leststellung des linanz-
bedars dem ausschlie|lich Lrorderlichen entspricht. Da sich an dem
Verahren der Abgabenestsetzung durch eine Steuerinanzierung des
Rundunks nichts ndern wrde, bliebe also dieses 1eilergebnis beste-
hen. Die allgemeine landlungsreiheit wrde auch nicht r diejenigen
unangemessen beeintrchtigt, die nicht unmittelbar Rundunk rezipie-
ren, sondern nur einen mittelbaren Nutzen aus der gesamtgesellschat-
lichen Versorgung ziehen.
1041
Auch andere Allgemeingter ,wie z.B.
Uniersitten, werden aus dem Staatshaushalt inanziert, ohne jedem
Linzelnen einen direkten Nutzen zu bringen. Im Lrgebnis wrde somit
die allgemeine landlungsreiheit durch eine Steuerinanzierung des
Rundunks nicht unangemessen beeintrchtigt.

1039
Siehe ln. 118.
1040
Siehe Anhang II, 1ab. 4.
1041
So auch zum lolgenden leydt, AoR 195, S. 594 .

230

Diese Vernderung der linanzierung wre aus olgenden Grnden
auch rechtspolitisch als wnschenswert zu erachten: Der gegenwrtig
erhobene Rundunkbeitrag, der aktisch bereits jeden wirtschatlich
Leistungshigen belastet, jedoch nicht anhand der Leistungshigkeit
gestaelt ist, entiele. Im Vergleich zum Rundunkbeitrag hrte eine
Steuerinanzierung des Rundunks bei Linkommensschwachen zu einer
Lntlastung ihrer gesamten Abgabeplichten, whrend Personen mit
hoherem Linkommen erhltnism|ig hoher belastet wrden. In
Summe bliebe die gesamte Abgabeplicht der Beolkerung gleich,
wrde aber unter Bercksichtigung der Leistungshigkeit des Linzel-
nen gerechter augeteilt. Au|erdem stie|e eine Steuerinanzierung
ermutlich au gro|ere Akzeptanz in der Beolkerung, da zum einen
die stetigen, direkt sprbaren Abgabenerhohungen entielen und zum
anderen der Beitragsserice abgeschat werden konnte, was wiederum
zu einer Kostenreduzierung hrte.
1042

III.! Iinanzverfassungsrechtliche Beurteilung
Nachdem gezeigt wurde, dass eine Steuerinanzierung der Rundunk-
anstalten sowohl rundunkerassungsrechtlich als auch die Grundrech-
te der Abgabeplichtigen betreend zulssig und rechtspolitisch
orzuziehen wre, muss nun betrachtet werden, wie eine solche
laushaltsinanzierung inanzerassungsrechtlich einzuordnen wre.
Insbesondere drei 1hemen sind r diese Beurteilung releant: Zu-
nchst muss die lrage nach der Zulssigkeit einer Vorabestlegung der
laushaltstitel und olglich der Linschrnkung des Budgetrechts der
Parlamente geklrt werden. \eiterhin muss sichergestellt werden, dass
der Bund als zustndiger Gesetzgeber r die Gemeinschatsteuern r
eine ausreichende Steuererhohung und -erteilung sorgt. Zu guter Letzt
ist der Linluss au die linanzausstattung der Lnder zu berpren.
Line Rundunkinanzierung aus dem Staatshaushalt drte nicht dazu


1042
Siehe ln. 986.

231

hren, dass die linanzkrat der Lnder soweit beeinlusst wrde, dass
die Linheitlich- bzw. Gleichartigkeit der Lebenserhltnisse gehrdet
wrde bzw. die Lnder durch die lixierung der Mittel zur Rundunki-
nanzierung andere Augaben nicht mehr ausreichend erllen konnten.
J.! Vorabfestlegung der Haushaltstitel zur
Rundfunkfinanzierung in den Lnderhaushalten
Um den oentlich-rechtlichen Rundunk aus Steuermitteln zu inanzie-
ren und dabei sicherzustellen, dass die Mittel, die im Lrgebnis des
Abgabenestsetzungserahrens als zur Autragserllung erorderlich
erachtet werden, auch zur Vergung stehen, msste der Ausgabenan-
teil zur Rundunkinanzierung orab ixiert werden und lge somit
au|erhalb des Linlussbereichs der Lnder. Zwar wrden die Lnder
selbst in der dritten Stue des Abgabenestsetzungserahrens die lohe
der laushaltstitel estschreiben, wie jedoch eingangs erlutert wurde,
besitzt der Gesetzgeber kaum Moglichkeiten der Linlussnahme au die
lohe der zur Vergung zu stellenden Mittel. In jedem lall wren die
Lnder zur Linstellung der estgestellten laushaltstitel erplichtet.
Diese Vorabbestimmung konnte Schwierigkeiten im Zusammenhang
mit dem Budgetrecht der Parlamente
1043
erursachen, denn hierdurch
wrde ihre Beugnis, die Mittelerwendung in ihren laushalten
estzustellen, eingeschrnkt. Im lolgenden soll daher beurteilt werden,
ob - und wenn ja unter welchen Umstnden - eine Vorabestlegung
des Rundunkinanzierungsanteils in den Lnderhaushalten moglich
wre, ohne das Budgetrecht unzulssig einzuschrnken.
Um estzustellen, inwieweit die au|erbudgetre Vorabestlegung der
laushaltstitel im linblick au das Budgetrecht der Parlamente zulssig
wre, konnen die Regelungen zur Zweckbindung on Steuereinnahmen
herangezogen werden: Bei einer Zweckbindung on Linnahmeanteilen
wird das Budgetrecht beschnitten, denn hier liegt die Mittelerwendung
dieses Linnahmeanteils nicht im Steuerungsbereich der Parlamente. Bei

1043
Siehe hierzu ln. 124.

232

einer Vorabestlegung eines Ausgabenanteils - unabhngig on den
Linnahmen - wird ebenalls der Linluss der Parlamente eingeschrnkt,
allerdings nur die Ausgabenseite betreend. Daher wird im lolgenden
untersucht, ob eine Zweckbindung der Mittel zur Rundunkinanzie-
rung zulssig wre. Ist dies der lall, kann analog daon ausgegangen
werden, dass eine Vorabestlegung des Ausgabenanteils ebenalls
zulssig wre.
1044

Line Zweckbindung on laushaltsmitteln ist zunchst prinzipiell
zulssig,
1045
berhrt jedoch den laushaltsgrundsatz der Nonaektati-
on,
1046
also der Gesamtdeckung aller Ausgaben aus allen Linnahmen,
da ein 1eil des Budgets nicht zur allgemeinen Disposition des Parla-
ments zur Vergung steht. Line Zweckbindung muss sich daher in
einem erhltnism|igen Ausma| bewegen, womit nicht nur der
Umang, sondern auch eine Rechtertigung durch einen ausreichenden
sachlichen Grund gemeint ist.
104
Konkret bedeutet dies zunchst, dass
die Zweckbindung durch ihren Umang nicht das Budgetrecht der
Parlamente aushohlen dar. Ls dar also nicht ein gro|er 1eil zweckge-
bunden werden, sondern die Parlamente mssen weiterhin die Beugnis
zur Lntscheidung ber den weitaus berwiegenden 1eil der Linnahmen
und Ausgaben haben. Bei den Mitteln, die zur linanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks gebunden werden mssten, handelt
es sich um etwa ,5 Mrd. t p.a.
1048
Die Lnderhaushalte ergten im
Jahre 2011 in Summe ber bereinigte Gesamteinnahmen in lohe on

1044
!ataboff sieht ebenalls die Prung einer Vorabreserierung on laushaltstiteln durch die
Prung der Zulssigkeit einer Zweckbindung on Steuereinnahmen als umasst an, siehe
\aldho, AP 2011, S. 5, , so hnlich auch leydt, AoR 195, S. 603 .
1045
So das BVerG zur Strom- und Mineralolsteuer, siehe BVerG 110, 24 ,294,, siehe
au|erdem BVerG , 244 ,254,, 65, 325 ,344,, 93, 319 ,348,, leintzen, in: on
Mnch,Kunig, Art. 105 GG, Rdnr. 15, Pieroth, in: Jarass,Pieroth, Art. 105 GG, Rdnr. 6,
lidien, in: Bonner Kommentar, Art. 106 GG, Rdnr. 48, Gropl, in: Bonner Kommentar,
Art. 110 GG, Rdnr. 145.
1046
lierzu leintzen, lStR V, 120, Rdnr. 4.
104
Auch zum lolgenden BVerG 93, 319 ,348,, 110, 24 ,294 .,, Siekmann, in: Sachs, or
Art. 104a GG, Rdnr. 85, Pieroth, in: Jarass,Pieroth, Art. 105 GG, Rdnr. 6, \aldho,
lStR V, 116, Rdnr. 149, ders., AP 2011, S. .
1048
Dies entsprche dem gesamten linanzbedar des oentlich-rechtlichen Rundunks r das
Jahr 2011 unter den Prmissen des hier orgeschlagenen linanzierungsmodells, siehe im
Detail Anhang II, 1ab. 2.

233

308,5 Mrd. t.
1049
Der Anteil des Rundunks machte also in der Ge-
samtbetrachtung nach der Steuererhohung nur 2,4 an den neuen
Gesamteinnahmen der Lnder aus. lier ist insoern on Geringgig-
keit zu sprechen, da der Landesgesetzgeber kaum in seiner Budgetbe-
stimmung beeintrchtigt wre.
1050
Somit kann zunchst estgehalten
werden, dass der Umang der Zweckbindung einer Zulssigkeit nicht
im \ege stnde.
Allerdings muss es r eine solche Zweckbindung auch einen Grund
geben, der es rechtertigt, die Mittel aus der Dispositionsbeugnis des
Landesgesetzgebers herauszulosen und on orneherein r eine
bestimmte Verwendung zu reserieren. lierbei ist es on Interesse,
welchen Rang das Budgetrecht im Vergleich zur Rundunkreiheit
besitzt. Die h.M. geht daon aus, dass das Budgetrecht des Parlaments
keinen Verassungsrang habe.
1051
Ls sei lediglich ein Mittel zur Siche-
rung anderer Grundrechte.
1052
Demnach stehe die Sicherung der
Rundunkreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als hoheres Gut klar ber
dem Budgetrecht.
1053
Au der anderen Seite konnte aber auch das
Budgetrecht Verassungsrang haben.
1054
Selbst dann wre jedoch im
Sinne der praktischen Konkordanz ein Ausgleich zwischen beiden
gleichrangigen erassungsrechtlichen Prinzipien zu bilden.
1055
So
konnte die unktionsgerechte linanzausstattung der Rundunkanstalten
zur Sicherung der Rundunkreiheit durch eine erhltnism|ig kleine
Zweckbindung gesichert werden, whrend das Budgetrecht nur mini-
mal eingeschrnkt wrde und in seinem berwiegenden Anteil erhalten
bliebe. Lin Linluss au das Budget zur Rundunkinanzierung ist

1049
Statistisches Bundesamt, linanzen und Steuern, S. 8.
1050
So auch \aldho, AP 2011, S. .
1051
Zusammenassend BVerG 93, 319 ,348,, Gropl, in: Bonner Kommentar, Art. 110 GG,
Rdnr. 145 m.w.N., das BVerG bezeichnet es als allgemeine Annahme, dass der Grundsatz
der Gesamtdeckung des laushalts keinen Verassungsrang hat, siehe
BVerG 110, 24 ,294,.
1052
leydt, AoR 195, S. 600 .
1053
Lbd., lasse, linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 216, Licher,Schneider,
NVwZ 2009, S. 46.
1054
lierzu aushrlich \aldho, AP 2011, S. 6.
1055
Lbd., S. , Ossenbhl, Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 28 ., dies in Lrwgung
ziehend lain, Neuordnung der linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 34.

234

au|erdem durch die Linbindung der Lnder in die Bestimmung der
laushaltstitel und somit des zu bindenden Betrages im Rahmen des
Abgabenestsetzungserahrens grundstzlich gegeben.
1056
So kann
dahinstehen, ob das Budgetrecht Verassungsrang hat, in jedem lall ist
die Sicherung der Rundunkreiheit ein solch hohes Gut des Gemein-
wesens, dass die Beeintrchtigung des Budgetrechts im orliegenden
geringen Ausma| zu rechtertigen wre.
Als Lrgebnis lsst sich also esthalten, dass das Budgetrecht durch eine
Zweckbindung on Steuern zur Rundunkinanzierung weder in seinem
Umang wesentlich eingeschrnkt noch ungerechtertigt beeintrchtigt
wrde, sondern zugunsten der Sicherung eines elementaren Grund-
rechts zum Nutzen der Allgemeinheit geringgig beschnitten wr-
de.
105
Damit wre unter den oben zugrunde gelegten Annahmen
gewhrleistet, dass eine Vorabreserierung on laushaltstiteln zur
Rundunkinanzierung hinsichtlich des Budgetrechts keine unzulssige
Beeintrchtigung darstellen wrde.

1056
Daher stelle die Beeintrchtigung des Budgetrechts bei einer Steuerinanzierung auch
keine unberwindbare lrde dar, siehe lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV,
Rdnr. 504. Dies bersieht Schneider, NVwZ 2013, S. 20.
105
So auch \aldho, AP 2011, S. , a.A. sind die Lnder und Rundunkanstalten, nach deren
Auassung es sich um eine kaum zu rechtertigende Beschneidung des Budgetrechts
handeln wrde und dies einen lauptablehnungsgrund r eine Steuerinanzierung des
Rundunks bei den Reormdiskussionen bildete, siehe lartstein u.a.,
Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 18. Kircbbof erachtet ebenalls eine derartige
Vorabestlegung on laushaltstiteln als erassungswidrig, siehe Kirchho, linanzierung
des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 29, ebenalls kritisch hierzu Licher, Reorm der
Rundunkinanzierung, S. 224. Allerdings wurde m.L. die Beeintrchtigung des
Budgetrechts im genannten Schrittum nicht detailliert diskutiert und analysiert, sondern
lediglich als Argument zur Ablehnung einer Steuerinanzierung ungeprt orgeschoben,
da eine solche aus der jeweiligen Sicht nicht erwnscht war. Als weiteres Beispiel hierr ist
der Kommentar on Gall,Schneider, in: lahn,Vesting, Vor RBStV, Rdnr. 20 zu nennen,
denn auch hier wird nicht begrndet, warum eine partielle Linschrnkung des Budgetrechts
unzulssig sein sollte, trotzdem wird die angebliche Unzulssigkeit als
lauptablehnungsgrund r eine Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
herangezogen.

235

2.! Lrhhung der Gemeinschaftsteuern durch den
Bundesgesetzgeber
Um in den Lnderhaushalten die Mehrauwendungen durch die
linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks auszugleichen,
wurde orgeschlagen, die Linkommen-, Korperschat- und Umsatz-
steuer zu erhohen. Jedoch besitzt der Bund die Gesetzgebungskompe-
tenzen r die genannten Gemeinschatsteuern.
1058
Daher htten die
Lnder nicht die Moglichkeit, die erorderlichen Steuererhohungen
orzunehmen. Zu berpren ist also, ob der Bund zu einer entspre-
chenden Steuererhohung und Anpassung der Umsatzsteuererteilung
erplichtet werden kann.
Letzteres wurde bereits in 1eil 5B.II.1. erlutert und kann nun weiterge-
hrt werden: Die Deckungsbedrnisse on Bund und Lndern sind -
bei gleicher Dringlichkeit der Augaben - als gleichwertig anzuse-
hen.
1059
Demnach ist der Bundesgesetzgeber gezwungen, die ertikale
Umsatzsteuererteilung anzupassen, sollten sich die Linnahmen und
Ausgabeerplichtungen zwischen den Korperschaten wesentlich
erndern, um das bundesstaatliche Gleichgewicht zu wahren.
1060

lieraus ergibt sich zunchst die Verplichtung des Bundesgesetzgebers,
die Umsatzsteuererteilung zugunsten der Lnder anzupassen, sollten
die Lnder die Rundunkinanzierung als Ausgabeerplichtung in die
allgemeinen laushalte aunehmen und sich dadurch die Deckungsquo-
ten erndern. Unterlie|e der Bundesgesetzgeber eine Steuererhohung
zum Ausgleich der Rundunkinanzierung, so msste er die inanziellen
Nachteile, die aus der Anpassung der Umsatzsteuererteilung resultier-
ten, auch tragen, der Bund wrde also Mindereinnahmen zu erzeich-
nen haben. In einem solchen lall besitzt jedoch der Bund das Priileg
bzw. die Moglichkeit der Reinanzierung durch die Anpassung der

1058
Siehe ln. 981.
1059
Art. 106 Abs. 3 Nr. 1 GG, Korioth, linanzausgleich, S. 105.
1060
Siehe 1eil 5B.II.1.

236

Steuergesetzgebung.
1061
Daher sollte eine Lrhohung der Steuereinnah-
men auch aus seiner Sicht orzuziehen sein.
Die Rundunkinanzierung liegt im Verantwortungsbereich der Lnder,
die die Sachgesetzgebungskompetenz hierr besitzen und somit auch
die Plicht zur unktionsgerechten linanzausstattung des oentlich-
rechtlichen Rundunks tragen. Diese Plicht kann nicht unmittelbar au
den Bund bertragen werden, der so zu einer Steuererhohung gezwun-
gen werden konnte. Allerdings muss es den Lndern moglich sein, die
linanzierung aller erassungsrechtlichen Plichtaugaben in ihrer
Mindesthohe
1062
orzunehmen. Dies ist die Bedingung zur Gewhr-
leistung der inanzstaatliche|.[|n[ Ligenstndigkeit
1063
der Lnder.
Bei der Rundunkinanzierung handelt es sich - wie bereits mehrmals
betont wurde - um eine erassungsrechtliche Plichtaugabe, die lohe
der Mittel, die zur Lrllung des lunktionsautrages durch die Rund-
unkanstalten benotigt werden, wird on der KLl estgestellt. 1rotz
aller Zweiel an der Lektiitt des bestehenden Abgabenestsetzungs-
erahrens
1064
wird hier zumindest ormal durch ein Prozedere, an dem
sowohl die Rundunkanstalten, die KLl und die Lnder beteiligt sind,
diese Mindesthohe ermittelt.
1065
Insoern mssten den Lndern die im
aktuell bestehenden Verahren estgestellten erorderlichen Mittel zur
Rundunkinanzierung in jedem lall zur Vergung gestellt werden.
Jedoch sind die Lnder nicht in der Lage, ihre augabengerechte
linanzausstattung aus Steuermitteln durch eigene Gesetzgebung
sicherzustellen, da der Bund die ollstndige Gesetzgebungskompetenz
r die gegenwrtig erhobenen Steuern besitzt, die den Lndern
zulie|en.
1066
Die Lnder haben lediglich die Gesetzgebungskompeten-
zen r die ortlichen Verbrauch- und Auwandsteuern sowie die

1061
Korioth, linanzausgleich, S. 498.
1062
Kirchho, Verassungsautrag zum Lnderinanzausgleich, S. 11.
1063
Lbd.
1064
Siehe hierzu bereits 1eil 3B.I.1. und spter im Detail 1eil 5D.II.1.
1065
Gem| 3 Abs. 1-3 RlinStV wird der linanzbedar unter Beachtung der Grundstze on
\irtschatlichkeit und Sparsamkeit im Rahmen des ausschlie|lich lunktionsnotwendigen
estgestellt, was der Lrmittlung einer Mindesthohe entspricht.
1066
So hnlich auch Korioth, linanzausgleich, S. 160 ., 498 .

