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Zeitschrift fr Hochschulrecht 5, (2006) Springer-Verlag 2006

Hans Pechar

Leistungsvereinbarung und Studienangebotsplanung1)


Abstract: Dieser Beitrag diskutiert, welche Mglichkeiten der Planung des Studienangebots es im Zuge der Leistungsvereinbarungen gibt, ber die 80% des staatlichen Hochschulbudgets vergeben werden. Diese Mglichkeiten werden durch die politischen Rahmenbedingungen, vor allem durch den offenen Hochschulzugang, der trotz jngster Einschrnkungen weiterhin fr die meisten Fcher gilt, drastisch eingeschrnkt. Eine Studienplatzfinanzierung im engeren Sinn ist daher im Rahmen der Leistungsvereinbarungen nicht mglich. Trotzdem knnten erste Schritte in diese Richtung unternommen werden.
Deskriptoren: Leistungsvereinbarung, Hochschulzugang, Studienplatzfinanzierung. UG 2002: 12, 13, 13a, 60, 63, 64, 65, 66, 124b.

I. Der hochschulpolitische Hintergrund) II. Rahmenbedingungen fr eine aktive Planung des Studienangebots 1. Der offene Hochschulzugang 2. Die kameralistische Steuerung des Studienangebots 3. nderungen beim Hochschulzugang 4. Was sind die Handlungsspielrume der Universitten? III. Basiselemente einer Studienplatzfinanzierung 1. Zahl der Studienpltze 2. Gewichtung der Fcher 3. Abstimmung von Angebot und Nachfrage durch Aufnahmeverfahren 4. Basisfinanzierung der Forschung IV. Ist eine Studienplatzfinanzierung im Rahmen der Leistungsvereinbarungen mglich?

I. Der hochschulpolitische Hintergrund


Die Implementierung des UG 2002 geht mit grund legenden Vernderungen in der Finanzierung der Universitten einher. sterreich hat sich von der kameralistischen Hochschulfinanzierung verabschiedet und ist im Begriff, ein neues Finanzierungsmodell zu implementieren. Die Details dieses Modells, das die Steuerungsphilosophie des New Public Management auf
) Erweiterte Fassung eines Vortrags auf dem Workshop Universitre Leistungsvereinbarungen im Spannungsfeld von Bestandssicherung, Transformation und Profilbildung im Wettbewerb der sterreichischen Forschungsgemeinschaft (16./17. Dezember 2005)

die Universitten bertrgt,) sind nicht Gegenstand dieser berlegungen. In unserem Zusammenhang reicht der Hinweis, dass die Universitten unter den Bedingungen des UG 2002 ein Globalbudget erhalten, ber das sie theoretisch voll disponieren knnen. In der Praxis ist diese Disponibilitt freilich stark eingeschrnkt, denn der Groteil des Budget fliet in Personalausgaben, und der Groteil des Personals ist pragmatisiert. Die Zuteilung des staatlichen Gesamtausgaben an die einzelnen Universitten erfolgt auf der Basis einen binren Zuteilungsmechanismus: 20% dieser Ausgaben werden in Form eines formelgebundenen Budgets vergeben, die Art der Berechnung dieses Budgetteils wird durch eine bereits bekannte Verordnung des Bildungsministeriums festgelegt. Die restlichen 80%) werden als Grundbudget auf der Basis von Leistungsvereinbarung vergeben, aber nach welchen Regeln dies vor sich gehen wird, darber gibt es viele widersprchliche Aussagen und eben so viele offene Fragen. Noch im Frhjahr 2006, knapp bevor die Verhandlungen ber die Leistungsvereinbarungen beginnen, ist weitgehend unklar, nach wel) Zur Diskussion ber New Public Management im Hochschulbereich vgl Brinckmann 1998. Im Fachhochschulbereich, der freilich um vieles weniger komplex ist, wurde dieses Steuerungsmodell schon Anfang der 1990er Jahre erprobt (vgl Pechar 2004). Dass es sich dort bewhrt hat, hat sicher die Bereitschaft und Akzeptanz fr den Versuch erhht, das NPM-Konzept in modifizierter Form auf den universitren Sektor zu bertragen. ) Genau genommen sind es 79%, da 1% des Budgets die Ministerreserve bildet.

