15. 16. 17. 18.

19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

-: Die Epidemien von 1848 (gelesen in der Jahressitzung der Gesellschaft fr wissenschaftliche Medizin am 27. Nov. 1848), V. A .. 3: 5(1851). -: 1. e. V. A., 2: 313 (1849). -: ber den Werth des pathologischen Experiments, V. A., 85: 381 u. 382 (1881). -: Die neue Folge der Bande des Archivs fr pathologische Anatomie und Physiologie und fr klinische Medizin, V. A., 151. S. 3 (1898). W. Doerr: Zum 75. Todestage von Julius Cohnheim, Arzll. fVschr., 15: 78 (1960). . R. Virchow: Abhandlungen del' kdnigliehen AKdemie del' Wissen.l'ehafien zu Berlin, citado por W. Doerr. Dl.l'eh. medo Wschr., 83: 19 (1958). -: Citado por W. Doerr, Dtseh. medo Wsehr., 83, S. 6. -: Die naturwissnschaftliche Methode und die Standpunkte in der Therapie, V. A., 2, pp. 10, 11, 36, 37 (1849). -: Cellular-Pathologie, V. A., 8: 25 (1855), -: V. A., 8, p. 20, citado por E. H. Ackerknecht: Rudo( Virehow, Arzl, Poliliker, Anthrpologe, Stuttgart, 1957, F. Enke, p. 69. -: Gesammelte Abhandlungen zur wissensehafiliehen Medizin, p. 50 u.51. -: Die Continuitat des Lebens als Grundlage der modernen biologischen Anschauung. Nachtraglich aufgezeichnete Skizze eines in der Allgemeinen Sitzung des XII. internationalen medicinischen Congresses zu Moskau am 19. August 1897 frei gehaltenen Vortrages von Rudolf Virchow, V. A., 150: 7 (1897). -: Die Krankheit, Gesammelte Abhandlungen l. e., p. 39. -: Ein alter Bericht ber die Gestaltung der pathologischen Anatomie in Deutschland, wie sie ist und wie sie werden muss (1846), V. A., 159, p. 38 (1900). -: Handbueh del' speziellen Pathologie und Therapie, vol. 1, Erlangen, 1854. -: Gesammelte Abhandlungen aus dem Gebiet der o.ffenllichen Medizin und der Seuehenlehre, Berlin, 1879, p. 416. -: Vier Reden tiber Leben und Krankheit, Berlin, 1862. -: Die Epidemien von 1848, 1. e., p. 4 s. E. H. Ackerknecht: Rudolf Virehow, Arzt, Politiker, Anthropologe, 1, . e., p. 193 f. R. Virchow: V. A., 151, p. 3 (1898).

Henry E. Sigerist

DE BISMARCK A BEVERIDGE. DESARROLLO y TENDENCIAS DE LA LEGISLACION SOBRE SEGURIDAD SOCIAL *

Introduccin

La Segunda Guerra Mundial. consecuencia lgica de una prolongada crisis econmica, ha dado mayor relieve al problema de la seguridad social. Los numerosos millones de trabajadores y campesinos que sirven en las fuerzas armadas de cada pas y los millones de obreros que trabajan en las industrias de importancia vital tienen derecho a preguntarse cul ser su futuro si sobreviven a la guerra. Ser una vuelta a la miseria del paro, al subsidio de desempleo, a la investigacin oficial de los ingresos para poder recibir ayuda social, al empleo comunitario mal remunerado? O acaso los que ahora han asumido las obligaciones laborales tendrn derecho al trabajo y a conseguir con l su seguridad y la de sus familias? Podrn vivir con seguridad, manteniendo y mejorando al mismo tiempo sus instituciones democrticas, o el precio ser el reconocimiento de la tirana? Los problemas fundamentales pueden soslayarse en una guerra corta. pero no en una larga como la actual. La seguridad social es, en tiempos de guerra, la principal meta de la poltica interior de cualquier pas que no haya resuelto an esa cuestin. Sin embargo, su importancia desborda ampliamente la poltica interior: el resultado de la guerra podra depender de su resolucin, porque las batallas no las ganan las mquinas, sino el nimo y la determinacin de los hombres que las fabrican y manejan.
From Bismarck lo Beveridge. Developmcnts and Trcnds in Social SccurilY Legislalion. Bullelin o/Ihe Hislory o/Medicine. 13 (1943). 365-388.

186

187

La seguridad social est incluida tcitamente en la Carta del Atlntico. Pese a ello, la promesa de liberacin de la miseria quedar incumplida en tanto no se adopten medidas concretas para su cumplimiento. Es un gran error pensar que sea una cuestin para la posguerra, que puede esperar hasta que se haya ganado la contienda. El problema es hoy tan apremiante como la produccin de aviones y carros de combate. Con cada guerra aumenta la inquietud del pueblo y se endurecen los reproches por las promesas que no son cumplidas. Si no disponemos de inteligencia y valor para planificar ahora el futuro y realizar los cambios que exige nuestra sociedad industrial, el pueblo tomar su destino en sus propias manos. Plenamente consciente de esta situacin, el gobierno britnico encarg a sir William Beveridge, ellO de junio de 1941, confeccionar un informe sobre los sistemas de. seguridad social nacionales existentes, teniendo en cuenta especialmente las interrelaciones entre los distintos sistemas, as como sobre los servicios afines, incluyendo las remuneraciones de los trabajadores, y elaborar propuestas al resJ?ecto. Tras dieciocho meses de jntenso trabajo, Beveridge present un informe el 20 de noviembre de 1942. Al parecer, sus recomendaciones desbordaron ampliamente las expectativas del gobierno. Algunos meses ms tarde, en marzo de 1943, el presidente Roosevelt envi al Congreso un informe sobre la poltica en el terreno de la seguridad social, el trabajo y la beneficencia, que haba sido elaborado durante tres aos de trabajo por el National Resources Planning Board. La importancia de estos dos documentos es extraordinaria. Puede decirse que son los de mayor relieve procedentes de esta guerra. La Carta del Atlntico es tan slo \.ln plan vago, una promesa; en el mejor de los casos, una esperanza, en tanto que estos documentos sealan el camino para la accin legislativa y permiten poner en prctica algunos puntos de la Carta. Estos planes no slo deben ser ampliamente debatidos en el Parlamento britnico y en el Congreso de los Estados Unidos, sino que cualquier ciudadano responsable de estos dos pases debe exponer su opinin al respecto. Estos documentos deberan convertirse en objeto de debates en escuelas, fbricas, explotaciones agrcolas y asociaciones, y todo el mundo debera ser consciente de que est en juego el futuro inmediato. Ambos documentos son extensos y estn redactados en lenguaje muy tcnico. Tienen que ser as porque los planes carecen de valor si no se basan en el slido fundamento de los hechos y las cifras. Sin embargo, son incomprensibles para el ciudadano medio e incluso para los que tienen formacin poltica, porque el asunto es muy 188

complejo y porque los factores que se encuentran en juego no siempre son evidentes. Hay que tener bien claro que ninguno de estos dos planes es el punto de partida de algo nuevo. No son revolucionarios, ya que nicamente significan un paso ms dentro de una evolucin que se inici hace sesenta aos. Por esta razn creo que el anlisis histrico de dicha evolucin y de las corrientes histricas asociadas a ella pueden ayudamos a considerar con mayor claridad el problema. Es extrao que hasta ahora no se haya escrito nunca un estudio histrico detallado de este importante aspecto de la Civilizacin occidental. Disponemos, por supuesto, de un gran nmero de excelentes monografas sobre los sistemas de seguridad social de diversos pases, pero falta todava una exposicin histrica adecuada. La serie de artculos que inicio hoy no puede seguramente llenar este hueco, pero espero que estimule la investigacin ulterior sobre el tema. Su finalidad no es exponer los aspectos tcnicos de la seguridad social, sino analizar las fuerzas econmicas, sociales y polticas dominantes en un momento histrico determinado en un pas concreto que condujeron a que se promulgara la legislacin sobre la seguridad social. La historia se repite cada da delante de nuestros ojos y podemos aprender mucho de ella.
La poca de Bismrck

