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Ausgewählte Schriften von Claus Offe

Claus Offe

Institutionen, Normen,
Bürgertugenden
Ausgewählte Schriften von Claus Offe

Band 3

Reihe herausgegeben von


Claus Offe, Berlin, Deutschland
In den vorliegenden Bänden werden ausgewählte Schriften des Soziologen und
Politikwissenschaftlers Claus Offe zusammengestellt. Es handelt sich um Studien
und Essays aus nahezu fünf Jahrzehnten und zu einer Vielzahl von Forschungs-
themen. Zum weitaus größten Teil befassen sie sich mit der Wechselbeziehung
von kapitalistischer Wirtschaftsordnung und (demokratischer) Politik. Dabei ist
der gemeinsame Ausgangspunkt die gut belegbare Überzeugung, dass die Grün-
dung, Entwicklung, Förderung und Verteidigung jener spezifischen, auf der „Ver-
marktung“ von Arbeitskraft beruhenden Wirtschaftsordnung von allem Anfang
an ein politisches Projekt war und geblieben ist – ein mit Gewalt und anderen
Mitteln der Machtausübung realisiertes Vorhaben, das von den politischen Eliten
staatlicher Herrschaftsverbände betrieben und ausgestaltet wird. Nicht nur Eigen-
tum und Vertrag, sondern auch das Marktgeschehen insgesamt, beruhen auf poli-
tisch-rechtlich gesetzten Prämissen, Lizenzen und Gewährleistungen. Wenn das
so ist und die kapitalistische Wirtschaftsdynamik letztlich nur als ein Erzeugnis
politischer Macht zu verstehen ist – wie kommt es dann, dass (selbst demokrati-
sche) Politik ihren eigenen Artefakten so machtlos gegenübersteht, wenn es um
die Regulierung, Bändigung, Begrenzung und Korrektur von zweifelsfrei zerstö-
rerischen Seiten des kapitalistischen Marktgeschehens geht – oder doch (nach
liberalen und universalistischen normativen Maßstäben, die zumindest in „west-
lichen“ Kapitalismen kaum gänzlich zu entwurzeln sind) gehen müsste? Es sind
solche „großen“ Fragen, die in den vorliegenden Bänden an Gegenstandsberei-
chen wie dem Arbeitsmarkt, der Sozialpolitik, der politisch-kulturellen Infra-
struktur kapitalistischer Demokratien, den Formen und Funktionen politischer
Repräsentation, der europäischen Integration sowie dem Übergang staatssozialis-
tischer Systeme zu Versionen des demokratischen Kapitalismus gleichsam klein-
gearbeitet werden.

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/16074


Claus Offe

Institutionen, Normen,
Bürgertugenden
Claus Offe
Humboldt-Universität Berlin
und Hertie School of Governance
Berlin, Deutschland

Ausgewählte Schriften von Claus Offe


ISBN 978-3-658-22260-4 ISBN 978-3-658-22261-1  (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1

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Generalvorwort

Die Idee, eine thematisch geordnete Auswahl meiner Studien, die im Zeitraum von
50 Jahren entstanden sind, in mehreren Bänden zu publizieren, stammt von Adal-
bert Hepp, dem langjährigen Lektor des Campus-Verlages und einem der intims-
ten Kenner der deutschen sozialwissenschaftlichen Szene. Seine freundschaftliche
Ermutigung zu diesem Publikationsprojekt entlastet den Verfasser freilich nicht
von der Pflicht, die Gesichtspunkte zu erläutern, unter denen er sich nach leich-
tem Zögern vom Sinn des Unternehmens hat überzeugen lassen. Zu ihnen zählt
die Vermutung, dass heutige Leser an den sozialwissenschaftlichen Be­mühungen
ihres Urhebers ein fach- und sogar zeitgeschichtliches Interesse nehmen könnten.
Im Rückblick wird nämlich deutlich, wie stark die jeweils gewählten Gegenstän-
de und Untersuchungsperspektiven sowohl von akademischen wie gesellschafts-
politischen Themenkonjunkturen geprägt und in Aktualitäten verwickelt waren.1

1 Fremdeinschätzungen und Selbstauskünfte zu den Entstehungskontexten der Arbeiten so-


wie Beurteilungen und Interpretationen derselben finden sich u. a. in folgenden Titeln der
Sekundärliteratur: J. Keane, „The Legacy of Political Economy: Thinking With and Against
Claus Offe“, Canadian Journal of Political and Social Theory Vol. 2, Number 3 (Fall 1978), 49 – ​
92; K. Hinrichs, H. Kitschelt und H. Wiesenthal (Hg.) Kontingenz und Krise: Institutionen­
politik in kapitalistischen und postsozialistischen Gesellschaften. Claus Offe zu seinem 60. Ge­
burtstag. Frankfurt/New York: Campus 2000; A. Geis und D. Strecker (Hg.), Blockaden
staatlicher Politik. Sozialwissenschaftliche Analysen im Anschluss an Claus Offe, Frankfurt/
New York: Campus 2005; R. E. Goodin, „Being Claus Offe“, Politische Vierteljahresschrift 53
(2012), Nr. 4, 593 – ​600; „Die plötzliche Implosion eines obsoleten Gesellschaftssystems …“,
Gespräch mit David Strecker, Zeitschrift für Politische Theorie, 2 (2013), 253 – ​284; R. D’Ales-
sandro, La Disegualanza programmata. Capitale, Stato e Socièta nel pensiero di Claus Offe,
Roma: carocci editore 2015; J. Borchert und S. Lessenich, Claus Offe and the Critical Theo­
ry of the Capitalist State, Milton Park: Routledge 2016; „Theorizing Crises and Charting the
Realm of the Possible. A conversation with Laszlo Bruszt“, Sociologica, 2/2017, http://www.
sociologica.mulino.it/journal/article/index/Article/Journal:ARTICLE:1040; sowie Vor- und

V
VI Generalvorwort

Diese Verwicklung kann man – zumal dann, wenn man sich vom irregelei-
teten „Physik-Neid“ mancher sozialwissenschaftlicher Theoretiker und Empiri-
ker nicht fernzuhalten bereit ist – als einen Makel beklagen, der die akademi-
schen Äußerungen von Autoren unserer Fächer von bloßen Meinungsbeiträgen
bisweilen kaum unterscheidbar werden lässt. Die Berechtigung entsprechender
Vor­würfe lässt sich oft (wenn auch keineswegs immer) mit der Erinnerung an
die spezifische Natur der Gegenstände von Soziologie und Politikwissenschaft in
Zweifel ziehen: Anders als die Gegenstände von Physik und Biologie handelt es
sich bei sozialwissenschaftlichen Studienobjekten, also bei sozialen Akteuren und
den Folgen ihres Handelns, um solche, die mit dem Wissen (oder doch impliziten
Vorstellungen und Annahmen) über die Gründe und Ursachen des eigenen Han-
delns und Erlebens begabt sind. Dieses Wissen kann wahr sein oder im Gegen-
teil auf (Selbst-)Täuschung beruhen. Dabei beziehen sich Täuschungen sowohl
auf die Gesamtheit des Wirklichen und seine Triebkräfte wie auf die Sphären des
(Un-)Möglichen. Ich betrachte es als den Sinn und wichtigsten, wenn auch biswei-
len nicht ohne Recht als subversiv beargwöhnten Auftrag sozialwissenschaftlicher
Forschung, solche Täuschungen zu „enttäuschen“ und so die von ihnen verbreite-
ten Gewissheiten zu erschüttern. Was damit zugleich erschüttert wird, ist der fau-
le Frieden irrigen Einverständnisses.
Die Begriffssprache der Sozialwissenschaften besteht nahezu ausschließlich
aus Worten, die auch im außerwissenschaftlich-alltäglichen Sprachgebrauch vor-
kommen. Jeder Zeitungsleser „weiß“, worum es geht, wenn von Dingen wie Ge-
meinschaft, Arbeit, Macht, Verantwortung, Bildung, Korruption, Solidarität,
Markt, sozialer Ordnung, Staat, Interesse, Diktatur, Institution, Familie, Re­ligion,
Fortschritt, Bürokratie usw. usf. die Rede ist. Umgekehrt werden sozialwissen-
schaftliche Fachbegriffe (Globalisierung, Anomie, Krise, Austerität, Kapitalismus,
Kollektivgutprobleme, Transaktionskosten, Identität, Integration) in der Regel
rasch in Alltagsdiskurse übernommen und mit lebenspraktischen Bedeutungen
aufgeladen. Aus dieser Nähe der Fachsprache zur Alltagssprache ergibt sich für
Wissenschaftler die laufende Herausforderung, die verwendeten Begriffe zu schär-
fen, d. h. die Frage zu beantworten: Woran genau erkennen wir und wie lässt sich
begründen, dass ein Begriff auf eine bestimmte Kategorie sozialer Phänomene an-
gewendet werden muss, während er auf andere, oft zum Verwechseln ähnliche
Sachverhalte nicht aus ebenso guten Gründen „passt“. Bei dieser Arbeit an der
Schärfung von Begriffen geht es in der Regel nicht allein um semantische Präzi-
sierung, sondern gleichzeitig um Bewertungskontroversen und zu­grundeliegende
Wertkonflikte.

Nachwort des Verfassers zur veränderten Neuausgabe (hg. von J. Borchert und S. Lessenich)
von Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates, Frankfurt/New York 2006.
Generalvorwort VII

In den vorliegenden, in thematisch geordneten sechs Bänden zusammen-


gestellten Studien geht es methodisch um jene Bemühung um begriff‌liche Präzi-
sierung und Unterscheidung. Der Sache nach geht es um das in seinen Ergebnissen
nachhaltig ungewisse Spannungsverhältnis zwischen den institutionellen Struktu-
ren liberaler und zugleich wohlfahrtsstaatlicher Demokratien einerseits und der
Dynamik kapitalistischer Wirtschaftssysteme und ihrer strukturbildenden, gesell-
schaftsverändernden Effekte andererseits. Dieses Spannungsverhältnis wird von
Sozialwissenschaftlern in vielfältigen Nuancierungen als das von citoyen vs. bour­
geois, Status vs. Kontrakt, Staats(volk) vs. Markt(volk), kommunikatives vs. strate-
gisches Handeln, Dekommodifizierung vs. (Re-)Kom­modifizierung, Bürgerrecht
vs. „Effizienz“, Nationalstaat vs. Weltmarkt oder einfach als das von Demokra-
tie vs. Kapitalismus erfasst. Diese Spannung und Konfliktlage ist in Deutschland
seit dem definitiven „Ende der Nachkriegszeit“ in der Mitte der 1970er Jahre und
darüber hinaus in der OECD-Welt durch eine verwirrende Vielfalt von „synthe-
tischen“ Politikansätzen bearbeitet, wenn auch niemals dauerhaft bewältigt wor-
den – nämlich durch strategische Modelle wie die „soziale Marktwirtschaft“, den
„verbändedemokratischen“ Neokorporatismus, die europäische Integration und
Weltmarkt-Integration sowie die Adoption neoliberaler Lehren für die Gesell-
schafts- und Wirtschaftspolitik oder, partiell in Reaktion auf die Verheerungen,
die von der letzteren verursacht wurden, die meist national-populistische Mobi-
lisierung zugunsten einer wirtschafts- und sozialprotektionischen Politik der Re-
Nationalisierung.
Dem heutigen Leser ist vermutlich schwer vorstellbar, dass ein großer Teil der
in diesen Bänden zusammengestellten Texte auf mechanischen Schreibmaschinen
erstellt worden ist. Die Leistung von Computer-Programmen, die heute gespro-
chene Eingaben automatisch zu verschriftlichen erlauben, lag ganz und gar außer-
halb des selbst als ferne Möglichkeit Vorstellbaren. Dasselbe gilt für zeitgeschicht-
liche game changer wie den Zusammenbruch von Comecon und Warschauer Pakt,
die Entstehung einer europäische Wirtschafts- und Währungsunion, eine nahe
an die Dimensionen jener der Zwischenkriegszeit heranreichenden Finanzmarkt-
und Wirtschaftskrise, ein globales Wirtschaftswachstum, welches den Westen für
viele Beobachter als zur säkularen Stagnation verurteilt erscheint und bereits zu
mehr als seiner jährlichen Hälfte allein in China und Indien stattfindet, sowie die
Aussichten auf das, was die Errungenschaften der künstlichen Intelligenz auf den
Märkten auch für Dienstleistungsarbeit anzurichten im Begriff stehen – von de-
nen für herstellende Arbeit ganz zu schweigen. Hinzugekommen sind kaum anti-
zipierte politische Mega-Themen wie Klimawandel, Migration, die Demographie
alternder Gesellschaften und neuartige Sicherheitsfragen – dies alles im Kontext
eines offenbar ebenfalls säkularen, qualitativen wie quantitativen Niedergangs so-
zialdemokratischer politischer Kräfte. Angesichts dieser Konstellation sind zu-
VIII Generalvorwort

mindest einige der hier erneut (und in annähernd chronologischer Reihenfolge


und mit nicht immer vermiedenen Wiederholungen) veröffentlichen Studien dem
Risiko ausgesetzt, von heutigen Lesern als altbacken und (vor)ahnungslos disqua-
lifiziert zu werden. Dieses Risiko kann nur durch die, wie der Verfasser meint, an-
haltende und ungebrochene Aktualität des Leitthemas Kapitalismus vs. Demokra-
tie und unter laufender Bezugnahme auf dieses kompensiert werden.
Die in diesen Bänden (zum größten Teil wieder-)veröffentlichten Studien sind
(zusätzlich zu einer Reihe von Monographien und Aufsatzsammlungen sowie ei-
ner Überzahl hier nicht berücksichtigter Texte) als Teil meiner beruflichen Tä-
tigkeit an der Universität Frankfurt (1965 – ​69) als research associate an den Uni-
versitäten Berkeley und Harvard (1969 – ​1971) am Starnberger Max-Planck-Institut
(1971 – ​75), an der Universität Bielefeld (1975 – ​1989), am Zentrum für Sozialpoli-
tik der Universität Bremen (1989 – ​1995), an der Humboldt-Universität zu Ber-
lin (1995 – ​2005) und schließlich an der Hertie School of Governance, Berlin (seit
2006) entstanden, zum großen Teil auch während Forschungsaufenthalten in au-
ßeruniversitären Einrichtungen in Stanford, Princeton, Florenz, Canberra und
Berlin. Die Vielzahl dieser Orte und institutionellen Kontexte erklärt, dass die nur
zum kleineren Teil in deutscher Sprache verfasst wurden. Da die englische Spra-
che heute im akademischen Leben und weit darüber hinaus keine Barriere mehr
darstellt (oder doch darstellen sollte), war der Aufwand für eine Übersetzung eng-
lischer Texte verzichtbar. Die Texte erscheinen hier in der Sprache, in der sie ge-
schrieben wurden.
Die Texte sind – abgesehen von wenigen Erstveröffentlichungen – in Zeitschrif-
ten und Sammelbänden erschienen. Ausschnitte aus eigenen und gemeinsam ver-
fassten Monographien wurden nicht berücksichtigt. Von wenigen Ausnahmen ab-
gesehen sind Änderungen gegenüber den Originalversionen rein redaktioneller
Art. Thematisch folgt die Auswahl den großen thematischen Blöcken der sechs
Bände. Die Stichworte sind: Arbeitsmarkt, Wohlfahrtsstaat, politische Institu-
tionen und Normen, Liberale Demokratie und ihre Gefährdungen, Regieren in
Europa und der EU, sowie der Übergang vom Staatssozialismus zum demokra-
tischen Kapitalismus nach 1989 in Mittel- und Osteuropa. Innerhalb dieser The-
menfelder ist die Auswahl an subjektiven Kriterien wie Qualität, Relevanz und
wahrgenommenen Zitiererfolg orientiert.
Die Texte spiegeln den hohen Anregungswert der an den genannten Institutio-
nen angetroffenen Kollegen wider, deren gedanklichen Einflüsse beim Verfasser
ein gewisses Maß an beherztem Eklektizismus nach sich gezogen haben mögen.
Nach meinem Studium bei Otto Stammer an der FU Berlin hatte ich das außer-
ordentliche Privileg, für eine volle Dekade mit Jürgen Habermas zusammenzuar-
beiten. Fritz Scharpf hat mich 1973 in Konstanz habilitiert und später zu einem
längeren Forschungsaufenthalt ans Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) eingela-
Generalvorwort IX

den. Ab 1975 habe ich für 14 Jahre in unmittelbarer räumlicher Nachbarschaft zu


Niklas Luhmann an der Universität Bielefeld gearbeitet. Die zahlreichen Einsich-
ten, Anregungen und Herausforderungen, die sich aus glücklichen Ortswech-
seln auf gleichsam osmotischem Wege ergeben haben, kann ich nur pauschal und
mit Dankbarkeit registrieren, ohne sie recht spezifizieren zu können. Solche os-
motisch gewonnene intellektuellen Bereicherungen verdanke ich auch Philippe
Schmitter, Terry Karl und James Fishkin seit einer gemeinsamen Zeit in Stanford,
Albert Hirschman aus Begegnungen in Harvard und später Princeton, Jon Els-
ter und Steven Lukes aus vielfältiger Zusammenarbeit sowie Robert Goodin aus
meinen wiederholten Forschungsaufenthalten in Canberra. Dasselbe gilt für mei-
nen Freund und (seit mehr als 50 Jahren !) Koautor Ulrich K. Preuß, mit dem ich
dank glücklicher Fügung lange Zeitstrecken am selben Arbeitsort, z. T. sogar auf
derselben geteilten Planstelle (an der Hertie School of Governance, 2006 – ​2012)
verbracht habe. Für beinahe ebenso lange Zeit stehe ich im produktiven Aus-
tausch mit den befreundeten Kollegen Faruk Birtek (Istanbul) und David Abra-
ham (Princeton und Miami). Dankbar (wenn auch nur pauschal) zu erwähnen ist
hier auch die große Zahl von exzellenten Mitarbeitern und Doktoranden, die Re-
sultate meiner eigenen Bemühungen oft genug und in produktiver Weise auf die
Probe gestellt haben.
Der Hertie School und ihren Präsidenten Michael Zürn und Helmut An­heier
verdanke ich optimale Arbeitsbedingungen für mein Dasein als Emeritus, wie sie
v. a. durch die hilfreiche Assistenz von Ines André-Schulze und Marcel Hadeed
realisiert worden sind. Mein Dank gilt auch Andreas Beierwaltes von Springer VS,
der sich für das Projekt in äußerst entgegenkommender Weise interessiert hat, so-
wie meiner Lektorin Cori Mackrodt, die sich der Sache mit anhaltend geduldiger
Hilfsbereitschaft angenommen hat – einer Sache, die ohne ein jahrelanges freund-
schaftliches Zureden von Adalbert Hepp kaum die vorliegende Gestalt angenom-
men hätte.

Berlin, im Februar 2018 Claus Offe


Inhalt

Vorwort  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  XV

Teil I
Institutionen

1 Political Institutions and Social Power:


Conceptual Explorations (2006)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3

2 Civil society and social order: demarcating and combining market,


state and community (2000)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  23

Teil II
Vertrauen, Verantwortung, Solidarität, Selbstbeschränkung

3 Fessel und Bremse. Moralische und institutionelle Aspekte


„intelligenter Selbstbeschränkung“ (1989)  . . . . . . . . . . . . . .  49

4 Moderne „Barbarei“: Der Naturzustand im Kleinformat ? (1996)  . . . .  77

5 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen.


Kognitive Hygiene und strategischer Umgang
mit der Wahrheit (1993)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  105

6 Die Utopie der Null-Option. Modernität und Modernisierung


als politische Gütekriterien (1986)  . . . . . . . . . . . . . . . . . .  119

XI
XII Inhalt

7 How can we trust our fellow citizens ? (1999)  . . . . . . . . . . . . .  147

8 Pflichten versus Kosten: Typen und Kontexte


solidarischen Handelns (2004)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  191

9 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“.


Zur Grammatik und Semantik verantwortlichen Handelns (2005)  . . .  205

10 Shared Social Responsibility. Reflections on the need for


and supply of “responsible” patterns of social action (2010)  . . . . . .  223

11 What, if anything, may we mean by “progressive”


politics today ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  241

Teil III
Soziale Bewegungen und Zivilgesellschaft

12 New Social Movements: Challenging the Boundaries


of Institutional Politics (1985)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  255

13 Reflections on the Institutional Self-transformation


of Movement Politics: A Tentative Stage Model (1990)  . . . . . . . .  295

14 Vier Hypothesen über historische Folgen


der Studentenbewegung (1998)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  317

15 The Politics of Parity: Can Legal Intervention Neutralize


the Gender Divide ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  325

16 Wessen Wohl ist das Gemeinwohl ? (2001)  . . . . . . . . . . . . . .  341

17 Nach dem „Ende der Utopie“: die Zivilgesellschaft


als Fortschrittsidee ? (2004)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  367

Teil IV
Sozialwissenschaft und Gesellschaftskritik

18 Die kritische Funktion der Sozialwissenschaften (1975)  . . . . . . . .  379


Inhalt XIII

19 Do Western Universities Have a Mission to Educate ?


Thoughts on expertise and judgment (2007)  . . . . . . . . . . . . .  387

20 Akademische Soziologie und politischer Protest:


Der Frankfurter Soziologentag 1968 (2012)  . . . . . . . . . . . . . .  401

Nachweise  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  411

Namensregister  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  413
Vorwort

Der vorliegende dritte Band meiner ausgewählten Aufsätze enthält sozialtheoreti-


sche Studien und Essays zum Problem der sozialen Integration. Soziale Integra-
tion beruht auf institutionalisierten Regeln und Normen, die zwei schwer mit-
einander vereinbare Eigenschaften haben: Auf der einen Seite sind sie, gleichsam
in der Außenansicht, historisch kontingent – nie ein für alle Male gültig und un-
angreifbar, sondern stets kritisierbar und „auch anders möglich“. Aus der Innen-
ansicht dagegen bewähren sie sich als handlungskoordinierende und Integration
stiftende Regeln nur, wenn sie zumindest von einer ausreichenden Zahl von Ak-
teuren als durchaus feststehende, mit Geltungskraft ausgestattete Gegebenheiten
anerkannt und befolgt werden.
Eine zentrale Frage für Theorien sozialer Integration ist die nach der Robust-
heit jenes Schwebezustandes zwischen Kontingenz und Geltung, zwischen Flüssi-
gem und Festem. Brüchig können institutionalisierte Regelsysteme aus zwei Ka-
tegorien von Gründen werden. Auf der einen Seite verlieren Regelsysteme ihre
„formative“, d. h. motivbildende und aufmerksamkeitslenkende Kraft dann, wenn
ihr normativer Geltungsanspruch als obsolet wahrgenommen wird. Institutionen
können kritisch in ihrer Funktion untersucht werden, bestimmten Typen von Ak-
teuren Macht- und andere Vorteile auf Kosten anderer Akteure zuzuschanzen.
Der Nachweis solcher selektiver Begünstigungseffekte macht Institutionen an-
hand von Maßstäben wie Gerechtigkeit und Fairness kritisierbar. In anderen Fäl-
len – triviale Beispiele sind Kleidungsnormen für bestimmte Anlässe oder Sperr-
stunden für Gastwirtschaften – verlieren sie u. U. jeglichen erkennbaren Sinn. Es
gelingt ihnen dann nicht (mehr), bei den Adressaten von Normen und Regeln de-
ren „Geist“ bzw. die begründungskräftigen Ideen zu vermitteln, von denen eine
hinreichend norm-konforme Praxis der Betroffenen abhängt. Institutionen kön-
nen (wie in Deutschland z. B. gewisse akademische Rituale oder auch die Mit-
gliedsrolle in politischen Parteien) ihre gewohnheitsbildende Überzeugungskraft
XV
XVI Vorwort

verlieren und an diesem Verlust untergehen oder nur mehr als sinn-leere Ruinen
bestehen bleiben.
Der andere Modus, in dem Institutionen scheitern können, ist der, dass sie ih-
rer Umwelt die rechtlichen Garantien, die soziale Anerkennung und die materiel-
len Ressourcen nicht mehr abgewinnen können, die sie für die Erreichung ihrer
Zwecke (oder auch nur die Sicherung ihres Bestandes) benötigen. Z. B. mag eine
Gewerkschaft noch so viel und erfolgreich den Sinnbezug der Solidarität bei ihrer
Mitgliedschaft pflegen – wenn es ihr, etwa wegen mangelnder rechtlicher Außen-
stützen oder fehlender Verhandlungsbereitschaft von Tarifgegnern, nicht gelingt,
nennenswerte Erfolge in Lohn- und anderen Tarifkämpfen zu erzielen, wird sie
als Institution scheitern. Solchen Fragen gehen die Beiträge im ersten Teil des vor-
liegenden Bandes nach.
Im zweiten Teil finden sich Aufsätze, die der Frage gewidmet sind, unter wel-
chen „moralsoziologischen“ Voraussetzungen Integrationsleistungen gelingen
können, die aus vertrauensvollen Interaktionen, verantwortungsethischen Orien-
tierungen, epistemischen Standards der Wahrhaftigkeit, der solidarischen Bewäl-
tigung von Kollektivgutproblemen und dem Einverständnis über Richtung und
Maßstäbe sozialer Fortschritte hervorgehen. Die sozialen Bedingungen vertrau-
ensvoller Interaktion, sei es zwischen Bürgern, sei es zwischen Bürgern und sie
repräsentierenden politischen Eliten, sind seit den 90er Jahren Gegenstand vieler
soziologischer und philosophischer Untersuchungen gewesen.1 Die das Gelingen
von Kooperation und Reziprozität begünstigenden, individuelles Handeln diszi­
plinierende Dispositionen und Tugenden werden in einer reichhaltigen sozialwis-
senschaftlichen Literatur über Phänomene wie social capital und seine Auflösung
durch „Individualisierung“ sowie schrumpfende sachliche, zeitliche und soziale
Horizonte der Handlungsorientierung sind ein Standard-Thema der Sozialtheorie.
Dabei wird oft (und häufig recht hilflos) versucht, der vom neoliberalen Zeitgeist
kategorial abgesegneten „Entpflichtung“ des öffentlichen und privaten Handelns
mit entgegengerichteten „kommunitaristischen“ bzw. „zivilgesellschaftlichen“ Ap-
pellen und Postulaten beizukommen.
Normbildende Gegenkräfte, die außer Kontrolle geratenen Resultaten kapita-
listischer, wissenschaftlicher, administrativer, militärischer und patriarchalischer
Rationalitäten Einhalt zu gebieten suchen, sind Thema und ambitioniertes Selbst-
verständnis von „neuen“ sozialen Bewegungen. Im Gegensatz zu politischen Par-
teien sind soziale Bewegungen keine formellen Machterwerbsorganisationen,
sondern operieren den gesetzgebenden und administrativen Organen wie den In-
habern von wirtschaftlichen Machtpositionen gegenüber im Modus des Protests,

1 Vgl. z. B. die Beiträge in M. Hartmann und C. Offe (Hrsg.), Vertrauen. Die Grundlage des so­
zialen Zusammenhalts. Frankfurt: Campus 2001
Vorwort XVII

der Skandalisierung, der „Belagerung“ (Habermas) und der Einklage von „guten“
Gründen für getroffene oder bevorstehende Entscheidungen. Die Frage nach den
Bestands- und Erfolgsbedingungen von nicht-institutionellen Praktiken der poli-
tischen Assoziationen und Kommunikationsverhältnisse ist der Focus der im drit-
ten Teil des Bandes zusammengestellten Studien.
Im vierten Teil schließlich sind einige Überlegungen und Beobachtungen zu
der Frage zusammengestellt, wie akademische Institutionen insgesamt (und insb.
die Praxis der Sozialwissenschaften) die Geltungsansprüche von institutionellen
Ordnungen überprüfen, ggf. unterminieren und damit ihrem an der Tradition der
Aufklärung anknüpfendem Selbstverständnis gerecht werden können.

Berlin, Mai 2018 Claus Offe


Teil I

Institutionen
Political Institutions and Social Power:
Conceptual Explorations (2006)
1

The term “institution” is one of the most frequently used and, at the same time,
most rarely defined in the social sciences. Social scientists relate to the theoreti-
cal concept of institution as ordinary people relate to some established institution:
They take the meaning for granted and proceed to make use of it. The question that
I want to focus on here concerns the implications of institutions for the genera-
tion, distribution, exercise, and control of social power. The question can be elab-
orated with the help of a quote from Sven Steinmo, one of the initiators1 of the
research program of “historical institutionalism.” Steinmo writes: “Institutions de-
fine the rules of the political game and as such they define who can play and how
they play … [institutions] can shape who wins and who loses.”2
If we replace in this sentence the term “institutions” with the word “power” or
“holders of social power,” the meaning remains virtually the same. “Institutions”
and “power,” it seems, are being used almost interchangeably. But that cannot be
right, as “holders of power” are clearly actors, while institutions are not. What I
want to explore here are the mechanisms through which institutions affect the dis-
tribution of social power among actors and are, in a circular way, themselves the
result of the exercise of power.
To this end, I start with (1) a set of propositions, distilled out of the theoretical
literature on institutions, on which social scientists (including economists) who
study institutions seem to be largely agreed. These propositions refer to structur-
al features of all institutions (or of subgroups that form types of institutions). In
the next section, I turn to (2) the functions that institutions perform. Section (3)

1 Sven Steinmo, Kathleen Thelen, and Frank Longstreth, eds., Structuring Politics: Historical
Institutionalism in Comparative Analysis (New York: Cambridge University Press, 1992).
2 Sven Steinmo, “Institutionalism,” in Neil J. Smelser and Paul B. Baltes, eds., International En­
cyclopedia of the Social and Behavioral Sciences 11 (Oxford: Elsevier, 2001), 7554 – ​7558.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 3
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_1
4 Political Institutions and Social Power

of the chapter deals with the capacity of institutions to endow actors with pow-
er and privilege and various trajectories of challenge and change of institutions. It
is by mere coincidence that each of these three sections is subdivided into eight
propositions.

1 The Structure of Institutions

(a) Rules vs. Regularities


Institutions are systems of rules that apply to the future behavior of actors. They
constitute actors and pro-/prescribe their scope and mode of action. These rules
can be sanctioned through mechanisms that are specified in the charter, or legal
specification, of an institution. These rules are, consciously or habitually, observed
and complied with by actors who are aware not only of the rules but also of the
fact that these rules are being enforced and deviant courses of action sanctioned.
Institutions often impose severe constraints on what actors are permitted to do. In
contrast, regularities are propositions based upon the observation of patterns in
past events that do not have, by themselves, normative qualities; neither can they
be sanctioned. A similar distinction can be made between institutions and con-
ventions. Institutions differ from conventions in that the rules that they consist of
are potentially contested. Violations of institutional rules can result from an ac-
tor’s interest and are not just a mistake. While it makes no intelligible sense to
challenge the QWERTY convention of organizing characters on a keyboard (as
it becomes self-enforcing the moment it is adopted, as deviation is rendered pro-
hibitively costly once the standard is adopted), institutions can meaningfully be
challenged and their alteration advocated. “Excessive” challenges may be preclud-
ed through an enforcement agency. Formal institutions need guardians and en-
forcers.

(b) Institution Building vs. Purposive or Instrumental Action


Institutions are often explained and justified in terms of the problems they are de-
signed to resolve or the values they serve. This problem-solving or value-achiev-
ing perspective on the origin and change of political institutions, often framed in
metaphors taken from medicine or engineering, is deeply misleading. The logic of
this perspective is something like this: If you don’t like the outcome, get a new set
of institutions that yields better results. There are a number of things that are du-
bious with this perspective. For one thing, there may be outcomes and events for
which simply no remedial institution is known. Or the speculation that a specific
institutional pattern will result in an equally specific outcome may be erroneous,
as “existing empirical knowledge is not adequate for an explicit policy of institu-
Political Institutions and Social Power 5

tional design.”3 Ethnic conflict in deeply divided societies may be a case in point.4
Second, institutions (such as corporatist industrial relations systems) may yield
desirable results in one evaluative dimension and highly undesirable ones in an-
other, without a neutral metric being available that could measure the net utility
of outcomes. It is often also the case that protagonists of institutional innovation
make multiple claims, addressed to different constituencies, as to what the pro-
posed innovation is good for. In order to build a winning coalition of supporters,
they may need to remain rather unspecific regarding intended outcomes. Third,
the utility that institutions generate may be distributed according the pattern of an
inverted U. Highly repressive state institutions may first provide for political calm
but later reach a tipping point and trigger rebellion. Fourth, the productivity of in-
stitution may be context-sensitive, with the context itself being formed by other
institutions or conditions. In the absence of such favorable context, one particu-
lar institution may not yield the benefits that hence are not due to the institution
itself but contingent upon synergetic effects with other institutions. Also, what
Goodin has called the “Myth of the Intentional Designer” not only downplays
the fact that “typically, there is no … designer” but also suggests that if there were
one, “social engineers always work with the materials … unalterably shaped by the
past.”5 Finally, and most important, legislators or other representative actors may
be unable or unwilling to adopt institutions even though they are (let us suppose)
demonstrably capable of coping with their most serious problems. The patient, as
it were, suffers from a disease that renders him incapable of swallowing the pill. A
long time ago, Ernst Fraenkel highlighted a case of this “incentive incompatibili-
ty” when he observed, shortly before the breakdown of the Weimar constitution,
in Germany: “Were the existing legislature capable of passing a constitutional re-
form, such reform would be superfluous. It is exactly the impossibility to have the
reform adopted by parliament that makes it necessary.”6 Somewhat less tragical-
ly, the patient may be willing to accept the remedy but do so only in exceptional

3 Johan P. Olsen, “Institutional Design in Democratic Contexts,” The Journal of Political Philos­
ophy 5,3 (1997): 221.
4 Donald L. Horowitz, “Constitutional Design: An Oxymoron ?” in Ian Shapiro and Stephen
Macedo, eds., Designing Democratic Institutions, Nomos XIII (New York: New York Univer-
sity Press, 2000), 254; cf. Claus Offe, “Political Liberalism, Group Rights and the Politics of
Fear and Trust,” in Claus Offe, Herausforderungen der Demokratie (Frankfurt am Main/New
York: Campus, 2003), 321 – ​334.
5 Robert E. Goodin, “Institutions and Their Design,” in Introduction to Goodin (ed.), The The­
ory of Institutional Design (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), 28 – ​30.
6 Ernst Fraenkel, “Verfassungsreform und Sozialdemokratie,” reprinted in Fraenkel, Zur So­
ziologie der Klassenjustiz und Aufsatze zur Verfassungskrise 1931 – ​32 (Darmstadt: Wissen-
schaftliche Buchgesellschaft, 1968 [1932]), 102.
6 Political Institutions and Social Power

moments of sanity (such as occur after wars, civil wars, or regime breakdowns).
Horowitz speaks of “the exceptional character of the occasion for innovation.”7
What seems to follow from all of these doubts and objections concerning con-
structivist rationalism in institution building is this: The origin of institutions
must be looked for not in terms of purposive rational, consequentialist, and out-
come-related but in value rational and deontological terms, or what March and
Olsen8 have termed the “logic of appropriateness.”9 Institutions and institution-
al changes are more consistently explained in term of the balance of social pow-
er that they reflect than in terms of the goals and objectives that they are claimed
to serve.

(c) Institutions vs. Traditions


Institutions differ from traditions or mere habits in that those involved in them
show at least a rudimentary degree of reflexive awareness of the presence of these
institutions and their claim to validity. For instance, institutions and the system of
rules of which they consist are codified in law books and other books, they can be
taught and theorized, reasons can be given for the validity of these rules and the
bindingness with which they shape the action of actors, and so on.

(d) Implicit Theories


Institutions come with an implicit theory about themselves, an “animating idea”10
that provides reasons for their support and defense. For instance, democratic po-
litical institutions are framed in a set of ideas such as popular sovereignty, limita-
tion of state powers, and procedural impartiality, while authoritarian ones invoke
collective security, paternalism, or some doctrine promulgated by the political
elite concerning the course of history. An institution that is entirely incapable of
providing widely accepted reasons for itself is, as it were, intellectually naked (like
the proverbial emperor in his new clothes) and, for this reason, in a precarious po-
sition and vulnerable to challenge. These implicit theories refer to how people nor-
mally behave and what kinds of desires they will pursue.11

7 Donald L. Horowitz, “Constitutional Design: An Oxymoron ?” in Ian Shapiro and Stephen


Macedo, eds., Designing Democratic Institutions, Nomos XLII (New York: New York Univer-
sity Press, 2000), 275.
8 James March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Pol­
itics (London: Collier Macmillan, 1989).
9 Cf also Olsen, “Institutional Design in Democratic Contexts.”
10 Goodin, “Institutions and Their Design,” 26.
11 In the present demographic crisis, the first Chancellor of the West German state Konrad
Ade­nauer, is often quoted as saying that “people are always going to have children.” This im-
plicit theory is undergirding the viability of welfare states.
Political Institutions and Social Power 7

(e) Priority in Time to Action


Institutions precede the action of actors in time. They are premises of action. They
are not created on the spot (as contracts are) but are “given” in the sense that
less contingency applies to institutions than to actions. Contracts themselves, as a
form that governs major parts of social interaction, have the quality of scripts, that
is, of precluding the option of not using this form if actors want to put themselves
in control of valued goods or services. This quality of being inescapably “given” is
what made Durkheim speak of the “noncontractual” features of contracts, of “so-
cial facts,” and so on (“chosisme”).

(f) Anonymity of Origin


In contrast to organizations, institutions do not have founders or authors. To be
sure, an individual constitution as an instance of the institutional pattern of consti-
tutional government does have “founding fathers.” But this pattern itself of which
individual constitutions are widely varying incarnations, has emerged out of argu-
ments, experiences, demands, movements, discourses, and theories that evolved
and came to prevail in seventeenth- and eighteenth-century Europe. Rather than
as a result of individual decisions or founding acts, they evolved and came into
being as a result of some collective manifestation of “communicative power.”12 As
widely observed practices, they “emerge” anonymously under certain conditions
and contexts, which later historians then usually explain as having created a spe-
cific institutional pattern. There may have been heroes, protagonists, or prophets,
as well as theorists who elaborated and explained the reasons for the validity of
an institution. But any ascription of an institution to a personal and hence mor-
tal creator would expose it to the risk of being later denounced as an arbitrary or
self-interested, at any rate as a by-now obsolete invention of that particular per-
son, or to the risk of sectarianism, the recognition of which is limited to the fol-
lowers of a particular person. Anonymity is also a defining element of institutions
in that they refer to actors in terms of offices, rules, resources, and so forth, nev-
er in terms of persons and names of persons.13 Institutions such as the school, the
family, the joint stock company, the political party, and the state and its bureaucra-
cy owe their robustness and proclaimed timelessness to the fact that we cannot tell
who “invented” them. In that sense, “fatherlessness” is an asset, as is the myth of

12 Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung (Frankfurt: Suhrkamp, 1992), ch. 8.


13 It is symptomatic that totalitarian regimes not only demolish all inherited institutions/con-
stitutions as soon as they come to power but also attach political power to persons rather
than to roles and offices. Thus the quasi-constitutional Nazi law, which was in fact the ut-
ter perversion of constitutionalism, of August 1, 1934, stipulates that the joint powers of the
President and the Chancellor shall now be in the hands of “Adolf Hitler” and that the law be-
comes effective at the time of death of Hindenburg.
8 Political Institutions and Social Power

parthenogenesis in the case of the founder of Christianity. Similarly, human rea-


son itself, rather than some personal founder, is held to be, according to contrac-
tarian political theory, the source of the state as an institution.

(g) Contested Values


Institutions regulate the distribution of values the access to which and the distri-
bution of which are intensely contested.14 The access to wealth and income, the
control of physical violence, the recognition of individuals as member of a group,
authority over and solidarity within the group, sexual relations, generational rela-
tions, the access to social and physical security, health, education, knowledge, es-
thetic values, and spiritual salvation are all items on a list of potential conflicts in
which the stakes and hence the potential for disruptive violence can be very high.15
Institutions can best be thought of as regimes that regulate the productions and
distribution of these and other values – which is why they are the potential object
of distributive conflict initiated by actors who desire a different pattern of the dis-
tribution of and access to these values.

(h) Theorists’ Proposed Typologies of Institutions


Typologies of institutions can be based on institutional fields and their respective
core values (religion/salvation, schools/education). They can also proceed along
the formal/informal or legal/moral/ethical divide.16 Or they can proceed accord-
ing to a hierarchy of “basic” institutions (such as constitutions), intermediary in-
stitutions (statutory laws), and operative institutions (administrative decrees).17
Such hierarchies usually also imply a hierarchy of robustness, or resistance to
change, as in the hierarchy of political community, regime form, and legislation18
or the hierarchy of basic versus incremental policy changes.19

14 Claus Offe, “Designing Institutions for East European Transitions” in Robert E. Goodin, ed.,
The Theory of Institutional Design (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), 199 – ​226.
15 Cf Shmuel N. Eisenstadt, “Social Institutions: The Concept,” in David Sills, ed., Internation­
al Encyclopedia of the Social Sciences 14 (1968), 409 – ​421.
16 Douglass C. North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (Cam-
bridge: Cambridge University Press, 1990).
17 Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action
(Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 50 – ​55.
18 David Easton, A Systems Analysis of Political Life (New York: Wiley, 1965).
19 Peter A. Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France
(New York: Oxford University Press, 1986).
Political Institutions and Social Power 9

2 Functions of Institutions

(a) Formative Impact upon Actors


Institutions shape actors’ motivational dispositions; goals and procedures are “in-
ternalized” by actors, who adopt goals, procedures, and interpretations of the sit-
uation that are congruent with the institutional patterns. Institutions shape actors
so that they (many or even most of them) take these institutions for granted and
comply with their rules. Institutions have a formative, motivation-building, and
preference-shaping impact upon actors. They subsume and subordinate the indi-
vidual, shape his tastes and desires, and promulgate habitual codes of conduct. In
order for an institution to make the transition from an idea, a blueprint, or a vi-
sion to an actually existing arrangement widely enacted in social practices, the set
of rules, forms, and constraints must “sink in,” “take root,” “make sense,” become
“taken for granted,” and meet with the recognition and support of those who come
to live with and under the institution in question. Institutions have less to do with
strategy, choice, and instrumental rationality (as organizations do) and more with
emergence, growth, and intrinsic valuation.20 Institutions are part of the stock of
“common knowledge,” even of those who are unfamiliar with particular organiza-
tions that form instances of institutions. Even if I never attend church or a stock
exchange, I still have an idea of what these institutions are thought to be good for
and how people act when they are involved in the institution.21

(b) Congruent Preference Formation


By virtue of this formative effect, as well as the shaping of actors’ expectations,
institutions can provide for predictability, regularity, stability, integration, disci-
pline, and cooperation. In the absence of institutions, actors would not be able to
make strategic choices, because they would lack the information about what kind
of action to expect from others, which they need to know in order to pursue their
own benefit.22 More broadly and regardless of the special case of strategic action,
institutions fulfill a requirement, as philosophical anthropologists23 have argued,
that results from a basic and constitutive deficiency of human nature: Human be-
ings are not only naked in the literal sense (and therefore in need of clothing and

20 Cf Jack Knight, Institutions and Social Conflict (Cambridge: Cambridge University Press,
1992).
21 “One of the main features of institutional rules is that they are socially shared. The knowl-
edge of their existence and applicability is shared by the members of the relevant group or
community” (ibid., 68).
22 Ibid., ch. 3.
23 Arnold Gehlen, Urmensch und Spätkultur: Philosophische Ergebnisse und Aussagen (Bonn:
Athenäum, 1956).
10 Political Institutions and Social Power

shelter); they are also “naked” in the metaphorical sense that they are lacking in-
stinct-based behavioral programs that would provide them with guidance in re-
sponding to the challenges of the physical and the social world. Because human
behavior is not naturally and fully governed by instinctual mechanisms (as is the
case with all animals), humans, in order to cope with the destructive potential of
their “fearsome naturalness,”24 need rules (or “culture”) to compensate for this de-
ficiency. Freudian social psychology (Civilization and Its Discontents) follows a
similar idea of “requisite repression,” an idea that has later come to be challenged
by the Freudian Left25 and complemented by the notion of institutions that per-
form not just the function of “necessary” but, beyond that, of unnecessary or “sur-
plus” repression.
From Aristotle to John S. Mill to contemporary theories of deliberative democ-
racy, we find the notion of institutions’ (and, in particular, constitutions’) capacity
for congruent preference-building. Good constitutions generate good citizens and
enhance the capacities that are accorded to them in constitutional texts. The via-
bility and robustness of institutions are in turn thought to be contingent upon the
loyalty and supportive disposition of citizens toward those institutions, because
no institution is capable of ensuring its durability through formal sanctions alone.
Institutions are dependent upon requisite sectoral virtues and informal codes of
conduct, such as honesty and competitiveness in business, impersonal neutrali-
ty in bureaucracy, noncorruptibility in politics, trust and affection in family life,
collectivity orientation in the professions, learning efforts in schools, dutiful pre-
paredness for self-sacrifice in military combat organizations, and so on. They also
shape expectations of what others are likely to do, as well as a sense of collective
identity among those who belong to and live in or under an institution. No in-
stitution can function unless such corresponding informal codes of conduct and
sector-specific ethos are observed by participants. One important function of in-
stitutions is to inculcate such loyalty.
At the same time, institutions are necessary in order to avoid states of ambigu-
ity, anomie, and disorientation. It is only through political institutions that we can
avoid the political nightmares of cycling majorities and arbitrary rule, and only
through economic institutions that we can limit defection and opportunism, the
absence of trust, and the uncertainty about the constraints that govern gain-seek-
ing modes of behavior. As Goodin has put it succinctly, “there can be a market in
anything only if there is not a market in everything.”26

24 Ibid.
25 Herbert Marcuse, One-Dimensional Man: Studies in the Ideology of Advanced Industrial So­
ciety (Boston: Beacon Press, 1964).
26 Goodin, “Institutions and Their Design,” 23.
Political Institutions and Social Power 11

Some institutions are more stringent than others. “Only in the limiting case
will [institutions] restrict the [feasible] set to one alternative. […] The institu-
tion may establish the general parameters for the interaction (by excluding some
strategies) but allow for considerable flexibility in the choice of strategies within
that framework.”27 However, the actual range of choice of individuals need not be
greater in the second than in the first case, as the institutionally mediated per-
ception of the “normal” mode of action, the conformist discipline with which
a code of conduct is observed, may be so narrow and rigid that actors sponta-
neously adopt a strict self-discipline (or “auto-governementality”), thus acting as
if the feasible set actually consisted of just one alternative. But many institutions
leave considerable leeway for variations that follow from the values and interests
of those who make use of institutions and build organizations premised on them.
This variability of actually observable practices implies that explanations of action
and outcomes based on the independent variable of underlying institutional pat-
terns must rely on a soft and probabilistic notion of causation.

(c) Economizing on Transaction Costs


In particular, institutions increase the efficiency of transactions as they help to
economize on search, negotiation, and enforcement costs of market and nonmar-
ket interaction.28 To the extent that institutions are capable of cultivating their cor-
responding codes of conduct and the respective ethical dispositions, a by-product
of their functioning is the avoidance of the costs of conflict and conflict resolution.
Needless to say, the shape of institutions and their change cannot be explained in a
functionalist manner, by the objectives to which their operation turns out to con-
tribute. However, with this proviso in mind, we can predict the kinds of transac-
tion cost problems that will result from the weakness or failure of institutions in
certain environments. For instance, in a society where exchange and interaction
are limited to the members of tribes and primordial groups, tolerable levels of
transaction costs will be obtained even in the absence of formal institutions. Per-
sonal knowledge of transaction partners will facilitate cooperation by virtue of
tradition and informal rules alone. In contrast, “modern” societies provide oppor-
tunities and incentives to interact with “strangers” whom we do not know nor ex-
pect to ever come to know as persons. In such a posttraditionalist context, the only
safeguard actors can have against the opportunism and defection of other actors
is based upon institutions, the failure of which thus seems to be a much more se-
rious problem in modern societies than in traditional ones.

27 Knight, Institutions and Social Conflict, 58 – ​59.


28 North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance.
12 Political Institutions and Social Power

(d) Frictionless Self-Coordination


Institutions shape action by providing opportunities and incentives to actors so
that a spontaneous order (kosmos, or spontaneous regularities, vs. taxis, or in-
tentionally designed rules) results.29 For instance, market institutions inculcate
such virtues as prudence, diligence, punctuality, self-control, and self-attribution
of both success and failure, thereby triggering spontaneous patterns of self-coor-
dination. Rather than prescribe a particular course of action, institutions focus the
attention of actors on what is relevant and irrelevant, what preferences are to be
pursued and incentive or opportunities responded to, what resources employed,
and so on. Institutions “act on the manner in which [individuals] regulate their
own behavior,” which is why the institutionalization of liberty through “liberalism
[represents] a specific rationality of government,” which cultivates “suitable hab-
its of self-regulation.”30

(e) Continuity
By virtue of their formative impact upon individuals, as well as their contribu-
tion to social order, institutions can be self-perpetuating: The longer they are in
place, the more robust they grow, and the more immune they become to challeng-
es. Institutions can breed conservatism. Innovation becomes more costly, both be-
cause those living in institutions have come to take them for granted and because
those who are endowed by them with power and privilege resist change. For both
of these reasons, they set premises, constraints, and determinants for future devel-
opments and thus become “path dependent” and limit change to the mode of (at
best) incremental adjustment.

(f) Failure and Breakdown of Institutions


One way in which institutional failure may happen is through a more or less ac-
cidental change of conditions in the external world that undermines the viabili-
ty of institutional patterns or limits their ability to function. If that happens, rules
and institutionalized goals and power relations are rendered untenable, whether
because of some emerging discrepancy between an institutional complex and its
economic, demographic, or technological environment or because of an evolving
lack of fit between institutional complexes, such as the incompatibility between
institutions of higher education and labor market institutions. There is simply no
“metainstitution” that is capable of coordinating sectoral institutional arrange-
ments. In either of these cases, actors who have so far complied with institutional
practices will start a process of (potentially self-accelerating) defection. An exam-

29 Friedrich A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, 1 (London: Routledge, 1973).


30 Barry Hindess, “Politics as Government” (ANU: unpublished manuscript, 2001), 2, 4,11.
Political Institutions and Social Power 13

ple from the German political economy is the assumption, built into the institu-
tional pattern of wage bargaining, that semicentralized multiemployer bargaining
(“Flächentarifvertrag”) in the long term converges with the interests of both work-
ers and employers and also enhances the productivity and competitiveness of the
economy as a whole, thus creating the conditions of its own sustainability. How-
ever, labor market crises, regional disparities, international competition, and not
least the consequences of German unification have shattered this presumed equi-
librium of interests. Another example is the institutions of family life in African
societies, the rules of which prescribe that the care for young children must be
taken over by specified members of the wider family in (the presumably relative-
ly rare) case these children become orphans. However, as a direct consequence of
the HIV epidemic, this situation has ceased to be rare, and the family-based insti-
tutions of vicarious care have turned out to be overburdened and are beginning
to break down. These are just two examples of how institutions may lose their “fit”
with the external context conditions on which they depend, and hence their via-
bility.

(g) Another Case of “Path-Departure” and Institutional Breakdown


Other cases of institional breakdown grow out of the failure, or loss of moral plau-
sibility, of the implicit theory of a just social order that comes with any institution.
Institutions can implode because of a shortage of the moral resources and loyalties
that are needed for their support. For instance, the notion of a just gender divi-
sion of labor, congealed in the “male breadwinner” family pattern, has come under
pressure from individualistic and egalitarian normative ideas. The same syndrome
of normative ideas has made the “collectivist consensus,” on which the Bismarck-
ian institutions of contributory pay-as-you-go old-age pensions are based, falter.
Here, we observe the breakdown of institutions as a result of their internal loss of
a sense of “appropriateness”31 and justice. In the conceptual jargon of sociologists,
the two cases (f) and (g) can be labeled “crisis” versus “conflict,” or failure of sys-
tems integration versus failure of social integration, respectively.

(h) Institutional Transformation and a Gestalt Switch.


What used to be seen and taken for granted as a valid and well-functioning ar-
rangement is now being looked upon and challenged as a pattern that represents
a frozen power structure inherited from a remote and now obsolete past. For in-
stance, the privileged position of the five permanent members of the UN Secu-
rity Council is a result of the fact that these five states are the victorious powers
of the Second World War and also share among them a monopoly on the (legiti-

31 March and Olsen, Rediscovering Institutions.


14 Political Institutions and Social Power

mate) possession of nuclear weapons. However, both the post-World War II con-
figuration of the international system and the Cold War have become a matter of
the past, and this nuclear monopoly has become entirely nominal and increasingly
fictitious. Moreover, one of the permanent members can now afford, because of its
unparalleled military power, to ignore and bypass Security Council decisions. The
entire arrangement can therefore be discredited as the unwarranted projection of
past power relations onto the present, thus cementing relations of power that can-
not be justified under present conditions any longer

3 Social Power, as Provided by Institutions


and as Challenging Institutions

Social power manifests itself in a mode of action that has the effect of setting pa-
rameters for the action of other social actors, be it in favorable or unfavorable
ways, as seen by those others. In either case, the exercise of power is conflictual,
controversial, and contested. In this conflict, some legitimating norm of (political,
social, economic) justice is invoked and appealed to. The exercise of power affects
others in ways that are perceived by them to be justice-relevant, either fulfilling or
violating standards of justice. Given the controversial and essentially contested na-
ture of these standards, I take it as axiomatic that any institution can be criticized
for failing to live up to some version of justice. Note that this definition of pow-
er excludes two (arguably entirely fictive) phenomena that played a role in nine-
teenth-century political thought: the “administration of things” (as opposed to
“rule over men,” as elaborated by Saint-Simon and adopted into Marxism by En-
gels), which supposedly affects objects other than social actors, or social actors in
an essentially uncontroversial way, and the exclusively private and self-referential
action that is of no consequence whatsoever to other actors.32 We can thus say that
social power evaporates when externalities of action are either universally and un-
equivocally beneficial or entirely absent.
Apart from these two (highly idealized) limiting cases, any formal institution
does involve three kinds of power. First, it relies on the power of policing and en-
forcement agents, or guardians, including the socialization agents, media, and so
on, that perform tasks of the educational propagation of institutional patterns and
related ideas and implicit theories. Second, institutions preserve power relations
as they contain patterns of privilege, power, and control that are biased in favor
of some actors in some institutional field and work to the disadvantage of others.