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chen Kriterien die im Gesetz angefhrten qualitativen Leistungskomponenten (Ziele, Grundstze, Aufgaben) in quantitative Budgetzuteilungen transformiert werden. Man wei nur, dass bei der Bemessung des Grundbudgets die Kriterien Bedarf, Nachfrage, Leistung und gesellschaftliche Zielsetzung mageblich sein werden, und dass bei der Konkretisierung dieser Kategorien auf die leitenden Grundstze und Aufgaben der Universitt Bedacht zu nehmen ist (UG 2002, 13 (4)). Damit hat die Behrde bei der Festlegung des Grundbudgets in etwa dieselben Ermessensspielrume wie bisher. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die im UG 2002 vorgenommene Gewichtung von 80 (Zielvereinbarungen) zu 20 (formelgebundenes Budget) der Sache angemessen ist. Wre es nicht sinnvoller gewesen, jenen berlegungen zu folgen, die in einer frhen Phase der Diskussion ber die Vollrechtsfhigkeit der sterreichischen Universitten auf der Basis der in Deutschland gemachten Erfahrungen eher eine umgekehrte Gewichtung empfohlen haben? (vgl Ziegele 2000) Das Argument war: in kleinen Stadtstaaten, in denen es nur eine oder wenige Hochschulen und bersichtliche Strukturen gibt, bewhren sich Leistungsvereinbarungen sehr gut. Die groen Flchenstaaten) hingegen zeichnen sich durch eine Komplexitt aus, die nach Verfahren der Komplexittsreduktion verlangt. Daher hat hier ein Indikatorensystem und eine darauf basierende Formelbudgetierung, die eben dieser Komplexittsreduktion dient, eine wesentlich grere Bedeutung. Die sterreichische Hochschulpolitik hat sich diesen berlegungen bekanntlich nicht angeschlossen sondern sich bei der weiteren Konzeption des Finanzierungsmodells sehr stark an den Erfahrungen von Basel orientiert, einem kleinen Schweizer Kanton mit nur einer Universitt. Auch diese Frage kann hier nicht weiter diskutiert werden. Vielmehr geht es im Folgenden darum, welche Mglichkeiten der Planung des Studienangebots es im Rahmen der nunmehr gesetzlich fixierten Leistungsvereinbarungen gibt.

1. Der offene Hochschulzugang Der in sterreich praktizierte offene Hochschulzugang stellt eine besonders eigenwillige Version des schulischen Berechtigungswesens dar, das eine allgemeine Studienreife an ein Abgangszeugnis bestimmter Formen der Sekundarstufe bindet (Pechar 2005).) Die meisten europischen Lnder haben den Berechtigungscharakter von Reifezeugnissen in jenen Fchern eingeschrnkt, in denen es eine zu starke Diskrepanz zwischen Studiennachfrage und Ausbildungskapazitten gibt. In ganz Europa gibt es fr das Medizinstudium, in vielen Lndern aber auch fr andere Studien einen Numerus Clausus, der den Zugang zu diesen Fchern neben dem Reifezeugnis von zustzlichen Kriterien abhngig macht. Eine Ausnahme bildet der offene Hochschulzugang in sterreich, der den Ausbildungskapazitten keinerlei Beachtung schenkt. Vom offenen Hochschulzugang geht das Versprechen an die Gesellschaft aus, dass das Studienangebot durch die Nachfrage der Studierenden gesteuert wird. Damit sind grundlegende Grenzen einer Planung des Studienangebots sowohl seitens der Politik wie seitens der Universitten gegeben. Jede derartige Planung msste ja Kapazitten definieren, die der Studiennachfrage in der Folge Grenzen setzen. Genau das will aber die Politik des offenen Hochschulzugangs vermeiden. Das wirft zwei Fragen auf: Werden die ffentlichen Mittel bei einer ausschlielich nachfrageseitige Steuerung des Studienangebots optimal genutzt? Das wre nur dann der Fall, wenn die individuellen Studienwahlentscheidungen der Nachfrageseite im Aggregat dem gesellschaftlichen Bedarf an akademischen Qualifikationen entsprechen. Determiniert die Nachfrage tatschlich die Entwicklung der Studienkapazitten? Das ist, wie der nchste Abschnitt zeigen wird, nicht der Fall. 2. Die kameralistische Steuerung des Studienangebots Das Problem der Studienkapazitten wird unter den Bedingungen des offenen Hochschulzugangs seitens der staatlichen Hochschulpolitik nicht offen thematisiert. Natrlich verliert es deswegen nichts von seiner Brisanz, es wird nur der ffentlichen Diskussion entzogen. Bei nherem Hinsehen entpuppt sich das implizite Ver sprechen einer nachfrageseitigen Steuerung der Ausbildungskapazitten als reine Fiktion. Selbstverstndlich hat die staatliche Hochschulpolitik all die Jahre, in denen der offene Zugang proklamiert wurde, die Ausbildungskapazitten in einer von der studentischen Nach) Im Gegensatz dazu sind in den angelschsischen Lndern die schulischen Abschlusszeugnisse immer nur notwendige, nie hinreichende Voraussetzung fr den Zugang zu Universitten; es ist dort immer die Universitt, die entscheidet, welche ihrer Bewerber sie aufnimmt.