Tenemos que comenzar por Alemania porque fue el pas en el que se inici la legislacin sobre la seguridad social. Bismarck fue la mente impulsora que, frente a una gran resistencia, cre el primer sistema amplio de seguridad social, comenzando un movimiento que rpidamente se extendi a otros pases. La seguridad social es el resultado de la industrializacin mundial. En la sociedad feudal de la Edad Media, los seor.es se responsabilizaban de los econmicamente dbiles o stos dependan de la caridad. La idea de una seguridad mutua tuvo su punto de partida en la desintegracin del feudalismo. Durante la Baja Edad Media, los gremios artesanales organizaron fondos de ayuda mutua; algo ms tarde, los trabajadores de las minas crearon hermandades que tenan un fin similar. Cuando los gremios perdieron su poder poltico, mantuvieron sin embargo en muchos casos sus instituciones benficas. Con el desarrollo del capitalismo aument grandemente la inseguridad de la clase trabajadora, llegando a ser muy aguda la situacin 189

en el siglo XIX, tras la revolucin industrial. La vida de muchos millones de seres dependa del mercado de trabajo. Con jornadas laborales de muchas horas por un salario tan bajo que no permita ahorrar y expuestos a muchos peligros, los obreros perdan sus puestos de trabajo por accidente, enfermedad o vejez y a consecuencia de las crisis econmicas peridicas inherentes al sistema de produccin capitalista. Privados de reservas a las que recurrir, se convertan en una carga para la sociedad y quedaban supeditados a la caridad, que no bastaba como para enfrentarse con un problema de esta magnitud. Siguiendo el ejemplo de los artesanos, los obreros industriales crearon asociaciones de ayuda mutua. De carcter voluntario, estas asociaciones reunan nicamente grupos relativamente pequeos y no eran lo sufientemente fuertes como para poder proteger a sus miembros. No es de extraar que la clase trabajadora estuviera insatisfecha con un sistema que les exiga tanto y que les daba tan poco a cambio y que ni siquiera les ofreca un grado mnimo de seguridad. Por otra parte, la sociedad no estaba interesada en mantener a masas de indigentes incapacitados. En cada pas huho momento en el que fue necesario encontrar alguna solucin.

Bismarck no cre de la nada su modelo de seguridad social l. Lo construy sobre la base de instituciones ya existentes 2 e inconscientemente se vio influido por las ideas de la revolucin de 1848, pese a odiarla profundamente. Antes de la legislacin de Bismarck, la proteccin al trabajador en Alemania proceda principalmente de tres fuentes. Una era la obligatoriedad del patrono, en caso de accidente, de pagar una indemnizacin al trabajador accidentado. Se basaba en un antiguo concepto del derecho romano, pero en la mayora de los casos era ilusoria porque el trabajador tena que presentar una demanda de indemnizacin de daos y perjuicios contra el patrono y demostrar
I Se ha dedicado a Bismarck una cantidad inabarcable de esludios. Los ms importantes son los documentos y series publicados bajo la direccin de H. von Posehinger: Fllrsl Bismarck a/s vo/ksll'in, 3 vols., Berlin, 1889-1891; Aklenslllcke zur Wirlschaflspo/itik des Filmen Bismarck, 2 vols.. Berlin. 1890-1891; Farsl Bismarck IInd die Par/amen/arier, 3 vols.; Breslau, 1894-1895; FlirSI Bismarck IInd der BlIndesral (1867-1890), 5 vols. Stuttgart und Leipzig. 1896-1901. el tambien Arthur Bhtlingk: Bismarck a/.\ Naliona/okonom IInd Sozia/po/iliker, Leipzig, s. a. 2 Lujo Brentano: Die Arbeilerversichenmg gemajJ der helltigen Wirlschaflsordnrmg, Leipzig. 1879. Emst Hunkel: Frsl Bismarck IInd die Arbeilerversicherllng, tesis. Erlangen, 1909. Alfred Manes: Sozia/versicherung, Berlin y Leipzig, 1926.

ante el tribunal que el accidente era debido a negligencia o culpabilidad del patrono. En 1838 se construy en Prusia la primera lnea de ferrocarril, de Berln a Postdam. El mismo ao se promulg una ley que obligaba a la compaa ferroviaria a pagar una indemnizacin, tanto a los trabajadores accidentados como a los pasajeros, a menos que la sociedad pudiera demostrar que el accidente era debido a negligencia o causa de fuerza mayor. Tras la unificacin de Alemania, una disposicin imperial de 1871 extendi la misma obligacin a otras empresas industriales, como minas, canteras y fbricas. La ley obligaba a los armadores a proporcionar sustento yasistencia mdica a los marineros enfermos, aunque lo estuvieran por negligencia, excepto en el caso de acciones ilcitas y de enfermedades venreas. Los empleados de comercio tenan derecho segn la ley a la continuidad del pago del salario durante seis semanas en el caso de que sin culpa por su parte incurrieran en incapacidad laboral, si bien el patrono poda eximirse contractualmente de esta obligacin. Los empleados domsticos tenan derecho a la asistencia sanitaria en caso de enfermedad, pudiendo el patrono deducir de su salario los gastos correspondientes. Todas estas disposiciones legales imponan obligaciones concretas a los patronos. Las sociedades de ayuda mutua fundadas por los asalariados en los estados alemanes, al igual que en Inglaterra, los Estados Unidos y otros pases, eran instituciones de previsin social de ndole totalmente distinta. En Alemania, estas organizaciones se desarrollaron de forma peculiar. Hemos citado ya las hermandades mineras, que ayudaban en caso de enfermedad o incapacidad laboral y pagaban los costes de entierro y pensiones de viudedad. Durante siglos fueron organizaciones voluntarias, pero una ley prusiana del ao 1854 convirti en obligatoria la afiliacin a las mismas. Las cuotas se obtenan de un porcentaje determinado del salario, que deduca el patrono, quien, por su parte, tambin tena que aportar una cantidad equivalente como mnimo a la mitad del importe pagado por el trabajador. Los fondos eran administrados conjuntamente por patronos y trabajadores. Los oficiales manuales tenan sociedades de ayuda mutua similares; una ley del ao 1845 autoriz a los municipios a obligar a afiliarse a todos aquellos que residieran en una localidad. En 1849, los municipios fueron encargados, adems, de obligar a los patronos a afiliarse a estas sociedades y a contribuir con cantidades que llegaban hasta la mitad de las cuotas. Al mismo tiempo, estas disposiciones se ampliaron tambin a los trabajadores de las fbricas. En 1854, 191