23

Kirchensteuern, die den Gemeinden bzw. den Religionsgemeinschaten
zulie|en.
106
Demnach konnen die Lnder au Basis der gegenwrtig
erhobenen Steuern und augrund des mangelnden Steuererindungs-
rechts
1068
keine zustzlichen Steuerquellen erschlie|en bzw. Lrhohun-
gen ornehmen, die ihren laushalten zugutekmen. Durch die Abhn-
gigkeit der Lnder on den Steuergesetzen des Bundes hat dieser im
Lrgebnis r eine Gesetzgebung Sorge zu tragen, die eine ausreichende
Steuereinnahmeerzielung der Lnder ermoglicht, damit sie in die Lage
ersetzt werden, ihre Augaben gem| der Verassung eigenerantwort-
lich zu erllen
1069
. Line Lrhohung der Steuerstze wre gegenber den
Abgabeplichtigen auch dadurch gerechtertigt, dass der gegenwrtig
unzulssig erhobene Linheitsbetrag zur Rundunkinanzierung in eine
inanzerassungsrechtlich zulssige, nach Leistungshigkeit gestaelte
Abgabenorm berhrt wrde. Durch den \egall des Rundunkbei-
trags und die alternatilose Aunahme der Rundunkinanzierung in
den allgemeinen Staatshaushalt gbe es also eine eindeutige Legitimati-
on, die Steuern entsprechend zu erhohen und au die Leistungshigkeit
der Brger strker zuzugreien, die ortan im Gegenzug nicht mehr den
Rundunkbeitrag zahlen mssten. Somit wre der Bund zusammenge-
asst zwar nicht erplichtet, unbedingt die Gemeinschatsteuern zu
erhohen. In jedem lall mssten aber die Linnahmen der Lnder und
die Linnahmeerteilung zugunsten der Lnder entsprechend angepasst
werden.
Im Lrgebnis bleibt daher estzuhalten, dass der Bund Ma|nahmen
ergreien msste, den Lndern die Rundunkinanzierung aus ihren
Staatshaushalten durch eine entsprechende Gesetzeslage zu ermogli-

106
Art. 105 Abs. 2a, Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG, Art. 140 GG i.V.m. Art. 13 Abs. 6 \RV. Des
\eiteren haben die Lnder gem. Art. 105 Abs. 2a GG die Beugnis zur Bestimmung des
Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer, dies ist jedoch augrund der Geringgigkeit und
Ungeeignetheit der Steuer zur Rundunkinanzierung zu ernachlssigen.
1068
Siehe 1eil 4B.II.1.b,aa,.
1069
Zum Lrordernis der augabengerechten linanzausstattung siehe BVerG 32, 333 ,338,,
55, 24 ,300,, 2, 330 ,383,, 108, 1 ,15,, Siekmann, in: Sachs, Art. 105 GG, Rdnr. 60, den
Lndern muss eine Garantie der erassungskrtigen Zuweisung eines angemessenen
Anteils am Gesamtsteueraukommen im Bundesstaat zukommen, siehe
BVerG 34, 9 ,20,.

238

chen. Die Verplichtung zur Anpassung der Umsatzsteuererteilung
bestnde in jedem lall, au|erdem msste die Gesetzeslage eine hohere
Steuereinnahmeerzielung insgesamt ermoglichen. lier msste der
Gesetzgeber nicht zwangsweise die benannten Gemeinschatsteuern
erhohen, doch wre dies in jedem lall die sinnollste Variante, denn
augrund der Geringgigkeit der Linnahmen aus den Lndersteuern
mssten diese zum Ausgleich der Rundunkinanzierung und somit der
Lnderhaushalte um rd. 5 steigen.
100
lolglich bestnde unter
praktischen Gesichtspunkten keine erkennbare Alternatie zur Lrho-
hung der genannten Gemeinschatsteuern.
3.! Wahrung der Linheitlichkeit der Lebensverhltnisse im
Bundesgebiet
\ie bereits beschrieben wurde, soll durch die Lrhohung der genannten
Gemeinschatsteuern und eine Anderung der Linnahmeanteile on
Bund, Lndern und Gemeinden an der Umsatzsteuer den Lnderhaus-
halten die linanzierung des Rundunks ermoglicht werden. Allerdings
wrde durch die Anpassung der ertikalen Verteilung noch nicht
bercksichtigt, dass au Lbene der einzelnen Lnder die Steuermehr-
einnahmen au der einen Seite und der linanzbedar der Rundunkan-
stalten au der anderen Seite ermutlich nicht deckungsgleich wren.
Durch diese Dierenzen entstnde ein erhohter Regelungsbedar, der
sowohl die Linnahmeseite und somit den Lnderinanzausgleich als
auch die Ausgabenseite und damit die Verteilung der linanzierungslast
au die Lnder betre.
101
Um nun die Auswirkungen der Steuerinan-
zierung des Rundunks diesbezglich nher beurteilen und ausgleichen-
de Regelungen schaen zu konnen, bedar es zunchst einhrender
Lrluterungen zum Lnderinanzausgleich und einer Linordnung des
bisherigen Rundunkinanzausgleichs. Das lauptaugenmerk wird im

100
Vgl. hierzu den linanzbedar der Rundunkanstalten gem| Anhang II, 1ab. 2 mit den
Linnahmen aus Lndersteuern gem| Anhang II, 1ab. 1.
101
So auch Jarass, Verassungsrechtliche lragen, S. 51 ., lansmeyer, Rundunk als
Kollektigut, S. 18 ., \agner, Abkehr on der Rundunkgebhr, S. 229 .

239

Anschluss au die Verteilung der linanzierungsanteile der Rundunk-
anstalten au die einzelnen Lnder gelegt. \hrend bei Lin-Lnder-
Anstalten oensichtlich ist, dass die Rundunkanstalt on ihrem Land
in oller lohe zu inanzieren wre ,z.B. wre Nordrhein-\estalen
alleinig r die linanzierung des \DR zustndig,, muss die Bemessung
der linanzierungslast pro Land bei Mehrlnderanstalten grundlegend
bestimmt werden. Dies betrit ebenso die linanzierung der bundeswei-
ten Rundunkanstalten ZDl und DRadio. Zur \ahl einer sinnollen
Bemessungsgrundlage zur Schlsselung der linanzierungsanteile bedar
es einer Darstellung des Linlusses der Steuererhohungen, des sich
hierdurch ndernden linanzausgleichs und der im Anschluss erolgen-
den Rundunkinanzierung au die linanzkrte der Lnder. lierr
werden die gegenwrtigen linanzkrte den kntigen linanzkrten
nach der Rundunkinanzierung gegenbergestellt. Zum Vergleich wird
die modellhate linanzkrat ermittelt, die ein Land nach der Rundunk-
inanzierung bes|e, denn die Rundunkinanzierung selbst kann, wie
erwhnt, als Ausgabe nicht im Lnderinanzausgleich bercksichtigt
werden.
a,! Allgemeine Grundlagen zum Lnderinanzausgleich
102

Der Lnderinanzausgleich dient der Gewhrleistung der Linheitlich-
keit bzw. Gleichwertigkeit der Lebenserhltnisse in der gesamten
Bundesrepublik.
103
lierzu werden Umerteilungen bei den Steuerein-
nahmen orgenommen, die eine Annherung der einzelnen linanzkr-
te der Lnder bewirken sollen. Allerdings ist es nicht Ziel des linanz-
ausgleichs, eine Niellierung der linanzkrte herbeizuhren, ielmehr
dren die inanzstarken Lnder nicht zu sehr in ihren berdurch-
schnittlichen Linnahmen geschmlert werden, um weiterhin Anreize

102
Die olgenden Lrluterungen stellen den linanzausgleich ereinacht dar und
ernachlssigen r diese Arbeit nicht releante Details, z.B. die Verteilung der
Abgeltungssteuer etc. Die Beschreibung ist somit nicht als ollstndig bzw. abschlie|end
einzuordnen, sondern stellt lediglich einen rudimentren Uberblick dar.
103
leintzen, in: on Mnch,Kunig, Art. 10 GG, Rdnr. 3.

240

r eine wirtschatliche laushaltshrung zu erhalten.
104
In keinem lall
dar durch den linanzausgleich die Reihenolge der linanzkrat der
Lnder erndert werden.
Beim primren linanzausgleich werden die Gemeinschatsteuern au
Bund, Lnder und Gemeinden erteilt.
105
Die Lnderanteile der
Linkommen- und Korperschatsteuer stehen den Lndern nach dem
jeweiligen ortlichen Aukommen zu.
106
Korrekturen bei der Verteilung
nach ortlichem Aukommen erolgen durch das Zerlegungsgesetz:
llie|en einem Land Lrtrge durch Linkommen- oder Korperschat-
steuer zu, die durch die Inrastruktur oder \irtschatskrat eines
anderen Landes erursacht wurden, so wird dies korrigiert.
10
Der
Lnderanteil der Umsatzsteuer steht den Lndern nach jeweiliger
Linwohnerzahl zu, whrend bis zu einem Viertel des gesamten Lnder-
anteils als Lrgnzungszuweisungen orweg an inanzschwchere
Lnder erteilt werden kann.
108
An dieser Stelle erolgt also bereits der
erste sekundre Ausgleich zwischen den einzelnen Lndern in lorm
des Umsatzsteuerorwegausgleichs. Die Verteilung an dieser Stelle
richtet sich nach der linanzkrat der Lnder nach den Linnahmen aus
Gemeinschatsteuern und Lndersteuern.
109
Den Lndern mit unter-
durchschnittlicher linanzkrat lie|t ein Vorweganteil zu, im Anschluss
wird der restliche Betrag - wie erwhnt - nach der Linwohnerzahl
erteilt.
1080
Dann erolgt der Lnderinanzausgleich i.e.S.
1081
lier wird
eine Umerteilung zwischen den Lndern anhand der jeweiligen
linanzkrat au Basis der Steuereinnahmen der Lnder und Gemeinden
orgenommen, indem die linanzkrat des einzelnen Landes ins
Verhltnis zur Lndergesamtheit, gewichtet nach Linwohnerzahl,
gesetzt wird. Vergt ein Land ber eine berdurchschnittliche linanz-

104
Auch zum lolgenden ebd., Rdnr. 19, 28, BVerG 2, 330 ,418 .,, 86, 148 ,250 .,.
105
Art. 106 Abs. 3 GG.
106
Art. 10 Abs. 1 S. 1 GG.
10
Art. 10 Abs. 1 S. 2, 3 GG, BVerG 2, 330 ,390 .,, Kirchho, Steuer- und Abgabenrecht,
Rdnr. 40.
108
Art. 10 Abs. 1 S. 4 GG, geregelt in 2 lAG.
109
2 Abs. 1 lAG.
1080
2 Abs. 2 lAG.
1081
Auch zum lolgenden 4 . lAG.

241

krat, so wird es zum ausgleichsplichtigen Geberland und gibt bis zu
2,5 seiner berdurchschnittlichen linanzkrat in die linanzaus-
gleichsmasse.
1082
Die ausgleichsberechtigten Nehmerlnder erhalten
Ausgleichsleistungen aus der Masse, wobei sich die lohe der Zuwei-
sung nach der jeweiligen Bedrtigkeit richtet. Die Bemessung der
Ausgleichsbetrge ist in 10 lAG geregelt. Im Anschluss an den
Lnderinanzausgleich i.e.S. werden Bundesergnzungszuweisungen r
weiterhin leistungsschwache Lnder bzw. Lnder mit Sonderbedar
gewhrt.
1083

Als Beispiel ist im Anhang eine ereinachte Darstellung des Lnderi-
nanzausgleichs aus dem Jahre 2011 zu inden.
1084
\erden die Gemein-
schatsteuern entsprechend des orgeschlagenen Verahrens zur
Rundunkinanzierung erhoht, so ergeben sich leicht abweichende
linanzkrte der Lnder.
1085

b,! Linordnung des bisherigen Rundunkinanzausgleichs
Der Rundunkinanzausgleich innerhalb der ARD nach
12-16 RlinStV erolgt unabhngig om Lnderinanzausgleich. Im
Grunde entspricht jedoch der Rundunkinanzausgleich einem Sonder-
inanzausgleich zwischen den Lndern.
1086
Denn obwohl bislang die
Linnahmen aus der Rundunkabgabe nicht in den Staatshaushalt
eingegliedert sind, zhlen sie zum linanzaukommen der Lnder.
108
Sie
werden lediglich in einem Nebenhaushalt gehrt, ber den die Parla-
mente kein Budgetrecht besitzen.
Der Rundunkinanzausgleich ermoglicht kleinen Landesrundunkan-
stalten, ihren Anteil am Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks

1082
Auch zum lolgenden 10 lAG.
1083
Art. 10 Abs. 2 S. 3 GG, 11 lAG, siehe hierzu im Detail leintzen, in: on
Mnch,Kunig, Art. 10 GG, Rdnr. 31 .
1084
Siehe Anhang II, 1ab. .
1085
Siehe Anhang II, 1ab. 8, Zeile 36.
1086
Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 16.
108
Auch zum lolgenden ebd., S. 20.

242

erllen zu konnen.
1088
Da die Rundunkabgabe r den gesamten
oentlich-rechtlichen Rundunk bundesweit einheitlich erhoben wird,
lie|t den Rundunkanstalten nicht in jedem lall der Betrag zu, den sie
als linanzbedar benotigen, sondern die Linnahmen innerhalb des
jeweiligen Linzugsgebietes nach ortlichem Aukommen.
1089
Dadurch
kommt es zu Dierenzen zwischen Bedar und Linnahmen, genauer
sogar zu einer stark ungleichen linanzausstattung or dem Rundunk-
inanzausgleich.
1090
lierunter leiden die kleinen Rundunkanstalten wie
der SR und das RB. Lrst durch die Umlage innerhalb der ARD und
weitere Ausgleichsma|nahmen
1091
konnen diese Rundunkanstalten
ihrem Autrag in ollem Umang nachkommen. So betrugen die
Anteile der Lrtrge aus dem Rundunkinanzausgleich und der Struk-
turhile an den Gesamtertrgen bei den beiden betroenen Rundunk-
anstalten im Jahre 2011 etwa 2-30 .
1092
Die endgltige Verteilung der
Linnahmen aus der Rundunkabgabe erolgt somit erst durch den
Rundunkinanzausgleich.
1093
Die Lxistenz solch kleinerer Rundunk-
anstalten kann trotz der erorderlichen Umerteilungsma|nahmen im
Sinne einer rundunkoderalen Struktur als wnschenswert gelten,
1094

da jede Rundunkanstalt zur regionalen Reprsentanz beitrgt.
1095

Au|erdem leisten auch die kleineren Rundunkanstalten einen wichti-
gen Beitrag zum Gemeinschatsprogramm.
1096
Ob jedoch alle gegen-
wrtig bestehenden Rundunkanstalten au Dauer erhalten werden oder
moglicherweise zum 1eil zu Mehrlnderanstalten zusammengelegt

1088
Seidel,Libertus, Rundunkokonomie, S. 103, Oppermann,Kilian, Rechtsgrundstze der
linanzierung, S. 45, 96 ., \iechers, Markt und Macht im Rundunk, S. 49, Dorr,
lunktionsgerechte Rundunkinanzierung, S. 16.
1089
10 Abs. 1 RBStV.
1090
Schmitz, Rundunkinanzierung, S. 35.
1091
Siehe hierzu im Detail ln. 160.
1092
Ligene Berechnungen nach ARD-linanzstatistik 2011, S. 16, 20.
1093
Bethge, Verassungsreleanz des oderalen Rundunkinanzausgleichs, S. 53.
1094
So lromm, Programmautrag und Rundunkoderalismus, S. 143 ., Oppermann,Kilian,
Rechtsgrundstze der linanzierung, S. 62, Dorr, Programmielalt, S. 56 .
1095
Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 15.
1096
Stern,Bethge, lunktionsgerechte linanzierung, S. 3, Badura, Rundunkreiheit und
linanzautonomie, S. 11.

243

werden sollten, ist umstritten.
109
In jedem lall liegt es aber in der
Verantwortung der Lnder, die Gesamteranstaltung Rundunk mit
ihren gegenwrtig bestehenden Rundunkanstalten zu inanzieren.
1098

Die Lnder konnen inolgedessen als Gesamtschuldner gesehen werden
und tragen die gemeinsame linanzierungsplicht.
1099

Insgesamt bildet der Rundunkinanzausgleich die Struktur des Lnder-
inanzausgleichs hnlich ab.
1100
Denn auch hier dient der Ausgleich
einer Anpassung der Lebenserhltnisse und der Moglichkeit eines
jeden Landes, seinen Anteil an bundesstaatlichen Gesamtaugaben zu
leisten. \rde nun die Rundunkinanzierung in den Staatshaushalt
integriert, konnten der Rundunkinanzausgleich und die weiteren
ARD-internen Ausgleichsma|nahmen entallen. Da die Rundunkan-
stalten durch die ixierten laushaltstitel in jedem lall ihren estgesetz-
ten linanzbedar erhielten, bedrte es keines weiteren Ausgleichs
innerhalb der ARD. Die Unterschiede der linanzkrte der Lnder
augrund der Rundunkinanzierung betren direkt die Lnderhaushal-
te. Um die Auswirkungen der Rundunkinanzierung au die linanz-
krat jeweils zu minimieren, gilt es, eine sinnolle Schlsselung zur
Verteilung der linanzierungsanteile zu inden.

109
Der Gesetzgeber hat das Recht zur Lingliederung on Lin-Lnder-Anstalten in
Mehrlnderanstalten sowie zur Aulosung on Rundunkanstalten. Solange aber eine
Rundunkanstalt existiert, hat sie augrund ihrer institutionellen Garantie den Anspruch au
unktionsgerechte linanzausstattung, siehe hierzu im Detail ln. .
1098
lromm, Programmautrag und Rundunkoderalismus, S. 126 ., 133, Badura,
Rundunkreiheit und linanzautonomie, S. 11, Mahrenholz, Verassungsragen des
Rundunkinanzausgleichs, S. 40 ., Dorr, lunktionsgerechte Rundunkinanzierung,
S. 31 .
1099
Mahrenholz, Verassungsragen des Rundunkinanzausgleichs, S. 41, Dorr,
lunktionsgerechte Rundunkinanzierung, S. 31, grundlegend zur gemeinsamen
Verantwortung on Bund und Lndern beim Grundrechtsschutz siehe Lerche,
lorschungsreiheit und Bundesstaatlichkeit, S. 21 ., a.A. vttivger, der die
linanzierungsplicht eines Landes nur r seine eigene Rundunkanstalt bzw. seinen Anteil
an einer Mehrlnderanstalt sowie am ZDl, DRadio und an den Gemeinschatsaugaben in
der ARD sieht, siehe Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 45 .
1100
So hnlich auch Seidel,Libertus, Rundunkokonomie, S. 103.

244

c,! Schlsselung der linanzierungsanteile der gemeinschatlich
inanzierten Rundunkanstalten au die Lnder
Line komplexe lrage bei der Integration der Rundunkinanzierung in
den Staatshaushalt ist die nach der Schlsselung der linanzierungsantei-
le der gemeinschatlich inanzierten Rundunkanstalten au die einzel-
nen Lnder.
1101
Denn obwohl den Lndern gesamtschuldnerisch die
linanzierungserantwortung r die Gesamteranstaltung Rundunk
obliegt, ist damit noch nicht geklrt, wie die Verteilung genau zu
gestalten wre, wrde on dem bisherigen linanzierungssystem
abgewichen.
Zur Bestimmung der linanzierungsanteile sind insbesondere drei
Optionen denkbar: Zunchst konnten die Anteile r Mehrlnderanstal-
ten anhand der Linwohnerzahl zwischen den beteiligten Lndern
erteilt und die Anteile r ZDl und DRadio anhand der Kosten der
Landesrundunkanstalten pro Linwohner je Land gewichtet zuge-
schlsselt werden.
1102
Dies entsprche einer leistungsgerechten Vertei-
lung: ltte ein Land geringe Kosten r seinen Rundunk pro Linwoh-
ner, so wrde dies entsprechend bei seinem linanzierungsanteil an
ZDl und DRadio bercksichtigt werden. Lin solches System konnte
den Anreiz schaen, die Kosten r den Rundunk moglichst gering zu
halten, da hierdurch zum einen der linanzierungsanteil an den gemein-
schatlich inanzierten Rundunkanstalten sinken und zum anderen die
Steuermehreinnahmen, die nicht zur Rundunkinanzierung benotigt
wrden, im Landeshaushalt erblieben und beliebig eingesetzt werden
konnten. Allerdings erursachte eine solche Schlsselung zwei graie-
rende Probleme: Zum einen haben die Lnder augrund der Staatserne
des Rundunks, wie mehrach beschrieben wurde, grundstzlich keinen
Linluss au den linanzbedar der Rundunkanstalten und nur im
u|ersten lall Abweichungsmoglichkeiten om KLl-Vorschlag. Line
Linlussnahme augrund des ausschlie|lichen Ziels der Kostenreduzie-

1101
Dies ebenalls problematisierend OVG Rheinland-Palz, ZUM 2009, S. 505,
Licher,Schneider, NVwZ 2009, S. 46.
1102
Siehe Anhang II, 1ab. 9.