32 John Stuart Mill, On Liberty (London: Longmans, Green, Reader and Dyer, 1875).
Political Institutions and Social Power 15

Third, there is the virtual power of those who might have reasons (for instance,
reasons following from 2(f) or 2(g)), to defect from, obstruct, or challenge institu-
tional patterns and replace them with new ones. This triad of power phenomena
that is embedded in institutional patterns can be illustrated using the famous line
by Bertolt Brecht (Threepenny Opera, scene 9), who lets one of his protagonists
ask the rhetorical question “What is breaking into a bank compared to founding
a bank ?” The robbing of a bank is an act that the “guardians” are obviously called
upon to deal with. The (by Brecht’s implication, far greater) “crime” of found-
ing and operating a bank is the power structure embedded in the institution of
banking, namely the power with which the institution of banking endows some
economic actors at the expense of other actors. But Brecht’s speech act that puts
matters in this way makes sense only in a “revolutionary” perspective – a perspec-
tive, that is, that envisions the exercise of a kind of power that would be capable
of overpowering the institutional pattern that is represented by the “bank” and re-
placing it with some different kind of credit mechanism.
Institutions endow specific actors with power. They place players in a position
that allows them to take arguably unfair advantage of others or to exclude others
from the participating in the decision-making process even when the decision to
be made affects them in significant ways (or whatever other justice-related com-
plaint may be raised against them). The generalization that I want to suggest is a
model according to which institutions operate in a tripolar field of power conflicts
that unfold among the guardians (enforcers and educators), beneficiaries, and po-
tential challengers.
The dynamics of this power conflict surrounding institutions can range from
vehement to latent. The latter applies if an institution consists of a set of rules that
nobody needs to enforce because nobody violates them; that nobody can claim
to involve unfair privilege or exclusion; and that nobody finds worth criticizing
or challenging. It is not easy, I submit, to think of an example of an institution to
which all of this applies and that is, in fact, an “institution,” rather than a widely
shared habit or a perfectly self-enforcing convention. Perhaps equally rare are in-
stances of the other extreme of open and vehement contest. Which leads me to the
question of how the three parties that are hypothetically involved in the dynam-
ics of social power concerning institutional rules manage to conceal, accommo-
date, or disperse this conflict. What follows is a typology of situations and modes
in which institutions cope with power-related contests and challenges.
(a) Institutions in which the bias of privilege is not obvious to participants but
that endows some actors with benefits at the expense of some excluded, discrimi-
nated, or misrepresented interest will escape any serious challenge, particularly if
the guardians can point to allegedly universal and nondiscriminatory incidence of
benefits flowing from the institution. “Rule” is being camouflaged as “technically
16 Political Institutions and Social Power

competent administration.” In this configuration, the power implications of the


institutional pattern can just be perceived by the outside observer, rightly or not.
(b) Even if some bias in favor of beneficiaries of holding power is widely per-
ceived and objections concerning the justice of the arrangement raised, the insti-
tutional rules and procedures may be such that an open and promising challenge
of the institutional pattern is not expected to have any chance of success. This may
be so because a set of ideas and an institutional blueprint on the basis of which
some critical alliance of challengers might crystallize is missing. This is the situa-
tion analyzed by theories of power that focus upon its “second” face (nondecisions
and exclusionary agenda-setting),33 as well as its “third” face (manipulative inter-
ference with awareness of interests).34 Challenging the (dis)empowering effects of
the institution may appear either unpromising, given the weakness of opponents,
or not “worth the effort”, given the negative sanctions that are to be expected from
the guardians. As potential sources of critique are silenced and disorganized, the
power of the privileged is rendered invisible.
(c) Some institutions are highly flexible and open to self-revision. Some eigh-
teenth- and nineteenth-century political thinkers believed it desirable to provide
for a process of a radical ongoing “synchronization” of institutions so that the leg-
acy of unfair distributional patterns that is inherent in inherited institutions could
be effectively neutralized. For instance, according to Rousseau, each time the As-
sembly comes together, it should affirm the validity of the constitution and alter it
if it is no longer unanimously supported. After all, why should we, those presently
alive, allow defunct generations to exercise power over us ? But this solution is de-
ceptive, because the neutralization of inherited unfairness would be tantamount
to granting comfortable opportunities to present holders of social power. An in-
stitution that is in constant need of affirmation is not really an institution, because
it fails to shape preferences and expectations in durable ways. While the inherit-
ed playing field on which we find ourselves may be far from level, treating it con-
stantly as a tabula rasa may well leave us in an even more tilted terrain. Holding
fast to inherited institutions and their effect of “long-distance” self-binding can
protect us from the dangers of an overly direct impact of present power relations
upon renovated institutions. This conservative approach certainly does not neu-
tralize whatever power effects are built into institutions, but it at least helps to pre-
serve the potential of institutions for creating predictability and stability and for

33 Peter Bachrach and Morton S. Baratz, Power and Poverty: Theory and Practice (New York:
Oxford University Press, 1970).
34 Stephen Lukes, Power: A Radical View (London: Macmillan, 1974); John Gaventa, Power and
Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley (Oxford: Clarendon Press,
1980).
Political Institutions and Social Power 17

economizing on transaction costs. The same logic applies to the requirement of


supermajorities for constitutional change. The advantage of synchronization must
be balanced against the dual disadvantage of just empowering present holders of
veto power and the unpredictability of the behavior of everyone else. Even highly
unfair institutions may be able to command the loyalty and compliance of actors
because these have reason to believe that any transition to better ones will be pro-
hibitively costly and because existing institutions are at least familiar and reason-
ably calculable; they are “the best we have” and can hope for for the time being.35
An example of how an excessive flexibility of institutions can have quite dubi-
ous effects is the opportunistic manipulation of electoral laws,36 that is, laws that
normally do not partake of the rigidity accorded to constitutional rules proper. If
every ruling party could use its majority to push through parliament the combina-
tion of electoral rules that best serves its interest in being re-elected, this strategy
of opportunistically rewriting institutional rules would hardly be seen as enhanc-
ing fairness. The same applies to governing elites’ self-serving manipulation of
rules governing federalism (examples from Nigeria and India come to mind) and
the devolution of government functions. Institutions that can be opportunistical-
ly switched off and on, or altered in the pursuit of strategic considerations, are an
oxymoron. Institutions perform their function only if they are protected by some
degree of “requisite rigidity” and are designed in accordance with principles (what
I have called their “implicit theory”) that allow us to value them for their intrin-
sic rather than their instrumental value (if perhaps only because their long-term
causal effects are hidden behind a veil of ignorance).
(d) A way out of this dilemma might be the reliance on mechanisms that al-
low for the institutionalization of institutional change, subjecting it to procedural
constraints. All constitutions contain (“meta-”) rules that specify the procedures
according to which they can be amended and changed. In addition, they often
constitute agents, such as constitutional courts, and prescribe rules with which
any binding (re-)interpretation of formal institutions must comply. To be sure,
there is no guarantee that the space for self-revision thus provided, as well as the
political determination to use it, will ever be sufficient to heal even the most bla-
tant power privileges that are built into institutional arrangements.37

35 It is this web of beliefs on which the viability of state socialist authoritarian regimes depend-
ed and they have been able to effectively inculcate in their citizens. As a consequence, many
of them have preferred to play with the proverbial “devil we know.”
36 Cf. Carles Boix, “Setting the Rules of the Game,” American Political Science Review 93, 3
(1999): 609 – ​624.
37 For example, according to German constitutional jurisprudence (revised in early 2005), the
Grundgesetz does not permit the adoption of a mode of financing tertiary education that
would rely to a significant extent on the payment of tuition fees. As a consequence, a con-
18 Political Institutions and Social Power

(e) Another option to appease challengers and to neutralize any alleged pow-
er content of institutional forms is to provide for a choice of parallel institution-
al forms that apply to the same field of action (i. e., the coexistence of public and
commercial mass media and schools, business corporations and cooperatives,
state and federal legislative competences), as well as the liberal option of opting
out (e. g., of the representational monopoly of trade unions or employers’ associa-
tions). The power-neutralizing effect of these pluralization/liberalization options
is, however, bound to be limited at best, because the choices that are made avail-
able are likely to be used in ways that reflect the status and privilege of those who
make them, as in the opposition of public health systems and private health in-
surance.
(f) In rare cases, institutions show the capacity for accommodating challeng-
es without thereby exposing their core rules and actors to challenge. The Roman
Catholic Church is perhaps the most impressive example of an institution that
has been capable of preserving both the continuity of the institutional core of the
una sancta and ongoing adjustment and self-revision. Another instance of the
Lampedusa principle (“changing things so that everything stays the same”) is that
of European monarchies: They have shown an amazing capacity for being con-
stitutionalized and democratized, so that, arguably, today at least half of Europe-
an consolidated democracies are in fact monarchies, not republics. Similarly, the
legal institutions that make up les droits de l’homme, while originally destined to
refer to the rights of French males, have gradually come to apply to all human be-
ings through the creeping diffusion of an original “animating idea.” It is at least
not evident that today’s liberal democracies belong to this small group of excep-
tionally “ultrastable” institutions, given the fact that the moral context condition
of liberal democracy, the sovereign nation-state, together with the patriotic loy-
alty to shared principles and a common destiny that it evokes in citizens, is in
the process of evaporating. On the other hand, many liberal democracies have at
times shown great capacities for co-opting and incorporating both ideas and elites
whose sources were those political forces that were most likely to challenge some
given distribution of power and privilege.
(g) Other institutions are even less capable of adjusting to challenges, although
the need to respond to these challenges and the evidence of unfairness is wide-
ly understood. Often institutions, or those responsible for their management and
enforcement, are trapped in their obsession with continuity and their refusal to

dition is likely to remain immune to political challenge in which not only is the universi-
ty system massively underfunded, but also the universe of taxpayers subsidizes, with highly
regressive distributional effects, the human capital formation of the middle class whose off-
spring will continue to attend universities for free.
Political Institutions and Social Power 19

concede change. This behavior is well known in authoritarian regimes, which


sometimes (have good reasons to) fear that concessions will lead to breakdown,
while not appreciating the fact that the failure to grant such concession is even
more likely to lead to breakdown. The logic of this dilemma is not entirely absent
from liberal democracies. To illustrate, let me return to the case of a Bismarckian
system of contributory old-age pensions based upon contributions shared equally
by employers and employees. It is a well-understood mathematical certainty that
this system cannot yield, as it is legally committed to do, income-graduated pen-
sions above the poverty line under conditions of a rapidly aging population with
high levels of unemployment. It is also well understood that any attempted con-
tinuation of this system involves massive distributional injustices in favor of the
retired and at the expense of the presently active generation. Yet, the electoral sit-
uation of any incumbent government makes it unfeasible (and politically virtu-
ally suicidal) to do either of the two things that evidently need to be done: to cut
the benefits of the retired generation and/or to impose substantial additional bur-
dens (which will not be shared by the employers) upon the employed of the active
generation, the revenues from which can then serve to finance the transition to a
funded system. In Germany, this configuration of constraints has been known for
thirty years; had a revision of the pension system been initiated in the mid-1970s,
the needed cuts in benefits and rises in contributions might have been spread over
time and painlessly absorbed. Yet, liberal democracies are not made (at least not
all of them) for policies with a thirty-year time horizon; instead, they are tied to
medium-term electoral cycles that provide strong incentives to dump the exter-
nalities of presently unresolved problems onto future generations. These, in turn,
become the victims of procrastination as they lack the time slack that is needed to
cope with them.
To be sure, this is an extreme case of democratic institutional rigidity and the
incapacity to adopt adequate and timely responses to challenges. But there are oth-
er examples of institutional arrangements being trapped in the sense that some
paths are more difficult to depart from than others. The economic institutions
of capitalist market societies can serve as an example of structurally precluded
path-departure.38 As far as political institutions are concerned, let us consider the
example of five basic design alternatives of constitutional democracies. These are:

38 Lindblom analyses the market as a mechanism “for repressing change through an automat-
ic punishing recoil.” “The market might be characterized as a prison. For a broad category
of political/economic affairs, it imprisons policy making and imprisons our attempts to im-
prove our institutions.” See Charles E. Lindblom, “The Market as Prison,” Journal of Politics
44, 2 (1982): 325, 329.
20 Political Institutions and Social Power

1) Federalism versus a unitary form of state


2) Direct democracy through referenda versus representative legislative bodies
3) Majority voting versus proportional representation
4) Parliamentary government versus presidentialism
5) Intergovernmentalism versus supranational federalism (in the context of Eu-
ropean integration)

The hypothetical argument I want to suggest (but cannot support here with any
empirical evidence) is that the “transition probabilities” (or direction of entropy)
between the first and the second of these design alternatives are quite asymmetri-
cal. Some alterations of an institutional setup are uphill, others downhill. That is
to say, it is easily conceivable that the government of a centralized state finds it in
its interest and manages to mobilize support to pursue strategies of devolution and
power sharing, but it is only under very exceptional conditions that the reverse
takes place and a federal system that generates a defederalizing reform. In order
for uphill institutional innovations to materialize, some actors (federal states, the
electorate, members of a duopoly of political parties, parliaments, nation-states)
must be willing to deliberately disempower themselves, whereas they stand to gain
power when reforms are adopted in the opposite direction.
(h) One limiting case of institutional change is “deinstitutionalization.” Where-
as all the previous cases in this section have dealt with either the continuity of in-
stitutions or processes by which one institutional pattern is replaced by another
one, the case of deinstitutionalization is special in that rules are being abandoned
without being replaced by some alternative institutional pattern. Social action that
used to be governed by binding rules now becomes – and is, by some, recom-
mended to be made – a matter of unrestrained, inventive, and unilateral ad hoc
decision making. In the early twenty-first century, the map of the world is littered
with deinstitutionalized states, or state ruins. This condition does not apply only to
the most obvious cases, Afghanistan and Iraq. It also applies to Serbia, where none
of the three prerequisites of statehood, namely fixed territorial borders, an effec-
tive regime covering this territory, and a population with a sense of loyalty toward
this regime, is firmly in place.
It is interesting and arguably symptomatic to follow the use of the term
“deinstitutionalization” in both positive and normative social science. The earliest
use I was able to detect occurred in the late 1970s, when the term was introduced
by specialists on the reform of psychiatric institutions (in the wake of the Italian
Basaglia debate). In that usage, deinstitutionalization was equivalent to dehospi-
talization, which was both observed as a trend and (arguably somewhat frivolous-
ly) recommended as a left-libertarian reform strategy. From this highly specialized
usage, the term spread to other social services (such as the rehabilitation of drug
Political Institutions and Social Power 21

users and criminals) and to social policy studies in general.39 From there, it was
adopted as a key analytical concept by specialists in the fields of sociology of the
family,40 leisure activities, and religion. In the 1990s, the career of the concept con-
tinued in such diverse field as education and vocational training, development
studies, organization and management, the economics of transformation societ-
ies, political culture (including the development of voting behavior and political
parties), the formation of political elites, political decision making (e. g., through
ad hoc committees rather than constituted parliamentary committees), interna-
tional relations, and new types of military conflict, which are increasingly carried
out by noninstitutional actors other than by (alliances of) states and their armies.
The widely shared neoliberal belief that institutional constraints of markets, and in
particular labor markets, are the prime obstacle to growth and prosperity points in
the same direction. Other phenomena emerging in the institutionally uncharted
terrain include “nongovernmental” and “nonprofit” organization, both of which
are symptomatically designated in negative terms, that is, in terms of what they
are not within the context of familiar institutional patterns.
In fact, we can observe in many of these fields symptoms of institutional de-
composition, the common denominator of which might be described as the ero-
sion of encompassing rules and their enforcement mechanisms, stable hierarchies,
consolidated patterns of specialization and cooperation, “animating ideas” and
hegemonic notions of normal patterns of the life course, and widely recognized
frameworks of constraints and codes of conduct. Needless to say, such erosion is
not just widely observed but also welcomed and promoted by the proponents of
two ascendant public philosophies: libertarian varieties of social, economic, and
political postmodernism, with their standard suspicion that instiutions are most-
ly pretexts for rent-seeking or rigidities that interfere with efficiency, and commu-
nitarian social philosophies and political doctrines, with their emphasis on moral
communities, identities, and the neo-Tocquevillean belief that what is needed for
the coordination of social action is not so much institutions (with their implicit
dangers of centralization and majority tyranny)41 as the revitalization of commu-
nity virtues and resources such as “social capital.” So it is unsurprising that the
kind of social scientists who are interested in the study, as well as the fair and ap-

39 The earliest book-length treatment in which the concept plays a central role is Paul Lerman,
Deinstitutionalization and the Welfare State (New Brunswick, NJ: Rutgers University Press,
1981).
40 Hartmann Tyrell, “Ehe und Familie – Institutionalisierung und Deinstitutionalisierung”, in
Kurt Lüscher et al., eds., Die “postmoderne” Familie (Konstanz, 1988), 145 – ​156.
41 Cf Peter L. Berger and Richard Neuhaus, To Empower People: The Role of Mediating Struc­
tures in Public Policy (Washington, DC: American Enterprise Institute for Public Policy Re-
search, 1977).
22 Political Institutions and Social Power

propriate design, of institutions often show sympathies with left-of-center civic re-
publicanism, in Europe better known as social democracy.42
It is also worth noting that, while the concern with institutions, their sta-
bility and credibility, has been a typical concern of conservative political think-
ers, this concern seems now to have shifted its political base to the political left,
while economic and political libertarians have adopted and made use of (some
of) the political left’s principled skepticism and suspicions concerning the illegit-
imate social power that is built into, as well as at the same time hidden by, institu-
tions. The anti-institutional quest for unrestrained self-actualization, once having
been proclaimed by leftist countercultural revolutionaries, is easily taken over by
free-market libertarians. The reverse side of the anti-institutional libertarian ad-
vocacy of the market is the claim that institutionally unrestrained power should
be used arbitrarily and to its full extent. For instance, populism is a political prac-
tice that is more concerned with understanding what “the people” feel and want
than with observing the constraints of the institutions of representative political
institutions. To the extent that these various projects succeed, it is no longer insti-
tutions that “structure politics” and “shape who wins and who loses”; it is power,
sheer and naked, for the understanding of which institutionalist approaches may
be no longer needed nor helpful.
One concluding remark: In the 1990s, the concept of “totalitarianism” has been
revived and employed in the retrospective historical and comparative analysis of
both the Nazi and the Stalinist regimes. As to the former, it has been argued by
contemporaries of the National Socialist regime43 that this regime represented an
extreme form of “deinstitutionalization.” Not only did it lacked a constitution; it
even lacked a rule of succession for its top leadership, as well as even a rudimenta-
ry set of rules specifying the working relations between the four rival power cen-
ters of state, army, party, and industry. Everything that happened was based on
decisions, virtually nothing on rules with any meaningful binding power, to say
nothing about legal rights. Something similar might be argued concerning Stalin’s
Soviet Union. Both of these cases serve to demonstrate, if in different ways how
the “fearsome naturalness” of human action can unfold as a result of the radical
erosion of institutions.

42 Bo Rothstein, Just Institutions Matter: The Moral and Political logic of the Universal Welfare
State (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), is an example.
43 Franz Neumann, Behemoth: The Structure and Practice of National Socialism Toronto/New
York: Oxford University Press, 1944).
Civil society and social order:
demarcating and combining market,
2
state and community (2000)

Whenever we speak of social change, it helps to specify in which of its two ma-
jor meanings we wish to employ the concept. For the social sciences have always
analyzed social change in two perspectives. First, social (or ‘historical’) change is
conceived of as a set of blind and impersonal forces, structural trends and contra-
dictions to which human agents are exposed as objects, if not as passive victims
to whom change ‘happens’. Social change of this sort consists of trends (ranging
from global warming to shifting consumer tastes) which have neither been initiat-
ed by someone nor can they be stopped by anybody. Second, social change is seen
as something that results from deliberate and intentional efforts of rational human
agents to cope, individually or collectively, with needs and problems that they en-
counter in social, economic and political life. Social change in this second sense
is deliberately ‘accomplished’ and executed by agents. This activist and purposive
version of the concept emphasizes subjectivity, cooperation, and the rational pur-
suit of interests and values – the ‘making’ of history rather than the exposure to
anonymous historical fates and forces.
A synthesis of these seemingly incompatible modes of understanding social
change is classically suggested by Karl Marx in his The 18th Brumaire and lat-
er writings on the political economy of capitalism: the fateful forces of historical
change1 to which agents fall victim are themselves triggered and set in motion by
human agency and its aggregate and unanticipated side-effects – the critical im-
plication being that the deficiencies of human agency and of the standards of ra-
tionality it follows are the causes both of those fateful forces themselves and of
the agents’ failure to cope with them in sustainable ways and with desirable re-
sults. The theory that ties fateful results to such institutionally necessitated blind-
ness and other deficiencies of agency is a theory of crisis. As is well known, Marx

1 Rather than the unambiguously desirable ones brought about by Smith’s ‘invisible hand’ !

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 23
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_2
24 Civil society and social order

and some Marxists believed that the institutions that make for the misdirection
of agency can themselves be altered through a very special kind of agency – an
agency conceptualized in terms of ‘revolution’ and ‘class struggle’. But much of the
evidence accumulated in the 20th century suggests that revolutionary sorts of sec-
ond-order agency (or agency acting upon the institutional framework of agency)
suffer from the same kind of blindness and deficiency that is being held against
first-order agency and its deficiencies.
Nevertheless, the same problematique of how agents fail and how agency can
be re-configured is still central to many of today’s social theorists, be they guided
by ‘institutionalist’2 or game-theoretic and Rational Choice3 paradigms. In these
traditions of social and political research, two key questions are being pursued,
one positive and one normative. The positive question is this: how are particular
configurations of agents (e. g. those which we find in markets, in firms, in inter-
national relations) related to particular outcomes of their agency ? From this, the
normative consideration follows: which changes in the configuration of agents
would result in outcomes that are superior to the ones observed, in terms of eval-
uative criteria such as peace, sustainability or social justice ?
These are the terms of reference of our contemporary debates on the institu-
tional design of state-society-relations. In my present discussion of these relations,
I proceed as follows. First, I shall reiterate a few dominant trajectories of social
change that all of us, almost irrespective of what part of the world we come from,
are critically exposed to. Second, I want to switch from the passive to the active
mode in order to discuss the agents (namely citizens), as well as their modes of ac-
tion (namely civility), that might cope with and turn into tolerable or even desir-
able outcomes the forces of change which we must confront. Finally, and building
upon the discussion of civility, I’ll specify six fallacies that must be avoided in or-
der for citizens within civil society to arrive at an adequately competent configu-
ration of agency.

1 Current trajectories of transition and change

a) Democratization. Let me start by reiterating that the overwhelming change that


has taken place in the past 25 years on a global scale and that is still going on has
occurred on the level of the political order, or the polity, of many societies. Au-

2 Cf. Peter Hall and Rosemary Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms,
Political Studies, XLIV (1996): 952 – ​973.
3 Cf. the telling title of a collection edited by Brian Barry and Russel Hardin, Rational Man in
Irrational Society (London: Sage, 1982).
Civil society and social order 25

thoritarian regimes of various sorts – military dictatorships, state socialist regimes,


theocratic regimes – have crumbled to an unprecedented extent and given way to
(at least nominal) liberal constitutional democracies. These are roughly defined
by equal political participation rights of all citizens, the guarantee of human, civ-
ic and political rights, and the accountability of governing elites. The global phe-
nomenon of mass transition to democracy was pulled by intentions inspired by
the ideals associated with the democratic regime form, as well as pushed by causal
mechanism. Let us briefly consider each of these factors.
What were the reasons that have led so many people, elites and masses alike,
to advocate and adopt some version of the democratic regime form ? What is de-
mocracy deemed to be ‘good for’, or capable of accomplishing ? Four cumulative
answers come to mind. First, there is the ‘liberal’ achievement of rights and liber-
ties being guaranteed and the drawing of a clear demarcation line between what
can be contingent upon the outcome of the political process and the conflicts of
interest entering into it, and what can not, or only under particular circumstances,
be the object of such conflict because it is constitutionally entrenched. It is worth
noting that in a democracy most of the conditions that are of great interest to cit-
izens (e. g. who can voice which opinions or own which resources) are not nor-
mally a potential object of the collective decision making of even vast majorities
because they are constitutionally entrenched. As a consequence of both rights and
procedures being thus guaranteed as well as supposedly implemented through the
day-to-day operation of the judicial system, democracies make for a non-violent,
limited, and civilized character of political conflict and incremental change.
This civilizing potential of the democratic regime form is probably its over-
whelming attraction for those who had emerged from the horrors and terrors of de-
funct predecessor regimes. A second reason for the normative attractiveness of the
democratic regime form is its ‘international’ accomplishment, normally expressed
in the ‘democratic peace’ hypothesis, dating back to Kant’s famous formulation
of 1795. It posits that democracies will not wage war against other democracies4.
Third, the ‘social progress’ accomplishment. As democracies rest upon majority
rule, and as majorities are typically made up of those who do not share in eco-
nomic privilege and social power, and as democratic state power, constitutionally
entrenched rigidities notwithstanding, is in fact able to affect the size and distri-
bution of economic resources (e. g. through policies of growth, taxation and social
security) in more than marginal ways, democracies will normally work to serve

4 We might note, however, that in a world of international regimes and security alliances, de-
mocracy is a sufficient, but not a necessary, condition for the prevention of international war.
The Gulf War had demonstrated that even dictators can be stopped from attacking and occu-
pying neighbors.
26 Civil society and social order

the interests of the less privileged segments of the population, thereby promoting
‘positive’ or ‘social’ rights and, more generally, growth, prosperity and social justice.
Finally, the ‘republican’ accomplishment of transforming ‘subjects’ into ‘citi-
zens’, i. e. agents committed to and capable of employing their cognitive and moral
resources in deliberative and intelligent ways so as to solve political problems, ac-
cording to a logic of collective learning, and eventually striving to serve the ‘pub-
lic good’.
But democratization is not just pulled by those reasons and the hopes attached
to them. Its introduction was also pushed by causes. The internal decomposition
of authoritarian regime forms and their failure to sustain the functions of a state
in confrontation with domestic and international challenges made democracy the
regime form chosen ‘by default’. Democracies come typically into being as a com-
promise entrenching the second-most preferred option of all those who are too
weak to impose their respective (non-liberal-democratic) most preferred option.
As neither military leaders nor party elites could successfully claim sovereignty,
‘the people’ remained the only conceivable bearer of sovereignty. This choice has
been enforced by two types of external agents. Liberal democracy was often in-
stalled through pressures and encouragements coming from other liberal demo-
cratic nations and their supranational organizations. Moreover, it has often been
the preference of investors (whose investment is urgently needed by new democ-
racies for the sake of their economic development and recovery) to operate under
regime forms which meet the minimum requirements of rule of law, security of
contract, and accountability of political elites.
Taken together, the combined outcomes of the push and pull factors underly-
ing the mass transition to democracy that we have experienced over the past three
decades are today often being commented upon with a sense of disenchantment.
While the new wave of democratization has virtually everywhere confirmed the
democratic peace hypothesis, it has not consistently redeemed the hopes for a
reliable protection of equal human, civil and political rights, elite accountability,
economic progress, social justice, or civic virtue practised by the citizenry. In par-
ticular, there is no evidence that prosperity and social justice (in any of its various
meanings) is promoted by democracy as a matter of course5. As the number of de-
mocracies increases, their quality seems to decrease6, giving rise to well-founded
complaints of new democracies having degenerated into mere ‘electoralist’ or ‘del-

5 It used to be argued by the ‘structuralist’ school of democratic theorists that an advanced


economy is a determinant or prerequisite of democracy, and that in turn democracy will en-
hance the potential for growth and prosperity. Neither side of this feedback model is sup-
ported by much of the current evidence.
6 Cf. David Beetham, Defining and Measuring Democracy (London: Sage, 1994) and Larry
Diamond, Is the Third Wave Over ?, Journal of Democracy, 7 (1996), No. 3: 20 – ​37.
Civil society and social order 27

egative’ democracies7, if not outright defective democracies with ‘reserved do-


mains’8 controlled as a privilege by non-accountable elites. In sum, we can say that
the democratic regime form is an indispensable prerequisite, but evidently no au-
tomatic assurance, of the qualities that have been associated with it by the protag-
onists of the transition to democracy.

b) ‘Globalization’. One explanation for this mixed and often somewhat disap-
pointing experience of democratic transitions has to do with the weakening of the
nation state and its governing capacities. This is the theme of global interdepen-
dence (or, at least, macro-regional interdependence, as in the European Union).
The condition of intensified transnational connectedness shapes the fates of soci-
eties. It brings forces to bear upon social and economic life which are largely out-
side the control of even the most determined national political elites. As borders
are permeable and perforated, the range of what can be collectively and effec-
tively accomplished by domestic political forces shrinks9, because of the damag-
ing repercussions from the outside international arena that any ‘wrong move’ is
anticipated to provoke. Borders, it seems, have lost not only their limiting, but also
their protective and hence enabling, capacity. The media through which the gov-
erning capacity of nation states is partly disabled due to interdependency and the
ensuing loss of autarchy and self-sufficiency can be summarized through the for-
mula, perhaps to be taken half-seriously, of ‘six M’s’: money, mathematics, music,
migration, military force and meteorology (or climate):

■■ money, as the medium of commerce and investment: between 1955 and 1989,
the world GDP index has grown from 100 to 350, while the world export index
increased to almost 1100;
■■ mathematics: universalization of cognitive culture and technologies based
upon it, all using Arab numbers, incidentally the only truly universally under-
stood medium of written communication;
■■ music/movies, as well as architecture: non-verbal means of expression and
communication; cross-national standardization of patterns of life as informed
by these esthetic forms and their ethical content;

7 Cf. Guillermo O’Donnell, Delegative Democracy, Journal of Democracy, 5 (1995), No. I: 55 – ​
69.
8 Cf. Juan Linz and Alfred Stepn, Problems of Democratic Transition and Consolidation. South­
ern Europe, South America, and Post-Communist Europe (Baltimore: John Hopkins UP,
1996).
9 As some have argued, to the point of making democracy pointless. Cf. Jean-Marie Guéhen-
no, La fin de la democratic (Paris: Flammarion, 1993).
28 Civil society and social order

■■ migration: as many states cannot protect or provide minimal living conditions


and liberties to all of their people, many other states receive (and have no prac-
tical and legitimate means to avoid receiving) growing numbers of aliens, refu-
gees, migrant workers, denizens etc. within their resident population;
■■ military resources: probably a minority of states enjoys military autarchy, as
they have either joined supranational military alliances (such as nato), depend
upon the defense provided by other states, or are constrained in their domestic
and international policies by the presence of military threat from other states;
moreover the uncoupling of ‘stateness’ and ‘military capacity’ becomes mani-
fest in the fact that the capacity to make war is increasingly acquired by non-
state actors (such as separatist armies, ethnic movements, terrorist groups, or
armed gangs deployed by warlords);
■■ meteorology: the supply and quality of air and water, both within relatively
narrow tolerable ranges of temperature as well as its seasonal and regional fluc-
tuation and long term change, are known to be basic parameters of human life
and economic activity; the availability of these resources is also known to de-
pend upon the stability of an immensely complex system of interaction which
can be upset, entirely regardless of state borders and on a global scale, by the
externalities of production and consumption10.

The classical response to the threat of loss of governing capacity is supranation-


al integration and the formation of transnational regimes; EU, ASEAN, NAFTA,
MERCOSUR, as well as various transnational military alliances and regimes of in-
ternational regulation are cases in point. Equally important, however, seems to be
the opposite response to the perceived weakness of the capacity of states to control
their fates: the retreat to smaller, sub-national units. Only seemingly paradoxically,
globalization involves incentives for ‘life-boat behavior’ and subnational separa-
tion of the (relatively) rich, who quite rationally, from their point of view, strive to
defend, exploit and insulate their local or regional competitive advantages, rather
than sharing the proceeds with the wider (and supposedly more vulnerable) state
units to which they belong, preferably through secession and separate state build-
ing11, or at least through far-reaching forms of federalist fiscal autonomy.

10 It is worth noting in passing that one item, a seventh M, is missing from this list. The mor-
al ideas and principles governing particular national communities have largely proved to be
resistant to “globalizing” processes of diffusion and convergence.
11 At any rate, from the mineral-rich Congo province of Katanga in the early 1960s to the rise of
Catalan demands for independence in the 1980s to the independence of the Baltic States, as
well as of Croatia and Slovenia in the post-Soviet and post-Yugoslav early 1990s, it was con-
sistently the richest regional sub-units of established states that have had strong motives to
defect from the encompassing unit.
Civil society and social order 29

The ‘multi-media’ process of globalization, together with the dual transnation-


al and subnational responses to it, amount to two kinds of predominantly bad
news concerning distributive justice. One is the bad news pertaining to the ad-
vanced countries: their labor market performance and social security is seen to
be undermined by the mobility of capital to the low wage countries of the South,
with widening gaps of social inequality within the advanced countries being one
of the consequences. This factor mobility is currently dramatically enhanced by
new technologies of transportation and communication. There is also the recipro-
cal bad news for the poorer and economically less developed countries: the West-
ern standards and style of living which they try to achieve and imitate constitute a
‘positional’ good which cannot be universalized (for resource and ecological rea-
sons). As obvious as it is that not everybody can earn twice the median income,
it is evident that Western ways of living, of consumption and mobility, cannot
be universalized for reasons of resource limitations and ecological sus­tainability.
But as there is no model of housing, transportation and consumption at hand
that would pose a viable alternative to Western styles, distributional inequalities
will again widen, as some in the non-Western world will manage to imitate West-
ern role models successfully, while most will fail. The combined result of both of
these bad news is this: as the number of owners of luxury cars and air-conditioned
apartments grows in what was the Third World, so does the number of people who
search for food in the garbage containers in what was the First World.

c) Post-modernization. After having hinted at some of the trajectories that drive


the transition of polities, namely democratization, and those of economies, name-
ly globalization, let me briefly refer to postmodernization as the driving force of
cultural change.
Three generalizations can be offered, pertaining alike to the esthetic, cognitive
and moral-political ingredients of culture. First, there are powerful trends towards
the transnational homogenization of culture. At least as far as the male and the ur-
ban segments of global society are concerned, movies, music, everyday dress, food
and life styles are in the process of losing much of their distinctiveness and evi-
dent rootedness in national and regional cultural traditions, as much as English is
in the process of becoming the global idiom. But, second, powerful countertend-
encies are also to be observed, leading to the rediscovery and revival of local es-
thetic and religious traditions which are adopted as symbolic means of resistance
to the uniformity of global culture and which give rise to a post-modern cultur-
al politics of identity, difference and tribalism. Third, the moral and political im-
pulse provided by ideas of liberation, social justice, and international peace seem
to have lost much of their appeal and potential for political mobilization. This ap-
plies, in particular, to any notion of progress that would involve, as once did liberal
30 Civil society and social order

modernization theory, revolutionary Marxism or the missionary zeal of Christi-


anity, a universalistic notion of desirable ends towards which history should move
and can actually be moved by properly constituted agents and their strategies of
change. If anything, this notion of progress, to the extent to which it survived at all
the disorganizing forces of cultural post-modernism, is now being reformulated:
progress is now conceived of as the continuous avoidance of a collective relapse
into barabarism and catastrophic forms of de-civilization.

4 Innovating and designing the relations


between state, society and communities

If these are the internally highly contradictory and ambiguous historical forces in
which political agency is embedded and with which it must deal, the problem lies
in determining what kinds of institution are best suited to cope with them. Our
problem is most definitely not Lenin’s problem, as captured in his famous question
of ‘What is to be done ?’. Instead, our problem can be formulated as the logically
prior question of ‘who’, i. e. what configuration of agents, might at all be capable of
doing whatever ‘is to be done’. Questions of institutional reform are conventionally
framed in terms of which spheres of life should be governed by political authori-
ties, contractual market exchange, or self-governing and responsible communities
and associations12. Concerning this ever-contested division of domains, social sci-
entists, on the basis of their professional expertise, have little privileged insights
to offer. At best, they can elaborate, on the basis of empirical observation and the
analysis of causal mechanisms, as well as feasibility and consistency assessments,
some critical arguments which can inform judgement on these matters. What to
avoid is more obvious than what actually to do. Old design options are obsolete,
regardless of whether we already know this or are in the process of slowly coming
to understand it. Old design options are monistic, relying on the state, the market,
or the community as the ultimate guarantors of social order and cohesion.
More promising solutions are essentially ‘impure’: none of the three principles
of social order is to be relied upon exclusively, but none of them is to be denied
some role within a composite and complex ‘mix’ of institutional arrangements.
These three partial components of social order stand in a precarious relation to
each other: on the one hand, they rely on each other, as each of the components
depends upon the functioning of the two others. On the other hand, their relation-

12 Cf. Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter, Community, Market, State – and Associa-
tions ? The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order, European So­
ciological Review, I (1985), No. 2, 119 – ​138.
Civil society and social order 31

ship is antagonistic, as the predominance of any one of them risks to undermine


the viability of the two others13.
Let us examine the three components in turn. The state, the market and the
community represent ideal-typical modes in which people live and act togeth-
er, the mode of coordination of individuals and their action14. Each of them, as
it were, activates and relies upon one of the three collectively relevant capacities
by which human beings can shape the social world: reason, interest and passion.
The state can be thought of, as the 17th century political theorists in fact did, as
a creature of human reason, both in terms of its coming into being through a ra-
tional contract and in view of its day-to-day ‘formal rational’ operation through
bureaucratic rule (Weber). Reason is the capacity of individuals to find out and
recognize what is good for all; in this sense, Hegel could even equate the state with
reason.
The market is, of course, driven by the interest of human agents in the purpo-
sive acquisition of individual goods without any or much of a consideration of, or
control over, what the pursuit of acquisitive purposes will do to others or to our
future selves, be it in the positive sense (as the wealth of nations being promoted
through an ‘invisible hand’) or in the negative sense (with crises, injustices, social
conflict, or environmental damages as an aggregate outcome that, as market logic
implies, nobody can foresee and nobody is accountable for).
Finally, there is the notion that social order presupposes or, at any rate benefits
from, the rights and duties that are attached to the members of concrete commu-
nities of persons. The cement that integrates the members of such communities
is human passion (such as love, honor, pride, or a sense of loyalty and faithful at-
tachment). From these communities, be they families, religious groups, or those
defined by shared ethnic traditions, we derive our identity, our sense of belonging,
and the commitment to an ethical model that informs our life plans.
Each of these three types of human capacities, generating corresponding pat-
terns of social order, specializes in maximizing one distinctive value. This value is
equality of legal status, comprising duties and rights, in the case of states; freedom
of choice in the case of markets; and identity and its preservation (through com-
mitment, solidarity and loyalty) in the case of communities. While justice is an
important consideration within all three of these patterns of social order, the op-

13 Streeck and Schmitter, op. cit. 119 f.


14 Cf. Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations (New York: The
Free Press, 1961) for a similar conceptualization of modes of coordination through social
norms, coercive power and material incentives. Also, Gunnar Folke Schuppert, Assoziative
Demokratie. Zum Platz des organisierten Menschen in der Demokratietheorie, in Ansgar
Klein, Rainer Schmalz-Bruns (eds), Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutsch­
land (Baden-Baden: Nomos 1997). 114 – ​152.
32 Civil society and social order

erational meaning of justice differs significantly15. In the case of the modern state,
the mark of justice is the extent to which the rights, most often equal rights of all
citizens under a constitution and the rule of law principle, is guaranteed and en-
forced by state agencies. Market justice, in contrast, emphasizes the entitlement
of partners in market transactions to obtain what was agreed upon between them
in contracts they voluntarily entered into, i. e. desert on the basis of contractual
agreements. Finally, justice within communities is a standard defined according to
the criteria of recognized need. The members of communities are called upon, in
the name of some community-specific justice, to come to the assistance of needy
members even if they have in no way ‘earned’ the claim to such assistance through
contributions made by them or through legal entitlements assigned to them by
state authorities, with the group deciding, according to its standards and tradi-
tions, who is in legitimate need of what.
What this brief exercise in sociological basics is intended to help us under-
stand is the truth of two related propositions. First, providing for social order and
stability through institutions cannot rely on one of these patterns – state, mar-
ket, community – alone. Any ‘monistic’ institutional design tends to ignore (on
the theoretical plane) and destroy (in its practical implications) the contributions
that the other two components of the social order have to make. Second, it cannot
even rely on a combination of any two (that is, excluding the respective third) of
these patterns, be it a market-state, state-community, or community-market syn-
thesis. We need all three foundations of social order, and in a mix that prevents
them from undercutting each other16. The problem of designing appropriate in-
stitutions can thus be formulated as that of keeping an appropriate distance from
the extremes of ‘pure’ solutions while at the same time avoiding ‘too little’ use of
any one of them. This demarcating of the components of social order, of correct-
ing, maintaining, and fine-tuning the mix within the bounds of a complex balance
is what, I submit, ‘civil society’ is about.
The ‘pure’ doctrines are easily recognized. First, social democratic statism (al-
though that is the doctrine least often advocated as a ‘pure’ public philosophy
these days) emphasizes the activist use of strong governing capacities as the key to
social order and social justice. It is opposed by market liberalism, or rather liber-
tarianism, as a doctrine that proposes to rely on social coordination to be effect-
ed through price signals and little else, thus advocating privatization, deregulation,

15 Cf. David Miller, Social Justice (Oxford: Oxford UP, 1979).


16 The standard cases of such undercutting and mutual displacement are, on the one hand, the
‘dependent state’ whose regulatory and governing capacity is reduced by national and in-
ternational monetary markets and investors’ decisions and, on the other, the ‘overregulated’
economy. Cf. also the notion of a ‘depletion of the moral heritage’ by political and economic
modernization in Fred Hirsch, Social Limits to Growth (Cambridge: Harvard UP, 1976).
Civil society and social order 33

and the demolition of status rights, particularly status rights of labor. Finally, there
are religious as well as non-religious communitarian and social conservative pub-
lic philosophies which emphasize the shared meaning, mission and identity of
family, religious and national communities as the ultimate foundation of social
cohesion. These are the three competing types of public philosophies that stand
out at the end of the 20th century. Needless to observe, systems of political par-
ties in many countries reflect this configuration of public philosophies, divided as
they are into socialist/social democratic parties, market liberal parties, and con-
servative parties envisaging social order in terms of religious or ethnic identities.
The problem of designing and defending state-society relations, however, is
not that of opting simplemindedly for one of the three, but of engaging in, or, at
the very least, tolerating a process of the ongoing design, readjustment and fine-
tuning of a rich and adequate mix in which all three building blocks of social order
have a mutually limiting and variable role. The capacity to invent, implement and
tolerate such ideologically and quintessentially impure patchworks of social order
is the mark of civility or ‘civilness’, i. e. the ability and willingness of citizens to uti-
lize open and peaceful deliberation as well as the institutional methods of carrying
out social and political conflict. Civilness and the political resources afforded by
liberal democracy enable us to address the dilemmas posed by the fact that we live
beyond the age that could (if only seemingly) be mastered by the clean and simple
pronouncements of some ‘correct line’, ‘ruling doctrine’, ‘one best way’, or, for that
matter, ‘Washington consensus’. Civilness, in other words, can be conceived of as
the Archimedean point outside the force of gravity of any of the three paradigms
of social order from which their relative scope can be evaluated and re-configured.
Civilness is the virtue encouraged by those cooperative and deliberative practis-
es which are the common core of the various notions and models of civil society
currently proposed.
To insist upon any ‘correct line’ is to silence democratic voice by claiming supe-
rior and privileged insight. Such silencing has been, for instance, the epistemolog-
ical principle of Thatcherism, with its key slogan ‘There is no alternative !’, rightly
ridiculed as the TINA-rule. If, however, institution building according to some
‘correct line’ can no longer be performed by philosophers and ideologues, it fol-
lows e contrario that the key role of designing and preserving social order must, in
an age that has outgrown the schemes of ideologists, reside with the citizens and
their civic associations themselves. In an essentially ‘mixed’ institutional world,
we need informed public judgement and deliberative civic engagement instead of
authoritative expert knowledge as to what to do and what not to do. Needless to
emphasize, such judgement will always come as the result of often vehement con-
flicts of interest, ideology and identity which the democratic regime form allows
to emerge and to be carried out in civilized ways. It appears that today both social-
34 Civil society and social order

ist statist egalitarians and social conservative communitarians have come to rec-
ognize and heed the need for self-limitation in applying their respective inherited
guiding principles of social order; yet most market liberals are lagging behind in
the reflexive art of relativizing their own creed. Many of them have still to over-
come their often almost ‘revolutionary’ and single-minded belief in the salutary
potential of an ever more unscrupulous unleashing of market forces.
The only correct answer to a question such as ‘What is the optimal size of gov-
ernment ?’ is: we don’t know ! Or rather: the answer is not one that can be given
in the form of a compelling economic or philosophical argument, but only in the
course and as the outcome of well-informed democratic deliberation carried out
within and between collective actors, both formal and informal, within civil society.
To be sure, demonstrating by scholarly methods inconsistencies and unfeasibilities
will help the public to make more enlightened choices. But the answer remains ul-
timately a matter of ‘voice’, not of ‘proof ’, or of some objective measure of ‘rational-
ity’. The relationship and demarcation line between market, state and community
is itself a matter of politics17. As a consequence, almost any answer to the question
of the proper role and desirable relative size of macro-social organizing principles
of the political economy will be controversial and essentially contested.

5 Six fallacies

If we pursue further the idea of an ongoing ‘civic mix’ of the various ingredients
of social order as opposed to an elite-sponsored imposition of any single one of
those ingredients, we arrive at a list of six pathological approaches to the building
of social and political institutions, or six fallacies. Three of them result from the
single-minded reliance upon any one of our three building blocks, and the other
three from the premise that any of the three can entirely be left out of the architec-
ture of social order. I hasten to add that these various fallacies will probably differ
as to the seriousness of their impact and the frequency with which they occur un-
der the regime of the current Zeitgeist. In spite of these differences in seriousness
and probability, let me briefly review each of the six fallacies in turn.

a) The fallacy of excessive statism. It might seem that after the breakdown of the
type of state socialism that reigned in the Soviet empire, as well as after the collapse
of much of the intellectual hegemony of Keynesianism in the 1980s, the orthodoxy
of excessive statism has become an entirely unlikely affliction. The breakdown of

17 Stretton, Hugh and Lion Orchard, Public Goods, Public Enterprise, Public Choice: Theoretical
Foundations of the Contemporary Attack on Government (London: Saint Martin’s, 1994).
Civil society and social order 35

state socialism has rendered obsolete a model of statist authoritarian protection


and productivist dirigisme, leaving behind in many of the post-socialist societies
the craving for a ‘market economy without an adjective’. (This is the prescription of
the former Czech Prime minister Vaclav Klaus, who proposed to eschew the spec-
ification of the market economy as ‘social’.)
However, it seems all-important to keep in mind the difference between a big
state (as measured in terms of the size of the budget or the number of state em-
ployees) and a strong state, i. e. a state whose governance has a significant impact
upon the level and distribution of life chances within civil society18. It may well
happen that a state is oversized and undereffective at the same time, and that the
goods it generates are in fact not public goods, but categorical (or ‘club’) goods en-
joyed by what has been called the ‘state bourgeoisie’, which may come in a mili-
tary as well as a civilian version. However, ‘big’ states usually also pretend to be
‘strong’ states. Instead of serving civil society in any tangible sense, they exercise
oligarchic control over actors within civil society. There is an ongoing debate with-
in advanced societies as to which spheres of life and collective provision should
be adopted or maintained by the state authorities, and which should be left to, or
transferred to, markets or communities.
A healthy antidote to the pathology of a reliance upon the ‘strong’ (or rather
‘big’) state is to scrutinize whether the practice of governance does actually live up
to the statist version of the ideal of justice, namely the legally guaranteed equali-
ty of opportunities19. Does a marginal increase in state capacity demonstrably en-
hance the equal enjoyment by citizens of the provision of such basics as access to
the courts, legal protection, the provision of health services, education, housing
and transportation ? Or would, conceivably, a marginal decrease in the size of the
state apparatus and its responsibilities serve this goal better ? If so, we might even
get ‘more for less’. The burden of proof in answering such questions must reside
with those who advocate more state spending and public sector employment.
Liberal critics of big government must be granted the point that excessive stat-
ism often inculcates dispositions of dependency, inactivity, rent-seeking, red tape,
clientelism, authoritarianism, cynicism, fiscal irresponsibility, avoidance of ac-
countability, lack of initiative, and hostility to innovation, if not outright corrup-
tion – and often so on either side of the administration-client divide. In order to

18 Cf. World Bank, The state in a changing world. World development report 1997 (New York: Ox-
ford UP, 1997).
19 For instance, it can be easily demonstrated that the system of tertiary education in Germa-
ny, an almost entirely statist system, serves the professional upper middle class and their off-
spring much better than it does any other stratum in German society. In contrast, private
university systems might easily be regulated in ways that give greater weight to consider-
ations of social equality.
36 Civil society and social order

stem these temptations that are built into large scale public authorities and state
responsibilities, a highly developed ethos and commitment, as well as professional
competence, of the public sector personnel must be presumed, often counterfac-
tually. All these considerations tend to be unduly dismissed by the (evidently rap-
idly shrinking numbers of) those who still believe that more public expenditures
and more public sector employment is needed for, and will actually result in, the
better production and more equitable distribution of public goods.

b) The fallacy of ‘too little’ governing capacity. But we should pay equal attention
to the pathologies that become manifest when the state is made to ‘wither away’
under the onslaught of libertarian political forces or under the impact of severe
fiscal crises. As we all know, the state, at the very minimum, is called upon to pro-
tect the life, property and liberty of citizens, with the implication for modern so-
ciety that the majority of (adult) citizens who operate on the supply side of labor
markets will neither have their ‘property’ (i. e. their labor power) nor their liberty
protected in the absence of state-organized schooling, vocational training, hous-
ing, individual and collective labor law, and social security. For in the absence of
these services and status rights that we associate with the modern welfare state,
the labor market turns into what Polanyi (quoting Blake) has called a ‘satanic mill’.
Similarly, markets for financial assets, goods, and services cannot come into be-
ing nor, once in being, continue to exist without the continuous generation and
adjustment of the norms of civil law, as well as the state-organized and guaran-
teed enforcement of these norms through the court system within the constraints
of the rule of law, to say nothing about ‘targeted’ industrial policies aimed at the
growth of particular sectors of industry. Much the same applies to the protection
of ‘life’ that states must supply through military defense, and also the provision of
basic health services, and the protection of citizens from ‘civil’ violence commit-
ted against them by other citizens (and, a fortiori, state agents themselves). In or-
der to perform all these functions that are essential to a state, states must also be
capable of extracting the resources necessary for the performance of these func-
tions through a regime of taxation20 that is, and is seen to be, both fair and effec-
tive. Both in the developed world and in Latin America, state reform aiming at the
restoration of crumbling state capacity is today seen as the top item on the agen-
da of domestic politics21. Such deficiencies in the performance of states are being

20 Cf. Stephen Holmes and Cass R. Sunstein, The Costs of Rights. Why Liberty depends on Taxes
(New York: Norton, 1999).
21 Cf. Robert Kaufman, The Politics of State Reform: A Review of Theoretical Approaches, and
idem, The Next Challenges for Latin America, Working Papers No. 98 and No. 108 (Madrid:
Instituto Juan March, 1997).
Civil society and social order 37

diagnosed today with respect to all aspects just mentioned: social protection, civil
law, law and order, and the power to extract revenues. If anything, we seem to be
threatened more by the pathology of severe state deficiencies than by the pathol-
ogy of state hypertrophy, although market liberals routinely emphasize the latter.
Or, perhaps more accurately, we suffer from the combined malaise of the oversized
and underperforming state.

c) The fallacy of excessive reliance on market mechanisms. Markets, i. e. the com-
petitive allocation of both the factors and results of production mediated through
the price signals, are very peculiar institutional arrangements. Allegedly, markets
respond to individual desires, as expressed through effective demand. But it is well
documented that even highly favorable individual market outcomes do not con-
tribute much to the satisfaction of peoples’ desires22. For, except for the very lowest
income categories, life satisfaction and self-reported happiness are but very weak-
ly correlated to increases in market income and the subsequent effective demand
such income allows to be made for goods and services. The higher the incomes
are, the less they are sought for the satisfaction of needs other than the – entire-
ly market-induced and negative – ‘need’ to avoid a relative loss of income. Few
would disagree that non-tradeable pleasures play a role for overall life satisfac-
tion, including, arguably, the pleasure derived from the perception of living in
a just society. Also, the market is said to reward efficiency, provided, that is, that
competitive advantages come as a premium for better production methods or bet-
ter products only, rather than as a premium for better methods of tax evasion, of
deceiving consumers, or of dumping parts of the production costs upon the state
budget or the general public. But efficiency is valued almost exclusively in an en-
vironment where efficiency laggards are punished, i. e. within markets. This is one
of the reasons why the market has been compared to a ‘prison’ in which we are co-
erced to perform activities that are unrelated to our needs, while being prevented
from performing those which respond to them23. Outside of markets, there is no
self-evident and absolute value attached to greater efficiency. After all, non-mar-
ket societies have sustained themselves for centuries without any noticeable in-
crease in efficiency. Markets place a premium upon outcomes that are measured
by markets as superior in terms of efficiency. It is worth keeping in mind the circu-
lar logic of markets. If we do so, we will be less impressed by the conventional ar-
gument that market arrangements are preferable over other arrangements because

22 Cf. Robert E. Lane, The Market Experience (Cambridge: Cambridge UP, 1991); also Andrew J.
Oswald, Happiness and Economic Performance and Robert H. Frank, The Frame of Refer-
ence as a Public Good, The Economic Journal, 107(1997): 1815 – ​1831 and 1832 – ​1847.
23 Charles E. Lindblom, The Market as Prison Journal of Politics, vol 44 (1982): 324 – ​336.
38 Civil society and social order

they yield greater efficiency. For that argument is virtually as powerful as the argu-
ment that cherry trees are preferable over all other trees because they bear cherries.
Furthermore, markets are supposed to ‘clear’. But the very conditions that
make the very special market for labor tolerable as a social arrangement24, name-
ly workers’ status rights and the protective regulation of employment (summarily
referred to as ‘decommodification’), hinder the clearing of the labor market and
exclude growing numbers of potential workers from the possibility of becoming
actual workers, particularly after the level of efficiency of production has been
driven up through labor saving technical change. This market-inflicted exclusion
from the (labor) market, however, is in itself one of the strongest known causes of
decline in life satisfaction and self-reported happiness.
Moreover, markets are known to be self-destructive in still another sense.
Once markets are left to themselves, rational actors will conspire, in the inter-
est of increasing their profits, to escape the competitive threat coming from oth-
er market participants by forming cartels or monopolies, thus subverting the ideal
of ‘freedom of choice’ in whose name markets are often defended. In other words,
once competitive markets are in place, it can by no means be assumed that they
stay competitive in the absence of some non-market agents enforcing competi-
tiveness. In addition, markets are known to be deaf and blind: deaf as to the pres-
ent negative externalities they cause, e. g. of an environmental sort, as well as blind
to the long term consequences of market transactions for those involved in them.
Finally, not only do markets lack a self-reproductive mechanism, as they con-
stantly tend to subvert themselves into arrangements of monopolistic power; but
they also lack a self-restraining mechanism. Because they have no way of distin-
guishing between ‘marketable’ and ‘non-marketable’ items, they tend to flood the
universe of social life and marketize everything – unless, that is, the distinction is
being imposed upon them, again, from the outside – through a legal ban on mar-
ketability (e. g., to some extent, of addictive drugs or prostitution) or/and through
the standards of good taste and proper behavior established and enforced by the
ethics of communities. It is somewhat ironic to see that the advocates of mar-
kets, committed as they are to competition and the freedom of choice afforded by
competition, tend to shy away from appreciating the legitimacy of a second-order
competition between the market and other methods of generating and distribut-
ing valued items.
To illustrate, it can be said that in the European middle ages, the scope of mar-
ketable items was much wider than it actually is within modern market econo-
mies. Such a seemingly nonsensical proposition does in fact make good sense if