190

los gobiernos provinciales fueron autorizados a exigir la creacin de asociaciones de socorros mutuos y a fijar la cuanta de las cuotas de los miembros, caso de que no lo hubieran hecho los municipios. Dicho con otras palabras: la idea del seguro obligatorio fue aceptada en Alemania mucho antes de Bismarck, aunque era practicada nicamente en grado muy limitado. Otra serie de medidas de previsin social asumida por el Estado fue la beneficencia. La deleg en los municipios, que estaban obligados a proporcionar sustento, asistencia mdica y entierro a los ciudadanos que no estuvieran en condiciones de mantenerse a s mismos o que no podan ser ayudados por otros. La beneficencia era una cuestin de caridad pblica a la que nadie tena derecho y el asistido perda con ella sus derechos civiles. A partir de 1869, en Baviera, Baden y Wrttemberg, los municipios quedaron autorizados a fundar cajas pblicas destinadas al seguro de enfermedad. La afiliacin poda hacerse obligatoria para todos los asalariados solteros que no vivan con sus padres. En Alemania, la revolucin de 1848 fue un movimiento de la clase media liberal. El pas sufra los dolores del parto de la industrializacin. La minera, la industria metal rgica y el sector del transporte estaban experimentando un rpido desarrollo que creaba riqueza para unos pocos y miseria para muchos. El movimiento liberal que surgi durante los aos previos a la revolucin se enfrent con los privilegios feudales y el oscurantismo clerical y luch por la unificacin de los estados alemanes, por un gobierno parlamentario y por la mejora de las condiciones sociales. Los mdicos desempearon un papel destacado en este movimiento'. Eran conscientes de los riesgos para la salud creados por el nuevo orden econmico y estaban convencidos de que los problemas no podran resolverse sin una amplia reforma de los servicios mdicos. Postulaban el derecho del pueblo a la salud y la obligacin del Estado de protegerla como su bien ms valioso. Exigan, adems, una profunda mejora de la asistencia mdica de carcter pblico para los pobres y una ampliacin de las instalaciones hospitalarias, de forma que el hospital llegara a convertirse en el centro de la prctica mdica. En esa temprana fecha hubo ya voces que reclamaron indemnizacin en caso de prdida del salario por enfermedad y seguro de enfermedad financiado por medio de cuotas de los trabajadores y de los propietarios, con subvenciones municipales y estatales.
3 Erwin H. Ackerknechl: Beitrage zur Geschichte der Medizinalreform yon 1848. Sudhojfs Archiv filr Geschichle der Medizin, 1932.25,61-109, 113-183.

La revolucin de 1848 fracas y fue seguida por un perodo de oscura reaccin, pero las ideas que haban sido formuladas no murieron porque eran el resultado de un potente desarrollo econmico que no era posible frenar. De esta forma se prepar el escenario en el que se desarrollaron los planes de Bismarck relativos a la seguridad social. Vamos a analizar a continuacin las fuerzas polticas que participaron e hicieron posible que fueran puestos en prctica.

~.

2 En 1862 Bismarck fue nombrado presidente del consejo de ministros de Prusia. Su meta poltica era agrupar a los treinta y tantos estados alemanes entonces existentes en un imperio fuerte bajo la hegemona de la monarqua prusiana. Para ello era preciso excluir previamente a Austria del escenario alemn. En 1866, Austria y sus aliados del sur de Alemania resultaron vencidos en una guerra que dur pocas semanas. El vnculo entre los estados alemanes y la monarqua de los Habsburgo qued roto y, en 1867, se fund la Confederacin Germnica del Norte, con un parlamento (Reichstag) elegido por sufragio universal, igualitario, directo y secreto, y un consejo federal (Bundesrat) en el que estaban representados los gobiernos de los estados que formaban la Confederacin 4 Al mismo tiempo se estableci una alianza con los estados alemanes del sur. En la guerra de 1870-71 fue vencida Francia, el pas ms poderoso del continente europeo, yen enero de 1871 fue fundado en Versalles el Imperio Alemn. Guillermo 1, rey de Prusia, se convirti en el emperador alemn y Bismarck, en su canciller. La constitucin del Imperio tuvo como modelo directo la de la Confederacin Germnica del Norte. Bismarck haba jugado un juego peligroso, pero su sagacidad poltica, apoyada por el potente ejrcito prusiano, haba conseguido la victoria. Haba logrado crear un pas unido bajo la hegemona prusiana que, liberado de todas las barreras interestatales, estaba en condiciones de convertirse en la potencia industrial ms poderosa del continente. Durante los aos que siguieron inmediatamente a la contienda hubo capital fcilmente disponible. Francia haba pagado cinco mil
4 Prusia tena 17 votos v los dems estados reunan 26. Los miembros del fJundesral no eran elegidos. sino designados Por sus gobiernos. y votaban de acuerdo con las instrucciones que reciban.

192

193

"
millones de francos como indemnizacin de guerra, suma exorbitante en aquella poca, que en su mayor parte fue invertida en nuevas industrias, minas, fbricas y lneas ferroviarias. El dinero era barato y por ello los precios eran altos. Los trabajadores exigieron salarios ms elevados. Los industriales y los propietarios agrcolas pidieron aranceles protectores. medida a la que se opuso la clase obrera, dado que por su causa los precios continuaran subiendo en el mercado interior. La inquietud social se intensific cuando, tras el corto perodo de florecimiento de la posguerra, se produjo una crisis econmica a finales de 1874 que condujo a una prolongada depresin. El momento resultaba apropiado para la promulgacin de leyes sociales. Bismarck perteneca a la aristrocracia rural prusiana. Era un seor rural que senta aversin por las grandes ciudades y, todava ms, por los banqueros y empresarios industriales. Se encontraba a disgusto en el mundo de competencia sin tregua que le rodeaba. Lo mismo que sus amigos del Partido Conservador, tena una actitud paternalista y feudal ante la pobreza. Pensaban que era obligacin del seor ayudar al pobre y, como el protestantismo formaba parte de su ideologa filosfica y poltica, calificaban dicha postura de cristiana. Se identificaban con el Estado -el monarca perteneca a su clase- y, por lo tanto, eran partidarios de que el Estado utilizara su poder para ofrecer seguridad social a los econmicamente dbiles. Su representacin en el Reichstag no era grande 5, pero tenan gran influencia porque controlaban.la corte y el ejrcito. Los liberales eran con mucho el grupo mayoritario en el parlamento. Eran muy diferentes de los liberales de 1848, debido al desarrollo econmico que Alemania haba experimentado durante los treinta aos transcurridos. Los liberales representaban a la clase media, es decir, a los intereses del capital, de la industria y del comercio. Se dirigan al Estado cuando necesitaban, por ejemplo, aranceles proteccionistas, pero apoyaban una poltica de laisser aire, laisser aller. Incluso en plena depresin econmica continuaron proclamando que la industria podra dar trabajo y bienestar a todos si el gobierno no se inmiscua en la dinmica normal de las fuerzas econmicas. Eran los ms enrgicos antagonistas de la legislacin de Bismarck. El Partido Catlico del Centro, en el que se encontraban fuertemente representadas Baviera y Renania, adopt una posicin intermedia llena de contradicciones. Su planteamiento filosfico era con5 En 1871 tena 54 de 382 escaos: en 1874.21 de 397, ven 1887.80 de 397. El Reichslag alemn comenz con 12 partidos polticos representados en 871 y termin con 12 en 1932. En 1930 tuvo 15 partidos.

,!