245

rung wre nicht zulssig. Zum anderen wrden durch eine derart
gewichtete Verteilung die im Lnderinanzausgleich bereits starken
Geberlnder gro|tenteils noch reicher und die bereits schwachen
Nehmerlnder in der Mehrzahl der llle noch rmer werden.
1103
Die
Diskrepanz zwischen den einzelnen modellhaten linanzkrten
ergro|erte sich also. Da die Ausgaben r den Rundunk im Lnderi-
nanzausgleich nicht bercksichtigt werden konnten, entstnden r die
schwcheren Lnder berdurchschnittliche Belastungen durch die
Rundunkinanzierung, die durch die leranziehung weiterer laus-
haltsmittel ausgeglichen werden mssten. In Bremen snke beispiels-
weise die modellhate linanzkrat nach Steuererhohung und Rundunk-
inanzierung um 8,0 Prozentpunkte au 83,5 , whrend Baden-
\rttemberg 0,4 Prozentpunkte dazubekme und olglich ber eine
modellhate linanzkrat on 104,0 ergte.
1104
Lin solches System,
das die Unterschiede der linanzkrte noch deutlicher erstrkt, kann
politisch kaum erwnscht sein.
Line andere Verteilungsmoglichkeit wre die Bestimmung der linanzie-
rungsanteile r die Mehrlnderanstalten sowie ZDl und DRadio nach
den Steuereinnahmen des jeweiligen Landes.
1105
Dies ernderte die
einzelnen linanzkrte in der modellhaten Betrachtung gro|tenteils
nur marginal und belastete somit die laushalte im ungnstigsten lall
nur geringgig strker als Steuermehreinnahmen zur Vergung stehen
wrden. So entstnden hier Vernderungen on -1,1 bis -0,5 Prozent-
punkten bei den jeweiligen linanzkrten, wobei hier keine grundstz-
lich erkennbare Verstrkung der bisherigen 1endenzen on Geber- und
Nehmerlndern orlge.
1106
Lin solches System wre als gerechter
einzustuen, da die Steuererhohung, die zum Ausgleich der laushalte
augrund der neuen Augabe der Rundunkinanzierung durchgehrt
wrde, auch bestmoglich abgeschopt wrde. Lin Land mit erhltnis-
m|ig hoheren Steuereinnahmen trge daher auch einen erhltnism-

1103
Siehe ebd., Zeile 1.
1104
Siehe ebd., Zeile 16 .
1105
Siehe Anhang II, 1ab. 10.
1106
Siehe ebd., Zeile 14.

246

|ig hoheren Anteil an der Rundunkinanzierung, et ice ersa. Da
au|erdem die Lnder gemeinsam r die Rundunkreiheit erantwort-
lich sind und gesamtschuldnerisch die linanzierungserantwortung
tragen, wre es sinnoll, hier die Lnder nach Leistungshigkeit zur
linanzierung heranzuziehen. Lin solches Verahren entsprche au|er-
dem dem gegenwrtigen Vorgehen beim Rundunkinanzausgleich: Die
Rundunkanstalten, in deren Linzugsgebiet im Vergleich hohe Lrtrge
aus der Rundunkabgabe generiert werden konnen, inanzieren ber
den Rundunkinanzausgleich die Rundunkanstalten in Linzugsgebie-
ten mit niedrigeren Linnahmen mit. Somit inanziert bereits beispiels-
weise der Abgabeplichtige in Nordrhein-\estalen den SR anteilig.
Line kntige Bemessung der linanzierungsanteile anhand der Steuer-
einnahmen htte also einen hnlichen Verteilungseekt wie bislang,
wrde allerdings on der Lbene der Rundunkanstalten au die des
jeweiligen Landeshaushaltes erlagert und hierdurch sprbarer r den
Staat. Andererseits erursachte ein solches Verteilungssystem - neben
den genannten Vorzgen - Anreizprobleme, da ein gut wirtschatendes
Land au|erhalb des bereits bestehenden Lnderinanzausgleichs
zustzlich belastet wrde. Seine berdurchschnittlichen Steuermehrein-
nahmen wrden noch strker durch die Bemessung der gemeinschatli-
chen Rundunkinanzierungsanteile nach Steuereinnahmen reduziert
und umerteilt. In jedem lall scheint eine Verteilung der eben be-
schriebenen Art der ersten Variante gegenber trotzdem orzuziehen
zu sein, da die linanzkrte im Verhltnis nur geringgig erndert
wrden und dem mangelnden Linluss der Lnder au die linanzierung
der Rundunkanstalten Rechnung getragen wrde.
Als dritte Moglichkeit ist eine neutralere Art der Bemessung zu
nennen: Die Berechnung der linanzierungsanteile r die Mehrlnder-
anstalten, das ZDl und das DRadio je Land konnte ausschlie|lich
anhand der Linwohnerzahl orgenommen werden.
110
Line solche
Verteilung ernderte im Lrgebnis die modellhaten linanzkrte im
Durchschnitt hnlich, wie dies bei einer Schlsselung nach Steuerein-

110
Siehe Anhang II, 1ab. 11.

24

nahmen der lall wre.
1108
Die Bemessung nach Linwohnerzahl pass-
te also gut zu den Mehreinnahmen der einzelnen Lnder. Ls gbe
jedoch einen deutlichen Vorteil im Vergleich zur Schlsselung nach
Steuereinnahmen: Der Anreiz der Lnder, berdurchschnittliche
Steuereinnahmen zu erzielen, wrde nicht geschmlert, da diese nicht
durch die Verteilung der Rundunkinanzierungsanteile anhand der
Steuereinnahmen abgeschopt wrden. Line Bercksichtigung on
hohen Linnahmen nde wie bisher ausschlie|lich im Lnderinanzaus-
gleich statt. Au|erdem wre auch hier der Staatserne Rechnung
getragen, da die Linwohnerzahl als Bemessungsgrundlage unabhngig
on den Kosten des Rundunks ist und so keine unerwnschten
Anreize bei den Lndern geschaen wrden. \eiterhin wre diese
Variante einach und im Vergleich mit weniger brokratischem Au-
wand erbunden, was einen deutlichen Vorteil zu den anderen orge-
stellten Optionen bote.
d,! Lrgebnis
Durch die Rundunkinanzierung aus dem Staatshaushalt und eine
Lrhohung der Gemeinschatsteuern zum Ausgleich ernderten sich
die modellhaten linanzkrte der einzelnen Lnder. \rde bei der
Schlsselung der linanzierungsanteile r die Mehrlnderanstalten
sowie ZDl und DRadio eine Bemessungsgrundlage wie die Linwoh-
nerzahl oder die jeweiligen Steuereinnahmen der Lnder gewhlt, so
wre die modellhate Vernderung der linanzkrte im Vergleich zu
einer leistungsgerechten Bemessungsgrundlage nur geringgig. Die
Variante nach Linwohnerzahl wre au|erdem einach in der Durchh-
rung und wrde keine negatien Anreize erursachen, so dass diese
Variante als am empehlenswertesten einzustuen ist.
Um den Lekt der Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks au die modellhaten linanzkrte weitestgehend zu
relatiieren, konnte eine Anpassung der laktoren zur Lrmittlung der

1108
Vgl. ebd., Zeile 16 mit Anhang II, 1ab. 10, Zeile 14.

248

Ausgleichszuweisungen bzw. -beitrge nach 10 lAG in Lrwgung
gezogen werden. Line Notwendigkeit zur Anpassung der Bundesergn-
zungszuweisungen augrund der Rundunkinanzierung sollte ermie-
den werden, da die Steuermehreinnahmen ausschlie|lich den Lndern
zulie|en sollen und es in ihrer linanzierungserantwortung liegt, den
oentlich-rechtlichen Rundunk mit den erorderlichen Mitteln zur
Autragserllung auszustatten.
1109
Au|erdem konnten zur Lntlastung
inanzschwcherer Lnder mit eigenen Rundunkanstalten Zusammen-
legungen ihrer Rundunkanstalten mit denen on Nachbarlndern zu
Mehrlnderanstalten in Lrwgung gezogen werden.
1110
Lin Indikator
r die wirtschatliche Sinnhatigkeit einer solchen Zusammenlegung
konnte beispielsweise das Verhltnis on Steuermehreinnahmen zu
anstaltsspeziischem linanzbedar sein. Sollten die benotigten Mittel
zur linanzierung der Rundunkanstalt im Verhltnis zu den Steuer-
mehreinnahmen deutlich hoher sein, so konnte hier eine Zusammenle-
gung mit einer anderen benachbarten Rundunkanstalt zu einer Mehr-
lnderanstalt durchgehrt werden.
1111
Die regionale Vielalt konnte
kntig durch Landesstudios und Regionalenster im Programm
abgebildet werden.

Line Rundunkinanzierung durch Steuermittel wre also im Lrgebnis
auch inanzerassungsrechtlich zulssig. Sinnoll konnte es jedoch
sein, einige Anpassungen der einachgesetzlichen Regelungen - insbe-
sondere zum Lnderinanzausgleich - orzunehmen, um den Linluss
der Rundunkinanzierung au die linanzkrte der einzelnen Lnder zu
erringern.

1109
Line Anpassung der Bundesergnzungszuweisungen augrund der Rundunkinanzierung
wre ermutlich ohnehin unzulssig, so auch Bullinger, Rundunkinanzausgleich, S. 23 .
1110
Lbd., S. 48.
1111
Vgl. die Beschreibung der unzweckm|igen Lndergliederung in lansmeyer, Rundunk
als Kollektigut, S. 19.

249

IV.! Luroparechtliche Betrachtung
\ie sich in den orangegangenen Aushrungen in 1eil 3 dieser Arbeit
bereits zeigte, ist es hinsichtlich europarechtlicher Vorgaben des
Beihilerechts in erster Linie releant, ob Anderungen an der linanzie-
rung des Rundunks eine neue Beihile begrnden.
1112
Ist dies der lall,
so muss die Kommission erneut beurteilen, ob die ernderte Rund-
unkinanzierung weiterhin mit dem Gemeinsamen Markt ereinbar
ist.
1113
landelt es sich bei den Anderungen an der Rundunkinanzie-
rung indessen um Modiikationen rein ormaler oder erwaltungstech-
nischer Art, die nicht die Kernbestandteile der Beihile betreen, so ist
weiter on einer bestehenden Beihile auszugehen.
1114
Somit muss auch
an dieser Stelle beurteilt werden, ob die Umstellung der Rundunki-
nanzierung au eine linanzierung aus dem Staatshaushalt eine neue
Beihile begrndete oder on einer bestehenden auszugehen wre.
lierzu ist zu untersuchen, ob ein Kernbestandteil der Beihile ern-
dert werden wrde. In Betracht kme lediglich die Vernderung der
linanzierungsquelle, die weiteren Kernbestandteile blieben durch eine
Umstellung au eine laushaltsinanzierung eindeutig unberhrt.
1115

\ie estgestellt wurde, handelt es sich bei der gegenwrtigen Rund-
unkinanzierung durch den Rundunkbeitrag materiell um eine
Zwecksteuer.
1116
Denn jeder inanziell Leistungshige wird mindestens
einmal durch die Abgabeplicht erasst. Dies geschieht teilweise auch
indirekt, da z.B. die Mieter einer \ohnung gesamtschuldnerisch haten.
lerner ist die Abgabeplicht unumgnglich, da sie unwiderlegbar
ermutet wird. Ls gibt also keine Moglichkeit einer Abmeldung
augrund nicht gewnschter direkter Rundunknutzung. Der Gesetzge-
ber geht dabei daon aus, dass zum einen der Nicht-Rundunknutzer
die absolute Ausnahme bildet und deshalb zu ernachlssigen ist, zum

1112
Siehe 1eil 3B.VI.1.
1113
Siehe ln. 3.
1114
Siehe ln. 81.
1115
Zu den Kernbestandteilen siehe 1eil 3B.VI.1.
1116
Siehe auch zum lolgenden 1eil 3B.IV.1.b,.

250

anderen die Allgemeinheit on der Bereitstellung des oentlich-
rechtlichen Rundunks proitiert. \rde nun die linanzierung in der
linsicht erndert, dass aus der ersteckten Zwecksteuer eine zulssige
Steuerinanzierung wrde, so nderte sich aus Sicht der Belasteten
lediglich der jeweils zu leistende linanzierungsanteil. Abgabeplichtige
- also die ,wirtschatlich leistungshige, Allgemeinheit - sowie die
lohe der auzuwendenden Mittel r den Rundunk in Summe nder-
ten sich nicht wesentlich. Ls ist zwar daon auszugehen, dass sich die
erorderlichen Mittel reduzierten, da Auwendungen r den Abgaben-
einzug und andere Verwaltungskosten entielen. Line Kostensenkung
ist jedoch beihilerechtlich nicht releant.
111
\rde - wie in dieser
Arbeit orgeschlagen - eine ollstndige Abkehr on der Mischinan-
zierung gewhlt, so erhohten sich wiederum die zur Vergung zu
stellenden Mittel. Allerdings ist dieser Sacherhalt unabhngig on einer
laushaltsinanzierung zu beurteilen, denn er stnde nicht im Zusam-
menhang mit der linanzierungsart in lorm der Steuer, sondern mit
dem \egall anderer Linnahmequellen. Dies soll jedoch an dieser Stelle
nicht ertieend betrachtet werden.
Als Zwischenergebnis ist also estzuhalten, dass sich die linanzierungs-
quelle bzgl. der Abgabeplichtigen und der lohe der Abgabe insgesamt
nicht wesentlich ndern wrde. lier drte die Kommission zu der
gleichen Linschtzung gelangen, wie anhand des Beispiels der Neuord-
nung der Rundunkinanzierung in den Niederlanden gezeigt werden
kann: Dort erolgte die Rundunkinanzierung bis zum Jahre 2000 ber
eine Gebhr, die der ehemaligen deutschen Rundunkgebhr hnel-
te.
1118
Seit dem Jahre 2000 erolgt die linanzierung ber die Linkom-
mensteuer, indem ihr Prozentsatz erhoht wurde. Die Kommission
erachtete diese Vernderung als unwesentlich, denn im digitalen
Zeitalter sei es ollig legitim, anzunehmen, dass jeder ber Lmpangs-
gerte erge und daher konne auch eine Steuerinanzierung des

111
Anmeldeplichten r Anderungen an bestehenden Beihilen gelten lediglich r
Kostensteigerungen ber 20 der Ausgangsmittel, siehe Art. 4 Abs. 1, 2 VO ,LG,
Nr. 94,2004.
1118
Auch zum lolgenden Beihileerahren Niederlande, Rdnr. 12.

251

Rundunks durch die Linkommensteuerplichtigen gewhlt werden.
1119

Au|erdem betonte die Kommission, dass ermutlich auch die eizien-
tere Gestaltung einer solchen linanzierungsorm ein Grund r die
Vernderung sei, da die Kosten r den Gebhreneinzug und die
Uberwachung des Systems reduziert werden konnten. Uberdies sei die
lohe der Rundunkinanzierung in etwa gleich geblieben.
1120
Im
Lrgebnis sei olglich keine wesentliche Vernderung estzustellen, die
eine neue Beihile begrnde.
1121
Auch in Portugal wurde die Rundunk-
gebhr abgeschat und eine laushaltsinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks eingerichtet. lier kam die Kommission eben-
alls zu dem Lrgebnis, dass es sich weiterhin um eine bestehende
Beihile handele und die Anderung der linanzierungsorm lediglich
ormaler Natur sei.
1122

\hrend der Rechtsergleich mit anderen Mitgliedstaaten der LU dar
spricht, dass die Linhrung einer Steuerinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks auch in Deutschland beihilerechtlich unpro-
blematisch wre, gibt es aber einen deutlichen Unterschied zwischen
den beiden ergleichbaren linanzierungssystemen in den Niederlanden
und in Deutschland: In den Niederlanden wurden schon or der
Umstellung au die Steuerinanzierung die Mittel r die Rundunki-
nanzierung aus dem Staatshaushalt bereitgestellt,
1123
die Linnahmen aus
der Rundunkabgabe in Deutschland lie|en hingegen gegenwrtig am
allgemeinen Staatshaushalt der Lnder orbei. Durch die Steuerinan-
zierung wrden sie erstmalig in den allgemeinen Staatshaushalt inte-
griert und an die Rundunkanstalten weitergeleitet werden. Dies
nderte, wie eben estgestellt, kaum die lohe der Abgabe oder den
Kreis der Abgabeplichtigen. Au|erdem wrde sich an den staatlichen
Linlussmoglichkeiten und den gegenwrtigen Kontrollmechanismen
nichts ndern, da das Abgabenestsetzungserahren beibehalten und

1119
Auch zum lolgenden ebd., Rdnr. 129.
1120
Lbd., Rdnr. 128, 136.
1121
Lbd., Rdnr. 130, 135 .
1122
Beihileerahren Portugal, Rdnr. 58 .
1123
Beihileerahren Niederlande, Rdnr. 126 .

252

die laushaltstitel ixiert wrden. Die neue linanzierung aus dem
Staatshaushalt wre also grundstzlich als Anderung rein ormaler
Natur einzustuen. Somit drte dies auch im Lrgebnis nichts an der
Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ndern.
1124
Allerdings
konnte diese Anderung trotzdem als releant hinsichtlich des Beihile-
charakters eingestut werden, da der Mittelabluss an die Rundunkan-
stalten nun nicht mehr on den Abgabeplichtigen selbst, sondern om
Staat ausginge.
1125
Inwieweit diese Vernderung tatschlich zu dem
Vorliegen einer neuen Beihile hren konnte, kann an dieser Stelle
nicht abschlie|end beurteilt werden. Daher wre der Kommission das
Vorhaben in jedem lall zu melden. Da die neue linanzierungsregelung
on den restlichen beihilereleanten Ligenschaten ollig abgrenzbar
wre, konnte die Vernderung getrennt gemeldet werden und wrde als
isolierter Sacherhalt on der Kommission erneut zu pren und zu
bewerten sein.
1126
Die 1rennbarkeit wrde auch erhindern, dass das
gesamte System der Rundunkinanzierung als neue Beihile deklariert
werden konnte, die Linordnung des angemeldeten Aspekts glte allein
r eben diesen und htte keine Auswirkungen au die Natur der
Beihile insgesamt.
112
M.L. ist allerdings anzunehmen, dass die Prung
des 1eilaspekts der Aunahme der linanzierung in den Staatshaushalt
keine Unereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt zum Lrgebnis
htte, da die Anderungen, wie beschrieben, keine Auswirkungen au
den Gemeinsamen Markt htten.
1128
Insoern wrde eine Steuerinan-
zierung des oentlich-rechtlichen Rundunks aller Voraussicht nach
keine neue Beihile begrnden.

