Sie sind auf Seite 1von 14

POLITIK HUKUM KEPEMILIKAN ASING PADA PERBANKAN NASIONAL

LAW POLITIC OF THE FOREIGN OWNERSHIP IN THE NATIONAL BANKS

Dian Cahyaningrum
P3DI Bidang Hukum, Gedung Nusantara 1 Lantai 2, Setjen DPR RI,
Jl. Jend. Gatot Subroto, Jakarta Pusat 10270,
email: cahyaningrum@yahoo.com

Naskah diterima: 5 Maret 2015


Naskah direvisi: 7 Mei 2015
Naskah diterbitkan: 22 Juni 2015

Abstract
The increasing of foreign ownership of shares in the national banks is currently quite disturbing. This is
due the laws and regulations of banking sector that open opportunities for foreigners to own shares of
the bank up to 99%. This opportunity is meant to broden share ownership of banks and facilitate the
bank to improve its capital structure. In fact, these laws have created positive and negative implications.
This positive implications are namely the creation of Good Corporate Governance and the increasing
performance of the bank. However, these laws can also cause negative implications, which are bank will be
controlled by foreigners; will be contracted market share of bank owned by Indonesian citizens and/or legal
entities; banks tend to provide consumer credit; revenue and profit recorded in foreign bank; the high risk
of capital flight out of the country in case of a crisis. Concerning the positive and negative implications, it is
important to conduct in depth assessment of whether or not the foreign ownership of shares in the national
bank should be restricted in the law.
Key words: banks, foreign ownership, shares, law politic

Abstrak
Meningkatnya kepemilikan asing atas saham bank yang saat ini meresahkan disebabkan peraturan
perundang-undangan sektor perbankan membuka kesempatan bagi asing untuk memiliki saham
bank hingga mencapai 99%. Dibukanya kesempatan ini dimaksudkan untuk memperluas
kepemilikan saham bank dan mempermudah bank untuk meningkatkan struktur permodalan.
Pengaturan ini menimbulkan implikasi positif, yaitu terciptanya Good Corporate Governance dan
meningkatnya kinerja bank. Namun pengaturan tersebut juga dikhawatirkan dapat menimbulkan
implikasi negatif yaitu bank dikendalikan oleh asing; terdesaknya pangsa pasar bank yang dimiliki
Warna Negara Indonesia dan/atau Badan Hukum Indonesia; bank cenderung memberikan kredit
konsumtif; penghasilan dan keuntungan bank disimpan di luar negeri; dan tingginya risiko pelarian
modal ke luar negeri jika terjadi krisis. Sehubungan dengan implikasi positif dan negatif tersebut,
perlu ada pengkajian yang mendalam mengenai perlu atau tidaknya pembatasan kepemilikan
asing atas saham bank dalam Undang-Undang.

Kata Kunci: bank, kepemilikan asing, saham, politik hukum

I. PENDAHULUAN Analisis dan Publikasi Data Bisnis Indonesia


A. Latar Belakang (KataDatta), Meta Dharmasaputra, bahwa
Kepemilikan asing pada perbankan nasional peta perbankan nasional dalam waktu satu
semakin meningkat. Hal ini sebagaimana dasawarsa terakhir menurun signifikan. Pangsa
dikemukakan oleh Direktur Eksekutif Lembaga aset bank swasta nasional menurun sekitar

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 79


20%, dari 42% pada tahun 1998 menjadi 22% Asian Banking Integration Framework (ABIF)
pada tahun 2011. Begitupula pangsa aset bank meskipun 9 negara telah menyetujuinya,
Badan Usaha Milik Negara (BUMN) juga turun apabila asas resiprokal tidak disepakati.
9%, dari 44% pada tahun 1998 menjadi 35% Sebagaimana dikemukakan oleh Wakil Ketua
pada tahun 2011. Porsi kepemilikan pemerintah Komisi XI DPR RI Periode 2009-2014, Harry
di bank-bank BUMN semakin menurun pada Azhar Aziz, penerapan asas resiprokal juga telah
saat bank BUMN tersebut menambah modal diakomodasi dalam draft Rancangan Undang-
melalui rights issue. Kepemilikan Pemerintah di Undang (RUU) Perbankan inisiatif DPR RI
Bank Mandiri hanya sebesar 60%, Bank Negara Periode 2009-2014.4
Indonesia (BNI) 60% dan Bank Tabungan Kepemilikan mayoritas asing di perbankan
Negara (BTN) sebesar 71,9%. Sebaliknya nasional pada dasarnya tidak dapat dilepaskan
pangsa bank swasta milik asing meningkat dari politik hukum kepemilikan asing pada
cukup tajam, dari hampir 0% menjadi 21%. perbankan nasional yang terdapat pada
Apabila kantor cabang bank asing dan bank peraturan perundang-undangan yang mengatur
campuran dijumlah, total pangsa pasar milik sektor perbankan, di antaranya Undang-
asing di Indonesia mencapai 34%.1 Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang
Kepemilikan asing yang terus meningkat Perbankan sebagaimana telah diubah dengan
di perbankan nasional mendapatkan perhatian Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998
serius dari bankir Indonesia dan DPR RI, tentang Perubahan Atas Undang-Undang
khususnya Komisi XI DPR RI Periode 2009-2014 Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan
yang membidangi perbankan. Meningkatnya (UU Perbankan), serta aturan pelaksananya
kepemilikan asing menimbulkan kekhawatiran yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun
dan keprihatinan, apalagi cukup sulit bagi 1999 tentang Pembelian Saham Bank Umum.
perbankan nasional melakukan ekspansi usaha Untuk itu menarik untuk melakukan kajian
dengan mendirikan cabangnya di luar negeri mengenai politik hukum kepemilikan asing
karena terkendala kebijakan dari negara yang pada perbankan nasional.
bersangkutan. Sebagai contoh, sebagaimana
dikemukakan oleh Wakil Direktur Utama B. Perumusan Masalah
Bank Mandiri, Riswinandi, PT Bank Mandiri Meningkatnya kepemilikan asing pada
Tbk mengalami kesulitan untuk membuka perbankan nasional tidak dapat dilepaskan dari
cabang di Malaysia dan Singapura.2 Begitupula politik hukum kepemilikan asing pada bank
Bank Rakyat Indonesia (BRI) dan BNI juga yang terdapat dalam peraturan perundang-
mengalami kesulitan untuk membuka cabang undangan di sektor perbankan. Sehubungan
di New York, Amerika Serikat.3 dengan hal ini maka permasalahan yang akan
Sulitnya perbankan nasional membuka dikaji dalam tulisan ini adalah:
cabang di luar negeri, sementara sangat mudah 1. Bagaimana pengaturan kepemilikan asing
bagi bank asing membuka cabang di tanah air pada perbankan nasional? Apa yang
menimbulkan wacana untuk menerapkan asas menjadi latar belakang, maksud, dan tujuan
resiprokal (asas kesetaraan atau perlakuan dari pengaturan tersebut?
timbal balik) dalam pembukaan cabang bank. 2. Apa implikasi yang mungkin timbul
Bahkan Bank Indonesia (BI) telah menolak dari pengaturan kepemilikan asing pada
perbankan nasional tersebut pada tataran
1
“Dominasi Bank Asing Bawa Pengaruh Buruk?”, file:///E:/
empiris?
kajian_bank/htm, diakses tanggal 24 Desember 2014.
2
“Jadi Bank Terbesar RI, Tapi Bank Mandiri Sulit Buka
Cabang di Luar Negeri”, http://finance.detik.com/,
diakses tanggal 24 Desember 2014.
3
“Bank Nasional Sulit Buka Cabang di Luar Negeri”, 4
“BI Tolak ABIF Jika Tak Adopsi Resiprokal”, http://www.
http://www.tempo.co/, diakses tanggal 24 Desember 2014. hukumonline.com/, diakses tanggal 29 Desember 2014.