.~

:~

servador y su simpata por la Edad Media tena muchas coincidencias con el partido del canciller. Sin embargo, era antiprusiano y Bismarck intent aniquilarlo con la denominada KU/lurkampf, la lucha entre el Estado y la Iglesia catlica, que se desarrollaba durante los aos setenta y en la que result derrotado Bismarck. No obstante, ms tarde, el Centro apoy sus leyes sociales. De carcter muy oportunista, este partido supo aprovechar su posicin entre los conservadores y los liberales y, aunque nicamente tena algo ms de cien diputados en el parlamento, siempre desempe un papel importante. La tercera fuerza poltica era el Partido Socialdemcrata 6. Se trataba de un partido joven y pequeo, con pocos representantes en el parlamento, pero con mentes brillantes, como Bebel y Liebknecht. Era un grupo organizado y que llamaba la atencin por su condicin de partido revolucionario, cuya filosofa poltica era la opuesta a la de todos los dems. Representaba a los trabajadores de la industria y tena enormes posibilidades de una poca de acelerado crecimiento industrial. En las elecciones de 1871, los socialdemcratas obtuvieron nicamente un escao en el parlamento, pero consiguieron nueve en 1874, doce en 1877 y pareca probable que continuaran aumentando si nadie se lo impeda. En Alemania se produjo la situacin, bastante infrecuente, de que los sindicatos no precedieron, sino que siguieron a las asociaciones de trabajadores socialistas. Los sindicatos nunca son muy radicales porque tienen que cumplir cometidos cotidianos. Su objetivo no es cambiar el orden social, sino ms bien obtener mediante negociaciones y, en caso necesario, por medio de huelgas, ventajas inmediatas para mejorar la situacin de la clase trabajadora. Por esta razn,' en muchos estados, los sindicatos fueron ms bien un freno que un impulso para el movimiento socialista. Sin embargo, ste no fue el caso de Alemania, donde los sindicatos no aparcieron hasta 1868, mientras que, en 1848 y 1849, los socialistas haban desarrollado ya una notable actividad entre los trabajadores de Sajonia y Renania y, en 1863, Lassalle fund la Unin General de Trabajadores Alemana (AlIgemeiner Deulscher Arbeiterverband). Se trataba de un partido socialista, pero no era radical porque tena que luchar an por derechos bsicos, como el sufragio universal. En 1869, Bebel y Liebknecht, ambos seguidores de Marx, fundaron el Partido Socialdemcrata de los Trabajadores (Sozia/demokralische Arbeilerpartei), afiliado a la Primera Internacional y
(, S. Franz Mehring: GesciJiciJle der deUIschen So;ialdemokralie, 2 vols., Stungart. 1897-1898.

194

195

r'
que, en 1875. absorbi el grupo de Lassalle. Desde el principio fue un movimiento revolucionario y no estableci ningn compromiso ' con el gobierno. En este contexto conviene recordar que a partir de 1849 se desarroll en Alemania un movimiento cooperativista que tuvo un rpido crecimiento y cuyas cabezas fueron Schulze-Delitzsch y RaifTeisen. El movimiento, sin embargo, no tena ningn vnculo con el socialismo ni gozaba de simpatas entre los trabajadores, ya que se diriga fundamentalmente a la clase media inferior y a los pequeos propietarios agrcolas. A partir de 1875, el Partido Socialdemcrata fue el nico grupo que representaba a los trabajadores industriales de Alemania. El nmero de sus militantes aumentaba de ao en ao. Bismarck era plenamente consciente del peligro que este partido representaba para un estado monrquico y decidi destruirlo antes de que pudiera llegar a ser demasiado fuerte. La Comuna de Pars de 1871, pese a su rpida derrota, haba demostrado que el socialismo no era un sueo de filsofos, sino que poda convertirse en una realidad palpable. La ocasin que haba esperado Bismarck lleg de forma insospechada cuando, en mayo de 1878, dispar un tiro contra el anciano emperador un individuo irresponsable y completamente trastornado que haba pertenecido al Partido Socialdemcrata, pero haba sido expulsado de ste. Bismarck se apresur a presentar al Reichstag un proyecto de ley que prohiba prcticamente toda asociacin de orientacin socialista. La proposicin fue rechazada con los votos de los liberales, que no deseaban que se implantase un rgimen policaco; pero precisamente en aquel momento, en junio, se llev a cabo un segundo atentado contra el emperador, que esta vez fue herido de gravedad. El autor del atentado se suicid en el lugar del hecho y resultaba indiferente el hecho de que no fuera socialista ni tuviera ninguna vinculacin con el Partido Socialdemcrata; Bismarck estaba decidido a no dejar pasar esta segunda oportunidad. Deseando al mismo tiempo asestar un golpe contra sus adversarios liberales, disolvi el parlamento. Las nuevas elecciones se celebraron bajo una atmsfera de extrema agitacin, represin y terror blanco. Los trabajadores no cedieron. En Berln prcticamente duplicaron el nmero de sus votos y en todo el pas nicamente perdieron tres de sus doce escaos. Los principales perdedores fueron los liberales, que hubieron de ceder casi cuarenta escaos a los conservadores. En octubre, el nuevo Reichstag aprob la ley que quitaba a los 196 grupos socialistas la libertad de reunin y de prensa e impeda prcticamente todas sus actividades. La vigencia de la ley se fij en dos aos y medio, aunque fue prorrogada varias veces hasta 1890, fecha del cese de Bismarck. Bismarck haba ganado, o al menos por el momento pareca como si hubiera ganado. Haba sido derrotado en el conflicto con la Iglesia Catlica, pero haba conseguido la destruccin de las organizaciones socialistas del pas. Sin embargo, era un poltico demasiado inteligente como para pensar que un vigoroso movimiento popular podra ser suprimido simplemente por medio de leyes parlamentarias y disposiciones policacas, por la violencia y por el terror. Reconoci que los trabajadores alemanes tenan buenas razones para oponerse al gobierno y buscar otro orden social. Era consciente de que una de sus quejas fundamentales era la inseguridad procedente de una economa que oscilaba entre perodos de florecimiento y de depresin y que era incapaz de garantizar un trabajo regular. El fantasma del paro persegua de forma continua a los obreros. No slo las crisis econmicas, sino tambin las enfermedades y los accidentes eran amenazas constantes, ya que producan la incapacidad laboral, temporal o permanente de los afectados. La vejez se presentaba como una pesadilla si no existan ahorros a los que recurrir, puesto que un anciano se converta en una carga para los miembros de su familia o, tras una vida de duro trabajo, se encontraba a merced de una degradante caridad pblica. No era extrao que el pueblo luchara por un sistema econmico que no slo le impusiera la obligacin de trabajar, sino que le diera tambin el derecho al trabajo y le proporcionara seguridad. Bismarck quera dar al pueblo esta seguridad y crea que de esta forma podra detener el viento que impulsaba las velas del movimiento socialista, para destruirlo entonces de una forma ms eficaz por medio de la ley represiva.

;~: '.1-'

3 En la temprana fecha de 1849, Bismarck haba dicho en un discurso: La inseguridad social del trabajador es la verdadera causa de que sea una amenaza para el Estado 7. El ao 1871, en una carta al ministro de Comercio, conde Itzenplitz, seal que la nica posibilidad de contener la expansin del movimiento socialista consista
7 Discurso en el Vereiniglen Landlag. 18 de octubre de 1849.