1124
Die Prkriterien der Kommission nach der Rundunkmitteilung, Rdnr. 36 . sind
hierdurch nicht berhrt.
1125
Die Beibehaltung der originren Abzugsquelle, also des bisherigen Mittelablusses om
Brger an die Rundunkanstalten ohne den Umweg ber den Staatshaushalt, wird als
wichtiges Kriterium angesehen, damit die Vernderung als unwesentlich gelten kann, siehe
Kleist,Scheuer, epd medien 28,2010, S. .
1126
Rundunkmitteilung, Rdnr. 31.
112
Lbd., Rdnr. 30, LuGl Slg. 2002, II-2309 ,2350,.
1128
!agver sieht insgesamt ebenalls keine Geahr des Vorliegens einer neuen ,1eil-,Beihile
durch die Linhrung einer Steuerinanzierung, siehe \agner, Abkehr on der
Rundunkgebhr, S. 245, a.A. Degenhart, ZUM 2009, S. 381.

253

Im Lrgebnis ist somit estzuhalten, dass eine laushaltsinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks unter \ahrung der erassungsrecht-
lichen Vorgaben zulssig und europarechtlich aller Voraussicht nach
ebenso als unproblematisch einzuordnen wre.
D.! Herausforderungen bei einer
Steuerfinanzierung des ffentlich-rechtlichen
Rundfunks
1rotz der erassungsrechtlichen Zulssigkeit einer laushaltsinanzie-
rung des oentlich-rechtlichen Rundunks wrde das orgeschlagene
Modell ermutlich au einige, in erster Linie politische Probleme
sto|en. Diese betren sowohl die lestsetzung der laushaltstitel und
die orzunehmenden Steuererhohungen ,I., als auch die Lrmittlung der
laushaltstitel an sich ,II.,. Insbesondere bei der leststellung des
erorderlichen linanzbedars bestehen bereits einige Schwierigkeiten,
die genauer betrachtet werden mssen. Zur Losung dieser Probleme,
die teilweise durch eine Steuerinanzierung deutlich erstrkt wrden,
ist es nicht nur bedeutsam, wie die linanzierung gestaltet ist, sondern
insbesondere auch, welche Angebote inanziert und wie die Linhaltung
des lunktionsautrages kontrolliert werden sollte. Denn die Abgren-
zung des lunktionsautrages wrde bei einer linanzierung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks als Gemeinlast erneut deutlich an Releanz
gewinnen. Diese lerausorderungen werden im lolgenden orgestellt
und bewertet.

254

I.! Schwierigkeiten hinsichtlich der Iestsetzung der
Haushaltstitel
J.! Akzeptanz der staatsfernen Iestsetzung der
Haushaltstitel in den Landesparlamenten
Obwohl die Vorabestlegung on Ausgaben zur linanzierung des
Rundunks das Budgetrecht der Parlamente nicht in unzulssiger \eise
beeintrchtigen wrde, bereitete eine staatserne Lrmittlung der
laushaltstitel ermutlich Schwierigkeiten bezogen au die Akzeptanz
durch die Landesparlamente. Dies betre zum einen die lestsetzung
der lohe der Mittel au|erhalb des Linlussbereichs der Parlamente und
zum anderen die Auswirkungen, die eine solche lestlegung zu Lasten
des jeweils brigen laushalts haben konnte. Denn Schwankungen in
den Steuereinnahmen mssten moglicherweise durch die Anpassung
der brigen Ausgaben ausgeglichen werden,
1129
whrend der Rundunk
seinen ixen linanzierungsanteil unabhngig on Linnahmeernde-
rungen zugewiesen bekme.
Bei genauerer Betrachtung der Probleme llt aber au, dass bereits
beide existieren, ohne indessen direkt den Staatshaushalt zu betreen:
Die lestsetzung des linanzbedars des oentlich-rechtlichen Rund-
unks geschieht gegenwrtig bereits ohne ma|gebliche inhaltliche
Linlussmoglichkeiten des Gesetzgebers, whrend die Linnahmen
bislang an den allgemeinen laushalten der Lnder orbeilie|en. Daher
wird das Budgetrecht nicht berhrt. Allerdings handelt es sich trotz der
Ansiedlung der Mittel in einem Nebenhaushalt um einen 1eil des
linanzaukommens der Lnder.
1130
Durch die Ubernahme dieser Mittel
in die jeweiligen Lnderhaushalte nderte sich grundstzlich nur die
ormale Verortung, die eingeschrnkten Moglichkeiten der Linluss-
nahme sind bereits bekannt und erstrkten sich nicht durch die
Vernderung. Die Parlamente bekmen hingegen bei einer laushalts-

1129
Dies ebenalls problematisierend lartstein u.a., 13 RStV, Rdnr. 6c.
1130
Siehe ln. 326.

255

eingliederung der Mittel deutlicher zu spren, dass es ihnen in diesem
Bereich an Linluss mangelt. linsichtlich der lixierung des 1itels und
der hieraus entstehenden Beeintrchtigung des restlichen laushalts
wrde sich das Problem etwas komplexer gestalten. Denn die Parla-
mente wrden durch die Verplichtung zur Rundunkinanzierung in
estgesetzter lohe dazu gezwungen, Ausgleiche bei mangelnden
Linnahmen au der Seite der brigen eranschlagten Ausgaben orzu-
nehmen.
1131
Doch auch dieses Problem ist bekannt, bislang nur au
Lbene der Brger anstelle der Staatshaushalte: Gegenwrtig muss der
einzelne Brger Linschrnkungen in seinem Konsumerhalten hin-
nehmen, wenn sich seine Linknte nicht entsprechend der Steigerung
der Abgabenhohe zur Rundunkinanzierung entwickeln oder sein zur
Vergung stehendes Budget sinkt, whrend die Abgabenhohe gleich
bleibt. Line Anpassung der Abgabeplicht augrund der wirtschatli-
chen Lntwicklung whrend einer Abgabeperiode ist nicht orgese-
hen.
1132
Au|erdem ist die Abgabeplicht unausweichlich und durch den
Linzelnen nicht beeinlussbar.
1133
Somit muss der Brger in den
dargelegten lllen seine Konsumentscheidungen so treen, dass ihm
weiterhin die Mittel zur Begleichung seiner Abgabeplicht r die
Rundunkinanzierung erbleiben. Durch eine laushaltsinanzierung
wre der Brger mittelbar durch eine hohere Steuerbelastung betroen.
Der Ausgleich nde aber zunchst au der Lbene der Lnder statt.
Dies ist insoern im Vergleich zu einer Anpassung des Konsumerhal-
tens au indiidueller Lbene problematischer, als dass hierdurch die
Allgemeinheit durch Linschrnkungen der linanzierung anderer
Gemeinlasten on den Ausgleichsma|nahmen betroen wre. Dieses
Problem sollte prinzipiell durch die ex ante orzunehmenden Anpas-
sungen bei den Steuerstzen und durch den Lnderinanzausgleich
sowie mit lile einer Anpassung der laktoren zur Lrmittlung der

1131
Bleiben im laushaltsollzug die Linnahmen gegenber den geplanten zurck, so mssen
auch die Ausgaben angepasst werden, siehe leintzen, lStR V, 120, Rdnr. 45.
1132
Dieser Sacherhalt sorgte schon whrend des Bestehens der ehemaligen Rundunkgebhr
r Kritik, siehe Lindner, AP 2005, S. 429.
1133
Siehe 1eil 3B.IV.1.a,aa,.

256

Ausgleichszuweisungen bzw. -beitrge ermieden werden. Kme es
indessen tatschlich zu unorhergesehenen Linnahmeeinbrchen in
den Lnderhaushalten, so mssten entsprechend andere Ausgaben
eingeschrnkt oder Kreditaunahmen erhoht werden. Dies wre
politisch schwer zu begrnden, da der Rundunk zwar ein hohes Gut
darstellt, jedoch nicht orausgesetzt werden kann und soll, dass er im
Rang allen anderen Allgemeingtern bergeordnet ist. Genau dies
implizierte aber ein Vorzug bei der linanzierung, denn der Rundunk
wre immun gegen allgemeine Sparzwnge. Andererseits betren die
r die Rundunkinanzierung gebundenen laushaltstitel nur einen
sehr kleinen Anteil der Lnderbudgets, so dass die Auswirkungen au
den restlichen laushalt bei Mindereinnahmen nicht wesentlich sein
drten. Umso wichtiger wre olglich eine genaue Planung der Anpas-
sungen der Steuerstze zum Ausgleich der erhohten laushaltsausgaben
augrund der Rundunkinanzierung. Sollte whrend des Abgabenest-
setzungserahrens deutlich werden, dass durch den Bedar der Rund-
unkanstalten unzumutbare Steuererhohungen erorderlich wrden, so
konnte der Gesetzgeber - wie es bereits der lall ist
1134
- eingreien.
2.! Gesetzgebungskompetenz des Bundes fr die
Gemeinschaftsteuern
Liner Lrhohung der Gemeinschatsteuern stnden ermutlich starke
parteipolitische Interessen augrund der negatien Imagewirkung on
Steuererhohungen entgegen. Dieser \irkung konnte nur durch eine
aushrliche Auklrung der Beolkerung ber die Vernderung der
Rundunkinanzierung und die sich hieraus ergebenden Vorteile im
Vergleich zum Rundunkbeitrag entgegengewirkt werden. Au|erdem
sollte erstrkt darau hingewiesen werden, dass sich durch die Vern-
derung des linanzierungssystems in Summe keine Mehrbelastungen
bzw. sogar Minderbelastungen der Brger ergben. So konnten die

1134
Siehe 1eil 1C.II.2.

25

durch den Bund orzunehmenden Steuererhohungen eine bessere
Akzeptanz inden.
\eiterhin msste estgelegt werden, ab welcher Schwelle die Steuerst-
ze wegen Vernderungen der laushaltslage augrund des linanzbe-
dars der Rundunkanstalten anzupassen wren. lier sollte genau
berlegt werden, welche Schwankungen in den Lnderhaushalten
ausgeglichen werden mssten und ab welcher Vernderung eine
Steueranpassung erorderlich wre. Line Anpassung der Steuerstze im
Nachkommabereich sowie eine jhrliche Korrektur wren nicht
praktikabel. Daher sollte ein Korridor estgelegt werden, in dem
Schwankungen in den Lnderhaushalten auszugleichen wren.
1135

II.! Schwierigkeiten hinsichtlich der Lrmittlung der
Hhe der Haushaltstitel
Das Verahren zur Bestimmung der zur Autragserllung des oent-
lich-rechtlichen Rundunks notwendigen Mittel ist bereits gegenwrtig
umangreicher Kritik ausgesetzt. Um beurteilen zu konnen, welche
Schwierigkeiten bei der Lrmittlung der lohe der laushaltstitel zu
erwarten wren, muss zunchst betrachtet werden, welche Probleme
bereits beim Abgabenestsetzungserahren bestehen. Im Anschluss
sollen die Konsequenzen r die Bedarsermittlung augrund der
Linhrung einer laushaltsinanzierung beurteilt und Losungsor-
schlge unterbreitet werden.

1135
Ausgehend on den Berechnungen zu den notwendigen Steuererhohungen gem.
Anhang II, 1ab. 4 mssten - ereinacht betrachtet - der Korperschatsteuersatz au
15,30 , der allgemeine Umsatzsteuersatz au 19,38 und der erm|igte
Umsatzsteuersatz au ,14 angehoben werden. Line Vernderung des letztgenannten
Steuersatzes wre jedoch aller Voraussicht nach politisch nicht gewnscht, somit bedrte
es hierr einer Kompensation bei den anderen zu erhohenden Steuern. Line Berechnung
der zu erhohenden Grenzsteuerstze bei der Linkommensteuer ist augrund des
progressien 1arierlaus an dieser Stelle nicht moglich.

258

J.! Unzureichende Kontrollmglichkeiten durch die KLI
Der KLl obliegt die Lrmittlung des linanzbedars der Rundunkan-
stalten, indem sie die Bedarsanmeldungen on ARD, ZDl und
DRadio berprt und bewertet, um im Anschluss au dieser Grundlage
einen Vorschlag zur erorderlichen Abgabenhohe an den Gesetzgeber
abzugeben.
1136
Die Beurteilung beschrnkt sich jedoch au eine pro-
grammneutrale linanzkontrolle
113
. Line inhaltliche Prung ist der
KLl augrund der Programmautonomie des oentlich-rechtlichen
Rundunks erwehrt.
1138
Somit gibt es auch keinerlei Ma|stbe zur
Uberprung der Programmgestaltung.
1139
Line Beurteilung seitens der
KLl hinsichtlich programmlicher Aspekte ist ausschlie|lich moglich,
wenn die Unwirtschatlichkeit eines Programmorhabens eident ist.
1140

Die Nicht-Zulssigkeit einer externen inhaltlichen Kontrolle ist bezo-
gen au die Rundunkreiheit elementar, aus Sicht der Abgabeplichti-
gen dagegen augrund der inanziellen Belastung problematisch. So
kann nur darau ertraut werden, dass die internen Ausichtsgremien
der Rundunkanstalten eine angemessene inhaltliche Kontrolle durch-
hren.
1141
Abgesehen on den mangelnden inhaltlichen Prmoglich-
keiten der KLl wird weiterhin deutlich, dass auch bzw. deswegen eine
Prung wirtschatlicher Gesichtspunkte nicht umassend moglich ist.
So kann eine Bewertung der Bedarsanmeldungen der Rundunkanstal-
ten nur augrund ihrer Planungsprmissen hinsichtlich der Bemhung
um \irtschatlichkeit und Sparsamkeit und au ihre grundstzliche
Konsistenz hin orgenommen werden.
1142
Die Rundunkanstalten
mssen selbst Ma|nahmen zur lorderung der \irtschatlichkeit und
der Sparsamkeit erkennen und benennen, die im Anschluss erst durch

1136
14 RStV, 3 RlinStV.
113
Libertus, ZUM 2000, S. 1066.
1138
3 Abs. 1 S. 1 RlinStV.
1139
lomann, Moglichkeiten der linanzierung, S. 58, Libertus, ZUM 1996, S. 950.
1140
Mller, Markt- und Politikersagen, S. 146, Betz, MP 1995, S. 306.
1141
Libertus, ZUM 1996, S. 951, zu den Augaben und insbesondere Kontrollbeugnissen der
Rundunkrte siehe z.B. 18 NDR-StV, 16 \DRG, Gersdor, Rundunkrecht,
Rdnr. 334 .
1142
3 Abs. 1 RlinStV, Libertus, ZUM 2000, S. 1065.

259

die KLl beurteilt werden konnen.
1143
Sieht sie weitere Potentiale zur
Minderung des linanzbedars, greien meistens nur pauschale Aus-
gleichsmechanismen.
1144
Da es nicht so etwas wie einen rundunk-
speziischen Produktiittsaktor
1145
gibt, kann die KLl nur eine
Nherung hinsichtlich der Beurteilung des sparsamen und wirtschatli-
chen landelns der Rundunkanstalten bieten.
1146
Daher kritisierte die
Kommission im Rahmen des deutschen Beihileerahrens bereits, dass
nicht daon ausgegangen werden konne, dass die KLl die Moglichkei-
ten habe zu beurteilen, ob die Kosten der Rundunkanstalten denen
eines gut gehrten, marktwirtschatlichen Prmissen unterworenen
Unternehmens entsprechen, da die KLl ihre Prung schon au
Grundlage der Bedarsanmeldungen durchhre.
114
Au|erdem liegen
keine Analyseinstrumente und Verahren or, die einen solchen
Kostenergleich zwischen den Rundunkanstalten und einem er-
gleichbaren, am Markt wirtschatlich ttigen Unternehmen berhaupt
moglich machen. Die KLl erwendet zwar Kennzahlen, z.B. zum
Vergleich der Programmauwendungen, diese bilden aber entweder
einen Vergleich der Rundunkanstalten untereinander oder einen
Vergleich erschiedener Jahreswerte einer Rundunkanstalt.
1148
Ahnlich
erhlt es sich beim Inestitionsbedar, dessen Angemessenheit anhand
der bisherigen Inestitionen der Rundunkanstalten beurteilt wird.
1149

Bei der lortschreibung des Personalauwands orientiert sich die KLl
am oentlichen Dienst und passt bei graierenden Unterschieden den
Index an.
1150
Sonstiger Sachauwand wird mit dem Delator des
Bruttoinlandsprodukts ortgeschrieben.
1151
Somit erolgt im Lrgebnis
kein Vergleich zu am Markt ttigen Unternehmen. Allerdings ist ein

1143
18. KLl-Bericht, 1z. 506, KLl, IIVl, 1z. 14, hierzu im Detail Libertus, ZUM 2000,
S. 1066 .
1144
18. KLl-Bericht, 1z. 506.
1145
Lbd.
1146
Lbd.
114
Auch zum lolgenden Beihileerahren Deutschland, Rdnr. 166.
1148
18. KLl-Bericht, 1z. 53, KLl, IIVl, 1z. 5.
1149
KLl, IIVl, 1z. 9.
1150
Lbd., 1z. 6.
1151
Lbd., 1z. 8.

260

solcher Vergleich kaum moglich, da schon die unterschiedlichen Ziele
on oentlich-rechtlichem Rundunk und priaten Unternehmen -
also die Lrllung des lunktionsautrages gegenber der Lrwirtscha-
tung on Gewinnen - kaum einen Vergleichsma|stab zulassen.
1152

Daher ist das Abgabenestsetzungserahren in der linsicht zu kritisie-
ren, als dass eine Prung der KLl nicht umassen kann, ob der
oentlich-rechtliche Rundunk tatschlich wirtschatlich eizient
arbeitet und olglich ausschlie|lich die erorderlichen Kosten r die
Schaung on Angeboten im Interesse des Gemeinwohls eranschlagt
werden.
1153

2.! berhhte Bedarfsanmeldungen und Iinanzausstattung
der Rundfunkanstalten
Die mangelnden Kontrollmoglichkeiten durch die KLl sorgen in
Konsequenz bei den Rundunkanstalten r ehlende Anreize, wirt-
schatlich und sparsam zu arbeiten und ihre Bedarsanmeldungen
dementsprechend zu gestalten.
1154
Dies hngt zunchst damit zusam-
men, dass die Kosten r den oentlich-rechtlichen Rundunk oll-
stndig externalisiert werden:
1155
Die Rundunkanstalten geben ihren
Bedar bekannt, der durch die KLl berprt wird. Im Regelall olgt
aus der Bewertung die lorderung nach der Lrhohung der Abgabe, die
dann durch die Lnder umgesetzt wird. Ist die Lrtragsplanung r die
nchste Abgabeperiode bekannt, bestehen kaum Anreize, zustzliche
Rationalisierungspotentiale etc. zu heben, wenn die genehmigten
ergbaren Mittel ausreichen. Vielmehr gibt es Grund zur Annahme,
dass die Rundunkanstalten einen berhohten Bedar anmelden, da die
KLl bei der Lrmittlung des linanzbedars grundstzlich deutliche
Abschlge ornimmt. Somit entsprechen die Bedarsanmeldungen der

1152
Kieer, Medienokonomik, S. 3, Libertus, ZUM 1996, S. 1069.
1153
So hnlich auch leinrich, Medienokonomie, S. 93 ., Mller, Markt- und Politikersagen,
S. 14 ., Libertus, ZUM 1996, S. 951.
1154
So auch leinrich, Medienokonomie, S. 93.
1155
So auch zum lolgenden Mller, Markt- und Politikersagen, S. 145.