80 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


C. Tujuan dan Kegunaan hukum masyarakat menurut persepsi kelompok
Kajian ini bertujuan untuk mengetahui elit pengambil kebijakan.7
politik hukum kepemilikan asing pada Terkait dengan politik hukum, C.F.G
perbankan nasional yaitu pengaturan Sunaryati Hartono berpendapat bahwa politik
kepemilikan asing pada perbankan nasional hukum di satu pihak tidak terlepas dari realita
termasuk latar belakang, maksud, dan tujuan sosial dan tradisional yang terdapat di Indonesia
dari pengaturan tersebut, serta implikasi yang sendiri (faktor intern). Di lain pihak, sebagai
mungkin timbul dari pengaturan tersebut salah satu anggota masyarakat dunia, politik
pada tataran empiris. Sedangkan kegunaan hukum Indonesia tidak terlepas dari realita dan
dari kajian ini adalah untuk meningkatkan politik hukum internasional (faktor ekstern).8
pengetahuan dan wawasan pembaca mengenai Dari berbagai pendapat mengenai politik
politik hukum kepemilikan asing pada bank. hukum tersebut, yang dimaksud dengan politik
hukum dalam tulisan ini adalah aturan yang
II. KERANGKA PEMIKIRAN dibuat oleh otoritas yang berwenang, dengan
A. Politik Hukum tujuan dan alasan tertentu untuk memenuhi
Berdasar terminologi beberapa pakar kebutuhan atau apa yang dicita-citakan.
memberikan pengertian mengenai politik Menurut Ahmad Muliadi, tujuan politik hukum
hukum. Menurut Moh. Mahfud M.D., politik tercermin dalam berbagai materi muatan
hukum adalah legal policy atau garis (kebijakan) atau isi pokok dari peraturan perundang-
resmi tentang hukum yang akan diberlakukan undangan sesuai dengan bidang yang diaturnya,
baik dengan pembuatan hukum baru maupun sebagaimana yang terjelma dalam konsideran
dengan penggantian hukum lama, dalam rangka dan berbagai pasal-pasalnya.9
mencapai tujuan negara.5 Pakar hukum lainnya,
yaitu Teuku Moch Radhie mengartikan politik B. Konsep tentang Bank
hukum sebagai pernyataan kehendak penguasa Bank merupakan lembaga keuangan
negara mengenai hukum yang berlaku di yang melakukan kegiatan usaha di bidang
wilayahnya serta mengenai arah perkembangan jasa keuangan, khususnya menghimpun dan
hukum.6 menyalurkan dana masyarakat (financial
Menurut Abdul Hakim Garuda Nusantara intermediary). Selain sebagai financial
dalam makalahnya yang berjudul ”Politik intermediary, bank juga memberikan jasa-
Hukum Nasional”, politik hukum adalah jasa pendukung lainnya diantaranya jasa
kebijakan hukum (legal policy) yang hendak pemindahan uang (transfer), penagihan
diterapkan atau dilaksanakan secara nasional (inkaso), kliring (clearing), penjualan mata uang
oleh suatu pemerintahan negara yang meliputi: asing (valas), safe deposit box, travellers cheque,
(1) pelaksanaan ketentuan hukum yang telah bank card, letter of credit (L/C), bank garansi
ada secara konsisten; (2) pembangunan hukum dan referensi bank.10 Dari kegiatan usahanya
yang intinya adalah pembaharuan terhadap tersebut, bank memperoleh keuntungan dari
ketentuan hukum yang telah ada dan yang biaya administrasi, komisi, sewa, dan biaya-biaya
dianggap usang, dan penciptaan ketentuan
hukum baru yang diperlukan untuk memenuhi Imam Syaukani dan A Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik
7

Hukum, Cetakan ke-8, Jakarta: RajaGrafindo Persada,


tuntutan perkembangan yang terjadi dalam 2012, hal. 30-31.
masyarakat; (3) penegasan fungsi lembaga 8 C.F.G. Sunaryati Hartono, Politik Hukum Menuju Satu
penegak atau pelaksana hukum dan pembinaan Sistem Hukum Nasional, Bandung: Alumni, 1991, hal. 1.
anggotanya; (4) meningkatkan kesadaran
9
H. Ahmad Muliadi, Politik Hukum, Padang: Akademia
Permata, 2013, hal. 13
5
Moh. Mahfud M.D., Politik Hukum di Indonesia, Cetakan
10
Kasmir dalam Djoni S Gazali dan Rachmadi Usman,
ke-5, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2012, hal. 1. Hukum Perbankan, Cetakan Pertama, Jakarta: Sinar
6
Sri Harini Dwiyatmi, Pengantar Hukum Indonesia, Bogor: Grafika, 2010, hal. 137
Ghalia Indonesia, 2006, hal. 10-11.

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 81


lain. Keuntungan tersebut di dunia perbankan governance dapat diterjemahkan dalam bahasa
dikenal dengan istilah fee based.11 Indonesia dengan “pengendalian perusahaan”
Sehubungan dengan kegiatan usaha bank atau “tata kelola perusahaan”, atau ada juga
dimaksud, maka bank dibedakan menjadi 2 yang menterjemahkan dengan “tata-pamong
jenis yaitu bank umum dan bank perkreditan perusahaan”. Dengan demikian GCG dapat
rakyat (BPR). Bank umum adalah bank diterjemahkan sebagai “tata kelola perusahaan
yang melaksanakan kegiatan usaha secara yang baik”.14 Sedangkan dari aspek etimologi,
konvensional atau berdasarkan prinsip syariah beberapa pakar di antaranya Bacelius Ruru
yang dalam kegiatannya memberikan jasa dalam memberikan pengertian GCG sebagai berikut:15
lalulintas pembayaran. Sedangkan BPR adalah Good corporate governance pada dasarnya
bank yang melaksanakan kegiatan usaha secara merupakan suatu mekanisme yang mengatur
konvensional atau berdasarkan prinsip syariah tentang tata cara pengelolaan perusahaan
yang dalam kegiatannya bukan memberikan berdasarkan rules yang menaungi
jasa dalam lalulintas pembayaran.12 perusahaan, seperti anggaran dasar
(articles of association) serta aturan-aturan
Sedangkan dilihat dari kepemilikannya,
tentang perusahaan (UUPT), dan aturan-
bank terdiri dari:13
aturan yang mengatur tentang kegiatan
1. Bank milik pemerintah: bank yang akta perusahaan dalam menjalankan usahanya.
pendirian dan modalnya dimiliki oleh Dengan demikian sebenarnya good corporate
pemerintah sehingga seluruh keuntungan governance bukan saja berkaitan dengan
bank juga dimiliki oleh pemerintah. hubungan antara perusahaan dengan
2. Bank milik swasta nasional: bank yang seluruh para pemiliknya (pemegang saham), tapi
atau sebagian besar sahamnya dimiliki oleh juga (dan terutama) dengan para pihak
swasta nasional. Akte pendiriannya juga yang mempunyai kepentingan dengan
didirikan oleh swasta. Begitupula pembagian perusahaan (stakeholders).
keuntungannya juga diambil oleh swasta. Dalam ”Pedoman GCG” yang dikeluarkan
Dalam bank swasta milik nasional termasuk oleh Komite Nasional Kebijakan Corporate
pula bank-bank yang dimiliki oleh badan Governance, GCG memiliki tujuan: 1)
usaha yang berbentuk koperasi. memaksimalisasi nilai perseroan dan nilai
3. Bank milik asing: Bank milik asing perseroan bagi saham; 2) mendorong pengelolaan
merupakan cabang dari bank yang ada di perseroan secara profesional, transparan dan
luar negeri, baik milik swasta asing maupun efisien, serta memberdayakan fungsi dan
pemerintah asing suatu negara. meningkatkan kemandirian Dewan Komisaris,
4. Bank milik campuran: bank yang Direksi dan Rapat Umum Pemegang Saham
kepemilikan sahamnya dimiliki oleh pihak (RUPS); 3) Mendorong agar pemegang saham,
asing dan pihak swasta nasional, dimana anggota Dewan Komisaris dan anggota Direksi
kepemilikan sahamnya secara mayoritas dalam membuat keputusan dan menjalankan
dipegang oleh warga negara Indonesia. tindakan dilandasi nilai moral yang tinggi dan
Agar bank menghasilkan keuntungan maka kepatuhan terhadap peraturan perundang-
perlu dikelola dengan baik dengan berpedoman undangan yang berlaku serta kesadaran akan
pada tata kelola perusahaan yang baik atau yang
14
Sejarah Timbulnya Corporate Governance, oleh Onvalue,
sering dikenal dengan good corporate governance
dalam Dian Cahyaningrum, Hambatan Implementasi Tata
(GCG). Dari aspek terminologi, corporate Kelola Perusahaan Yang Baik (Good Corporate Governance)
pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Yang Berbentuk
11
Kasmir, Manajemen Perbankan, Cetakan ke-9, Jakarta:
Persero, Kajian, Vol. 14 No. 13, September 2009, hal. 467.
RajaGrafindo Persada, hal.5. 15
Bacelius Ruru, Good Corporate Governance dalam
12
Gatot Supramono, Perbankan dan Masalah Kredit Suatu
Masyarakat Bisnis Indonesia, dalam Muhamad Djumhana,
Tinjauan di Bidang Yuridis, Cetakan 1, Jakarta: PT Rineka
Asas-Asas Hukum Perbankan Indonesia, Bandung: Citra
Cipta, 2009, hal. 47.
Adtya Bakti, 2008, hal. 217.
13
Kasmir, Manajemen Perbankan, hal. 27-29.