24 Cf. the ‘satanic mill’ argument in Karl Polanyi, The Great Transformation. The Political and
Economic Origins of our Time (Boston: Beacon, 1944).
Civil society and social order 39

we remember that in the middle ages among the goods traded were, as ordinary
objects of commercial exchange, items such as the salvation of one’s soul, mili-
tary force, the right to marriage, and other goods that we have come to consider
as ‘non-tradeables’. Arguably, we are actually on our way back into the middle
ages, as increasingly fewer items appear to be solidly immune from being ‘for sale’.
Examples might include doctoral titles, physical attractiveness, public attention,
court decisions, and even political careers (to be acquired, respectively, through
purchasing the services of some academic institutions, beauty surgeons, media
time, expensive lawyers, or campaign staff). As markets are structurally intoler-
ant of non-market methods of generating and allocating valued items, they can
cause what has been called a ‘low level trap’. Countries (such as the US) where pri-
vate commercial forms of provision are widely considered the standard response
to conditions of social need and where any expansion of state and federal bud-
gets is viewed with habitual alarm are at the same time those where complemen-
tary welfare state provisions, to the very limited extent they exist, are most easily
demolished – the somewhat paradoxical generalization being that the smaller the
welfare state is, the more precarious and vulnerable its residual arrangements, and
the more easily any attempt at its expansion will be frustrated25.
Given all these features of the market and its mechanisms, it can hardly be in-
voked as a self-evidently superior contribution to social order. To the contrary,
the market has rightly been considered, from Marx to Schumpeter and beyond,
as an ‘anarchic’, ‘subversive’, ‘revolutionizing’, and disorganizing pattern of social
arrangements. At best, the market’s contribution to the creation of social order
is strictly contingent upon its being firmly embedded in constraints, restrictions,
regulations, limitations, status rights, and informal social norms imposed upon it
from the outside, by either the state or the community.

d) The fallacy of an excessive limitation of market forces. Yet still, and as is the
case with many poisonous substances, markets are indispensable as powerful
medicines, if administered in reasonable doses. Such is also the case with appro-
priately constrained and regulated markets. A doctrinaire ban of market mecha-
nisms from all spheres of social life would deprive us of the salutary functions that
markets can perform. Although such a ban is rarely proposed today, it is still use-
ful to remember for a moment what markets are in fact good for. Four points come
to mind. First, market exchange, if properly supervised and policed, is usually
peaceful and non-violent, as 18th-century political economists were well aware

25 Arguably, there is also the reverse paradox of ‘high level trap’ with ‘big’ welfare states (such
as the Netherlands) defying downward revisions and behaving stubbornly path-dependent.
40 Civil society and social order

when they praised the virtues of doux commerce26. While this ‘pacifist’ defense of
markets, as applied to the history of the 20th century with its experience of the
conquest and defence of markets through imperialist powers, may well be called
into question, it maintains much of its validity at the micro level. People who re-
late to each other as actual or potential partners in market exchange normally have
little reason to go at each other’s throats. To the contrary, they may even develop
some sense of ‘sympathy’ for each other, as Adam Smith was the first to suggest.
This is so because market outcomes, i. e. the terms of trade of inputs and outputs
(e. g. income earned per hour worked) cannot plausibly be attributed to the (hos-
tile) intentions of any actor, but are due to some anonymous causation for which
‘I’ have no one to blame but ‘myself ’. Markets are learning environments that fa-
vor self-attribution of both favorable and unfavorable outcomes and, as a result, a
cognitive frame of responsibility.
A further formative impact of the ‘hidden curriculum’ of markets is that it fa-
vors learning. It has been claimed that markets, through their continuous impo-
sition of negative and positive sanctions upon participants in market transaction,
make people more intelligent than they would be outside of market contexts. But
that proposition must be qualified in that it applies only if the positive and neg-
ative rewards come in the form of relatively moderate increments or losses. In
contrast, if rewards change in quantum jumps, people stop learning and begin ei-
ther to mistake the market for a lottery27 (in the case of big gains that cannot be
accounted for in terms of the recipient’s prudent behavior) or to respond fatalis-
tically or in panic in the case of ‘big’ losses, the disastrous proportions of which ex-
ceed the individual’s capacity for intelligent adjustment28. Finally, the market has
a powerful liberating potential, as it allows the holder of marketable assets to es-
cape the control of either communities or state bureaucracies29. To the extent that

26 Albert O. Hirschman, The Passions and the Interests, Political Arguments for Capitalism be­
fore its Triumph (Princeton: Princeton UP, 1977).
27 This is a view of how markets operate that is widely to be encountered in postsocialist econ-
omies with their sudden and conspicuous emergence of the nouveaux riches.
28 This is nicely illustrated by a story that was being told in the context of the economic tran-
sition in Poland. Suppose the price of coal doubles during a cold winter. In response, peo-
ple will economize on heating and work harder (which in itself keeps them warm) in order
to earn the necessary additional income to buy coal. Now suppose the price of coal increas-
es by the factor of five. What will be the response ? People give up and stay in bed.
29 It is this experience of escaping the control of power holders that young entrants to the la-
bor market enjoy when for the first time ‘earning their own money’ and thus escaping the
control of parents, or that clients of newly privatized telephone companies enjoy when giv-
en the chance to put together their own service package, rather than being forced to pay for
what the former state monopoly would offer as the single standard package. It must be not-
ed, however, that the experience of such enthusiastic feelings of liberation may be more of a
transition phenomenon than something attached to the steady state of market routines. Nev-
Civil society and social order 41

markets can be demonstrated to actually redeem its potential for inculcating the
spirit of peaceful and civilized interaction, of responsibility, of intelligent adjust-
ment, and of liberation from the grip of authoritarian and paternalistic powers,
they can certainly not be dismissed as essential building blocks of the institution-
al structure of social life.

e) The fallacy of excessive communitarianism. A powerful representation of cur-


rent realities is multiculturalism. This doctrine of political post-modernism tends
to code people not in terms of citizenship, but in terms of ‘identity’. It emphasiz-
es a ‘politics of difference’, a difference that is not always conceived of as being
bridged or reconciled by common national, civic or class interests. It responds to
the mass phenomenon, both present and historical, of voluntary as well as invol-
untary trans-national migration. In the North-Atlantic West, the politics of differ-
ence and identity is a philosophical response to the widespread disenchantment
with the premises of liberal individualism and its socialist concomitant of univer-
salism. In order to become aware of yourself, you must discover, recognize and
cultivate the distinctive ‘roots’ that tie you to your family of origin and, beyond
that, to ethnic, linguistic, religious communities and their life forms. Feminism
provides another cognitive map that emphasizes gender identities, and the ‘pol-
itics of the body’ (age, food, health status, sexual orientation) is further invoked
in the construction of difference based on physical characteristics, practices, and
preferences30.
Following the model of group rights conceded to Afro-Americans in consid-
eration of the lasting discrimination against their citizen status and life chances,
identity politics has become a widely copied strategy of self-declared ‘groups’ to
gain access to cultural and other privileges. Similarly, in post-communist coun-
tries, we see a dramatic rise of the politics of ethnic, religious and linguistic identi-
ty politics and ethnic nationalism which, however, is not limited in its potential for
violent separatism to the post-communist world; Northern Ireland and the Basque
country, and not just Chechnya and Bosnia, illustrate the potential of identity pol-
itics for terror and horror. In East and West alike, doctrines of ethnic national-
ism have rarely failed to unfold hostile and repressive inclinations that interfere
with ‘dissenting’ citizens’ and ‘strangers’ civil and political rights. Even in its more
benign forms (such as Quebec), the communitarian politics of identity and dif-

ertheless, the desire of both states and communities to extend authoritarian or paternalistic
control over individuals can only be checked by keeping the exit option of markets perma-
nently open.
30 Agnes Heller, Biopolitics. The Politics of the Body, Race and Nature (Aldershot: Avebury,
1996).
42 Civil society and social order

ference tend to be exclusive, anti-egalitarian, and notoriously difficult to recon-


cile with civic principles of neutrality and ‘color-blind’ toleration. Even if it is not
openly exclusive, the emphasis upon ascriptive groups and group solidarities vio-
lates egalitarian standards due to the simple fact that not everybody does actually
belong to, or at any rate identify with, a group thus defined. Even those who share
in ascriptive characteristics that supposedly make up a ‘group’ may wish to ‘opt out’
of its solidarity networks because of the often authoritarian or paternalist patterns
such quasi-tribal groups tend to develop.
The tensions that exist between identity politics and principles of egalitarian
citizenship can be explained by the particular difficulties encountered by the at-
tempt at civilized resolution of identity conflicts when compared to the resolution
of class conflict31. Identity, or the passionate identification with some community,
is almost by definition inalienable and non-negotiable. While class conflict is car-
ried out between collective actors who depend upon each other (even if asymmet-
rically so) and for that reason take some, at least implicit, interest in the well-being
of their opponents, the protagonists of identity conflicts, at least in their most rad-
ical version, tend to portray outsiders as people whose very absence from ‘our’
community or national territory is the condition of the fulfillment of ‘our’ aspira-
tions for ‘purity’ – an aspiration that all too often has led to the practice and justi-
fication of ethnic cleansing.

f) The fallacy of neglecting communities and identities. But, again, this is just
one side of the debate. On the other side it is claimed, with some plausibility, that
communities and identities that we are ‘born into’ are the most potent generators
of our moral commitments and capacities. Communities such as families, reli-
gious associations and ethnic nations provide individuals with a sense of meaning
and mission, as well as with all the feelings of pride, trust, love, guilt, honor, com-
mitment, etc. that can perhaps only be acquired in communities, which thus play
a uniquely important role in the reproduction of cultural traditions and ethical
values. Only communities can generate, or so the communitarian argument goes,
‘strong’ individuals who are prepared to be held accountable for their acts and
thoughts, as opposed to spineless opportunists. And it is not only the unique con-
tribution that communities presumably can make to solving problems of social or-
der and social integration that then deserve recognition and protection through
state policies. They are deserving also because communities, almost like a cultur-
al genetic pool of society, cannot be manufactured or artificially reproduced. The
need to protect communitarian cultures applies specifically, or so it is argued, if

31 Cf. Claus Offe, ‘Homogeneity’ and Constitutional Democracy: Coping with Identity through
Group Rights, The Journal of Political Philosophy, 6 (1998), No. 2: 113 – ​141.
Civil society and social order 43

they are seen to be exposed to a threat of extinction originating with market or po-
litical forces of modernization.
At any rate, much of the evidence demonstrates that ‘ascriptive’ collectivities
based on religious, gender, age, regional, ethnic and other identities that people
are ‘born with’ have provided the moral energies which have driven public-re-
garding innovation and social and political advances. The same can be said of
less ascriptive, but still relatively permanent identities that are based upon peo-
ple’s belonging to local communities or professional categories32. The new social
movements of the 60s and 70s are cases in point33. In many places, movements
of students, women, and ethnic or racial minorities, as well as local communities
have been the pioneer promoters of civil rights and a sharpened moral and polit-
ical awareness of issues of liberation, toleration, social justice, and ecological or
environmental concerns. Granting and guaranteeing the necessary space for the
social and political action of these communities and promoting their associative
practices (rather than displacing them through paternalist and/or repressive state
action) would therefore appear to be a necessary precondition for the further col-
lectively beneficial use of these communal forces and modes of action.

6 Conclusion

The three antinomies of social and political order I have discussed are not to be
resolved by grandiose schemes that either philosophers or political ideologists
might supply. What we are left with is a repertoire of partly contradictory, partly
complementary arguments and observations that can be brought to bear upon the
critique and reconstruction of existing institutional arrangements. For there is no
such thing as uniquely ‘rational’ institutions or state-society relations. On the con-
trary, these antinomies and ideological rivalries must (and, I believe, can) be re-
solved through practises of civility and deliberation which unfold ‘in between’ the
poles of our conceptual triangle of ‘pure’, if largely obsolete, solutions.
The three forces, or options for institution building, that I have discussed here
in a rather schematic fashion, tend to undercut each other34. They also depend
upon each other. As none of them is dispensable, the need for self-limitation of
the proponents of each of them becomes evident. Emerging institutional forms of
public-regarding agency do in fact emphasize, if only in negative ways, necessary

32 Judith Tendler, Good Government in the Tropics (Baltimore: John Hopkins UP, 1997).
33 Cf. Gerald Marwell and Pamela Oliver, The Critical Mass in Collective Action: a Micro-Social
Theory (Cambridge: Harvard UP, 1993).
34 Streeck and Schmitter, loc. cit.
44 Civil society and social order

limitations. For instance, we speak of ‘non-governmental’ organizations or the


‘non-profit’ sector. With equally good reasons, we might call for ‘nonsectarian’ or
non-tribal, i. e. non-exclusive or non-discriminatory kinds of communities. These
three negations combined are, or so it seems, a very good conceptual approxima-
tion to the idea of civic associability and the social capital that enables people to
engage in associative practices.
The civic use of social capital and the associative practises in which it mani-
fests itself may be deemed to be an overly idyllic and harmonistic way out of the
dilemma of social order. For advocates of such practises often seem to ignore or
belittle the realities of social power and powerlessness. Categories of social actors
may take a rational interest in the spreading of hegemonic discourses which favor
community-centered, statist, or market-based versions of social order. Social sci-
entists do not have a good understanding as to which strategies, conditions, and
perceptions drive such hegemonic discourses which actually succeed in privileg-
ing one model of social order at the expense of its effectively discredited alterna-
tives. And neither do we understand the sometimes abrupt changes that give rise
to new hegemonic discourses, such as the free market orthodoxy, and the sudden
dis-establishment of previously institutionalized models of social order. All we
can perhaps say is that the semantic class struggles which lead to the spread and
consolidation of hegemonic cognitive frames and moral intuitions are subject, as
to their outcomes, to the formation of judgement and the autonomous confron-
tation of experience and evaluative standards to which civic associations can give
rise. In this sense, social capital is not neutral with respect to power, but the very
essence of the capacity of civil society to challenge and limit its reach.
It is a truism that such a culture of civility does not automatically emerge with
the demise of authoritarian regimes and the transition to – or even consolidation
of – the democratic regime form. The ongoing fine-tuning and critical, flexible, as
well as imaginative recombination of the three disparate components of the insti-
tutional order is driven by the ‘social capital’35, available within civil society, widely
referred to in contemporary social science as the source of energy that ‘makes de-
mocracy work’. By the term ‘social capital’ we refer to a syndrome of cognitive and
moral dispositions of citizens that lead them to extend trust to anonymous fellow
citizens (as well as the political authorities that, after all, one’s fellow citizens have
endowed with political power), to practise the ‘art of association’36, and to be at-
tentive to public (as opposed to their own narrowly circumscribed group-specific)
affairs and problems. Fair and transparent institutions of government, the pros-
perity that carefully regulated markets can generate, and the life of communities

35 Robert A. Putnam, Making Democracy Work (Princeton: Princeton UP, 1993).


36 Alexis de Tocqueville, Democracy in America, 2 vol. (New York: Schocken, 1961).
Civil society and social order 45

restrained by the principle of toleration can and must all contribute to (and in turn
benefit from) the formation and accumulation of social capital within civil society,
the associational forces of which are better capable of defining and constantly re-
fining the ‘appropriate mix’ of institutional patterns than any self-declared ‘experts’
or intellectual protagonists of some ‘pure’ doctrine of social order.
Teil II

Vertrauen, Verantwortung,
Solidarität,
Selbstbeschränkung
Fessel und Bremse.
Moralische und institutionelle Aspekte
3
„intelligenter Selbstbeschränkung“ (1989)

Die große sozialwissenschaftliche Attraktivität von Habermas’ Programm der


praktischen Philosophie liegt aus sozialwissenschaftlicher Perspektive wohl darin,
dass die Frage nach den Gesellschafts- und Sozialisationsverhältnissen, die einen
fruchtbaren Boden für die praktische Bestätigung ihrer Einsichten sein könnten,
explizit gestellt wird. Hegel beschließt seine Verfassungsschrift von 1802 mit der
prägnanten moralsoziologischen These: „Der Begriff und die Einsicht der Not-
wendigkeit (ist) viel zu schwach, um auf das Handeln selbst zu wirken; der Begriff
und die Einsicht führt etwas so Mißtrauisches gegen sich mit, daß er durch die
Gewalt gerechtfertigt werden muß, dann unterwirft sich ihm der Mensch.“1 Fast
wie ein verschlüsseltes Zitat dieses Satzes liest es sich, wenn Habermas schreibt:
„Die von der konkreten Sittlichkeit des Alltags entkoppelten moralischen Einsich-
ten führen nicht mehr ohne weiteres die motivationale Kraft mit sich, welche die
Urteile auch praktisch wirksam werden läßt.“2
Habermas macht also, anders als die Tradition der formalen Ethik, das Zu-
geständnis, dass „die alleingelassenen Subjekte mit (der) Lösung (der Probleme
moralischen Urteilens) überfordert wären“ und dass sich „die Rationalität einer
Lebenswelt […] daran bemißt, wie weit sie den Individuen bei der Lösung die-
ser Probleme entgegenkommt“3. Gleichzeitig besteht er, anders als die Moralphi-
losophen der aristotelischen Tradition, darauf, dass ein gegebener Kontext von
Lebensformen mit seinen lokalen und historischen Partikularismen nicht selbst
schon zum Maßstab sittlicher Rechtfertigungen taugt; denn die Rationalität von

1 G. W. F. Hegel, Politische Schriften, Frankfurt/M. 1966, 139.


2 J. Habermas, „Wie ist Legitimität durch Legalität möglich ?“, in: Kritische Justiz 20 (1987),
Nr. 1. 1 – ​16, 13 f.; vgl. a. ders., „Nachwort zu Hegel“, Politische Schriften, a. a. O., 356 ff.
3 J. Habermas, „Über Moral und Sittlichkeit – Was macht eine Lebensform rational ?“, in:
H.  Schnädelbach (Hrsg.), Rationalität, Frankfurt/M. 1984, 218 – ​235, 228; meine Hervorhe­
bung.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 49
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_3
50 Fessel und Bremse

Lebensformen kann nicht von deren noch so robuster „Eingelebtheit“ verbürgt


werden. Und ebensowenig entscheiden kulturelle Traditionen, soziale Strukturen
und Sozialisationsverhältnisse an sich schon über den Gehalt der praktischen Ver-
nunft, sondern sie begünstigen (oder beeinträchtigen) nur die Fähigkeit von In-
dividuen, über diesen Gehalt autonom zu urteilen und nach Maßgabe einer so
gefundenen Übereinstimmung moralisch rationale Selbstbindungen einzugehen.
Dabei vertraut Habermas mit einem überraschenden Maß an Zuversicht dar-
auf, dass die die Entfaltung dieser Fähigkeit begünstigenden Kontextbedingun-
gen „Strukturen von Lebenswelten“ sind, „die in modernen Gesellschaften fak-
tisch auftreten und in Ausbreitung begriffen sind“4.
Es würde sich dabei nach der Logik dieser Konstruktion um ein glückliches,
wenn auch nicht zwangsläufiges Zusammentreffen von Umständen handeln. Ich
möchte im folgenden drei Variablen unterscheiden, deren Ausprägungen mit-
einander kompatibel sein müssten, wenn dieser Fall des „Zusammentreffens“ oder
„Entgegenkommens“ eintreten soll.
Es handelt sich dabei (1) um ein schwer zu operationalisierendes Maß für den
funktionalen „Bedarf “ eines gegebenen Gesellschaftssystems an einer auf autono­
mer Einsicht beruhenden moralischen Orientierung seiner Mitglieder; in dieser
Hinsicht sind verschiedene historische Gesellschaftsformationen mehr oder we-
niger „anspruchsvoll“, d. h. funktional – z. B. wegen des Fehlens von Äquivalenten
und Substituten für „Moral“ – darauf angewiesen, dass die Individuen ihr Han-
deln an einem Maßstab praktischer Vernunft reflexiv ausrichten (wenn auch aus
einem moralischen Motiv und nicht mit dem Zweck, diesen funktionalen Erfor-
dernissen Genüge zu tun).
Eine weitere für das vorgestellte Gleichgewicht von praktischer Vernunft und
Lebensform maßgebliche Variable ist (2) das in typischen Sozialisationsprozessen
erworbene Reflexionsvermögen der Angehörigen einer Gesellschaft, das Maß ih-
rer Autonomie und die von ihnen erreichte – oder strukturell für sie erreichbare –
„Stufe“ des moralischen Bewusstseins.
Schließlich ist für die Frage des „Zusammentreffens“ der Forderungen prak-
tischer Vernunft und einer ihnen „entgegenkommenden“ Lebensform und Ge-
sellschaftsverfassung von Bedeutung, dass (3) die gesellschaftlichen Assoziations­
formen und Strukturen kollektiven Handelns und Deutungen der kollektiven
Identität so beschaffen sind, dass sie die Individuen nicht in dem Sinne überfor-
dern, dass sie bei der praktischen Befolgung ihrer moralischen Einsichten kein
„unzumutbar“ hohes Risiko eingehen, zum Opfer von Täuschung und Ausbeu-
tung durch Dritte zu werden.

4 Ebd., 231.
Fessel und Bremse 51

Unter gesellschaftlichen Bedingungen, die aus Gründen, an die ich zunächst


kurz erinnern möchte, besonders anspruchsvolle Anforderungen an die autono­
me und rationale Selbstbindungsfähigkeit und die moralische Urteilskraft der In-
dividuen stellen, würden im Falle eines „Entgegenkommens“ auch gleichzeitig die
förderlichen Kontexte dafür ausgebildet, dass die Individuen diesen Anforderun-
gen moralischer Rationalität individuell wie kollektiv gerecht zu werden imstan-
de sind. Dieser wohltätige Zirkel wäre nicht nur für jedermann sonst, sondern vor
allem für die Moralphilosophen selbst insofern von evidentem Vorteil, als sie nun
aufhören könnten, sich allein auf die Überzeugungskraft ihrer Konstruktionen
und Kriterien – oder auf den advokatorischen Erfolg der von ihnen vertretenen
moralischen Güter – zu verlassen, um sich stattdessen (sozusagen formalmarxis-
tisch) auf die Kräfte und Tendenzen einer realen gesellschaftlichen Entwicklung
zu stützen, welche ihren Befunden gleichsam zuarbeitet und sie mit Überzeu-
gungskraft beleiht.
Freilich werden zu dieser – theoretisch ebenso bestechenden wie praktisch
attraktiven – Integration von Moral- und Gesellschaftstheorie heute sozialtheo-
retische Alternativen angeboten, welche moralische Bildungsprozesse auf die Mi-
kroebene „formativer Spiele“ zurückverfolgen und auf dieser Ebene die kritische
Frage aufwerfen, ob überhaupt, und gegebenenfalls unter welchen institutionellen
Bedingungen und nach Überwindung welcher Dilemmata rationalen Handelns,
eine Konvergenz der moralischen Kapazität von Individuen zur verantwortlichen
Selbstbindung mit dem Bestand an nicht anders als eben moralisch zu bewältigen-
den gesellschaftlichen Strukturproblemen zu erwarten ist.

Selbstbeschränkung als Methode und als Resultat

Der Erfolg von Ulrich Becks Risikogesellschaft beruht gewiss auch darauf, dass
hier eine Reihe von bisher verstellten Denkwegen geöffnet werden. Das ist in al-
ler Knappheit am besten deutlich zu machen, wenn man die Thesen des Verfassers
überzeichnend resümiert. Wir leben nicht mehr in einer Klassen-, sondern in ei-
ner Risikogesellschaft. Dem entspricht der Befund, dass das Akkumulations- und
„Ausbeutungsspiel“ Kapital gegen Arbeit, das eine Positivsumme in Gestalt eines
„wachsenden Kuchens“ aufweist, durch ein Negativsummen-Spiel der „kollektiven
Selbstschädigung“ abgelöst worden ist, in dem alle sich selbst und allen anderen
Schäden zufügen, ohne dabei einen Netto-Nutzen zurückzubehalten: „zirkuläre
Gefährdungseffekte (führen zur Einheit) von Täter und Opfer“5.

5 U. Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt/M. 1986, 50.
52 Fessel und Bremse

Etwas komplizierter und wohl realistischer wird das Bild, wenn man den Ge-
danken einer Ungleichverteilung von Schäden ohne darauf beruhender rezipro-
ker Ungleichverteilung von Vorteilen einbezieht; demnach würden diejenigen, bei
denen sich die Schäden kumulieren, nur „marginalisiert“, aber gerade nicht zum
Werkzeug fremder Bereicherung gemacht und „ausgebeutet“. An die Stelle der Be-
reicherung träte vielmehr die partielle Schadensabwälzung zu Lasten dieser mar-
ginalisierten sozialen Kategorien, und „mein“ Vorteil wäre in Wahrheit nur mein
im Umfang solcher Abwälzung geminderter Nachteil.
Diese nach-klassengesellschaftliche Koinzidenz der Rollen von Tätern und
Opfern hat zwei wichtige Konsequenzen. Erstens gibt es in einer Gesellschaft, die
diesem Modell entspräche, keine privilegierten Punkte mehr, an denen man mit
einer kausalen Therapie ansetzen könnte – wie es noch in einer Schädigungsstruk-
tur vom Typ der Klassengesellschaft sehr wohl der Fall ist; denn dort liegt es auf
der Hand, dass zur Lösung des Problems den Ausbeutern etwas genommen wer-
den muss (z. B. die Kontrolle über materielle Ressourcen, Privilegien, politische
Macht), und umgekehrt, dass die Ausgebeuteten sich die entsprechenden Güter
und Vorteile kompensatorisch erkämpfen und verschaffen müssen. Handelt es
sich dagegen mit hinreichender Annäherung um ein Sozialverhältnis kollektiver
Selbstschädigung, in dem alle Beteiligten gewinnen und gleichzeitig (noch mehr)
verlieren oder in dem sich zusätzlich noch die Verluste bei marginalisierten so-
zialen Kategorien kumulieren, ohne dass ihr Leiden anderen zum Profit gereichen
würde, dann ist von den (sei es revolutionär, sei es reformistisch eroberten) Kom-
mandohöhen der staatlichen Politik aus gegen diese vollends irrationale Struktur
nichts mehr auszurichten.
Die erforderlichen Steuerungsleistungen werden in einer solchen Konstella­
tion vielmehr, statt Angelegenheit der staatlichen Redistributation von Rechten
und Ressourcen zu sein, gleichsam subjektiviert. Sie wandern von der Bühne
staatlicher Politik ab und kommen unmittelbar im „Publikum“, d. h. in der Le-
benspraxis derjenigen zur Wirkung, die ihr Handeln an Regeln der kollektivratio­
nalen und verantwortlichen Selbstbindung zu orientieren bereit und fähig sind,
die in ihrem funktionalen Stellenwert stark aufgewertet werden und für welche
die staatliche Regulierung allenfalls Orientierungspunkte angeben, aber keine Al-
leinzuständigkeit für Normsetzung und -durchsetzung übernehmen kann.
Eine Risikogesellschaft, wie sie Beck in seinem Modell darstellt, ist ein Ar­
range­ment, bei dem Verfassung, Recht und staatliche Politik als Hort und Sach-
walter kollektiver Vernunft eine insgesamt schrumpfende, nicht selten sogar eine
negative Rolle spielen; eine Gesellschaft dieses Zuschnitts spricht auf Lösungen
des hobbesianischen Typs sozusagen nicht mehr an. Wo aber der staatlich er­
zeugte Rechtszwang als Leitschnur für die Bestimmung jenes Interesses versagt,
das alle einzelnen vernünftigerweise als das ihnen gemeinschaftliche anzuerken-
Fessel und Bremse 53

nen vermögen und genötigt sind, da wird, so scheint es, das „Problem der Ord-
nung“ in die Hände der einzelnen und ihrer gesellschaftlichen Assoziationen und
Verbände zurückverlagert. Sie müssen, eben weil keine andere Instanz hinreichend
„souverän“ wäre, ihnen ihr gemeines Bestes aufzunötigen, sich selbst beherrschen
und dabei – gleichsam substitutiv für eine notorisch überforderte Staatsgewalt –
ihr praktisches Urteilsvermögen und die kulturellen Traditionen ihrer Lebens-
form zur Geltung bringen. Die vom Staat eingesetzten Medien des Rechts und des
Geldes taugen allenfalls zur Regulierung von Ausbeutungsverhältnissen und zur
Neujustierung unhaltbar gewordener Privilegienstrukturen innerhalb national-
staatlich verfasster Gesellschaften; zur Beilegung einer ganzen Reihe von Wider-
sprüchen und Gerechtigkeitsproblemen der internationalen „Risikogesellschaft“
taugen sie jedenfalls nicht allein, sondern allenfalls in Kombination mit einer ih-
rem Anteil nach wachsenden Beimischung von aufgeklärten, solidarischen und
verantwortlichen Handlungsorientierungen und Selbstbindungen der Bürger.
Die zweite Schlussfolgerung, die Becks Gesellschaftsdiagnose nahelegt, be-
steht darin, dass nicht nur der archimedische Punkt abhanden kommt, von dem
aus „kausale“ Therapien praktisch gehandhabt werden können, sondern auch das
verlässliche, als Theorie etablierte Wissen darüber, welche Handlungen und Unter-
lassungen in welchem Zeithorizont für wen wie gravierende Risikolasten mit sich
bringen. Im selben Maße, wie die praktische Milderung kollektiver Selbstschädi-
gungen „moralabhängig“ wird, gerät das gewisse Wissen, das wir etwa über Ursa-
chen, Folgen und denkbare Abhilfen von materieller Not durchaus haben können,
in die Beliebigkeit von Deutungen und in den Sog einer mit fachwissenschaftli-
cher Autorität kaum mehr beilegbaren Politik der Szenarien, Kausalattributionen
und Schuldzuweisungen, sobald es sich um Ursachen, Folgen und Abhilfen des
Smogs oder des Waldsterbens handelt. Jedenfalls „entkräftet sich der Rationali-
tätsanspruch der Wissenschaften permanent selbst, den Risikogehalt des Risikos
sachlich zu ermitteln“6, und im Ergebnis bleibt das Publikum der Staatsbürger und
Laien nicht nur auf praktische Selbsthilfe, sondern auch – mit den naheliegenden
Folgerisiken von Mythenbildung, Panikmache und „Angstkommunikation“ – auf
kognitive Selbstdeutung der Lage verwiesen.
Dabei ist die allgemeine Antwortformel, die für dieses praktisch-theoretische
Doppelproblem taugt, weder überraschend noch strittig. Sie wird, zumindest rhe-
torisch, von allen Beteiligten und Betroffenen mit guten Vorsätzen und Forde-
rungen nach Selbstbegrenzung, Selbstbeschränkung, Verantwortung, Mäßigung
beschworen. Nach allen diesen Formeln geht es um das, was die Metaphern von
Bremse und Fessel meinen, nämlich die absichtsvolle Selbsthinderung an „fal-
schen Bewegungen“, wobei freilich jede bestimmten institutionellen Sektoren – sei

6 Ebd., 38.
54 Fessel und Bremse

es organisierte Wissenschaft oder staatliche Politik – zukommende Autorität für


die theoretische Bestimmung und wirksame praktische Durchführung „richtiger“
Bewegungen weithin aufgezehrt ist.
Einer solchen gesellschaftlichen Struktur- und Problemlage korrespondiert die
Diskursethik deswegen, weil sie – unter methodischem Verzicht auf geschichts-
philosophische Hypothesen und Hypotheken – die Regeln und Verfahren einer
aufrichtigen, lernoffenen und fairen Kommunikation normiert, nicht aber deren
materielle Ergebnisse vorab moralisch zu qualifizieren beansprucht. Sie verfährt
rekonstruktiv, nicht konstruktiv; sie befasst sich mit Verfahren, nicht mit Ergeb-
nissen; und ihr Argumentationsziel ist nicht positiv die Bestimmung des „Guten“,
sondern negativ die Eliminierung von partikularistischen Voreingenommenhei-
ten, strategischen Interessenbezügen und kognitiven Borniertheiten aus prakti-
schen Diskursen.
Die Diskursethik normiert ein Verfahren der Selbstkontrolle. Sie begründet,
gestützt auf eine der sprachlichen Kommunikation selbst innewohnende Ratio-
nalitätsnorm der Verständigung, die Rationalitätskriterien und daraus abgeleite­
ten Verfahrensnormen, denen zufolge als Argument nur das (aber auch alles das)
gelten darf, was von einem Sprecher aufrichtig, an der Realität kontrolliert und
ohne Supposition von (sozialökonomischen oder kognitiven) Privilegien vorge­
bracht wird. Diesem Verfahren der Selbstkontrolle entsprechen die Resultate der
Diskursethik: die ihren Regeln folgenden „autonomen Öffentlichkeiten“ setzen
Regeln „intelligenter Selbstbeschränkung“7 durch, über deren sachlichen Gehalt
nicht nach substantiellen Kriterien, sondern allein nach prozeduralen Gütekrite-
rien geurteilt werden kann. Angesichts des Umstandes, dass alle Versuche zur Be-
stimmung einer substantiellen Sittlichkeit alsbald in ausweglose Argumentations-
notstände geraten, haben nach Habermas’ Überzeugung eine relativ bessere

Aussicht auf Erfolg […] indirekte Fassungen des Moralprinzips, die das Bilderverbot
beachten, sich aller positiven Beschreibungen enthalten und, wie z. B. der diskursethi-
sche Grundsatz, (sich) negatorisch auf das beschädigte Leben beziehen, statt affirma-
tiv aufs gute […]. Der Moralphilosoph verfügt nicht über einen privilegierten Zugang
zu moralischen Wahrheiten.8

Auffällig ist, dass die Verknüpfung des theoretischen Prinzips des „Bilderverbots“
mit dem praktischen Prinzip der moralisch gehaltvollen, weil Fairness und argu-
mentative Rationalität verbürgenden Verfahrenspflichten einen ähnlichen Orien-

7 J. Habermas, Die Neue Unübersichtlichkeit, Frankfurt/M. 1985, 160.


8 J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit. Hegels Kantkritik im Lichte der Diskursethik“, in: Mer­
kur 39 (1985), 1041 – ​1052, 1047, 1052.
Fessel und Bremse 55

tierungspunkt bezeichnet wie den, dem die Theorie der politischen Linken (und
nicht nur in den entwickelten kapitalistischen Ländern, sondern auch in der Drit-
ten und Zweiten Welt) seit den Erfahrungen und Bewegungen der sechziger Jahre
und aufgrund ihrer eigenen politischen Antinomien und Ratlosigkeiten tenden-
ziell gefolgt ist. Was zunächst das Bilderverbot angeht, so ist heute ohne Zögern zu
konstatieren, dass der Begriff des „Sozialismus“ als eine umfassende Strukturfor-
mel für eine Gesellschaftsordnung verwirklichter Emanzipation heute (und nicht
erst seit heute) operativ leer ist.9
An die Stelle dieser globalen Struktur- und Zielformel hat sich deshalb ein al-
ternatives Projekt der politischen Linken geschoben, nämlich das Vorhaben, Mi­
nima zu gewährleisten, statt Maxima zu realisieren, und durch geeignete Verfah-
ren und Institutionen die zerstörerischen Auswirkungen der technologischen,
militärischen, wirtschaftlichen, bürokratischen und ökologischen Modernisie-
rungsdynamik dadurch zu bremsen und zu fesseln, dass Prinzipien der verant-
wortlichen Selbstbeschränkung zur Geltung gebracht werden. Diese durchaus
nicht bescheidenere, sondern nur angemessenere Umdeutung des „linken“ Pro-
jekts orientiert sich also negatorisch an dem Prinzip, dass niemand, weder einzel-
ne noch soziale Kategorien noch Gesellschaften im ganzen, dem Verlust der ma-
teriellen Sub­sistenzmittel, der Menschen- und Bürgerrechte, der politischen und
sozialen Teilhabechancen ausgesetzt oder zum Opfer militärischer und ökologi-
scher Katastrophen werden darf. Vermeidungskriterien dieser Art sind nicht der
Sache nach ein für alle Male festzulegen, sondern nur durch geeignete Verfahren
und Institutionen, die moralische Sensibilität, Realitätssinn und zugleich das Den-
ken in anspruchsvollen Zeithorizonten verbürgen, jeweils zu definieren und nach
gegebenen Möglichkeiten in die Höhe zu treiben. Eine solche Politik der Minimal-
standards müsste sich, um moralische Evidenz für sich beanspruchen zu können,
gerade nicht mehr protektionistisch auf bestimmte Sektoren, soziale Kategorien
und Bedürfnisse festlegen, sondern die Ressourcen flexibel auf die Punkte des je-
weils maximalen Bedarfs und der größten Gefährdung zu konzentrieren suchen.
Dieses methodische, nicht mehr an konkreten Zielzuständen, sondern an uni-
versellen Negativ- und Vermeidungskriterien orientierte politische Projekt der
Linken macht nicht nur im Kontext des Modells der „Risikogesellschaft“ und ih-

9 Wer die Gegenthese vertreten wollte, müsste immerhin den folgenden Feststellungen Punkt
für Punkt widersprechen können: Wir wissen nicht, wie die politischen und ökonomischen
Institutionen des Sozialismus beschaffen sind; selbst wenn wir es wüssten, bliebe der Weg
zu ihnen unbekannt; selbst wenn der Weg bekannt wäre, wären relevante Teile der Bevölke-
rung nicht bereit, ihn zu beschreiten; selbst wenn sie es wären, bestünde nicht die zureichen-
de Gewähr dafür, dass der dann etablierte Zustand funktionsfähig und gegen Regressionen
immun wäre; selbst wenn auch das der Fall wäre, bliebe noch immer ein großer Teil der heu-
te politisch thematisierten Gesellschaftsprobleme ungelöst.
56 Fessel und Bremse

res chronischen Bedarfs an Fähigkeiten zur „intelligenten Selbstbeschränkung“


einen guten Sinn, sondern ergibt auch im Kontext um sich greifender neokonser-
vativer und postmoderner politischer Projekte eine klar geschnittene Antithese.
Denn diese sind, sei es im Bereich der Ökonomie, der Staatsgewalt, des Militärs
oder der Technikentwicklung, sei es im Bereich kultureller Normen und Tradi-
tionen, durch die gemeinsame Intention zu kennzeichnen, Beschränkungen zu
durchbrechen und an ihre Stelle das freie Spiel einer Beliebigkeit zu setzen, die
sich höher dünkt als alle (sei es planende, sei es kritische) Vernunft. Auch auf
der Rechten treten also „aktive“, strategisch gestaltende Politikformen zurück, je-
doch nicht zugunsten einer Mindeststandards in den genannten Dimensionen
um so entschlossener sichernden Alternative, sondern im Gegenteil: zugunsten
der Freisetzung von Evolution. Zum Politikziel wird die Erleichterung von An-
passungs- und Modernisierungsprozessen, deren materieller Inhalt sich der poli-
tischen Regulierung und Zielbestimmung entzieht. Das dominante Muster kann
als das „Aus-dem-Wege-Räumen von Bremsklötzen“, Deregulierung, Abbau von
Rigiditäten, Verflüssigung und Erleichterung von Transaktionen auf Güter-, Fi-
nanz- und Arbeitsmärkten, Flexibilisierung, Steuerentlastung und Liberalisierung
beschrieben werden.
Es ist in dieser Situation nicht nur der prozedural ungemein anspruchsvolle
aber – spiegelbildlich dazu – material ebenso „sparsame“ Ansatz der Diskursethik,
sondern ebenso und parallel dazu das nicht weniger deutlich auf Bilderverzicht
und prozedurale Gerechtigkeitsvorstellungen gegründete Projekt einer moder-
nen linken Politik, die gemeinsam die Frage nach den Bedingungen und Motiven,
den Folgen und den Rationalitätsdilemmata von Selbstbeschränkungen aufwer-
fen, die sich Akteure als eine Pflicht auferlegen. Ich möchte die Komplexität dieser
Frage zunächst anhand einiger überwiegend philosophischer Fundstücke ausbrei-
ten, deren Verfasser sich der Metaphern der „Fessel“ oder der „Bremse“ bedienen.

Vorkehrungen gegen „falsche Bewegung“ – eine Collage:


Elsters Odysseus10

Odysseus, der sich an den Mast des Schiffes fesseln lässt, dient als Modell einer
rationalen Kompensation von Irrationalität. Seine Irrationalität besteht in der
Konstellation „being weak and knowing it“ (36). Odysseus reagiert auf die Anti-
zipation seiner eigenen Schwäche in einer von genau drei möglichen Weisen. Zu-
nächst könnte er opportunistisch reagieren, d. h. seine Präferenzen nach Maßgabe
der sich bietenden Gelegenheiten so umformen, dass ihm seine eigene „Schwä-

10 Vgl. zum Folgenden J. Elster, Ulysses and the Sirens, rev. ed. Cambridge 1984, 36 – ​111.
Fessel und Bremse 57

che“ nicht länger als solche gilt. Oder er könnte „moralisch“ reagieren, d. h. sich zu
einer Person umbilden, die auch ohne förmliche Selbstbindung imstande ist, das
Richtige zu tun. Tatsächlich wählt er, da er die erste Alternative verschmäht und
sich die zweite nicht zutraut – oder auch aus dem Grunde, weil die absichtsvolle
direkte Selbstmanipulation der eigenen Präferenzen jedenfalls im Hinblick auf die
erste Alternative prinzipiell ausgeschlossen ist, weil sie den Charakter unverfüg-
barer „by-products“ haben11 –, den zwischen beiden verbleibenden Mittelweg: er
sorgt dafür, dass ihm das unerwünschte Handeln kraft äußerer Umstände unmög­
lich wird – oder zumindest, in einer schwächeren Version, abschreckend kostspie-
lig. Dies gelingt ihm dadurch, dass er sich einer absehbaren moralischen Überfor-
derung entzieht und sich Verhältnissen aussetzt, die seinem moralischen Willen
„entgegenkommen“. Wir könnten auch sagen: er schützt sich vor sich selbst, indem
er sich eine Verfassung gibt, eine Kausalität installiert (42 f.) und auf diese Weise
das eingeht, was Elster ein „precommitment“ nennt – eine Selbstbindung („self-
binding“).
Gegen diese Rationalität des moralischen Handelns als eines klugen Umgan-
ges mit dem eigenen Ich ergeben sich zwei reziproke Einwände, von denen Elsters
insistierendes Interesse allerdings nur dem zweiten gilt. Zunächst wäre denkbar,
dass Odysseus gegenüber seiner eigenen Willensschwäche durchaus über­triebene
Befürchtungen hegt.12 Er würde demnach, ins Politische übertragen, auf Verfas­
sungsebene einen Zustand festschreiben, der ebensogut mit den Mitteln bloßer Ge­
setzgebung zu erreichen wäre.13

11 Vgl. zu diesem Theorem J. Elster, Sour Grapes, Cambridge 1983, ch. II sowie ders., „The pos-
sibility of rational politics“, in: Archives Européennes de Sociologie 28 (1987), 67 – ​103, 71.
12 Adorno erwähnt die Alternative des Odysseus, „frei den Versucherinnen zuzuhören, wäh-
nend, seine Freiheit genüge als Schutz“. M. Horkheimer u. Th. W. Adorno, Dialektik der Auf­
klärung, Amsterdam 1947, 75.
13 Der Logik dieses Einwandes folgt die Kritik an der übermäßigen Verrechtlichung der Ge-
werkschaften und ihrer Rolle im Verteilungskampf zwischen Kapital und Arbeit; hinter die-
ser Kritik steht die Befürchtung, dass das Danaergeschenk des statussichernden Rechts die
Gewerkschaften der Fähigkeit entwöhnen könnte, sich auf „die eigene Kraft zu verlassen“ –
im schlimmsten Fall bis zu einem Punkt, an dem sie nicht einmal mehr in der Lage sind,
diesen rechtlich verbürgten Status selbst noch gegen Angriffe erfolgreich zu verteidigen. Zu
dieser Debatte vgl. R. Erd, Verrechtlichung industrieller Konflikte. Normative Rahmenbedin­
gungen des dualen Systems der Interessenvertretung, Frankfurt/M. 1978. – Eine analoge Skep-
sis taucht angesichts des impliziten Argwohns auf, welchen die Verfassungsordnung des
Grundgesetzes nicht nur gegen das Volk kundtut (und deshalb die Parteien und Parlamente
stärkt), sondern auch gegen das Parlament selbst hegt, das deshalb unter den konstitutionel-
len Vorbehalt der Verfassungsgerichtsbarkeit gestellt wird. Vgl. dazu U. K. Preuß, Legalität
und Pluralismus, Frankfurt/M. 1973, P. Hammans, Das politische Denken der neueren Staats­
lehre in der Bundesrepublik, Opladen 1987, bes. 117 ff. („autoritär-etatistisches Verständnis
streitbarer Demokratie“) sowie O. Jung, „Volksgesetzgebung in Deutschland“, in: Leviathan
15 (1987), 242 – ​265.
58 Fessel und Bremse

Die von Elster hervorgehobenen Grenzen der indirekten Rationalität betreffen


jedoch den anderen Fall. Dieser tritt dann ein, wenn der Handelnde gute Gründe
hat, die Fesseln zu lösen, sich aber in eine Falle begeben hat, in der er genau dazu
nicht mehr in der Lage ist. Solche guten Gründe, deren Erkenntnis von außen
kaum möglich und nicht einmal gegen Selbsttäuschung immun ist, können von
zweierlei Natur sein: entweder die Welt ändert sich in überraschender Weise, so
dass „one may be prevented from making the right choice in unforeseen circum-
stances“14, oder der Handelnde erfährt an sich selbst einen Wandel seiner Präfe-
renzen und beginnt nun, die zuvor unter Zensur gestellte Präferenz „authentisch“
(und nicht opportunistisch) zu präferieren.15 Aus diesen Überlegungen ist offen-
sichtlich nur der Schluß zu gewinnen, daß es sich bei der Selbstbindung nicht um
ein Maximierungs-, sondern ein Optimierungsproblem handelt und dass bei der
Praxis der Selbstbeschränkung Selbstbeschränkungen am Platze sind. Dieses Op-
timierungsproblem kann jedoch mit Mitteln klugen Handelns nicht mehr gelöst
werden, sondern nur unter Berufung auf emergente Gerechtigkeitsvorstellungen,
zu denen von der subjektiven Sphäre der Handlungsrationalität aus kein Weg führt.
Adornos Interpretation zufolge erweist Odysseus, der „Held der Aben­teuer,
sich als Urbild […] des bürgerlichen Individuums“ (58), insofern in diesem In-
dividuum Selbstbehauptung und Selbstverleugnung zusammenfallen: Odysseus’
„Selbstbehauptung ist wie in aller Zivilisation Selbstverleugnung“ (86). Sein Ver-
such, der eigenen Schwäche durch klugen Einsatz indirekter Rationalität zu ent-
kommen, scheitert im „Opfer des Selbst“, ist „virtuell allemal die Vernichtung des
Subjekts“; Odysseus „zappelt […] am Mastbaum“ – aber diese „technisch auf-
geklärte“ „Herrschaft des Menschen über sich selbst“ ist eine „Entsagung“, die
auf „Mimesis […] ans Tote“ hinausläuft: die das Selbst bezwingende List als „Irra-
tionalität der Ratio“ (70 ff.). Anders als für Freud ist also diese Selbstverleugnung
nicht als Sublimierung ein notwendiger Tribut an die Zivilisation, sondern Anzei-
chen für deren Rückfall in einen „zwangshaften Zirkel des Naturzusammenhan-
ges“. Keinen Zweifel lässt Adorno an der Repressivität des Ich-Prinzips und am
„Zwangscharakter der Identität“, wie er später16 formuliert. Die Radikalität17 dieser
Kritik gründet sich auf seine Gewißheit, daß mit der sich selbst beschränkenden

Verleumdung der Natur im Menschen nicht bloß das Telos der auswendigen Natur-
beherrschung, sondern das Telos des eigenen Lebens verwirrt und undurchsichtig

14 J. Elster, „The possibility …“, a. a. O., 81 f.


15 In dieser Variante bleibt jedoch die aus der Beobachtungsperspektive schlechthin unent-
scheidbare Frage übrig: „how to distinguish between breaking the rules for good reasons and
breaking them for bad reasons“ ? Ulysses and the Sirens, 108 ff.
16 Th. W. Adorno, Negative Dialektik, Frankfurt/M. 1966, 292.
17 Vgl. dazu J. Habermas, Der philosophische Diskurs der Moderne, Frankfurt/M. 1985, Kap. V.
Fessel und Bremse 59

[wird] … [Es] werden alle die Zwecke, für die [der Mensch] sich am Leben erhält, der
gesellschaftliche Fortschritt, die Steigerung aller materiellen und geistigen Kräfte, ja
Bewußtsein selber, nichtig. (70)

Um nicht zum Opfer zu fallen, bringt sich der Mensch zum Opfer. Diese Kri-
tik der instrumentellen Vernunft dramatisiert das Modell eines Zirkels, in dem
die List der Selbsterhaltung durch Selbstbeherrschung zu nichts anderem führen
kann als zu Selbstverleugnung, zur Indifferenz von Mittel und Zweck und schließ-
lich zum „offenen Wahnsinn“. Es schneidet bei Adorno – wie bei der gesamten äl-
teren Kritischen Theorie – jeden Weg zu einer Lehre rationaler Moral ab. Der ra-
dikale Verdacht gegen die Praxis der Selbstbeschränkung lässt moralische Gebote
einzig dann gelten, wenn sie selber in der unrationalisierten Gestalt einer Intui-
tion oder eines „Impulses“ auftreten. Diese Gebote „dürfen sich nicht rationali-
sieren; als abstraktes Prinzip gerieten sie sogleich in die schlechte Unendlichkeit
ihrer Ableitung und Gültigkeit“18. Für diese radikale Kritik der „indirekten“ Ra-
tionalität könnte allenfalls die Arglosigkeit als Beleg herhalten, mit der im glei-
chen Jahrzehnt zuvor Joseph Schumpeter die Rationalität der Selbstbeschränkung
angepriesen hat.

Bremsen als Gleitmittel der kapitalistischen Entwicklung

Schumpeter verteidigt die Praxis der Selbstbeschränkung in einer strikt funktio-


nalen Perspektive und verzichtet demgemäß auf ihre ethische Begründung. Er be-
fürwortet auf ökonomischer Ebene – wie analog ein Jahrhundert vor ihm Tocque-
ville auf demokratietheoretischer Ebene – im Namen der dynamischen Effizienz
des Kapitalismus Elemente einer statischen Ineffizienz, die in Beschränkungen der
Preisbildung, des Marktzutritts und der Vertragsfreiheit bestehen können. Sei-
ner Analyse zufolge beruht die kapitalistische Wachstums- und Wohlstandsdyna-
mik gerade nicht auf der freien Preiskonkurrenz und der ungehemmten Entfal-
tung von Marktbeziehungen, sondern auf ihrer Fesselung durch monopolistische
Praktiken, z. B. der Kartellbildung, sowie auf staatlichen Regulierungen und In-
terventionen. Derartige monopolistische „Einschränkungen“, schreibt Schumpe-
ter, sind Stützen und Auslöser eines „langfristigen Expansionsprozesses, den sie
mehr schützen als hemmen. Diese Feststellung ist nicht paradoxer als die Aussage,
daß Autos mit Bremsen schneller fahren als sie es sonst täten, weil sie mit Brem-
sen versehen sind.“19

18 Ebd., 279.
19 J. A. Schumpeter, Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, dt. Bern 1952, 146.
60 Fessel und Bremse

Diese Auffassung provoziert freilich eine lange Reihe von Fragen. Sie betref-
fen das Problem, ob alle Arten von statischer Ineffizienz (d. h. von Marktbeschrän-
kungen) sich im angegebenen Sinne auszahlen werden; worauf die Wünschbar-
keit der Ergebnisse dieser dynamischen Effizienz beruht; in welchem Zeitraum
und mit welchem Grad von Gewissheit (und demgemäß: mit welchem Motiva­
tions- und Legitimationseffekt) diese Wohlfahrtssteigerungen sich einstellen wer-
den; in welchem Verhältnis die Motive der Kartellbildung (z. B. Monopolrenten,
allgemein: die Sicherung von Macht und Reichtum) zu ihren angeblichen Funk-
tionen (einer allgemeinen Wohlfahrtssteigerung) stehen; wie sich die Motive der
Kartellbildung angesichts des Kollektivgut-Problems stabilisieren lassen, dass je-
des Mitglied eines Kartells ein Interesse daran hat, dass jedes andere Mitglied sich
an die vereinbarten Regeln (z. B. Mengen- und Preisbeschränkungen) hält, um so
selbst den noch größeren Profit gerade aus der eigenen Verletzung derselben zie-
hen zu können. Weil diese Folgeprobleme des Arguments unerörtert und jeden-
falls ungelöst bleiben, ergeben sich keine präskriptiven Konklusionen über die
Natur des rationalen Handelns von Bürgern, Unternehmern und politischen Eli-
ten, sondern nur Abwehrargumente gegenüber den wettbewerbs-fixierten Ein-
wänden der ökonomischen Marktorthodoxie. Die Selbstbeschränkung wird mit
Gründen angepriesen, die sie nicht motivieren, sondern nur (schwache) Recht-
fertigungen für einen Zustand liefern können, in dem sie bereits praktiziert wird.