II. Rahmenbedingungen fr eine aktive Planung des Studienangebots


ber welche Dimensionen des Studienangebots knnen die universitren Leitungsorgane unter den gegen wrtigen hochschulpolitischen Rahmenbedingungen entscheiden? Bei der Diskussion dieser Frage mssen folgende Aspekte bercksichtigt werden: Die Politik des offenen Hochschulzugangs Die langjhrige Hochschulfinanzierung innerhalb der Kameralisitk Der Umbruch beim Hochschulzugang in der Folge des EuGH Urteils
sterreich ist von seiner Bevlkerungszahl, der Zahl seiner Universitten und der Komplexitt seines Hochschulsystems her in etwa mit den groen deutschen Lndern vergleichbar.
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frage deutlich abweichenden Weise gesteuert. Daran ist nichts auszusetzen, man kann das geradezu als Verantwortung der staatlichen Hochschulpolitik betrachten. Htte sie es nicht gemacht und die Mittel entsprechend der studentischen Nachfrage verteilt, wrden etwa die Technischen Universitten nur den halben Personalstand aufweisen, whrend etwa die Institute fr Publizistik oder Politikwissenschaft den fnf- bis zehnfachen Personalstand htten. Allerdings kann man der Hochschulpolitik die Form vorwerfen, in der sie Schwerpunkte setzte. Bis vor wenigen Jahren erfolgte das durch staatliche Detailbudgetierung im Rahmen der kameralistischen Hochschul finanzierung. Der Staat stattete die einzelnen Institute bzw Studienrichtungen mit Personal und Sachmittel aus, aber er machte die Kriterien, nach denen er dabei vorging, nicht transparent. Daher kann man letztlich nur spekulieren, inwieweit die Mittelverteilung Ergebnis bewusster (aber nicht publik gemachter) Politik war und inwieweit sie einem zufallsgesteuerten Prozess unterlag. Fest steht jedenfalls, dass dieser Widerspruch zwischen dem Versprechen der Nachfrageorientierung durch den offenen Hochschulzugang und einer davon abweichenden Steuerung der Ausbildungskapazitten zum Problem grotesk berfllter Massenfcher gefhrt hat. Die Ungleichgewichte in der Ressourcenausstattung hat in den letzten Jahren ein Ausma erreicht, das den Bergriff Zweiklassenuniversitt durchaus angemessen erscheinen lsst. In vielen Massenfchern ist ein regulrer Studienbetrieb unmglich geworden. Das Bildungsministerium leugnet die Probleme der Massenfcher nicht gnzlich, aber es versucht sie mit dem Hinweis zu beschnigen, dass es nur wenige Fcher (von mehr als 200) seien, in denen diese Probleme auftreten. Abgesehen davon, dass dies fr die Betroffenen ein schwacher Trost ist: Es ist schon richtig, dass nur wenige Fcher unter katastrophalen Studienbedingungen leiden, aber in diesen Fchern schlielich sind es Massenfcher ist ein groer Teil der Studierenden inskribiert. Eine grobe Schtzung ergibt folgendes Bild: Etwa 50% der Studierenden befinden sich in Fchern mit einer durchschnittlichen Ausstattung. Es sind vermutlich weniger als 20%, deren Studienbedingungen gnstiger als der Durchschnitt sind. Vermutlich mehr als 30% der Studierenden befinden sich in Massenfchern mit einer inakzeptablen Ausstattung. Die Frage, ob die sterreichischen Universitten vom Staat ausreichend finanziert werden, wird heftig und naturgem kontrovers diskutiert. Aus einer international vergleichenden Perspektive und unter Bezugnahme auf hochaggregierte Indikatoren (Hochschulausgaben als Anteil des BIP) zeigt sich, dass die Hochschulen in einigen Lndern deutlich grozgiger finanziert werden (etwa Nordamerika oder die nordischen Lnder Europas). Andererseits geben einige Lnder mit vergleichbarer Wirtschaftskraft (etwa Deutschland) weniger aus