82 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


adanya tanggung jawab sosial Perseroan terhadap UU Perbankan, kepemilikan bank diatur dalam
pihak yang berkepentingan (stakeholders) maupun Pasal 22 sampai dengan Pasal 28. Terkait dengan
kelestarian lingkungan disekitar Perseroan.16 kepemilikan BPR, Pasal 23 UU Perbankan
Agar GCG dapat diselenggarakan dengan menyatakan bahwa BPR hanya dapat didirikan
baik maka ada beberapa prinsip yang perlu dan dimiliki oleh Warga Negara Indonesia
diperhatikan, yaitu: 17 (WNI), BHI (Badan Hukum Indonesia) yang
a. Transparency (keterbukaan informasi). seluruh pemiliknya WNI, pemerintah daerah,
Transparansi bisa diartikan sebagai atau dapat dimiliki bersama diantara ketiganya.
keterbukaan informasi, baik dalam proses Ini berarti Pasal 23 UU Perbankan hanya
pengambilan keputusan maupun dalam memberi peluang bagi WNI dan BHI untuk
mengungkapkan informasi material dan memiliki BPR, dan menutup kemungkinan bagi
relevan mengenai perusahaan. asing yaitu Warga Negara Asing (WNA) dan
b. Accountability (akuntabilitas) adalah kejelasan Badan Hukum Asing (BHA) untuk mendirikan
fungsi, struktur, sistem dan pertanggungjawaban dan/atau menjadi pemilik dari BPR.
organ perusahaan sehingga pengelolaan Dasar pertimbangan ditutupnya kepemilikan
perusahaan terlaksana secara efektif. asing pada BPR disebabkan kebutuhan modal
c. Responsibilitas (pertanggungjawaban) untuk mendirikan BPR tidak terlalu besar
adalah kesesuaian (kepatuhan) di dalam sehingga dapat dipenuhi oleh pemodal dalam
pengelolaan perusahaan terhadap prinsip negeri. Selain itu wilayah kerja BPR juga tidak
korporasi yang sehat serta peraturan terlalu luas, yaitu hanya mencakup 1 provinsi.
perundangan yang berlaku. Kegiatan usaha BPR tidak sebesar bank
d. Independency (kemandirian) adalah suatu umum, BPR tidak menyediakan jasa lalulintas
keadaan dimana perusahaan dikelola secara pembayaran dan kredit yang disalurkannya
profesional tanpa benturan kepentingan juga relatif kecil karena hanya memenuhi
dan pengaruh/tekanan dari pihak mana kebutuhan dana masyarakat yang tidak terlalu
pun yang tidak sesuai dengan peraturan besar. BPR pada dasarnya diperuntukkan
perundang-undangan yang berlaku dan untuk memberikan pelayanan kepada golongan
prinsip-prinsip korporasi yang sehat. ekonomi lemah atau pengusaha kecil.
e. Fairness (kesetaraan dan kewajaran) adalah Sedangkan pengaturan kepemilikan asing
perlakuan yang adil dan setara di dalam pada bank umum (bank) adalah membuka
memenuhi hak-hak stakeholder yang timbul kesempatan bagi asing yaitu WNA dan BHA
berdasarkan perjanjian serta peraturan untuk menjadi pemilik bank. Kepemilikan
perundangan yang berlaku. asing pada bank ini dapat dilakukan baik
melalui pendirian bank maupun pembelian
III. ANALISIS saham. Kepemilikan asing melalui pendirian
A. Pengaturan Kepemilikan Asing pada bank dapat dilihat dalam Pasal 22 ayat (1) UU
Perbankan Nasional Perbankan yang mengatur ”bank umum hanya
Dalam peraturan perundang-undangan di dapat didirikan oleh warga negara Indonesia
sektor perbankan, pengaturan kepemilikan asing (WNI) dan atau badan hukum Indonesia
pada bank dapat dilihat dalam pasal-pasal yang (BHI); atau WNI dan atau BHI dengan warga
mengatur tentang kepemilikan bank. Dalam negara asing (WNA) dan atau badan hukum
asing (BHA) secara kemitraan.” Berpijak pada
16
Budi Agus Riswandi, Percepatan Implementasi GCG dalam
ketentuan tersebut, WNA dan atau BHA tidak
Pengelolaan BUMN: (Strategi dan Upaya Pemberantasan
Korupsi di Badan Usaha Milik Negara), Jurnal Keadilan, dapat mendirikan bank sendiri, melainkan
Vol. 4 No. I, Tahun 2005/2006. harus bermitra atau mengikutsertakan WNI
17
Mas Achmad Daniri, Good Corporate Governance Konsep dan/atau BHI. Dasar pertimbangan dari
dan Penerapannya Dalam Konteks Indonesia, Jakarta: Ray
kemitraan pendirian bank tersebut adalah
Indonesia, 2005, hal. 9-12.