261

Rundunkanstalten aller Voraussicht nach nicht ausschlie|lich der
lohe der tatschlich erorderlichen Mittel. Die Praxis der Abgabenest-
setzung hat gezeigt, dass die Mehrbedare in den letzten Jahren des
Bestehens der Rundunkgebhr nur zu etwa 53-62 durch die KLl
anerkannt wurden.
1156
Im Rahmen der Umstellung au den Rundunk-
beitrag wurden sogar nur 21 des angemeldeten linanzbedars on
der KLl anerkannt. Diese hohen Abschlge weisen darau hin, dass die
Rundunkanstalten zu hohe Meldungen abgeben, die nicht dem
ausschlie|lich zur Autragserllung notwendigen Bedar entsprechen.
Viel eher ist daon auszugehen, dass die Rundunkanstalten ersuchen,
das lochstmogliche an Mitteln herauszuschlagen. Dies berrascht
kaum: landelten die Rundunkanstalten konsequent nach den Grund-
stzen der \irtschatlichkeit und Sparsamkeit und minderten hierdurch
ihre Ausgaben, so erminderten sie auch automatisch ihre Bemessungs-
grundlage r kntige Abgabeperioden und ebenso den landlungs-
spielraum der KLl r Abgabenerhohungen.
115
Durch die o.g. man-
gelnden Kontrollmoglichkeiten der KLl, aber auch durch die
Intransparenz des Zustandekommens der Bedarsanmeldungen
1158

besteht daher die Moglichkeit r die Rundunkanstalten, nicht aus-
schlie|lich bedarsorientierte Meldungen abzugeben.

Des \eiteren ist anzunehmen, dass nicht nur die Meldungen bislang zu
hoch waren, sondern in der Konsequenz auch die linanzausstattung
der Rundunkanstalten insgesamt. Dies zeigen insbesondere die
olgenden Beispiele:
Zum einen wurde or der Linhrung des Rundunkbeitrags augrund
der rckluigen \erbeeinnahmen und sinkenden Zahlen der Abgabe-
plichtigen sowie des niedrigen Zinsnieaus r Kapitalertrge ein
Sparpaket beim NDR eingerichtet, um die mangelnden Linnahmen und

1156
Siehe auch zum lolgenden Anhang I, 1ab. 1.
115
Prodoehl, MP 1990, S. 383.
1158
So auch lomann-Riem, Indexierung der Rundunkgebhr, S. 18.

262

die hieraus entstehenden lehlbetrge kompensieren zu konnen.
1159

Beim NDR sollten somit in der letzten Gebhrenperiode bis 2012
insgesamt 50 Mio. t eingespart werden. Deutlich gro|ere Linsparor-
haben meldete der \DR mit der leststellung des laushaltsplans 2013,
hier betragen die Linsparorgaben sogar p.a. 50 Mio. t.
1160
Auch der
S\R plant einen strategischen Sparkurs, der bis 2020 eine Kosten-
einsparung on mindestens 15 bringen soll.
1161
Die Rationalisie-
rungsma|nahmen betreen bzw. betraen berwiegend die administra-
tien und technischen Bereiche und sollen bzw. sollten zu keiner
Gehrdung der Programmqualitt hren.
1162
Demnach drten die
Linsparungen im \DR natrlich nicht zu Linbu|en in den Program-
men und der Programmqualitt
1163
hren, der S\R werde schlanker,
aber nicht schlechter
1164
, denn er konne auch mit inanziellen Linbu-
|en on 15 Prozent bis zum Jahr 2020 seinen Autrag als Dienstleister
r Inormation, Bildung, Beratung und Unterhaltung ber alle Pro-
gramm-Medien hinweg erllen
1165
. Der NDR bleibe trotz der Spar-
ma|nahmen ein solide inanziertes Unternehmen, das auch in Zukunt
seinem Publikum ein attrakties Angebot bieten wird.
1166
Denn die
Linsparungen wrden ma|oll und ohne Gehrdung der Qualitt
geschehen
116
. \erden die Linsparungen on NDR, S\R und \DR
als stellertretend betrachtet, so besteht ein deutlicher Grund zur
Annahme, dass den Rundunkanstalten zum 1eil ber ihren Bedar zur
Autragserllung hinaus Mittel zur Vergung stehen bzw. standen.

1159
Auch zum lolgenden NDR, NDR krzt seine Ltats. Interessant ist an dieser Stelle, dass
die Lrtrge 2009-2012 des gesamten oentlich-rechtlichen Rundunks gem|
18. KLl-Bericht die Planannahmen ,estgestellte Lrtrge zzgl. estgestelltem linanzbedar
im 16. KLl-Bericht, im zweistelligen Millionenbereich bertraen, so dass im Lrgebnis gar
keine Lrtragseinbrche kompensiert werden mussten, siehe Anhang I, 1ab. 3.
1160
Piel, in: \DR, laushaltsplan 2013 durch Rundunkrat estgestellt.
1161
Boudgoust, in der Darstellung nach: S\R, Boudgoust kndigt strategischen Sparkurs an.
1162
Lbd., NDR, NDR krzt seine Ltats, Piel, in: \DR, laushaltsplan 2013 durch
Rundunkrat estgestellt.
1163
Piel, in: \DR, laushaltsplan 2013 durch Rundunkrat estgestellt.
1164
Boudgoust, in: S\R, Boudgoust kndigt strategischen Sparkurs an.
1165
Boudgoust, in der Darstellung nach: ebd.
1166
Marmor, in: NDR, NDR krzt seine Ltats.
116
Lbd.

263

Denn kann bzw. konnte es ohne qualitatie Auswirkungen gelingen,
Linsparungen in derartiger lohe zu erzielen, so ist daon auszugehen,
dass bislang kaum die Prmissen der \irtschatlichkeit und Sparsam-
keit konsequent zugrunde gelegt wurden. Im Lrgebnis wurde also allem
Anschein nach auch orab der KLl nicht der nur zur Autragserllung
erorderliche Bedar gemeldet, sondern ein deutlich hoherer. Dieser
wurde zwar on der KLl nie ollstndig anerkannt, aber oensichtlich
auch nicht au das Nieau des lunktionsnotwendigen gekrzt, bestehen
bzw. bestanden doch Rationalisierungspotentiale wie die genannten,
deren Umsetzung die Qualitt nicht gehrdet bzw. gehrdete.
Zum anderen ergaben sich im Zusammenhang mit dem zweiten
Rundunkgebhrenurteil deutliche linweise darau, dass den Rund-
unkanstalten mehr Linnahmen zur Vergung standen, als zur Au-
tragserllung erorderlich gewesen wren: Der Gesetzgeber olgte dem
KLl-Vorschlag r die Periode 2005-2008 nicht ollstndig und wich
on der ermittelten Abgabenhohe nach unten ab.
1168
Mit dem Urteil des
BVerG om 11. September 200 wurde diese Reduzierung r unzu-
lssig erklrt, was in erster Linie mit dem lehlen einer traghigen
Rechtertigung des Gesetzgebers r seine Abweichung om KLl-
Vorschlag begrndet wurde.
1169
Au|erdem wurde ersumt, die KLl in
das Vorhaben des Gesetzgebers einzubinden und ihr die Gelegenheit
zur Stellungnahme und zu Neuberechnungen zu geben.
110
Im Lrgebnis
sah jedoch das BVerG daon ab, die Abgabe nachtrglich zu erhohen,
weil bereits moglicherweise eingetretene Verschlechterungen des
Programms etc. nicht rckwirkend behoben werden konnten.
111

Inestitionen beispielsweise, die augrund der linanzknappheit nicht
gettigt wurden, aber r die zukntige Lrllung des lunktionsautra-
ges erorderlich waren, sollten jedoch durch eine entsprechende
Bercksichtigung bei der lestsetzung der Abgabenhohe in 2009

1168
BVerG 119, 181 ,229 .,.
1169
BVerG 119, 181 ,229 .,.
110
BVerG 119, 181 ,230,.
111
BVerG 119, 181 ,241,.

264

nachtrglich inanziert werden.
112
Insgesamt wurden r die Periode
2005-2008 durch die Abweichung des Gesetzgebers om KLl-
Vorschlag Minderertrge in lohe on rd. 443,6 Mio. t r den oent-
lich-rechtlichen Rundunk erwartet.
113
Lrstaunlicherweise schlossen die
Rundunkanstalten diese Periode mit einem Uberschuss ab,
114
was
bemerkenswert erscheint, wenn im Vergleich zu dem on der KLl
ermittelten linanzbedar Linnahmen in dreistelliger Millionenhohe
ehlten. Natrlich hatten die Rundunkanstalten als Reaktion au die
Reduzierung der Abgabenhohe durch den Gesetzgeber umangreiche
Linsparma|nahmen getroen.
115
Gleichwohl beinhalteten die Bedars-
anmeldungen der Rundunkanstalten r die Periode 2009-2012 keine
linanzbedarskorrektur r die zu niedrige linanzierung in 2005-2008,
um die lortschreibung der Linsparungen augrund der Krzungen zu
erhindern.
116
Dies berrascht, denn die Rundunkanstalten meldeten
zum 16. KLl-Bericht erhebliche qualitatie Linschrnkungen im
Programm augrund der Krzung des Gesetzgebers.
11
Jedoch seien
diese nicht bezierbar gewesen. Ob solche qualitatien Linbu|en
tatschlich eingetreten sind, kann kaum nachtrglich beurteilt werden,
allerdings weist m.L. eine Nicht-Bezierbarkeit eher au das Gegen-
teil hin. Ls ist daon auszugehen, dass trotz der Krzungen durch die
Lnder die Linnahmen ollig ausreichend waren, den lunktionsautrag
zu erllen und auch r die nchste Periode die lortschreibung dieser
Abweichung nach unten kein Problem r die Qualitt der Programme
darstellte.

Im Lrgebnis kann angenommen werden, dass den Rundunkanstalten
bislang wesentlich hohere Mittel zur Vergung standen, als unter den

112
BVerG 119, 181 ,242,.
113
16. KLl-Bericht, 1z. 31.
114
1. KLl-Bericht, 1z. 38 .
115
16. KLl-Bericht, 1z. 394.
116
Lbd., laut Marvor wnschten die Rundunkanstalten explizit keinen Ausgleich, obwohl die
Moglichkeit hierr om BVerG eingerumt wurde, siehe Marmor, Konsequenzen aus
dem 9. Rundunkurteil, S. 82.
11
Auch zum lolgenden 16. KLl-Bericht, 1z. 392 .

265

Prmissen der \irtschatlichkeit und Sparsamkeit zur Autragserllung
notwendig gewesen wren. Denn zum einen wre sonst ein positier
Abschluss der Periode 2005-2008 trotz der Abweichung des Gesetzge-
bers und der daraus resultierenden Mindereinnahmen kaum moglich
gewesen, ohne die Autragserllung wesentlich zu gehrden. Zum
anderen htten die Rundunkanstalten in jedem lall on der Moglich-
keit der Bercksichtigung der einmaligen Linsparma|nahmen zur
nchsten Bedarsanmeldung Gebrauch gemacht, um eine lortschrei-
bung der zu niedrigen Basis und somit der Untererllung des lunkti-
onsautrages zu erhindern. Des \eiteren konnen bzw. konnten nach
Angaben der Rundunkanstalten auch jngere umangreiche Linspar-
ma|nahmen in Millionenhohen ohne eine Beeintrchtigung der
Programmqualitt umgesetzt werden. Somit scheinen die Rundunkan-
stalten ber ein gro|zgiges inanzielles Polster zu ergen: \eder
Linsparungen augrund on Abweichungen durch den Gesetzgeber bei
der Abgabenestsetzung noch augrund anderer laktoren hrten
bislang zu einer Gehrdung der Lrllung des lunktionsautrages.
3.! Konsequenzen bei einer Steuerfinanzierung des
ffentlich-rechtlichen Rundfunks
Bei einer linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks aus
allgemeinen laushaltsmitteln ist hinsichtlich der betrachteten Probleme
zu berchten, dass diese ortbestehen wrden bzw. sich teilweise sogar
erstrken konnten. Da der zur Vergung stehende laushaltstitel
zukntig ixiert wrde, wre bei den Rundunkanstalten weiterhin mit
Anreizproblemen bezogen au eine wirtschatliche und sparsame
Arbeitsweise zu rechnen. Die Rundunkanstalten wren unabhngig
on den Linnahmen und dem Verhalten der Abgabeplichtigen, da sie
in jedem lall die Mittel erhielten, die on der KLl orgeschlagen und
om Gesetzgeber estgesetzt wrden. Dies wrde innerhalb der ARD
ermutlich noch deutlicher sprbar werden, da nun jede Rundunkan-
stalt r sich den Bedar erhielte, der on der KLl estgestellt wrde

266

und somit eine Art \ettbewerb bei den Anmeldungen der Landesrund-
unkanstalten hinsichtlich der georderten Mittel entstnde. Denn wer
einen hohen Bedar anmeldete, htte auch eher die Chance, hohere
Mittel zu erhalten. lerner bekme die Oentlichkeit zunchst etwaige
Abgabenerhohungen nicht mehr so deutlich zu spren, wie es gegen-
wrtig der lall ist, da bei der Rundunkinanzierung aus Steuern nicht
mehr eine einzelne Abgabe bewusst zu entrichten und olglich auch
wahrzunehmen wre. Au|erdem mssten sich die Rundunkanstalten
keine Sorgen hinsichtlich der Gewinnung neuer bzw. der Bewahrung
bereits orhandener Abgabenzahler und somit wegen ihrer Akzeptanz
in der Beolkerung machen. Dieser zurzeit noch bestehende Druck hat
sich zwar bereits durch die Linrichtung des Rundunkbeitrags im
Vergleich zur Rundunkgebhr erheblich ermindert, trotzdem gibt es
weiterhin ,illegale, Moglichkeiten - insbesondere im nicht priaten
Bereich - die Abgabeplicht zu umgehen.
118
Daher ist gegenwrtig die
Akzeptanz der Abgabeplichtigen - obwohl die Moglichkeit der
Nichtnutzung ausgeschlossen ist - noch etwas wichtiger, als sie es bei
einer Steuerinanzierung wre. Im Lrgebnis bestnde r die Rund-
unkanstalten also ein noch geringerer Anreiz, nach den Prmissen der
\irtschatlichkeit und Sparsamkeit zu agieren und dementsprechend
ihre Bedarsanmeldungen zu gestalten. Somit wren berzogene
Bedarsanmeldungen weiterhin bzw. noch deutlicher zu berchten.
119

Da die KLl aber auch zukntig nicht die Moglichkeit htte, dies
wegen der o.g. Linschrnkungen ausreichend zu kontrollieren - denn
die Rundunkanstalten konnen Mehrbedare leicht mit den Lrorder-
nissen zur Autragserllung begrnden
1180
- msste das natrliche
Ausweitungsinteresse der Rundunkanstalten eingegrenzt werden und
es msste sichergestellt werden konnen, dass die laushaltstitel nur in
lohe des lunktionserorderlichen estgesetzt werden wrden.

118
Siehe 1eil 3C.II.2.
119
So 1eicbvavv schon zum Vorschlag on Drr, die Linnahmen aus der ehemaligen
Rundunkgebhr bedarsgerecht auzuteilen, siehe 1eichmann, linanzbeziehungen
zwischen den oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten, S. 185.
1180
Mller, Markt- und Politikersagen, S. 146.

26

4.! Lsungsvorschlge
a,! Indexierung als Alternatie
Um dem o.g. Problem der ermutlich berhohten Bedarsanmeldungen
und der hieraus resultierenden erstrkten Uberinanzierung des
oentlich-rechtlichen Rundunks bei einer Steuerinanzierung entge-
genzuwirken, kme eine Indexierung des linanzbedars in lrage. Daher
soll in diesem Kapitel eine solche Alternatie betrachtet werden. Die
Beurteilung umasst jedoch nur die wesentlichen Vor- und Nachteile
eines indexgesttzten Berechnungserahrens, eine ollumngliche
Lrluterung und Analyse ist an dieser Stelle nicht orgesehen.
Line Indexierung der Mittel ermoglichte ein objekties Verahren und
erleichterte durch die Kopplung der linanzierungsmittel an eine
estgelegte Steigerungsrate auch die langristige Planbarkeit bei den
Rundunkanstalten.
1181
Au|erdem konnten die Abgabeplichtigen durch
eine indexgesttzte Berechnung or berdurchschnittlichen Belastun-
gen geschtzt werden.
1182
\eiterhin wrde die Abgabenestsetzung zu
einem gro|en 1eil entpolitisiert
1183
und or anderen sachremden
Linlssen geschtzt.
1184
Insgesamt ergbe sich au|erdem eine Reduzie-
rung der bisher mit dem Verahren der Abgabenestsetzung erbunde-
nen Brokratie. Auch in den Rundunkanstalten selbst konnten iele
Kapazitten reigesetzt werden, die bislang r die Bedarsanmeldungen
an die KLl gebunden sind. Allerdings msste r die Rundunkanstal-
ten weiter die Moglichkeit bestehen, augrund ihrer Lntwicklungsgaran-
tie neue Projekte und - damit erbunden - zustzliche Auwendungen
anzumelden,
1185
die nicht im Bestandsbedar enthalten und dadurch
auch zunchst nicht 1eil der Indexierung wren. Inolgedessen bestn-
de also weiterhin die Lrorderlichkeit zur Kontrolle und Uberprung

1181
lartstein u.a., Lntstehungsgeschichte RStV, Rdnr. 190, Seidel,Libertus,
Rundunkokonomie, S. 68, Nickel, ZUM 2006, S. 39.
1182
Nickel, ZUM 2006, S. 43 .
1183
Lbd., S. 45, Seidel,Libertus, Rundunkokonomie, S. 68, Prodoehl, MP 1990, S. 385.
1184
BVerG 119, 181 ,224,.
1185
lomann-Riem, Indexierung der Rundunkgebhr, S. 40, Nickel, ZUM 2006, S. 46.

268

durch die KLl sowie zur lestsetzung der neuen Basis durch den
Gesetzgeber bzgl. neuer Anmeldungen im Rahmen des Lntwicklungs-
bedars. Au|erdem ist zweielhat, ob in den Rundunkanstalten ein
Anreiz zur lebung on Rationalisierungspotentialen entstnde.
1186
Da
eine Uberprung des Bestandsbedars grundstzlich nicht mehr
stattnde, wrden ermutlich auch Unwirtschatlichkeiten ortge-
schrieben. Augrund der index- und nicht bedarsgesttzten Lrmittlung
r den Bestandsbedar konnte es olglich leicht zu Uber- aber auch zu
Unterinanzierungen kommen.
118
Zwar konnte r die Rundunkan-
stalten ein Anreiz zur Rationalisierung in der linsicht bestehen, als dass
rei werdende Mittel r andere Projekte erwendet werden konnten,
ohne dass Grund zur Sorge bestnde, dass die neu gewonnenen
Kapazitten bei der nchsten Lrmittlung des linanzbedars als allge-
meine Linsparungen on den ergbaren Mitteln abgezogen werden
wrden.
1188
Andererseits msste jedoch, wie eben erwhnt, die Mog-
lichkeit bestehen, neue Projekte augrund des Lntwicklungsbedars
anzumelden und die zustzlich erorderlichen Mittel zu erhalten. Diese
Option wrden die Rundunkanstalten ermutlich ollumnglich
nutzen und Linsparpotentiale nicht bereitwillig preisgeben, um mog-
lichst umassend Mittel einzuwerben, anstatt selbst neue Kapazitten
durch Rationalisierungen zu schaen. Deshalb bedrte es auch kntig
umangreicher Kontroll- und Korrekturmoglichkeiten,
1189
um das
Ausweitungsinteresse der Rundunkanstalten eingrenzen zu konnen.
Die Vorteile des Verahrens, also die strkere Objektiitt und Steige-
rung der Planungsmoglichkeiten der Rundunkanstalten sowie der
Schutz der Abgabeplichtigen und die Lntbrokratisierung und
-politisierung glten nur r den Bestandsbedar, hinsichtlich der

1186
leinrich, Medienokonomie, S. 95, auch zum lolgenden lomann-Riem, Indexierung der
Rundunkgebhr, S. 2.
118
Die KLl bedient sich zwar bei der lortschreibung des Bestandsbedars eines
indexgesttzten Verahrens, jedoch werden je nach betrachteter Kostenart erschiedene
Steigerungsraten herangezogen und teilweise indiiduell angepasst, siehe KLl, IIVl,
1z. 5 .
1188
So hnlich auch Nickel, ZUM 2006, S. 42.
1189
lierzu allerdings unkritisch ebd., S. 41 .