(OECD 2005). sterreich liegt im OECD Mittelfeld, kein Grund zur Euphorie, aber auch keiner fr apokalyptische Betrachtungen. Dennoch hat sterreich ein Problem, das es in dieser radikalen Form in wenigen, mglicherweise keinem anderen Land gibt: die durch keine sachlichen Argumente gerechtfertigte Ungleichverteilung in der Ressourcenausstattung der einzelnen Studienbereiche (in Relation zur Zahl der Studierenden). Sie lsst sich durch das Zusammenwirken von offenem Hochschulzugang und kameralistischer Ressourcensteuerung ber viele Jahre hinweg erklren. Es stellt sich die Frage, ob die Leistungsvereinbarungen zur schrittweisen Linderung dieses Problems beitragen knnen. 3. nderungen beim Hochschulzugang Eine wesentliche Vernderung in den hochschulpolitischen Rahmenbedingungen ist die Relativierung des offenen Hochschulzugangs, die im Juli 2005 als Folge des EuGH Urteils beschlossen wurde. Da der EuGH von sterreich verlangt, allen Unionsbrgern dieselben Zulassungsbedingungen zu gewhren, die bislang auf sterreichische Staatsbrger beschrnkt waren,) hat der Gesetzgeber in Form einer Novelle zum UG 2002 (124b) den Universitten gestattet, Obergrenzen in jenen Fchern festzulegen, in denen es in Deutschland einen zentralen Numerus Clausus (NC) gibt. Diese Regelung gilt auf zwei Jahre befristet; die Regierung begreift den 124b also als Notmanahme, hlt aber grundstzlich am offenen Hochschulzugang fest. Damit hat die sterreichische Hochschulpolitik erstmals in der jngeren Vergangenheit auch bei Universitten die Mglichkeit eingerumt, dass die vom Staat finanzierten Ausbildungskapazitten berschritten werden knnten. Und zwar deshalb, weil es in dem bevlkerungsstarken Deutschland eine groe Zahl von in NC-Fchern abgewiesenen Bewerbern gibt, die sich angesichts der neuen Rechtslage an sterreichischen Universitten einschreiben knnten. Es ist kein Zufall, dass die deutschen NC-Fcher weitgehend mit den am strksten berlasteten sterreichischen Massenfchern identisch sind. Sind damit die oben thematisierten Kapazittsprobleme in diesen Massenfchern behoben? Davon kann keine Rede sein, denn bezglich der Kapazitts obergrenzen fhrt die UG 2002 Novelle 124b (2) aus: Bei der Festsetzung der Zahl der Studierenden ist sicher zu stellen, dass in den jeweiligen Studien mindestens gleich vielen Studierenden wie bisher das Studium mglich ist. Diese Novelle zum UG 2002 beugt somit einer weiteren Verschlechterung der Bedingungen in den Massenfchern durch einen unkontrollierbaren Zustrom deutscher NC-Flchtlinge vor, sie ist aber kein Schritt zur Entlastung der in den Jahren davor akkumu) Also offenen Zugang zu allen Fchern und Universitten, sofern die Bewerber ber einen dem sterreichischen Reifezeugnis gleichwertigen Schulabschluss verfgen.

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lierten Probleme. Sie friert einen unbefriedigenden Zustand gleichsam ein. Im Februar 2006 wurden die Notmanahmen vom Sommer 2005 in eine Neuregelung des Hochschulzugangs umgewandelt. Dabei wurden Inlnderquoten (Safeguard-Regelung) eingefhrt, wobei 75% der Studienpltze fr Personen mit sterreichischem Reifezeugnis reserviert sind, 20% fr EU-Brger und 5% fr Nicht-EU-Brger. Ob diese Regelung im Falle einer neuerlichen Klage vor dem EuGH bestehen wird, ist umstritten. Die Verfassungsjuristen tendieren zu einer positiven, die Europarechtler zu einer negativen Antwort. Gleichzeitig mit der Quotenregelung wurden fr die Medizin neue, und zwar realistische Ausbildungskapazitten festgelegt; in diesem Fach wurden die Studienpltze auf weniger als die Hlfte (von mehr als 3.500 auf 1.500) reduziert. Bei den brigen Fchern, bei denen durch die UG 2002 Novelle 124b (2) eine Zugangsbeschrnkung eingefhrt wurde, wird hingegen diskutiert, ob man an den ohnehin fiktiven Obergrenzen festhalten soll, da es in diesen Fchern keine ausreichende Bedrohung durch deutsche Numerus Clausus-Flchtlinge gbe. Die Bildungsministerin hlt es fr wahrscheinlich, dass diese nach dem Wintersemester 2007/2008 wieder fallen werden (APA vom 15. Mrz 2006). 4. Was sind die Handlungsspielrume der Universitten? In der ffentlichen Diskussion wird andererseits der Umstand, dass die Universitten nun ber ein Globalbudget verfgen, vielfach so interpretiert, dass sie nun selbst fr eine Ausstattung aller Institute verantwortlich seien, die den Erfordernissen des Studienbetriebs entspricht. Scheinbar erffnet ja das Globalbudget im UG 2002 die Mglichkeit, die zuvor erwhnten Ungleichgewichte in den Betreuungsrelationen zwischen verschiedenen Studienrichtungen auszugleichen. Faktisch sind diese Mglichkeiten aber aus mehreren Grnden sehr eingeschrnkt: Erstens, weil die aus der kameralistischen Vergangenheit geerbte Personalausstattung der unterschiedlichen Basiseinheiten auf Grund unkndbarer Dienstverhltnisse kurzfristig nicht disponibel ist. Zweitens gibt es viele Disparitten, die nicht innerhalb, sondern zwischen den Universitten bestehen. Drittens und das ist der fr die folgenden ber legungen wichtigste Aspekt ist es unter den Bedingungen des offenen Hochschulzugangs fraglich, ob Umverteilungsmanahmen eine Erfolg versprechende Strategie sind, das Elend der Massenfcher zu beheben. Wenn die Universitten keine Steuerungsmglichkeiten haben und keine fachspezifischen Studienkapazitten definieren knnen, sind einige dieser Massenfcher ein Fass ohne Boden. Eine Verbesserung der Studienbedingungen hat dann

nur den Effekt, zustzliche Studiennachfrage anzuziehen. Aus diesen Grnden vertrete ist eine Bereinigung der Ausstattungsmngel in den Massenfchern nur mglich, wenn bei der Festsetzung des Grundbudgets im Zuge der Leistungsvereinbarungen Studienplatzkapazitten explizit und mglichst przise festgelegt werden. Ich werde in der Folge das Grundgerst einer Studienplatzfinanzierung skizzieren und im 4. Abschnitt die Frage diskutieren, ob im Rahmen der Leistungsvereinbarungen eine Studienplatzfinanzierung mglich ist.