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 83


untuk mendorong partisipasi WNI dan/atau Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang
BHI dalam pendirian dan kepemilikan bank; Otoritas Jasa Keuangan, otoritas pengawas bank
mendukung adanya transfer ilmu, pengetahuan, adalah BI. Setelah Undang-Undang Nomor 21
keahlian, dan teknologi di bidang perbankan Tahun 2011 dibentuk, maka tugas pengawasan
dari WNA dan/atau BHA kepada WNI dan/ bank beralih dari BI ke OJK.
atau BHI; dan ada kendali/kontrol dari pemodal Meskipun UU Perbankan membuka
dalam negeri terhadap perbankan nasional. kesempatan bagi WNA dan BHA untuk
Dalam Penjelasan Pasal 22 ayat (1) UU memiliki bank, namun tidak semua WNA dan
Perbankan dijelaskan bahwa yang termasuk BHA dapat menjadi pemilik bank. Berdasarkan
dalam pengertian BHI di sini adalah Negara Pasal 17 ayat (1) Peraturan Bank Indonesia
Kesatuan Republik Indonesia, BUMN, Badan (PBI) No. 13/27/PBI/2011 tentang Perubahan
Usaha Milik Daerah (BUMD), koperasi, Atas PBI No. 11/1/PBI/2009 tentang Bank
dan badan usaha swasta. Lebih lanjut dalam Umum, untuk dapat menjadi pemilik bank maka
Penjelasan Pasal 22 ayat (1) huruf b UU WNA dan BHA harus memenuhi persyaratan:
Perbankan dipersyaratkan bahwa BHA yang a) memiliki akhlak dan moral yang baik, antara
menjadi pendiri bank umum harus memperoleh lain ditunjukkan dengan sikap mematuhi
rekomendasi dari otoritas moneter negara asal. ketentuan yang berlaku, termasuk tidak pernah
Rekomendasi dimaksud sekurang-kurangnya dihukum karena terbukti melakukan tindak
memuat keterangan bahwa BHA yang pidana tertentu dalam waktu 20 (dua puluh)
bersangkutan mempunyai reputasi yang baik tahun terakhir; b) memiliki komitmen untuk
dan tidak pernah melakukan perbuatan tercela mematuhi peraturan perundang-undangan
di bidang perbankan. Rekomendasi tersebut yang berlaku; c) memiliki komitmen terhadap
merupakan jaminan dari otoritas moneter pengembangan operasional bank yang sehat;
negara asal bahwa BHA yang menjadi pendiri dan d) tidak termasuk dalam daftar tidak lulus.
bank adalah benar-benar bagus dan profesional Dalam hal pemilik bank berbentuk badan hukum
di bidangnya. WNA dan BHA yang menjadi maka persyaratan tersebut berlaku bagi pemilik
pendiri bank, dengan sendirinya menjadi pemilik maupun pengurus dari badan hukum tersebut
dari bank yang didirikannya. Hal ini didasarkan (Pasal 17 ayat (2) PBI No. 13/27/PBI/2011).
pada Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang Nomor Tidak seperti Undang-Undang sebelumnya
40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas yang yaitu Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992
mewajibkan setiap pendiri perseroan untuk (sebelum diubah dengan Undang-Undang
mengambil bagian saham pada saat perseroan Nomor 10 Tahun 1998) yang membatasi
didirikan. kepemilikan asing atas bank, Undang-Undang
Sedangkan kepemilikan asing melalui Nomor 10 Tahun 1998 tidak memberikan
pembelian saham dapat dilihat dalam Pasal 26 pembatasan kepemilikan asing. Dalam Undang-
ayat (2) UU Perbankan yang mengatur WNI, Undang Nomor 7 Tahun 1992, pembatasan
WNA, BHI, dan atau BHA dapat membeli kepemilikan asing tersebut dapat dilihat dalam
saham Bank Umum, secara langsung dan atau Pasal 26 ayat (3) yang mengatur WNA dan/
melalui bursa efek. Pembelian saham tersebut atau BHA dapat membeli saham Bank Umum
memungkinkan terjadinya perpindahan atau melalui bursa efek dengan ketentuan tidak
perubahan kepemilikan saham bank. Perubahan menjadi mayoritas. Dalam Penjelasan Pasal
kepemilikan ini dapat diketahui karena Pasal 26 ayat (3) Undang-Undang Nomor 7 Tahun
25 UU Perbankan mengamanatkan saham 1992 dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan
yang diterbitkan oleh bank harus dalam bentuk ”mayoritas” adalah sekurang-kurangnya sebesar
saham atas nama, bukan atas tunjuk. Perubahan 51% (lima puluh satu perseratus) dari jumlah
kepemilikan bank harus dilaporkan kepada seluruh saham yang dijual melalui bursa
otoritas pengawas bank. Sebelum dibentuknya efek. Ini berarti WNA dan atau BHA hanya

84 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


boleh memiliki saham bank maksimal 50%. 1) Pembelian saham oleh WNA dan atau
Sedangkan dalam Undang-Undang Nomor 10 BHA melalui bursa efek dapat mencapai
Tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang- 100% (seratus per seratus) dari jumlah
Undang Nomor 7 Tahun 1992, tidak diatur saham Bank yang tercatat di bursa efek.
berapa maksimal persentase saham yang dapat 2) Bank hanya dapat mencatatkan sahamnya
dibeli dan dimiliki oleh setiap WNA dan di bursa efek sebanyak-banyaknya 99%
BHA. Dari Pasal 26 ayat (3) Undang-Undang (sembilan puluh sembilan per seratus) dari
Nomor 10 Tahun 1998 beserta penjelasannya jumlah saham Bank yang bersangkutan.
tersirat bahwa masalah tersebut diamanatkan 3) Sekurang-kurangnya 1% (satu per seratus)
untuk diatur lebih lanjut dengan peraturan dari saham Bank sebagaimana dimaksud
pemerintah. dalam ayat (2) yang tidak dicatatkan di
Pendelegasian pengaturan batas maksimal Bursa Efek harus tetap dimiliki Warga
kepemilikan asing pada bank ke dalam peraturan Negara Indonesia dan atau Badan Hukum
pemerintah tersebut memiliki kelebihan karena Indonesia.
lebih fleksibel untuk disesuaikan dengan situasi Dari Pasal 3 juncto Pasal 4 Peraturan
dan kondisi karena peraturan pemerintah lebih Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 terlihat
mudah dibuat dan diubah jika dibandingkan bahwa batas kepemilikan asing pada bank bisa
dengan Undang-Undang. Namun pengaturan mencapai hingga 99%, sedangkan 1% saham
dengan peraturan pemerintah juga memiliki bank tetap harus dimiliki oleh WNI dan atau
kelemahan, yaitu tidak adanya batasan yang BHI dalam rangka untuk melaksanakan prinsip
jelas dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun kemitraan sebagaimana diamanatkan dalam
1998 tentang berapa maksimal persentase Pasal 22 ayat (1) UU Perbankan. Batasan
saham yang dapat dimiliki tiap WNA dan BHA kepemilikan asing pada bank yang hampir
menyebabkan kewenangan untuk menentukan 100% dalam Peraturan Pemerintah Nomor
batas maksimal saham yang dapat dimiliki 29 Tahun 1999 tersebut tidak bertentangan
oleh setiap WNA dan BHA hanya ada pada dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun
Pemerintah selaku otoritas yang memiliki 1998 yang menjadi sumber hukumnya karena
kewenangan untuk membuat peraturan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1998 tidak
pemerintah. mengatur secara jelas batasan kepemilikan
Sebagai pelaksanaan dari amanat Pasal asing atas saham bank dan mengamanatkan
26 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 pengaturan masalah tersebut ke dalam
Tahun 1998, Pemerintah telah mengeluarkan peraturan pemerintah.
Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun Dari ketentuan pembatasan kepemilikan
1999 tentang Pembelian Saham Bank Umum asing pada bank, nampak bahwa Peraturan
pada tanggal 7 Mei 1999. Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 jauh lebih
Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 mengatur liberal jika dibandingkan dengan ketentuan
bahwa jumlah kepemilikan saham bank oleh sebelumnya karena membuka akses bagi WNA
WNA dan atau BHA yang diperoleh melalui dan BHA jauh lebih luas, yaitu hingga 99% untuk
pembelian secara langsung maupun melalui dapat memiliki saham bank. Dari Penjelasan
bursa efek sebanyak-banyaknya adalah 99% Pasal 26 ayat (1) dan ayat (2), serta Penjelasan
dari jumlah saham bank yang bersangkutan. Umum UU Perbankan terlihat bahwa maksud
Berpijak pada Pasal 3 Peraturan Pemerintah dibuka dan ditingkatkannya kesempatan
Nomor 29 Tahun 1999 tersebut, maka Pasal 4 bagi asing untuk dapat memiliki bank adalah
Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 untuk memperluas kepemilikan bank, tidak
mengatur batasan pembelian saham bank oleh hanya pemodal dalam negeri melainkan
asing sebagai berikut: juga pemodal asing. Maksud lainnya adalah
untuk meningkatkan struktur permodalan