269

Lrmittlung des Lntwicklungsbedars bestnden die bisherigen Proble-
me ort. Abgesehen on den lerausorderungen, die sich bei der
lorthrung der Indexierung des Bestandes ergeben wrden, bestnde
annglich au|erdem die beachtliche Schwierigkeit, eine erlssliche
Basis zu ermitteln, die kntig zu indexieren wre.
1190

Bei Betrachtung der Vor- und Nachteile eines indexgesttzten Berech-
nungserahrens stellt sich im Lrgebnis die lrage, ob es tatschlich die
o.g. Probleme beheben konnte. M.L. stellt eine Indexierung der
Rundunkinanzierung zumindest gegenwrtig ,noch, keine Losung dar.
Dies liegt zum einen daran, dass Unwirtschatlichkeiten ortgeschrieben
werden konnten. Da zum anderen, wie oben gezeigt, ieles dar
spricht, dass die Rundunkanstalten bereits berinanziert sind, kme
eine Indexierung hochstens r die Zukunt in lrage, alls es zuor
gelnge, die gegenwrtige linanzausstattung der Rundunkanstalten
grundlegend zu berpren und eine erlssliche Basis zu ermitteln. So
msste estgestellt werden, welche Mittel - insbesondere r den
Bestand - tatschlich benotigt werden und inwieweit Uberkapazitten
bestehen, die abgebaut werden konnten.

Um eine grundlegende Uberprung zu ermoglichen und die Lrmitt-
lung des linanzbedars zukntig zu optimieren, mssten zunchst
zweierlei Ma|nahmen ergrien werden, die nicht nur mit der Uberpr-
ung der linanzierung zusammenhngen, sondern auch die grundstzli-
che Programmgestaltung betreen: Zum einen sollte der lunktionsau-
trag des oentlich-rechtlichen Rundunks konkretisiert werden, um
genauer eststellen zu konnen, welche Mittel tatschlich erorderlich
sind.
1191
Denn ohne konkrete Zielorgaben kann kaum ermittelt
werden, ob der Bedar der Rundunkanstalten dem ausschlie|lich
Notwendigen entspricht. Zum anderen sollten die bislang bestehenden

1190
Dies ebenalls problematisierend lomann-Riem, Indexierung der Rundunkgebhr,
S. 26 .
1191
Au diese Lrorderlichkeit weist Degevbart schon zum Rundunkbeitrag nach geltendem
Recht hin, da bereits die Allgemeinheit belastet wird und die Abgabeplicht unausweichlich
ist, siehe Degenhart, lunktionsautrag, linanzierung, Strukturen, S. 45.

20

Kontrollma|nahmen und Ausichtsinstanzen angepasst werden, um
eine bessere Kontrolle des lunktionsautrages und der zur Autragser-
llung benotigten Mittel zu erreichen.
b,! Konkretisierung des lunktionsautrages
\ie bereits estgestellt werden konnte, handelt es sich beim oentlich-
rechtlichen Rundunk um ein meritorisches Gut, dessen Bereitstellung
staatlich sichergestellt wird, da ein ergleichbares Angebot nicht am
Markt oeriert werden wrde.
1192
\erden nun zur Konkretisierung des
lunktionsautrages anstelle der Institution des oentlich-rechtlichen
Rundunks als Gesamtgut die einzelnen Programme betrachtet, die die
Rundunkanstalten produzieren, so ist eine dierenziertere Sichtweise
im linblick au die Meritorik der Inhalte onnoten. Da die Rundunk-
anstalten zur Darbietung on Angeboten meritorischen Inhalts er-
plichtet sind bzw. dies ihre Lxistenzgrundlage bildet, gilt au der
anderen Seite, dass die Produktion on nicht meritorischen Inhalten
bzw. Inhalten, die bereits durch den Markt bereitgestellt werden, nicht
zur Augabe des oentlich-rechtlichen Rundunks gehoren kann.
1193

Line linanzierung letztgenannter Angebote durch die Allgemeinheit ist
unter okonomischen Gesichtspunkten nicht zu rechtertigen, da hier
kein Marktersagen herrscht. Aus erassungsrechtlicher Perspektie ist
zu gewhrleisten, dass zwar die kommunikatien Bedrnisse der
Beolkerung in ollem Ma|e ersorgt und somit natrlich auch
massenattraktie Programme erbreitet werden, nicht jedoch, dass dies
durch einen einzigen Anbieter bzw. den oentlich-rechtlichen Rund-
unk zu geschehen hat.
1194
Aus diesen Grnden muss im Lrgebnis eine
staatliche linanzierung auch nur r die ,meritorischen, Angebote des
oentlich-rechtlichen Rundunks geleistet werden, die der Priatrund-

1192
Siehe 1eil 5A.I.2.
1193
Jungheim, ZUM 2008, S. 498 .
1194
Gersdor, K&R 2012, S. 96.

21

unk nicht bereitstellt.
1195
Line isolierte Betrachtung des oentlich-
rechtlichen lunktionsautrages ist hingegen unangemessen, denn es
herrschen im dualen System \echselwirkungen zwischen oentlich-
rechtlichem und priatem Rundunk, die auch Auswirkungen au die
Releanz oder Lrorderlichkeit der Beisteuerung der jeweiligen Sule
zur reien Meinungs- und \illensbildung haben.
1196

Dieser Sichtweise schien das BVerG in seiner Rechtsprechung in den
Jahren kurz nach der Linhrung des Priatrundunks nicht zu olgen,
da es keine Augabenteilung zwischen den priaten und oentlich-
rechtlichen Rundunkeranstaltern orsah und die 1tigkeiten der
oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten nicht au eine Mindestersor-
gung begrenzte.
119
Vielmehr sollte die gesamte Beolkerung durch den
oentlich-rechtlichen Rundunk ersorgt werden. Spter wurde
allerdings erkannt, dass es \echselwirkungen im dualen System gibt
und die Anorderungen an die lunktionserllung des oentlich-
rechtlichen Rundunks auch im Zusammenhang mit den Angeboten
priater Rundunkeranstalter gesehen werden mssen.
1198
Im jngsten
Rundunkurteil bemerkt das BVerG hierzu nur noch, dass der oent-
lich-rechtliche Rundunk seinen lunktionsautrag erllen konnen und
im dualen System publizistisch konkurrenzhig sein muss.
1199
Zwar
mag das BVerG bislang den oentlich-rechtlichen Rundunk nicht au
eine Ausgleichsunktion au Grundlage seiner Linordnung als meritori-
sches Gut begrenzen. Insoern ist ermutlich die in dieser Arbeit bisher
erolgte und noch olgende Konkretisierung der Programmgestaltung
mit der bisherigen Rechtsprechung nicht ollstndig ereinbar. \ird
jedoch die eben beschriebene Lntwicklung der Rechtsprechung

1195
So auch ebd., S. 96 ., Jungheim, ZUM 2008, S. 498 ., Degenhart, im Interiew mit:
1ieschky, SZ . 2.08.2011, S. 21, so hnlich auch bzw. weiterhrend hierzu cbeet, der
einen Abschlag des durch die KLl estgestellten linanzbedars durch die Lnder r
moglich hlt, sollten priate Rundunkeranstalter dauerhat gleichwertige, qualitati
hochwertige Angebote entsprechend der Vorgaben aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG bereitstellen,
siehe Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr, S. 14, 155 .
1196
So hnlich auch Kops, Public Value, S. 2 ., Gersdor, K&R 2012, S. 95 .
119
Auch zum lolgenden BVerG 4, 29 ,325 .,, 83, 238 ,29 .,.
1198
BVerG 8, 181 ,203,, 90, 60 ,93,.
1199
BVerG 119, 181 ,218,.

22

betrachtet, so bleibt zu hoen, dass kntig das BVerG die oentliche
linanzierungsplicht au meritorische Inhalte begrenzen konnte. Bereits
geordert wird om BVerG, dass sich der oentlich-rechtliche Rund-
unk deutlich om Priatrundunk abgrenzt, indem er Angebote gem|
seinem lunktionsautrag mit oentlich-rechtlichem Proil bereit-
stellt.
1200
Insgesamt muss der oentlich-rechtliche Rundunk in allen
Genres Angebote bereitstellen und somit die gesamte Beolkerung
erreichen, die Angebote mssen sich allerdings klar on denen des
Priatrundunks abgrenzen lassen. Diese Abgrenzung soll mittels der
Bereitstellung entsprechender Vielalt durch den Binnenpluralismus der
oentlich-rechtlichen Vollprogramme und der hohen Qualitt der
Angebote gelingen.
1201
Stellt der oentlich-rechtliche Rundunk nun
Angebote entsprechend dieser Prmissen zur Vergung, dient dies
seiner publizistischen Konkurrenzhigkeit. Denn nur, wenn sich der
oentlich-rechtliche Rundunk klar on den priaten Veranstaltern
unterscheidet, ist seine Lxistenz und olglich seine linanzierung aus
staatlichen Mitteln zu legitimieren.
1202

aa,! lernsehen
Bei den Angeboten des oentlich-rechtlichen Rundunks im lernseh-
bereich erolgt gegenwrtig die inhaltliche Ausrichtung nach den o.g.
Prinzipien nicht zuriedenstellend: Die Unterscheidbarkeit der Angebo-
te on oentlich-rechtlichen und priaten Anbietern ist otmals nicht
gegeben,
1203
was u.a. mit dem starken Quotendruck zusammenhngt,
der au den oentlich-rechtlichen Rundunkanstalten lastet. Der
Anspruch, hohe Linschaltquoten neben einer ebenalls hohen Pro-

1200
Zur Abgrenzung des oentlich-rechtlichen om priaten Rundunk siehe im Detail
BVerG 3, 118 ,15 ., 11,, 4, 29 ,324 ., 331 .,, 83, 238 ,296 .,, 90, 60 ,90,,
114, 31 ,38 .,, 119, 181 ,21 .,.
1201
BVerG 3, 118 ,11,.
1202
So hnlich Dorr, Gebhrenrage und Strukturreorm, S. 115, Kops, Okonomische
lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen Rundunks, S. 11 ., Monheim, Die
Quote als lindernis, S. 10 ., Gersdor, K&R 2012, S. 98, lachmeister, im Interiew mit:
Roether, epd medien 49,2012, S. 8.
1203
Siehe ln. 348.

23

grammqualitt zu erzielen,
1204
erhindert, dass der oentlich-rechtliche
Rundunk ausschlie|lich seinem Autrag nachkommt. Line Orientie-
rung an den Angeboten der priaten Rundunkeranstalter lsst sich
kaum ermeiden, wenn hohe Linschaltquoten erzielt werden sollen.
Somit zeichnen sich im Lrgebnis insbesondere Unterhaltungs- und
Sportormate beider Anbieter durch Gleichartigkeit aus.
1205
Ls ist
allerdings kaum zu rechtertigen, dass r gleichartige Angebote die eine
Institution oentliche Abgaben erhlt, whrend dem anderen Veran-
stalter dieses Priileg nicht gewhrt wird.
1206
Demnach sollte der
oentlich-rechtliche Rundunk ausschlie|lich die Programme anbieten,
die priat nicht bereitgestellt werden, sich jedoch durch meritorische
Inhalte auszeichnen.
120
Lntbehrlich ist daher seitens der oentlich-
rechtlichen Rundunkanstalten die Ausstrahlung on Sportgro|ereig-
nissen sowie diersen Unterhaltungsormaten
1208
wie z.B. Soaps oder
Bouleardmagazinen, denen das oentlich-rechtliche Proil ehlt.
1209

Der oentlich-rechtliche Rundunk sollte besonders om Linkau der
Rechte r Sportbertragungen oder on Spielilmen absehen, die
ebenso om Priatrundunk im lree-1V ausgestrahlt werden wr-
den.
1210
Bei massenattraktien Gro|ereignissen wre es ollig ausrei-
chend, wenn der oentlich-rechtliche Rundunk - bei Ubertragung des
gesamten Lreignisses durch den Priatrundunk - ber das Mittel der
Kurzberichterstattung inormierte.
1211
lierdurch wrde zunchst die

1204
Siehe beispielsweise Stock, Reormbedar im dualen Rundunksystem, S. 23, lallenberger,
Auswirkungen unterschiedlicher linanzierungsormen, S. 83.
1205
Von Mnch, Rundunkgebhr, S. 823.
1206
1ov Mvvcb hat hier sogar erassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich der \ahrung des
allgemeinen Gleichheitssatzes, siehe ebd.
120
So hnlich auch \iechers, Markt und Macht im Rundunk, S. 192, 194.
1208
So auch Kops, Okonomische lerleitung der Augaben des oentlich-rechtlichen
Rundunks, S. 10, on Mnch, Rundunkgebhr, S. 823, Gersdor, K&R 2012, S. 94 .
1209
Drr spricht beispielsweise zusammenassend on einer zunehmenden 1riialisierung und
Bouleardisierung in den oentlich-rechtlichen lernsehprogrammen, siehe Dorr,
Gebhrenrage und Strukturreorm, S. 1156.
1210
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 220 ., 319, die Ausstrahlung on
derartigen Spielilmen ebenalls kritisch betrachtend on Mnch, Rundunkgebhr, S. 831,
ders., Von der Rundunkgebhr zum Rundunkbeitrag, S. 16, so hnlich auch Mller-
1erpitz, im Interiew mit: lartung, ProMedia 10,2011, S. 26.
1211
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 318 .

24

Orientierung an Linschaltquoten, die ohnehin hinllig ist, stark
eingedmmt.
1212
Allerdings sorgt sich der oentlich-rechtliche Rund-
unk daor, durch ein Ignorieren der Linschaltquoten und der Reduzie-
rung massenattraktier Angebote bei der Programmgestaltung in eine
Nischenposition abzurutschen.
1213
Dies ist indes bei genauerer Betrach-
tung nicht zu berchten: Zunchst ist ein deutliches Marktersagen bei
den priaten Anbietern hinsichtlich der Bereitstellung aktueller, insbe-
sondere politischer Inormationen zu erkennen,
1214
weshalb ein hoher
Anteil an entsprechenden lormaten durch den oentlich-rechtlichen
Rundunk erbreitet werden muss. Im Jahre 2011 bestanden bereits ast
42 des ersten lernsehprogramms der ARD aus Inormationssen-
dungen, im ZDl waren es sogar ast 4 .
1215
lerner sind solche
Programme bereitzustellen, bei denen der oentlich-rechtliche Rund-
unk - ebenso wie bei den Inormationsangeboten - augrund seiner
Objektiitt und Unparteilichkeit eine elementare lunktion erllt, wie
z.B. bei Dokumentationen und Reportagen. Da sich der Priatrundunk
in erster Linie an den Anorderungen des \erbemarktes orientiert, ist
es on herausragender Bedeutung, dass durch den unabhngigen
oentlich-rechtlichen Rundunk jegliche lormen on meinungsbilden-
den Inhalten angeboten werden, bei denen eine dierenzierte und
ausgewogene Betrachtungsweise sowie sorgltige Recherche
1216
und
Aubereitung der Inhalte elementar ist. \eiterhin gehort es auch zur
Augabe des oentlich-rechtlichen Rundunks, Minderheitenprogram-
me anzubieten und seiner Integrationsunktion nachzukommen.
121

Dies kann insbesondere in den Bereichen der Kultur und Bildung, aber
auch durch Unterhaltung und Sport sowie durch regionale Berichter-
stattung stattinden, also grundstzlich durch lormate, die mangels

1212
So hnlich auch ebd., S. 223.
1213
Daher sprechen sich die Reprsentanten des oentlich-rechtlichen Rundunks gegen ein
\erbeerbot aus, siehe ln. 868 .
1214
\ei|, Public Value im deutschen lernsehen.
1215
Krger, MP 2012, S. 216.
1216
lechner, in: Stern,Becker, Art. 5 GG, Rdnr. 159.
121
So auch zur besonderen Notwendigkeit der Integrationsunktion Jutzi, NVwZ 2008,
S. 608.

25

ausreichender Linschaltquoten oder augrund hoher Produktionskosten
im Verhltnis zur Reichweite nicht on priaten Anbietern bereitgestellt
werden. Nur bei den zuletzt genannten Programmen ist real on einer
Nischenposition zu sprechen.
Zusammengeasst betrachtet stiten die oben angehrten Angebote
den immer wieder betonten Nutzen r die Allgemeinheit, da nicht nur
der direkte Rezipient, sondern das gesamte Gemeinwesen hieron
proitiert. Durch diese Angebote kann der oentlich-rechtliche Rund-
unk einen Beitrag zur Kontrolle der Politik und zur Auklrung der
Beolkerung leisten, au|erdem zur Bildung und Inormation der Brger
beitragen, um die allgemeine reie Meinungs- und \illensbildung zu
ermoglichen. Darber hinaus ist es erorderlich, dass der oentlich-
rechtliche Rundunk diese Programmielalt in seinen lernsehollpro-
grammen gewhrleistet, indem auch Minderheitenprogramme ausge-
strahlt werden, und dies auch erstrkt au|erhalb der Nachtzeiten bzw.
Spartenkanle. Aktuell dominieren allerdings Inormations- und
Unterhaltungsprogramme deutlich das Angebot der Vollprogramme.
1218

Um eine solche Programmielalt zu gewhrleisten, ist es denkbar, dass
der Gesetzgeber Vorgaben zur Ausstrahlung bestimmter Programm-
genres zu bestimmten 1ageszeiten macht, um auch quantitati estzule-
gen und nachprbar zu gestalten, ob der oentlich-rechtliche Rund-
unk seinem lunktionsautrag ollumnglich nachkommt.
1219
lier
bedar es einer umassenden Prung, inwieweit der Vorschlag mit der
Rundunkreiheit ereinbart werden konnte.

1218
Die Sparten Inormation, liction und Noniktionale Unterhaltung machten in 2011
82,5 der Gesamtsendezeit des ersten lernsehprogramms der ARD und 85,5 der
Gesamtsendezeit des ZDl aus, siehe ln. 1215, sehr treend hierzu revver: \hrend eine
Stadtbibliothek oder auch ein gro|er Zeitungs- und Zeitschritenkiosk tatschlich ein
ielltiges Angebot anbieten, ist das Angebot im oentlich-rechtlichen Rundunk im
Vergleich dazu wie ein spezialisierter Presse-Kiosk mit ausschlie|lich 1ageszeitungen mit
dem Schwerpunkt Politik und Groschenromanen, welche den Serien im Programm
entsprechen., Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 21.
1219
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 322 ., die Regelungen in 11 RStV
reichen demnach nicht aus, um die Lrllung des lunktionsautrages sicherzustellen, da die
Rundunkanstalten beispielsweise weiterhin alle Minderheitenprogramme in der Nacht
ausstrahlen konnen, a.A. Reese, lunktionsautrag, S. 28 ., die eine ausreichende
Konkretisierung des Autrages durch 11 RStV bejaht.