197

.... :~.,-,
'~,.~

en cumplir sus demandas en la medida que estuvieran justificadas y pudieran ser satisfechas dentro del marco de la estructura poltica y social existente ~. Bismarck pensaba en un seguro centralizado y unitario, que protegiera a todos los grupos econmicamente dbiles, incluidos los trabajadores agrcolas, de los principales riesgos, proporcionndoles indemnizaciones y asistencia. Los seguros deban financiarse mediante cuotas de los patronos y de los trabajadores y con subvenciones del gobierno. La beneficencia estatal debera convertirse en una subvencin. Los distintos grupos profesionales constituiran corporaciones que administraran el sistema de seguridad social. Estaba claro que un plan tan amplio no podra imponerse inmediatamente en el Reichstag y Bismarck era consciente que haba que introducirlo de manera gradual. Como la proteccin contra los riesgos de accidente era lo ms urgente, resultaba lgico comenzar por el seguro de accidentes de trabajo 9. El primer proyecto de ley se present al Bundesrat el 15 de enero de 1881 y pas el 8 de marzo al Reichstag.Prevea un seguro obligatorio para todos los trabajadores de la industria que no ganaran ms de 2.000 marcos al ao. Dos tercios de la prima deban ser pagados por e! patrono, un tercio por el Estado si el obrero ganaba 750 marcos o menos, en tanto que con un salario entre los 750 y 1.000 marcos, el propio trabajador tena que pagar un tercio. Si los ingresos anuales oscilaban entre los 1.000 y 2.000 marcos, la prima debera ser pagada a partes iguales por el patrono y el trabajador. Las prestaciones del seguro deban cubrir los costes del tratamiento y la indemnizacin, comenzando a partir de la quinta semana de la incapacidad laboral, en tanto que las sociedades de socorros mutuos ya existentes deban prestar ayuda durante las primeras cuatro semanas. En otras palabras, este sistema protegera al trabajador nicamente en caso de un accidente grave. Si el accidente causaba la muerte, el seguro correra con los gastos de entierro y la viuda percibira una renta anual equivalente al 20 por 100 del salario del marido fallecido y un 15 por 100 adicional por cada hijo menor de quince aos. El seguro debi ser transferido a un banco gubernamental especial, lo que justific Bismarck diciendo que las compaas de seguro privadas resultaban demasiado caras porque tenan que repartir dividendos y adems no eran lo suficientemente seguras.
8 H. von Poschinger: Aklensll1cke zur Wirlschajispolitik des Frslen Bismarck. Berlin. 1890. 1891. vol. 1. p. 164. 9 Las publicaciones de esta poca fueron recogidas y comentadas por A. von Miaskowsky: ZurGeschichte und Literatur des Arbeitervcrsicherungswesens in DeutschJand, Jahrbcher jiir NallOna/konomie Lmd Slalislik. Neue FO/I(e. vol. IV, 1882. pp. 474-496.

El proyecto de ley fue apoyado por los conservadores, pero rechazado con los votos de los liberales. Como los liberales representaban los intereses de las compaas de seguros privadas, se opusieron a un seguro gestionado por una institucin oficial no comercial y tambin al plan de conceder subvenciones estatales. En principio, estaban contra cualquier intervencin estatal excepto, naturalmente cuando serva a sus propios intereses. ' Los socialdemcratas rechazaron igualmente la propuesta. Cmo podan confiar en la poltica de un hombre que precisamente haba prohibido sus asociaciones y estaba decidido a destruirlos? No tenan nada que objetar a la idea de un seguro centralizado, pero no eran partidarios de las subvenciones gubernamentales. Opinaban que los costos del seguro de accidentes deban ser considerados parte del costo de produccin, debiendo por tanto ser pagadas las primas nicamente por los patronos, siendo las subvenciones un regalo directo del gobierno a la industria. El primer intento de Bismarck fracas, pero el canciller no se dio por vecido. Se avecinaban las elecciones y la seguridad social era el tema ms destacado. BismarcR lo asoci a un proyecto de monopolio de! tabaco, por medio del cual deban financiarse las subvenciones estatales. Las elecciones le resultaron totalmente contrarias. Pese a la ley sobre los socialistas, que privaba a los trabajadores de su libertad de reunin y de prensa, el Partido Socialdemcrata aument sus votos y gan tres escaos, por lo que dispona ya de doce. Los dos partidos conservadores perdieron cuarenta y ocho escaos a favor de los liberales. Sin embargo, Bismarck era inflexible y utilizaba cualquier medio para imponer su poltica. Cuando el 17 de noviembre de 1881 se reuni el Reichstag, fue inaugurado con un mensaje de la corona redactado por Bismarck, en el que e! viejo emperador destacaba la importancia de la legislacin social y se declaraba solidario con los planes de su canciller. En el mensaje se deca, entre otras cosas: En febrero del presente ao hemos expresado ya Nuestra conviccin de que el remedio a los males sociales no ha de buscarse exclusivamente por e! camino de la represin de los excesos socialdemcratas, sino tambin por el de la promocin positiva del bienestar de los trabajadores. Consideramos Nuestra imperial obligacin de encarecer de nuevo al Parlamento esta tarea. Contemplaramos con la mayor satisfaccin todos los xitos con los que Dios ha claramente bendecido Nuestro gobierno, si algn da logrramos tener la conciencia de dejar tras de Nos a la Patria garantas nuevas Yduraderas
199

.l

,
...

I
..

198

,i'

-l
fue apoyado por 144 diputados liberales, pero ya era demasiado tarde y no super la fase de las comisiones de deliberacin. Los dos proyectos de ley de Bismarck fueron tramitados con urgencia en pocas semanas por el Bundesral y llegaron en la primavera de 1882 al Reichslag. En aquel momento la nica intencin de Bismarck consista en tener algn pretexto legal para poner los asuntos en marcha y, como nicamente poda contar con el apoyo de los conservadores, estaba dispuesto a hacer amplias concesiones que, en realidad, ya haba hecho. Estaba convencido de que, una vez aprobadas las leyes, lograra desarrollarlas gradualmente mediante enmiendas. Los debates fueron largos y difciles. Los liberales lucharon por el mantenimiento de sus sagrados principios -individualismo y laisser jaire- y llamaron socialista a Bismarck, a pesar de que ste se haba empeado en destruir el movimiento socialista. Los socialdemcratas se opusieron a ambos proyectos de ley por otras razones. Sealaron que la tan ensalzada reforma social no era, en realidad, otra cosa que asistencia a los pobres organizada. Lo calificaron de seguro para mendigos, que nicamente impedira que el trabajador se convirtiera en un pordiosero, hacindole pagar por lo que recibiera. Tambin indicaron que los proyectos de ley en modo alguno solucionaban los problemas de la clase trabajadora, no combatan las causas de la miseria, sino tan slo sus consecuencias, y eran un mero intento de apaciguar a los trabajadores. Por otra parte, presentaron una serie de propuestas constructivas. No slo exigieron indemnizacin en caso de accidente laboral, sino tambin prevencin de los mismos por medio de leyes industriales estrictas e inspecciones de las fbricas. No se oponan a un seguro obligatorio de enfermedad y estaban de acuerdo en que los asalariados pagaran todos los costes, con tal de que los fondos fueran gestionados por los trabajadores. Vean con claridad que perderan el control de las cajas de socorros mutuos fundadas por los sindicatos en el momento en que los patronos tuvieran que pagar cuotas. Tras debates que se prolongaron durante ms de un ao, el 15 de junio de 1883 se aprob la ley sobre el seguro de enfermedad, que era mucho menos polmica que la del seguro de accidentes. Bismarck hubiera preferido una organizacin del seguro de enfermedad unitaria y centralizada. Pero, como era consciente de que nunca alcanzara la mayora parlamentaria, acept un compromiso, de forma que el proyecto de ley permita que se utilizaran las innumerables compaas privadas de seguros de enfermedad existentes. Las nicas condiciones eran que dichas compaas deban ofrecer prestaciones
201