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 85


bank karena bank akan lebih mudah mencari sektor riil, restrukturisasi sektor keuangan, dan
modal guna mendukung kinerjanya. Cakupan pelaksanaan kebijaksanaan fiskal moneter yang
kepemilikan bank yang luas menyebabkan berhati-hati. Program restrukturisasi sektor
bank dapat dikontrol oleh banyak pihak, keuangan diutamakan sektor perbankan yang
sementara struktur permodalan yang kuat akan diawali dengan penutupan bank-bank yang tidak
menjadikan bank dapat menjalankan usaha sehat, serta rekapitalisasi dan restukturisasi bank-
dan kinerjanya dengan baik. Dengan demikian bank lain dengan penguatan institusi keuangan,
cakupan kepemilikan yang luas dan struktur termasuk perbaikan pengawasan, peraturan dan
permodalan yang kuat akan dapat mendukung perundangan, sistem pengadilan dan penegakan
tata kelola bank yang baik (GCG) sehingga hukum, transparansi dan good governance.20
bank menjadi sehat, kuat, profesional, dan Dalam rangka restrukturisasi sektor perbankan,
memiliki daya saing baik pada tataran nasional, tercatat ada 16 bank dilikuidasi, 51 bank
regional, maupun internasional. dibekukan operasinya, 13 bank dimerger, 315
Latar belakang dibukanya kesempatan bankir dicekal, dan sekitar 35 ribu pegawai bank
dan peningkatan kesempatan bagi WNA terkena pemutusan hubungan kerja (PHK).21
dan atau BHA untuk memiliki saham bank Lebih lanjut dalam rangka untuk
hingga mencapai 99% tersebut tidak terlepas menyehatkan dan menyelamatkan bank,
dari situasi dan kondisi pada waktu itu. Pada Pemerintah mengambil kebijakan meliberalisasi
tahun 1997/1998, terjadi krisis ekonomi di sektor perbankan melalui Peraturan Pemerintah
Indonesia yang berdampak pada hancurnya Nomor 29 Tahun 1999 dengan memberi
dunia perbankan Indonesia. Sebagaimana kesempatan kepada WNA dan atau BHA
dikemukakan oleh Kasmir, hancurnya untuk memiliki saham bank hingga mencapai
perbankan Indonesia pada awal tahun 1997 99%. Kebijakan ini diambil karena modal
sampai tahun 2000 tersebut disebabkan salah bank pada waktu itu banyak yang mengalami
dalam pengelolaan.18 Penyaluran kredit tidak pelemahan sehingga dibutuhkan modal yang
berdasarkan pada analisa kredit yang baik tidak sedikit untuk dapat menyehatkan
karena banyak diberikan kepada perusahaan- dan menyelamatkannya. Untuk menutupi
perusahaan yang menjadi grup dari bank kebutuhan modal perbankan, tidak mungkin
dimaksud. Pada tahun 1998 dan 1999, perbankan hanya mengandalkan pemodal dalam negeri
Indonesia mengalami negatif spread.19 Kondisi apalagi pada waktu itu negara sedang dilanda
tersebut menunjukkan pengelolaan bank pada krisis ekonomi. Dengan kebijakan tersebut,
waktu itu tidak berpedoman pada tata kelola kebutuhan modal bank untuk memperkuat
bank yang baik dan tidak memperhatikan asas- struktur permodalan dalam rangka penyehatan
asas yang berlaku di dunia perbankan yaitu dan penyelamatan bank dari kehancuran
asas hukum, keadilan, kepercayaan, keamanan, diharapkan dapat tertangani dengan baik.
kehati-hatian, dan ekonomi. Krisis ekonomi 1997/1998 tidak hanya
Untuk mengatasi krisis ekonomi, Pemerintah terjadi di Indonesia, melainkan juga terjadi
menerima tawaran paket bantuan pinjaman dari di negara-negara Asia lainnya. Seperti halnya
International Monetary Fund (IMF). Pada tanggal Indonesia, politik hukum kepemilikan asing pada
30 Oktober 1997, Pemerintah menandatangani bank di beberapa negara penerima dana bantuan
letter of intent (LoI). Pemerintah memperoleh pinjaman IMF pasca krisis ekonomi 1997/1998
paket bantuan IMF senilai US$ 40 miliar juga mengalami perubahan dari sebelum
termasuk US$ 17 miliar dari negara-negara lain 20
Sukowaluyo Mintorahardjo, BLBI Simalakama Pertaruhan
(second line of defence). Sebagai konsekuensinya, Kekuasaan Presiden Soeharto, Jakarta: RESI-Riset Ekonomi
Pemerintah harus melakukan reformasi ekonomi Sosial Indonesia, 2001, hal.122.
21
Sukowaluyo Mintorahardjo, et.al., Perbankan Indonesia
18
Kasmir, Manajemen Perbankan, hal 3. Pasca Krisis Analisis Prospek, dan Profil, Jakarta: Riset
19
Ibid., hal. 5. Ekonomi Sosial Indonesia, 2002, hal. 6.

86 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


terjadinya krisis 1997/1998. Bahkan di beberapa kebutuhan, situasi, dan kondisi di masing-
negara, kepemilikan asing bisa mencapai 100% masing negara yang bersangkutan. Seperti
asalkan memenuhi persyaratan tertentu. Sebagai halnya Indonesia, tidak tertutup kemungkinan
contoh, di Thailand kepemilikan asing pra krisis perubahan politik hukum kepemilikan asing
dibatasi 25% dan setelah krisis kepemilikan pada bank di negara-negara penerima bantuan
asing diperbolehkan 100% asalkan bank telah IMF juga merupakan pelaksanaan dari program
beroperasi lebih dari 10 tahun. Begitupula di reformasi ekonomi dan sektor perbankan
Korea, kepemilikan asing pra krisis dibatasi 49%, yang diamanatkan IMF sebagai konsekuensi
namun setelah krisis kepemilikan asing bisa dari diterimanya bantuan pinjaman dari IMF
mencapai 100% asalkan mendapat persetujuan. untuk menyelamatkan perekonomian negara
Sementara di India, batas kepemilikan asing termasuk dunia perbankan dari badai krisis
pra krisis adalah 49%. Setelah krisis, meskipun ekonomi yang melanda kawasan Asia pada
tidak 100%, kepemilikan asing di India adalah 1997/1998. Untuk mengatasi krisis ekonomi
lebih dari 51% yaitu sebesar 74%. Berbeda pada waktu itu, Thailand menerima bantuan
dengan Indonesia, Thailand, dan Korea yang pinjaman sebesar US$ 17.2 miliar, sedangkan
memungkinkan kepemilikan asing hampir atau Korea Selatan menerima US$ 58.4 miliar.22
bahkan 100%, Malaysia membatasi kepemilikan
asing baik pra maupun pasca krisis hanya 30%. B. Implikasi Pengaturan Kepemilikan Asing
Begitupula China, membatasi kepemilikan asing pada Perbankan Nasional
sebesar 20% untuk single foreign investor dan Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun
25% untuk overall investment limit. Untuk lebih 1999 yang dibentuk pasca-krisis ekonomi
jelasnya perubahan politik hukum kepemilikan 1997/1998, telah berlaku selama lebih dari 15
asing pada bank di beberapa negara pasca krisis tahun. Meskipun kondisi perekonomian negara
1997/1998 dapat dilihat dalam tabel sebagai telah stabil, Peraturan Pemerintah Nomor 29
berikut: Tahun 1999 belum diubah atau pun dicabut

Dari perbandingan tersebut, terlihat 22


“Krisis Asia Timur-Penyebab, Kebijakan Penanggulangan,
Pelajaran dan Wawasan”, oleh: Bank Negara Malaysia,
bahwa politik hukum kepemilikan asing pada
terjemahan dari The East Asian Crisis-Causes, Policy
bank di beberapa negara berubah pasca krisis Responses, Lessons and Isuuses By Central Bank of
ekonomi 1997/1998 untuk disesuaikan dengan Malaysia, diterjemahkan oleh Mawar, http://www.
geocities.ws, diakses tanggal 6 Mei 2015.