26

bb,! lorunk
Im lorunk entsprechen sich die Angebote oentlich-rechtlicher und
priater Rundunkeranstalter in der Struktur noch wesentlich deutli-
cher als im lernsehen:
1220
Die \ellen der oentlich-rechtlichen
Rundunkanstalten sind in der berwiegenden Mehrzahl 1agesbegleit-
programme.
1221
last die llte des Gesamtprogramms der ARD wird
durch Rock-, Pop- und Unterhaltungsmusik gestaltet, whrend
beispielsweise Angebote zur Kultur und zur Bildung nur ,6 des
Gesamtprogramms ausmachen und in erster Linie in Spartenprogram-
men erbreitet werden.
1222
Der hier angebotene ,und zudem mangel-
hate, Au|enpluralismus entspricht eher dem Modell des priaten
Rundunks, binnenpluralistische Vollprogramme bilden im oentlich-
rechtlichen lorunk die Ausnahme.
1223
Das berwiegende oentlich-
rechtliche lorunkprogramm leistet keinen wichtigen Beitrag zur
Meinungs- und \illensbildung, da gro|tenteils leichte Musik erbrei-
tet wird.
1224
Die Programmgestaltung der Rundunkanstalten ist jedoch
erstndlich, denn lorunkollprogramme, ergleichbar mit den
lernsehollprogrammen des oentlich-rechtlichen Rundunks, inden
kaum Zuhorer.
1225
Allerdings hrt diese Gestaltung dazu, dass der
oentlich-rechtliche lorunk zum gro|ten 1eil keinen Mehrwert
gegenber den priaten Programmen bietet.
1226
Die wenigen elitren
oentlich-rechtlichen Inormations- und Kulturwellen hingegen leisten

1220
So auch Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 200, zu den gleichartigen
Programmstrukturen siehe Martens, lorunk-Proile 2012, S.6 . Die weiteren inhaltlichen
Betrachtungen beziehen sich au die u.a. terrestrisch erbreiteten lorunkwellen,
ausschlie|lich ber das Internet erbreitete lorunkangebote konnen mangels ergbarer
Daten nicht bercksichtigt werden.
1221
Zur Zuordnung der Programmproile siehe Brenner, Gewhrleistung des
lunktionsautrages, S. 189 . Zwar ist die Arbeit on revver mittlerweile nicht mehr
hochstaktuell, das Angebot an oentlich-rechtlichen, ber UK\ erbreiteten
lorunkwellen hat sich jedoch seither kaum erndert, gl. hierzu die Liste dieser aktuellen
\ellen in ARD, lorunknutzung der ARD-Programme 2013.
1222
ARD-lorunkstatistik 2011, 1ab. 1 .
1223
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 232, 335 .
1224
So hnlich auch ebd., S. 201, 234, 343.
1225
Lbd., S. 234, 335, 339.
1226
So auch ebd., S. 23.

2

durch ihre otmals sorgltig und pround aubereiteten Sendungen
einen wichtigen Beitrag zur Meinungsbildung und grenzen sich deutlich
om Priatrundunk ab, erreichen aber - im Gegensatz zu den 1ages-
begleitprogrammen - kaum Zuhorer.
122
Zwar ist die Reichweite - wie
bereits oben erlutert wurde - nicht ausschlaggebend r die gesamtge-
sellschatliche lunktion des oentlich-rechtlichen Rundunks, denn das
Gemeinwesen proitiert auch on wenigen Zuhorern, die beispielsweise
durch beim Radiohoren gewonnene Lrkenntnisse und Linschtzungs-
moglichkeiten undierte Lntscheidungen treen. Zumindest kann aber
hinterragt werden, ob derartige qualitati hochwertige Angebote nicht
beispielsweise auch im lernsehprogramm stattinden konnten, das den
hoheren Beitrag zur Meinungsbildung leistet.
1228

Angesichts der deutlichen Verehlung des lunktionsautrages sollte
berlegt werden, ob der oentlich-rechtliche lorunk in seiner gegen-
wrtigen lorm berhaupt eine Daseinsberechtigung besitzt.
1229
Schate
der Gesetzgeber den oentlich-rechtlichen lorunk aus diesem
Grunde ab, mssten jedoch auch die meritorisch wertollen Inormati-
ons- und Kulturwellen entallen, denn eine Mindestersorgung kann
nicht estgeschrieben werden - so die bisherige Rechtsprechung des
BVerG.
1230
Demgem| kann seitens des Gesetzgebers nur eine
ollstndige Abschaung des lorunks stattinden, einzelne \ellen
konnen nicht augelost werden. Gleichzeitig msste bei einer Abscha-
ung des oentlich-rechtlichen lorunks sichergestellt werden, dass der
lunktionsautrag r das Medium lorunk durch die priaten Anbieter
mittels eines ausgeglichenen Au|enpluralismus der Programme erllt
wrde.
1231
lier ist im Ubrigen anzunehmen, dass sich die priaten
Anbieter ausweiten und ermutlich auch Spartenprogramme im Stile
der Rundunkanstalten entwickeln wrden, soern sich weitere Markter-

122
Zum Vergleich der Linschaltquoten siehe ARD, lorunknutzung der ARD-Programme
2013.
1228
Zu den Grnden siehe zusammenassend Brenner, Gewhrleistung des
lunktionsautrages, S. 188 .
1229
So auch ebd., S. 235 .
1230
BVerG 4, 29 ,325 .,.
1231
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 340.

28

schlie|ungsmoglichkeiten durch den \egall des oentlich-rechtlichen
lorunks ergben.
1232
linsichtlich der regionalen Berichterstattung ist
der priate lorunk bereits sehr gut augestellt, so dass sich kaum eine
Notwendigkeit zur Kompensation beim \egall der oentlich-
rechtlichen \ellen ergeben drte.
1233
Problematisch ist allerdings, dass
der priate lorunk ausschlie|lich on den Interessen der \erbetrei-
benden abhngig ist und sich leicht eine Beeinlussung der Berichter-
stattung ergeben kann. Stnden nun keine unabhngigen oentlich-
rechtlichen Nachrichten, Reportagen etc. gegenber, konnte dies zu
sehr kritischen Sacherhalten mit Blick au die reie Meinungsbildung
hren. Au|erdem ist deutlich zu bezweieln, ob der priate lorunk -
trotz erstrkter Vorgaben z.B. an die Sachlichkeit und Ausgewogenheit
der Programme, die durch den Gesetzgeber zu treen wren - die
,wenigen, hochwertigen Programme des oentlich-rechtlichen Rund-
unks angemessen ersetzen wrde. Die redaktionelle Leistung dieser
hochwertigen \ellen sollte daher unbedingt erhalten bleiben. Somit
wre es zur Sicherung der reien Meinungs- und \illensbildung bzw.
insbesondere r den gesamtgesellschatlichen Nutzen sinnoll, die
bestehenden meritorischen lorunkangebote - wie oben beschrieben -
beispielsweise r das lernsehen auzubereiten. Sollte der Priatrund-
unk den lunktionsautrag in georderter \eise erllen konnen und
eine Ubertragung der wenigen meritorischen Angebote ins oent-
lich-rechtliche lernsehen gelingen, so wre eine Abschaung des
oentlich-rechtlichen lorunks zulssig, denn der Gesetzgeber hat die
\ahl, wie er im Rahmen der Vorgaben aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG die
reie Meinungs- und \illensbildung in der Beolkerung sicherstellt.
1234

She der Gesetzgeber on solch drastischen Ma|nahmen wie der
Abschaung des oentlich-rechtlichen lorunks ab, konnten strkere

1232
Lbd., S. 340 .
1233
2011 gab es 55 landesweite und 168 lokale ber UK\ ausgestrahlte priate
lorunkprogramme, zum Vergleich: im oentlich-rechtlichen lorunk gab es 52
landesweite ber UK\ ausgestrahlte Programme, siehe die medienanstalten, Jahrbuch
2011,2012, S. 15.
1234
Siehe ln. 100.

29

Vielaltsanorderungen an die Rundunkanstalten gestellt werden, um
zumindest eine ausgewogenere Verteilung der Programmproile
sicherzustellen. Jedoch wrden ermutlich die weniger leicht be-
kommlichen Programme kaum eine lorerschat inden, da das Radio
in erster Linie als Begleitmedium genutzt wird.
1235
Die aktuelle lor-
unkordnung kann in jedem lall nicht zur Sicherung der wenigen
Inormations- und Kulturprogramme unerndert beibehalten werden,
dar wird der lunktionsautrag iel zu deutlich erehlt. Au|erdem
herrscht kein Marktersagen im Bereich der 1agesbegleitprogramme,
was den Bestand der ielen oentlich-rechtlichen \ellen mit diesem
Programmproil rechtertigen konnte. Daher erscheint es mit Blick au
die Austauschbarkeit ieler oentlich-rechtlicher lorunkangebote
durch den priaten lorunk kaum haltbar, insgesamt 94 oentlich-
rechtliche \ellen
1236
anzubieten.
cc,! Online
123

Mit Blick au die Autragskonkretisierung sind auch die Angebote
oentlich-rechtlicher Rundunkanstalten im Internet releant. Durch
die Vielalt der Meinungen im Internet und die Moglichkeit, sich zu ast
jedem 1hema umassend, ielseitig und otmals qualitati hochwertig
zu inormieren, sind die Angebote des oentlich-rechtlichen Rund-
unks nicht on gleicher Releanz wie im ,linearen, Rundunk, denn die
reie Meinungsbildung ist im Internet auch ohne den oentlich-
rechtlichen Rundunk moglich.
1238
\hrend das BVerG in seiner

1235
Zur Ligenschat des Radios als Begleitmedium siehe Gattringer,Klingler, MP 2011,
S. 449 .
1236
Zur Anzahl der \ellen siehe Nnning, lK 3,2012, S. 10.
123
Die olgende Darstellung geht on der gegenwrtig noch gro|tenteils bestehenden
1rennbarkeit on Onlineangeboten und konentionellen lorunk- und lernsehangeboten
aus. Die Bewertung bezieht sich daher ausschlie|lich au originr r das Internet erstellte
Angebote und nicht au Rundunkangebote in lorm on beispielsweise lorunk- und
lernsehsendungen in Mediatheken, Liestreams o.. In Zukunt wird durch das strkere
Verwachsen der Medienarten bei der Angebotserstellung einerseits und bei den
Ausstrahlungswegen andererseits eine erneute Bewertung erorderlich sein.
1238
So hnlich auch Mller-1erpitz, im Interiew mit: lartung, ProMedia 10,2011, S. 25,
Jungheim, ZUM 2008, S. 495 .

280

Rechtsprechung jedoch weiterhin on einer insgesamt linearen Me-
diennutzung ausgeht, erkennt es, dass Medien mittlerweile auch nicht
linear und publikumszentriert abgeruen werden konnen und hier die
Nutzung stark zunimmt.
1239
Daher wird r den oentlich-rechtlichen
Rundunk erstrkt geordert, dass er im Internet ermehrt Orientie-
rung bieten soll.
1240
\hrend also bereits mit dem 12. RAStV eine
genaue Deinition und Begrenzung der zulssigen Angebote des
oentlich-rechtlichen Rundunks im Internet geasst wurde,
1241
sollten
die Rundunkanstalten neben ihren bestehenden programmbegleiten-
den Angeboten m.L. insbesondere die Augaben der Orientierungshile
und der lorderung der Medienkompetenz nach 11d Abs. 3 RStV
wahrnehmen: Beispielsweise konnten sich die Redakteure der Rund-
unkanstalten mit Onlineinhalten anderer Anbieter beassen und
Lmpehlungen aussprechen, welche Angebote aus ihrer Sicht als
qualitati hochwertig und zuerlssig gelten. Der oentlich-rechtliche
Rundunk konnte also Orientierung bieten, indem er die Angebote
anderer im Internet betrachtet sowie bewertet und nicht nur, indem er
selbst eigene rundunkhnliche Angebote bereitstellt.
1242

dd,! Lrgebnis
Zusammengeasst liegt die Augabe des oentlich-rechtlichen Rund-
unks - gem| der Linordnung seiner Institution als meritorisches Gut
- besonders darin, Angebote anhand der Kriterien des lunktionsau-

1239
Jungheim, ZUM 2008, S. 495 .
1240
otvaget sieht den oentlich-rechtlichen Rundunk im Internet als Inormationsmakler
|...[, der die Zuschauer durch die neue \issenslut hrt bzw. als Glaubwrdigkeitsinsel
|...[, die |...[ r Kontinuitt und Orientierung sorgt, siehe lolznagel, NJ\ 2002, S. 2355,
]vti beschreibt die Lrorderlichkeit einer zu leistenden Orientierungshile durch den
oentlich-rechtlichen Rundunk hinsichtlich der gesamten Inormationslut, die kaum om
Linzelnen zu bewltigen sei, siehe Jutzi, NVwZ 2008, S. 608.
1241
Siehe hierzu 11d RStV.
1242
Lin Beispiel r die Berichterstattung vber 1hemen im Internet ist das jngere ARD-lormat
tages\LBschau, das sich - ergnzend zur 1agesschau - mit netzspeziischen
Nachrichten beasst und eine Ubersicht zu aktuellen Internetthemen bietet, siehe
http:,,www.tagesschau.de,tageswebschau. Das Nachrichtenmagazin wird jedoch im Juni
2013 eingestellt.

281

trages bereitzustellen, die nicht in ergleichbarer lorm durch priate
Anbieter erbracht werden. Au|erdem muss dar Sorge getragen
werden, dass die Angebote mit besonderer Releanz r die Meinungs-
und \illensbildung sowie die Angebote r Minderheiten nicht nur in
den Randzeiten und Spartenprogrammen stattinden, sondern im Sinne
eines ausgewogenen binnenpluralistischen Vollprogramms auch zu
attraktien Sendezeiten in einem Vollprogramm ausgestrahlt werden.
lier ist der oentlich-rechtliche Rundunk or allem im Rahmen seiner
Innoationsunktion geragt, solche Inhalte ideenreich und kreati
auzubereiten, um auch inhaltlich komplexe 1hemen ansprechend zu
gestalten und damit das Interesse des Zuschauers zu wecken. Die
lorunkordnung ist im Gesamten zu berarbeiten, da die Angebote
des oentlich-rechtlichen Rundunks denen der priaten Veranstalter
weitestgehend entsprechen und der lorunk als Begleitmedium r die
Meinungs- und \illensbildung au|erhalb der Inormations- und
Kulturwellen wenig Releanz besitzt.
1243
Im Internet konnen die priat
bereitgestellten Angebote durch den oentlich-rechtlichen Rundunk
beurteilt und somit ein Beitrag zur Orientierung geleistet werden.

Diese Anstze konnten gro|tenteils durch eine aushrlichere Au-
tragskonkretisierung staatsertraglich umgesetzt werden, wobei jedoch
weiterhin die Programmautonomie der Rundunkanstalten zu wahren
wre. Um also eine Lrllung des lunktionsautrages wirklich sicher-
stellen zu konnen, bedar es einer eektien internen Kontrolle. Diese
konnte mit einer Verbesserung der Kontrolle der linanzmittel einher-
gehen.
c,! Interne Kontrolle der Autragserllung und des linanzbedars
lr die Kontrolle der Lrllung des lunktionsautrages bzw. der
linanzen sind die Rundunk-
1244
bzw. Verwaltungsrte der Rundunk-

1243
So auch Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 340 .
1244
Vom Begri Rundunkrte werden hier auch der lernsehrat des ZDl sowie der
lorunkrat des DRadio umasst.

282

anstalten zustndig.
1245
Allerdings ist ihre Ausicht nicht grundstzlich
eekti,
1246
da zum einen die Ausichtsgremien den Rundunkanstalten
meist eher zugewandt sind und deren Selbstbehauptungs- und Auswei-
tungsinteresse selten einengen.
124
Zum anderen ehlt den Ausichts-
gremien ot das notwendige Lxpertenwissen r eine ausreichende
Programm- und linanzausicht.
1248
Au|erdem sind ihre Mitglieder ot
Personen in hrenden berulichen Positionen, die kaum Zeit haben,
sich das Programm der Rundunkanstalten aushrlich zu Gemte zu
hren.
1249
Die eingeschrnkten Kontrollmoglichkeiten rumen sogar
die Mitglieder der Ausichtsgremien selbst ein.
1250
Line Auswirkung der
mangelnden Kontrollmoglichkeiten der Rundunkrte wurde oben
schon estgestellt: Der oentlich-rechtliche Rundunk erehlt in 1eilen
seinen lunktionsautrag.
1251
Demzuolge ist eine Kontrolle durch die
KLl, ob die Rundunkanstalten nur die unktionserorderlichen
linanzmittel erhalten, gar nicht erst moglich. Daher bedar es einerseits
einer gesetzlichen Konkretisierung des Autrages, andererseits aber
auch der Strkung der internen Kontrollinstanzen.
\rde der Autrag in der oben beschriebenen \eise konkretisiert
werden, so wre die Kontrolle der Autragserllung insoern leichter,
als dass beispielsweise durch gesetzliche Vorgaben r das lernsehen
deiniert wre, welche Programmgenres wann auszustrahlen wren.
Dementsprechend gbe es Ma|stbe r die Gestaltung der Sendeab-
lue. Gleichwohl msste durch die Rundunkrte analysiert werden

1245
Siehe ln. 196.
1246
So auch aushrlich Lehment, Rundunkreiheit und linanzkontrolle, S. 49 .,
zusammenassend leinrich, Medienokonomie, S. 90 ., ebenso Degenhart, ZUM 2009,
S. 39.
124
Gropl, DOV 2006, S. 108, Marohn, Die Zeit 31,2010, S. 44, auch zum lolgenden Schmitz,
Rundunkrte brauchen mehr Kompetenz.
1248
\iechers, Markt und Macht im Rundunk, S. 164 ., Schulz, Interne Ausicht, S. 129 ., so
auch zur mangelnden Kompetenz bei der programmlichen Kontrolle Llitz,Stammler,
Selbsterplichtungen und Medienqualitt, S. .
1249
Brenner, Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 250 ., acbvei.ter hrt an, er habe
|...[ nicht das Gehl, dass die Gremien wirklich wissen, was im Realprogramm passiert.,
siehe lachmeister, im Interiew mit: Roether, epd medien 49,2012, S. .
1250
Kepplinger, Der Linlu| der Rundunkrte, S. 489.
1251
Zur Rolle der Ausichtsgremien in diesem Zusammenhang siehe ebenalls Brenner,
Gewhrleistung des lunktionsautrages, S. 24.

283

konnen, inwieweit sich Angebote on denen der priaten Rundunk-
eranstalter unterscheiden und dem lunktionsautrag inhaltlich
entsprechen. Nur so konnte beurteilt werden, was der oentlich-
rechtliche Rundunk anzubieten htte und was durch den Priatrund-
unk erbreitet wrde. lolglich msste innerhalb der Rundunkrte ein
umngliches \issen ber die gesamte Medienlandschat bestehen,
damit beurteilt werden kann, welche Angebote in welcher Ausgestal-
tung durch den oentlich-rechtlichen Rundunk bereitzustellen wren.
lierzu sind die Rundunkrte aktuell allerdings nicht in der Lage, wie
gezeigt wurde. Zur Gewhrleistung einer eektien Ausicht konnte
also eine externe Untersttzung sinnoll sein. Um aber weiterhin die
Unabhngigkeit des Rundunks on den Interessen Dritter, insbeson-
dere denen des Staates, zu wahren, sollte eine solche lile nicht durch
staatliche Instanzen geleistet werden. Line lorderung der Kontrolle
wrde sich somit au der Lbene der direkten internen Ausichtsorgane
des Rundunks anbieten. Line achliche und unerbindliche Beratung
der Ausichtsgremien konnte z.B. durch ein Lxpertengremium gestellt
werden, das aus unabhngigen \issenschatlern bestehen konnte.
1252

Die Lxperten konnten die Ausichtsgremien der Rundunkanstalten
zum einen bei der Programmkontrolle, zum anderen bei einer linanz-
kontrolle auch hinsichtlich der Beurteilung der Lizienz bestehender
Strukturen und der Lrmittlung orhandener Rationalisierungspotentiale
beraten. \rden die Lxperten anstaltsbergreiend arbeiten, so gbe es
au|erdem die Option, erstrkt Kooperationsmoglichkeiten zu ber-
pren und herauszuinden, welche Synergien wirtschatlich und
inhaltlich sinnoll wren, ohne die Autragserllung zu gehrden. Lin
solches Lxpertengremium wre zum einen unabhngig on den
Interessen Dritter, zum anderen msste sein Rat nur reiwillig durch die
Ausichtsgremien einbezogen werden.
1253


1252
Zu einer Reorm der Ausichtsstrukturen im Detail, u.a. durch die Linhrung eines
Lxpertengremiums, siehe 1erschren, Regulierte Selbstregulierung, S. 3 .
1253
Lbd., S. 4 .