de su paz interior, y al necesitado, una mayor seguridad y ms amplio desarrollo a la asistencia a la que tiene derecho. Estamos seguros de la aprobacin por todos los gobiernos federados de Nuestros esfuerzos orientados hacia este fin y confiamos en el apoyo del Parlamento al margen de las orientaciones de los partidos. En este sentido, el proyecto de ley sobre seguro de accidentes laborales para los trabajadores presentado por los gobiernos federados durante la sesin anterior, teniendo en cuenta los debates celebrados en el Parlamento en torno al mismo, est siendo sometido a una revisin a fin de preparar una nueva deliberacin sobre el tema. Junto a ste, se presentar un proyecto de ley complementario cuyo objetivo es la organizacin de un seguro de enfermedad uniforme para los obreros industriales. Pero tambin aquellos que por vejez o invalidez sean incapaces de trabajar tienen frente a la sociedad un derecho justificado a 'un mayor grado de asistencia estatal del que hasta el presente se les ha concedido. Encontrar para esta asistencia los medios y caminos adecuados es una tarea dificil, pero tambin una de las ms elevadas de cualquier comunidad que se base en los fundamentos morales de la vida social cristiana. La estrecha unin a las fuerzas reales de esta vida social y su agrupacin en forma de asociaciones corporativas bajo la proteccin y el apoyo del Estado, como Nos esperamos, har posible tambin la solucin de problemas para los q'ue el poder del Estado por s solo no bastara. No obstante, incluso por este camino . no resultar posible alcanzar la meta sin el empleo de medios considerables 10. El lenguaje de este mensaje era inequvoco. A travs del emperador, Bismarck anunci que no slo pretenda implantar un seguro de accidentes, sino todo un sistema de seguros que protegiera a los trabajadores contra todos los principales riesgos. Como primer paso, Bismarck decidi complementar la ley sobre el seguro de accidentes con otra sobre el seguro de enfermedad y presentar ambos proyectos durante la misma legislatura del Reichslag. Se tard algn tiempo en la preparacin y revisin de dichos proyectos, dado que hubo que reunir datos estadsticos adicionales. Entre tanto, los liberales realizaron un ltimo intento de obstaculizar las leyes sobre seguridad social, presentando un proyecto de ley sobre la ampliacin de la responsabilidad civil de los patronos. El proyecto

.','

"):~~::
},

10 Stenographische Berichte iber die Verhandlunren des Reichstage;. V. LegislalUrperiode. l. Session /88/j82, Berlin. 1882. p. 2 (sesin naugur.tI de 17 de noviembre de 1881).

200

mnimas fijadas legalmente, presentar informes anuales e invertir sus fondos de acuerdo con ciertas reglamentaciones. La ley exiga que los obreros que trabajasen en determinadas ocupaciones se asegurasen en una de las compaas de seguros ya existentes o en una creada con este fin. Dos tercios de las cuotas eran pagados por el trabajador, un tercio por el patrono y los fondos del seguro eran administrados por ambos grupos en la proporcin de sus contribuciones. Las prestaciones comprendan asistencia mdica, subsidio en caso de enfermedad y tambin de accidente durante las primeras trece semanas (antes de entrar en vigor el seguro de accidentes), subsidio de maternidad y gastos de entierro '4 . El seguro de enfermedad alemn tuvo siempre el inconveniente de su falta de uniformidad, ya que las cajas grandes y prsperas podan ofrecer muchas prestaciones adicionales, lo que no estaban en condiciones de hacer las ms pequeas. Este defecto no debe atribuirse a la falta de visin de Bismarck, sino exclusivamente al conjunto de partidos con representacin parlamentaria durante los aos 1882 y 1883. Ningn rgimen, desde Bismarck hasta Hitler, ha podido cambiar bsicamente esta situacin, aunque se han introducido muchas mejoras. E! seguro de accidentes del trabajo fue mucho ms discutido, porque representaba un alejamiento mucho ms radical de la responsabilidad civil tradicional de los patronos. El debate parlamentario se extendi hasta el infinito. De nuevo tuvo que intervenir el viejo . emperador. En su mensaje del 14 de abril de 1883 expres su satisfaccin por el progreso alcanzado en el caso del seguro de enfermedad y, al mismo tiempo, su decepcin por el hecho de que no se hubiera logrado ningn progreso en torno a la ley sobre el seguro de accidentes, que era mucho ms importante. Bismarck hizo 'una concesin tras otra para salvar el proyecto de ley. En su segunda versin, que present al Reichstag el 8 de mayo de 1882, renunci a su plan primitivo de una caja de seguros general, pero insisti en subvenciones estatales equivalentes al 25 por 100 del coste total y en que las cuotas procedieran de patronos y trabajadores. La tercera versin, presentada el 6 de marzo de 1884, renunciaba a las subvenciones estatales y prevea que las cuotas fueran aportadas exclusivamente por los patronos. Despus de muchas maniobras polticas y con el apoyo del Partido Catlico del Centro, Bismarck logr que el proyecto fuera aprobado y se convirtiese en ley el 6 de julio de 1884.
I1 Para detalles, cf. Barbara Nachtrieb Armstrong: Insuring Ihe essentials. New York, 1932, pp. 303 ss. 1. S. Falk: Secllrily againsl sickness. Garden City. N. Y. 1936, pp. 93 ss.

El seguro de accidentes de trabajo afectaba en principio nicamente a grupos de personas muy determinados: trabajadores de las fbricas y mineros, as como capataces de estas industrias si sus ingresos anuales no excedan de 2.000 marcos. Esta limitacin se hizo intencionadamente, pues se pensaba que de esta forma se podra adquirir experiencia antes de que la ley se extendiera a otros grupos. Durante los tres aos siguientes, de 1885 a 1887, se aprobaron enmiendas para incluir tambin a los trabajadores del sector del transporte y de la construccin, a los obreros agrcolas y forestales, a los marinos, as como a los 'miembros del ejrcito y a los empleados federales. Al mismo tiempo se extendi tambin el seguro de enfermedad a estos grupos, siempre que no se encontraran asegurados de alguna otra forma. El seguro de accidentes conceda proteccin en caso de muerte o de invalidez y pagaba tambin los gastos de la asistencia mdica. En caso de accidente mortal, las prestaciones incluan tambin los costes del entierro y pensiones para los deudos. En caso de invalidez, el seguro pagaba, a partir de la decimocuarta semana, los gastos de tratamiento mdico hasta la recuperacin, as como una parte del salario, por lo general dos tercios, aunque en algunos casos se abonaba la totalidad del mismo. Se inst a los patronos a fundar asociaciones profesionales (Beru.fsgenossenchaften) para cada uno de los ramos de la industria 12. Estas asociaciones eran instituciones autnomas encargadas de gestionar la ley del seguro, cada una en su rama. Los trabajadores quedaban excluidos de la gestin, aunque se encontraban representados en los tribunales de arbitraje. Durante su primer ao de existencia, el seguro de accidentes fue financiado por el gobierno mediante fondos postales. A partir de entonces se recaudaron cuotas patronales lo suficientemente altas como para poder devolver los fondos prestados y constituir un fondo de reserva. Este mtodo era nuevo en el mbito de la administracin de los seguros. Fue la idea favorita de Bismarck, que hubiera visto con agrado su aplicacin a todos los sectores de la seguridad social. En el caso del seguro de accidentes tuvo xito porque era algo totalmente nuevo que comenz sin precedentes, en tanto que el seguro de enfermedad tena que asumir los derechos adquiridos de muchas cajas ya existentes. Bismarck fue un decidido partidario del estado corporativo. Le hubiera gustado que la sociedad se organizara por asociaciones profesionales y que sus representantes constituyeran el parla12 En 1926 habia 67 de dichas asociaciones.