Der Griff zur „Notbremse“ als revolutionäre Suspendierung


des Fortschritts

Walter Benjamin formuliert in seinen beiden letzten Manuskripten („Zentralpark“,


„Über den Begriff der Geschichte“) die Antithese von Fortschritt und Revolution –
also einen Gedanken, der bis dahin als Oxymoron gegolten hätte. „Die Idee des
Fortschritts ist in der Idee der Katastrophe zu fundieren. Daß es ‚so weiter‘ geht, ist
die Katastrophe.“20 Er bekennt seine „wilde Feindschaft gegen den albernen Op-
timismus unserer linken Führer“21. Die Sozialdemokratie gefalle „sich darin, der
Arbeiterklasse die Rolle einer Erlöserin künftiger Generationen zuzuspielen“, wäh-
rend es doch für Benjamin feststeht, dass revolutionäre Tugenden „sich an dem
Bild der geknechteten Vorfahren, nicht am Ideal der befreiten Enkel nähren“22.
Der von Grundmotiven der jüdischen Theologie geprägte Revolutionsbegriff, den
Benjamin nun dem sturen Getriebe des Fortschritts – dem der Produktivkräfte

20 W. Benjamin, GS I, 2, 683.
21 Ders., Briefe, hrsg. v. G. Scholem u. Th. W. Adorno, Frankfurt/M. 1966, 840.
22 GS, I, 2, 700.
Fessel und Bremse 61

alle­mal, aber ebenso wohl auch dem der Emanzipation23 – entgegensetzt, hat den
Gedanken der „rettenden Kritik“ zum Kern: Beruf der revolutionären Aktion sei
es, das Kontinuum der Geschichte „aufzusprengen“, den „Ursprung“ als das Ziel
wahrzunehmen, das Geschehen im „Eingedenken“ der Geschichte stillzustellen.
Zwar streicht Benjamin im Manuskript den Satz:

„Die klassenlose Gesellschaft ist nicht das Endziel des Fortschritts in der Geschichte,
sondern dessen so oft mißglückte, endlich bewerkstelligte Unterbrechung.“ Erhalten
bleibt dann jedoch der berühmte (und sinngleiche) Satz: „Marx sagt, die Revolutionen
sind die Lokomotive der Geschichte. Aber vielleicht ist dem gänzlich anders. Vielleicht
sind die Revolutionen der Griff des in diesem Zuge reisenden Menschengeschlechtes
nach der Notbremse.“24

Mit dieser Vision ist offensichtlich nicht die Bereinigung und Entschärfung der
Rationalisierungsprozesse der Moderne, die Überwindung ihrer Widersprüche
und die Fortentwicklung am Maßstab ihrer besseren Möglichkeiten ins Auge ge-
fasst, sondern ein revolutionärer Akt, in dem ihre Dynamik im ganzen stillgestellt
wird. Die Vernunft korrigiert sich nicht, um aus dem Zirkel von Zivilisation und
Natur einen Ausweg zu finden, sondern sie wendet ihre unzweideutig zerstöreri-
sche Gewalt in einem letzten Akt auf sich selbst an.
Der Vergleich der hier kontrastierten Fragmente zum Problem der Selbstbin-
dung des Handelns, die aus höchst heterogenen Theorien und Traditionen stam-
men, mit dem Ansatz einer strikt prozeduralen, auf Argumentationspflichten und
Universalisierungsgrundsätze gegründeten Ethik der Selbstbindung kann hier
nicht versucht werden. Er würde das Ergebnis haben, dass eine solche Diskurs-
ethik die Lücke zu schließen beansprucht, die nach Elsters Konstruktion zwischen
Handlungsrationalität und Gerechtigkeitsintuitionen klafft25; dass sie – gegen
Adorno – darauf besteht, dass moralische Gebote über den bloßen „Impuls“ hin-
aus begründungsfähig und auch keineswegs ausweglos in dem genannten Zirkel
befangen sind; dass sie gegen Schumpeters funktionalistische Ableitung der Pra-
xis der Selbstbindung von einer autonomen Motivationskraft ausgeht, die diese
Praxis trägt; und dass sie, im diametralen Gegensatz zu Benjamin, auf die Fähig-
keit der praktischen Vernunft zur Selbstkorrektur ihrer eigenen Praxis vertraut.

23 Vgl. J. Habermas, „Bewußtmachende oder rettende Kritik – die Aktualität Walter Benja-
mins“, in: S. Unseld (Hrsg.), Zur Aktualität Walter Benjamins, Frankfurt/M. 1972, 173 – ​223,
v. a. 219 f.
24 GS, I, 3, 1231 f.
25 So Elsters These in „The possibility …“, a. a. O.
62 Fessel und Bremse

Assoziationsverhältnisse und „societal constitutionalism“

Zusätzlich geht Habermas davon aus, dass in modernen westlichen Gesellschaften


die kulturellen, sozialisatorischen und rechtlich-politischen Verhältnisse und Le-
bensformen als zumindest im Kern vorhanden und entwickelbar unterstellt wer-
den können, die mit den sozialen Voraussetzungen einer der Diskursethik kor-
respondierenden Praxis konvergieren. Es ist diese Frage, die ich in der Absicht
wiederaufnehmen möchte, die globalen Kategorien der Lebensform und der Le-
benswelt, die der Diskursethik ein Widerlager im Sozialen sichern sollen, mit eher
soziologischen Kategorien zu konfrontieren, um das Problem dieser Konvergenz
zu erörtern. Dazu möchte ich den – gewiss ebenfalls noch bedenklich unscharfen –
Begriff der „Assoziationsverhältnisse“ verwenden, der institutionell überformte
soziale Gemeinsamkeiten und Differenzen und die Verfahren der Konfliktrege-
lung zwischen sozialen Kategorien umfassen soll. Die Ausgangsannahme ist, dass
die institutionelle Beschaffenheit solcher inneren Differenzierungen innerhalb ei-
ner Lebenswelt, welche die Mitglieder einer Gesellschaft – oder die Sprecher einer
Sprache – insgesamt miteinander teilen, günstige oder ungünstige Voraussetzun-
gen für die unterstellte Konvergenz liefert – also für die Lösung des letztlich em-
pirischen Problems des „Entgegenkommens“.
Im ungünstigen Falle können die Entmutigungseffekte, Risiken und Kosten,
die von assoziativen Kontexten und den durch sie definierten „Spielen“ (also von
spezifischen Konfigurationen von Akteuren, Präferenzen, Erwartungen, Anrei-
zen und Interdependenzen) ausgehen, so beschaffen sein, dass nur die eine oder
die andere von zwei polaren Extrempositionen faktisch übrigbleibt: entweder die
Extremposition einer ausschließlich von Nutzenkategorien dominierten „realisti-
schen“ moralischen Bedenkenlosigkeit, die sich als Rückstand struktureller mo-
ralischer Unterforderung deuten lässt; oder die entgegengesetzte Extremposition
des Fundamentalismus, also jener Schwundstufe praktischer Vernunft, auf der
diese nur noch mit dem Selbstgenuss ihrer eigenen Rechtschaffenheit26 befasst ist

26 Vgl. Hegels Fundamentalismus-Kritik: „[…] das Bewußtsein der Pflicht verhält sich auffas­
send, passiv; […] es hat gut sich in der Reinheit bewahren, denn es handelt nicht –, es ist die
Heuchelei, die das Urteilen für wirkliche Tat genommen wissen will und, statt durch Hand-
lung, durch das Aussprechen vortreff‌licher Gesinnungen die Rechtschaffenheit beweist“.
Der moralisierende Fundamentalismus folgt einem „Trieb nach eigener Glückseligkeit, be-
stünde sie auch nur in der inneren moralischen Eitelkeit, dem Genusse des Bewußtseins der
eigenen Vortreff‌lichkeit und dem Vorschmacke der Hoffnung einer künftigen Glückselig-
keit […]. In dieser seiner Unwirklichkeit und Eitelkeit des Gut- und Besserwissens setzt die-
ses Bewußtsein sich selbst über die heruntergemachten Taten hinauf und will sein tatenloses
Reden für eine vortreff‌liche Wirklichkeit genommen wissen.“ G. W. F. Hegel, Phänomenolo-
gie des Geistes, Werke Bd. 3, Frankfurt/M. 1969, 487, 489.
Fessel und Bremse 63

und sich in der Monomanie ihres ideellen Bereicherungsdranges von dem mate-
riellen Bereicherungsdrang des anderen Extrems nicht eigentlich unterscheidet.
Dagegen können im günstigen Falle die institutionellen und verfahrensmäßi-
gen Kontextbedingungen des Handelns so beschaffen sein, dass sie „verantwort-
liches“ Handeln sowohl nahelegen wie zumutbar machen, indem sie laufend und
in mehr oder weniger weiten Horizonten die Prüfung der Prinzipien herausfor-
dern oder jedenfalls zulassen, denen die Handlungen und Entscheidungen folgen.
Die institutionellen Strukturprinzipien der politischen Ordnung, vor allem de-
ren demokratische, repräsentative und rechtsstaatliche Formbestimmungen sind
notwendige, aber nicht unbedingt auch zureichende Voraussetzungen dafür, dass
eine solche Herausforderung aktualisiert wird. So ist z. B. der Rechtszwang das
klassische Mittel zur Bewältigung des free-rider-Problems:

Zumutbar sind […] auch moralisch gut begründete Normen nur in dem Maße, wie die-
jenigen, die ihre Praxis danach einrichten, erwarten dürfen, daß auch alle anderen sich
normenkonform verhalten27

– und eben dies bewerkstelligt die „Rechtsverbindlichkeit“ der Normen.


Ob diese Formbestimmungen rechtsstaatlicher und parlamentarisch-demo-
kratischer Verfahren in ihren Ergebnissen allerdings dem anspruchsvollen Krite-
rium schon genügen, „die gleichmäßige Berücksichtigung aller jeweils be­rührten
Interessen und aller jeweils relevanten Aspekte des Falles“28 sicherzustellen, ist
eine Frage, deren positive Beantwortung heute heroischen Idealismus verlangt.
Habermas stellt denn auch die gedämpft zuversichtliche Antwort, die er tatsäch-
lich nahelegt, nicht allein unter die Bedingung der Einhaltung der genannten
Verfahrensregeln selbst, sondern unter die weitere Bedingung eines aktiven und
selbstbewussten Gebrauchs, den die politische Öffentlichkeit von diesen Verfah-
ren macht. So hänge „die rationale Qualität der politischen Gesetzgebung […]
auch ab vom Niveau der Beteiligung und der Schulbildung, vom Grad der Infor-
mation und der Schärfe der Artikulation strittiger Fragen im breiten Publikum“29 –
also insgesamt vom Willen und Bewusstsein der Staatsbürger, wie sie von einem
gegebenen Stand der Sozialisationsverhältnisse hervorgebracht werden.
Ob aber demokratisch-rechtsstaatliche Verfahren, selbst in Kombination mit
den kognitiv-moralischen Dispositionen des Publikums, d. h. mit verbreiteten Tu-
genden einer republikanischen politischen Kultur, ausreichen, nicht nur dem je-
weils „besseren“ Argument zu Anerkennung und Geltung zu verhelfen, sondern

27 J. Habermas, „Wie ist Legitimität durch Legalität möglich ?“, a. a. O., 14.


28 Ebd., 16.
29 Ebd.
64 Fessel und Bremse

auch noch (hinreichend) „gute“ Argumente zu generieren, das ist eine ganz an­
dere Frage. Die Antwort auf sie wird durch die Natur der „Spiele“ präjudiziert,
in denen gehandelt und entschieden wird. Mit „hinreichend guten“ Argumenten
meine ich solche, die die sachlichen, zeitlichen und sozialen Interdependenzen
und Folgen des Handelns so umfassend berücksichtigen, dass sie nicht bloß zu ir-
gendwelchen, sondern zu „adäquaten“ Selbstbindungen der Art führen, dass das
aus ihnen folgende Handeln auch im antizipierten Rückblick noch verantwortet
werden kann, nicht aber bereut werden muss. Verantwortlich zu handeln bedeutet
also, dass der Handelnde seinen eigenen Handlungen gegenüber methodisch die
Prüf-Perspektive zugleich des Experten, des generalisierten anderen und des eige-
nen Selbst im futurum exactum einnimmt und auf diese Weise die Kriterien des
Handelns sachlich, sozial und zeitlich validiert.

„Gemeinsinn“

Nun unterscheiden sich soziale Systeme offenbar nach dem Maße, in dem sie auf
die autonome moralische Selbstdisziplinierung und die zivilisierte Selbststeuerung
ihrer Angehörigen angewiesen sind (bzw. umgekehrt ausgedrückt: nach dem Maß,
in dem sie Defizite solcher Selbststeuerung durch den Einsatz der Me­dien des
Rechts(zwanges) und des Geld(anreizes) nicht zureichend kompensieren können);
in dieser Dimension weisen komplexe Gesellschaften und ihre Teilsysteme ei-
nen eminenten funktionalen Bedarf an „verantwortungsethischen“ Massenorien­
tierungen (und nicht nur an Verantwortungsethik bei Eliten und Experten) auf.
Als Beispiele für diesen Bedarf mag man an nur scheinbar triviale Handlungs-
situationen aus den Bereichen des Erziehungs-, Gesundheits-, Verbrauchs- oder
Verkehrsverhaltens denken, allgemeiner an die Regulierung des Verhältnisses zwi-
schen den Geschlechtern, zwischen den Generationen, zwischen Inländern und
Ausländern, zwischen Professionellen und ihren Klienten – oder an die zahllosen
anderen Fälle, in denen sog. Kollektivgut- und systemische Steuerungsprobleme
nicht durch Preisbildung und nicht durch Rechtszwang (und ebensowenig durch
Wissen und die professionelle Praxis von Experten), sondern (wenn überhaupt,
dann) allein auf dem Wege der ein- und umsichtigen, zugleich abstrakten und so-
lidarischen Entfaltung eines zivilisierten Gemeinsinns gelöst werden können. In
allen diesen Handlungsfeldern geht es ohne Zweifel um das Kernproblem der Mo-
ral, dass durch Schonung der physischen Integrität und Achtung der Würde von
Individuen deren konstitutive „Verletzbarkeit“30 kompensiert wird.

30 J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit …“, a. a. O., 1044.


Fessel und Bremse 65

Die verantwortungsethischen Dispositionen, welche die Betätigung eines sol-


chen Gemeinsinns hervorbringen, haben deshalb durchaus die Qualität mora-
lischer Normen. Sie unterscheiden sich von den Geboten einer bloß eingelebten
Alltagssittlichkeit gerade dadurch, dass man in den genannten Handlungsfeldern
mit „guten Rechten“, stereotypen Konfliktbewältigungsmustern und partikula-
ristischen Traditionen nicht auskommt; und ebenso unterscheiden sie sich von
bloßen Klugheitsregeln dadurch, dass der Beitrag zur Erlangung eigener Vorteile
(oder zur Vermeidung eigener Nachteile), den man durch normgemäßes Verhal-
ten eventuell erzielen kann, oft so gering, so ungewiss und in seinen Auswirkun-
gen so langfristig ist, dass solche Vorteilskalküle allein das entsprechende Handeln
schwerlich im „erforderlichen“ Umfang motivieren könnten. Vor allem haben sol-
che verantwortungsethischen Orientierungen aber die Qualität moralischer Nor-
men deswegen, weil sie, so sehr sie auch unter funktionalen Gesichtspunkten für
komplexe soziale Systeme bestandswichtig sind, dennoch durch diese Funktiona-
lität nicht motiviert sind, sondern einer unerzwungenen und gar nicht erzwing-
baren moralischen Selbstbindung der Handelnden entspringen. Motiv und Funk-
tion fallen also auseinander, und die genannten Dispositionen sind anders als
durch ihre Steuerungsrationalität motiviert.
Dennoch sind sie – zumindest in negativer Hinsicht – von sozialen und insti-
tutionellen Strukturen nicht unabhängig: die Entstehung und Entfaltung der ge-
nannten moralischen Orientierungen kann durch restriktive soziale Strukturkon-
texte in einer Weise mit perzipierten Risiken und Zumutungen belastet werden,
die am besten mit den Mitteln der sozialwissenschaftlichen Spieltheorie analysiert
werden können, eben weil das Handeln, je ungünstiger der assoziative Kontext be-
schaffen ist, in den es jeweils eingelassen ist, um so anfälliger wird für (nicht-ko-
operative) Strategien.
Auch die Fähigkeit zur moralischen Selbstbindung, nicht nur die Angewiesen­
heit sozialer Systeme auf sie, muss als empirisch kontingent angesetzt werden –
kontingent zunächst gegenüber dem von Habermas einseitig privilegierten Ge-
sichtspunkt der kognitiv-moralischen Kompetenzen der sozialisierten Individuen,
dann aber auch gegenüber dem, was ich im Unterschied zu den „Sozialisations-
verhältnissen“ einer historischen Gesellschaftsform als deren „Assoziationsver-
hältnisse“ bezeichnet habe. Die Assoziationsverhältnisse einer Gesellschaft sind
durch die Strukturen der Arbeitsteilung einerseits, durch das thematische und so-
ziale Schnittmuster der Institutionen kollektiven Handelns, d. h. der Interessen-
aggregation und -vermittlung andererseits bestimmt, sowie drittens durch die
etablierten Verfahren der Konfliktbewältigung.
66 Fessel und Bremse

Institutionen als Filter

Ich möchte hier nur die sozialwissenschaftliche Fruchtbarkeit einer Perspektive31


vertreten und mit wenigen Beispielen belegen, in der die Assoziationsverhältnis-
se gegenüber den moralischen Dimensionen des Handelns die Funktion eines Fil-
ters erfüllen, dessen Selektivität darüber entscheidet, ob und in welchem Umfang
die rechtlich geschützten, in Sozialisationsprozessen und durch kulturelle Über-
lieferung aufgebauten kognitiven und moralischen Kapazitäten der Individuen
zur Betätigung und Entfaltung zugelassen und gefördert oder im Gegenteil, sei es
durch „Unterforderung“, sei es durch übergroße „Zumutungen“, brachgelegt und
außer Übung gesetzt werden. Wenn sich diese Perspektive plausibel machen lässt,
so würde dies bedeuten, dass nicht nur die in Verfassungen normierten Verfah-
ren einer offenen, fairen und argumentativen Willens- und Entscheidungsbildung
und nicht nur die in Sozialisationsprozessen aufgebaute Kapazität zu postkonven-
tioneller moralischer Urteilsbildung, sondern überdies die sozialstrukturellen und
institutionellen Bedingungen kollektiven Handelns innerhalb der „civil society“,
also ihr Muster der Arbeitsteilung und ihr „assoziatives Design“, der Ausbildung
moralischer Kompetenzen „entgegenkommen“ müssen.
Wo dieses „Entgegenkommen“ der empirischen Assoziationsverhältnisse fehlt
und die vakant gewordenen politischen Zentralkategorien des Historischen Mate-
rialismus (nämlich die Kategorien „Klasse“ und „Partei“ als strukturelle bzw. insti-
tutionelle Träger kollektiven Handelns) ohne modernes Äquivalent bleiben, dort
können, so ließe sich die hier vertretene Perspektive in eine „starke“ Hypothe-
se ausmünzen, die Sozialisations-, die Verfassungs- und Rechtsverhältnisse einer
Gesellschaft so entwickelt sein, wie sie es immer sein mögen: ohne Hinzutreten
der ihnen entsprechenden kollektiven Identitäten, korporativen Träger und in-
stitutionellen Katalysatoren des „moral point of view“ wird es zu einer Aktuali-
sierung und Ausschöpfung der im Potentialis bereitstehenden moralischen Kapa-
zitäten dennoch nicht kommen, weil die Bande der Gemeinschaft, die zwischen
denjenigen bestehen, die gemeinsam an nicht mehr als einer Sprache, an einer
durch Massenmedien vermittelten Öffentlichkeit und an einer modernisierten Le­
benswelt teilhaben, für sich genommen zu schwach sind, um das Potential soli-
darischen Handelns zu entbinden. Wie ein Zugeständnis an den Zweifel, ob die
Kombination von Verfassungsgarantie plus Bürgermut (und die Synthese beider
zum „Verfassungspatriotismus“) nicht der Komplettierung durch ein Drittes be-

31 Vgl. dazu im Anschluß an Habermas Parsons sowie den amerikanischen Rechtstheoretiker


Lon Fuller D. Sciulli, „Voluntaristic Action as a Distinct Concept: Theoretical Foundations of
Societal Constitutionalism“, in: American Sociological Review 51 (1986), 743 – ​766.
Fessel und Bremse 67

darf, nämlich durch förderliche Assoziationsverhältnisse, liest sich jedenfalls die


folgende Formulierung des schon vertrauten Gedankens:

Jede universalistische Moral ist auf entgegenkommende Lebensformen angewiesen. Sie


bedarf einer gewissen Übereinstimmung mit Sozialisations- und Erziehungspraktiken,
welche in den Heranwachsenden stark internalisierte Gewissenskontrollen anlegen
und verhältnismäßig abstrakte Ich-Identitäten fördern. Eine universalistische Moral
bedarf auch einer gewissen Übereinstimmung mit solchen politischen und gesellschaft­
lichen Institutionen, in denen postkonventionelle Rechts- und Moralvorstellungen be-
reits verkörpert sind.32

Das lässt sich zumindest zwanglos in dem Sinne lesen, dass die „sozialintegrati-
ve Gewalt der Solidarität“33 sich nur dann gegen die „Gewalt“ der beiden anderen
Steuerungsressourcen, Geld und administrative Macht, durchsetzen kann, wenn
geeignete assoziative Kontexte, von denen sie ausgehen und die sie dann auch
überschreiten kann, der Solidarität eine relativ unbedrohte Entfaltungschance bie-
ten. Für die Plausibilität dieser Vermutung nur einige Anhaltspunkte:
Solidarität ist heute in vielen Problemkontexten nicht nur in der Sozialdimen-
sion, d. h. bei der fairen Berücksichtigung der Bedürfnisse von Zeitgenossen, son-
dern vor allem in der Zeitdimension prekär34, d. h. bei der unvoreingenommenen
Würdigung der Bedürfnisse zukünftiger Generationen, deren Lebenschancen
durch unser vorausgegangenes Handeln positiv und negativ berührt werden.
Wenn schon das schwache Band der Zeitgenossenschaft solidarisches Handeln of-
fenkundig oft nicht hinreichend motiviert, worauf sollte sich intertemporale Ge-
nossenschaft stützen ? Von Max Frisch stammt der Gedanke, dass der Horizont
unserer in die Zukunft gerichteten Solidarität durch den Umstand begrenzt sein
könnte, dass wir allenfalls unseren Urenkeln noch als Personen begegnen kön-
nen; jenseits von deren Generation entfällt, wenn wir allein im Kontext von Indi-
viduen und ihren Verwandtschaftsbeziehungen denken, jeder Anlass für die An-
spannung des moralischen Vermögens intertemporaler Solidarität, zumal sich die
Gegenwärtigen von den Sanktionen und dem moralischen Tadel der Nachgebore-
nen gänzlich unbetroffen fühlen können. Diese Gleichgültigkeit ändert sich, wenn
man im institutionellen Kontext der Nation denkt, deren fortbestehende Identität
die „Bewohner“ des Zeitpunktes t0 mit denen nahezu jeden zukünftigen Zeit-

32 J. Habermas, „Moral und Sittlichkeit …“, a. a. O., 1049; meine Hervorhebung.


33 J. Habermas, Die Neue Unübersichtlichkeit, a. a. O., 158.
34 U. K. Preuß, „Die Zukunft: Müllhalde der Gegenwart“, in: B. Guggenberger, C. Offe (Hrsg.),
An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel, Opladen
1984, 224 – ​239, H. Hofmann, „Langzeitrisiko und Verfassung. Eine Rechtsfrage der atomaren
Entsorgung“, in: Scheidewege 10 (1980), 448 – ​479.
68 Fessel und Bremse

punktes tn verknüpft und diese damit erst in den Kreis möglicher Destinatäre mo-
ralischen Handelns eintreten lässt. Ein ähnlicher Zusammenhang stellt sich ein,
wenn die Nachgeborenen als Teilhaber an einem göttlichen Heilsplan oder auch
nur – schon wesentlich beschränkter – als urteilskompetente Angehörige einer
Profession, einer wissenschaftlichen oder künstlerischen Disziplin usw. angesehen
werden, vor deren Urteil der heute Handelnde bestehen und ihnen einmal als ein
würdiger Vorfahre gelten möchte.
Insofern vermitteln Institutionen wie die einer religiösen Gemeinschaft, einer
Nation oder eines Berufsstandes die zeitliche Reichweite von Solidarität. Dasselbe
gilt im zeitlichen Querschnitt: geltende und institutionell ausgeformte Deutungen
des jeweils relevanten Universums von „Angehörigen“ präjudizieren etwa die Frage,
ob wir Tier- und Pflanzengattungen (oder gar individuelle Exem­plare derselben)
als Gegenstände instrumentellen Handelns oder im Gegenteil als Kreaturen in einer
göttlichen Schöpfung betrachten, die als Gegenstände eines moralisch verpflich-
tenden Mitgefühls in Frage kommen. Umgekehrt kann ein entsprechend restrik-
tiver Zuschnitt der organisationspolitischen Domäne einer Industriegewerk­schaft
dazu führen, dass die Probleme von Arbeitslosen, ja selbst von Teilzeitbeschäftig-
ten, völlig aus dem Blickfeld des verbandlichen Handelns ausgegrenzt bleiben, so
dass dann die Solidarität ihnen gegenüber eine Sache des – zugleich ineffektiven
und höchst riskanten – individuellen Engagements bleibt.
Schon der Begriff der „Betroffenen“, der ja das Universum aller derjenigen be-
zeichnet, deren Interessen und Argumente bei einer gegebenen Streitfrage faire
Berücksichtigung verdienen, ist nicht allein durch Analyse der Streitfrage selbst,
sondern nur mit Blick auf den Zuschnitt der institutionellen Arena zu klären,
durch die der Anspruch, „betroffen“ zu sein, jeweils vermittelt und begrenzt wird.
Vielleicht gibt es einen solchen Zusammenhang sogar in retrospektiver Hinsicht,
nämlich bei der historischen Beurteilung moralischer Fragen, die sich im wie im-
mer modifiziert fortbestehenden Bezugsrahmen einer nationalen, staatlich ver-
fassten Kontinuität anders stellen (lassen) als in der Außenperspektive dessen,
für den die verhandelte Geschichte nicht die eigene ist. Wenn dagegen, wie es im
spieltheoretisch modellierten Extremfall des „Gefangenen-Dilemmas“ vorgesehen
ist, die Interaktionspartner herrschaftlich geradezu perfekt dissoziiert und außer-
dem – wegen der in die Auszahlungsmatrix eingebauten Erwartungen und An­
reize – an der spontanen Ausbildung von Solidarität gehindert sind, ist der ana-
lytische Grenzfall eines assoziativen Kontextes erreicht, der moralisches Handeln
in extremer Weise entmutigt.
Assoziative Kontexte, auf deren Hintergrund sich Individuen als „zugehörig“
kodieren können, erfüllen selbst gewiss auch restriktive Funktionen, welche die
Kriterien einer universalistischen Moraltheorie weit verfehlen können; das ist der
Fall, wenn sie lokale, partikulare und milieubedingte Traditionen und Vorstellun-
Fessel und Bremse 69

gen von Sittlichkeit transportieren, die den Test ihrer Verallgemeinerungsfähig-


keit nicht bestehen können. Aber über diesem Vorbehalt darf ihre katalysatorische
Funktion nicht vollends unberücksichtigt bleiben: sie konstituieren Handlungen,
in denen einerseits – und sei es nur im engsten Kreise – Fragen nach Gerechtig-
keit und Solidarität des Handelns der Beteiligten überhaupt erst aufkommen35
und andererseits gegen untragbare Zumutungen und Überforderungen geschützt
werden können. Diese katalysatorische Funktion der – wie immer auch lokal be-
grenzten – Aktivierung von Kapazitäten des moralischen Urteils erfüllen die Ver-
bände und andere Institutionen der gesellschaftlichen Interessenrepräsentation
und -vermittlung dadurch, dass sie in sozialer, sachlicher und zeitlicher Hinsicht
Erwartungsstabilitäten und Vertrauensverhältnisse miterzeugen, deren Abwesen-
heit zu einer Überforderung moralischer Kapazitäten führen würde, deren Vor-
handensein aber nicht zwangsläufig zur dauernden Beschränkung dieser Kapazitä-
ten auf den Horizont der lokalen konkreten Sittlichkeit führen muss. Institutionen
und Verfahren „evozieren“ nach dem Modell eines „heimlichen Lehrplans“ be-
stimmte Präferenzordnungen, ohne sie doch manipulativ festzulegen oder pa-
ternalistisch vorzuentscheiden. Goodin spricht in diesem Zusammenhang von
„multiple preference orderings actually operative within the individual […] which
he applies differently according to the context […]. The social decision machinery
changes preferences in the process of aggregating them […]. An individual’s re-
sponse depends on the institutional environment in which the question is asked.“36
In sozialer Hinsicht können intermediäre Assoziationen innerhalb der bür-
gerlichen Gesellschaft sicherstellen, dass die Verbindlichkeit geltender Regeln in-
tern generalisiert wird, so dass niemand der Beteiligten befürchten muss, dass
sein eigenes regelgebundenes Handeln von anderen unerwidert bleibt oder von
ihnen ausgebeutet wird.37 In zeitlicher Hinsicht werden die Erwartungen inso-
fern stabilisiert, als Assoziationen die Grundlage für das Vertrauen zu schaffen
imstande sind, dass die gegenwärtigen Regeln und Präferenzen auch für die Zu-
kunft Geltung haben werden und insofern das zukünftige Selbst der Beteiligten
ihrem gegenwärtigen Selbst hinreichend ähnlich wird, um auch in zeitlicher Hin-
sicht unangenehme Überraschungen unter Kontrolle zu halten: man rechnet da-
mit, dass man sich „wiedersehen“ wird, und für diesen Fall wird viel darauf an-

35 Vgl. G. W. F. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, Paragraph 254 f.
36 R. E. Goodin, „Laundering Preferences“, in: J. Elster, A. Hylland (eds.), Foundations of Social
Choice Theory, Cambridge 1986, 75 – ​101, 87 f.
37 Dieses Bezugsproblem und die Möglichkeiten seiner Bewältigung durch Normen, Ver­träge
und Institutionen ist Gegenstand einer breiten „mikro-hobbesianischen“ Literatur. Vgl.
M. Olson Jr., The Logic of Collective Action, Cambridge 1965, E. Ullmann-Margalit, The Emer­
gence of Norms, Oxford 1977, R. Axelrod, The Evolution of Cooperation, New York 1984, und
M. Taylor, The Possibility of Cooperation, Cambridge 1987.
70 Fessel und Bremse

kommen, dass man noch „derselbe“ ist. Schließlich erfüllen in sachlicher Hinsicht
in­stitutionelle Träger kollektiven Handelns die Funktion, den Beteiligten überein-
stimmende und kognitiv hinreichend adäquate Realitätsdeutungen zur Verfügung
zu stellen und sie zur aufrichtigen (im Ggs. zur strategisch verfälschten) Mittei-
lung eigener Kenntnisse und Informationen anzuhalten; deren so gesicherte rela-
tive Verlässlichkeit erfüllt die Funktion, das Aufkommen moralischer Orientie-
rungen nicht unzumutbar riskant werden zu lassen.

Moralische Evaluation institutioneller Arrangements ?

Die Erinnerung an diese Potentiale von Assoziationen, moralischen Orientierun-


gen bei ihren Angehörigen sowohl zu fordern wie zu fördern, dient hier nur der
Beleuchtung des höchst unterschiedlichen Ausmaßes, in dem diese Funktionen
von verschiedenen institutionellen Arrangements der Aggregation von Interessen
und Präferenzen tatsächlich erfüllt werden. Denn die moralische Kapazität der
Individuen hängt nicht allein von den Strukturen ihrer Ich-Identität ab, die sie in
Sozialisationsprozessen erworben haben, und auch nicht allein von den rechtlich
institutionalisierten Rahmenregelungen der Verfassung; wieviel von dieser Kapa-
zität entwickelt wird und praktisch zur Geltung kommt, hängt von der Natur der
„Spiele“ ab, in welche die in der gegebenen Handlungssituation jeweils vorherr-
schenden Formen des kollektiven Handelns sie verwickeln.
Praktisch folgenreiche Motive der Hilfsbereitschaft dürften z. B. dort wir-
kungsvoller aktiviert werden, wo sie sowohl in direkter Konfrontation mit konkre-
ten Bedürftigkeiten anderer Menschen wie im Kontext der sichtbar praktizierten
Hilfsbereitschaft Dritter abgerufen wird, als dort, wo die Vermittlung zwischen
Helfer und Bedürfnis durch rechtliche, bürokratische, professionelle oder wohl-
fahrtsverbandliche Prozeduren zustande gebracht wird.38
Denn diese Prozeduren sind geeignet, die Motive potentieller Helfer mit dem
vierfachen Vorbehalt zu belasten, dass ihre tätige Hilfe wirkungslos (weil verein-
zelt) oder ineffektiv (weil unprofessionell) oder überflüssig (weil von „zuständigen

38 Vgl. zu den Motivationseffekten und Transaktionskosten sozialstaatlicher institutioneller


Arrangements R. G. Heinze, T. Olk, J. Hilbert, Der neue Sozialstaat. Analyse und Reform­
perspektiven, Freiburg 1988, C. Offe, „Democracy Against the Welfare State ? Structural Foun-
dation of Neoconservative Political Opportunities“, in: Political Theory 15 (1987), 501 – ​537 so-
wie allgemein J. Habermas, Die neue Unübersichtlichkeit, a. a. O., bes. 141 – ​163; freilich haben
diese Befunde auch zu explizit partikularistischen, nicht nur anti-bürokratischen, sondern
auch anti-egalitären Lösungsvorschlägen geführt; vgl. als Beispiel P. L. Berger, R. J. Neuhaus,
To Empower People. The Role of Mediating Structures in Public Policy, Washington 1977.
Fessel und Bremse 71

Stellen“ bereits in Regie genommen) oder schließlich ausbeutungsanfällig (weil


fehladressiert) sein könnte.
Praktisch folgenreiche Motive der Gerechtigkeit und Solidarität werden unter
den institutionellen Kontextbedingungen der politischen oder verbandlichen Öf-
fentlichkeit herausgefordert, während sie unter den Bedingungen des politischen
Wahlaktes in der Parteiendemokratie in geradezu idealerweise neutralisiert und
als unerheblich behandelt werden. Denn der Akt der geheimen und simultanen
Wahl konstituiert ein Spiel, in dem „ich“ nicht nur vor den Sanktionsdrohungen
aller „anderen“ geschützt bin, sondern auch zur verantwortlichen Stellungnahme
ihnen gegenüber weder Anlass noch Gelegenheit habe, während das Handeln aller
anderen mir im aggregierten Ergebnis erst dann bekannt wird, wenn mein eigener
Wahlakt bereits abgeschlossen ist und ich deshalb keine Gelegenheit mehr habe,
im Sinne des kooperativen Ergebnisses eines „assurance game“ auf das Handeln
der anderen zu reagieren. Die soziale, zeitliche und sachliche „Realabstraktion“,
die den Wähler überdies von den gewählten Personen, den von ihnen zu entschei-
denden Streitfragen und den während der Laufzeit des Mandats auftretenden zu-
künftigen Aktualitäten abtrennt, tut ein Übriges zur Etablierung eines „Spiels“,
das die Fähigkeit des Wählers, bei seiner Wahlentscheidung moralische Gesichts-
punkte zu beachten, individuell unterfordert und deswegen kollektiv entmutigt.
Eine praktisch folgenreiche verantwortliche Berücksichtigung der Verletzbar-
keit des menschlichen Lebens und seiner natürlichen Grundlagen wird gewiss in
einem bestimmten Umfang durch die rechtlichen Organisationsmittel der regula-
tiven Politik, etwa zum Schutz der Arbeitskraft, der Umwelt und der Gesundheit,
zustande gebracht. Es fragt sich jedoch, ob die moralischen Kapazitäten, die durch
diesen Modus der rechtsvermittelten Selbstbindung der Gesellschaft gelingen kön-
nen, nicht anderen und ebenso praktikablen institutionellen Arrangements39 un-
terlegen sind. Preuß hat in einer Studie über die Rationalitätsgrenzen rechtlicher
Verbürgung von Sicherheit gezeigt40, dass nach dem binären Schema des Rechts
alles nicht explizit Verbotene erlaubt ist und daher im Umweltrecht „technische
Grenzwerte […] die Funktion von Umweltverschmutzungsrechten“ haben; inso-
fern würde das regulative Recht seine Adressaten von der Reflexion auf die Ver-
antwortbarkeit ihrer Handlungen so lange ausdrücklich entlasten, wie diese un-
terhalb (der i. d. R. selber technisch, nicht normativ begründeten) Grenzwerte
bleiben; und auch oberhalb dieser Grenze besteht, solange jedenfalls Strafbestim-

39 Etwa verhandlungsförmig erzielten Selbstbeschränkungsabkommen; vgl. dazu H. Voelzkow,


Organisierte Wirtschaftsinteressen in der Umweltpolitik. Eine Untersuchung über ordnungs­
politische Optionen einer Reorganisation des Verbandswesens, unv. Forschungsbericht, Biele-
feld 1985.
40 U. K. Preuß, „Sicherheit durch Recht – Rationalitätsgrenzen eines Konzepts“, in: Kritische
Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 3 (1988), H. 4 (im Erscheinen).
72 Fessel und Bremse

mungen (und Vollzugswahrscheinlichkeiten) nicht wirklich prohibitiver Natur


sind, Raum für moralisch neutralisierte, unvorhaltbare Kostenkalküle. Eine sol-
che Konstruktion ist ersichtlich geeignet, das Niveau der Regulierung von „ge-
sellschaftlichen Kontexten, Wahrscheinlichkeitsannahmen, Werten und Interes­
sen und ihrer Reflexion in einem […] gesellschaftlichen Diskurs“ abzuschneiden
und die „Verständigung über das von der Gesellschaft vernünftigerweise einzuge-
hende Risiko“ in höherem Maße als verzichtbar erscheinen zu lassen, als dies bei
alternativen Formen der Regulierung möglicherweise der Fall ist.
Praktisch folgenreiche Motive der Gerechtigkeit und Solidarität sowie der so-
ziale, sachliche und zeitliche Anwendungsradius, auf den sich diese Motive er-
strecken, hängen speziell auch bei der gewerkschaftlichen Vertretung von Arbeit-
nehmerinteressen von den konkreten Formen ab, in denen der Klassenkonflikt
institutionalisiert ist. Dafür ist ein Vergleich der westeuropäischen Gewerkschafts-
systeme instruktiv. In dem einen Extremfall, dem britischen, finden wir ein locker
föderiertes System von Berufs- und Sektorgewerkschaften, die zudem in sachli-
cher Hinsicht, also hinsichtlich der thematischen Domäne, in der sie als Reprä-
sentanten auftreten, fast ausschließlich auf distributive Interessen ihrer Mitglieder
an Reallohn- und Beschäftigungssicherung beschränkt sind. Da sie miteinander
partiell um Mitglieder konkurrieren, sind sie zu langfristigen („investiven“) ta-
rifpolitischen Strategien nicht in der Lage, weil im Konfliktfall die Sicherung des
Mitgliederbestandes stets den Vorrang behält. Das unter diesen institutionellen
Parametern ebenso erwartbare wie tragische Ergebnis ist die nahezu perfekte Un-
fähigkeit der britischen Gewerkschaftsbewegung, „social contracts“ einzugehen
und einzuhalten, sich als Sachwalter allgemeiner politisch-moralischer Forderun-
gen zu profilieren und – bei wachsender Wehrlosigkeit gegenüber den Angrif-
fen einer konservativen Regierungspolitik – von der gewerkschaftlichen Macht
einen anderen Gebrauch zu machen als einen, der diese dann (z. B. in der Druck­
industrie und im Kohlenbergbau) in alsbald manifest kontraproduktiven Ausbrü-
chen lokaler Militanz verpuffen lässt.41 Am anderen Ende des entsprechenden
Kontinuums steht das schwedische System der industriellen Beziehungen, das mit
den Elementen der hochzentralisierten und explizit „solidarischen“ Lohnpolitik
der Gewerkschaften, eines im Verbund mit der (regierenden) Sozialdemokratie
implementierten Programms der egalitären und „aktiven“ Arbeitsmarkt-, Berufs-
bildungs-, Sozial- und Steuerpolitik sowie einer ausgeprägten produktions- (und
nicht nur distributions-)politischen Agenda der Gewerkschaften so beschaffen ist,
dass moralische Fragen der Fortentwicklung der gesellschaftlichen Verhältnisse

41 Vgl. W. Streeck, „Staatliche Ordnungspolitik und industrielle Beziehungen …“, in: Politische
Vierteljahresschrift, Sonderheft 9 (1978), 106 – ​139 sowie F. W. Scharpf, Sozialdemokratische
Krisenpolitik in Europa, Frankfurt/M. 97 – ​117, 242 ff.
Fessel und Bremse 73

nach anspruchsvollen Maßstäben der Solidarität, Gerechtigkeit und Verantwor-


tung ebenso zwanglos wie zwangsläufig ins Blickfeld der gewerkschaftlichen und
öffentlichen Erörterung gelangen.42
Die Leistungsfähigkeit des mit diesen Beispielen knapp illustrierten institutio-
nalistischen Analysemodells darf freilich nicht überschätzt werden. Die „Gewalt“
der institutionellen Strukturen, die im Zwischenbereich zwischen dem individuel-
len Bürger und der globalen Verfassungsordnung zur Geltung kommt, macht sich
negativ wohl stärker als positiv bemerkbar: „ungünstige“ institutionelle Kontex-
te inhibieren das Aufkommen moralischer Diskurse relativ zuverlässig, während
„günstige“ Bedingungen ihr Entstehen keineswegs gewährleisten, sondern – hier-
in ähnlich dem in die sprachliche Kommunikation eingebauten Verständigungs-
telos  – allenfalls die Rolle einer „schwachen Nötigung“ spielen. Deshalb kann
die sozialwissenschaftliche Analyse auf die Ergänzung von institutionellen durch
handlungsorientierte Ansätze43 gewiss nicht verzichten.
Aber selbst ein strikt nachgewiesenes positives Determinationsverhältnis zwi-
schen institutionellen Strukturen und Assoziationsverhältnissen einerseits und
dem Grade, in dem die in ihnen stattfindenden Entscheidungen dem Maßstab
des Universalisierungsgrundsatzes genügen, würde nicht zwingend und folgen-
reich auf die Empfehlung für ein bestimmtes institutionelles „Design“ hinauslau-
fen, also auf den Entwurf einer nach den genannten Kriterien und für bestimmte
Interessen, Akteure und Konflikte idealerweise „passenden“ sektoralen „Verfas-
sung“. Denn eine solche Verfassung würde ohnehin zur institutionellen Realität
nur in einem ebenso blassen Verhältnis stehen wie die Beschlussvorlage für einen
Wiederaufforstungsplan zu einem regelrechten Wald.
„Bessere“ institutionelle Arrangements sind nur höchst eingeschränkt strate-
gisch durchsetzbar; dadurch unterscheiden sie sich von Organisationen. Der ge-
eignete Zugang zur Veränderung von Institutionen ist, wie Scharpf treffend unter-
schieden hat, das „institutional gardening“, nicht das „institutional engineering“.
Das liegt zum einen an der „path-dependency“ der Entwicklung nationaler und
sektoraler institutioneller Ordnungen: jeder einmal eingeschlagene Weg de­gradiert
jeden anderen, der anfangs einmal ebenso in Frage gekommen wäre, zum Abweg,
weil – je länger, desto mehr – die Kosten des Übergangs durch ungebahntes Gelän-
de führen und daher abschreckend hoch sind. Aber dieser „Konservatismus aus
Komplexität“ ist nicht die einzige Erklärung für die Nicht-Kontingenz eta­blierter

42 Vgl. U. Himmelstrand et al., Beyond Welfare Capitalism. Issues, Actors and Forces in Societal
Change, London 1981, R. Meidner, A. Hedborg, Modell Schweden. Erfahrungen einer Wohl­
fahrtsgesellschaft, Frankfurt/M. 1984.
43 Vgl. F. W. Scharpf, „Decision Rules, Decision Styles, and Policy Choices“, Max-Planck-Insti-
tut für Gesellschaftsforschung, Discussion Paper 88/3, Köln 1988.
74 Fessel und Bremse

Assoziationsmuster und eingespielter Verfahrensweisen. Ebenso wichtig ist, wie


sich gerade am Beispiel der institutionellen Ordnung von industriellen Beziehun-
gen zeigen ließe, der Faktor der sozialen Macht. Verfasste soziale Gruppen bzw.
Interessenkategorien verlieren häufig, sobald sie zulassen, dass ihren Zielen und
Strategien gegenüber universalistische Rechtfertigungsforderungen und Kriterien
der verantwortlichen Selbstbindung geltend gemacht werden, an Flexibilität und
damit an Durchsetzungschancen gegenüber ihren Handlungspartnern, Gegnern
und Mitgliedern.44 Würden etwa Gewerkschaften sich an der produktionspoli-
tischen Front (bei der Frage nach Standort, technischer Auslegung, Arbeitspro-
duktivität, externen Effekten der Produktion) und an der verbraucherpolitischen
Front (bei der Frage nach Gebrauchswert und Unschädlichkeit der Erzeugnisse)
ebenso starkmachen wie in ihrer angestammten distributionspoliti­schen Domäne,
so würde die Hereinnahme der dann akut werdenden Abwägungsprobleme der
Gerechtigkeit und der (weitgespannten, auch internationalen und intertempo-
ralen) Solidarität sie augenblicklich als kollektive Akteure insofern schwächen, als
mit dem Gewinn an Reflexion ein Verlust an strategischer Rationalität und Bere-
chenbarkeit (für die Interessengegner wie für die eigene Basis) einhergehen wür-
de. Dies gilt zumal dann, wenn den Gewerkschaften auf der Seite der Arbeitgeber
Verbände gegenüberstehen, die ohnehin strukturell in der Lage sind, sich die Zu-
mutung einer unvoreingenommenen Prüfung moralischer Fragen mit Verweis auf
die ökonomische Rationalität, den internationalen Wettbewerb und die Rechts-
grundlagen des Privateigentums und der Investitionsautonomie wirksam zu ver-
bitten.45 Wegen dieser Macht-Implikationen können sich nur sehr starke Gewerk-
schaften (die etwa in Schweden eine sozialdemokratische Regierung im Rücken
haben oder in Italien eine kommunistische Regionalregierung) leisten, ihre Politik
mehr oder weniger vorbehaltlos für normprüfende Diskurse freizugeben – oder
auf der anderen Seite sehr schwache Gruppierungen vom Typus fundamentalisti-
scher Sekten, die auf dem Felde der Macht ohnehin nichts zu bestellen haben und
dann diese Not durch Tugend kompensieren, ohne dafür Opportunitätskosten auf
sich nehmen zu müssen.
Insofern sind auch die Machtbeziehungen sozialer Klassen dafür maßgeblich,
ob sich Institutionen ausbilden können, die ihrerseits der Einlösung von Forde-
rungen der Diskursethik „entgegenkommen“. Darüber hinaus sind die institutio-
nellen Formen der Assoziation, Interessenaggregation und Konfliktregelung einer

44 Aus diesem Dilemma dürfte sich auch die Schärfe der „Lafontaine-Debatte“ innerhalb der
deutschen Gewerkschaften und der Sozialdemokratie im Jahre 1988 erklären.
45 C. Offe, H. Wiesenthal, „Two Logics of Collective Action. Theoretical Notes on Social Class
and Organizational Form“, in: C. Offe, Disorganized Capitalism, Oxford 1985, 170 – ​220 sowie
kritisch dazu: W. Streeck, „Interest Heterogeneity and Organizing Capacity: Two Class Log-
ics of Collective Action ?“, in: Festschrift für G. Lehmbruch.
Fessel und Bremse 75

Gesellschaft, in denen die Individuen ihre Zugehörigkeiten und Gegensätze ko-


dieren, zwar nur in engen Grenzen für politische Gesetzgebung und Planung ver-
fügbar, dafür aber um so stärker den destabilisierenden Herausforderungen des
sozialstrukturellen und kulturellen Wandels ausgesetzt. Institutionen müssen zu
der Sozial-, Interessen- und Wertstruktur „passen“, die sie in ihrer relevanten Um-
welt antreffen und die sie verkörpern und verfassen sollen – sonst trocknen sie aus
und werden so unplausibel, wie es sich an traditionellen Sportvereinen, die sich
im Umkreis einer großstädtischen Mittelschichtkultur mit ihren kommerziellen
Fitness-Centers halten wollen, illustrieren, lässt – oder auch an sozialdemokrati-
schen Ortsvereinen, großfamilialen Verwandtschaftsnetzen, akademischen Stan-
desgesellschaften oder einer Institution wie der des arbeitsfreien Sonntags.46 Sol-
che Strukturwandlungen nötigen die Eliten, Mitglieder und ideellen Interessenten
solcher Assoziationsformen zur dauernden reflexiven Suche nach Auswegen und
Erneuerungsmöglichkeiten.
Ein Standardproblem bei diesen endogen provozierten Suchbewegungen be-
steht in der Absorption und Verknüpfung heterogener Elemente, die nur dann ge-
lingen kann, wenn assoziative Strukturen sich selbst in geeigneter Weise umbil­den.
Das bedeutet in negativer Hinsicht, dass sie aufhören, sich sozial und thematisch
auf scharf abgegrenzte Ausschnitte im System der gesellschaftlichen Arbeitstei-
lung zu spezialisieren, und dass sie Erfordernisse an ideologischem Konsens und
kultureller Homogenität abschwächen. Positiv können solche – organisationspoli-
tisch u. U. durchaus schmerzhaften – Umbildungen zu intern pluralisierten Net-
zen und Koalitionen führen, die sich selbst gegenüber jeder konkreten sozialen
Basis „abstrahieren“, indem sie die Mischung von Motiven nicht nur zulassen,
sondern fördern.47
Die Dynamik dieser allenthalben beobachtbaren Suchprozesse könnte, wie
ich meine, von den moraltheoretischen Argumenten der Diskursethik sowohl
beflügelt wie rationalisiert werden, wenn diese sich zu institutionellen Analysen
hin öffnet und insbesondere den philosophischen Begriff der Lebenswelt sozio-
logisch zu kartographieren beginnt. So könnte ein genauerer Blick auf kon­krete

46 Vgl. für eine überzeugende Analyse der politischen Folgen des Erosionsdrucks, dem die-
se und andere Institutionen ausgesetzt sind, v. a. W. Streeck, „Vielfalt und Interdependenz.
Überlegungen zur Rolle von intermediären Organisationen in sich ändernden Umwelten“,
in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 39 (1987), 471 – ​495.
47 Dieses Rationalitätskonzept kollektiver Akteure ist im Hinblick auf verschiedene Institutio-
nen von H. Wiesenthal analysiert worden. Vgl. H. Wiesenthal, Strategie und Illusion. Ratio­
nalitätsgrenzen kollektiver Akteure am Beispiel der Arbeitszeitpolitik 1980 – ​1985, Frankfurt/M.
1987, bes. 332 ff. („Verzicht auf eine falsche Homogenitätsunterstellung“) sowie ders., „Öko-
logischer Konsum – ein Allgemeininteresse ohne Mobilisierungskraft ?“, unv. Ms. Bielefeld
1988.
76 Fessel und Bremse

Institutionen der Interessenvermittlung und politischen Willensbildung die dis-


kursethische Perspektive für eine Differentialdiagnose fruchtbar machen, aus der
sich ergeben würde, welche institutionellen Arrangements unter den gegebenen
Strukturen und Bedingungen der gesellschaftlichen Arbeitsteilung den Krite-
rien von Fairness, Gerechtigkeit und Solidarität aus welchen Gründen mehr „ent-
gegenkommen“ als welche anderen Arrangements. Welche assoziativen Kontex-
te kommen, paradox gefragt, der Entfaltung einer de-kontextuierten moralischen
Urteilsfähigkeit eher zugute als andere ? Ohne eine solche Evaluation von Assozia-
tionsverhältnissen, so scheint es, bliebe das kritische Potential der Diskursethik
unausgeschöpft.
Moderne „Barbarei“:
Der Naturzustand im Kleinformat ? (1996)
4

In Fachlexika und Handbüchern findet man den Begriff der Barbarei kaum, am
wenigsten in sozialwissenschaftlichen. Wo über die Begriffsgeschichte berichtet
wird, ergibt sich eine vielfältig verzweigte Semantik. Am Anfang der griechischen
Verwendung bei Homer und Herodot sind die Barbaren Menschen fremder Spra-
che – die Sprachfremden, mit denen wir uns weder in ihrer noch in unserer Spra-
che verständigen können. Dabei hatten die Griechen die Bewohner Kleinasiens,
vor allem aber die Perser im Sinn. Die Fremdheit der Sprache und des religiösen
Kultus als Kennzeichen barbarischer Lebensweise wurde zunächst nicht in herab­
setzender Bedeutung verwendet – Homer wie Herodot lassen sogar, wie ein Philo-
loge feststellt, gelegentlich einen „eigentümlichen Hang zur Idealisierung der Bar-
baren“ erkennen. Paulus (1. Kor. 14,11) warnt die Gemeinde vor „Zungenrednern“
und vergleicht sie mit Barbaren („Menschen aus wildfremdem Volk“); er meint
damit jene religiösen Sonderlinge, die Gott in einer Art Privatsprache verehren,
die den Mitgläubigen „Erbauung“ und „geistliche Erkenntnis“ vorenthält und da-
durch die Gemeinschaft der Gläubigen untergräbt.
Eine eindeutig negative Färbung nimmt die Bezeichnung „Barbaren“ im Grie-
chischen erst seit der Zeit des Xerxes und im Zuge der militärischen Konfronta-
tion zwischen Griechen und Persern an. Seit dem 4. vorchristlichen Jahrhundert
bildet sich eine Bedeutung heraus, die mit Adjektiven wie unzivilisiert, unkulti-
viert, wild („savage“ und „ferocious“), ignorant, fremd, grausam, inhuman um-
schrieben wird.
Bei den Römern wird der Barbar dann in der Kaiserzeit zum Teil gleichbedeu-
tend mit dem militärischen Fremdarbeiter: die Barbaren sind die in den auswärti-
gen Provinzen des Imperiums und ihren nationes angeworbenen Söldner.
Es ist dieses Bedeutungsfeld, das von einer klassizistisch orientierten pessi­
mistischen politischen Anthropologie der frühen Moderne, vor allem in Frank-
reich, wiederentdeckt und in den philosophischen, juristischen und ästhetischen

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 77
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_4
78 Moderne „Barbarei“

Diskurs eingeführt wird. Baudelaire erörtert die Frage der „éternelle et incorri-
gible barbarie de l’homme“, und die Sozialisten (Jean Jaurès, daran anschließend
auch Rosa Luxemburg) treten am Vorabend des Ersten Weltkriegs unter dem
Kampfruf „socialisme ou barbarie“ an. Gleichzeitig schreibt das französische Kri-
minalrecht (Code pénal) verschärfte Strafen für den Fall vor, dass ein Angriff auf
Leib und Leben in „barbarischer“ Weise, das heißt unter „emploi des tortures cor-
porelles“, ausgeführt worden ist.1
Über diese französische Verwendung des 19. und frühen 20. Jahrhunderts hat
der Begriff der Barbarei nach dem Zweiten Weltkrieg auf breiter Front Eingang
gefunden in die Sprache der deutschen Zeitgeschichte und Zeitdiagnostik, wo er,
vor allem im Hinblick auf die systematische Judenvernichtung während des Krie-
ges, zur Kennzeichnung eines äußersten Gegenpols zum vermeintlichen Normal-
zustand von Zivilisation und Modernität verwendet wird.
Daran ist sozialwissenschaftlich die implizite zivilisationspessimistische Hy-
pothese von größtem Interesse: Je mehr zivilisatorische Fortschritte es gegeben
hat, desto größer wird nicht nur (aus trivialen logischen Gründen: weil einfach
die Fallhöhe größer geworden ist) die Möglichkeit eines Absturzes in die Barbarei,
sondern aus beunruhigend rätselhaften empirischen Gründen auch die Wahr-
scheinlichkeit eines solchen Absturzes. Barbarei und Zivilisation werden in dieser
von Adorno und Bauman begründeten Sicht zu dialektisch vermittelten, wechsel-
seitig konstitutiven Gegensätzen.2
Was Sozialwissenschaftler hier ausrichten können, beschränkt sich auf den
Versuch, begriff‌liche Distinktionen einzuführen. Sie hoffen dabei nicht auf „Lö-
sungen“, allenfalls auf partielle Erklärungen, und vor allem darauf, durch Verbrei-
tung triftiger Distinktionen einen günstigen Einfluss auf das Niveau der De­batte
nehmen zu können, der akademischen wie der außerakademischen. In diesem
Sinne werde ich versuchen, (1) zwei Arten von Barbarei zu unterscheiden, (2) in-
nerhalb des zweiten Typus auf Makro- vs. Mikrophänomene einzugehen und

1 Zur Konfusion trägt weiter bei, dass in der französischen und älteren deutschen Termino-
logie der Ausdruck „berberie“ bzw. „Barbarei“ (engl. „Barbary“) als geographische Sammel-
bezeichnung der von den Berbern bewohnten Länder Nordafrikas (Libyen, Tunesien, Alge-
rien, Marokko) dient. Diese Bezeichnung für die heute noch halbnomadischen Ureinwohner
Nordafrikas, deren Siedlungsgebiete im 7. Jahrhundert von den Arabern kolonisiert wurden,
wird auf eine arabische Wurzel („barbar“) zurückgeführt. Interessant daran ist allenfalls der
freilich etymologisch und semantisch ungeklärte Umstand, dass im Deutschen das Wort
„Berber“ auch zur Benennung und (stolzen) Selbstbezeichnung von nicht-sesshaften Stadt-
und Landstreichern dient.
2 Das ist ersichtlich eine These, die sich durch ihre eigene Radikalität uninteressant macht.
Denn sollten ihre Vertreter recht haben mit der deterministischen Behauptung eines zivili-
satorischen Autodestruktionsprogramms und der Aussichtslosigkeit aller Versuche der Ge-
gensteuerung – was bliebe dann noch zu diskutieren ?
Moderne „Barbarei“ 79

(3) drei Erklärungshypothesen für das Auftreten von „Mikro-Naturzuständen“ zu


skizzieren.