III. Basiselemente einer Studienplatzfinanzierung


In fast allen Lndern, in denen die Universitten ber ein Globalbudget verfgen, werden die ffentlichen Mittel auf der Basis einer Studienplatzfinanzierung vergeben. Auch die Finanzierung der sterreichischen Fachhochschulen durch den Bund folgt diesem Modell.) In unserem Zusammenhang geht es nicht um die Details und mannigfachen Varianten einer Studienplatzfinanzierung, sondern nur um deren Grundkomponenten. Diese bestehen aus einem Mengengerst, das festlegt wie viele Studienpltze es gibt (bzw vom Staat finanziert werden); einem Preisgerst, das Standardkosten (Normkosten) pro Studienplatz definiert, wobei eine Ge wichtung unterschiedlicher Studienfcher nach dem Finanzbedarf unerlsslich ist; und einem Verfahren zur Abstimmung von Angebot und Nachfrage. 1. Zahl der Studienpltze Eine Studienplatzfinanzierung beruht auf einer expliziten und bindenden Vereinbarung zwischen Universitten und Staat ber die ffentlich finanzierten Ausbildungskapazitten in bestimmten Fachbereichen. Der Vereinbarungscharakter ist konstitutiv fr die Defini tion von Kapazitten, denn keine der beiden Seiten kann diese Gre einseitig festlegen. Bei dieser Vereinbarung mssen unterschiedliche Gesichtspunkte und Interessen abgewogen werden: Autonome und vollrechtsfhige Universitten mssen selbst entscheiden, wie viele Studienpltze in welchen Bereichen sie anbieten knnen und wollen. Diese Entscheidung ist von zahlreichen Aspekten abhngig, die im weitesten Sinn mit dem Profil und den Zielen einer Universitt zu tun haben. Wenn der Staat den Universitten diese Definitionsmacht verweigert, ist eine Profilbildung nur in einem sehr eingeschrnktem Ma mglich.
) Die Fachhochschulen erhalten zustzliche Mittel von den Lndern, Gemeinden, Kammern und aus anderen Quellen, die nach unterschiedlichen Kriterien vergeben werden.

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Nur die politischen Entscheidungstrger knnen definieren, wie viele Mittel der Staat fr die Ausbildungsleistungen der Universitten bereitstellen kann bzw will. Auf hchstem Aggregationsniveau, bei der Festlegung des Hochschulbudgets, erfolgt diese politische Entscheidung schon derzeit in einer transparenten Form. Der offene Hochschulzugang beruht aber auf der Illusion, mit begrenzten Mitteln sei eine nach oben offene Zahl von Studienpltzen vereinbar. Weil die Absurditt einer solchen Annahme klar erkennbar ist, wenn man sie in dieser Form ausspricht, vermeidet die Politik des offenen Hochschulzugangs jede explizite und przise Thematisierung dieses Sachverhalts. Von Studienpltzen spricht die sterreichische Hochschulverwaltung nur bei Fachhochschulen und anderen tertiren Einrichtungen, nicht jedoch bei Universitten. Bei einer Studienplatz finanzierung werden die Konsequenzen begrenzter ffentlicher Mittel auch im Universittsbereich ex plizit thematisiert und in Vereinbarungen mit den einzelnen Universitten festgehalten. Beide Seiten, Staat und Universitten, bringen ihre jeweilige Expertise zur Klrung der Frage ein, welchen gesellschaftlichen Bedarf es an Absolventen der verschiedenen Fachbereiche es gibt. Von Vertretern des offenen Hochschulzugangs wird hufig eingewandt, dass dieser Bedarf nicht prognostiziert werden knne. Richtig ist, dass es keine punktgenauen Prognosen gibt. Solche sind aber auch nicht erforderlich. Innerhalb gewisser Bandbreiten kann man selbstverstndlich vernnftige Annahmen ber die Entwicklung des Bedarfs bzw die Arbeitsmarkt chancen gewisser Absolventengruppen treffen. Solche Annahmen sind nicht nur mglich, sie sind schlicht unverzichtbar. Auch unter den Bedingungen des offenen Hochschulzugangs haben die freilich nicht argumentationspflichtigen Hintergrundannahmen diverser Entscheidungstrger die Entwicklung der Ausbildungskapazitten gesteuert. Wenn alle Akteure ihre Einschtzungen in einer fr die andere Seite nachvollziehbaren Form argumentieren, kann das nur ein Gewinn fr die Hochschulpolitik eines Landes sein. Dieser Aspekt: die Definition von Studienkapazitten und Festlegung von Obergrenzen ist das hochschul politisch umstrittenste Element einer Studienplatzfinanzierung, da dies mit dem offenem Hochschulzugang nicht vereinbar ist. Gelegentlich wird argumentiert, dass eine solche Festlegung mit dem Grundrecht auf Bildung unvereinbar sei. Dieser Einwand wird vor allem von Personen bzw Gruppen formuliert, die zugleich be sonderen Nachdruck darauf legen, dass Bildung ein ffentliches Gut sei. Es ist aber ein Merkmal ffentlicher Gter, dass die politischen Entscheidungstrger die Art und Menge dieser Gter definieren. In dem Ausma, in dem Hochschulbildung als ffentliches Gut betrachtet werden kann, ist es nicht nur legitim, sondern unerlsslich, dass der Staat das Angebot steuert.