284

d,! Lrgebnis
Au Basis der beschriebenen Losungsorschlge konnte zum einen die
Kontrolle der Autragserllung, zum anderen aber auch die Kontrolle
der unktionsgerechten linanzausstattung durch eine Zusammenarbeit
der Rundunk- und Verwaltungsrte mit einem Lxpertengremium
erbessert werden. Der KLl konnten demzuolge wesentlich zuerls-
sigere linanzbedarsmeldungen bermittelt werden. Ihre eingeschrnk-
ten Prmoglichkeiten wrden dann ausreichen, sicherzustellen, dass
die laushaltstitel ausschlie|lich in lohe des lunktionserorderlichen
estgesetzt werden konnten. Allerdings muss als Grundlage der lunkti-
onsautrag des oentlich-rechtlichen Rundunks deutlich konkretisiert
werden. Gegenwrtig gibt es hierzu zwar Bemhungen in der Poli-
tik.
1254
Die Motiation der mit der Konkretisierung des lunktionsau-
trages beautragten Arbeitsgemeinschat ,Beitragsstabilitt ist indes
als hochst kritisch einzuordnen. Denn - wie der Name errt - sind die
Bemhungen des Staates nicht nur damit erbunden, den Autrag
augrund inhaltlicher Anorderungen an den oentlich-rechtlichen
Rundunk genauer auszugestalten und somit die Versorgung der
Beolkerung mit meritorischen Angeboten zu erbessern, sondern in
erster Linie die kntige Lrhohung der linanzmittel durch eine Be-
schrnkung der Augaben zu ermeiden.
1255
Die medienpolitische
Autragskonkretisierung au der einen Seite und die Lrmittlung des
linanzbedars au der anderen Seite sind jedoch eindeutig oneinander
zu trennen und dren nicht ermischt werden.
1256

Im Lrgebnis sind eine Konkretisierung des lunktionsautrages und eine
Verbesserung der internen Kontrollstrukturen in orgeschlagener
\eise bislang nicht in Sicht, sollten aber in jedem lall diskutiert
werden. Dieses Lrordernis besteht bereits, wrde aber bei der Linh-

1254
Grundlegend hierzu Beermann, im Interiew mit: lartung, ProMedia 11,2011, S. 9 .
1255
eervavv gibt an, genau deshalb, also zur Abgabenstabilisierung, den Autrag genauer zu
berpren, siehe ebd., S. 9.
1256
BVerG 90, 60 ,94, 104,, 119, 181 ,220,, Ossenbhl, MP 2004, S. 130, Loeb, ZUM 2004,
S. 29, hierzu grundstzlich kritisch Scheel, lestsetzung der Rundunkgebhr,
S. 133 ., 154 .

285

rung einer Steuerinanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks
nach der in dieser Arbeit beschriebenen \eise unausweichlich.
L.! Iazit
Das orgeschlagene Modell zur linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks ber eine Anhebung bestehender Steuern ist nicht nur
erassungsrechtlich zulssig, sondern bietet entscheidende Vorteile im
linblick au die linanzierungssicherheit der Rundunkanstalten, aber
auch bzgl. der gleichheitsgerechten Belastung der Abgabeplichtigen.
Die gro|e Berchtung, die Staatserne konnte bei einer Steuerinanzie-
rung des oentlich-rechtlichen Rundunks gehrdet werden, konnte
ausgerumt werden. Au|erdem wrde das Budgetrecht der Parlamente
nicht unangemessen eingeschrnkt, so dass auch dieses otmals ange-
hrte Risiko einer Steuerinanzierung hinllig wre. \eiterhin wre es
moglich, die Auswirkungen durch die Rundunkinanzierung au die
restlichen Budgets der Lnderhaushalte weitestgehend zu minimieren.
Im Lrgebnis sollte die orgeschlagene Steuerinanzierung den Rund-
unkbeitrag daher ablosen. In diesem Zuge sollte auch der Autrag des
oentlich-rechtlichen Rundunks eine Konkretisierung mit Blick au
die gesamte Medienlandschat erahren, wobei au|erdem die internen
Kontrollmoglichkeiten zu erbessern wren, damit die KLl die
jeweiligen laushaltstitel zur linanzierung des oentlich-rechtlichen
Rundunks au einer erlsslicheren Basis ermitteln kann.

28

Zusammenfassung der Lrgebnisse
1.! Der oentlich-rechtliche Rundunk hat in seiner \ahrnehmung
der dienenden Rundunkreiheit Angebote zur Lrmoglichung der
reien Meinungs- und \illensbildung bereitzustellen und die Viel-
alt der Meinungen abzubilden. Diese Angebote dienen der All-
gemeinheit und stellen ein hohes Gut r die Demokratie dar. Der
lunktionsautrag ist daher ausdrcklich ein gesamtgesellschatli-
cher.
2.! Die linanzierung der Rundunkanstalten hat in erster Linie ber
die Rundunkabgabe - gegenwrtig in lorm des Rundunkbeitrags
- zu erolgen. lierdurch soll einerseits die unktionsgerechte li-
nanzausstattung der Rundunkanstalten sichergestellt und ande-
rerseits ihre Unabhngigkeit on den Interessen Dritter gewhr-
leistet werden.
3.! Die Rundunkgebhr, die bis 2013 bestand, war or allem zum
Lnde ihrer Lxistenz hin stark reormbedrtig. Augrund der
Anknpung der Abgabe an Rundunkempangsgerte wurde sie
nicht der Konergenz der Medien gerecht. Au|erdem bestand ein
strukturelles Lrhebungs- und Vollzugsdeizit bei der Abgabener-
hebung, so dass die Rundunkgebhr eine Ungleichheit in der Be-
lastung und olglich einen Versto| gegen den allgemeinen Gleich-
heitssatz nach sich zog. Uberdies war die Rundunkgebhr
inanzerassungsrechtlich unzulssig, da es sich bei ihrer Rechts-
natur um eine ,ersteckte, Zwecksteuer handelte, zu deren Lin-
richtung bzw. Lrhebung jedoch weder die Landesgesetzgeber
noch die Rundunkanstalten die erorderlichen Kompetenzen be-
sa|en.
4.! Die linanzierung des oentlich-rechtlichen Rundunks in
Deutschland unterliegt der Beihileausicht durch die Luropische
Kommission, da die Rundunkgebhr eine - mit dem gemeinsa-
men Markt zu ereinbarende - Beihile darstellte.

288

5.! Der Systemwechsel on der Rundunkgebhr zum gerteunab-
hngigen Rundunkbeitrag im Jahre 2013 war im linblick au die
Rundunkreiheit problematisch. Zwar wurde das Abgabenestset-
zungserahren zur leststellung des linanzbedars ormal einge-
halten, dennoch gab es den Konsens zwischen den Rundunkan-
stalten und dem Gesetzgeber, die lohe der ehemaligen
Rundunkgebhr auch in der ersten Beitragsperiode beizubehal-
ten. Somit bleibt unklar, ob die erorderliche linanzausstattung
der Rundunkanstalten bedarsgerecht ermittelt wurde.
6.! Der Rundunkbeitrag sichert zunchst die Lrtragslage der Rund-
unkanstalten, weil die langristigen Planungsmoglichkeiten im
Vergleich zur Rundunkgebhr erbessert werden und mit einer
Stabilisierung der Lrtrge zu rechnen ist. \eiterhin bleibt r
95 der Priathaushalte die Abgabeplicht gleich. \hrend der
nicht priate Bereich zwar insgesamt au Dauer entlastet werden
soll, erhohen sich jedoch gro|tenteils die Belastungen deutlich r
die Inhaber on lilialbetrieben und gro|en Betrieben, die bislang
wenige Lmpangsgerte orhielten.
.! Der Rundunkbeitrag belastet durch die Anknpung an das
Innehaben on Raumeinheiten wie \ohnungen, Betriebssttten,
nicht priat genutzte Kratahrzeuge und Gstezimmer im Lrgeb-
nis jede Person, zumindest durch eine gesamtschuldnerische la-
tung, z.B. on \ohnungsinhabern. Demnach wird durch den
Rundunkbeitrag die Allgemeinheit belastet und keine abgrenzbare
Nutzergruppe. Au|erdem gibt es keine Moglichkeit der Nichtnut-
zung, also des ,legalen, Ausweichens or der Abgabeplicht.
1rotzdem bemisst sich die Abgabeplicht anhand der potentiellen
Nutzungsermutung. lierdurch entsteht ein \iderspruch: Der
Rundunkbeitrag ist wie eine nichtsteuerliche Abgabe ausgestaltet
und soll den Rundunkrezipienten anhand seiner ermuteten Nut-
zungsintensitt zur Abgabe heranziehen, wirkt aber gleichzeitig
wie eine steuerliche Abgabe durch die Belastung der Allgemeinheit
ohne die Moglichkeit der Nichtnutzung.

289

8.! Dies hat zur lolge, dass sich sowohl die Anknpungspunkte r
die Abgabeplicht als auch die Bemessungsgrundlage als ungeeig-
net herausstellen: Der Rundunkbeitrag knpt an Raumeinheiten
an, sollte allerdings an Personen direkt anknpen, denn nur diese
konnen Rundunk empangen. Die Abgabe wird anhand der er-
muteten Rundunknutzung erhoben, hat aber ihren Grund in der
Bereitstellung eines Angebotes r die Allgemeinheit, on dem die
gesamte Beolkerung - auch bei nicht direkter Nutzung - proi-
tiert. Die Bemessungsgrundlage ist olglich ungeeignet, da sich der
Nutzen nicht klar abgrenzen lsst und somit kein indiidualisier-
barer Sonderorteil besteht.
9.! \eiterhin ist der Rundunkbeitrag gleichheitswidrig, weil er die
Inhaber on priat genutzten und nicht priat genutzten Krat-
ahrzeugen unterschiedlich behandelt, obwohl es hierr keine
sachliche Rechtertigung gibt. Au|erdem ist die Abgrenzung on
belasteten Raumeinheiten zu nicht belasteten Raumeinheiten nicht
nachollziehbar. Kritisch ist des \eiteren, dass das Vorliegen on
Lmpangsgemeinschaten in Betrieben unterstellt wird, dies aber
gar nicht regelm|ig der lall ist.
10.! Die \ahl der Raumeinheiten weist eher au einen ersteckten
Gertebezug hin und lsst den Rckschluss zu, dass die Auswahl
nicht systemgerecht getroen wurde, sondern lediglich der Beibe-
haltung der bisherigen Linnahmen bei gleichzeitiger Stabilitt der
Abgabenhohe dient.
11.! Durch die Ausgestaltung des Rundunkbeitrags sind die Merkmale
eines indiiduell zurechenbaren Vorteils bzw. einer Gegenleistung
- die tatbestandliche Voraussetzungen r das Vorliegen einer
Sonderlast und damit der Lrhebung einer nichtsteuerlichen Abga-
be sind - nicht gegeben. Der Gesetzgeber mochte explizit die All-
gemeinheit belasten und rechtertigt dies auch durch den struktu-
rellen Vorteil, der den nicht direkten Rundunknutzern durch die
Bereitstellung des oentlich-rechtlichen Rundunks zugute-
kommt. Der Rundunkbeitrag ist daher - ebenso wie die ehemali-

290

ge Rundunkgebhr - eine kompetenzwidrig zustande gekomme-
ne Zwecksteuer. Dies wird hier noch deutlicher, da zwar schon zu
Zeiten der Rundunkgebhr die Allgemeinheit belastet wurde,
durch das \egallen der Gerteabhngigkeit jedoch die Moglich-
keit der Nichtnutzung nun ollends entallen ist. 1rotzdem be-
misst sich der Rundunkbeitrag nicht nach der indiiduellen wirt-
schatlichen Leistungshigkeit, sondern nach der ermeintlichen
potentiellen Rundunknutzung.
12.! Dies hat zur lolge, dass die Belastungsgleichheit der Abgabe-
plichtigen erletzt wird, da ein einheitlicher Betrag erhoben wird
und somit unterschiedliche wirtschatliche Verhltnisse nicht be-
rcksichtigt werden. Deutlich wird der Sacherhalt bei der Belas-
tung on lilialbetrieben, da ihre berproportionale Abgabeplicht
nicht mit einer hoheren Leistungshigkeit, sondern lediglich mit
der hoheren Anzahl on Betriebssttten zusammenhngt. Des
\eiteren ersto|t der Rundunkbeitrag augrund seiner eras-
sungswidrigen Ausgestaltung gegen die allgemeine landlungsrei-
heit.
13.! Beihilerechtlich hingegen ist der Rundunkbeitrag unbedenklich,
da durch ihn keine neue Beihile begrndet wird. Somit unterliegt
die Rundunkinanzierung weiterhin der Beihileausicht, die Ver-
nderung durch die Linhrung des Rundunkbeitrags ist aber
nicht notiizierungs- und prplichtig.
14.! \erbung und Sponsoring sollten als weitere Linnahmequellen des
oentlich-rechtlichen Rundunks neben der Rundunkabgabe ab-
geschat werden. Der Linluss der \erbewirtschat au die Inhal-
te der Rundunkprogramme ist nicht hinnehmbar, da eine Viel-
altserengung und 1riialisierung der Angebote zu
werbereleanten Zeiten augrund der Quotenorientierung zu be-
obachten ist. Gleichzeitig haben die Linnahmen aus \erbung und
Sponsoring nur einen geringen Anteil an den Gesamteinnahmen.
15.! Die Rundunkinanzierung bedar augrund der Unzulssigkeiten
des Rundunkbeitrags einer Reorm. lierzu msste entweder eine

291

nichtsteuerliche Abgabe eingehrt oder eine zulssige Steuer ge-
schaen werden. Die Rundunkinanzierung ber eine nicht-
steuerliche Abgabe ist jedoch mittlerweile ausgeschlossen, soll der
Autrag des oentlich-rechtlichen Rundunks in seiner allgemein-
ntzigen lorm ortbestehen. Da der oentlich-rechtliche Rund-
unk ein Allgemeingut darstellt, das nicht nur einer abgrenzbaren
Gruppe zugutekommt, ist er auch om Gemeinwesen zu inanzie-
ren und die Abgabe als Gemeinlast auszugestalten.
16.! Demnach ist der oentlich-rechtliche Rundunk ber Steuern zu
inanzieren. Die Linrichtung einer eigenen Rundunksteuer
kommt zunchst nicht in Betracht, da es den Lndern an der Ge-
setzgebungskompetenz und den Rundunkanstalten an der Lr-
tragskompetenz hierzu ehlt. Zur Schaung solcher Kompetenzen
bedrte es einer Verassungsnderung. Au|erdem wrde eine
Rundunksteuer augrund der hiermit erbundenen Linnahme-
schwankungen die unktionsgerechte linanzausstattung des o-
entlich-rechtlichen Rundunks gehrden und weitere grundrecht-
liche Schwierigkeiten mit sich bringen.
1.! Die Rundunkanstalten sind daher ber bereits bestehende
Steuern zu inanzieren. Um die Staatserne bei einer Steuerinan-
zierung aus den Lnderhaushalten zu sichern, msste auch kntig
anhand des bisherigen Abgabenestsetzungserahrens der eror-
derliche linanzbedar ermittelt werden, in dessen lohe die Ln-
der laushaltstitel in ihre laushalte einzustellen htten. Die Mittel
in lohe dieser laushaltstitel wrden den Rundunkanstalten zu-
geleitet werden, ohne dass die Parlamente darau Linluss htten.
Somit gbe es keine weiteren Moglichkeiten der Beeinlussung der
Mittel zur Rundunkinanzierung seitens des Staates, au|er er er-
stie|e gegen seine eigenen Gesetze. Schwankungen in den Steuer-
einnahmen htten keinen Linluss au die unktionsgerechte li-
nanzausstattung. Zudem konnten durch die este Zuweisung der
notwendigen Mittel der Rundunkinanzausgleich und die weite-
ren Ausgleichszahlungen innerhalb der ARD entallen.

292

18.! Zur Kompensation der Ausgaben r die Rundunkinanzierung
mssten die Lnder Steuermehreinnahmen erhalten, damit sie wei-
terhin ihre laushalte ausgleichen konnten. Um die Allgemeinheit
moglichst ollstndig zu belasten, konnten die Linkommen-,
Korperschat- und Umsatzsteuern erhoht werden. Damit aller-
dings ausschlie|lich die Lnder, nicht aber der Bund und die Ge-
meinden, die Mehreinnahmen erhielten, wren die gesamten
Mehreinnahmen ber eine Anpassung der Zuteilung der Umsatz-
steuer an die Gebietskorperschaten den Lndern zuzuleiten.
Denn die Verteilung der Umsatzsteuer ist einachgesetzlich gere-
gelt und daher im Verhltnis leicht zu ndern, whrend die Lin-
nahmeanteile der Gebietskorperschaten an Linkommen- und
Korperschatsteuer in der Verassung estgeschrieben sind.
19.! \hrend ein Land seine eigene Rundunkanstalt inanzierte,
wren die linanzierungsanteile der Lnder r Mehrlnderanstal-
ten sowie r das ZDl und das DRadio anhand der Linwohner-
zahl zu bemessen. Dies wrde eine weitestgehend gerechte Vertei-
lung der neuen Lasten au die Lnder bewirken.
20.! Dennoch bestnden Unterschiede zwischen den Steuermehrein-
nahmen au der einen und den Rundunkinanzierungsausgaben
der Lnder au der anderen Seite. Um diese Unterschiede zu mi-
nimieren, konnten geringe Anpassungen an den lormeln zur Lr-
mittlung der Ausgleichszuweisungen bzw. Ausgleichsbeitrge im
Lnderinanzausgleich orgenommen werden.
21.! Das orgeschlagene Modell der Steuerinanzierung htte den
entscheidenden Vorteil, dass die Abgabeplichtigen anhand ihrer
wirtschatlichen Leistungshigkeit zur Rundunkinanzierung he-
rangezogen wrden und die umangreichen Regelungen zu Be-
reiungen, Staelungen etc. entallen konnten. lerner konnten die
Auwendungen zum Abgabeneinzug bei den Rundunkanstalten
wegallen und der Beitragsserice abgeschat werden. Die unkti-
onsgerechte linanzausstattung der Rundunkanstalten wre durch

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die Beibehaltung des Abgabenestsetzungserahrens und die li-
xierung der laushaltstitel gesichert.
22.! Luroparechtlich wre eine Steuerinanzierung des oentlich-
rechtlichen Rundunks aller Voraussicht nach ebenalls unpro-
blematisch, es wrde sich ermutlich weiterhin um eine bestehen-
de Beihile handeln.
23.! Line Steuerinanzierung wrde jedoch wahrscheinlich zu Akzep-
tanzproblemen in den Parlamenten hren, da sie kntig einen
staatsern ermittelten linanzbedar anerkennen mssten. Au|er-
dem msste der Bund die Steuererhohungen durchhren, da die
Lnder hierzu keine Kompetenz haben. Beide Schwierigkeiten
sind indessen rein politischer Natur, denn zum einen wre der
Lingri in das Budgetrecht der Parlamente erhltnism|ig, zum
anderen hat der Bund die Plicht, die ertikale Umsatzsteuerertei-
lung anzupassen, sollten sich die Linnahmen und Ausgabeer-
plichtungen zwischen den Gebietskorperschaten wesentlich er-
ndern. Dies wre bei einer Aunahme der Rundunkinanzierung
in die Lnderhaushalte der lall. Der Bund wre erner dazu er-
plichtet, eine Gesetzeslage zur Lrzielung der erorderlichen
Mehreinnahmen zu schaen, da er die Verantwortung r eine
angemessene linanzausstattung der Lnder trgt, damit sie ihre
erassungsrechtlich gebotenen Augaben erllen konnen.
24.! Uberdies ist anzunehmen, dass den Rundunkanstalten bislang
Mittel ber das lunktionsnotwendige hinaus zur Vergung ste-
hen. Denn das Abgaben