Eine Durchsicht von 540 Buchtiteln, die im 19. und 20 Jahrhundert in diversen
europäischen Sprachen erschienen sind und den Begriff „Barbarei“ enthalten,
führt neben (und lange vor) dem für uns paradigmatischen Fall der vom natio-
nalsozialistischen Staat betriebenen Massenmorde zu der folgenden (ganz unvoll-
ständigen) Liste von Zuständen, Phänomenen, Epochen und Handlungen, die von
den jeweiligen Autoren als „barbarisch“ qualifiziert werden:

■■ Anarchismus
■■ Antisemitismus
■■ argentinische Militärdiktatur
■■ ästhetische Qualität von Gebrauchsmöbeln in Krankenhäusern und anderen
öffentlichen Einrichtungen
■■ aztekische Zivilisation
■■ Bolschewismus
■■ Burenkrieg
■■ Bürgerkrieg allgemein, besonders Bosnien
■■ die Beschränkung des Freihandels durch Schutzzölle
■■ Frühgeschichte der Menschheit (Morgan)
■■ Gallizismen in der kastilianischen Sprache („una lengua que se corrompe es
siempre indicio de una sociedad corrompida“)
■■ grausame Haftbedingungen
■■ Heidentum
■■ indianische Kriegspraktiken
■■ jüdische Ernährungsvorschriften
■■ Kolonialherrschaft
■■ Kriegsverbrechen
■■ Megastädte
■■ Militarismus
■■ Missachtung grammatischer Regeln
■■ nicht-metrische Maße und Gewichte
■■ nicht-vegetarische Ernährung („meat is murder“)
■■ politische Kultur der Ostdeutschen nach 1990
■■ Polygamie
■■ Praxis oder Tolerierung der Abtreibung
80 Moderne „Barbarei“

■■ Protestantismus
■■ die Prügelstrafe („caning“) im Strafvollzug der Republik Singapur
■■ Rassismus
■■ Sklaverei
■■ staatliche Diskriminierung von Homosexualität
■■ Terrorismus
■■ Todesstrafe
■■ Totalitarismus
■■ Umweltzerstörung
■■ Verwahrlosungserscheinungen aus pastoraltheologischer Sicht
■■ viktorianische Sexualmoral
■■ zwanzigstes Jahrhundert.

Gemeinsam ist diesen Phänomenen allenfalls ein Bezug auf die Verletzung, Zer-
störung oder Missachtung von Kategorien physischer und symbolischer Integrität
und kultureller Identität. Die „Barbaren“ sehen anders aus, kleiden und ernähren
sich anders, haben andere sexuelle Regeln, wohnen an anderem Ort, reden anders
usw.; oder sie verletzen durch ihr Handeln die für „uns“ geltenden Regeln phy-
sischer und symbolischer Integrität, insbesondere in „grausamer“, „wilder“ oder
„gewalttätiger“ Weise. Der Begriff des Barbaren markiert ein krasses Gefälle zwi-
schen „uns“ und „ihnen“ und moniert die Verletzung „unserer“ zivilisatorischen
und ästhetischen Mindeststandards durch „sie“.
„Barbarei“ ist also kein eingeführter soziologischer Begriff, und es fragt sich
angesichts dieser Vielfalt der Verwendungen, ob sich die Mühe überhaupt lohnen
könnte, ihn zu einem solchen zuzuspitzen. Es handelt sich, so scheint es, eher um
einen Sammelbegriff für das den Beobachter jeweils erschreckende Jenseits sozia-
ler Phänomene. Oder schlicht um eine Passepartout-Phrase zum Zwecke negati-
ver Dramatisierung ? Dieser Eindruck verflüchtigt sich, wenn man sieht, dass sich
beim Versuch der Klassifikation „barbarischer“ Phänomene eine überraschend
klare Zweiteilung ergibt. Wir können von einer externen und einer internen Ver-
wendung des Begriffes sprechen – oder von einer Barbarei vor der Zivilisation und
einer nach der Zivilisation.
(1) Bei externer Verwendung sind die Barbaren alle diejenigen, die „nicht da-
zugehören“. Die binäre Logik des Begriffs ist die der Exklusion von Interaktion,
der Verweigerung von Reziprozitätsnormen gegenüber den „Barbaren“, die an der
Zivilisation dessen, der sie so bezeichnet, nicht teilhaben.3 „Barbaren“ sind dieje-
nigen, mit denen ein mehr als punktueller Kontakt nicht in Betracht kommt. Un-

3 Noch Adorno (1969, S. 87 ff.) sieht die Gefahr der Barbarei unter der Landbevölkerung als
größer an als in den Städten und macht sich Gedanken über Initiativen zur „Entbarbarisie-
Moderne „Barbarei“ 81

sere Sprache und unsere Sitten sind ihnen fremd und umgekehrt uns ihre. Falls
es doch zu einem Kontakt kommt, dann kann und muss dieser notgedrungen
ungeregelt bleiben. Weiterer Kontakt ist nicht zu erwarten; es gibt kein „Gesetz
des Wiedersehens“. Man kann deshalb andere Personen, insofern sie „Barbaren“
sind, nicht als Personen, sondern darf sie als „Sache“ behandeln – sei es, dass man
sie zum Gegenstand zivilisationsmissionarischer pädagogischer Anstrengungen
macht, sei es, dass man sich für berechtigt hält, ihre Rechte und ihre körperliche
Verletzbarkeit zu ignorieren. Barbaren sind die, die uns nichts angehen. „Barbaren“
sind ein historisches und geographisches Phänomen: sie sind an einem weit ent-
fernten anderen Ort zu Hause. Oder sie gehören – vor allem in evolutionstheo-
retischer Sicht – einer fernen Zeit an, nämlich den Anfängen der menschlichen
Geschichte. Immer ist hier „Barbarei“ gleichbedeutend mit der Markierung von
Punkten in Raum und Zeit, an der „unsere“ Vorstellungen von Zivilität (noch)
keine Geltung hatten oder haben. Wenn dieser außerhalb „unseres“ Territori-
ums gelegene Ort überhaupt entdeckt, betreten und kolonisiert wird, dann mit
der Konsequenz der zumindest jederzeit in Betracht kommenden physischen Ver-
nichtung von „Ureinwohnern“ und ihres Territoriums, das eigentumsrechtlich als
„terra nullius“ gilt. Die Barbaren sind das soziale Nullum, die „gooks“ der Viet-
nam-Filme wie Platoon.
(2) Die Differenz, die der Begriff der Barbarei immer zwischen der ersten und
der dritten Person Plural markiert, bleibt auch dann erhalten, wenn von dersel-
ben Gruppe die Rede ist, die einmal („wir“) zivilisatorische Standards setzt und
verteidigt und dann doch („sie“) zu Teilen oder zu einem anderen Zeitpunkt hin-
ter diese Maßstäbe zurückfällt. Bei interner, zeitdiagnostisch-selbstkritischer Ver-
wendung bezeichnet der Begriff die Selbstaufhebung von Zivilität, einen plötzli-
chen4 Rückfall. Barbaren sind alle diejenigen, welche die normativen Prämissen
gemeinsamer Zugehörigkeit fallenlassen und verraten. Diese Prämissen bestehen
in der zugemuteten Pflicht, vom Anderssein der anderen zu abstrahieren. Diese
Pflicht wird zum Beispiel durch „barbarische“ Arten der Bestrafung verletzt, näm-
lich dann, wenn jemand nur deshalb, weil er bestimmte Eigenschaften aufweist
oder inkriminierte Handlungen begangen hat, auf Dauer oder in demütigender
Weise physisch oder symbolisch aus der Rechts- und Zivilisationsgemeinschaft
achtenswerter Personen ausgestoßen und wie ein fremdes Ding behandelt wird.
Barbaren in diesem „internen“ Sinne sind diejenigen, die andere Menschen als

rung auf dem platten Land“. Dasselbe Motiv der „De-Urbanisierung“ als Quelle der Barbarei
bei Weber 1989/1924.
4 Eine Asymmetrie zwischen zivilisierenden und de-zivilisierenden Prozessen besteht offen-
sichtlich darin, dass jene langsam und stetig verlaufen, diese aber plötzlich und abrupt. Vgl.
Mennell 1990, S. 215.
82 Moderne „Barbarei“

Barbaren (im soeben skizzierten „externen“ Sinne) ansehen und behandeln, ob-
wohl sie mit ihnen in sozialem Verkehr stehen, das heißt einer zuvor beiderseits
anerkannten faktischen und rechtlichen Beziehung gemeinsamer Zugehörigkeit.
In diesem Sinne ist Barbarei ein hier und jetzt, nicht ein fernab oder in grauer
Vorzeit stattfindendes Phänomen. Und es handelt sich um ein modernes Phäno-
men, insofern Nationalstaat und Arbeitsmarkt, Welthandel und transnationale Re-
gimes, die Globalisierung von Kultur und Kommunikation moderne Phäno­mene
sind, welche die Kreise der faktischen Inklusion beständig ausgedehnt haben und
dadurch erst die Gelegenheit bzw. Versuchung zu „barbarischem“ Handeln, zur
inneren Exklusion schaffen – zur Aufkündigung einer schon praktizierten Ge-
meinsamkeit von Sprache, Rechten und Sitten.5 In einer Welt, in der es keine „wil-
den“ Völkerschaften mehr gibt, werden diejenigen zu Barbaren, welche die innere
Exklusion6 betreiben, indem sie faktisch Zugehöriges zu etwas Nichtswürdigem
und Fremdem erklären.
Man kann also wohl in begriffsgeschichtlich-semantischer Abfolge zwei Kon-
stellationen unterscheiden, die der Begriff des „Barbaren“ oder der „Barbarei“
markiert: Barbaren sind die radikal Anderen – zu ihnen besteht das Verhältnis der
Sprachfremdheit und Unmöglichkeit der Verständigung bei zunächst durchaus
ambivalenter Bewertung der Fremden durch „uns“. Zu einer eindeutigen Bewer-
tung gibt es anfangs kaum Anlass, solange die Berührung mit den Fremden eine
zufällige und punktuelle ist. Die Fremden werden erst inferior oder sogar Feinde,
wenn sie „uns“ angreifen oder sich unseren Expansionsbestrebungen widersetzen.
Ihre militärische und physische Vernichtung ist von „unseren“ zivilisatorischen
Normen nicht untersagt, eben weil die Opfer der Vernichtung diese Normen nicht
teilen und deshalb außerhalb des Schutzbereiches unserer Normen stehen.
Zu Barbaren werden wir selbst, wenn wir unsere eigene Sprache gleichsam ver-
lernen. Barbaren sind die abgespaltenen Teile unseres kollektiven Selbst, die trotz
des erreichten Standes der Interdependenz, der Rechts- und Interessengleichheit
andere (sei es durch ihr Handeln, sei es durch ihr Unterlassen) als „Wilde“ aus-
grenzen und behandeln. Dieser interne Begriff der Barbarei suggeriert eine drei-
polige Konstellation von Beobachter, Täter und Opfer: Wir, die Beobachter, be-

5 Weber (1989/1924, S. 289 ff.) spricht davon, dass „die Barbarei längst von innen heraus ge-
siegt hatte“, von einer endogenen „Kulturdämmerung“, der „inneren Selbstauflösung einer
alten Kultur“ usw. „Barbarei“ ist hier also das Ergebnis von Verfall und Verfehlung.
6 In dem 1933 geschriebenen Denkbild „Erfahrung und Armut“ entwickelt Walter Benjamin
(GS, Bd. II, 1, S. 213 ff.) einen „positiven Begriff des Barbarentums“, der einen Aspekt dieser
inneren Exklusion als Merkmal moderner Gesellschaften und ihrer Ästhetik hervorhebt. Für
Benjamin ist das „neue Barbarentum“ durch Erfahrungs- und Erinnerungsverlust und die
Aktualitätsverfallenheit gekennzeichnet: in Kunst und Leben werden die „Opfergaben der
Vergangenheit“ und das „Menschheitserbe“ zur Spurlosigkeit verdammt.
Moderne „Barbarei“ 83

handeln (zum Beispiel in der Einstellung der Kritik oder Reue) andere (die Täter)
als anders (nämlich als Barbaren), weil diese gegenüber dritten Anderen (den Op-
fern) die Bestimmungen eines schon bestehenden Zivilisationsvertrages gebro-
chen haben. So hat offenbar der Begriff des Barbaren die Position im Handlungs-
schema gewechselt. Barbarisch sind nicht die Fremden, die mit den grausamen
Sitten; sondern „barbarisch“ sind die, die als Ergebnis eines negativ-regressiven
Lernprozesses einen erreichten Stand der Zivilisierung verletzen und andere, die
keineswegs a limine „fremd“ und „grausam“ sind, so behandeln, als wären sie es.
Moderne Barbaren sind die, die andere mit allen Konsequenzen für vormoderne
Barbaren erklären.
Was sich dabei abspielt, ist die Betäubung des Sinnes für die elementare Un-
zulässigkeit von Handlungen und Unterlassungen7, welche die physische und sym-
bolische Integrität anderer Menschen verletzen, die als faktische Teilhaber an ei-
nem zivilisatorischen Gefüge von Interaktionen und Normen durchaus Anspruch
auf den Schutz dieser Normen haben. Es geschieht etwas – und alle tun dann so,
als wäre nichts gewesen. Unter moderner Barbarei könnte man eine eigentüm-
liche Unempfindlichkeit gegenüber Normverletzungen verstehen, die Gleichgül-
tigkeit gegenüber „eigentlich“ geltenden Ansprüchen anderer auf Integrität und
Anerkennung. In diesem Sinne können „barbarisch“ nicht nur Handlungen, son-
dern sehr wohl auch Unterlassungen sein – und hier nicht nur der Standardfall der
unterlassenen Hilfeleistung gegenüber Personen, sondern auch die unterlassene
Kenntnisnahme von Sachverhalten (vgl. Arendt 1986/1950). Menschen und Sach-
verhalte, die uns qua geteilter Lebenswelt sehr wohl etwas angehen, werden dann
mutwillig in die Fremdheit oder Belanglosigkeit entrückt; die hintergründige Mit-
täterschaft passiver Passanten (auch wenn sie „wegschauen“ und insofern etwas
verletzten, das man als eine zivilisatorische „Pflicht zur Kenntnisnahme“ nennen
könnte) gehört bekanntlich durchaus zu den Phänomenen, die als moderne Bar-
barei bezeichnet worden sind.
Nun ist nicht leicht Gewissheit in der Frage zu gewinnen, ob die massenhaften
Greueltaten, über welche die Zeitungen in diesen Jahren aus der „zweiten“ wie aus
der dritten Welt berichten, aus der Teilnehmerperspektive dieser Länder als Bar-
barei im vormodernen oder im modernen Sinne erlebt werden. Gilt die Eruption
gewalttätigen Hasses gegen Sprach- und Religionsfremde in den betroffenen Ge-
sellschaften selbst als eine unabwendbare, fatalistisch zu ertragende Naturgewalt

7 Die Einbeziehung auch von „negativen Handlungen“ (Unterlassungen) in den Bereich „bar-
barischer“ Phänomene ist zumindest dadurch gerechtfertigt, dass es in jeder Gesellschaft ei-
nen Grundstock an rechtlich oder zumindest moralisch geforderter Hilfsbereitschaft und
an Kenntnisnahme- und Eingriffspflichten („existing morality“) gibt, die durch spezifisches
Nichtstun verletzt werden können. Vgl. James 1990, S. 271 ff.
84 Moderne „Barbarei“

des sozialen Lebens ? Oder gilt sie als ein mit Bedauern und Reue verfolgter Rück-
fall gegenüber Normen der Zivilität, von denen auch in der Binnenperspektive zu-
mindest die Vorstellung verbreitet war, sie könnten und sollten Gemeingut wer-
den ? Gegen die erste Alternative würde wohl sprechen, dass, wo auf Dauer mit
unbezähmbar elementaren Naturgewalten der auf Fremdgruppen gerichteten und
von diesen ausgehenden Aggression gerechnet würde, es keinen kon­sistenten Sinn
ergibt, mit der Übertragbarkeit von Teilen der materiellen Kultur des Westens,
sprich: mit der Perspektive auf „Entwicklung“, zu operieren. Wer umgekehrt mit
einer solchen Perspektive operiert, beweist damit, dass er die Gesellschaft, für die
er das tut, für schon zivilisiert oder im Prinzip zivilisierbar hält, weil sonst die Be-
dingungen der Möglichkeit von „Entwicklung“ entfallen. Wer Eisenbahnbau und
Schulpflicht, Gesundheitsdienste und Eigentumsrechte als wünschbare Moder-
nisierungsschritte ernsthaft ins Auge fasst, der kann das nur tun, wenn er die vor-
moderne und „externe“ Semantik des Barbaren überwindet. Insofern erledigt sich
zumindest zum Teil auch das (zum Beispiel mit Blick auf Bosnien) beunruhigend
beliebte Argument: Was „bei uns“ und aus unserer zivilisierten Perspektive ein
Rückfall in die Barbarei wäre, ist „dort“ nur deren niemals überwundenes Fort-
wirken – sozusagen der graue Alltag der vorzivilisierten Geschichte. Wer „Ent-
wicklung“ anstrebt, erhebt damit Anspruch auf eine Teilhabe an nicht nur den
kognitiven Elementen der Weltzivilisation, also an Standards technischer und
ökonomischer Rationalität; er legt sich auch, zumindest implizit und jenseits aller
religiösen und kulturellen Differenz, auf ebenso universale moralische Standards
und Menschenrechte fest. Denn welchen Sinn sollte es haben, die Lebenschan-
cen großer Gruppen von Menschen verbessern zu wollen, ihr Leben aber nach
Maßgabe von Stammesfeindschaften als nichtswürdig zu behandeln ? Gewiss kön-
nen die beiden Seiten von „Zivilität“, die technische und die moralische, in ih-
ren jeweiligen Fortschrittsraten auseinanderfallen und sich beim „Fortschritt“ der
Militärtechnologie sogar antinomisch zueinander entwickeln. Aber solche Anti-
nomien setzen doch unabwendbar das Problem auf die Tagesordnung nationa-
ler Regierungen und internationaler Organisationen, wie die Diffusion rationa-
ler (Militär-)Technik und ihrer Anwendung durch die nachholende Diffusion von
Standards der Zivilität diszipliniert werden kann.
Wenn es eine „Soziologie des Bösen“ gäbe, hätte sie zumindest die folgenden
vier Erscheinungsformen ihres Gegenstandes zu unterscheiden, die in der philo­
sophischen Diskussion zwischen Kant („Religion in den Grenzen …“) und Hegel
modelliert worden sind (vgl. Zizek 1993). Erstens den schlichten und alltäglichen
Fall der Devianz, das heißt der Verletzung von Normen, die trotz ihrer Verletzung
weiterhin („kontrafaktisch“) gelten. Zweitens den Fall der Ideologie, das heißt des
strategischen Gebrauchs von Normen: ich bilde oder vertrete eine Norm oder kla-
ge ihre Befolgung allein deshalb ein, weil das meinen Interessen dient – nicht weil
Moderne „Barbarei“ 85

ich von ihrer Geltung überzeugt bin. Drittens den schwer konstruierbaren Grenz-
fall eines Normensystems, das selbst „böse“ ist – ein allseits gewissenhaft befolgter
Satanskult also – oder das, was sich Präsident Reagan wohl unter der Sowjetunion
als dem „kingdom of evil“ vorgestellt hat.8 Und viertens den Fall, der uns hier un-
ter dem Stichwort „Barbarei“ interessiert: das Absterben einer Gesittung und der
unter Umständen ganz unspektakuläre Verlust nominell vielleicht durchaus wei-
terhin „vorhandener“ Normen an operativer Geltungskraft im tatsächlichen Le-
ben der Gesellschaft.9 Dieser Fall unterscheidet sich von dem der Durkheimschen
Anomie wohl dadurch, dass nicht die Normen selbst ungewiss werden (und die
Akteure unter der damit gegebenen Ungewissheit bis zum Extrem der Selbstzer-
störung im „anomischen Selbstmord“ leiden: „lack of definition of what is desir-
able“, Parsons), sondern dass die Akteure aus dem Geltungsbereich eines durch-
aus präsenten und wohldefinierten Normensystems mutwillig austreten oder sich
für seine Anforderungen unempfindlich machen. Wir haben es mit dem psycho-
logisch rätselhaften, ja eigentlich unmöglichen (vgl. Elster) Vorgang zu tun, dass
jemand etwas „vorsätzlich vergisst“. Barbarei ist nicht mit Normlosigkeit zu ver-
wechseln, weil es sich bei ihr um die negatorische Praxis der Entwertung, Verlet-
zung und Subversion von Normen handelt.
Barbarische Handlungen können deshalb so definiert werden: Ihr Ergebnis ist
die gravierende Beschädigung der symbolischen oder physischen Integrität von
Individuen oder Gruppen von Personen, und die Motivation des Handelns ergibt
sich (in negativer Hinsicht) daraus, dass die Akteure sich selbst von einer an sich
bestehenden Pflicht dispensieren, ihr Handeln zu rechtfertigen oder zu erklären,
indem sie zum Beispiel ein „Recht des Stärkeren“, also das Gegenteil von Recht,
in Anspruch nehmen. Diese Anmaßung der rechtfertigungsfreien Ausübung oder
Duldung zerstörerischer Gewalt soll im folgenden – unabhängig vom Urheber
und vom Ausmaß der Zerstörung – „barbarisch“ genannt werden. „Barbarische“
Handlungen und Unterlassungen sind das Ergebnis von dezivilisierenden Prozes-
sen (vgl. Mennell 1990), in denen (motivational) „Selbstzwänge“ (Elias) fallenge-
lassen und (kognitiv) Interdependenzen und Zugehörigkeiten ignoriert werden.

8 Vgl. die philosophisch exakte Definition bei Zizek (1993, S. 95 ff.): „Acts which, although
‚evil‘ as to their content, thoroughly fulfill the formal criteria of an ethical act. […] their sole
motivating ground is Evil as a principle, which is why they can involve the radical abroga-
tion of one’s […] interests, up to the sacrifice of one’s life“.
9 Feher und Heller (1994, S. 97) sprechen treffend vom „deliberate weakening of the prohibit-
ing forces of culture and historicity“. Hier werden also nicht Normen verletzt, sondern be-
stimmte Kategorien von Handlungen werden aus dem Geltungsbereich von Normen heraus-
definiert – „the very notions of right and wrong lose their meanings“ (Zizek 1993, 100).
86 Moderne „Barbarei“

II

Ich werde mich nun mit soziologischen Vermutungen über die Umstände be-
schäftigen, unter denen Phänomene des zweiten Typs, also Phänomene der post-
oder innerzivilisatorischen Barbarei, auftreten. Die „starke“ These dazu ist, wie
gesagt, die, dass der Rückschlag der Zivilisation gegen sich selbst ein Vorgang ist,
der in die Zivilisation selbst einprogrammiert ist. Die Auffassung von der befrie-
denden, sublimierenden, triebregulierenden, reziprozitätssichernden, rational-re-
pressiven Funktion der Kultur wäre demnach fragwürdig, und an ihre Stelle müss-
te die Hypothese eines zivilisatorischen Scheinfriedens treten, dessen Prämissen
so ausgelegt sind, dass er zusammenbrechen muss. Dass solche Regressionen vor-
kommen können, ist nicht strittig. Strittig – oder zumindest unbekannt und un-
gesichert – sind die Eigenschaften, das heißt die Konstruktionsfehler einer Zi-
vilisation, die diese, falls an der genannten Hypothese etwas daran ist, zu einem
selbstsubversiven Programm10 zu machen tendieren und dafür verantwortlich
sind, dass die Regression mit einer gewissen Zwangsläufigkeit eintritt – so wie es
Robert Altman in seinem Film Short Cuts vorführt. Was wir fälschlich für den zi-
vilisatorischen Frieden halten, wäre nach dieser Hypothese in Wahrheit nur der
Zustand eines Waffenstillstandes, mit dessen Dauer sich die Mittel wie die Motive,
ihn zu brechen, anstauen. Beschreibt der Prozess der Modernisierung den Pfad ei-
ner zivilisatorischen U-Kurve ?
Immerhin waren wir bis vor kurzem bereit, uns auf die Eventualität eines staat-
lich organisierten Massenmordes moralisch und militärstrategisch einzu­rich­ten,
insofern die glaubwürdig demonstrierte Bereitschaft, A-Waffen zur Vergeltung
einzusetzen, als geeignet galt, die andere Seite von einem Erstschlag abzuhal-
ten. Der Bestand zivilisierter Verhältnisse im internationalen System hing also
nach breitestem Einverständnis davon ab, dass man den Rückgriff auf barbari-
sche Handlungsweisen bei anderen und bei sich selbst als ultima ratio in Betracht
zog. Die Zivilisation findet eine Außenstütze in ihrem diametralen Gegenteil. Der
Erstschlag unterbleibt nur aus Furcht vor dem Gegenschlag. Der Gegenschlag
setzt aber voraus, dass nach eingetretenem Erstschlag der Betroffene blitzschnell
zu regredieren bereit ist, nämlich auf das Niveau jener radikalen Bedenkenlosig-
keit, die erforderlich ist, wenn man ohne jeden militärischen Sinn große Teile
der gegnerischen Zivilbevölkerung mit strategischen Atomwaffen vernichten will.

10 So im Ergebnis – trotz späterer optimistischerer Spekulationen über „kulturelle Kristallisa-


tion“ – auch Gehlen (1954, S. 45), der die „fortschreitende Zivilisation“ mit „Enthemmungen
fürchterlicher Art“ in Zusammenhang bringt und die negative Utopie ausbreitet, dass „die
Menschen sich in dem stählernen Raume der Technik mit fürchterlicher Natürlichkeit be-
wegen“.
Moderne „Barbarei“ 87

(Ich habe nie verstanden, wie man – anders als durch perfekte Automatisierung
ohne jede Steuerungs- und Abschaltoption – diese „Response“-Erwartung auf der
anderen Seite befestigen kann. Wenn sie aber nicht befestigt ist, dann könnte der
Gegner auf intakte moralische Hemmungen, das heißt auf das Ausbleiben des Ge-
genschlages spekulieren, und der Abschreckungseffekt verlöre seine logische Vor-
aussetzung.) Die Zivilisation wird in diesem Szenario allein durch die Bereitschaft
aufrechterhalten, die von ihr auferlegten Hemmungen im hypothetischen Falle
ohne Zögern abzuschütteln – und diese Bereitschaft darf nicht nur vorgetäuscht,
sondern sie muss zweifelsfrei vorhanden sein. Die Zivilisation, an der wir teilha-
ben, ist eine, an der wir nur so lange teilhaben können, wie wir uns (für andere
und uns selbst) überzeugend darauf einrichten, dass wir auf ihre Errungenschaf-
ten im Ernstfall auch verzichten, das heißt zu Barbaren werden können.
Fünf Merkmale machen den Holocaust und seine idealtypische Einmaligkeit
zum Paradigma für das, was wir unter Barbarei im „internen“ oder nach-zivilisa-
torischen Sinne verstehen:

a) Die plötzliche und ausdrückliche Aufkündigung


b) hoch entwickelter zivilisatorischer Standards durch eine
c) terroristische Staatsgewalt mit der
d) zielstrebig organisierten Folge militärischer und nicht einmal militärisch mo-
tivierter
e) Massenmorde

ist ein durch seine Dramatik herausragender, aber vielleicht auch blendender Ex-
tremfall von moderner, post-zivilisatorischer Barbarei.
Im Gegensatz zu Makro-Naturzuständen, in denen durch Angriffskrieg und
Genozid die Staatsgewalt selbst sich zum Präzeptor einer Wolfsmoral macht und
die Gebote der Zivilität aufkündigt, kann man von Mikro-Naturzuständen spre-
chen: von der Erosion nicht-formaler Regelsysteme im Prozess der Modernisie-
rung selbst, die zum gleichgültigen Geschehenlassen oder zur opportunistischen
Verübung barbarischer Exklusions- und Gewaltakte disponieren.
Für zeitdiagnostische Überlegungen zum Verhältnis von Modernisierung, Zi-
vilisation und Barbarei relevant sind, wie ich meine, heute vor allem nicht-staat-
liche Formen von Rassismus, Exklusion, Dezivilisierung und Gewaltsamkeit. Nicht
die staatlich veranstalteten und verantworteten Großereignisse (Khmer Rouge, ar-
gentinische Militärdiktatur), sondern nicht-staatliche Gewaltsamkeit innerhalb ei-
ner vielleicht nur vermeintlich „zivilen“ Gesellschaft und zivilen Ökonomie ma-
chen den Großteil der „barbarischen“ Phänomene aus, die uns heute beunruhigen.
Ungezügelte und unterschiedslose Gewaltsamkeit ist zunächst das Kennzei-
chen von Konfliktformen, die sich nicht in intakten Staaten zutragen, sondern
88 Moderne „Barbarei“

in den zeitgenössischen Ruinen von Staatlichkeit. In Bosnien, Georgien, Somalia,


dem Libanon und in Ruanda haben die jeweiligen bis auf die Außenmauern abge-
brannten Staatsgewalten ein Feld für Bandenkriege freigegeben, die schon deshalb
nicht eigentlich als „Bürgerkriege“ bezeichnet werden können, weil eine Staats-
gewalt, die den Parteien Bürgerrechte verleihen oder diese schützen könnte, nicht
mehr besteht. Die beteiligten Akteure sind nicht ausgebürgert, sondern „entbür-
gert“. Im Umkehrschluss aus dieser Beobachtung kann es so scheinen, als ob der
bloße Bestand einer organisierten Staatsgewalt (und sei es nur der Bestand einer
ungebrochenen militärischen Befehlskette) heute eher Gewähr als Gefahr für ein
Minimum an Zivilität bedeutet.11
Zum anderen sind wir in den Kernbereichen des sogenannten zivilen Lebens
mit den hemmungs- und ziellosen Gewaltakten derjenigen konfrontiert, die mit
der Zumutung offensichtlich überfordert sind, Differenzen des Geschlechts, der
Sexualität, des Alters, der körperlichen Integrität, der Religion und der ethnischen
Zugehörigkeit in ziviler Weise, das heißt unter Beachtung von Abstraktionsgebo-
ten, auszuhalten und anzuerkennen. Der qualifizierte Schutz vor Gewaltakten,
den die Zivilisation den Orten des Gebets bzw. den Betenden, den Kindern, den
Sterbenden und den Toten (insgesamt also: den kategorialen „Nicht-Kombattan-
ten“) gewährt, hat an Selbstverständlichkeit verloren. Die Art von Mikro-Natur-
zuständen, in denen dieser Verlust manifest wird, sind ebenfalls nicht durch die
Staatsgewalt hervorgerufen oder autorisiert, sondern eindeutig gegen deren er-
klärte Absichten und evidente Interessen gerichtet. Nur ist sie präventiv und kura-
tiv machtlos. Die (a’) schleichende Erosion von Hemmschwellen, zivilisatorischen
Ansprüchen und Selbstverständlichkeiten kann (b’) unabhängig vom erreichten
Grad der zivilisatorischen Vervollkommnung (c’) auch bei anderen Akteuren als
der Staatsgewalt und ihren Agenten auftreten, (d’) auf affektivem Handeln oder
auf Unterlassen beruhen und (e’) auch ohne Todesfolgen abgehen – und dennoch
alle Merkmale barbarischen Handelns (oder Unterlassens) aufweisen.
Wichtig erscheint mir insbesondere, dass barbarische Folgen nicht nur vom
(rationalen oder affektiven) Handeln, sondern auch vom Unterlassen ausgehen
können. Schuldhaftes Handeln ist (im Prinzip) immer nach Tat und Täter iden-
tifizierbar, schuldhaftes Unterlassen dagegen nicht. Wenn man vom Ergebnis aus
auf die Urheber schließen will, dann stellt sich ein Attributionsproblem: Wer hät-
te wie handeln (statt gebotene Handlungen unterlassen) müssen und ist insofern
durch sein indifferentes Geschehenlassen kausal am Ergebnis beteiligt ?

11 Mit dieser These würde ich gern den Widerspruch (oder auch die gründliche Selbstkritik)
derjenigen hervorlocken, die vor nicht allzu langer Zeit im Selbstgenuss ihrer eigenen Radi-
kalität das Vorhandensein „staatlicher Gewaltmonopole“ bemängelt haben.
Moderne „Barbarei“ 89

Ebenso wichtig ist mir die verwandte Unterscheidung zwischen barbarischen


Folgen, die sich aus der „tätlichen“ Anwendung symbolischer oder physischer Ge-
walt ergeben, und solchen, die sich aus der Vorenthaltung von Recht oder mate-
riellen Ressourcen ergeben. Es liegt auf der Hand, dass der Exklusionseffekt im
zweiten Fall – seiner Qualität und vor allem seiner Quantität nach – nicht prinzi-
piell „harmloser“ sein wird als im ersten.
Ich möchte deshalb anhand dieser beiden Merkmalsprofile und der weiteren
Unterscheidungen die Beobachtung verallgemeinern: Nicht erst seit dem Ende des
Kalten Krieges ist das letztgenannte Merkmalsprofil von „Barbarei“ aktueller und
beunruhigender als das herkömmliche, in dem die Staatsgewalt durch ihr rationa-
les gewaltsames Handeln selbst Urheberin „barbarischer“ Auswirkungen ist.
Gewiss gibt es für den Begriff der „Barbarei“ eine spezifisch deutsche Semantik.
Der 1933 außer Kontrolle geratene Super-GAU der deutschen Geschichte (Eber-
hard Jäckel) lenkt den Blick auf dessen Folgen, auf Angriffs- und Eroberungskrieg
und Holocaust. Die Bemühung um mentale Dekontamination und Vorbeugung
dieses Falles leitet deshalb bei uns paradigmatisch alle Reflexionen über den Be-
griff der Barbarei. Allerdings ist der Bereich der Phänomene, auf die sich dieser
Begriff erstreckt, nicht auf diejenigen beschränkt, die für diesen Super-GAU kau-
sal, genetisch von ihm herzuleiten oder in eine mehr oder weniger ein­leuchtende
Analogie zu ihm zu rücken sind. Sollte sich der Begriff der Barbarei überhaupt
als ein soziologischer eignen, dann muss er offen gehalten werden für ganz ande-
re Phänomene, die, was die Folgen angeht, seinen Bestimmungen ebenso genü-
gen – vor allem der Bestimmung, dass Barbarei die Aufkündigung der Verbind-
lichkeiten aus einem einmal bestehenden Zivilisationsvertrag ist und insofern der
Rückfall ins Jenseits des Sozialen. Es gibt keinen ersichtlichen Grund und hätte
schwerlich willkommene Folgen, wollte man den Begriff der Barbarei für seinen
er­schreckendsten Anwendungsfall reservieren, nämlich das nationalsozialistische
Herrschaftssystem und die Singularität seiner Untaten. Verführe man so, dann ge-
rieten auch aktuelle Gefahren und keineswegs analog verursachte Erscheinungs-
formen dessen aus dem Blick, was ich „interne Exklusion“ genannt habe.

III

Das Problem, das uns heute beschäftigt, ist nämlich das einer soziologischen Er-
klärung der Erosion von lebensweltlichen Kategorien wie Alltagsgesittung, Stil,
Anstand, moralische Sensibilität, von internalisierter Disziplin und zivilisatori-
schen Hemmungen, sofern diese Erosion durchaus „barbarische“ Folgen auslösen
kann. Es handelt sich dabei offenbar um strukturtheoretisch schwer prognosti-
zierbare und erklärbare „Einbrüche“, die eigentümlich verstreut, lokal, kontin-
90 Moderne „Barbarei“

gent auftreten und nach Urheber, Adressaten und Maßstab von Gewaltakten
rasch wechseln. Diese Akte oder Unterlassungen sind nicht evident an struktu-
relle cleavages gebunden; eher handelt es sich um ein geradezu zufällig wirkendes
Wuchern von Symptomen der Zivilitätsverletzung, sei es aufgrund individueller
Handlungen oder kollektiver Unterlassungen. Was wir allenfalls versuchen kön-
nen, ist eine soziologische Kartographie dieser Phänomene.
Dafür bieten sich die topographischen Metaphern „unten“, „außen“ und „in-
nen“ an. Damit meine ich (1) eine „vertikale“ Dimension: den Ausschluss von
„normaler“ Teilnahmefähigkeit (Ausgrenzung nach unten, Marginalisierung und
„Überflüssigkeit“); (2) eine „horizontale“ Dimension; den Ausschluss vom Inlän-
der-Status (Migration und ethnonationalistische Ausgrenzung); und (3) Forma-
lisierung und Differenzierung, als deren Folge Handlungsfelder und institutio-
nelle Sektoren für einander gleichsam zum „inneren Ausland“ werden können,
sofern die Grenzen zwischen ihnen nicht durch geteilte „zivile“ Orientierungen
und Erwartungen überbrückt werden können und die Beteiligten in ihrer jewei-
ligen „auto­poietischen“ Monomanie befangen bleiben. In allen drei Fällen handelt
es sich ersichtlich nicht um die vergleichsweise harmlose, „vormoderne“ Konstel-
lation einer noch nicht zustande gebrachten zivilisatorischen Inklusion, sondern
um regressive Phänomene, die dazu führen, dass Individuen und Gruppen we-
gen ungenügender Erfüllung anspruchsvoller „moderner“ Teilnahmevorausset-
zungen „aussortiert“ und so all Angehörige der „gesellschaftlichen Gemeinschaft“
disqualifiziert werden.

(1) „Unten“: Marginalisierung und Ausgrenzung einer „neuen Unterklasse“


Moderne Zivilisationen mit ihrer schon technisch erklärbaren Intoleranz für „in-
kompetentes“ Verhalten produzieren Situationen von Verletzbarkeit. Ihre Teil-
nahmebedingungen werden kontinuierlich anspruchsvoller. Jedes Spiel codiert
drei Klassen von Personen: (a) Gewinner, (b) Verlierer und (c) Nicht-Kompetente,
Nicht-Teilnahmeberechtigte, „Überflüssige“. Der verteilungspolitische Ausgleich
zwischen (a) und (b) und die Niveausteigerung der Ressourcen, die für die Be-
friedung des Verhältnisses zwischen (a) und (b) benötigt werden, hat die Befesti-
gung der gegen (c) gerichteten Barrieren zur Folge. Im Ergebnis bedeutet dies die
Schrumpfung der Geltungshorizonte von „Normalität“, Zugehörigkeit und An-
spruch auf Anerkennung auf diejenigen, die – gleichgültig, ob sie nun relative
„Gewinner“ oder relative „Verlierer“ sind – über fünf „Essentials“ sozialer Teil-
nahme verfügen: Arbeit bzw. arbeitsmarktgängige Qualifikation; Legalität („clean
criminal record“ bzw. Aufenthaltsrecht bzw. gültige Personaldokumente); intakte
oder wiederherstellbare physische und mentale Gesundheit; soziale und familiale
Sicherheit; ausreichende sprachliche, kulturelle und ethnische Affinität.
Moderne „Barbarei“ 91

Diese Dreiteilung des Spektrums von Lebenschancen führt zur Differenz von
„Verlierern“ und „Untauglichen“. Nicht die Verlierer sind marginalisiert (para­
dox könnte man sogar sagen: Wenn man bloß Verlierer ist – in institutionalisier-
ten Verteilungskämpfen, in formalen Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen,
auf Märkten und in Wahlen –, dann hat man schon gewonnen, weil man über
die Statusrechte eines legitimen Teilnehmers verfügt). Marginalisiert sind die von
der Teilnahme Ausgeschlossenen: Nicht-Versicherte, Schulabbrecher, „the un-
employable“, Ausländer ohne Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis („Illegale“), Kri-
minelle, physisch und psychisch Behinderte und chronisch Leistungsgeminder-
te, Drogenabhängige. Ihnen mangelt die Verkehrsberechtigung bzw. die basale
Zahlungs- und Teilnahmefähigkeit für Teile oder die Gesamtheit des bürgerlichen
Lebens. Gemessen an diesen (untereinander teilweise in Wechselwirkung ste­
henden) außerordentlich anspruchsvollen De-facto-Voraussetzungen „normaler“
Teilnahme­fähigkeit breitet sich eine „neue Unterklasse“ aus (übrigens auch im in-
ternationalen System, dort manchmal „vierte Welt“ genannt), der gegenüber Stan-
dards der Zivilität zwar nicht insgesamt suspendiert, aber doch prekär und viel-
fach durchlöchert sind.

(2) „Außen“: Migration und Minderheitenprobleme


Unter diesem Stichwort möchte ich recht schematisch eine Kombination der
sozialstrukturellen Merkmale der Minderheitenbevölkerung (Angebotsseite, Kon-
stitution von Problemen) und der rechtlich-kulturellen Struktur der Aufnahme­
länder (Nachfrageseite, Lösungskapazität) durchspielen. Das geschieht unter Ver-
wendung einer Reihe von sozialräumlichen und demographischen Kategorien,
die für die Analyse europäischer Sozialstrukturen offensichtlich an Bedeutung ge-
winnen (Beispiele sind Begriffe wie Wanderung, interregionale Wohlstandsgefälle,
Region, Grenzen, Nähe, Territorium, Heimat, Wohnbevölkerung, Entwicklungs-
pole).
Die beiden sozial-räumlichen Variablen, mit denen ich das Feld erschließen
möchte, sind die „Territorialität“ (im Sinne von angestammtem und anerkanntem
Wohnsitz, von Nachbarschaft oder Region) ethnischer Minderheiten innerhalb
der Wohnbevölkerung einerseits und das Vorhandensein eines (mehr oder we-
niger entfernten bzw. interventionsfähigen) „Patronagestaates“ andererseits, der
als Quelle politischer und materieller Ressourcen sowie gegebenenfalls als Rück-
zugsgebiet in Betracht kommt. Kombinieren wir diese beiden Dimensionen in di-
chotomisierter Weise, so ergeben sich vier Problemfälle von höchst unterschied-
lichem Gewicht:
92 Moderne „Barbarei“

Abbildung 1 

Territorialität

+ −

+ 1 2
Externer
Patronagestaat
− 3 4

Dabei bedeuten die einzelnen Zellen dieses Schemas: Zelle (1): angestammtes Ter-
ritorium und „starker“ Schutz durch (unmittelbar angrenzenden) Patronagestaat
(Beipiel: die ungarische Minderheit in Rumänien);

■■ Variablen: räumliche Nähe/Entfernung des Staates (vgl. Québec) bzw. einer


transnationalen Agentur, Eignung als Rückzugsgebiet (bzw. Ort der Wieder-
aufnahme nach befristetem Aufenthalt oder Ausweisung), hohes ökonomi-
sches und militärisches Sanktionspotential.
■■ Dieser günstigste Fall verkehrt sich allerdings dann in den ungünstigsten,
wenn zwei ethnische Gruppen miteinander konfligieren und beide über starke
Patronagemächte verfügen: Nordirland und Israel.

Zelle (2): Diaspora mit Patronage (Türken in Deutschland);

■■ Variablen: Mikro-Territorialität durch Ghetto-Bildung (USA)


■■ Sonderfall: Patronageansprüche gegen die ehemalige Kolonialmacht im Ge-
biet der ehemaligen Kolonialmacht (Algerier in Frankreich, Inder in England);
■■ begünstigende Bedingung: beabsichtigte oder erzwungene Befristung
■■ begünstigende Bedingung: Pull-Migration, Anwerbung mit entsprechend aus-
handelbaren Schutzpflichten des Aufnahmestaates, die auf Initiative des ent-
sendenden (Patronage-)Staates implementiert werden können (Türken in
Deutschland);
■■ erschwerende Bedingung: Flüchtlinge, das heißt Push-Migration aufgrund
ökonomischer, medizinischer, militärischer, ökologischer Krisen im Her-
kunftsland (Südasien, Afrika) ohne beabsichtigte oder erzwingbare Befristung.

Zelle (3): Territorialität ohne Patronage (Beispiel: Basken in Spanien); eine Garan-
tiefunktion wird hier, wenn überhaupt, durch die Zentralregierung des Staates
ausgeübt, innerhalb dessen die Minderheit lebt (zum Beispiel das spanische Auto-
nomiestatut). Zelle (4): Diaspora ohne (effektive) Patronage: Juden vor 1948, Zi-
geuner; weitgehend Arbeitsmigranten von außerhalb der EU („Extracomunitari“),
Moderne „Barbarei“ 93

asiatische Arbeitskräfte in Singapur und in den Golfstaaten sowie generell Kriegs-,


Bürgerkriegs- und Armutsflüchtlinge.
Ein Vergleich der vier Fälle zeigt, dass im Rahmen globaler Mi­grationsprozesse
der Fall (4) die aktuell und potentiell am stärksten wachsende Kategorie ethnischer
Minderheiten bezeichnet. Diese Problemstruktur trifft nun jeweils auf die Rechts-
ordnung und die politische Kultur des Aufnahmelandes12, welche die Verarbei-
tungs- und Problemlösungskapazität bestimmt. Es geht dabei im Kern um die
Frage, welche Assimilationsleistungen als Voraussetzung für die dauerhafte Ge-
währung von Aufenthalts- und Teilhaberechten gefordert werden und wem eine
aussichtsreiche Kandidatur für solche Leistungen zugebilligt wird. Es geht, anders
gesagt, um das Niveau der Assimilationsforderungen („notwendig/nicht notwen-
dig“) und zugeschriebene Assimilationsfähigkeit bzw. -bereitschaft („möglich/
nicht möglich“). Auch hier möchte ich beide Variablen nur dichotomisieren und
werde alle internen Differenzierungen in den vier Zellen weggelassen. Dann ergibt
sich: Die Assimilation einer ethnischen Migrationsbevölkerung gilt als

Abbildung 2 

Nicht notwendig Notwendig

Nicht möglich 1 2

Möglich 3 4

Zelle (1): Sezession bzw. Gewährung starker (regionaler) Autonomie- und Selbst-
verwaltungsrechte (Beispiele: Spanien, Belgien, Kanada; Sezession der beiden Tei-
le der CSFR).

Zelle (2): Rassismus bzw. alle Formen von ius sanguinis und abstammungsorien-
tierter Migrationssteuerung: Hier wird eine hohe Assimilationsleistung gefor-
dert, während zugleich Teile der (potentiellen) Minderheitsbevölkerung katego-
risch für unfähig erklärt werden, dieser Forderung zu genügen. Ein Beispiel ist das
deutsche Staatsangehörigkeitsrecht und seine Grundlagen in Art. 116 GG und im
Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913.

Zelle (3): Multikulturalismus; realisiert allenfalls in einigen urbanen Zentren eini-


ger ehemaliger britischer Kolonien wie Sidney oder Toronto.

12 Ich stütze mich bei dieser Kategorisierung auf Bauböck (1994).


94 Moderne „Barbarei“

Zelle (4): Assimilationismus, repräsentiert zum Beispiel durch das Prinzip der
französischen Minderheitenpolitik.

Nun kann man im Prinzip jeden Problemtypus aus Abbildung 1 mit jeder Pro-
blemlösung aus Abbildung 2 sinnvoll kombinieren. Empirisch wahrscheinlich ist
aber, was die Problemlösungen angeht, das folgende Prioritätenschema:
Der Fall (4) aus Abbildung 2 erscheint heute empirisch aussichtslos (vgl, das
faktische Ende der Melting-pot-Theorie in den USA, die sich auf dem Weg zu ei-
nem mosaic und einem faktisch zweisprachigen Land befinden; dort und in an-
deren Ländern scheint die dominante „weiße“ Kultur und Sprache nicht (mehr)
hinreichend „hegemonial“, um als Konvergenzpunkt ethnischer Assimilations-
prozesse in Betracht zu kommen.
Fall (3): die Toleranzspielräume der Mehrheitsbevölkerung für „Multikultura-
lismus“ erscheinen in den meisten Gesellschaften des OECD-Raums weithin er-
schöpft. Dieses Programm generiert Symptome der Statuspanik. Die Option des
Multikulturalismus bringt angesichts fortgeschrittener ethnischer Schichtung und
Arbeitsteilung, erst recht bei Anwendung auf „extracomunitari“, innenpolitisch
ohnehin prekäre Verteilungsgleichgewichte (Wohnungsmarkt, Arbeitsmarkt)
zum Kippen.
Die Variante (1) kommt allenfalls für kompakt siedelnde territoriale Minder-
heiten in Betracht, wohl nur theoretisch für ethnische Migrationsbevölkerungen
mit Diaspora-Merkmalen13, also für den Fall (4) aus Abbildung 1.
Nach dieser Subtraktionslogik ergibt sich eine gewisse Gravitation in Rich-
tung des Falles (2) aus Abbildung 2, die allenfalls gemildert wird durch zeitlich ge-
streckte Formen von (4) (das heißt volle Naturalisierung für die Angehörigen der
im Inland aufgewachsenen zweiten Generation). Die Überlegungen deuten darauf
hin, dass die ungünstigste Konstellation – diejenige, die mit größter Wahrschein-
lichkeit „barbarische“ Folgen nach sich zieht – zugleich die wahrscheinlichste ist,
nämlich die Kombination des Falles (4) aus Abbildung 1 mit dem Fall (2) aus Ab-
bildung 2.

(3) „Innen“: Modernisierung als selbstwidersprüchliches Programm ?


Die geschichts- und sozialwissenschaftlichen Bemühungen um den Begriff der
Modernität bzw. der Modernisierung haben zur Identifizierung von drei säkula-
ren Entwicklungstendenzen geführt:

13 Vgl. die Denkspiele autoritärer Regimes, einen „Judenstaat“ in Patagonien, in Madagaskar


oder eben „im Osten“ einzurichten.
Moderne „Barbarei“ 95

a) Soziale Ausweitung und sachliche Spezialisierung von Märkten; „doux com-


merce“, Wachstum und Positivsummen-Spiel; das heißt: Alle können kaufen
und verkaufen, aber nicht alles ist käuflich oder verkäuflich (zum Beispiel
nicht Ämter, Bräute, Seelenheil, Sklaven, Freistellung vom Wehrdienst, Auf-
enthaltsrechte).
b) Gleichheit (vor dem Gesetz, bei der politischen Partizipation): Exklusions-
und Diskriminierungsverbote im Rahmen des Nationalstaats und der von ihm
verliehenen citizenship.
c) Verwissenschaftlichung und Professionalisierung, das heißt die Institutionali-
sierung von Wahrheits- und fachlichen Kompetenzansprüchen in der kogniti-
ven Kultur moderner Gesellschaften. Hier zeigt sich ebenfalls das Zusammen-
treffen sozialer Generalisierung – jeder kann lernen und Wahrheitsansprüche
geltend machen – bei sachlicher Spezialisierung: Wahrheitsansprüche über
guten Geschmack und den Sinn des Lebens werden unzulässig.