2. Gewichtung der Fcher Weniger kontrovers ist das Erfordernis, die unterschiedlichen Ausbildungskosten der einzelnen Fchergruppen durch ein Preisgerst abzubilden. Auch dieser Aspekt beinhaltet ein erhebliches Konfliktpotenzial, aber hier geht es vorwiegend um Konflikte innerhalb der akademischen Gemeinschaft. Dass die Meisterklasse einer Kunstuniversitt oder die klinische Phase des Medizinstudiums hhere Kosten verursachen als ein paper and pencil Fach, auf solche Gemeinpltze wird man sich rasch einigen knnen. Aber eine dezidierte Gewichtung fr das gesamte Fcherspektrum festzulegen, ist zweifellos ein beraus konfliktreicher Prozess, und der Wunsch, solchen Konflikten aus dem Weg zu gehen, ist vermutlich einer der Grnde, warum in sterreich bislang keine explizite Gewichtung der verschiedenen Studien fcher vorgenommen wurde. Faktisch wurde natrlich andauernd gewichtet, aber in Form zahlloser Einzelfallentscheidungen, wobei die Ministerialbrokratie von ihrem Ermessensspielraum Gebrauch machte, und die Vertreter der Universitten ihren Einfluss und ihr Verhandlungsgeschick einsetzten. Auf diese Weise wurde die Gewichtungsproblematik mit verschiedenen Besonderheiten und Zufllen vermengt und nie einer systematischen Klrung unterzogen. Unter den Bedingungen der Kameralistik war eine mglichst intransparente Hochschulfinanzierung auch im Interesse von Politik und Ministerialbrokratie, da jede explizite Verfahrensregel deren Ermessenspielraum begrenzt htte. Innerhalb der akademischen Gemeinschaft einen Konsens ber eine Gewichtung der Fcher zu erzielen ist zwar schwierig, aber nicht unmglich. In vielen Lndern gibt es eine solche Gewichtung. Die zT erheblichen Unterschiede in den Preisgersten solcher Lnder zeigen, dass es keine eindeutige oder gar natrliche Gewichtung der Ausbildungskosten gibt, sondern dass diese Gewichtung Ergebnis von Konventionen ist. Sowohl der Grad der Ausdifferenzierung wie das Ausma der Spreizung variieren. So gibt es zB im Ver einigten Knigreich ein vierstufiges Preisgerst, wobei zwischen dem klinischen Teil der medizinischen Ausbildung (Faktor 4), Fchern mit intensivem Laborbezug (Faktor 1,7), Fchern mit Elementen von Labor- oder Feldforschung (Faktor 1,3) und allen brigen Fchern (Faktor 1) unterschieden wird (HEFCE 2005). Dagegen gibt es in den Niederlanden nur zwei Preiskategorien, die teuren Fcher erhalten um den Faktor 1,5 mehr als den Grundbetrag (Richter 1998). Auch an den sterreichischen Fachhochschulen gibt es ein zweistufiges Preisgerst, die technischen Fcher erhalten annhernd um den Faktor 1,2 mehr als den Grundbetrag (Pechar 2004). Eine Lsung, mit der alle Akteure zufrieden sind, ist unvorstellbar. Ich vermute aber, dass eine formelle bereinkunft ber die unterschiedlichen Ausbildungskosten trotz solcher Konflikte das hochschulpolitische Klima verbessert, da sie erstens fr alle Akteure zu einer erhh-