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 87


oleh Pemerintah. Ini berarti Pemerintah sebagai Indonesia sedang dalam tahap pembangunan
pemegang kewenangan pembuat politik hukum dan memiliki jumlah penduduk yang sangat
Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 besar. Faktor menarik lainnya adalah tingkat
menganggap Peraturan Pemerintah Nomor 29 keuntungan dan pendapatan perbankan di
Tahun 1999, termasuk ketentuan mengenai Indonesia juga sangat tinggi. Net interest margin
batas kepemilikan asing pada bank hingga (NIM) bank-bank di Indonesia rata-rata 6%.
mencapai 99% masih sesuai dengan kebutuhan, Bahkan NIM Bank Danamon mencapai 11%
situasi, dan kondisi saat ini. dan NIM Bank Tabungan Pensiun Nasional
Tidak dapat dipungkiri bahwa dibukanya mencapai 14%.24 Daya tarik tersebut menjadi
kesempatan bagi asing untuk dapat memiliki daya dorong bagi pihak asing (WNA dan BHA)
saham bank hingga 99% membawa implikasi untuk membeli atau melakukan akuisisi saham
positif. Selain bank dapat dikontrol dengan baik bank dan menjadi pemilik mayoritas saham
oleh banyak pemilik sehingga tercipta GCG, bank.
ketentuan kepemilikan asing pada bank dalam Kepemilikan mayoritas asing pada sejumlah
PP No. 29 Tahun 1999 mempermudah bank bank tersebut juga diungkapkan oleh KataData
untuk mencari pemodal guna memperkuat (Lembaga analisis dan publikasi data bisnis
struktur permodalan dan meningkatkan Indonesia) yang menyebutkan sejumlah bank
kinerjanya. Kemudahan bank untuk mencari nasional mayoritas kepemilikan sahamnya saat
pemodal (termasuk modal asing) inilah yang ini sudah dipegang oleh asing. Bank nasional
telah menyelamatkan bank dari krisis ekonomi yang didominasi asing tersebut di antaranya
1997/1998. adalah Bank Internasional Indonesia (BII)
Hingga saat ini, ketertarikan asing untuk yang 97,5% sahamnya dimiliki oleh Maybank,
menanamkan modalnya di perbankan nasional bank terbesar dari Malaysia. Sebanyak 97,9%
masih tinggi. Hal ini dikemukakan oleh Analis saham Bank Niaga yang kini menjadi Bank
PT Remax Capital, Lucky Bayu Purnomo yang CIMB Niaga dimiliki oleh CIMB Group, bank
mengemukakan bahwa investor asing masih terbesar kedua Malaysia. Sebanyak 98,94%
terus berinvestasi baik secara langsung maupun saham Bank Ekonomi dimiliki HSBC Holdings
tidak langsung. Salah satu bidang yang diminati Plc, bank terbesar ketiga dunia yang berkantor
asing adalah sektor perbankan. Bahkan pusat di London. Bank NISP saat ini menjadi
ketertarikan investor asing terhadap saham Bank OCBC NISP karena 85,06% sahamnya
perbankan dalam 2-3 tahun ke depan semakin dimiliki OCBC Bank, bank terbesar kedua
jelas. Lucky juga mengemukakan bahwa dalam Singapura. Bank Swadesi beralih nama menjadi
lima tahun terakhir ada beberapa bank asing Bank of India Indonesia karena 76% sahamnya
yang sangat aktif melakukan akuisisi terhadap dimiliki oleh Bank of India. Standard Chartered
saham sektor perbankan. Sebagai contoh, Bank menguasai 44,5% saham Bank Permata.
bank terbesar di Asia Tenggara yang berbasis di United Overseas Bank, bank terbesar ketiga di
Singapura yaitu DBS Group Holding Ltd telah Singapura menguasai 98,99% saham Bank UOB
mengakuisisi PT Bank Danamon Tbk, dengan Indonesia. Qatar Nasional Bank (QNB) Group,
mengambil alih hingga 67,37% saham PT Bank bank terbesar di Timur Tengah menguasai
Danamon Tbk.23 69,59% saham Bank QNB Kesawan.25
Ketertarikan asing terhadap sektor Kepemilikan mayoritas asing pada sejumlah
perbankan dibandingkan sektor-sektor lainnya bank dikhawatirkan dapat menimbulkan
dapat dimaklumi karena harga saham bank implikasi negatif. Dengan dimilikinya mayoritas
di Indonesia cukup murah. Pasar perbankan saham bank (lebih dari 51%) oleh asing, berarti
Indonesia juga cukup potensial karena
24
“Dominasi Asing Bawa Efek Buruk”, http://
23
“Investor Asing Tetap Incar Investasi di Indonesia”, http:// membunuhindonesia.com/, diakses tanggal 20 April 2015.
pasarmodal.inilah.com/, diakses tanggal 13 Februari 2015. 25
Ibid.