Überall beginnt die politische Modernisierung damit, dass bisher „Fremde“ (also
die Barbaren im älteren Sinne) in eine interne Statusordnung eingefügt werden.
Die „Wilden“ werden (politisch) Untertanen der Krone und (ökonomisch) gege-
benenfalls Sklaven. Nachdem im Jahre 1542 Bartolomé de las Casas am spanischen
Hofe in der theologischen Auseinandersetzung mit Sepúlveda obsiegte, stand fort-
an fest, dass die Ureinwohner der Kolonien der spanischen Krone zumindest ei-
nen Aspirantenstatus im göttlichen Heilsplan hatten: Sie hatten von jetzt an im
kirchenamtlichen und rechtlichen Sinne eine Seele und kamen daher für die Be-
kehrung zum Glauben und in der Folge für die Teilhabe an den Sakramenten in
Betracht. Mit der Festlegung ihres politischen, ökonomischen und theologischen
Status haben die „Wilden“ an einer (rudimentären, höchst asymmetrischen, aber
entwicklungsfähigen) Reziprozität teil. Sie sind von nun an jedenfalls kein „nul-
lum“ und keine Sache mehr, sondern Inhaber eines Status, der die Modalitäten ih-
rer Inklusion regelt.
Die weiteren rechtlichen und politischen Modernisierungsprozesse sind – bei
den Errungenschaften des Rechtsstaates, der Demokratie und des Wohlfahrtsstaa-
tes gleichermaßen – Vorgänge, in denen (zumindest in den Grenzen des Natio-
nalstaats) schrittweise bestimmte Differenzen zwar nicht eingeebnet werden, aber
von ihnen in rechtlicher Hinsicht und mit zivilisierenden Folgen doch abstrahiert
wird. Die Gleichheit, die wir vor dem Gesetz und als Aktivbürger genießen, nor-
miert das Gebot, faktische Differenzen zwischen Bürgern in spezifischen Kontex-
ten als unmaßgeblich zu behandeln.14 Gibt es eine kulturelle und sozialpsycho-

14 „Modernity made the great sacrifice, at least in words, of going colorblind. […] The demo-
cratic order is anonymous, markless, nameless“ (Feher/Heller 1994, S. 93, 97).
96 Moderne „Barbarei“

logische Überforderung durch dieses Gebot, ein „Zuviel“ an Gleichheit (im Sinne
von Zumutung von Abstraktionspflichten) ? Gibt es einen Punkt, an dem die An-
gleichung der Rechtspositionen bisher untergeordneter oder ausgeschlossener
sozialer Kategorien zu Symptomen von Stress und Überanstrengung bei denje-
nigen führen, die Vorsprung und relative Privilegien einbüßen ?15 Was macht für
wen die Abstraktionszumutung unerträglich ?
Wo die rechtlich-politische Modernisierung „zuviel“ Differenz für unmaßgeb-
lich erklärt, ist zu beobachten, dass individuelle und kollektive soziale Akteure
sich ihren Abstraktionspflichten durch eine Re-Biologisierung von Differenz ent-
ziehen und die Angleichung von Rechten so unterlaufen. Der republikanische Na-
tionalstaat, die Massenmigration nach Nordamerika, die Judenemanzipation, die
Enteignung des Adels und die Abschaffung der Sklaverei in den amerikanischen
Südstaaten waren – etwa gleichzeitig in der Mitte des 19. Jahrhunderts – maß-
gebliche Entstehungsbedingungen für den modernen, biologistisch eingekleide-
ten Rassismus. Seine Botschaft ist die der Differenzversicherung16; sie besteht dar-
in, dass es irrational (weil faktisch unmöglich) sei, von Differenzen in dem Maße,
wie Recht und Verfassung es fordern, abzusehen. Was rechtlich gefordert ist, wird
für biologisch unmöglich erklärt. Staats- und Statusgrenzen, die als solche durch-
lässig oder nichtig geworden waren, wurden, einem verbreiteten Deutungssche-
ma zufolge, nun durch die Neuerrichtung wirklich „unumstößlicher“, weil natur-
wissenschaftlich approbierter biologischer Grenzen ersetzt. Der Rassismus erklärt
die Abstraktion von bestimmten Differenzen für unsinnig und unzumutbar – und
plädiert statt dessen häufig (nämlich in seinen „sozialen“ und volksgemeinschaft-
lichen Versionen) für die Abstraktion von anderen Differenzen. (Zum Beispiel
wird bei der Differenz „Deutscher“ versus „Asylant“ das Abstraktionsgebot im
Zusammenhang mit Fragen der Wohnungsversorgung zurückgewiesen und an-
stelle dieser Differenz die Abstraktion von einer anderen Differenz, etwa der zwi-
schen Ostdeutschen und Westdeutschen, eingeklagt.) Es spricht viel dafür, dass
wir es nach dem Wegfall der durch den Eisernen Vorhang gewährten Differenz
heute mit einem erneut virulenten sozialen und politischen Bedarf an „Differenz-

15 Mennell (1990, S. 211 f.) diskutiert in diesem Zusammenhang die Hypothese, dass „the link
between structural complexity and „civilizing controls“ on people’s behavior is curvilinear
[and] that perhaps beyond a certain point it generates pockets of metropolitan anonymity
within which the external constraints on impulses and […] also the effectiveness of pressures
towards self-constraint are diminished“.
16 Viele „kleine“ Gewaltakte lassen sich nach diesem Modell der physischen „Differenzver-
sicherung“ deuten: der Angreifer „möchte mal sehen/zeigen, wer hier der Stärkere ist“ bzw.
wo die Rechte enden, die der Angreifer für sich in Anspruch nimmt und zugleich dem An-
gegriffenen verweigert.
Moderne „Barbarei“ 97

versicherung“ zu tun haben, das heißt mit einem Bedarf an Entscheidungen und
Legitimationen, welche die essentielle Nicht-Zugehörigkeit von Personenkatego-
rien zur Sphäre gleicher Rechte und Versorgungsansprüche betreffen.
Daraus wäre zu folgern, dass die Gewährung von Rechtsgleichheit und die
rechtliche Abstraktion von Differenzen (der Kultur, des Erwerbsstatus) ein durch-
aus prekärer Pfad der Zivilisierung ist, Er ist so lange gegen xenophobische und
rassistische Reaktionsbildungen nicht gefeit, wie für die jeweils De-Privilegierten
(das heißt die Kategorie (b) der Verlierer im Verteilungsspiel) die Anlässe nicht
ausgeräumt sind, mit Statuspanik auf die Nullsummen-Spiele zu reagieren, die
sich nach jeder Gleichstellung auf Arbeits- und Wohnungsmärkten ebenso wie
in den kulturellen Diskursen ausbreiten. Die Abstraktionspflichten, welche die
Rechtordnung auf Verfassungsebene bloß normiert (und damit der Kontingenz
des Wählerwillens entzieht), sind mit den Mitteln der Rechtsordnung allein nicht
durchzusetzen; das ist die Achillesferse politischer Modernität, die den Bürgern
Rechtsgleichheit trotz Differenz gewährt und zumutet. Die Pflichten zur Abstrak-
tion von dieser Differenz müssen, wenn sie überhaupt Geltung erlangen sollen,
von den Bürgern in ihren alltäglichen Lebensvollzügen anerkannt und zur Gel-
tung gebracht werden. Dieser Anerkennung stehen verteilungspolitische Inter-
essen (im engeren und weiteren Sinne: Interessen an der Verteidigung von Res-
sourcen und an der Verteidigung von Diskursen und kulturellen Terrains, zum
Beispiel dem der Heterosexualität oder des christlichen Abendlandes) im Wege,
deren Gewicht es wenig aussichtsreich erscheinen lässt, allein auf die „weichen“
Medien der Erziehung und Gewöhnung zu setzen. Jede Wahrnehmung von Frei-
heitsrechten, erst recht die Wahrnehmung von Leistungsansprüchen, ist eine „Zu-
mutung“ für „alle anderen“ – eine Zumutung überdies, deren Belastungseffekt
sich politisch leicht dramatisieren lässt.
Die oben getroffene sozialstrukturelle Dreiteilung moderner Gesellschaften in
Gewinner, Verlierer und faktisch Disqualifizierte – sie ließe sich übrigens auch
auf das internationale politisch-ökonomische System und seine drei „Welten“ an-
wenden – impliziert zwei Demarkationslinien: eine obere, an der „Verteilungs-
kämpfe“ stattfinden, und eine untere, an der Kämpfe um Anerkennung und Inklu-
sion stattfinden. Wenn sich barbarische Exklusionen an irgendeinem strukturell
identifizierbaren Ort häufen, dann an der unteren dieser beiden Demarkations-
linien, also bei Personen und Gruppen (vielleicht auch Staaten: der Irak vor dem
Golfkrieg oder Serbien nach dem Zerfall Jugoslawiens oder der nordkoreanische
Plutoniumkonflikt wären wohl Beispiele), die von der panikartigen Ungewissheit
über der Frage umgetrieben werden, ob sie „noch“ zu den Verlierern gehören oder
„schon“ zu den Parias. Der Versuch der gewaltsamen „Differenzversicherung“ ge-
genüber den Fremden und Nicht-Normalen scheint jedenfalls, wie auch Fallstu-
dien von ostdeutschen Skinheads und Rechtsradikalen nahelegen, denjenigen be-
98 Moderne „Barbarei“

sonders verlockend, die sich selbst in der Gefahr sehen, definitiv deklassiert zu
werden. Dagegen pflegen diejenigen, die sich gesichert oberhalb der oberen De-
markationslinie befinden, also die Angehörigen der ökonomisch und politisch ge-
sicherten Mittelschichten und ihrer sozialen Bewegungen, eine politisch eigen-
tümlich kraftlose Rhetorik der Zivilität und des Universalismus. Selbst die Frage,
ob es sich bei den modernen Erscheinungsformen der Barbarei um eine reale Zu-
nahme der bloß um Beobachtungsartefakte von links-libertären Angehörigen der
neuen Mittelschichten und ihrer geschärften Sensibilität handelt, ist nicht leicht
zu entscheiden. Diese Schichten sind, zumindest ihrem Selbstbild zufolge, in der
Lage, Fremde anzuerkennen, Differenz auszuhalten und zivilisatorischen Abstrak­
tionspflichten zu folgen.
Solange in Reaktion auf diese Zumutungen die Sabotage der Abstraktions-
pflichten passiv bleibt, ist die Grenze zur Barbarei schwer zu bestimmen. Sie wäre
zu messen an dem Geltungsverlust dessen, was Axelrod (1986) als „Meta-Normen“
bezeichnet hat. Der Norm „Du sollst nicht töten“ entspricht die Meta-Norm: „Du
sollst an der Verletzung dieser Norm, hier also an Tötungshandlungen, Anstoß
nehmen“.17 „Postmoderne“ Gesellschaftsverhältnisse diskreditieren offenbar das
Anstoßnehmen oder relativieren jedenfalls seinen sozialen Horizont. Sie tragen
damit zur Schwächung der Primärnormen bei, ja, wirken an ihrer passiven Sabo-
tage mit. Sobald diese Sabotage jedoch aktiv wird und Abstraktionspflichten und
Unmaßgeblichkeitsgebote in Wort und Tat aufgekündigt werden, ist, wo es um die
physische und symbolische Integrität von Kategorien anderer Menschen geht, die
Grenze zur Barbarei mit Sicherheit überschritten. Jenseits dieser Grenze beginnt,
durchaus nicht auf Betreiben der Staatsgewalt, vielmehr als Zeichen des Rückfalls
von Teilen der Gesellschaft hinter die von der staatlichen Rechtsordnung vergeb-
lich behaupteten Grundsätze, der Mikro-Naturzustand „barbarischer“ Gewalt-
samkeit, Gewaltbereitschaft und Indifferenz.
Auf diese Zusammenhänge kann man, wozu manche Kommunitaristen nei-
gen, mit dem Zugeständnis reagieren, die Protagonisten der politischen Moder-
nisierung hätten sich wohl zuviel vorgenommen bzw. seien in Gefahr, dem Bürger
zuviel zuzumuten. Sie gehen dabei mit der trügerischen Verheißung eines mora-
lisch weniger anstrengenden Lebens hausieren, in dem man die eigene Fähigkeit,
Differenz auszuhalten, nicht untunlich strapazieren muss. Die substantialisieren-

17 Insofern setzt auch die von Elias betonte „Verinnerlichung“ der Disziplin voraus, dass im
Falle des Versagens jener inneren Kontrolle subsidiär andere Kontrollen einsetzen; der Mo-
dus der Innenkontrolle muss selbst extern sanktioniert werden. Wenn Akteure damit rech-
nen können, dass dies nicht der Fall sein wird und Normverletzung nicht einmal durch
soziale Missbiligung seitens der by-stander geahndet wird, verliert die Anstrengung der
„Verinnerlichung“ ihr Motiv bei „mir“ und ihre Erwartbarkeit im Bezug auf „alle anderen“.
Moderne „Barbarei“ 99

de Markierung und Abschottung einer nicht frei gewählten Gemeinschaft und ih-
rer Tradition als eines Terrains, an dessen Grenzen auch die Abstraktionspflichten
enden, ist allerdings ein Vorschlag, der mir im Ansatz ebenso gefährlich wie im
erwarteten Ergebnis unrealistisch erscheint. Gefährlich, weil das Risiko einer Es-
kalation in Kauf genommen wird, in deren Verlauf die Grenzen der jeweils maß-
geblichen „lokalen Sittlichkeit“ dann immer enger gezogen werden. Und unrea-
listisch, weil Welthandel, Mobilität und kulturelle Globalisierung gesellschaftliche
Gewalten sind, gegen welche die porösen Außengrenzen der „Gemeinschaften“
schwerlich eine Gewähr bieten. Insofern besteht wenig Aussicht, aus dem Dilem-
ma der politischen Modernität anders als durch die Aufbietung jener Kräfte der
Zivilität herauszukommen, deren Versagen die diffuse Gewaltsamkeit vieler klei-
ner nachzivilisatorischer Naturzustände heraufbeschwört.
Das Recht allein verbürgt nicht selbst Zivilität, sondern markiert die Ansprü-
che an Zivilität, die im sozialen Leben außerrechtlich zur Geltung zu bringen sind.
Das Recht behandelt zwar alle Personen gleich, aber nicht alle Lebenssphären
und Arten von Ansprüchen bzw. Anspruchsverletzungen. Nicht alle Situationen
und Interaktionen sind durch Recht überformt oder überhaupt einer effektiven
Verrechtlichung zugänglich: Gewalt in Familien, sexual harassment am Arbeits-
platz, der gesamte Kernbereich der betrieblichen Verfügung über Arbeitskraft
sind weitgehend rechtsfreie Räume – bzw. Räume, in denen die Beanspruchung
von Rechtsschutz selbst außerrechtlich sanktioniert werden kann. Es handelt sich
bei diesen „Grenzen des Rechts“ um zwei reziproke Sachverhalte: den begrenzten
Zugang des Rechts zu den Akteuren und ihren prekären Interaktionen einerseits,
den begrenzten Zugang der Akteure zum Recht (zum Beispiel Kinder und ande-
re dependents, Klienten) andererseits. Rechte erweisen sich, auch gegen ihren ge-
setzlichen Wortlaut, sehr wohl als „abdingbar“, und ihre faktische Schutzwirkung
wird dann zum Handelsobjekt (wie im Falle des Kündigungsschutzes, der im Kon-
fliktfall nicht eigentlich „schützt“, sondern nur einen Markt für Aufhebungsver-
träge konstituiert), oder die Kosten der Inanspruchnahme von Rechten erweisen
sich als prohibitiv hoch.
Rechte tragen keineswegs also die Aura ihrer Anerkennung mit sich und dis-
ponieren nicht automatisch zur Übernahme der korrespondierenden Pflichten.
Auch ihre „erzieherische“ Wirkung ist in dem Maße prekär, wie ihre „Positivi-
tät“ reflektiert wird, also die Tatsache, dass sie gestern anders waren und je nach
politischer Konstellation morgen wieder anders sein können und wahrscheinlich
sein werden. Die Aura der Anerkennung wird weiter prekär durch ihre „Formali-
tät“, das heißt durch die Reflexion des Umstandes, dass ihre Geltung ja nicht au-
tomatisch eintritt, sondern das Ergebnis häufig aufwendiger förmlicher Prozesse
und Prüfungen ist; zudem sind die Anforderungen, welche die Rechtsförmlich-
keit stellt, bekanntlich von den einen leichter zu erfüllen als von den anderen und
100 Moderne „Barbarei“

in manchen Rechtsgebieten leichter als in anderen. Die Merkmale der Positivität


und der Formalität vergrößern den Abstand zwischen rechtlichen und sozialen
Normen und den ihnen jeweils entsprechenden Pflichten. So kann gerade die de-
taillierte Positivierung und Formalisierung sozialer Normen ihrer faktischen Gel-
tungskraft Abbruch tun, Spielräume für den strategischen Umgang mit Normen
eröffnen und so Lücken der sozialen Integration aufreißen, die mit den Mitteln
des Rechts allein nicht wieder zu schließen sind.
Die zivilisierende Wirkung von Rechten ist oft davon abhängig, dass es in ih-
rem Anwendungsfeld aufgrund von eingelebten Normen ziviler Gesittung, An-
erkennung, Toleranz, Respekt, Kompromissbereitschaft, Empathie usw. zu einer
nicht-formalisierten Spontan-Akkommodierung der wechselseitigen Rechtswahr­
nehmung kommt. Ohne dieses Unterfutter zivilen Umgangs ist das Recht nicht
friedensstiftend, sondern zumindest virtuell konfliktverschärfend.18 (Ein Erster-
Klasse-Passagier über dem Atlantik zum Purser: „Nehmen Sie diesen Krüppel da
aus meinem Blickfeld. Ich habe ein Luxus-Ticket gekauft und darf erwarten, dass
mir nicht für den gesamten Flug der Anblick eines sabbernden Spastikers zuge-
mutet wird.“19)
„Moderne“ Gesellschaften sind, das ist eine Folge sowohl ihrer kognitiven Kul-
tur („Verwissenschaftlichung“) wie ihrer formalrationalen Bürokratisierung, sol-
che, in denen „immer jemand anders zuständig ist“. Ein Nebeneffekt dieser so
ungemein erfolgreichen Strukturprinzipien ist sekundärer Analphabetismus als
Massenphänomen. Entweder vertikal: Formale Autorität, das heißt Anweisungs-
befugnis und Verantwortung bedeuten, dass jeder die Verantwortung nach oben
abwälzen kann, auf höheren Ortes vorentschiedene Prämissen des eigenen Han-
delns. Oder horizontal: Die Omnipräsenz abrufbaren Spezialisten- und Exper-
tenwissens führt zur chronischen Inkompetenzvermutung gegen soziale Akteure
wie der Akteure gegen sich selbst – auch bei den schlichtesten alltagspraktischen
Handlungen. („Wenn Sie einen Unfall mit Verletzten sehen“, lehrt der Fahrleh-
rer, „dann fahren Sie schnell weiter. Wenn Sie das Unfallopfer transportieren, ver-
saut es Ihnen den Rücksitz, und hinterher sind Sie auch noch schuld, wenn etwas
schiefgeht. Wenn Sie weiterfahren, kann Ihnen nichts passieren.“) Alles ist immer
schon durch Recht und Zuständigkeit oder durch Wissen und Professionalität

18 Das zeigt sich schon am einfachsten Fall des gleichen Rechts auf freie Rede. Es kann nicht
von allen Anwesenden gleichzeitig sinnvoll ausgeübt werden, sondern nur in einer zivilisier-
ten und moderierten Abfolge und Dauer, die jedoch ihrerseits kaum legal zu formalisieren
ist.
19 „Die Richter eines Flensburger Amtsgerichtes [haben] Touristen eine Ermäßigung des
Reise­preises zugestanden, weil ihre Urlaubsfreude durch den Anblick von schwerstbehin-
derten Gästen im Hotelrestaurant getrübt worden sei“ (Frankfurter Rundschau vom 18. 5. ​
1994).
Moderne „Barbarei“ 101

vorgeregelt. Zumindest bietet sich ständig die das Nichtstun ent­schuldigende Un-
terstellung an, dass das Ambulanzfahrzeug schon unterwegs sei. Bürokratie, Ver-
wissenschaftlichung und Professionalisierung können so beitragen zur Unterfor-
derung des common sense und zur Schwächung alltäglicher Gesittung.
Die Frage ist: Unter welchen Bedingungen können medial spezialisierte, das
heißt durch Geld, Recht oder Wissen und Fachkompetenz vermittelte Interaktio-
nen ihre möglichen de-zivilisierenden Nebeneffekte kompensieren ? Der Ver-
schleiß an Zivilität, der dem Fortschritt in den drei genannten Dimensionen des
Modernisierungsprozesses (Markt, Recht, Wissen) als Tendenz innewohnt, kann
nicht, um die These vorwegzunehmen, im Vertrauen auf eine glückliche Auto-
matik des Umschlagens von Modernisierung in Zivilisierung (wie in allen libera-
len Theorien unterstellt), sondern nur dann aufgehalten werden, wenn er als Mög-
lichkeit und Tendenz und mitsamt der moralischen Katastrophen, auf die dieser
Verschleiß hinauslaufen kann, im modernisierungsskeptischen Bewusstsein der
Beteiligten vergegenwärtigt und „deliberativ“ mitgeführt wird.
Die Medien der Zivilisierung – Recht, Geld, professionelles Wissen – generie-
ren den Irrtum, dass man alles Notwendige getan hat, wenn man den Preis bezahlt,
sich an rechtliche Regeln hält und professionellen Rat einholt bzw. sachkundig
handelt. Wenn dennoch etwas schiefgeht, ist das niemandem vorzuwerfen. „An-
stand“ wird zur Residualkategorie; es herrscht ein moralischer Minimalismus, und
alles, was über seine Grenzen hinausgeht, gilt als supererogativ, nicht einklagbar.
Die ruhige Zuversicht, dass die anderen, auch weit jenseits der Grenzen pri-
mordialer Gemeinsamkeit, sich schon so ähnlich verhalten werden (vgl. Adam
Smith’ „sympathy“) wie ich selbst und dass im übrigen die Differenzen durch ein
gemeinsames Interesse an den wechselseitig vorteilhaften Beziehungen von „doux
commerce“ und im Rahmen einer überwölbenden Rechtsordnung auf ein leicht
erträgliches Maß reduziert werden – diese Strukturvoraussetzungen ziviler Be-
wältigung von Differenz sind in modernen Gesellschaften utopisch, zumindest
selten geworden. Hohe Kontingenz der Teilnehmer und ihrer Motive macht assur­
ance games, also den selbstverstärkenden Zirkel von wechselseitigem Entgegen-
kommen, prekär.
Andererseits: Mit dem Wohlstand wächst, um die Sentenz eines Interview-
partners aus einem Arbeitgeberverband zu zitieren, auch das Bedürfnis nach
Harmonie – und mit der kompromissbereiten Realisierung dieses Bedürfnisses
wiederum der Wohlstand ! Dieser gefällige Zirkel autokatalytischer sozialer Inte-
gration beruht, wo er denn wirklich vorkommt, unter anderem auf intertempo-
ralen Tauschakten von robusten Kollektivakteuren. Wo dagegen Parteien, Ver­
bände, Vereine und Gewerkschaften ihr chronisches Hauptproblem darin haben,
dass Wähler und Mitglieder gehalten und zufriedengestellt werden müssen, gera-
ten in der Vergangenheit aufgenommene informelle Schulden und Kooperations-
102 Moderne „Barbarei“

pflichten, die nicht anders als zu Lasten der jeweiligen Mitgliederbasis abgetragen
werden könnten, leicht in Vergessenheit. Ein Vorschuss an Kooperation a conto
zukünftig zu erwartender Gegenleistungen funktioniert auch nur dann, wenn es
die Erwartung unbefristet wiederholter Kontakte und Austauschgelegenheiten
gibt, wie sie zwischen einem Stammkunden und seinem Lieferanten besteht. Wo
dies nicht der Fall ist, sind Einstellungen wie Empathie, Vertrauen, Wohlwollen,
Anteilnahme und Weitsicht zwar nicht ausgeschlossen, aber sie ergeben sich nicht
als ohne besonderen Aufwand anfallende Nebenprodukte eingespielter Inter-
aktionen zwischen klugen Partnern, die gegenüber „relevanten Anderen“ Achtung
und Re­spekt zu verlieren haben, sondern sie bedürfen sozusagen einer ausdrück-
lichen moralischen Anstrengung; und das erforderliche Maß dieser Anstrengung
wird durch die Erwägung noch vergrößert, dass sie von konkreten Interaktions-
partnern unerwidert bleiben könnte.
„Moderne“ Gesellschaften sind solche, die in allen drei der hier betrachteten
Dimensionen („unten“, „außen“, „innen“) Differenz ausbrüten. So haben wir es
täglich mit Menschen zu tun, mit denen die Interaktion beiderseits unter der Prä-
misse steht, dass wir wohl nie wieder mit ihnen zu tun haben werden. Diese Dif-
ferenzen erschweren es, im Konfliktfall Zugehörigkeit anzuerkennen. Angesichts
dieses Wucherns von Differenz wird Zivilität anstrengender. Die Pflichten, deren
wir uns anderen gegenüber entledigen, erfüllen wir überwiegend nicht gegenüber
guten Nachbarn, sondern gegenüber Fremden – und entsprechend riskanter wird
die Erwartung reziproker Gegenleistungen und geteilter Handlungsdispositionen.
Aus dieser bei allen Beteiligten präsenten Kenntnis kann sich eine Abwärts­spirale
des Interaktionsverzichts, der Indifferenz und der weiteren Spezialisierung von
Kommunikation ergeben.
Der sozialen Differenzierung zwischen Personen und Gruppen, deren Inter-
aktionen monothematische soziale Sekundenphänomene bleiben, entspricht die
Differenzierung zwischen Lebenssphären und den in ihnen jeweils gültigen lo-
kalen Rationalitätskriterien. Das betrifft, wie oft bemerkt worden und in Haber-
mas’ Theorie des kommunikativen Handelns paradigmenbildend ausgearbeitet ist,
vor allem die Differenz zwischen den Handlungssphären, in denen es allein auf
instrumentelle oder strategische Rationalität ankommt, und denjenigen, in de-
nen soziale und moralische Normen einen legitimen Platz haben. In diesem Sinne
spricht auch Bauman (1989, S. 28) von der Tendenz des Zivilisationsprozesses „to
demote, exprobate and deligitimise the ethical motivations of social action. […]
The civilising process is, among other things, a process of divesting the use and de-
ployment of violence from moral calculus, and of emancipating the desiderata of
rationality from interference of ethical norms and moral inhibitions.“
So gibt es in modernen Gesellschaften einen wachsenden Bedarf, aber gleich-
zeitig eine abnehmende Zufuhr an der nicht-erneuerbaren Ressource, an „so-
Moderne „Barbarei“ 103

zialem Kapital“20 kooperativer und ziviler Selbstkoordination. In der Lücke zwi-


schen beiden nistet das Potential moderner Barbarei.

Literatur

Adorno, Theodor W., „Erziehung nach Auschwitz“, in: ders., Stichworte, Frankfurt am
Main 1969.
Arendt, Hannah, „Besuch in Deutschland“ (1950), in: dies., Zur Zeit. Politische Essays,
Berlin 1986, S. 43 – ​70.
Axelrod, R., „An Evolutionary Approach to Norms“, in: American Political Science Re­
view (1986), S. 1095 – ​1111.
Bauböck, Rainer, „Kulturelle Integration von Einwanderern“, in: Journal für Sozialfor­
schung (1994), S. 71 – ​76.
Bauman, Zygmunt, Modernity and the Holocaust, Cambridge 1989; deutsch: Dialektik
der Ordnung. Die Moderne und der Holocaust, Hamburg 1992.
Feher, Ferenc, und Agnes Heller, Biopolitics, Wien 1994.
Gehlen, Arnold, Macht einmal anders gesehen, Zürich 1954.
James, Susan, „The Duty to Relieve Suffering“, in: Cass R. Sunstein (Hg.), Feminism and
Political Theory, Chicago 1990, S. 261 – ​278.
Mennel, Stephen, „Decivilizing Processes: Theoretical Significance and Some Lines of
Research“, in: International Sociology (1990), S. 205 – ​223.
Putnam, Robert D., Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy,
Princeton 1993.
Weber, Max, „Die sozialen Gründe des Untergangs der antiken Kultur“ (1924), in:
ders., Gesammelte Aufsätze zur Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, Tübingen
1989, S.  289 – ​311.
Zizek, Slavoj, Tarrying with the Negative. Kant, Hegel, and the Critique of Ideology, Dur-
ham 1993.

20 Vgl. dazu den instant classic Putnam 1993.


Die Ehrlichkeit politischer
Kommunikationen.
5
Kognitive Hygiene und strategischer
Umgang mit der Wahrheit (1993)

Eine eben so alte wie einfache Einsicht besagt, dass „Politik“ das Gegenteil von ei-
ner „Privatangelegenheit“ ist. Politisches Handeln kann nicht von einzelnen Per-
sonen allein vollzogen werden, sondern ist immer auf die Mitwirkung anderer
angewiesen: Seine politischen Ziele erreicht man nur, wenn man Unterstützer
und Mitstreiter für sie gewinnt. Das gilt nicht nur für das Handeln in demokra-
tischen politischen Systemen, sondern auch und gerade für „totalitäre“ Diktatu-
ren. Sie stehen und fallen mit der Fähigkeit des Diktators oder der herrschenden
Partei, andere durch Einsatz der strategischen Mittel von Erpressung, Bestechung,
Drohung, Zwang, von Versprechung und Einschüchterung zur Kooperation zu
bringen – oder jedenfalls zum Verzicht auf Opposition. Der Erfolg politischen
Handelns hängt vom Handeln einer mehr oder minder großen Zahl von anderen
Akteuren ab; denn niemand ist allein mächtig genug, um politische Ziele gegen
alle anderen durchzusetzen.
Wie kann man in liberalen Demokratien andere Akteure zur Unterstützung ei-
gener politischer Ziele veranlassen ? Indem man Einfluss entweder auf ihre Wün-
sche oder auf ihr Wissen (beliefs) nimmt. Politische Präferenzen und die Wahrneh-
mungen bzw. Wirklichkeitsdeutungen der Menschen sind die beiden Stellgrößen,
aus denen ihr Handeln und ihre Unterstützungsbereitschaft resultieren. Dabei
sind die Zielsetzungen selbst noch davon abhängig, was sich aufgrund unseres
Wissens über die Wirklichkeit als möglicherweise erreichbar darstellt und was
umgekehrt als „unrealistische“ Wunschvorstellung aus dem Bereich vernünftiger
Ziele ausscheidet. Aber nicht nur unsere Wünsche können von unserer Kenntnis
der Wirklichkeit gesteuert sein, sondern umgekehrt, wie im Falle des „Wunsch-
denkens“, auch unser Bild von der Wirklichkeit durch unsere Präferenzen.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 105
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_5
106 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Die Wirklichkeit der Politik ist eine Politik


mit der „Wirklichkeit“

Mit gewissem Recht hat man unser Zeitalter als ein „nach-ideologisches“ bezeich-
net. In unserem Zusammenhang bedeutet das, dass auf der Ebene der Wünsche
und sozialen und politischen Ordnungsvorstellungen keine scharfen Gegensät-
ze zu erwarten sind. In den 1970er Jahren richteten die beiden großen Volkspar-
teien in der Bundesrepublik sogenannte „Grundwerte-Kommissionen“ ein; es war
wenig überraschend zu sehen, dass sich das jeweilige Ergebnis dieser Suche nach
obersten politischen Zielen aufs Haar glich.
Freiheit, Gerechtigkeit, Solidarität, dazu Wohlstand, Umweltschutz und Frie-
den sind – wenn auch in nuancierten Ausdeutungen – als Bezugswerte politischen
Handelns so selbstverständlich und so unbestreitbar, dass es in diesem Felde kaum
Gelegenheit zur Profilierung und Polarisierung gegenüber dem politischen Geg-
ner gibt.
Wenn insofern, zugespitzt formuliert, alle sowieso dasselbe wollen, dann kon-
zentriert sich die politische Auseinandersetzung auf die zweite unserer beiden
Stellgrößen – auf das Wissen und die Wirklichkeitsdeutungen der Bürger. Je we-
niger „ideologisch“ die Politik wird, desto mehr wird sie „kognitiv“. Jeder Funk-
tionär einer politischen Partei weiß instinktiv, worauf es im politischen Geschäft
ankommt: auf die Vermittlung von Bildern, Gewissheiten und sachlichen Ent-
scheidungsprämissen, die, wenn sie einmal im Bewusstsein der Bürger verankert
sind, deren Handeln und deren Unterstützungsbereitschaft wie von selbst in die
erwünschte Richtung lenken. Wenn es der Bürger zum Beispiel für gewisslich er-
wiesen hält, dass eine Senkung der Unternehmenssteuer zur Schaffung neuer Ar-
beitsplätze führen wird, dann ergibt sich aus diesem „Wissen“ – zusammen mit
dem Allerweltsziel „Wachstum und Vollbeschäftigung“ – seine rationale Unter-
stützung für eine Partei, die solche Steuersenkungen befürwortet.
Politische Erfolge hängen deshalb zunehmend davon ab, was „alle anderen“
wissen oder nicht wissen, also davon, welches Bild sie sich von der Realität ma-
chen. Aus der Perspektive politischer Führungsgruppen bedeutet das: Erfolg
hängt davon ab, was man „alle anderen“ glauben machen kann – unter Umstän-
den auch durch die hemmungslose Verbreitung von schwer überprüfbaren Lügen.
Die Wirklichkeit der Politik ist eine Politik mit der „Wirklichkeit“ – der fortlau-
fende Streit darüber, welche Sachverhalte und Kausalketten als erwartbar, gewiss
und vertrauenswürdig gegeben sind und welche nicht. Gleichzeitig ist der einzel-
ne Bürger in einer geradezu lächerlichen Weise – und ebenso zunehmend – un-
fähig, verlässliche Urteile über die Wirklichkeit mit eigenen Denk- und Beobach-
tungsmitteln, gleichsam mit unbewaffnetem Auge, zu fällen. Er ist laufend auf
„Erkenntnis-“ oder „Deutungshilfe“ angewiesen, und die wird von Regierungen
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 107

und Parteien nur allzugern gespendet. Denn diese wissen, dass ihre politischen
Erfolge entscheidend davon abhängen, welche Realitätsbilder sich im Bewusstsein
der Bürger festsetzen. Darauf reagieren sie mit der strategischen Inszenierung der
Wirklichkeit. Dieser strategischen Inszenierung sind wir als Bürger jedoch kei-
neswegs wehrlos ausgeliefert: Zum einen gibt es die Parteienkonkurrenz, in de-
ren Rahmen die meisten seitens politischer Eliten angebotenen Fehldarstellungen
eine Chance haben, aufgedeckt und unschädlich gemacht zu werden. Zum an-
deren gibt es alternative Wissensquellen wie Medien, Wissenschaft, Vereinigun-
gen, und die Schul- und Erwachsenenbildung. Dennoch bleiben v. a. die zeitlichen
Aufwendungen, die erforderlich sind, wenn sich der Bürger durch Nutzung dieser
Ressourcen einigermaßen täuschungsimmun machen möchte, so abschreckend
hoch, dass es gerade das Übermaß verfügbarer Information („information pollu­
tion“) ist, das die unabhängige Urteilsbildung erschwert.
Somit haben wir es mit einer Situation zu tun, die sich genau umgekehrt zu
der in den untergegangenen staatssozialistischen Gesellschaften verhält. Sie wa-
ren gekennzeichnet durch das Fehlen unabhängiger Medien der gesellschaftlichen
Selbstbeobachtung. Es fehlten dort nicht nur unabhängige Medien, Literatur, Wis-
senschaft und Rechtsprechung: es fehlte sogar ein professionelles Buchhaltungs-
wesen, das auch nur den Leitungskadern erlaubt hätte, ökonomische Erfolge und
Misserfolge unzweideutig als solche zu identifizieren. Das Bild, das die Bürger von
ihrer Gesellschaft gewannen, war deshalb – jenseits des schmalen Ausschnittes
der Wirklichkeit, der durch eigene Anschauung zugänglich ist – ein staatlich ge-
filtertes und strategisch beschönigtes Bild. Der ungarische Soziologe Elemer Han-
kiss, nach 1990 zeitweilig Direktor des öffentlichen Fernsehens, hat die Situation
des Zuschauers staatssozialistischer Fernsehprogramme sarkastisch beschrieben.
„Wir wissen“, sagt sich dieser Zuschauer, „dass die Leute, die wir da reden sehen,
fortwährend lügen. Wir wissen auch, dass das auch alle anderen Zuschauer wis-
sen. Und wir wissen, dass dies auch die Leute wissen, die da im Fernsehen reden.“
Dies wird, so Hankiss, von allen Beteiligten als ein geradezu gemütlicher Gleich-
gewichtszustand des vollendeten Zynismus erfahren. Wenn hingegen – nach
1990 – der Zuschauer nicht mehr sicher sein kann, dass seine gewohnte Sichtwei-
se noch zutrifft, weil zumindest hin und wieder der eine oder andere durchaus
die Wahrheit zu sagen scheint und über diese Frage zumindest z. B. mit Nachbarn
und Kollegen Uneinigkeit ausbricht, dann kommt es zu nagenden Zweifeln und
der durchaus belastenden und verstörenden Erfahrung, dass man sich zu einer ei-
genen Urteilsbildung herausgefordert sieht.
108 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Grauzonen im Feld der politischen Lügen

Politisch-strategisch erzeugtes falsches Wissen tritt in verschiedenen Erschei-


nungsformen auf. Eine Lüge ist eine soziale Tatsache erst dann, wenn sie entdeckt
ist – d. h., wenn sie nicht mehr nur ein inneres Erlebnis des Lügners ist, der al-
lein – ggf. auch noch sein Beichtvater – weiß, dass er gelogen hat. Die ent­deckte
Lüge ist aber zunächst einmal ein Beleg dafür, dass der Lügner sich selbst belo-
gen – oder doch getäuscht – hat, insofern er u. U. fahrlässig, jedenfalls irrtümlich
davon ausgegangen war, bei seiner Lüge nicht entdeckt zu werden. Manchmal hat
diese Fehleinschätzung der Chancen der Lüge etwas für den Belogenen Beleidi-
gendes; dann handelt es sich um eine „freche“ Lüge, bei der der Belogene sich em-
pört fragt, für wie dumm, naiv, vertrauensselig, täuschbar usw. er eigentlich vom
Lügner eingeschätzt worden ist, z. B. bei der Geschichte von den jüdischen Erb-
schaften im Zuge der Parteispendenaffäre der hessischen CDU.
Des weiteren ist für eine Lüge begriffsnotwendig, dass dem Lügner bewusst
war, etwas Unwahres zu sagen – anderenfalls handelt es sich um einen Irrtum.
Zudem muss der Belogene davon ausgehen und vielleicht in vorwerfbarer Naivi-
tät unterstellen, dass der Lügner die Wahrheit zu sagen beabsichtigt – sonst han-
delt es sich um eine fiktionale Kommunikation. Lügen kann man über feststehen-
de Tatsachen in der Welt, nicht über in künstlerischen Zusdammenhängen oder
zur spielerischen Unterhaltung bloß Ausgedachten. Dabei gibt es zum einen den
harten und ggf. leicht überprüfbaren Fall der retrospektiven Lüge, die durch den
Zeugeneid ausgeschlossen oder doch schwer sanktioniert werden soll. Davon zu
unterscheiden ist der weiche und weniger leicht nachweisbare Fall der prospekti-
ven Lüge, welcher der Amtseid vorbeugen soll; sie bezeiht sich entweder auf Ver-
sprechungen und die Beteuerung eigener Absichten oder aber auf Aussagen über
erwartbare Entwicklungen und Trends. Ob solche Beteuerungen und Prognosen
„wahr“ sind bzw. entsprechende Aussagen im Geist der Wahrhaftigkeit gemacht
worden sind, stellt sich erst später heraus, wenn das Publikum sie vielleicht be-
reits vergessen hat, während sie schon jetzt ihren werbenden Erfolg erzielen kön-
nen (wie es z. B. der Fall war, als Herr Hartz im Sommer 2002 die Halbierung der
Arbeitslosigkeit als Ergebnis der nach ihm benannten Gesetzgebung für das Jahr
2005 in Aussicht stellte). Insofern gibt es eine breite Grauzone im Feld politischer
Lügen. Viele Versprechen können, selbst wenn sie in lauterster Absicht abgegeben
worden sind, einfach deshalb nicht erfüllt werden, weil unvorhersehbare Ereignis-
se die Rangfolge der Prioritäten umstürzen. Immerhin könnte man eine Unehr-
lichkeit darin sehen, dass Politiker die einschränkende Bedingung solcher Unvor-
hersehbarkeiten regelmäßig zu nennen versäumen oder sie herunterspielen.
Drittens wird man von einer Lüge in einem politisch und moralisch erhebli-
chen Sinne nur sprechen können, wenn es eine seitens des Belogenen an­gesonnene
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 109

oder seitens des Lügners – im Extremfall: durch Eid – sogar akzeptierte Pflicht
gibt, die Wahrheit zu sagen. Im Falle von Bill Clinton/Monica Lewinsky war es
so, dass dem Präsidenten diese Pflicht zwar qua gerichtlicher Befragung angeson-
nen war, er aber (gute) Gründe hatte, die Pflicht qua der privaten Natur des Be-
fragungsgegenstandes nicht zu akzeptieren und die Befragung durch das Gericht
als „vorwitzig“ (Schopenhauer) zurückzuweisen, d. h. durch eine Falschaussage zu
unterlaufen. Wenn – wie im Normalfall und im Gegensatz zu pathologischen Lüg-
nern – der Zweck der Lüge ist, Vorteile zu erlangen oder Nachteile zu vermeiden,
dann wird man, um eine Lüge skandalisieren zu können, auf eine Pflicht des Lüg-
ners zu verweisen in der Lage sein müssen, den durch Aussprechen der Wahrheit
ggf. eintretenden Nachteil in Kauf zu nehmen. Eine solche Pflicht besteht indes
nach der ungemein rigorosen Kant’schen Auffassung stehts und ohne Ausnahme:
„Es ist also ein heiliges, unbedingt gebietendes, durch keine Konvenienzen ein-
zuschränkendes Vernunftgebot; in allen Erklärungen wahrhaft (ehrlich) zu sein.“
(„Über ein vermeintes Recht aus Menschenliebe zu lügen“, Werke Bd. 8, S. 639 f.)

Licht, Schatten und Dunkel:


die politische Beleuchtungstechnik

Diese dramaturgische Dimension moderner Politik hat der amerikanische Politik-


wissenschaftler Murray Edelman mit dem Begriff der „symbolischen Politik“ be-
zeichnet. Sie findet immer dann statt, wenn politische Akteure nicht Rechte und
materielle Güter verteilen und „reelle“ Leistungen zustandebringen, sondern sich
statt dessen die Inneneinrichtung der Köpfe der Leute zum Betätigungsfeld wäh-
len – ohne dies allerdings zu deklarieren. Symbolische Politik ist das, was man tat-
sächlich und in berechneter Weise tut, wenn man nur so tut, als ob man etwas täte.
Man weckt Vertrauen, nährt Illusionen, beschwichtigt Ängste, besetzt Begriffe, er-
regt Sympathien, kultiviert Feindschaften und Wir-Gefühle, vermittelt Sinn und
lässt doch alles beim alten.
Vollendete Tatsachen, festgezurrte Einflussbeziehungen, defizitäre Haushalte,
bestehende Verträge und schlichte Trägheit begrenzen das Handlungsfeld und die
Gestaltungsspielräume moderner Politik. Die Hypothese hat viel für sich, dass, je
mehr dies alles der Fall ist, die Politik desto stärker von der Droge symbolischer
Ersatzhandlungen abhängig wird. Die Wirklichkeit, die sie verändert, ist weniger
die äußere Welt als das Bild, das wir uns von ihr machen, und die Erwartungen,
die wir an sie richten.
Politik hat zu tun mit der Erzeugung von Wissen bei relevanten Anderen. Die-
ses Wissen bezieht sich nicht nur auf das, was jetzt schon der Fall ist, sondern
auch auf das, was zu erwarten ist, welche Absichten wer verfolgt, wem zu trauen
110 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

ist, welche Gefahren lauern, welche Hoffnungen berechtigt erscheinen, und wel-
che Mittel für welche Ziele mit Aussicht auf Erfolg eingesetzt werden können. Die
hohe Kunst der politischen Beleuchtungstechnik besteht – wie im Theater – dar-
in, nicht nur Licht zu werfen, sondern auch Schatten und Dunkel. Beides, Wis-
sen und Unwissen, Hervorhebung und Bagatellisierung dient dem dramaturgi-
schen Zweck. Es sind keine vollständigen und voll ausgeleuchteten Bilder, welche
die Politik vermittelt, sondern perspektivisch interessierte, die ebensoviel bereden
wie sie verschweigen.
Diese politische Produktion von Wirklichkeitsbildern ist immer interessiert,
nicht authentisch und in einem gar nicht einmal besonders strengen Sinne „un-
ehrlich“. Unehrlich handelt jemand, der in einer von mindestens drei möglichen
Weisen gegen die Wahrheit verstößt: er sagt etwas, was nicht wahr ist; er ver-
schweigt pflichtwidrig etwas, das wahr ist und dessen Bekanntwerden den Er-
folg seines Handelns beeinträchtigen würde; oder er verstößt in seinem Handeln
gegen Normen, an die er gebunden ist oder zu denen er sich bekennt. Wenn wir
die begriff‌lichen Messinstrumente für politische Unehrlichkeit noch etwas feiner
einstellen, dann kommt auch jene Lüge in den Blick, die darin besteht, dass ich
mich zu dem Ziel A (zum Beispiel Steuersenkung) und zugleich zu dem Ziel B
(zum Beispiel die Steigerung bestimmter Ausgabenpositionen) bekenne, obwohl
ich weiß, dass beide sich gegenseitig ausschließen können. Noch ein Stück schwie-
riger wird die Diagnose von Lügen, wenn wir auch solche Fälle einrechnen wol-
len, in denen mir der Widerspruch zwischen A und B zwar nicht bewusst ist, ich
mir die einschlägigen Informationen aber leicht beschaffen könnte. Dann besteht
die Lüge also in der vorwerfbaren Verletzung der Pflicht des Bürgers oder Politi-
kers, sich zureichend zu informieren. Sicher gibt es eine „Pflicht zu wissen“. Aber
wer wollte eine solche Pflicht zur Norm erheben, und wer ihre Verletzung jeweils
nachweisen ? Je anspruchsvoller man das Kriterium der Wahrhaftigkeit im Kom-
munikationsverhalten von Politikern zuspitzt, desto schwerer wird man der Auf-
fassung widersprechen können, dass manche Umwahrhaftigkeiten ein zumindest
normaler, wenn nicht gar ein legitimer Bestandteil politischen Handelns sind.
Kein Kassenwart eines Vereins, kein Schatzmeister einer politischen Partei
und kein Finanzminister wird unklug genug sein, eine günstige Entwicklung der
Einnahmen an die große Glocke zu hängen. Denn er kann wissen, dass das nur
Begehrlichkeiten wachriefe, unter deren Ansturm sich die günstige Lage alsbald
in ihr Gegenteil verkehren würde. Hier haben wir es mit der mildesten Form von
Unehrlichkeit, nämlich mit dem Verschweigen, dem Auslassen, dem Herunter-
spielen zu tun.
Viele Vereinbarungen, und keineswegs nur im Felde der internationalen Di-
plomatie, machen nur dann Sinn, wenn sich die Beteiligten darauf verlassen kön-
nen, dass nicht nur ihr Inhalt, sondern sogar ihr Vorhandensein geheim bleibt.
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 111

Hier kommt es also auf das Geheimhalten der Tatsache an, dass es überhaupt et-
was geheimzuhalten gibt; denn wenn jeder wüsste, dass es ein geheimes Zusatz-
abkommen zu einem internationalen Vertrag gibt, dann hätte sich der Zweck die-
ses Vertrages schon erledigt.
Das Herunterspielen von Schwierigkeiten, absehbaren Engpässen, Konflikten
und Haushaltsdefiziten kann sogar eine notwendige Voraussetzung für erfolgrei-
che politische Initiativen sein. Wenn alle Beteiligten tatsächlich immer alles wüss-
ten, was sie wissen könnten, dann hätte diese komplette Kenntnis einen vielleicht
so niederdrückenden Entmutigungseffekt, dass politisches Handeln vollends in
Lethargie und Fatalismus unterginge.

Die Authentizitätslüge in der Politik

Strategisch motivierte Unehrlichkeit ist kein Privileg der Politiker, sondern kenn-
zeichnet ebenso das Verhalten der Bürger in ihrer Beziehung auf Staat und Po-
litik. Wer zivilrechtlich die Kompensation eines Schadens einklagt, wird diesen
eher wahrheitswidrig vergrößern als verkleinern. Wer Anträge auf öffentliche För-
derung stellt, wird die benötigten Mittel in Antizipation der allfälligen Kürzungen
eher übertrieben hoch ansetzen. Und wer im öffentlichen Dienst verbesserte Ar-
beitsbedingungen und höhere Einkommen fordert, der wird als Begründung tun-
lichst nicht allein die eigenen Einkommensinteressen, sondern u. U. wahrheits-
widrig das selbstlose Motiv eines besseren Dienstes an Schülern, Patienten und
anderen Empfängern von Diensten geltend zu machen versuchen.
In allen diesen Fällen wäre eine strikte Befolgung von Ehrlichkeits- und Auf-
richtigkeitsnormen schon deswegen schwer zumutbar, weil immer das Argument
zur Verfügung steht, „die anderen“, d. h. die politischen Konkurrenten, verhielten
sich ja auch nicht besser und es sei unzumutbar, dem einzelnen anzusinnen, auf
den handfesten wirtschaftlichen oder politischen Kosten seiner Ehrlichkeit sit-
zenzubleiben. Strikte Wahrhaftigkeit kann man sich nur leisten, wenn man sehr
privilegiert und unabhängig ist, wenn man sicher sein kann, dass alle anderen
dieser Norm ebenfalls folgen bzw. wenn das Publikum auf die Aufdeckung von
Unehrlichkeiten mit einem abschreckenden Ausmaß an Empörung und entspre-
chend scharfen Sanktionen reagiert.
Die Leugnung des genuin strategischen und insofern „unehrlichen“ Charak-
ters politischen Handelns ist selbst unehrlich. Die größten Lügner sind die Sau-
bermänner, die die Politik als das sprichwörtlich schmutzige Geschäft verleum-
den. Es ist ein untrügliches Kennzeichen populistischer Politiker, sich selbst als
nicht-strategische Akteure darzustellen – d. h. so zu tun, als ob sie nichts als „das
allgemeine Gute“ im Auge hätten und unablässig darauf bedacht wären, dem Volk
112 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

„reinen Wein einzuschenken“, gesinnungsethisch ihren innersten Überzeugungen


folgten und diese stets mit Aufrichtigkeit verträten. Es gibt so etwas wie eine po-
pulistische Lüge der Authentizität. Ohne ein unangemessenes Ausmaß an Mit-
gefühl für die Angehörigen unserer politischen Eliten aufkommen zu lassen, wird
man auch folgenden Gedanken berücksichtigen müssen. Berufspolitiker – ande-
re gibt es praktisch nicht – in Demokratien unterscheiden sich von ebenfalls hart
arbeitenden sonstigen Angehörigen ihrer typischen Qualifikations- und Einkom-
mensgruppe, also etwa von Leitern einer Sparkassen-Zweigstelle, dadurch, dass
sie dem für diese ganz untypischen Dauerrisiko einer Diskontinuität ihrer Berufs-
tätigkeit ausgesetzt sind. Schließlich kennt niemand den Ausgang des nächsten
Nominierungsparteitages, gar der nächsten Wahlen. Kaum jemand kann sich leis-
ten, nur „für“ die Politik zu leben und nicht auch „von“ der Politik. Um trotz die-
ses demokratiebedingten und abschreckenden Berufsrisikos der Politiker das no-
torisch knappe Personalangebot anwerben zu können, müssen politische Parteien
ihnen etwas bieten: die materielle Sicherheit einer verlässlichen „Amtspatronage“.
Politische Parteien und ihre Mandatsträger stecken deshalb in einem Zwie-
spalt. Sie müssen kollektiv und individuell Vorsorge treffen für die Eventualität
eines wahlpolitischen Misserfolges, zugleich müssen sie das aber in einer so ver-
deckten Weise tun, dass diese Vorsorge nicht öffentlich sichtbar wird, sonst ge-
fährden sie ihre Chancen beim wählenden Publikum erst recht. So erklärt sich
einerseits die unersättliche finanzielle Begehrlichkeit der Parteien, trotz aller öf-
fentlichen Parteienfinanzierung; andererseits ihre Tendenz, die Praxis dieser Be-
gehrlichkeit und deren Erfolge durch Lügen oder pflichtwidrige Wahrheitsverwei-
gerung zu bemänteln.

Die politische Lüge erzeugt heilsamen Argwohn

Die Tatsache, dass Politiker mit der Wahrheit strategisch umgehen müssen, ist
nicht nur nicht zu leugnen; sie ist vielleicht nicht einmal ernstlich zu bedauern.
Vielmehr wird die nüchterne Anerkennung der Tatsache, dass dies so ist, durch
zwei ihrer eher tröstlichen Wirkungen erleichtert.
Erstens sind dem Verschweigen, der Lüge, der Täuschung und der Korruption
der Politiker gewisse Grenzen gesetzt. Sie können die Realität nicht beliebig mani-
pulieren – dagegen bestehen in einigermaßen funktionstüchtigen demokratischen
Verfassungsstaaten Schranken in Gestalt parlamentarischer Untersuchungs- und
Kontrollrechte, der Medien, der Parteienkonkurrenz, der Gerichte und letztlich
des politischen Wissens und des guten Gedächtnisses der Bürger.
Zweitens aber dürfte die Anerkennung des innigen Zusammenhanges von Po-
litik und Lüge bei den Bürgern einen ebenso realistischen wie heilsamen Arg-
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 113

wohn kultivieren. Dieser Argwohn, der das Gegenteil von Zynismus und selbst
ein produktives Element einer demokratischen politischen Kultur ist, veranlasst
die Bürger, ihren Vertrauensvorschuss für die Politik oder einzelne Politiker und
deren Deutungsangebote knapp zu halten. Weit davon entfernt, dem populisti-
schen Trugbild einer „ehrlichen“ Politik nachzujagen und sich im Falle der Ent-
täuschung dieses Trugbildes moralisch indigniert vom schmutzigen Geschäft der
Politik abzuwenden, wird der mit heilsamen Argwohn die Politik beobachtende
Bürger gegen den Bann und die Verführung einer als durch und durch ehrlich,
aufrichtig, authentisch oder gar wissenschaftlich abgesegnet daherkommenden
Politik immun sein. So hat es mir immer als ein Vorzug der amerikanischen poli-
tischen Kultur eingeleuchtet, dass dort Politiker immer in erster Linie als Akteure
gelten, die ihren eigenen Vorteil, ihre Machterhaltungs- und Bereicherungsinter­
essen im Auge haben – und denen man deshalb entsprechend gründlich auf die
Finger schauen muss.
In Grenzen gehören also „falsche Aussagen“, d. h. Irreführungen, Vereinfa­
chungen, Geheimhaltung, Beschönigung, Verschweigen und wahrheitswidrig po-
lemische Unterstellung ganz unverzichtbar zum Handeln von Politikern. Eben-
so gehört dazu die Sicherung von Vorteilen für Personen und für Organisationen,
die, würden sie bekannt, auf öffentliche Missbilligung stoßen müssten und des-
halb am Bekanntwerden gehindert oder, falls dies nicht gelingt, nach Kräften de-
mentiert werden.

Institutionen für die Wahrheit ?

Aus diesen Überlegungen ließe sich lernen, dass politische Ehrlichkeit keine mo-
ralische Kategorie von Bürgern und Politikern ist, sondern eine Eigenschaft insti-
tutioneller Systeme. Die Politik ist nur so ehrlich wie die Institutionen wirksam
sind, die Unehrlichkeit jenseits bestimmter Bagatellschwellen riskant machen und
die Wahrscheinlichkeit steigern, dass die Urheber strategischer Täuschungen mit
einem abschreckenden Maße von Wahrscheinlichkeit eine Enttäuschung erleben
und ihre unehrlichen Wirklichkeitsinszenierungen korrigiert werden. Die Norm
politischer Ehrlichkeit wird dann eingelöst, wenn im Rahmen hinreichend sen-
sibler und fairer Institutionen falsche Aussagen schlechte Chancen haben. Falsche
Aussagen kommen dann zwar unvermeidlich vor, aber institutionelle Mechanis-
men der Aufdeckung und Korrektur sorgen dafür, dass sie keinen gravierenden
Schaden anrichten.
Was beispielsweise den Parteifinanzierungsskandal der CDU im Jahr 2000 be-
trifft, so gab es verschiedentlich ein erleichtertes Aufatmen über die Tatsache, dass
die Angelegenheit „jedenfalls herausgekommen ist“. Wenn ich mich nicht täusche,
114 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

war dieses Aufatmen vornehmlich in Ostdeutschland zu vernehmen. Hier gab es,


zumindest bei denen, die nicht mit Häme auf die Defekte der vor kurzem ein-
geführten westdeutschen Musterdemokratie deuten wollten, das freudige Staunen
darüber, dass politischen Eliten eine Aufdeckung ihrer Machenschaften überhaupt
widerfahren kann. Das wäre in der DDR geradezu definitionsgemäß unmöglich
gewesen. Freilich können wir nicht sicher sein über das Maß von Zuverlässigkeit,
mit der das geschieht. Weil es keine direkten Opfer gibt (wie bei Raub- und Tö-
tungsdelikten), liegt die Dunkelziffer hier besonders tief im Dunkeln.
Gleichwohl haben sich institutionalisierte Kontroll-, Prüf- und Beaufsichti-
gungsverfahren in diesem Fall in begrenztem Umfang bewährt. Gegenwärtig wird
hierzulande vielfältig darüber nachgedacht, durch welche institutionelle Innova-
tionen man das Niveau der Ehrlichkeit politischer Kommunikation steigern und
so die institutionellen Wahrheitsverbürgungen im politischen Prozess aufrüsten
kann.
Hierfür kommen im Prinzip vier Ansatzpunkte in Betracht, insofern es um
den Standardfall geht, dass Politiker und ihre Parteiorganisationen die Herkunft
und Verwendung von Geldmitteln verschleiern oder falsch deklarieren. Zwei Fall-
gruppen unehrlicher Machenschaften sind dabei zu unterscheiden. Im einen Fall
werden öffentliche Mittel für private Zwecke verwendet, also z. B. öffentlich be-
zahlte Flüge für Urlaubsreisen oder Geburtstagsbesuche. Das mag moralisch an-
stößig und für den Steuerzahler ärgerlich sein, hat aber nur marginalen Einfluss
auf die laufende politische Entscheidungsproduktion – so lange jedenfalls, wie
sich die Nutznießer nicht erpressbar machen. Zum anderen geht es um den spie-
gelbildlichen Fall, dass privates Geld für politische Zwecke verwendet wird, z. B.
für Wahlkämpfe oder den „Kauf “ von Stimmen von Abgeordneten oder die Ent-
scheidungen von Regierungsmitgliedern. Der letztere Fall ist nicht nur moralisch,
sondern auch politisch beunruhigend, weil er dazu geeignet ist, das Prinzip de-
mokratischer Legitimität auszuhöhlen und in Verruf zu bringen. Welche Abhil-
fen sind für diese beiden Fallgruppen vorstellbar, um die Mängel auf der Ebene
der persönlichen Wahrhaftigkeit durch institutionelle Vorkehrungen zu kompen-
sieren und gleichsam das Versagen des Piloten durch das Umschalten auf einen
Auto­piloten folgenlos zu machen ?