202

203

mento 13. Sin embargo, no viva en la Edad Media y la poca del fascismo no haba llegado todava.
4

El paso siguiente en la legislacin sobre seguridad social fue la implantacin del seguro de vejez y de invalidez. En 1881, el emperador lo haba anunciado ya en su mensaje y se pretenda que siguiera inmediatamente al seguro de accidentes. Sin embargo, el entusiasmo que despert fue muy reducido. Los socialdemcratas, que por aquella poca estaban an oprimidos por la ley sobre los socialistas, se oponan a este seguro como a todos los dems, lo mismo que los liberales. Los conservadores tenan reparos contra esta ley, pues pensaban que el proletariado industrial de las provincias occidentales se aprovechara ms de un seguro de vejez y de invalidez que sus propios trabajadores agrcolas de las provincias orientales. El Reichslag se encontraba ocupado, adems, con las enmiendas a las leyes sobre seguridad social anteriores. Por ello, pasaron varios aos hasta que se lleg a hacer algo. Bismarck tena ya muchos aos y deseaba ver su obra completa. En septiembre de 1887 dio un paso poco acostumbrado y public el borrador de un proyecto de ley, antes de haberlo presentado al Bundesral, con el fin de despertar el inters pblico 14. Haba renunciado ya a su plan primitivo de gestionar el seguro desde un fondo federal y de que fuera financiado totalmente por el Estado. Ahora pretenda que las asociaciones profesionales asumieran la administracin y que los costes se repartieran por partes iguales entre los patronos, los trabajadores y el Estado. Al ser presentado al Bundesral, en abril de 1888, el proyecto sufri una modificacin considerable y cuando, en noviembre de 1888, pas al Reichslag, prevea la fundacin de cajas de seguro regionales 15, controladas y garantizadas por el gobierno. Las primas deban ser pagadas a partes iguales por patronos y trabajadores, y el Estado tena que subvencionar las pensiones abonadas y los costes de administracin. El seguro inclua a todos los trabajadores manuales, cualquiera que fuese su nivel de ingresos, y tambin a otros asalariados cuyos ingresos no superaran
13 por ejemplo, Gedanken lInd Erinnerllngen. Nelle AlIsgabe. Stuttgan und Berlin, 1922, vol. 1, p. 18. 14 Grundzge zu einer gesetzlichen Regelung der Alters- und Invalidenversicherung der Arbeiter, Annalen des Deltlschen Reiches. 1888, pp. 21 s. 15 En 1926 habia 29 cajas regionales.

los 2.000 marcos anuales. Tras un perodo de espera, pagaba pensiones a los que por enfermedad sufrieran incapacidad laboral y tambin a todos los asegurados que hubieran cumplido setenta aos 16. El proyecto de ley llenaba un hueco del sistema de seguridad social hasta entonces existente. Despus de prolongados y acalorados debates, el proyecto fue aprobado en mayo de 1889 con una reducida mayora de 185 contra 165 votos, y entr en vigor el 22 de junio de 1889.

ce

El vIeJo Guillermo I falleci en marzo de 1888 y le sucedi Federico III, que tambin muri pocos meses despus. Su hijo Guillermo 11 subi entonces al trono. Era joven y ambicioso y, antes de dos aos, Bismarck fue obligado a dimitir. La obra de Bismarck estaba cumplida. Haba unificado los estados alemanes y conseguido que el Imperio tuviera una fuerte posicin en el continente europeo. El comercio y la industria se haban desarrollado con rapidez y el propio Bismarck, que por origen era un terrateniente feudal, se haba convertido gradualmente en representante del nuevo orden. Antes de dimitir tuvo an la satisfaccin de ver promulgada su legislacin sobre seguridad social. La seguridad social significaba grandes beneficios para todos los grupos de la poblacin. Garantizaba asistencia mdica a la creciente masa de asalariados, no por caridad, sino como un derecho adquirido a travs del trabajo. Aseguraba una indemnizacin por los salarios perdidos a causa de enfermedades o accidentes y una pensin cuando ya no resultaba posible ganarse la vida por enfermedad, accidente o vejez. Daba seguridad a las familias, a las que se extendieron cada vez ms las prestaciones. Los patronos y la sociedad en general resultaron beneficiados al tener una clase trabajadora ms sana y quedaron liberados de una innumerable masa de miserables gracias a un sistema que distribua los costes equitativamente y en el que cada uno prestaba su aportacin a tenor de sus posibilidades. La legislacin social de Bismarck fue una tarea de vanguardia, que exigi mucha imaginacin y valor en una poca en la que haba poca experiencia en el campo del seguro de masas. Tuvo que ser impulsada a lo largo de ocho aos contra una fuerte oposicin parla16 El limite de edad fue bajado a sesenta y cinco aos en 191'6.

204

205

mentaria y teniendo que ceder ante los derechos adquiridos de las instituciones existentes. A consecuencia de tantos compromisos, el sistema de seguridad social alemn qued privado' de unidad y se convirti en un mecanismo muy embrollado y complejo, defecto que ha padecido hasta nuestros das. En 1889 se aprob, con una mayora muy reducida, la ley del seguro de vejez e invalidez. Diez aos ms tarde se present en el Reichslag una enmienda muy importante a esta ley que, con los votos de los socialdemcratas, fue aceptada casi por unanimidad, con tan slo tres votos en contra 17. Ello refleja el hecho de que en aquella poca la seguridad social ya no era un tema discutido, sino que haba sido ya aceptada por todos los partidos polticos. Apenas transcurri un ao sin enmiendas, cuyo objetivo general consista en ampliar el seguro a grupos de personas cada vez mayores, en mejorar las prestaciones y en reducir los riesgos por medio de medidas preventivas. En 1911 se fund un seguro especial para los empleados, que inclua pensiones de invalidez y de vejez, as como pensiones para los deudos. No se trataba ya de un seguro para trabajadores, sino de uno destinado a la clase media. El sistema se complet finalmente con la creacin en 1927 del seguro obligatorio de paro. Al margen de que Alemania fuera una monarqua, una repblica o un Estado totalitario, la seguridad social continu extendindose hasta cubrir la mayor parte de la poblacin. Bismarck fracas en un punto. No logr aniquilar el Partido .Socialdemcrata y otras instituciones socialistas del pas, tal y como hubiera esperado. Reconoci gradualmente que un movimiento popular fuerte y justificado no puede ser suprimido ni con disposiciones policacas ni por medio de leyes de seguridad social, por la simple razn de que la seguridad social no resuelve los problemas laborales bsicos, aunque atena la dureza del sistema capitalista y prolonga al mismo tiempo su existencia. Pese a la gran desventaja que significaba la ley sobre los socialistas, que estuvo en vigor hasta octubre de 1890, los electores socialdemcratas aumentaron constantemente. En 1878 tenan nueve escaos en el Reichslag, que se convirtieron en 12 en 1881 y en 24 en 1884. En las elecciones de 1887, aunque consiguieron aumentar el nmero total de votos, fueron derrotados en algunos distritos y como consecuencia perdieron 13 escaos, pero en 1890 se recuperaron, llegando a 35. Ganaron 44 escaos en 1893, 56 el ao 1898, 82 el
17 Robert Einhauser: Die Novelle zum lnvalidenversicherungsgesetz, Zeitschriji[r Socia/w. senschaji, Ber/in, 2. 520. 1899.