88 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


asing menjadi pemegang saham pengendali Danamon Tbk memiliki kredit konsumer sebesar
(PSP) bank dan dapat mengendalikan bank 48%, PT Bank CIMB Niaga Tbk memiliki
karena memiliki mayoritas suara di RUPS. Hal kredit konsumer 30%, dan Bank Internasional
ini didasarkan pada Pasal 84 ayat (1) Undang- Indonesia memiliki kredit konsumer 35%.
Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Sebagai perbandingan kredit konsumer yang
Perseroan Terbatas, yang mengatur setiap disalurkan oleh bank BUMN, PT Bank Mandiri
saham yang dikeluarkan mempunyai satu hak Tbk hanya memiliki porsi kredit konsumer
suara, kecuali anggaran dasar menentukan lain. sebesar 15% dan PT Bank Negara Indonesia
Sebagai pengendali, asing dapat menentukan Tbk memiliki kredit konsumer sebesar 21%.27
visi, misi, dan kebijakan internal bank. Orientasi pada keuntungan juga menyebabkan
Hal inilah yang harus diwaspadai karena bank campuran yang mayoritas sahamnya
dikhawatirkan dapat membawa dampak negatif dimiliki asing enggan menyalurkan kredit pada
pada perekonomian nasional jika visi, misi, dan sektor wholesale (kredit korporasi), infrastruktur,
kebijakan bank tersebut tidak sejalan dengan dan sektor produktif lainnya yang sangat
tujuan perekonomian nasional. dibutuhkan untuk mendukung pertumbuhan
Hal lain yang perlu diwaspadai adalah bank ekonomi nasional. Dengan demikian,
campuran yang mayoritas sahamnya dimiliki keberadaan bank campuran milik asing kurang
asing dapat mendesak pangsa pasar perbankan terasa manfaatnya untuk pembangunan dan
nasional baik bank BUMN, bank milik Pemda, kesejahteraan rakyat.
bank swasta nasional, dan bahkan BPR karena Berbagai kegiatan usaha yang dilakukan
tidak ada aturan khusus yang mengatur segmen oleh bank campuran yang mayoritas sahamnya
pasar bagi bank campuran yang mayoritas dimiliki asing akan mendatangkan keuntungan.
sahamnya dimiliki asing. Struktur permodalan Namun tidak tertutup kemungkinan
bank campuran yang dimiliki asing umumnya keuntungan yang diperoleh atau deviden
sangat kuat. Sebagai contoh, HSBC yang yang dibagikan tidak disimpan di dalam
telah mengakuisisi Bank Ekonomi merupakan negeri, melainkan dibawa atau disimpan oleh
bank terbesar ketiga dunia dengan modal pemiliknya ke luar negeri. Hal ini dimungkinkan
US$ 166 miliar pada 2011. Dengan modal terjadi karena Pasal 8 Undang-Undang Nomor
yang sangat besar, bank campuran milik asing 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal,
dapat berekspansi dengan memperluas jaringan memberikan hak kepada pemodal asing untuk
kantor di berbagai wilayah di tanah air sehingga melakukan transfer dan repatriasi dalam valuta
memiliki daya jangkau yang semakin lebar untuk asing antara lain terhadap modal, keuntungan,
merebut pasar perbankan Indonesia yang cukup bunga bank, deviden, dan pendapatan lain.
potensial. Kondisi ini dapat mengakibatkan Sementara jika terjadi krisis, terbuka peluang
perbankan nasional sulit tumbuh, dan tidak terjadinya pelarian modal ke luar negeri.
tertutup kemungkinan peran bank negara akan Sehubungan dengan implikasi negatif
semakin tergerus digantikan oleh bank-bank yang dikhawatirkan timbul dari kepemilikan
campuran yang dimiliki asing.26 mayoritas asing pada sejumlah bank tersebut
Sebagai pelaku bisnis, bank campuran mengakibatkan Komisi XI DPR RI Periode 1999-
yang mayoritas sahamnya dimiliki asing 2014 memiliki kehendak untuk melakukan
akan berorientasi pada upaya untuk mencari pembatasan kepemilikan asing atas saham bank
keuntungan. Orientasi tersebut menyebabkan dalam Rancangan Undang-Undang tentang
bank campuran milik asing cenderung Perbankan. Kehendak tersebut dapat dilihat
menyalurkan kredit konsumer karena memiliki dalam Pasal 35 ayat (1) Rancangan Undang-
bunga tinggi. Sebagai contoh, PT Bank
27
“Dominasi Bank Asing Bawa Pengaruh Buruk?”, http://
26
“Menata Ulang Kepemilikan Asing di Bank”, https://www. bisnis.news.viva.co.id/, diakses tanggal 24 Desember
ipotnews.com/, diakses tanggal 20 April 2015. 2014.

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 89


Undang tentang Perbankan yang menyebutkan yang mendalam mengenai perlu atau tidaknya
”Batas kepemilikan saham Bank Umum bagi pembatasan kepemilikan asing atas saham bank
setiap WNA dan/atau BHA secara keseluruhan dengan memperhatikan kepentingan nasional
paling banyak 40% (empat puluh persen)”.28 dan perjanjian internasional yang telah
Pembatasan kepemilikan asing atas saham disepakati dan diratifikasi Indonesia. Apabila
bank dalam Rancangan Undang-Undang kepemilikan asing hendak dibatasi, maka hal-
Perbankan tersebut mendapat respon yang hal yang perlu diperhatikan oleh pembuat
beragam di masyarakat. Pengamat perbankan, politik hukum di antaranya adalah memberikan
Aviliani mengemukakan kepemilikan asing atas jeda waktu yang cukup bagi asing untuk menjual
saham bank nasional sudah tidak terkendali sahamnya sesuai dengan batas kepemilikan
sehingga otoritas moneter Indonesia harus saham yang telah ditetapkan agar harga saham
membatasi kepemilikan asing jika ingin lebih tidak jatuh, perlu dibuka kemungkinan untuk
mengutamakan kepentingan perekonomian mengubah batas kepemilikan saham bank bagi
nasional. Menurut Aviliani, otoritas seharusnya asing termasuk otoritas yang diberi kewenangan
tidak begitu saja memperkenankan asing untuk mengubahnya apabila terjadi kondisi-
memiliki saham bank nasional tanpa batasan kondisi tertentu seperti krisis ekonomi, dan perlu
yang cukup, apalagi kebanyakan bank ada sanksi-sanksi yang dikenakan bagi asing
tersebut lebih memilih menyalurkan kredit yang tidak mematuhi batas kepemilikan saham
konsumtif. Sementara penyaluran kredit untuk bank agar pembatasan tersebut ditaati. Namun,
sektor produktif dan strategis seperti untuk apabila kepemilikan asing atas saham bank
infrastruktur, UKM, dan pertanian lebih banyak tidak dibatasi maka perlu ada pengaturan yang
dilakukan oleh bank BUMN atau bank milik baik terhadap bank yang mayoritas sahamnya
Pemda.29 dimiliki asing agar bank tersebut bermanfaat
Pendapat lain dikemukakan oleh Managing bagi pembangunan dan kesejahteraan rakyat.
Director & Senior Country Officer JP Morgan Chase
Bank Indonesia, Haryanto T Budiman yang IV. PENUTUP
meminta Komisi XI DPR RI mempertimbangkan A. Kesimpulan
pembatasan kepemilikan asing dalam Rancangan Peraturan perundang-undangan di sektor
Undang-Undang Perbankan tersebut. Menurut perbankan menutup peluang bagi pihak asing
Haryanto, pembatasan kepemilikan asing akan yaitu WNA dan BHA untuk memiliki BPR,
menyebabkan terhentinya arus modal dari luar namun membuka peluang bagi mereka untuk
negeri ke industri perbankan nasional. Selain memiliki saham bank hingga mencapai 99%.
itu, implementasi pembatasan kepemilikan asing Kepemilikan asing atas saham bank tersebut dapat
maksimum 40% atas bank nasional yang saat ini dilakukan melalui pendirian bank atau pembelian
dimiliki pemegang saham asing juga dikhawatirkan saham bank. Dibukanya kesempatan bagi asing
menimbulkan gejolak di pasar saham.30 untuk memiliki saham bank hingga 99% tersebut
Sehubungan dengan berbagai pendapat dimaksudkan untuk memperluas kepemilikan bank
masyarakat tersebut maka perlu ada pengkajian dan mempermudah bank meningkatkan struktur
permodalan untuk meningkatkan kinerjanya
28
Hasil penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang
Perbankan oleh Komisi XI DPR RI Periode 1999-2014 sehingga dapat pulih dari keterpurukan akibat krisis
telah dilaporkan dalam Rapat Paripurna DPR RI pada ekonomi yang terjadi pada tahun 1997/1998.
tanggal 29 September 2014. Peluang bagi asing untuk memiliki saham
29
“Kepemilikan Asing Tak Terkendali Rancangan Undang-
bank hingga 99% memiliki implikasi positif,
Undang Perbankan Batasi Modal Asing”, http://www.
neraca.co.id/, diakses tanggal 16 Juni 2014. namun juga dikhawatirkan dapat menimbulkan
30
“Bank Asing Keberatan Berbadan Hukum Indonesia, implikasi negatif. Implikasi positif tersebut adalah
Mereka Juga Minta Batas Kepemilikan Asing di Rancangan terciptanya GCG dan meningkatnnya kinerja
Undang-Undang Perbankan Dipertimbangkan”, http://
bank terutama karena adanya penguatan struktur
www.hukumonline.com/, diakses tanggal 16 Juni 2015.