1) Zunächst kann man bei den Gelegenheiten zu illegalen Vorteilsnahmen beider-


lei Natur ansetzen, die dann verschwiegen oder durch Lügen verdeckt werden.
Solche Gelegenheiten wachsen, so ist argumentiert worden, mit der Amtsdau-
er von Amtsinhabern. Je länger die erwartete Amtsdauer eines Amtsinhabers
ist, desto stärker der rationale Anreiz für Spender, in die Dankbarkeit des Be-
günstigten gleichsam zu investieren. Außerdem wächst mit der tatsächlichen
Amtsdauer die Chance, potenziell disloyale organisationsinterne Mit­arbeiter
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 115

und Mitwisser auszuschalten oder unter Kontrolle zu bringen. Aus beiden


Gründen könnte es ein gute Idee sein, wenn man Amtszeiten qua Gesetz be-
grenzt. Dieser Vorschlag hat allerdings den Nachteil, dass zugleich auch die
Entscheidungsfreiheit von Parteiorganisationen und letztlich auch Wählern
beeinträchtigt würde, wiederholt vom Amtsbonus bewährter Spitzenpolitiker
zu profitieren. Gelegenheiten zur Abzweigung öffentlicher Mittel für private
Zwecke können durch Verschärfung haushaltsrechtlicher Rechenschaftspflich-
ten vermindert werden.
2) Man könnte die Anreize zu vermindern suchen, von sich bietenden Gele-
genheiten zur Konversion privater Mittel in politische Ressourcen tatsäch-
lich Gebrauch zu machen. Das ist die bereits in großem Umfang ein­gesetzte
Grundidee der öffentlichen Parteienfinanzierung, die den Zusatzbedarf an ggf.
verschleierungsbedürftigen weiteren Zuwendungen begrenzen soll. Da es aber
trivialerweise keine Sättigungsgrenze für den Geldbedarf von Parteien gibt,
zumal wenn die öffentlichen Zuwendungen sämtlichen Parteien zugutekom-
men, ist das wohl kein weiterführender Gedanke.
3) Man könnte drittens das Entdeckungsrisiko unerlaubter und deshalb mit Lü-
gen zu verschleiernder Handlungen steigern. Das würde dann geschehen,
wenn die gesetzlichen Transparenz- und Publizitätspflichten verschärft wür-
den. Zwei Gesichtspunkte lassen uns jedoch zögern, allzu große Hoffnungen
in diesen Typ von Lösungen zu setzen. Zum einen müssten die verschärften
gesetzlichen Vorschriften ja solche sein, die die Parteien (oder jedenfalls die
Parteien einer parlamentarischen Mehrheit) sich selbst auferlegen; sie werden
vermutlich zögern, dies in rigoroser Weise zu tun, weil sie dann unvermeidlich
auch den politischen Konkurrenten Einblick in ihre finanzielle Intimsphäre
gewähren würden. Zum anderen würde vermutlich, wie bereits in der Vergan-
genheit beobachtbar, eine Spirale vorbeugender Abwehr gegen unerwünschte
Einsichtnahme in Gang gesetzt. Wenn das Entdeckungsrisiko durch den Ge-
setzgeber verschärft wird, weicht man auf Kommunikations- und Zahlungs-
wege aus, die außerhalb des Zugriffs der nationalen Behörden liegen. Es ist zu-
mindest offen, wer hier am längeren Hebel sitzt.
4) Schließlich kann man die Entdeckungsfolgen verschärfen, also höhere und des-
halb zuverlässiger abschreckende Strafen auf aufgedeckte Finanzierungsver-
stöße und Lügen aussetzen. Dabei müsste es sich um Freiheitsstrafen für na-
türliche Personen, nicht nur um Geldstrafen für juristische Personen handeln,
weil letztere nicht abschreckend wirken, sondern nur den Bedarf an weiteren
Spenden aktualisieren.
116 Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen

Kognitive Hygiene für die Demokratie

So wird man sich auf die bestehenden Instanzen und Mechanismen weiter ver-
lassen müssen, welche mit der Aufdeckung von Unehrlichkeiten beauftragt oder
aus strategischen Kalkülen daran interessiert sind. Dazu gehören die Medien, Po-
lizei und Gerichte, vor allem auch die konkurrierenden Parteien, die durch die
Mittel der Untersuchungsausschüsse und im Rahmen der thematischen Gestal-
tung ihrer Wahlkämpfe sich wechselseitig unter kritische Aufsicht stellen. Diese
Aufsicht wird allerdings dann versagen, wenn die aufzudeckenden Vorkommnis-
se und Praktiken nicht die Angelegenheit nur einer Partei sind, sondern Anlässe
zu parteiübergreifenden Praktiken des sozusagen kartellierten Lügens und Ver-
schweigens bestehen. Unterhalb der Ebene von manifesten Verletzungen straf-
rechtlicher Normen („Untreue“) haben auch Polizei und Justiz keine nennenswer-
ten Sank­tionspotentiale zu ihrer Verfügung. Insofern könnte es sein, dass wir uns
als Bürger täuschen – bzw. gleichsam einer Lüge zweiter Ordnung zum Opfer fal-
len –, wenn wir daran glauben, dass unser Institutionensystem hinreichend wirk-
same Abwehrmittel bereithält, um Unehrlichkeiten, Betrug und Lügen seitens der
politischen Eliten aufzudecken, zu sanktionieren und für die Zukunft abzuschre-
cken. Können nicht auch Institutionen ihrerseits lügen, d. h. die Bürger in einer
trügerischen Sicherheit hinsichtlich ihrer Fähigkeit wiegen, Lügen aufzudecken ?
Wir hätten es dann sozusagen mit Lügen zweiter Ordnung zu tun – mit Täuschun-
gen über die zuverlässige Aufdeckbarkeit von Täuschungen.
Das gilt selbst für die Medien, die in den aktuellen Fällen gravierender politi-
scher Unehrlichkeiten bemerkenswerte Leistungen bei der Aufdeckung derselben
zustandegebracht haben. Aber diese Leistungen hängen – in ihren Auswirkungen
wie in ihrer Dauerhaftigkeit – letztlich von zwei nicht-institutionellen Vorausset-
zungen ab. Zum einen darf sich der Kampf der Medien gegen Korruption, Betrug
und Lüge in der Politik nicht als ein Kampf gegen Windmühlenflügel darstellen:
Die Politiker, deren norm- und pflichtwidrigen Machenschaften aufgedeckt wer-
den, müssen also als Ergebnis medialer Enthüllungen „Wirkung zeigen“ wie ein
angeschlagener Boxer. Wenn diese Politiker sich hingegen publikumswirksam auf
die indignierte Pose dessen zurückziehen können, der sich über eine „Medien-
Treibjagd“ usw. beschwert, dann ist mit der wahrheitsgemäßen Unterrichtung der
Öffentlichkeit wenig auszurichten. Es kommt also für die Funktionsfähigkeit der
genannten Kontrollinstitutionen darauf an, dass die Angesprochenen für nicht-
institutionelle Kategorien wie die der Reue, der Ehre, der Beschämung, der pro-
fessionellen Selbstachtung usw. überhaupt ansprechbar sind. Sind sie es nicht, so
kann auch die mediale Aufklärung wenig ausrichten; diese Erkenntnis wird die
Medien entmutigen, ihr Wächteramt weiterhin energisch wahrzunehmen.
Die Ehrlichkeit politischer Kommunikationen 117

In letzter Instanz hängt es von den Bürgern selbst ab, dass die Institutionen
funktionieren – sowohl die Institutionen des politischen Systems selbst wie die
Kontroll- und Korrekturmechanismen, die in dasselbe eingebaut sind und hof-
fentlich nicht nur den fälschlichen Anschein erwecken, diese Funktion der „ko-
gnitiven Hygiene“ für Politik und Gesellschaft zu erfüllen. Überspitzt könnte man
daher sagen, dass jede Gesellschaft die politische Elite hat, die sie verdient. Denn
zu jeder Lüge gehören zwei: einer, der lügt und einer, der sich entweder aus Nai-
vität und Mangel an demokratischem Argwohn belügen lässt oder aus Zynismus
und Indifferenz selbst erwiesene Lügen für Bagatellangelegenheiten hält.
Die Utopie der Null-Option.
Modernität und Modernisierung
6
als politische Gütekriterien (1986)

I. Zwei Zugänge zum Thema

Mit dem Thema der „Moderne“ haben sich die Sozialwissenschaften in den letzten
25 Jahren in zwei verschiedenartigen Kontexten beschäftigt. Diese Kontexte sind
scharf voneinander abgegrenzt, aber auch, so will es jedenfalls rückblickend schei-
nen, in einer ironischen Weise aufeinander bezogen. Da ist zunächst der Kontext
der empirisch und theoretisch außerordentlich anspruchsvollen historisch-sozio-
logischen Modernisierungsforschung. Diese bemüht sich um allgemeine beschrei-
bende und erklärende Aussagen über Bedingungen und Triebkräfte der Moder-
nisierung sowie der Entwicklungspfade, auf denen vormoderne bzw. traditionale
Gesellschaften die Merkmale ihrer Rigidität, Stagnation und Beharrung historisch
überwunden haben (bzw. heute überwinden können), um sich so dem – von der
Modernisierungstheorie zumindest implizit auch normativ ausgezeichneten – Zu-
stand der demokratisch-kapitalistischen Industriegesellschaften anzunähern. Bei
aller empirischen Differenziertheit und methodischen Raffinesse der Forschun-
gen, die in den 60er Jahren in enger Zusammenarbeit von Historikern und Sozio-
logen und von Amerikanern und Westeuropäern durchgeführt worden sind, wird
man ihren Autoren doch nicht Unrecht tun, wenn man bei ihnen eine ge­wisse
perspektivische Fixiertheit auf eine Frage konstatiert, – die Frage nämlich: Wor-
in bestehen die Bedingungen der Möglichkeit, dass „wir“ so geworden sind, wie
wir heute sind, und dass demgemäß andere uns auf diesem erfolgreich zurück-
gelegten Wege folgen. Ganz unbefangen wurden in den 60er Jahren, als diese Mo-
dernisierungsforschung in voller Blüte stand, die Begriffe „modernization“ und
„westernalization“ als austauschbar behandelt. „Den Entwicklungsländern wer-
den die Errungenschaften der westlichen Welt dringend zur Nachahmung emp-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 119
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_6
120 Die Utopie der Null-Option

fohlen. Modernisierung wird als Fortschritt interpretiert.“1 In diesem Sinn warnt


H. U. Wehler in einer kritischen, die Chancen und Perspektiven der Modernisie-
rungsforschung aber insgesamt positiv würdigenden Abhandlung vor der Gefahr,
dass sich die Modernisierungstheorie zu eng an bestimmte Ziel- und Wertvorstel-
lungen kopple und sich durch „Bindung an das okzidentale Modell… der Gefahr
aussetzt, jeweils gegenwärtige Zustände mit einem stolzen ,Es ist erreicht‘ zu be-
schönigen oder gar zu verabsolutieren“2.
Ganz anders ist der Kontext beschaffen, in dem seit der Mitte der 70er Jah-
re der Begriff der Modernität innerhalb der sozialwissenschaftlichen Theoriebil-
dung steht. Hier ist die Perspektive nicht mehr geprägt von der selbstgewissen
Beschäftigung der westlichen Sozialwissenschaften mit „den anderen“, die gern
als „Nachzügler“ (latecomer) charakterisiert werden (oder gar dem Versuch ihrer
ideologiepolitischen Vereinnahmung). Vielmehr stehen diese Debatten unter dem
skeptischen Vorzeichen einer Beschäftigung der „modernen“ Gesellschaften mit
sich selbst, also einer Selbstbefragung der Strukturen und normativen Prämissen,
der Haltbarkeit und der Zukunftsperspektiven bereits „moderner“ Gesellschaf-
ten. In den Sozialwissenschaften ist diese Umstellung der Perspektive durch eine
Reihe von zeitgeschichtlichen und fachinternen Begleitumständen mitbestimmt,
von denen hier nur einige genannt werden sollen: die politischen und ökonomi-
schen Krisenerfahrungen der 70er Jahre, der rapide intellektuelle Reputationsver-
lust wichtiger Theoreme des klassischen Marxismus, die erneuerte Rezeption der
„Dialektik der Aufklärung“ sowie der Weberschen Theorie über den „okziden-
talen Rationalismus“ und die ästhetischen, sozialphilosophischen und soziologi-
schen Symptome, Mutmaßungen und Prognosen über den Eintritt in ein „post-
modernes“ Entwicklungsstadium westlicher Kultur und Gesellschaft. Ironisch an
diesem Wechsel der Perspektiven und Kontexte erscheint mir nicht so sehr, dass
sich der Blick von „den anderen“ bzw. von der Geschichte ab- und den eigenen ge-
genwärtigen kulturellen und strukturellen Bedingungen zuwendet, sondern dass
nun die Lage der „modernen“ Gesellschaft als ebenso blockiert, mit Mythen, Rigi-
ditäten und Entwicklungsschranken behaftet erscheint, wie dies die Modernisie-
rungstheorie an „vormodernen“ Gesellschaften diagnostiziert hatte. Jedenfalls ist
„Modernität“ nun nicht mehr ausschließlich der wünschenswerte Fluchtpunkt der
Entwicklung anderer, sondern der prekäre Ausgangspunkt weiterer Entwicklun-
gen der eigenen („westlichen“) Gesellschaften, wobei Postmodernisten und Neu-
konservative sich in der Schärfe ihrer jeweiligen Kritik am Leitbegriff der Moder-

1 Zapf, W.: „Die soziologische Theorie der Modernisierung“, Soziale Welt, 26 (1975), 221 – ​226,
S. 217.
2 Wehler, H. U.: Modernisierungstheorie und Geschichte, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht
1975, S. 44.
Die Utopie der Null-Option 121

nisierung, nämlich dem Begriff der Vernunft bzw. der Rationalität, wechselseitig
zu überbieten scheinen.
Ich möchte mit den folgenden Überlegungen eine vermittelnde Position zwi-
schen Modernisierungseuphorie und Modernitätsskepsis bezeichnen. Ich möch-
te einige Gesichtspunkte dafür Zusammentragen, dass und warum die politisch-
moralischen Intuitionen, welche Modernisierungsprozesse motivieren, mit den in
westlichen Gesellschaften ausgebildeten Strukturen der Modernität in Diskrepanz
stehen und von ihnen uneingelöst bleiben; dass sich aus diesem Enttäuschungs-
erlebnis, das heute den Hintergrund nahezu sämtlicher einschlägiger Debatten
abgibt, jedoch kein zwingender Grund ableiten lässt, jene begründenden Intui-
tionen entweder ersatzlos zu streichen oder mit Verweis auf die höhere Validität
antimodernistischer Moralprinzipien aufzukündigen; sondern dass für eine wei-
tere Modernisierung der Strukturen der Modernität selbst, also für eine Anwen-
dung des Modernisierungsprinzips auf seine eigenen Strukturbildungen, durch-
aus Spielräume bestehen, deren Erkundung und Ausschöpfung heute sogar, wie
ich abschließend zeigen möchte, tatsächlich das Hintergrundthema zahlreicher
politischer Kontroversen und Entwicklungen abgeben.

II. Modernisierung: Kontingenzerweiterung


und Traditionsvernichtung

Wie viele sozialwissenschaftliche Grundbegriffe hat auch der Begriff der Moder-
nität einen analytisch-strukturbeschreibenden und einen normativ-politischen
Doppelstatus. Er bezeichnet Merkmale und etabliert zugleich eine Bewertungs-
dimension, in der dann vor- oder antimoderne Vorstellungen oder Gesellschafts-
verhältnisse als defizient, zurückgeblieben, regressiv usw. kritisiert werden kön-
nen. Diese empirische und zugleich normative Doppelverwendung des Terminus
„Modernität“ ist dadurch gerechtfertigt, dass ja die in modernen Gesellschaften
herausgebildeten Strukturen als (wie immer beschränkte) Verwirklichung von
normativen Absichten und revolutionären Projekten dechiffriert werden können,
die modernisierende Eliten und Ideologien in der Vergangenheit gehegt haben.
Diese Gründungsideen der modernen Gesellschaft werden in der westlichen Welt
im späten 18. Jahrhundert formuliert und erlangen ihre praktische Gestalt in der
englischen Industrialisierung und der klassischen politischen Ökonomie, in der
Französischen Revolution sowie (so mag man mit Marx hinzufügen) in der Phi-
losophie des deutschen Idealismus.
Es wird gewöhnlich davon ausgegangen, dass die vorwärtstreibende norma-
tive Idee, das dominante und philosophische Motiv des europäischen (und der
von Europa ausgehenden) Modernisierungsprozesses die Freisetzung von Ver-
122 Die Utopie der Null-Option

nunft und Subjektivität gewesen ist. Dieser sozial- und geistesgeschichtlich durch
die Stationen der Renaissance, der Reformation und der Aufklärung vorgeprägte
Entwicklungsprozess findet seit dem 18. Jahrhundert seinen Niederschlag in poli-
tischen Institutionalisierungen, die etwas schematisierend in der Sequenz: Natio-
nalstaat – Rechtsstaat – demokratischer Staat – Wohlfahrtsstaat nachgezeichnet
werden können. Jeder dieser Entwicklungsschritte lässt sich problemlos als pro-
gressive Bewegung auf der genannten normativen Dimension abbilden. Immer
handelt es sich um eine Vorverlegung der Grenzen, die der Entscheidungs- und
Handlungsfreiheit sozialer Akteure gesetzt sind, um einen schrittweisen „Wan-
del in Richtung auf Kapazitätserweiterung und Autonomie“3. Der Betätigung ih-
rer subjektiven Vernunft werden neue Spielräume eröffnet, ihre Optionen werden
gesteigert, die Kontingenz dessen, was im Handeln erreicht werden kann, steigt.
Dem entspricht im technischen und ökonomischen Bereich die Entgrenzung und
Kontingenzsteigerung in der räumlichen Dimension (Verkehrs- und Kommuni-
kationswesen), in der zeitlichen Dimension (Bankwesen) und im Bereich der
Energie (physikalische und chemische Erschließung neuer Energiequellen und ra-
pides Sinken des Anteils menschlicher und tierischer Energie am gesamten Ener-
gieumsatz). Unter der komplementären Perspektive lassen sich diese Prozesse als
Vorgang der kumulativen De-Institutionalisierung beschreiben, als fortschreiten-
de Neutralisierung politisch und philosophisch unhaltbar gewordener traditio-
naler Privilegien und physischer Festgelegtheiten, als geradezu methodische Dis-
kontinuierung der Vergangenheit.
Ebenso geläufig wie dieser Doppelprozess der Kontingenzerweiterung und
Traditionsvernichtung sind die Handlungsfelder, auf die sich jene Verflüssigung
des Herkömmlichen erstreckt. Dabei handelt es sich um die vier Sphären der ma-
teriellen Produktion, der kulturellen Reproduktion, der politischen Partizipation
und der bürokratischen Herrschaft.

a) Materielle Reproduktion. Bei der gewaltigen Optionssteigerung, die in die-


sem Handlungsfeld stattfindet, greifen die Durchsetzung bzw. Ausweitung des
Marktprinzips (zunächst auf Güter-, dann auf Faktormärkte), das Prinzip ra-
tionaler Organisation und das Prinzip rationaler, mit wissenschaftlicher For-
schung und Lehre verknüpfter Technik ineinander. Die Durchsetzung dieser
drei Prinzipien lässt für alle an der materiellen Produktion beteiligten sozialen
Akteure permanent zum Entscheidungsthema werden, wo etwas gekauft bzw.
verkauft wird und was wie produziert wird. Denn bei keiner dieser Fragen
kann man sich aus Gründen des marktlichen Wettbewerbs und über län­gere

3 Zapf (1975), S. 212, 217.


Die Utopie der Null-Option 123

Frist leisten, die Prämissen des Herkömmlichen und Gewohnten einfach zu


übernehmen.
b) Kulturelle Reproduktion. Einem ebenso durchdringenden Vergänglichkeits-
bzw. Innovationsvorbehalt unterliegt die Sphäre der kulturellen Normen und
Werte sowie der ästhetischen Geltungskriterien. Im Modernisierungsprozess
werden einklagbare Interpretationsmonopole, Absolutheitsansprüche und Be-
kenntniszwänge obsolet, und demgemäß werden die Orientierungsnormen,
die in Beruf, Freizeit, Kunst, Familie, Sexualität, Religion, Erziehung usw. gel-
ten, variabel, wählbar und in der Zeitdimension unstabil.
c) „politics“. Die Gesamtheit dessen, „was passieren kann“, womit man rechnen
muss und wofür die in der Vergangenheit gemachten Erfahrungen keine zu-
verlässige Prognoseregel abgeben, wächst auch im Bereich der politischen
Konflikte. Wer mit welchen Interessen zu welchen Themen und in welchen
Formen Stellung nimmt, das alles ist in liberaldemokratischen politischen
Syste­men in höherem Maße wählbar und in rascherem Rhythmus variabel als
irgendwo sonst.
d) „public policy“. „Positives“, d. h. förmlich setzbares und von seiner Verwurze-
lung in „Brauch und Sitte“ abgeschnittenes Recht sowie bürokratische Verwal-
tung schaffen in modernen Gesellschaften eine vor einem Jahrhundert noch
kaum vorstellbare Fähigkeit der staatlichen Exekutive, sich gegenüber hoch-
spezifizierten Personenkreisen, Sachverhalten usw. mit ebenso mannigfaltig
wählbaren Verboten und Geboten herrschaftlich zur Geltung zu bringen, und
zwar flächendeckend und zuverlässig. Die explosionsartig wachsenden Mög-
lichkeitsräume des Handelns werden hier – nicht anders als in den Fällen (a)
bis (c) – durch systematische Einschaltung und selektive Nutzung von forma-
lisiertem Wissen und Informationstechnologien ausgedehnt, die den raschen
kognitiven Zugriff von jedem Systempunkt auf jeden anderen Systempunkt er-
lauben.

Alle diese Behauptungen über die wachsende Wählbarkeit sozialer Sachverhal-


te, so selbstverständlich und landläufig sie sich anhören mögen, liefern nun aber
ein nicht nur vergröberndes, sondern ein geradezu verfälschendes und einseitiges
Bild von den Gegebenheiten einer modernen Sozialstruktur. Sie haben mir hier
lediglich als Folie gedient, gegen deren Hintergrund ich die Tragfähigkeit der ge-
nau entgegengesetzten Behauptung, dass nämlich gerade moderne Gesellschaften
durch ein hohes Maß an Starrheit und Immobilität gekennzeichnet sind, auspro-
bieren möchte.
Um diesen Sachverhalt einer auf Kontingenz beruhenden und mit ihr anwach-
senden Starrheit in den Blick zu bekommen, ist zunächst an die Tatsachen der
Spezialisierung und der funktionalen Differenzierung zu erinnern. Dabei ist un-
124 Die Utopie der Null-Option

ter Spezialisierung die Ausbildung von Institutionen und Kommunikationswei­


sen zu verstehen, die für jeden der soeben bezeichneten vier Bereiche „zuständig“
und jeweils besonders geeignet sind, Optionen zu generieren und den Akteu-
ren Entscheidungskriterien für die Auswahl unter den wachsenden Optionen zur
Verfügung zu stellen. Nur zur Illustration sei auf den Prozess der Trennung von
„Haushalt“ und „Betrieb“ und auf die damit einhergehende intellektuelle Tech-
nik der „rationalen Kapitalrechnung“ verwiesen; erst wenn diese Technik verfüg­
bar ist, kann ein Wirtschaftsunternehmen den Horizont der jeweils verfügbaren
Optionen erfassen, aktiv ausweiten und zwischen diesen Optionen eine in der
Sprache der Kapitalrechnung begründbare Auswahl treffen. Wissenschaftliche
Forschung, bürokratische Herrschaft, politische, moralische und ästhetische Dis-
kurse sind andere Beispiele für spezialisierte Verfahren kontinuierlicher Neuland-
erschließung. Besondere Medien und Institutionen sind erforderlich, wenn die
Aufmerksamkeit für (bisher noch nicht wahrgenommene) Optionen geschärft
und die Auswahl zwischen ihnen nach vertretbaren Kriterien gesteuert werden
soll. – Der andere wichtige Tatbestand ist der der funktionalen Differenzierung.
Er bringt es mit sich, dass (im Gegensatz zum Fall der „segmentären“ Differen-
zierung) im Prinzip alle Akteure an allen Subsystemen mit ihren spezialisierten
Kommunikationsweisen teilhaben oder jedenfalls teilhaben können. Es gibt dann
keine sozialen Funktionsreservate (der Junker für Offizierslaufbahnen, der Ar-
men für Leistungen des Wohlfahrtsstaates, des steuerzahlenden Bildungsbürger-
tums für politische Wahlen und den Besuch von Opernaufführungen), sondern
tendenziell jeder ist an alle Funktionssphären angeschlossen und hat Zugang zu
ihnen, vorausgesetzt, er fügt sich dem dort jeweils geltenden Schema von Institu-
tionen, Kriterien und Spezialkommunikationen.
Wenn man nun die drei bisher genannten Merkmale der Modernisierung
(nämlich Optionserweiterung, Spezialisierung, funktionale Differenzierung), die
insbesondere in der Luhmannschen Systemtheorie bis in die feinsten Verästelun-
gen ausgeleuchtet sind, miteinander kombiniert, dann ergibt sich ein Typus von
Problemen, die vielleicht am besten als Koordinations- oder Kompatibilitätspro-
bleme zu kennzeichnen sind. Wenn traditionale Beschränkungen des Options-
horizontes entfallen; wenn spezialisierte Institutionen und „Sprachen“ entwickelt
werden, mit denen diese Horizonte aktiv ausgeweitet werden können; und wenn
schließlich dennoch die Entwicklung und Auswertung dieser Optionen nicht
mehr zum Privileg und ausschließlichen Zuständigkeitsbereich sektoraler Spezia-
listengemeinden gemacht werden können, weil jede (militärische, wissenschaft-
liche, bürokratische, ästhetische, erzieherische, technische usw.) Optionssteige-
rung in funktional differenzierten Systemen tendenziell „alle“ involviert, dann
wächst die Differenz zwischen den in einer Binnenperspektive „möglichen“ und
den aus einer Außenperspektive (nämlich der zwar nicht Beteiligten, aber Betrof-
Die Utopie der Null-Option 125

fenen) „zuträglichen“, verarbeitbaren und akzeptablen Ansprüchen und Optionen.


Nicht alles, was „machbar“ ist, ist deshalb auch „vertretbar“. So muss man zum
Beispiel auf den kurzfristig maximalen Profit oder auch auf eine „gesinnungs-
ethisch“ lupenreine moralische Position verzichten, weil solche Optionen für an-
dere Handlungssphären unzumutbar und angesichts der absehbaren Folgen für
den Akteur selbst unakzeptabel werden. Je größer der Horizont der „eigentlich“
möglichen Optionen wird, desto diffiziler stellt sich das Problem, reflexive Quer-
verstrebungen einzuziehen, so dass das eigene Handeln mit den essentials und den
Prämissen anderer betroffener Handlungssphären kompatibel bleibt.
Damit ist keineswegs behauptet, dass die Dringlichkeit solcher Abstimmungs-
probleme für alle strategischen Akteure aller Teilsysteme gleich groß ist. Im Ge-
genteil: soziale Machtbeziehungen bestehen gerade in der Asymmetrie des Grades,
in dem die Akteure verschiedene Teilsysteme zur Zumutbarkeitsreflexion und zur
Rücksichtnahme aufeinander genötigt sind. So wäre die Behauptung sicher eini-
germaßen kühn und mit Verweis auf eine Fülle von wirtschaftspolitischen Sach-
verhalten und Entwicklungen bestreitbar, dass in den liberaldemokratischen
Wohlfahrtsstaaten westlicher Industriegesellschaften eine solche Asymmetrie zwi-
schen Investoren bzw., Arbeitgebern auf der einen Seite und staatlicher Exekutive
nicht bestehe; diese Asymmetrie dürfte vielmehr sogar in dem Maße noch zuneh-
men, in dem es sich bei den fraglichen politischen Systemen um Wohlfahrtsstaa-
ten handelt. Aber abgesehen von solchen Asymmetrien dürfte es sich bei allen
„modernen“ Gesellschaften um solche handeln, in denen alle Teilsysteme unter
dem Zwang stehen, sich zu den jeweils anderen Handlungssphären kontinuierlich
in Relation zu setzen und für die Stabilisierung dieser Relation die Auswertung ei-
nes Teils der im eigenen Handlungsbereich anfallenden Optionen zu opfern. Um-
gekehrt ausgedrückt: in „modernen“ Gesellschaften kann sich kein Subsystem
leisten, sich konsequent „rücksichtslos“ zu verhalten und prinzipiell überlegene
Maßgeblichkeit für alle anderen Handlungsfelder zu beanspruchen.

III. Ein neuer Bedarf an Beschränkungen

Es ergibt sich daher ein schiefes Bild, wenn man sich auf den Gedanken kapriziert,
Modernisierung sei allein mit Optionssteigerung gleichbedeutend, ohne gleich-
zeitig den gegenläufigen Gedanken zu berücksichtigen, dass zur Bewältigung von
Koordinations- und Kompatibilitätsproblemen und damit zur Bestandssicherung
laufend die untauglichen und inkompatiblen Optionen aussortiert werden müs-
sen, – und deren Zahl wächst ja mit der Zahl der Optionen selbst. Mehr noch: die
Koordinationsprobleme wachsen mit unserem Wissen von den Fernwirkungen
und Interferenzen, die einzelne Handlungen auf die Bedingungen anderen und
126 Die Utopie der Null-Option

späteren Handelns ausüben können. Und je mehr von solchem Wissen zur Ver-
fügung steht und je besser im Übrigen erwiesen ist, dass man sich fehlendes Wis-
sen durch (rechtzeitige) Forschungsaktivitäten verschaffen kann, desto weniger
leicht kann man für übersehene Koordinations-Probleme das Alibi der Ignoranz
in Anspruch nehmen. Die progressive Liquidierung traditionaler Handlungs-
schranken, die im Modernisierungsprozess stattfindet, lässt einen neuen Bedarf
an Beschränkungen entstehen, mit deren Hilfe die anderenfalls prekär werdende,
in „Anarchie“ umkippende Kompatibilität subjektiver Wahlhandlungen gewähr-
leistet werden kann.
Die Begründung, Konstruktion und Beobachtung solcher „Beschränkungen“,
denen jene synthetisierende Leistung angesonnen werden kann, die Vielfalt der
Optionen erträglich und wechselseitig zumutbar zu machen, sind das zentrale
Thema der politischen Philosophie, von verfassungs- und ordnungspolitischen
Doktrinen und auch der empirischen Politikwissenschaft. Entsprechend klein
kann daher auch nur der Ausschnitt einschlägiger Überlegungen sein, die ich im
Folgenden berühre. Ich orientiere mich dabei an einem Argumentationsziel bzw.
einer These, die in zwei Punkten vorangestellt sei. (1) Das Zentralproblem moder-
ner Gesellschaften ist nicht ihre weitere Modernisierung, also die weitere Steige-
rung von Optionen, Wahl- und Handlungsmöglichkeiten, sondern die Erfindung
und Absicherung jener „sekundären Rigiditäten“, die als synthetisches Prinzip die
Koexistenz der mannigfaltigen Optionshorizonte sichern können. (2) Solche Mo-
delle einer „modernen“ Synthese unterliegen dem doppelten Gütekriterium, ei-
nerseits in dem Sinne „modern“ sein zu müssen, dass sie den emanzipatorischen
Impuls der Freisetzung von vernünftiger Subjektivität aufheben und respektieren,
und andererseits in dem Sinne „Synthese“ sein zu müssen, dass sie sich als effekti-
ve Koordinations- und Kompatibilitätsregelung funktional bewähren. Im Mittel-
punkt steht dabei die Kritik derjenigen Ordnungsvorstellungen, die den – wie ich
zeigen möchte: keineswegs zwangsläufigen – Fehler begehen, sowohl das erste wie
das zweite dieser Gütekriterien zu verletzen.
Ein Zwischenergebnis dieser Überlegungen ist zunächst, dass das Merkmal
und entscheidende Kriterium der Modernität jedenfalls nicht allein in der Steige-
rung der im Handeln verfügbaren Optionen besteht, sondern ebenso und gegen-
läufig dazu im Vorhandensein regulativer Mechanismen, welche die tatsächlich
stattfindende Auswahl von Optionen so steuert, dass diese Optionen zueinander
in ein Verhältnis des Einklanges und der Verträglichkeit gebracht werden und sich
jedenfalls nicht wechselseitig chaotisieren und sieh mithin als Optionen selbst ver-
nichten. „Modern“ wären in diesem Sinne soziale Systeme dann und in dem Maße,
wenn bzw. wie sie die desintegrativen Folgeprobleme spezialisierter Kapazitätsaus-
weitungen in einer Weise unter Kontrolle bringen, die selbst nicht regressiv und
antimodern, und das hieße: gegen das Prinzip der Kapazitätsausweitung selbst ge-
Die Utopie der Null-Option 127

richtet wäre. Es ist dieses schwierige Problem, das mit Allerweltsformeln wie der
von einer „freiheitlichen Ordnung“ häufig eher verdeckt als bezeichnet wird.
Für die Lösung dieses Ordnungsproblems gibt es die drei bekannten klassi-
schen Lösungen, die mit den Stichworten „Staat“, „Markt“ und „Gemeinschaft“
(bzw. mit den politischen Philosophien von Hobbes, Locke und Rousseau) asso-
ziiert sind. Diese Positionen sind „klassisch“ nicht nur in dem Sinne, dass sie be-
sonders reine und konsequente Ausarbeitungen des jeweiligen Grundgedankens
darstellen, sondern auch in dem Sinne, dass sie für die Gegenwart keine prakti-
kable Rolle mehr spielen können, sondern nur noch als erhellende Lehr­beispiele
dafür relevant sind, warum eben dieses nicht der Fall ist. Der Vorschlag, den mit
der Modernisierung heraufbeschworenen Bedarf an Regulations- und Selektions-
mechanismen, eben an „Ordnung“, durch die schrankenlose Machtausstattung ei-
ner gesellschaftlichen Spezialagentur für bindendes Entscheiden und interne Frie-
densstiftung zu bewältigen, lebt zwar in allen etatistischen Ansätzen fort, erweist
sich aber zumindest deswegen als obsolet, weil die staatlich zu kreierende Ord-
nung regelmäßig in zirkulärer Weise als eine bereits vorstaatlich gegebene voraus-
gesetzt werden muss; denn worauf sonst als auf eine solche Voraussetzung sollte
sich die friedensstiftende Potenz der Staatsgewalt gründen ? Der Vorschlag, dem
Problem durch strikte Sphärentrennung zwischen Staat und bürgerlicher Gesell-
schaft, zwischen Ökonomie und Politik beizukommen, inspiriert zwar nach wie
vor das liberale Denken; doch leidet seine Überzeugungskraft an den Scheuklap-
pen, die sich dieses Denken sowohl im Blick auf die konstitutiven Funktionen po-
litischer Herrschaft für ökonomische Prozesse wie umgekehrt auch für die Phäno-
mene sozialer Macht, sozialer Klassen und politischer Konflikte anlegt, welche aus
ökonomischen Prozessen hervorgehen. Sowohl normativ wie (erst recht) deskrip-
tiv ist heute der Gedanke, Ordnung durch die Trennung der Sphären von Öko-
nomie und Politik zu bilden, in den Bereich utopischer bzw. ideologischer Wahn-
gebilde zu verweisen. Was schließlich den Gedanken angeht, dass die Einheit des
gesellschaftlichen Lebenszusammenhanges auf „Gemeinschaft“ bzw. „Solidari-
tät“ gestützt werden könne, so ist diese Idee zwar ebenfalls in populistischen und
fundamentalistischen Protestbewegungen noch präsent, läuft aber regelmäßig auf
einen hilflosen politischen Antimodernismus – wenn nicht auf eine staatsterro­
ristisch verhängte Zwangsvergemeinschaftung – hinaus.
Derartig negative Befunde lassen es ratsam erscheinen, sich weniger mit „klas-
sischen“ Lösungen als mit der Natur der Probleme selbst zu beschäftigen, welche
die Modernität heraufbeschwört, einschließlich der Probleme jener Lösungen, die
sich in Gesellschaften unseres Typs evolutionär eingestellt haben.
Eine Grunderfahrung von intellektuellen und politischen Eliten moderner
Gesellschaften lässt sich sehr abstrakt dahingehend zusammenfassen, dass einer-
seits nahezu sämtliche Sachverhalte des sozialen, wirtschaftlichen und politischen
128 Die Utopie der Null-Option

Lebens kontingent, wählbar und im Wandel begriffen sind, dass aber andererseits
die institutionellen und strukturellen Prämissen, über die jene Kontingenz läuft,
im gleichen Zuge aus dem Horizont politischer, ja selbst gedanklicher Disposi-
tion herausrücken. Diese Vorstellung steht im Hintergrund, wenn Gehlen von ei-
nem „post-histoire“ spricht, und sie schlägt sich nicht wesentlich anders in Hork-
heimers und Adornos „Dialektik der Aufklärung“ nieder, wo von der „Freiheit
zum Immergleichen“4 die Rede ist. Nur einfache, noch nicht modernisierte, intern
noch nicht sehr „optionshaltige“ Gesellschaften – so scheint auch ein Blick auf
die politischen Umwälzungen zu bestätigen, die im 20. Jahrhundert stattgefun-
den haben – sind allenfalls noch revolutionierbar, während im Gegensatz zu ih-
nen „komplexe“ Gesellschaften in einer Weise starr geworden sind, dass sich der
Versuch, in normativer Einstellung über ihre „Ordnung“, d. h. die Weise der Koor-
dination der in ihnen ablaufenden Prozesse nachzudenken bzw. diese zu erneuern,
als praktisch aussichtslos und daher methodisch inadäquat nahezu von selbst ver-
bietet. Das Gewicht der Tatsachen, so lautet die entsprechende Resignationsleh-
re, sei höher als alle Vernunft; und die Idee einer intentionalen und planmäßigen
Neukonstruktion oder auch nur Revision gesellschaftlicher Ordnung sei außer-
dem deswegen verfehlt, weil nicht-intendierte Folgen jeglichem Veränderungs-
willen im Wege stehen und ihm, weil sie als solche antizipierbar sind, seine Un-
schuld nehmen.
In der Tat scheint viel dafür zu sprechen, dass es so etwas wie ein Summen-
konstanzprinzip gibt: Je mehr Optionen wir uns erschließen, desto weniger ste-
hen die institutionellen Grundlagen, mit deren Hilfe wir sie uns erschließen, selbst
zur Option. Man kann diese Summenkonstanz am Beispiel einer Autobahn – oder
überhaupt eines automobilgestützten Verkehrssystems – verdeutlichen. Unter Be-
dingungen außerordentlich hoher (und im Vergleich zu einem schienengebunde-
nen Verkehrssystem mit seinen Bahnhöfen, Fahrplänen usw. erheblich gesteiger-
ter) Wahlfreiheit kann in einem solchen System jeder Verkehrsteilnehmer zu jeder
Zeit an jeden erschlossenen Punkt gelangen; gleichzeitig ist aber das Straßen­
system, das diese Liquidität der Bewegungsvorgänge erlaubt, eine rein physisch
(und natürlich auch politisch und ökonomisch) geradezu unumstößliche Tatsa-
che, und ebenso sind es dessen bekannte physische und soziale Auswirkungen. Al-
lein schon wegen der Höhe der einmal aufgewandten und nun abzuschreibenden
Investitionsmittel ist in soziotechnische Systeme dieser Art ein außerordentlicher
Revisionswiderstand gleichsam eingebaut. Sie eröffnen alle Optionen, verschlie-
ßen aber gleichzeitig für alle relevanten Zeithorizonte die Option, auf sie einmal
verzichten zu können.

4 Horkheimer, M. u. Adorno, Th. W.: Dialektik der Aufklärung, Amsterdam 1947, S. 198.


Die Utopie der Null-Option 129

IV. Kriterien: Handlungsfreiheit und Koordination

Das alles wäre dann und so lange unproblematisch, wenn Anlass bestünde, sich
darauf zu verlassen, dass jene Rigiditäten in ihrer Gesamtheit die Eigenschaf-
ten einer „modernen Ordnung“ hätten, d. h. also einerseits Wahlfreiheit gewähr-
ten, andererseits die bei der Nutzung dieser Freiheit entstehenden Ordnungs-
und Koordinationsprobleme bewältigten. In beiden Hinsichten gibt es jedoch
die heute allgemein bekannten Zweifel. Was das erste Kriterium, die Wahlfrei-
heit, angeht, so lehrt die Theorie der positionalen Güter wie ebenso die Alltags-
erfahrung, dass der Gebrauchswert von Optionen rapide sinken und sogar nega-
tiv werden kann, wenn die Zahl der Akteure, die von diesen Freiheiten Gebrauch
machen, steigt. Wenn alle sich auf die Zehenspitzen stellen, kann niemand bes-
ser sehen, so lautet die bekannte Problemformel von Fred Hirsch. Man kann ih-
ren Realitätsgehalt wiederum gut am Beispiel des Automobilverkehrs illustrie-
ren: Je mehr Leute sich gleichzeitig in ihr Auto setzen, desto weniger kommen
sie von der Stelle. Auch am Beispiel der institutionalisierten politischen Partizipa-
tion kann man, wie Norberto Bobbio kürzlich überzeugend gezeigt hat, den Me-
chanismus des endogenen Relevanzverlustes, wenn nicht einer Selbstliquidierung
von Wahlfreiheit studieren. Bobbio bestätigt in seiner Analyse die schon von Max
Weber konstatierte Tendenz liberal-demokratischer Systeme, die dem einzelnen
Bürger formell zukommenden demokratischen Partizipationsrechte materiell in
der Weise leerlaufen zu lassen, dass nun – in Gestalt von bürokratischen Partei-
en, Interessengruppen und Parlamenten – verselbständigte „Vermittlungsorgane“
des Volkswillens dominant werden und dass im Übrigen die Bürokratie der staat-
lichen Exekutive in modernen Demokratien nicht nur an Umfang zunimmt, son-
dern auch im Eigeninteresse an der Erhaltung ihrer Dispositionsmöglichkeiten
jene Schwellen höher zu mauern beginnt, über die die Einflüsse einzelner Bürger
bzw. der unorganisierten politischen Öffentlichkeit einsickern könnten. Je mehr
demokratische Rechte der einzelne Bürger genießt und desto mehr Bürger in den
Genuss dieser Rechte einbezogen werden, desto mehr wird dadurch indirekt das
Wachstum von Organisationen und Prärogativen angeregt, denen gegenüber diese
Rechte – jedenfalls dann, wenn sie im Verein mit durchschnittlichen materiellen,
informationellen und zeitlichen Ressourcen genutzt werden – in ihrem Einfluss-
potential verfallen. Der materielle Sinn und der politische Gebrauchswert dieser
Rechte wird, so macht Bobbio deutlich, durch organisatorische Formalstrukturen
und Prozeduren überlagert und erstickt. Die Staatsgewalt rächt sich gleichsam für
die Beeinträchtigungen, die ihr von der Seite der demokratischen Partizipations-
rechte drohen, dadurch, dass diese Rechte zwar nicht abgeschafft, aber durch die
Ausbildung immunisierender Gegentendenzen in ihrer faktischen Leistungsfähig-
keit und Reichweite neutralisiert werden. Horkheimers und Adornos Theorie der
130 Die Utopie der Null-Option

„Kulturindustrie“ modelliert die analoge Dynamik im Verhältnis zwischen ästhe-


tischer Kultur und Kapitalverwertung: kulturelle Autonomie ist nicht mehr der
Hort von Individualität und Freiheit, sondern willkommener und umso schwe-
rer zu durchschauender Vorwand für deren Zerstörung. Radikalisiert und ver-
allgemeinert man diesen Gedanken, so stößt man auf den in der Tat nicht ganz
abwegigen Verdacht, dass bei einer ganzen Reihe von Aspekten des Modernisie-
rungsprozesses der Gewinn an Autonomie und Subjektivität durchaus fiktiv und
nominell geblieben sein könnte, insofern er von Gegentendenzen der „verwalteten
Welt“ neutralisiert wird. Gerade auf den von der Aufklärung gebrochenen Bahnen
behauptet sich der Mythos. In zahlreichen Abwandlungen hat die Gesellschafts-
theorie seit der Marxschen Entfremdungs- und Verdinglichungskritik diejenigen
Mechanismen herausgearbeitet und benannt, durch welche die Moderne ihre ei-
genen freiheitlichen Gründungsprinzipien und Errungenschaften zerstört und
verrät. Im Namen des Fortschritts regrediert sie auf ein „Gehäuse der Hörigkeit“
(M. Weber) und organisiert eine „Kolonialisierung der Lebenswelt“ (J. Habermas).
Begründbare Zweifel ergeben sich auch hinsichtlich des zweiten Kriteriums.
Die Unzulänglichkeit der Ordnungs- und Steuerungsleistungen ist neben den
Freiheitsverlusten die weitere frustrierende Grunderfahrung, die moderne Gesell-
schaften mit sich selbst machen. Die Steuerungskapazität wird defizitär, wo in der
modernen Gesellschaft drei Sachverhalte aufeinanderstoßen. Ich meine erstens
den Sachverhalt wachsender Differenzierung, der die Abhängigkeit und Ver-
wundbarkeit jedes gesellschaftlichen Teilgebildes im Verhältnis zu nahezu jedem
anderen steigert und deshalb den globalen Koordinationsbedarf erhöht. Zweitens
die Unzulänglichkeit der vorhandenen Mittel und Mechanismen der Koordina-
tion. Und drittens die Starrheit, das Eigengewicht und die Revisionswiderstände,
die vorhandene (aber unzulängliche) Koordinationsmechanismen jedem Versuch
entgegensetzen, die Lücke zwischen Steuerungsbedarf und Steuerungskapazität,
zwischen „design complexity“ und „control complexity“, durch institutionelle In-
novationen zu schließen. Schon politische Steuerungsaufgaben mittlerer Größen-
ordnung, sagen wir: eine alle bekannten Tatsachen, absehbaren Entwicklungen
und sanktionierten Ansprüche tatsächlich in Rechnung stellende Steuer- oder
Rentenreform, stellen sich als ein so hoffnungslos schwieriges und zeitrauben-
des Vorhaben dar, dass der Koordinationsanspruch bei jedem ernsthaften Ver-
such, solche Probleme zu bewältigen, nahezu automatisch auf kurze Fristen, enge
Interessentenkreise und naheliegende Hauptprobleme zusammenschnurrt, wäh-
rend alles andere außerhalb des Horizonts von Beachtung und Rücksichtnahme
gestellt wird, d. h. einer eben deswegen umso schwieriger werdenden nächsten
Runde überlassen bleibt. Das hier praktizierte Prinzip ist das der Teilkoordina-
tion durch Ausklammern, und das bedeutet: der Koordination zu Lasten Dritter
oder der Zukunft. Völlig aussichtslos erscheint die Koordination bei ausgespro-
Die Utopie der Null-Option 131

chen großformatigen Steuerungsproblemen, die, der Natur ihres Gegenstandes


entsprechend, nicht im nationalstaatlichen Rahmen bewältigt werden können,
also bei den militärstrategischen Fragen der Friedenssicherung, bei der Bewäl-
tigung der Armutsprobleme der Dritten Welt und bei der Wahrung minimaler
ökologischer Balancen. Um eine weitere Größenordnung verschärfen sich solche
Kompatibilitätsprobleme, wenn wir nicht nur das „Funktionieren“ von Systemen,
sondern auch ihre Verträglichkeit mit geltenden Normen zum Kriterium machen.
So leben wir heute in den Staaten des westlichen Verteidigungsbündnisses unter
Bedingungen, zu denen es gehört, dass in aller Öffentlichkeit, seitens einer de-
mokratisch konstituierten Regierung und in unser aller Namen die militärische
Bereitschaft dafür organisiert wird, in bestimmten Eventualfällen Handlungen
zu begehen, für welche die Bezeichnung „atomarer Holocaust“ präzise zutrifft;
gleichzeitig ist aber die Vorbereitung einer solchen Handlungsbereitschaft (zumal
es eine empirische Frage ist, ob deren Auslösungsbedingungen einmal eintreten
werden oder nicht) ein Handeln, das mit ethischen Maßstäben und Ansprüchen,
die sich im christlichen Abendland im Umlauf befinden, von kaum jemand in dis-
kursiven Einklang gebracht werden kann.
Überall thematisieren Organisationen und staatliche Eliten die nahende Ge-
fahr oder gar den bereits erreichten Zustand ihrer „Unregierbarkeit“. Angesichts
so markanter Beschränkungen der kollektiven Handlungskapazität drängt sich
die Frage auf, ob die Rede von der „modernen“ Gesellschaft nicht eher ein illegi-
timer Euphemismus ist und wir statt dessen präziser von einer Gesellschaft spre-
chen würden, die zwar vielfältige Prozesse sektoraler Optionssteigerung durch-
gemacht hat und nun infolgedessen über eine tatsächlich moderne Verwaltung
und Kunst, moderne Industrie und Kommunikationswege, ein modernes Mili­
tär- und Erziehungswesen verfügt, nicht aber als Gesellschaft über die Optionen,
wie über dieses Ensemble von Teilmodernitäten und ihren Zusammenhang dis-
poniert werden könnte. Vielmehr hat es den Anschein, dass der Modernitätsrück-
stand der Gesellschaft umso größer würde, je moderner die Teilsysteme werden,
und dass auf dieser Makro-Ebene das hilflose Erleben blinder Fatalitäten in dem
Maße zur Regel wird, in dem die rationale Kapazitätssteigerung der Teilsysteme
voranschreitet. Die Modernisierung der Teile, so scheint es, geht auf Kosten der
Modernität des Ganzen. Gerade wegen der Zukunftsoffenheit der Teilsysteme und
ihrer innovationsbeschleunigenden sektoralen Rationalitäten scheint die Gesell-
schaft selbst unfähig geworden zu sein, ihre eigene Zukunft als Projekt zu kon-
zipieren oder auch nur auf elementare Sollwerte einzuregeln. Als Kehrseite der
Modernisierungsprozesse zeichnet sich eine durchaus paradox erscheinende Sta-
tus-quo-Befangenheit und Unbeweglichkeit der Gesamtgesellschaft ab, die mit
dem Grundmotiv der Moderne, der Steigerung des Disponieren- und Auswäh-
len-Könnens nichts mehr gemein hat.
132 Die Utopie der Null-Option

V. Neokonservative Rechte und postindustrielle Linke

Der Freiheitsgewinn erweiterter Optionen ist fiktiv, und die Steuerungsleistung


des globalen Gesellschaftssystems bleibt defizitär. Die beiden Enttäuschungs-
erfahrungen bilden den Nährboden für die theoretische und die politisch-mo-
ralische Kritik sowohl der neokonservativen Rechten wie des intellektuellen La-
gers, das ich als „postindustrielle Linke“ bezeichnen möchte. Die Kritikmuster der
neokonservativen Rechten sind geläufig. Zunächst werden die emanzipatorischen
Wertvorstellungen der Moderne als selbstwidersprüchlich diskreditiert oder ver-
ächtlich gemacht, und es erfolgt eine strikte Absage an den „Eudämonismus“, das
Fortschrittsstreben, die „utopische Horizonterweiterung“, die egalitären Motive
der „Menschheitsbeglückung“ usw. Dieses Grundmotiv einer mit ihrem eigenen
moralischen Impetus zerfallenen Moderne beherrscht bereits die programmati-
sche Antrittsvorlesung des 31jährigen Max Weber von 1895: „Für den Traum von
Frieden und Menschenglück steht über der Pforte der unbekannten Zukunft der
Menschengeschichte: Lasciate ogni speranza.“5 Anders als heutige Neokonservati-
ve war Weber jedoch in der Lage, einen positiven Bezugspunkt anzugeben, von
dem aus, seiner Auffassung zufolge, sich die (jedenfalls innenpolitische) System-
integration der bürgerlichen Gesellschaft würde bewerkstelligen lassen. Als ein
solches Modell der gesellschaftlichen Synthesis figuriert bei Weber einerseits die
Idee des Kultur- und Nationalstaates, die ihn von „der ernsten Herrlichkeit des na-
tionalen Empfindens“ (25) sprechen lässt; dieser Idee korrespondiert andererseits
das berühmte Formalprinzip der „Verantwortungsethik“, das die heroischen Indi-
viduen an der Spitze wirtschaftlicher und politischer Apparate befähigen soll, die
divergierenden Ansprüche und Wertprämissen der verschiedenen gesellschaftli-
chen Handlungssphären in eine rational allerdings nicht rekonstruierbare Syn-
these zu bringen. Jenseits dieser beiden Synthese-Prinzipien bleibe nichts als die
unregulierbare Konfliktdynamik kultureller und sozialer, wirtschaftlicher und
militärischer Kämpfe. Im Vergleich zu dieser Konzeption eines „Liberalen in der
Grenzsituation“ (W. Mommsen) operiert der heutige Neokonservatismus beschei-
dener, aber auch inkonsistenter. Auf der einen Seite wird ein buntes Sortiment
traditioneller Bindungswerte (Familie, Nation, Leistung, Eigentumsordnung, Re-
ligion) reaktiviert und in den Dienst der Disziplinierung von Ansprüchen gestellt,
ohne dass man als gemeinsame Bezugsgröße dieser Werte ein Äquivalent zum Be-
griff der Kulturnation zu nennen vermöchte; vielmehr ist die Anrufung solcher
Traditionswerte instrumentell gemeint und durch eben diese manipulative Ver-
wendung eher noch geeignet, ihren Sinn weiter zu diskreditieren. Auf der anderen

5 Weber, M.: „Der Nationalstaat und die Volkswirtschaftspolitik“, in ders.: Gesammelte politi­
sche Schriften, Tübingen (Mohr) 21958, 1 – ​25, S. 12.
Die Utopie der Null-Option 133

Seite werden aber auch die Ansprüche an die überhaupt noch erreichbaren Ord-
nungsleistungen so weit herabgesetzt, dass Kompatibilität und Bestandssicher-
heit praktisch nur noch als Ergebnis forcierter sektoraler Modernisierungspro-
zesse – sei es des technologischen und ökonomischen Wettlaufs auf Weltmärkten,
sei es des Rüstungswettlaufs – gedeutet werden, – als Nebenprodukt der Befriedi-
gung einer mit geradezu gesinnungsethischer Versessenheit verfolgten „capacity
to prevail“. Beides zusammengenommen führt zu dem bekannten Dilemma des
Neokonservatismus, welches seine Kritiker darin erblicken, dass neokonservative
Politik in einem Atemzuge kultur- und sozialpolitisch reaktionär und wirtschafts-,
technologie- und militärpolitisch hemmungslos modernistisch sein möchte, wo-
bei doch – so wird jedenfalls vermutet – der Modernismus selbst die Geltungs-
bedingungen jenes aufgesetzten Traditionalismus untergraben müsste. Indessen
zeigt die US-amerikanische Realität der ersten Hälfte der 80er Jahre, dass das Ne-
beneinander von Traditionalismus und Modernismus (die Koexistenz von Wie-
dereinführung der Todesstrafe, obligatorischem Schulgebet, Abtreibungsverbot,
„creation Science“ und anderen Anliegen der „moral majority“ mit der Mystifizie-
rung von „High Tech“, Gentechnologie und waffentechnologischem Gigantismus)
durchaus eine gewisse Stabilität erlangen und für politische Kräfte in Westeuro-
pa zum verführerischen Vorbild werden könnte. Noch vor fünf Jahren zumindest
hätte kaum jemand damit gerechnet, in welch exzessivem Ausmaße man sich of-
fenbar und zumindest zeitweise beides zugleich leisten kann: der Logik der Mo-
dernisierung und ihrer eingebauten Dynamik der Kapazitätssteigerung freien
Lauf zu lassen, gleichzeitig aber die egalitären und emanzipatorischen Ideen der
Moderne und ihr kritisches Potential effektiv unter Quarantäne zu stellen.
Spiegelbildlich zu dieser prekären Motivmischung von Modernismus und Re-
aktion verhalten sich diejenigen politischen Kräfte und Motive der „postindustri­
ellen Linken“. Der neoromantische Protest der neuen sozialen Bewegungen ist
radikal „modernistisch“, insofern er sich von Werten der Autonomie, der Emanzi-
pation und der Identität leiten lässt, Gleichzeitig richtet sich dieser Protest gegen
diejenigen Entwicklungsresultate der Modernisierung des technisch-ökonomi-
schen und des politisch-militärischen Systems, aus deren unreguliertem Wu-
chern sich Risiken für Autonomie und Identität ebenso wie für physische Integri-
tät und Überleben ergeben. Die Gesellschaft wird als „Risiko-Gesellschaft“ erlebt
und dementsprechend theoretisch erfasst6, in der eine neue Politik der Produk-
tion und des Produzierens7 zur zentralen Konfliktachse wird.