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ten Berechenbarkeit fhrt; und zweitens die Hochschulpolitik um die zahllosen Konflikte bei den Einzelfallentscheidungen entlastet. Denn die Alternative lautet nicht: gewichten oder nicht gewichten; sondern: nach expliziten und transparenten Regeln gewichten oder in Form von Ermessensentscheidungen, deren Mastbe sich von Mal zu Mal ndern. 3. Abstimmung von Angebot und Nachfrage durch Aufnahmeverfahren Da es keine prstabilierte Harmonie zwischen Angebot und Nachfrage von Studienpltzen gibt, sind Verfahren zu deren Abstimmung erforderlich. Der offene Hochschulzugang ist die feierliche Verzichterklrung auf ein solches Verfahren, freilich um den Preis, dass die Diskrepanzen zwischen Angebot und Nachfrage im Inneren der Universitten zu Verwerfungen fhren, desolate Studienbedingungen und lange Wartezeiten verursachen und schlielich in Form von Studienabbruch oder Knockout Prfungen bereinigt werden. In sterreich gibt es eine starke Fundamentalopposition gegen Aufnahmeverfahren an Universitten. Solche Verfahren wrden der Willkr Tr und Tor ffnen, da es keine sachlich vertretbaren Kriterien zur Auswahl der Bewerber gbe. Zu diesem Urteil gelangt man, wenn man an knftige Aufnahmeverfahren nicht einlsbare Ansprche wissenschaftlicher Objektivitt erhebt (zB was die prognostische Validitt hinsichtlich des Studienerfolgs betrifft). In der Realitt folgt die Studienzulassung einer hnlichen Entscheidungslogik wie die Benotung einer Prfung. Diese wird in Einzelfllen als ungerecht empfunden, aber das Prinzip der Bewertung wird akzeptiert, weil Zertifizierung einen integralen Bestandteil formaler Bildungsprozesse bildet. Es ist die Verantwortung der Leitungsorgane, die Kriterien und Verfahren der Aufnahme festzulegen, die mit dem Profil der eigenen Hochschule bereinstimmen. Dafr sind Ermessensspielrume ntig, aber das macht die Eingangsselektion zu keinem Willkrakt. Bei der Formulierung von Aufnahmekriterien mssen Ziel konflikte unterschiedlicher Art abgewogen werden. Unter der Voraussetzung einer Studienplatzfinanzierung bringen mehr Studenten hhere Einnahmen, strengere Kriterien erhhen die Reputation. Bei ffentlichen Institutionen sind solche Entscheidungen rechenschaftspflichtig, aber dies darf nicht so eng interpretiert werden, dass das Management in seiner Handlungsfhigkeit gelhmt wird. Der Staat muss durch entsprechende Rahmenbedingungen dafr sorgen, dass kein unvershn licher Konflikt zwischen den Ermessenspielrumen der Hochschulen einerseits, den Ausbildungschancen der Studierenden und den Qualifikationsanforderungen der Gesellschaft andererseits entsteht. Der beste Weg, dies sicher zu stellen, ist eine Studienplatzfinanzierung, bei der jede Limitierung des Angebots an Studienpltzen eine aliquote Krzung der staatlichen Basissubvention nach sich zieht.

4. Basisfinanzierung der Forschung Die Finanzierung der Forschung ist nicht Gegenstand dieses Papers. Ein kurzer Exkurs zu diesem Thema erscheint dennoch angebracht, da der Grundsatz der Einheit von Lehre und Forschung gelegentlich als Argument angefhrt wird, warum eine Studienplatzfinanzierung an Universitten unmglich sei. Ein solcher Finanzierungsmodus sei nur an Fachhochschulen mglich, denen eine reine Ausbildungsfunktion zugeschrieben wird. Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Es gibt mehrere Mglichkeiten, die Finanzierung der Forschung mit einer Studienplatzfinanzierung zu kombinieren: Wenn man von der gelufigen Vorstellung ausgeht, Forschung und Lehre seien ein Kuppelprodukt von Universitten, liegt es nahe, die Basisfinanzierung der Forschung in Form eines Overhead pro Studienplatz zuzuteilen; das erfolgt zB in den Niederlanden. Eine Alternative besteht in einer von der Lehre gesonderten Basisfinanzierung der Forschung. Das erfolgt zB im Vereinigten Knigreich in Form des Research Assessment Exercise (Pechar 2006). Schlielich knnte man mit dem Argument, dass die Mittelzuteilung in diesem Fall einem Peer Review Verfahren unterliegt die Basisfrderung der Forschung zugunsten der von den Wissenschaftsfonds gefrderten Projektforschung reduzieren (Hornbostel 2001).

IV. Ist eine Studienplatzfinanzierung im Rahmen der Leistungsvereinbarungen mglich?


Auf den ersten Blick scheint das nicht der Fall zu sein. Man kann sogar die Vermutung vertreten, dass die Leistungsvereinbarung in ihrer derzeitigen Form darauf zugeschnitten ist, mit dem offenen Hochschulzugang vereinbar zu sein. Daher die Unschrfe in den gesetzlichen Bestimmungen, die widersprchlichen Aussagen der politischen Akteure, der Verzicht auf Indikatoren, mit deren Hilfe man Ausbildungskapazitten definieren knnte. Die Hegemonialmacht der den offenen Zugang sttzenden Deutungsmuster ist trotz der aufbrechenden Widersprche noch sehr stark. Bei der Konzeption eines neuen Finanzierungsmodells hat es die Politik nicht gewagt, an diesem Tabu zu rtteln. Das EuGH-Urteil wre ein window of opportunity gewesen, die allen Beteilig ten ohne Gesichtsverlust den Ausstieg aus einer Sackgasse ermglicht htte.) Diese Chance wurde nicht genutzt.
) Es ist kaum zehn Jahre her, da hat die sterreichische Hochschulpolitik mit Berufung auf europische Entwicklungen innerhalb krzester Zeit einen radikalen Kurswechsel vollzogen. Die Universitten hatten gerade erste Schritte gesetzt, um das neue UniStG zu implementieren, als sich auch sterreich dem Bologna Prozess anschloss. Diesmal hat die Regierung das europische Argument nicht genutzt, sich statt dessen