90 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015


permodalan. Pada tataran empiris, kepemilikan Dwiyatmi, Sri Harini. Pengantar Hukum
asing atas saham bank semakin meningkat. Asing Indonesia. Bogor: Ghalia Indonesia, 2006.
telah menjadi pemilik mayoritas pada sejumlah Gazali, Djoni S. dan Rachmadi Usman. Hukum
bank. Hal ini dikhawatirkan dapat menimbulkan Perbankan. Cetakan Pertama. Jakarta: Sinar
beberapa implikasi negatif, yaitu: 1) sebagai Grafika, 2010.
pemilik mayoritas saham bank, asing dapat
mengendalikan bank; 2) bank yang mayoritas Hartono, CFG. Sunaryati. Politik Hukum Menuju
sahamnya dimiliki asing akan mendesak pangsa Satu Sistem Hukum Nasional. Bandung:
pasar bank milik pemerintah, bank milik Alumni, 1991.
pemda, bank swasta nasional, dan bahkan BPR; Kasmir. Manajemen Perbankan. Cetakan ke-9.
3) bank yang mayoritas sahamnya dimiliki Jakarta: RajaGrafindo Persada, Maret 2010.
asing berorientasi pada keuntungan sehingga
MD, Moh. Mahfud. Politik Hukum di Indonesia.
cenderung menyalurkan kredit konsumer
Cetakan ke-5. Jakarta: RajaGrafindo
dibandingkan kredit produktif yang bermanfaat
Persada, 2012.
bagi pembangunan dan kesejahteraan rakyat;
dan 4) keuntungan yang diperoleh pemodal Mintorahardjo, Sukowaluyo. BLBI Simalakama
asing dimungkinkan disimpan di luar negeri, Pertaruhan Kekuasaan Presiden Soeharto.
sementara jika terjadi krisis ekonomi terjadi Jakarta: RESI-Riset Ekonomi Sosial
peningkatan risiko pelarian modal ke luar negeri. Indonesia, 2001.
------------------ Perbankan Indonesia Pasca Krisis
B. Saran Analisis Prospek, dan Profil. Jakarta: Riset
Dengan adanya implikasi positif dan negatif Ekonomi Sosial Indonesia, 2002.
dari kepemilikan mayoritas asing atas saham
bank, perlu ada pengkajian yang mendalam Muliadi, H. Ahmad. Politik Hukum, Padang:
dengan memperhatikan kepentingan nasional Akademia Permata, 2013.
dan perjanjian internasional untuk menentukan Supramono, Gatot. Perbankan dan Masalah
perlu atau tidaknya pengaturan pembatasan Kredit Suatu Tinjauan di Bidang Yuridis.
kepemilikan asing atas saham bank dalam suatu Cetakan 1. Jakarta: PT Rineka Cipta, 2009.
undang-undang yang mengatur perbankan.
Syaukani, Imam dan A. Ahsin Thohari. Dasar-
Dasar Politik Hukum, Cetakan ke-8, Jakarta:
RajaGrafindo Persada, 2012.

DAFTAR PUSTAKA Jurnal


Cahyaningrum, Dian. Hambatan Implementasi
Tata Kelola Perusahaan Yang Baik (Good
Corporate Governance) pada Badan Usaha
Milik Negara (BUMN) Yang Berbentuk
Buku Persero. Kajian. Vol. 14 No. 13. September
Daniri, Mas Achmad. Good Corporate 2009.
Governance Konsep dan Penerapannya Dalam Riswandi, Budi Agus. Percepatan Implementasi
Konteks Indonesia. Jakarta: Ray Indonesia, GCG dalam Pengelolaan BUMN: (Strategi
2005. dan Upaya Pemberantasan Korupsi di Badan
Djumhana, Muhamad. Asas-Asas Hukum Usaha Milik Negara). Jurnal Keadilan. Vol.
Perbankan Indonesia. Bandung: Citra Adtya 4 No. I. Tahun 2005/2006.
Bakti, 2008.

DIAN CAHYANINGRUM: Politik Hukum Kepemilikan Asing... 91


Website “Menata Ulang Kepemilikan Asing di Bank”,
“Bank Asing Keberatan Berbadan Hukum https://www.ipotnews.com/, diakses tanggal
Indonesia, Mereka Juga Minta Batas 20 April 2015.
Kepemilikan Asing di Rancangan Undang-
Undang Perbankan Dipertimbangkan”, Peraturan Perundang-undangan
http://www.hukumonline.com/, diakses Indonesia. Undang-Undang tentang Perbankan.
tanggal 16 Juni 2015. Undang-Undang Nomor 7, LN No. 31
“Bank Nasional Sulit Buka Cabang di Luar Tahun 1992. TLN. No. 3472.
Negeri”, http://www.tempo.co/, diakses Indonesia. Undang-Undang tentang Perubahan
tanggal 24 Desember 2014. Atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun
“Bank Negara Malaysia, Krisis Asia Timur- 1992 tentang Perbankan. Undang-Undang
Penyebab, Kebijakan Penanggulangan, Nomor10, LN No.182 tahun 1998.TLN.
Pelajaran dan Wawasan”, terjemahan No.3790.
dari The East Asian Crisis-Causes, Policy Indonesia. Undang-Undang tentang Badan Usaha
Responses, Lessons and Issues By Central Milik Negara. Undang-Undang Nomor19,
Bank of Malaysia, diterjemahkan oleh LN No. 70 tahun 2003. TLN. No.4297.
Mawar. http://www.geocities.ws/, diakses
tanggal 6 Mei 2015. Indonesia. Undang-Undang tentang Perseroan
Terbatas. Undang-Undang Nomor 40, LN
“BI Tolak ABIF Jika Tak Adopsi Resiprokal”, No. 106 tahun 2007. TLN. No.4756.
http://www.hukumonline.com/, diakses
tanggal 29 Desember 2014. Indonesia. Undang-Undang tentang Penanaman
Modal. Undang-Undang Nomor 25, LN
“Dominasi Asing Bawa Efek Buruk”, http:// No. 67 tahun 2007. TLN. No.4724.
membunuhindonesia.com/, diakses tanggal
20 April 2015. Indonesia. Undang-Undang tentang Otoritas Jasa
Keuangan. Undang-Undang Nomor 21, LN
“Dominasi Bank Asing Bawa Pengaruh Buruk?”, No. 111 tahun 2011. TLN. No. 5253.
file:///E :/kajian_bank/Dominasi%20
B a n k % 2 0 A s i n g % 2 0 B a w a % 2 0 Indonesia. Peraturan Pemerintah tentang
Pengaruh%20Buruk.htm, diakses tanggal Pembelian Saham Bank Umum. PP No.62
24 Desember 2014. tahun 1999. TLN. No. 3841.

“Investor Asing Tetap Incar Investasi di Peraturan Bank Indonesia Nomor 11/1/
Indonesia”, http://pasarmodal.inilah.com/, PBI/2009 tentang Bank Umum
diakses tanggal 13 Februari 2015. Peraturan Bank Indonesia Nomor 13/27/
“Kepemilikan Asing Tak Terkendali Rancangan PBI/2011 tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Perbankan Batasi Modal Peraturan Bank Indonesia Nomor 11/1/
Asing”, http://www.neraca.co.id/, diakses PBI/2009 tentang Bank Umum.
tanggal 16 Juni 2014.
“Jadi Bank Terbesar RI, Tapi Bank Mandiri
Sulit Buka Cabang di Luar Negeri”, http://
finance.detik.com/, diakses pada tanggal 24
Desember 2014.

92 NEGARA HUKUM: Vol. 6, No. 1, Juni 2015