..t;." .
"1"'1;

ao 1903 yen 1912 eran el partido poltico mayor y mejor organizado del pas con I 10 diputados en el Reichslag. Aunque la legislacin social de 8ismarck no pudo acabar con el movimiento socialista, tuvo consecuencias polticas muy amplias, ya que contribuy a hacer desaparecer la orientacin revolucionaria en el Partido Socialdemcrata. Bismarck falleci en 1898, demasiado pronto para ver todas las consecuencias de su poltica y el desarrollo del movimiento revisionista dentro de la socialdemocracia alemana. Ocurri exactamente lo que haban temido los dirigentes obreros de 1882, que se opusieron a Bismarck. Los beneficios de la legislacin sobre seguridad social supusieron un progreso inmediato para la clase trabajadora, que sta deseaba ampliar y tema perder, en tanto que los partidos socialistas de otros pases estaban todava luchando por conseguirlo. La socialdemocracia alemana creci con tanta rapidez y consigui tantas cosas, que se convirti en un grupo con derechos adquiridos, revis su poltica y estuvo dispuesta a colaborar con el estado capitalista, perdiendo de vista su meta real. En ltimo extremo, el objetivo de Bismarck se haba cumplido. Durante la Primera Guerra Mundial se separ del ala izquierda revolucionaria, pero cuando en 1918 cay la monarqua, el Partido Socialdemcrata era con mucho el ms fuerte del pas y sus militantes creyeron que la batalla estaba ganada y que era posible alcanzar gradualmente el socialismo por la va parlamentaria. Sin embargo, la crisis econmica mundial de 1929 y los amargos acontecimientos del ao 1933 destruyeron sus ganancias polticas de medio siglo y les recordaron que un tratamiento sintomtico pude aliviar los dolores, pero no eliminar las causas de la enfermedad.

6
En este contexto es preciso plantear una ltima cuestin: Qu actitud adopt la profesin mdica alemana ante la seguridad social y en particular ante el seguro de enfermedad? Para comprobar lo que los mdicos pensaban sobre la legislacin debatida con tanto acaloramiento en el Reichslag, hemos revisado las principales revistas mdicas de la poca y docenas de autobiografas de mdicos de entonces 18. Result bastante sorprendente descubrir que, salvo escasas excep18 Estoy muy agradecido al doctor Erwin H. Ackerknecht por su ayuda en esta tarea de
revisin.

206

207

ciones, ni las revistas ni las biografas citaban el seguro de enfermedad \9. Rudolf Virchow, el dirigente del movimiento de reforma mdica de 1848, public 128 artculos y notas entre 1881 y 1883, casi todos sobre temas de antropologa fsica, y no dedic ni una sola lnea al problema de la seguridad social ~O. La profesin mdica no fue consultada cuando se elaboraron los proyectos de ley y, al parecer, tampoco tena ningn inters en ello. Esta actitud indiferente parece extraa si se recuerda el clamor de las voces de los mdicos en Inglaterra y en Francia o donde quiera que se plante la cuestin del seguro de enfermedad. Sin embargo, existen buenas razones para que sucediera as. Una de ellas fue que la idea del seguro obligatorio de enfermedad no era nueva para los mdicos alemanes. Fueron los primeros que lo propusieron en 1848 y, aunque hasta 1883 no hubo ningn seguro general, existan cajas de enfermedad locales, siendo obligatoria la afiliacin para determinados grupos profesionales. El principio fue aceptado por la profesin mdica alemana mucho antes de 1883, por lo que no haba motivo de que se sintiera excitada por la nueva legislacin. Otro factor muy importante era que durante los aos ochenta de la pasada centuria, antes de la segunda revolucin industrial, la cifra relativa de asalariados era mucho ms reducida que en el siglo xx. Los mdicos atendan principalmente a la clase media y se ganaban la vida con ella. Su relacin con obreros no asegurados se limitaba a la asistencia benfica, nada o muy mal remunerada. Por esta razn, la ampliacin del seguro a todos los asalariados nicamente poda beneficiar los intereses econmicos de la profesin. Ello se refleja en el hecho de que, tras la implantacin del seguro, el nmero de mdicos creci en Alemania con mayor rapidez que en otros pases en los que no exista un seguro de enfermedad obligatorio. Los mdicos podan ganar ms dinero y, en consecuencia, ms gente joven ingres en la profesin. Las cifras son muy expresivas: En Alemania 21 la poblacin aument, entre 1889 y 1898, de 46.857.704 a 52.279.901 habitantes (11,5 por 100), en tanto que el nmero de mdicos lo hizo de 15.824 a 24.725 (56,2 por 100). En Gran Bretaa 22 la poblacin aument, entre 1891 y 190 1,
18a El Aerzl/iches Vereinsblall. rgano de la Asociacin Nacional Mdica Alemana. public un resumen de la ley sobre el seguro de enfermedad en su numero de octubre de 1883. 20 J. Schwalbe: Virchow-Bib/io:raphie. Berlin, 1901. 21 M. Pistor: DeUlsches Gesundheilswesen, Berlin, 1890; Das DeuIsche Reich in gesundheillicher llnd demographischer Beziehlmg, Berlin. 1907. 22 CensllS 01 England and Wales J9Jl. GrmeraJ Reporl wilh Appendices. London. 1917. 23 U. S. Bureau ofthe CenSus, Special Reports: OCL'upalions al Ihe Twe/fth Census. Washing ton. 1904.

~i

.'". 1~i .

de 29.002.525 a 32.527.843 personas (12,8 por 100), mientras que la cifra de mdicos pas nicamente de 23.925 a 27.884 (16 por 100). En los Estados Unidos 23 la poblacin aument, entre 1890 y 1900, de 62.947.714 a 75.994.575 (20,7 por 100), mientras que el nmero de mdicos lo hizo de 104.805 a 132.002 (25,9 por 100). A partir de 1884, las asociaciones de mdicos se organizaron mejor. Uno de los fallos de la legislacin alemana sobre seguridad social era que no regulaba la relacin entre las cajas y los mdicos. Cada caja poda contratar a los mdicos de la forma que prefiriese, asignndoles un sueldo o pagndoles por acto clnico. Algunas cajas pequeas disponan de poco dinero y tendan a contratar a los mdicos que cobraban menos. Por otra parte, haba muchos mdicos dispuestos a aceptar remuneraciones inferiores a las habituales. Los conflictos eran inevitables y se mantuvieron hasta que los mdicos del seguro fundaron en 1900 una asociacin nacional, el llamado Hartmannbund 24. Dicha asociacin les permiti negociar colectivamente con las cajas, establecer contratos normalizados a los que cajas y mdicos deban atenerse, as como crear una serie de instituciones asistenciales para sus miembros.

24 Verein der Arzte Deutschlands zur Wahrung ihrer wirtschaftlichen Interessem), llamada as! por su fundador. el doctor Hermann Hartmann. Se convirti en una seccin econmica del Deutschen Arztevereinsbundes.

208

209