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Dennoch sollte man die Mglichkeit nicht vorschnell verwerfen, sich ber die Leistungsvereinbarungen einer Studienplatzfinanzierung pragmatisch anzunhern. Man knnte versuchen, im Zuge der Leistungsvereinbarungen fr bestimmte Fcher Ausbildungskapazitten festzulegen und zugleich Verfahren definieren, die die Universitten davor schtzen, dass die Kapazittsobergrenzen berschritten werden. Da die Entscheidungsspielrume der Universitten bei der Studienzulassung stark begrenzt sind, knnte dies nur im Rahmen der Studien eingangsphase erfolgen. Folgende Punkte erscheinen wichtig, sofern man diesen Weg beschreiten mchte: Eine Ausnahmeregelung mit der EU darf zu keiner Abkehr von den mittlerweile festgelegten Obergrenzen fhren. Im Zuge mehrjhriger bergangslsungen mssen realistische Obergrenzen fr die Massenfcher definiert werden. Sinnvoll knnte auch eine Neudefinition der Studieneingangsphase sein. Derzeit wird ihr Informationsund Orientierungscharakter betont, an ihrem Ende kann es zur Selbstselektion kommen. Zu berlegen wre einerseits ihre Verkrzung, zum anderen msste neben der Orientierungs- eine explizite Selektionsfunktion der Studieneingangsphase definiert werden. Eine Studienplatzfinanzierung, die den im 3. Abschnitt diskutierten Anforderungen entspricht, ist im Zuge der 2006 abzuschlieenden Leistungsvereinbarungen nicht mglich. Mit einigem Geschick knnte man aber Lsungen erzielen, die einen ersten Schritt in diese Richtung darstellen.
der populreren Alternative einer Mobilisierung nationaler Abwehrreflexe gegen ein von Brssel kommendes Diktat angeschlossen.

Literatur
Brinckmann, Hans (1998): Die neue Freiheit der Universitt. Operative Autonomie fr Lehre und Forschung an Hochschulen. Berlin: edition sigma. HEFCE (2005): Funding higher education in England. How HEFCE allocates its funds. HECFE publications 2005/34. www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2005/05_34/05_34.pdf Hornbostel, Stefan (2001): Die Hochschulen auf dem Weg in die Audit Society. ber Forschung, Drittmittel, Wettbewerb und Transparenz. In: Stlting, Erhard/Schimank, Uwe (Hrsg): Die Krise der Universitten. Leviathan Sonderheft 20/2001. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 139158. OECD (2005): Bildung auf einen Blick. OECD-Indikatoren 2005. Paris: OECD Pechar, Hans (2004): Fachhochschulen als Innovationsmotor das FHStG steht am Beginn einer neuen hochschulpolitischen Reformphase. In: Prisching/Lenz/Hauser (Hrsg): 10 Jahre FHStG. Fachhochschul-Recht zwischen Bewhrung und Reform. Wien: Verlag sterreich, 6792. Pechar, Hans (2005): Der sterreichische Hochschulzugang nach dem EuGH-Urteil. Zeitschrift fr Hochschulentwicklung 06 (Dezember 2005), S 518 Pechar, Hans (2006): Vom Vertrauensvorschuss zur Rechenschaftspflicht. Der Paradigmenwechsel in der britischen Hochschul- und Forschungspolitik seit 1980. sterreichi sche Zeitschrift fr Politikwissenschaft (ZP), 35 Jg. H. 1, 5773 Richter, Roland (1998): Der niederlndische Weg zur Modernisierung der Hochschulen. Frankfurt/Main: GEW. Ziegele, Frank (2000): Mittelvergabe und Zielvereinbarungen Finanzierungsinstrumente eines neuen Steuerungsmodells im Verhltnis Staat Hochschule, in: Titscher, S. ua: Universitten im Wettbewerb Zur Neustrukturierung sterreichischer Universitten, Mnchen: Mering, 331381. Korrespondenz: a.o. Univ.-Prof. Dr. Hans Pechar, Universitt Klagenfurt Fakultt fr Interdisziplinre Forschung und Fortbildung (IFF), Schottenfeldgasse 29 1070 Wien, sterreich, e-mail: hans.pechar@uni-klu.ac.at