6 Beck, U.: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Ms., Bamberg 1985.
7 Vgl. Kitschelt, H,: „Materielle Politisierung der Produktion. Gesellschaftliche Herausforde-
rung und institutionelle Innovationen in fortgeschrittenen kapitalistischen Demokratien“,
Zeitschrift für Soziologie 14 (1985).
134 Die Utopie der Null-Option

Man kann die neuen sozialen Bewegungen, die den von normativ durchaus
modernen Motiven getragenen Protest gegen Folgen der Modernisierung reprä-
sentieren, als eine Erscheinung betrachten, welche die bürgerliche Emanzipa­
tionsbewegung des 18. und frühen 19. Jahrhunderts wie die Arbeiterbewegung des
19. und frühen 20. Jahrhunderts auf einer neuen Ebene aufnimmt und fortsetzt.
Die zentrale Beschwerde, die von den sozialen und politischen Bewegungen des
Bürgertums geführt wurde, richtete sich gegen die Entscheidungsprivilegien und
die Willkür vorbürgerlicher politischer Eliten. Demgegenüber war die Beschwer-
de, die von der Arbeiterbewegung geführt wurde, gegen Armut und soziale Unsi-
cherheit als Begleiterscheinung der bürgerlich kapitalistischen Industrialisierung
gerichtet. Der demokratische Rechtsstaat war die evolutionäre Errungenschaft, in
die – teilweise in Überlagerung mit der einsetzenden Arbeiterbewegung – die so-
ziale Bewegung des Bürgertums einmündete, und der keynesianische Wohlfahrts-
staat, wie wir ihn aus der Nachkriegsepoche der westeuropäischen Industrie-
gesellschaften kennen, war die politisch-ökonomische Struktur, die sich als Folge
(wenn auch nicht unbedingt als Erfüllung der Ziele) der nichtkommunistischen
Arbeiterbewegung herausbildete. Aufbauend auf diesen Bewegungen und der aus
ihnen hervorgehenden Strukturbildungen konzentrieren sich die neuen sozialen
Bewegungen auf das Thema des Schmerzes, der sich aus Übergriffen und der Be-
drohung der physischen (oder im weitesten Sinne „ästhetischen“) Integrität des
Körpers, des Lebens oder einer Lebensweise ergibt. Die Protagonisten dieses Pro-
testthemas stehen somit in einer Kontinuität mit Motiven und Errungenschaften
der bürgerlich-demokratischen und der proletarisch-sozialistischen Bewegungen.
Ohne deren akkumulierte Errungenschaften hätte es weder Anlässe noch Mög-
lichkeiten gegeben, Verletzungen, Übergriffe und Schmerzerfahrung bzw. den
Schutz von Leben und Lebensweise gegen solche Übergriffe zum erfolgreichen
Mobilisierungsthema zu machen. Die Dringlichkeit dieser Themen und Erfahrun-
gen repräsentieren heute in den westlichen Ländern – weit im Vorfeld von „grü-
nen“ und „alternativen“ politischen Initiativen und Experimenten – international
operierende Organisationen wie amnesty international und Greenpeace.
Auf der anderen Seite ist diese Kontinuität von alten und neuen soziopoliti-
schen Bewegungen nicht ungebrochen. Diskontinuitäten sehe ich in drei Hinsich-
ten. Erstens sind, jedenfalls heute, die ökologischen, pazifistischen, feministischen,
regionalistischen, urbanistischen Autonomie- und Verteidigungsbewegungen
weit davon entfernt, auch nur die Umrisse einer gesellschaftsverändernden Pro-
grammatik desselben Grades von Konsistenz und Geschlossenheit entwickelt zu
haben, der die früheren soziopolitischen Bewegungen immerhin kenn­zeichnete.
Einen zweiten Bruch im Verhältnis zu diesen sehe ich darin, dass jene neuen so-
zialen Bewegungen in ihrer durchaus emanzipatorisch intendierten Modernisie-
rungskritik zumindest gegen die Versuchung nicht gefeit sind, auf eindeutig vor­
Die Utopie der Null-Option 135

moderne Leitbilder zurückzugreifen und ihre Kritik der Modernisierung auf


partikularistische, gemeinschaftliche, libertäre, anarchistische, ökologisch-biolo-
gische oder ähnliche Fundamentalismen zu stützen. In diesen Symptomen eines
normativen Regresses könnte man freilich auch ein allgemeines Merkmal sozio-
politischer Bewegungen vermuten, das dann seine Parallele hätte in der frühbür-
gerlichen Romantik und in den berufsständisch-organischen Vorstellungen der
frühen Arbeiterbewegung insbesondere der romanischen Länder. Die dritte und
wichtigste Diskontinuität scheint mir darin zu liegen, dass die neuen sozialen Be-
wegungen nun genau jene institutionellen Arrangements der staatlichen Herr-
schaft, der materiellen Produktion und der wissenschaftlich-technischen Inno-
vation zum Thema der Kritik machen, mit deren Hilfe allein die Forderungen der
älteren Bewegungen befriedigt werden konnten. Denn die Kritik richtet sich ja ge-
gen die autonomisierte, aus wirksamen gesellschaftlichen Verantwortungsbindun-
gen herausgelöste Dynamik von industriellem Wachstum und wissenschaftlich-
technischem Wandel einerseits, gegen die Funktionsweise des auf den Zentralwert
der (sozialen wie militärischen) Sicherheit festgelegten „welfare-warfare-state“ an-
dererseits. Aus dieser Diskontinuität ergibt sich die besondere Schwierigkeit der
gedanklichen und politischen Aufgabe, die Teilrationalitäten technisch-ökonomi-
scher Effizienz und staatlich-bürokratischer Sicherheitsvorkehrungen mit den
neuen Schmerzempfindlichkeiten und Unversehrtheitsansprüchen zu versöhnen,
ohne dabei ihr relatives Recht und ihre praktische Unverzichtbarkeit zu negieren.
Was nun, gemäß den Forderungen der neuen sozialen Bewegungen, „sozialver-
träglich“ und mit den Lebensbedingungen kompatibel gemacht werden soll, das
sind jene politisch-ökonomischen Strukturen selbst, die den Vorläufern der heu-
tigen sozialen Bewegung bereits als Garantie und Gewährleistung ihrer Lebens-
bedingungen erschienen waren8, 9.
Es stoßen also heute zwei jeweils in sich selbst gebrochene politisch-theoreti-
sche Stellungnahmen zu den enttäuschenden Erlebnissen und Ergebnissen des
Modernisierungsprozesses aufeinander, während, wie es scheint, das Mittelfeld
derer, die mit gutem Gewissen weiterer Modernisierung das Wort teilen und nach
altsozialistischem Vorbild eine Kontinuität von technischem und sozialem Fort-
schritt unterstellen, immer dünner besetzt ist. Aul der einen Seite stehen die Apo-
logeten moderner Strukturen, die ihr Plädoyer für die weitere Entfesselung tech-
nischer, ökonomischer, militärischer und bürokratischer Kapazitätssteigerung
freilich unter Rückgriff auf ausgesprochen vor- und antimoderne Tugend- und

8 Vgl. Offe, C.: „Challenging the Foundations of Institutional Politics: The New Social Move-
ments“, in: C. S. Maier (cd.): Changing Boundaries of the Political, New York 1986.
9 Vgl. dazu Habermas, J.: Die neue Unübersichtlichkeit. Kleine politische Schriften V, Frankfurt
(Suhrkamp) 1985, S. 156 ff.
136 Die Utopie der Null-Option

Pflichtenkataloge vortragen. Spiegelbildlich steht ihnen in buntscheckiger intel-


lektueller Formation eine Vielfalt von Stellungnahmen gegenüber, die sich sämt-
lich zwar auf die emanzipatorischen und autonomiesteigernden Ausgangsmotive
der Moderne berufen, eben deswegen aber den erreichten Zustand der Moderni-
tät mit den bekannten Argumenten der Wachstums- und Technologiekritik, der
Bürokratie- und Professionskritik scharf kritisieren. Allerdings ringen die Vertre-
ter dieser Position mit einer Gefahr, auf die sich die Vertreter der neokonservati-
ven Apologie ganz bedenkenlos einlassen: der Gefahr nämlich, zur vermeintli-
chen Stärkung ihrer Kritik an den etablierten Strukturen der Modernität und mit
doktrinärer Unbedingtheit auf Ordnungsprinzipien zurückzufallen, die aus einem
angeblichen „Wesen“ des Menschen (bzw. der Frauen und Männer), der Gesell-
schaft, der Natur oder von was auch immer hergeleitet sind. Unter den Pfänden
solcher Eiferer des einfachen und wesensgemäßen Lebens droht dann die Kritik
der Modernisierung die Modernität ihres Impulses einzubüßen.

VI. Modernisierungsprobleme „zweiter Ordnung“

Ich möchte mich abschließend an der etwas unbescheidenen und daher auch nur
höchst unvollständig zu behandelnden Frage versuchen, wie das re­gressive Poten-
tial, das die rechte Modernitäts-Apologie mit unbeschwertem, die linke Moder-
nitätskritik mit eher schlechtem Gewissen mitschleppt, zumindest im Falle der
letzteren abgeschüttelt werden könnte. Dazu komme ich zunächst auf die zuvor be-
gründete These zurück, dass es sich bei der geläufigen Selbst-Kennzeichnung un-
serer Gesellschaften als „moderner“ Gesellschaften eher um einen Euphe­mismus
handelt. „Modern“ im Sinne von „offen für Optionen“ ist nicht die „Gesellschaft“,
sondern sind lediglich ihre konstitutiven Teilsysteme der materiellen Produk-
tion, der kulturellen Reproduktion, der politischen Öffentlichkeit und der staat-
lichen Herrschaft. Die Art und Weise, wie diese Teilsysteme miteinander in Rela-
tion stehen und aufeinander einwirken, muss hingegen als außerordentlich starr
und status-quo-befangen betrachtet werden. Aber nicht nur das: außer durch ihre
Starrheit und Nicht-Wählbarkeit sind die Schaltmuster der Koordination durch
ihre allseits beklagte unzulängliche Leistungsfähigkeit charakterisiert. Das bedeu-
tet, dass Teilprozesse in sachlicher, zeitlicher oder sozialer Hinsicht auf andere
Teilprozesse Auswirkungen haben, die entweder vollends unbekannt oder unvor-
hergesehen sind oder/und nicht in dem Maße neutralisiert und unter Kontrolle
gehalten werden können, wie es normative „Sollwerte“ und funk­tionale Gleich­
gewichtsbedingungen der heterogenen (oder auch dritter) Teilsysteme „eigentlich“
verlangen würden. In so beschaffenen Systemen wird die Zuversicht darauf, dass
das jeweils anderswo komplementär Erforderliche schon geschehen werde und
Die Utopie der Null-Option 137

man umgekehrt mit wirklich unzumutbaren Auswirkungen des anderswo ablau-


fenden Handelns nicht zu rechnen brauche, in hohem Maße riskant. Vielmehr ist
es so, als ob überall Flugzeuge starteten, noch bevor die Landebahn des Zielflug-
hafens in einen funktionstauglichen Zustand gebracht worden ist, – ein Gleich-
nis, das man angesichts des frisch-fröhlichen Einstiegs in „moderne“ Energietech-
nologien lange vor der Klärung von Entsorgungs- und Endlagerungsproblemen
für die strahlenden Rückstände nicht als allzu dramatisierend empfunden wird.
In allen Lebensbereichen ist man also in zunehmendem Maße auf die keineswegs
enttäuschungsfeste Zuversicht angewiesen, dass dank irgendeiner glücklichen Fü-
gung oder weitsichtigen Vorkehrung die richtigen Akteure rechtzeitig das Rich­
tige tun werden.
Ich bezeichne Abstimmungs-, Koordinations- und Steuerungsprobleme dieser
Art als Modernisierungsprobleme zweiter Ordnung. Sie stehen jenen Modernisie-
rungsproblemen erster Ordnung an Dringlichkeit nicht nach, die dem westeuro-
päischen Besucher in Entwicklungsländern, etwa bei der Suche nach trinkbarem
Leitungswasser oder einer funktionierenden Telefonzelle, in ihrer dort allerdings
geradezu einheimelnden Simplizität auffallen. Modernisierungsprobleme zweiter
Ordnung, deren Kern sich auf die Rationalisierung des Zusammenspiels zwischen
schon rationalisierten Teilsystemen bezieht, beschäftigt heute auf breiter Front die
Sozialwissenschaften (zum Beispiel in der Theorie kollektiver Güter, Korporatis-
mustheorie, sozialwissenschaftlicher Steuerungstheorie, aber auch der „Theorie
des kommunikativen Handelns“). Max Weber war noch der Auffassung, dass das
Problem, divergierende Teilrationalitäten auf eine erträgliche Synthese zu brin-
gen, in ethischen Kategorien bearbeitbar sei und in der „Verantwortungsethik“
der politischen Leitung von Organisationen und Staaten seine Lösung finde, wo-
bei „Augenmaß“ und „Leidenschaft“ eine jeweils personengebundene Mischung
eingehen sollten. Eine Lösung dieses „ethischen“ Typus ist heute fragwürdig ge-
worden, weil es schwerfällt, an der Weberschen Prämisse festzuhalten, dass Ver-
antwortung heute tatsächlich noch irgendwo von personalen Leitungssubjekten,
also von politischen Führern ausgeübt werden könne, die alle relevanten Varia-
blen im Griff (oder wenigstens im Blick) haben. Wenn das nicht unterstellt wer-
den kann, ist offensichtlich auf eine Elitenethik oder einen Elitenkonsens nicht
mehr zu setzen, und das Problem verschiebt sich auf die Frage, wie „Verantwort-
lichkeit“ durch ein geeignetes institutionelles Design zu sichern wäre.10
Für die Bewältigung der Modernitätsrückstände, die sich in den (fälschlich so
genannten) „modernen“ Gesellschaften abzeichnen, kommen insgesamt drei me-
thodische Zugangsweisen für die Konstruktion bzw. Verbesserung eines solchen

10 Vgl. Preuß, U. K.: Politische Verantwortung und Bürgerloyalität, Frankfurt (Fischer) 1984,
S.  145 ff.
138 Die Utopie der Null-Option

Designs in Betracht. Ihr gemeinsames Bezugsproblem ist, wie gesagt, die Erschlie-
ßung von neuen und zusätzlichen Handlungsmöglichkeiten bei der Bewäl­tigung
von Ordnungs- und Koordinationsproblemen. Dabei kann man erstens so Vor-
gehen, dass man versucht, die Leistungsfähigkeit der schon vorhandenen Koor-
dinationsmedien auszuweiten, also zum Beispiel die Verwaltung noch effektiver,
den Marktmechanismus noch zuverlässiger oder kommunikative Aufklärungs-
und Bildungsprozesse der politischen Öffentlichkeit noch wirksamer zu machen.11
Eine zweite Möglichkeit besteht darin, die Zuständigkeiten dieser diversen Steuer-
mechanismen neu zuzuschneiden und so zu neuen Mischungsverhältnissen zwi-
schen Markt, Staat und Konsens zu gelangen. Drittens ist es vorstellbar, sozusagen
umgekehrt an der Bedarfsseite anzusetzen und das erforderliche Maß an Fähigkei-
ten zur Koordination und Kompatibilitätssicherung so herabzusetzen, dass man
mit den verfügbaren Steuerungskapazitäten auch tatsächlich auskommt. Es geht
also um die Alternativen der Steigerung, der Mischung und der Entlastung von Me-
chanismen sozialer Steuerung.

VII. Drei Strategien

Was zunächst die Strategie der Steigerung angeht, so handelt es sich dabei wohl
schlicht um Versuche, den funktionalen Primat eines gesellschaftlichen Sub­
systems – sei es des Marktes, des Staates oder der Gemeinschaft – wiederherzu-
stellen und diese Subsysteme in den Rang eines globalen Ordnungswächters zu
erheben. Dabei hat man mit derlei ordnungspolitischen Monomanien gerade in
Gesellschaften, deren Teilsysteme bereits hochgradig modernisiert sind, beson-
ders schlechte Erfahrungen gemacht. Dies gilt insbesondere für Versuche, den Zu-
sammenhang des gesellschaftlichen Lebens mit den Mitteln staatlicher Verwal-
tung und rechtlicher Regulierung sicherzustellen; aber nicht weniger würde es für
Versuche gelten, vorrangig die pretiale Selbstregulierung des Marktes mit makro-
sozialen Steuerungsaufgaben zu betrauen. Worauf man bei der doktrinären Ver-
einseitigung solcher ordnungspolitischer Reinheitsgebote allerdings bald stößt, ist
die Erfahrung, dass der verbleibende Regelungsbedarf mit der Fülle der schon
vorhandenen Regelungen nicht etwa abnimmt, sondern weiter wächst: je mehr
bürokratische Vorschriften es gibt, desto mehr wird ein anders als durch solche
Vorschriften motiviertes Handeln entmutigt, und desto größer wird die Lücke, die
dann durch weitere Detailregelungen noch geschlossen werden muss. Ganz analo-
ge Phänomene der kontinuierlichen Selbst-Überlastung kann man theoretisch für

11 Vgl. Lindblom, C. E.: Markets and Politics, New York 1977.


Die Utopie der Null-Option 139

die Fälle der reinen Marktsteuerung oder der reinen Gemeinschafts-Koordination


prognostizieren.
Anders setzt die zweite der oben beschriebenen Varianten von Versuchen an,
die Kapazität globaler sozialer Systeme für „verantwortliches“ Mandeln zu stei-
gern. Im Falle der Mischung von unterschiedlichen Steuerungsmechanismen wird
versucht, diese nach jeweiligen sachlichen, sozialen und konjunkturellen Zustän-
digkeitsbereichen so zuzuschneiden, dass ihr Ineinandergreifen zu einem erträg-
lichen Maß von Stabilität und „Normalität“ führt. Sobald man jedoch ernstmacht
mit Misch-Rezepturen wie „so viel Markt wie möglich, so viel Staat wie nötig“
oder gar noch eine Portion „Gemeinsinn“ in das komplexe Steuerungs-Design
einzubringen sucht, stößt man auf ausgeprägte wechselseitige Intoleranzen und
Rivalitäten zwischen diesen Medien, wenn nicht gar auf imperialistische Allein-
zuständigkeitsansprüche. Eine Fülle von wirtschafts-, sozial-, arbeitsmarkt- und
bildungspolitischen Streitfragen der Gegenwart eignen sich vorzüglich als An-
schauungsmaterial dafür, wie schwierig es ist, die Zuständigkeitsgrenze etwa zwi-
schen Beschäftigungshoheit von Arbeitgebern und sozialstaatlicher Zuständigkeit
oder zwischen Elternrecht und egalitären bildungspolitischen Ansprüchen auch
nur um Millimeter in die eine oder andere Richtung zu verschieben. Insbesonde-
re die Sphäre der marktregulierten Gesellschaftsprozesse erweist sich gegen solche
graduellen Beeinträchtigungen als besonders empfindlich, und geringfügige regu-
lative Beeinträchtigungen ihres Zuständigkeitsbereiches können zu weitgehenden
und sieh selbst verstärkenden Stimmungseinbrüchen und Desinvestitionsschü-
ben führen. Man hat ironisch auf den (scheinbaren) Widerspruch hingewiesen,
der darin liegt, dass die gläubigsten Befürworter des Marktwettbewerbs die hef­
tigste Aversion bekunden, sobald der Wettbewerb nicht mehr auf Märkten, son-
dern zwischen den rivalisierenden Steuerungsweisen des Marktes, der staatlichen
Herrschaft der solidarischen (etwa genossenschaftlichen) Produktions- und Ar-
beitsweise stattfinden soll. Jedenfalls zeigt sich, dass Formeln vom allgemeinen
Typus „so viel X, Y, Z wie nötig/möglich“ deshalb so schwer zu implementieren
sind, weil operative und konsensuelle Kriterien für das, was jeweils „nötig“ oder
„möglich“ sein soll, schwer zu gewinnen sind.
Angesichts dieser (hier zugegebenermaßen pointiert resümierten) Negativ-
Befunde lohnt es sich, wie ich meine, die verbleibende dritte Alternative der „Ent-
lastung“ näher zu betrachten, und nach Vorkehrungen und Strategien Ausschau
zu halten, die das Problem der Koordination und Kompatibilität nicht allein durch
Steigerung von Steuerungskapazitäten, sondern durch Senkung des Steuerungs­
bedarfs handhabbar machen können. Wie wir gesehen haben, beruhen die sekto­
ralen Modernisierungsprozesse und der gewaltige Gewinn an wirtschaftlichen,
politischen, ästhetischen, bürokratischen, militärischen usw. Optionen auf dem
sozialen Prinzip der Differenzierung und Spezialisierung. Folge davon ist die ent-
140 Die Utopie der Null-Option

sprechend gesteigerte wechselseitige „Rücksichtslosigkeit“ der Handlungssphären


gegeneinander; ihr interner Rationalitätsgewinn und ihre wachsende Wahlfrei-
heit bringt es mit sich, dass sie sich wechselseitig mit Externalitäten und Folgepro-
blemen belasten. Außerdem wächst ihre Interdependenz; die Handlungssysteme
verlieren ihre Autarkie, weil sie im Verhältnis zueinander auf Vor- und Komple-
mentärleistungen angewiesen sind. Aus diesem Zusammenhang ergeben sich die
genannten Steuerungsprobleme. Ihre Lösung bestünde in der Vorsorge für ein
„erträgliches“ Maß an Externalitäten bzw. für ein „ausreichendes“ Maß an Rezi-
prozität. Wird die Lösung dieses steuerungstheoretisch umformulierten Problems
der Verantwortung verfehlt, so geht dies zu Lasten des Gebrauchs- und Wohl-
fahrtswertes der in den einzelnen Teilsystemen erschlossenen Optionen selbst.
Zwar mag jeder fortfahren, sich auf den Bahnen der Modernisierung und der sek-
toralen Kapazitätssteigerung zu bewegen, aber wenn die genannten Steuerungs-
funktionen in ihrer Leistungsfähigkeit nicht mitkommen, entsteht doch nur jene
suboptimale Lage, die man in anderem Zusammenhang als „kollektive Selbstschä-
digung“ bezeichnet hat und welche die Spieltheorie in Prisoners-Dilemma-Situa-
tionen modelliert.
Im Sinne eines rationalen Kalküls käme es also darauf an, sektorale Moder-
nisierungsgewinne gegen die Wohlfahrtseinbußen zu verrechnen, die in Gestalt
von Steuerungsdefiziten nicht nur gegen die Gesellschaft insgesamt, sondern mit-
telbar auch gegen jeden einzelnen Akteur Zurückschlagen. Uns fehlt allerdings
eine Verrechnungseinheit bzw. ein Kontenrahmen, mit deren Hilfe sich eine sol-
che Berechnung aufstellen ließe. Vor allem fehlt uns aber auch in den Fällen, in
denen klare Intuitionen dafür sprechen, dass der Nutzengewinn aus der Aus-
schöpfung weiterer Optionen negativ wäre, die faktische Möglichkeit, jene „Null-
Optionen“ auch tatsächlich zu treffen, die einer weiteren Eskalation von unbe-
wältigten Steuerungsproblemen Vorbeugen könnten, Denn die meisten Bürger
verfügen nicht über realistische Chancen, für sich allein gegen eine weitere Stei-
gerung ihrer Optionen zu optieren, also sich aus den nahezu objektiven Prozes-
sen der Automobilisierung, landwirtschaftlichen Chemisierung, Verkabelung, des
Rüstungswettlaufs, der internationalen Technologie-Konkurrenz usw. auszuklin-
ken, – selbst dann nicht, wenn sie davon überzeugt sein sollten, dass hierin eine
Vorbedingung „verantwortlichen Handelns“ liege. In der Freiheit zur kalkulierten
Null-Option, zur rationalen Selbstbeschränkung liegt heute die eigentliche Utopie.
Der Verdacht, dass in vielen Lebens- und Handlungsbereichen weitere Diffe-
renzierung, weitere Kapazitätssteigerung und weitere Modernisierung sich eigent-
lich deshalb nicht „lohne“, weil die dadurch heraufbeschworenen riskanten Steue-
rungsprobleme den Wohlfahrtsgewinn wieder zunichtemachen würden, ist heute
dicht unter der Oberfläche vieler gesellschaftspolitischer Diskurse wahrzunehmen.
Was diesen Verdacht aber unter der Oberfläche hält, dürfte in den meisten Fällen
Die Utopie der Null-Option 141

die Angst sein, dass wegen bestehender technischer, ökonomischer und militä-
rischer Interdependenzen und Wettbewerbsbeziehungen auf jede tatsächlich ge-
troffene Null-Option die Strafe schwerer und schwerster Wohlfahrtsverluste stehe.
Die unter Bedingungen hoher Interdependenz in der Regel durchaus begründe-
te Befürchtung ist nämlich, dass der Verzicht auf marginale Vorteile kalkulierbare
Schlechterstellung nach sich ziehen könnte. Wenn (wie im Krieg und im Darwi-
nismus) die zweitbeste Lösung sich von der schlechtesten nicht mehr unterschei-
det, werden Null-Optionen unzumutbar. Die Art der schon vorhande­nen Interde-
pendenzen würde uns demnach nötigen, immer weitere Interdependenzen jenseits
aller Verantwortbarkeit aufzubauen; und die Modernisierung wäre eben, um Max
Weber abzuwandeln, kein „Fiaker, aus dem man nach Belieben aussteigen kann“.
Aber vielleicht kann man in ein Fahrzeug umsteigen, bzw. das Fahrzeug so
umbauen, dass die Strafe, die bisher von der Entscheidung für Null-Optionen ab-
schreckt, auf ein erträgliches Maß gemindert wird ? Und wenn die Modernität
einem „Säurebad“ verglichen wird – macht sie nicht auch die Ätzfestigkeit der
Materialien steigerbar, mit denen in diesem Säurebad gearbeitet wird ? Ich den-
ke, dass die graduelle Lockerung von Interdependenzbeziehungen in der Tat der
Weg wäre, auf dem der eklatante Modernitätsrückstand auf der Ebene der Gesell-
schaft abgebaut und unsere Fähigkeit, mit den Folgeproblemen sektoraler Moder-
nisierung umzugehen, gesteigert werden könnte. Mir ist kein Argument dafür be-
kannt, dass der Grad der Interdependenz, der dann selbst zur Antriebskraft neuer
und riskanter Interdependenzen wird, nicht zum Gegenstand strategischer Ein-
wirkung der Gesellschaft auf sich selbst und zum Thema gradueller Veränderung
gemacht werden könnte. Man könnte, um ein Beispiel zu nennen, die vergleichs-
weise besonders günstige Arbeitsmarktlage, die heute die vier westeuropäischen
Industrieländer Norwegen, Schweden, Österreich und die Schweiz zu verzeichnen
haben, mit der Tatsache in Verbindung bringen, dass nur diese Länder im Gegen-
satz zu den EG-Ländern keinem supranationalen wirtschaftspolitischen Verbund-
system angehören. Der Optionsgewinn, den man durch Erschließung zumutbarer
und erträglicher Null-Optionen (im Beispiel: auf die Interdependenzen einer
EG-Mitgliedschaft) ernten würde, liegt auf der Hand: er besteht in der durchaus
„modernen“ Steigerung der Fähigkeit, mit den Folgen des eigenen Handelns ver-
antwortlich umzugehen. Natürlich sind Null-Optionen nur dort rational, wo ein
Verzicht auf Optionen einen mindestens gleichgroßen Gewinn an globaler Kon-
trolle, jedenfalls an strukturellen Chancen für Verantwortlichkeit nach sich zieht.
Um diesen Kontrollgewinn zu realisieren, müssten zwischen soziale Teilsysteme
gleichsam Trennwände eingezogen werden, die einerseits relativ undurchlässig
sind für negative externe Effekte, andererseits aber auch die Abhängigkeit dieser
Teilsysteme von den Vorleistungen und Hilfestellungen anderer Handlungssyste-
me vermindern. Natürlich kann dies nicht auf die Zerschneidung funktionsgeteil-
142 Die Utopie der Null-Option

ter gesellschaftlicher Zusammenhänge zu einer Struktur selbstgenügsamer Mo-


naden hinauslaufen, sondern nur auf die vorsichtige Verkürzung der sachlichen,
sozialen und zeitlichen Distanz zwischen Handlungen und Handlungsfolgen auf
jenes Maß, das es überhaupt erst erlaubt, die Qualität jenes Zusammenhanges ko-
gnitiv zu erfassen und wie auch immer politisch-moralisch zu beurteilen.
Soziale, politische und ökonomische Handlungssysteme können durchaus in
der Weise umgebaut werden, dass ihren Akteuren die Reflexion auf die Fernwir-
kungen ihres Handelns bzw. die Beweislast für die Vertretbarkeit derselben nahe-
gelegt wird, und dass sie umgekehrt aus der direkten Abhängigkeit von den Vor-
gaben anderer Handlungssysteme herausgelöst werden.
Eine solche Verdünnung von Externalitäten und Abhängigkeiten wird in so-
zialwissenschaftlich begründeten Steuerungskonzepten zunehmend mit Begriffen
wie „self-sufficiency“ (in der Entwicklungssoziologie), „loose coupling“ (in der
Organisationssoziologie) oder Dezentralisierung bzw. „devolution“ (in der Politi-
schen Soziologie) erörtert. Dabei ist der gemeinsame Grundgedanke, soziale Syste­
me so umzubauen, dass sie ihre Umwelt weniger mit Folgeproblemen belasten und
gleichzeitig selbst ihrer Umwelt gegenüber autonomer werden, wovon man sich
dann insgesamt eine Ermäßigung von Koordinationsproblemen und Steuerungs-
bedarfen versprechen kann. Besonders aktuell erscheint mir das Problem einer
Selbstbeschränkung des Wirkungsradius von Handlungen und Entscheidungen
in der zeitlichen Dimension. Die Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes wür-
de darauf hinauslaufen, dass man in Entscheidungssituationen methodisch einen
Bonus für diejenige Alternative einrechnet, deren Auswirkungen weniger weit in
die Zukunft hineinreichen. Eine solche Prämie auf Überschaubarkeit und Rever-
sibilität könnte verhindern, dass gegenwärtige Optionsgewinne sich als zu­künftige
Steuerungsengpässe niederschlagen; dieser Gesichtspunkt ist z. B. im Bereich der
regenerierbaren Energien, aber auch in ganz anderen Bereichen wie Städtebau
und Sozialversicherungsreform von einiger Relevanz. Einem solchen in der Zeit-
dimension disziplinierten Kriterium rationalen Entscheidens würde es weiterhin
entsprechen, wenn man Entscheidungen methodisch nicht unter dem Zeitdruck
trifft, den konkurrierende Entscheidungsträger ausüben, sondern sich  –  etwa
durch Einschaltung von Moratorien12 oder Iterationen – die Zeit nimmt, die erfor-
derlich ist, um eventuelle Fernwirkungen des Entscheidens besser beurteilbar zu
machen und Voreiligkeiten zu vermeiden. In der Sozialdimension würde derselbe

12 In manchen Ländern sind die Türen von Banken mit einem Mechanismus versehen, der die
Tür nach Betätigung der Klinke noch für einige Sekunden verschlossen hält. Offenbar wird
unterstellt, dass die dem Bankkunden durch dieses Moratorium zugemutete Freiheitsein-
buße in einem durchaus akzeptablen Verhältnis steht zur erhöhten Sicherheit gegen Über-
fälle auf Banken.
Die Utopie der Null-Option 143

Grundgedanke einer „Rationalität verkürzter Wirkungsketten“ darauf hinauslau-


fen, dass man durch verstärkten Grundrechtsschutz oder auch Kündigungsschutz
bzw. durch Einbau lokaler Autonomie- und Vetorechte die soziale Reichweite von
bürokratischen und manageriellen Entscheidungen herabsetzt und so verhindert,
dass Fernwirkungen ins Unkontrollierbare hinein diffundieren.
Es ist nicht zu verkennen, dass zumindest in vielen Fällen die sachliche, zeit-
liche und soziale Selbstbeschränkung von Akteuren bei diesen zu gewissen Wohl-
fahrtseinbußen und Verzichtleistungen führen wird. Sie subventionieren sozu­sa­
gen durch Verzicht auf weitere Modernisierung ihres Handlungsfeldes die Moder-
nität und Steuerungsfähigkeit übergreifender gesellschaftlicher Zusammenhänge.
Aber ebenso wenig ist zu sehen, weshalb ein solcher Verzicht nicht durch gegen-
läufige Subventionen erträglich und vielleicht sogar attraktiv gemacht werden
sollte. Wenn einmal die Modernisierung von Teilsystemen, insbesondere die Pro-
duktivität der Gütererzeugung so weit fortgeschritten ist, wie dies heute für west-
europäische Industriegesellschaften der Fall ist, dann ist nicht zu sehen, warum
die Ressourcen nicht auch zur Verfügung stehen sollten, mit denen die Gesell-
schaft ihre Mitglieder für den Verzicht auf weitere Steigerung partikularer Optio-
nen entschädigen und so insgesamt zu einer Modernisierung ihres makrosozia-
len Steuerungssystems gelangen kann. Ein in der sozial- und arbeitsmarktpoliti-
schen Diskussion gegenwärtig auftauchendes Beispiel für diesen Zusammenhang
ist der Vorschlag, Arbeitsmarktteilnahme und Einkommensverteilung schrittwei-
se so voneinander zu entkoppeln, dass Personen, die für sich selbst eine Null-Op-
tion auf Erwerbsteilnahme treffen, hierfür nicht mit empfindlichen Einkommens-
verlusten bestraft werden, sondern ein Recht auf ein „Grundeinkommen“ in An-
spruch nehmen können.
Wenn man sich das Problem in dieser Weise als ein Optimierungsproblem
stellt, bei dessen Lösung ein marginaler Verzicht auf Optionssteigerungen gegen
einen Gewinn an Steuerungsfähigkeit (oder genauer: gegen eine marginale Ein-
sparung der von undurchschauten Fernwirkungen und Handlungsfolgen hervor-
gerufenen Steuerungsprobleme) getauscht wird, dann entfallen auch die Anlässe
und Versuchungen, das Votum für Null-Optionen anti-modernistisch zu ideologi-
sieren. Kleinformatigkeit, Naturnähe, Einfachheit, Bescheidenheit, Autarkie, Ge-
mächlichkeit, solidarische Selbststeuerung usw. sind keineswegs selbst-evidente
moralische oder ästhetische Tugenden, sondern sie können ein lohnender und ra-
tional zu rechtfertigender Preis sein, sofern man mit dessen Zahlung riskante wei-
tere Komplexitätssteigerungen einsparen kann. Sollen solche Kalküle (über den
Kreis der ideologischen Proponenten von Null-Optionen hinaus) handlungsrele-
vant werden, so wäre dafür vorauszusetzen, dass ein Kostenausgleich in der Wei-
se politisch organisiert wird, dass der kollektive Nutzen des Verzichts jedenfalls
nicht allein von denjenigen individuell getragen werden muss, die durch rationale
144 Die Utopie der Null-Option

Selbstbeschränkung die Voraussetzungen dieses Nutzens schaffen. Vielmehr wird


sich die „verantwortungsethische“ Rationalität von Selbstbeschränkungen nur
in dem Maße durchsetzen können, wie Null-Optionen in einem weiteren, refle-
xiv gewendeten Schritt der politischen Modernisierung zumutbar und erträglich
gemacht werden. Dies könnte zum Ergebnis haben, dass Gesellschaften den er-
reichten Zustand ihrer Modernisierung einer durchaus „modernen“ Revision un-
terziehen und sich institutionell in die Lage versetzen, mit weiteren Modernisie-
rungsprozessen wählerisch umzugehen.
Diese Modellüberlegungen und Anwendungsbeispiele sollten deutlich ge-
macht haben, dass in „modernen“ Gesellschaften grundsätzlich ein paradoxer Zu-
sammenhang zwischen sektoraler Kapazitäts- und Optionssteigerung einerseits,
globaler Starrheit und Unbeweglichkeit andererseits bestellt. Je verfügbarer die
Teilsysteme werden, desto fataler stellt sich das Problem ihres Zu­sammenhanges.
Insofern ist die pessimistische Perspektive nicht abwegig, dass Gesellschaften ge-
rade im Ergebnis rapider Modernisierungs- und Rationalisierungsprozesse in den
Zustand dumpfer Schicksalshaftigkeit und Unbeweglichkeit zurückfallen kön-
nen, den zu überwinden das Ursprungsmotiv von Modernisierungsprozessen
war. Es sollte jedoch ebenfalls deutlich geworden sein, dass zwischen den Extrem-
polen von modernisierten, aber erstarrten und „primitiven“, aber revolutionier-
baren Gesellschaften eine Fülle von intermediären Kombinationspunkten liegen,
an denen die begrenzten Vorteile erweiterter Handlungsoptionen und gesteigerter
Steuerungskapazität gegeneinander austariert und miteinander vereinbart werden
könnten.

Literatur

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226
How can we trust our fellow citizens ? (1999) 7

Trust is more than just another interesting, difficult, though only recently widely
studied social phenomenon. The current rise in interest in this phenomenon (as
reflected in recent writings by, among others, Fukuyama (1995), Seligman (1992),
Gambetta (1988), Giddens (1990), Levi (1996), Misztal (1996), Putnam (1993), and
Eisenstadt (1995, 1998)) as well as the closely related group of phenomena such as
social capital, respect, recognition, confidence, associability, social cohesion, and
civil society may have to do with a widely shared, though largely implicit, diagno-
sis of basic problems of public policy and the steering of social coordination, and
ultimately the maintenance of social order itself. Specialists in the field of sociolo-
gy of knowledge will have to reflect upon why it is that these perennial questions
of social theory are widely addressed today in terms of such “soft” conceptual tools
referring to informal and subinstitutional social phenomena. But there cannot be
much doubt that cognitive frames and moral dispositions that prevail at the grass
roots level of social life are perceived by many social theorists to be a kind of bot-
tleneck variable upon which the viability of institutions is thought to be contingent.
What I take to be the underlying intuition that conditions the current rise in
the interest in trust and related phenomena can be explicated as a skeptical three-
step argument.
First, the social order of modern society is reproduced through a mix of three
major media of coordination. Money serves to coordinate the action of market
participants. Democratically constituted political authority backed by legitimate
force constrains and enables the action of citizens through legal regulation and the
enforcement of the law through the court system and executive state agencies. And
knowledge derived from systematic observation, monitoring and research into so-
cial as well as non-social realities, as well as the storage and dissemination of this
knowledge through the networks of bureaucratic and professional organizations,
the mass media and educational institutions, generates a society-wide attention

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 147
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_7
148 How can we trust our fellow citizens ?

and awareness and cognitive skills concerning what the current and foreseeable
future problems of actors are, what needs to be done, and how best to do it.
Second, the synthetic ideal resulting from these three media of coordination,
call it the ideal of an intelligently regulated market economy is still an incomplete
vision of social order, as it misses, or at any rate does not assign a proper role
to, informal modes of social coordination through commitments that result from
life-world-based images and beliefs that members of modern societies hold about
other members of such societies, and the action that follows from such beliefs.
Trust is a prime example of the cultural and moral resources that provide for such
informal modes of social coordination. The intuition that I wish to refer to is the
notion of insufficiencies of social coordination that remain even after money-driv-
en market mechanisms, democratically legitimated law and law enforcement, and
theoretically validated, systematized and formalized knowledge are combined and
deployed. This is so because successful coordination depends upon cooperation,
and the latter upon the presence of perceptions, dispositions, and expectations
that induce agents to cooperate.
Third, these cognitive and normative dispositions share one negative quality:
they defy the logic of any of the three media in that they defy strategic manipula-
tion or provision. They can neither be bought nor ordered nor taught within the
framework of formal curricula. That is to say, they are either present or absent in
a given social context, but cannot easily be brought into being through strategic
action. If knowledge is perceived to be lacking, we start doing research. But what
do we do when trust, benevolence, or dispositions towards cooperation are per-
ceived to be lacking ? Hence the argument continues that if only the trust resourc-
es of social coordination could be better preserved and activated, both the quality
of social order and the efficiency of the use of the media of power, money, and
knowledge could be greatly enhanced.
To illustrate, peaceful international relations are believed to depend on the
success of “trust-building measures.” But are such “measures” themselves to be
trusted ? If not, i. e. if they are perceived as deceptive signals serving strategic in-
terests, the result will not be trust, but cynicism. Both productivity in production
and service organizations and the perceived legitimacy of governments might be
enhanced by greater amounts of trust being provided. The rapid and successful
transition to post-authoritarian modes of governance and the consolidation of lib-
eral democratic regimes is seen to be greatly hindered by the absence of trust. The
same applies to industrial and labor relations. In all these cases, the above three
step argument applies: We would be better off if actors were to trust each other,
but there is no obvious way to actually achieve this supposedly superior state of af-
fairs. Even worse, ill-advised measures to “build” trust may well raise suspicions
and backfire as a consequence.
How can we trust our fellow citizens ? 149

Social trust, or the presumption of generally benign or at least nonhostile inten-


tions on the part of partners in interaction, can be studied in several dimensions.
Combining the mass/elite and horizontal/vertical dichotomies, we get four realms
in which trust relations can unfold. First, trust of citizens in their fellow citizens
or in sub-categories of the universe of “everyone else.” Second, the trust of mass
constituencies in political or other sectoral elites (such as those representing the
churches, the media, the police, the court system, the military, or the medical pro-
fession). Third, the horizontal trust extending among political elites as well as other
sectoral elites, such as business, labor, religious, academic, military etc. elites. And
fourth, the top-down vertical dimension of trust where elites form beliefs about
the behavioral dispositions of sectoral constituencies or entire mass publics. While
the second variety of trust relations is most frequently studied, I’ll concentrate here
on horizontal trust among non-elites. Thus the question is: How can we trust our
fellow citizens ? Which are favorable conditions that induce such horizontal trust ?
And why is trust at all desirable, beneficial and, arguably, indispensable as a factor
of social integration in modern democratic market societies ?
“Trust”, in a way, is the opposite of “confidence”, though the two are often used
interchangeably. Confidence relates to trust as facts relate to acts. Trusting some-
one who turns out not to have been trustworthy is my mistake; I have been impru-
dently willing to trust, as in the case when someone fails, out of sheer negligence,
to return my car that he has borrowed at the time that was agreed upon between
us. As a result, I will regret my imprudent assessment of the trustworthiness of
the person in question and discontinue my trust relationship with him. In con-
trast, when my confidence in a favorable outcome is being disappointed, it must
be attributed to bad luck, chance, or Providence, not myself.1 In the case of disap-
pointed confidence, the person who has used my car has been prevented from re-
turning it in time, in spite of his sincere (and demonstrable) intentions, by the fact
that he was delayed by an accident that blocked the road and thus removed the re-
demption of his promise from his feasible set. In that case, my psychological reac-
tion is not regret, but (unpleasant) surprise, which provides no reason to diminish
my trust in the person in question (unless, that is, I have reasons to suspect that
the trustee tries to mis-represent his negligence, or failure of intentions, as caus-
ally determined by circumstances beyond his control). The analytical distinction
between trust and confidence is essential because it allows us to dispose of the
muddled though frequently advanced idea of “trust in institutions.” Institutions
are factual arrangements that provide incentives and options to actors who are in-

1 For a somewhat different conceptual demarcation of the two phenomena – trusting the in-
tention vs. confidence in capabilities of an actor – cf. La Porte and Metlay 1996: 342. But in
essence the two demarcations converge.
150 How can we trust our fellow citizens ?

volved in or live under certain institutions. As such, they are factual constraints of
action, the durability and validity of which we can view with confidence. Trust, in
contrast, can only be extended to actors and the ways in which they perform and
enact their roles within institutions.
One of the intellectual attractions of thinking about the phenomenon of so-
cial trust is the apparent potential of this phenomenon to bridge the micro-mac-
ro-gap in social theory. Trust is the cognitive premise with which individual or
collective/corporate actors enter into interaction with other actors. This cognitive
premise relates to the behavioral preferences and inclinations of others in terms
of their preparedness to contribute, to cooperate, and to refrain from selfish, op-
portunistic and hostile courses of action. These micro phenomena that result from
the ongoing assessment of the likely behavior of “everyone else” are an important
determinant of the macro policy options and capacities for problem solving that
are available to political elites. For instance, if people think that “everyone else” is
likely to succumb to moral hazards, policies that are seen to pose such hazards
are unlikely to be supported and adopted in a democracy. If they are still adopted,
they are likely to be subverted, as the perceived inclination of everyone else to ex-
ploit the moral hazard option provides “me” with a perfect excuse to do so myself.
Thus the images and cognitive frames by which people anticipate likely reactions
of other people at the micro level will constrain policies, as well as investment
strategies, at the macro level. Seen from this angle, the superstructure of the polit-
ical economy and the performance of its governing institutions seem to be based
upon the soft underpinnings of images, perceptions, and anticipations that peo-
ple form of each other.
Let me illustrate this micro-macro link by referring to a policy problem in
which trust is a key strategic determinant of successful problem solving. The prob-
lem is traffic congestion with its urban and environmental externalities and ineffi-
ciencies. Gambetta (1988: 216 – ​217) uses the following example:

“The ubiquitous problem of traffic jams in cities is often taken as a sign of the predomi-
nance of poisonous preferences for travelling by car over travelling by other means […].
[But] there are strong grounds for believing that the motives for cooperation – that is,
using bicycles and public transport – are not absent. What is lacking is the belief that
everybody else is going to cooperate.”

At the same time, surveys he quotes indicate that a large majority of the popula-
tion favors the closure of the city center to private and nonresidential traffic.2 As

2 The case may be used to further illustrate the characteristic – as well as typically prohibitive –
costs of actually implementing a policy so widely preferred. These involve the administrative
How can we trust our fellow citizens ? 151

a result, the (in this case actually wrong) perception that people have of the non-
cooperative and unreasonable behavioral inclinations of other people obstructs
the chances of the policy ever being implemented. Moreover, it obstructs the
chances of the people ever learning that they were wrong about their distrusting
perceptions concerning the cooperative dispositions of others.
The arguments to be presented in this essay are admittedly of a tentative, exper-
imental, and arguably even circular nature. If horizontal trust at both the elite and
non-elite levels is essential for political governance and economic performance,
what determines the supply of trust as a cognitive (as well as moral) resource that
inspires cooperation ? My tentative answer is: the qualities of the institutional and
constitutional order under which “all of us” live and which engenders not just
commitments pertaining to “me”, but also the anticipation that others will equal-
ly be bound by these commitments. But before I enter into a discussion of that ar-
gument, let us consider the functions and favorable background conditions of the
trust phenomenon more generally.

Conceptualizing trust

Trust can partly be observed and measured in negative behavioral terms. Trust-
ing persons do not engage in certain types of activity. “Trust is measurable by low
personal investments in information, monitoring, and sanctioning where there
are, ceteris paribus, risks of failure to perform by the trusted with consequent high
costs to the truster” (Levi 1996: 7). But, one should add, trust can also be measured
in positive terms, i. e. as the preparedness to enter into relations where monitor-
ing etc. is not feasible or prohibitively costly, or the frequency with which such re-

costs of registering the cars admitted to “residential” traffic (but what about visitors’ traffic ?),
the costs of policing the regulation, the public as well as private costs of regulating the traffic
for delivery services, and the costs for providing additional public transport. Note that once
the budget constraints for all these expenditures are reached, neither traffic congestion has
disappeared (for that the territory to which the regulation can be applied is much too small)
nor has, for the same reason, the level of air pollution been reduced. Both of these obser-
vations seem to invite the question what the policy is good for in the first place in terms of
cost-effectiveness. All these costs could be saved if the trust in the civic behavior and will-
ingness to cooperate of “everybody else” were present – although it must also be observed
that this trusting belief and the behavior supporting it can well turn out to be self-limiting:
The more people reciprocate my example of riding to work on a bike, the less congested the
streets will be, and the more tempting it becomes for the remaining motorists to not recip-
rocate the exemplary behavior of “us” but rather to continue to use their cars. This example
and its built-in dynamics suggests the need for mixing trust-based with coercion-based pol-
icy ingredients.
152 How can we trust our fellow citizens ?

lations are entered and the duration for which they are sustained by a person. For
instance, someone loans some other person her car because she trusts the other
person will drive carefully and return it at the agreed place and time. Conversely,
lack of trust would be measured as the observed reluctance of people to enter into
such relations and/or the presence of intense monitoring activities when such re-
lations are at all entered into. Correspondingly, distrust is the perceived and be-
haviorally manifested assessment of great risks that result from interaction with
others. Both trust and distrust can be measured in terms of its social scope (i. e.,
how many people are seen by an actor to be worthy of trust/distrust ?) and its sub-
stantive domain of action (i. e., the kind and size of the risk an actor is prepared to
enter into). For instance, I trust A and B, but not C. And I trust A with respect to a
full range of activities, intentions, and judgments, while I trust B just with respect
to, say, musical taste or financial advice. Trusting “too many” people in “too many”
respects increases the risk of misallocation of trust.
Trust is the belief concerning the action that is to be expected from others.
The belief refers to probabilities that (certain categories of) others will do cer-
tain things or refrain from doing certain things, which in either case affects the
well-being of the holder of the belief, as well as possibly the well-being of others or
a relevant collectivity. Trust is the belief that others, through their action or inac-
tion, will contribute to my/our well-being and refrain from inflicting damage upon
me/us. The belief manifests itself in types of actions that signal, to direct partners
of interaction as well as observing by-standers, the nature of the belief and the ex-
tent of trust involved by it. As it is in the nature of beliefs, they can be wrong. As
trust is a belief concerning the impact of other actors upon my/our well-being, a
mistaken belief involves not just the risk of being wrong, but the more tangible risk
of suffering a damage.
Normally, the truster is aware of that risk. Therefore trust (as opposed to the
deficient cases of “naive” or even “blind” trust) is a reflectively fallible ex ante guess
based upon an assessment of others. It follows the logic: “I know it can happen,
yet I believe it won’t happen,” with “it” being some undesired event caused by the
trusted. This risk indicates the fact that the truster is unable to make sure or know
for certain that the trusted person(s) will actually act in the way the truster expects
them to act. The means by which he might be able to make this sure – coercive
power, economic resources to be employed as incentives, and validated knowledge
derived from direct observation or tested causal theories – are not at the dispos-
al of the truster.3

3 This suggests that trust is a second-best solution as it plays a role only in situations where
there is a manifest shortage of coercive power, purchasing power, or theoretical knowledge.
But as such shortages are ubiquitous, the tendency is also ubiquitous to prudently widen the
How can we trust our fellow citizens ? 153

The key problem here is that of coping with opaqueness, ignorance and so-
cial contingency. “We cannot know in advance which actions others will choose”
(Sztompka 1996: 39). Trust is essentially risky because my present action is pre-
mised upon the expectation of a future favorable response that “I” can neither en-
force nor “buy” nor predict with any certainty and in the absence of which I suffer
a loss or damage. Hence the need to ascertain, on the basis of some second-best
indicators, trustworthiness before embarking upon the risky relation of trust, be it
in business, marriage, or the client relation with a professional. This operation in-
volves costs of information, search, and monitoring.4 For, given the risk involved,
it would appear quite irrational to rely on the existing stock of trust relations and
opt for the local optimum (as it happens with people who marry their primary
school classmates or second degree cousins, or who rely on the family doctor even
in cases where a distant specialist is called for; or in the case of Banfield’s “amor-
al familism”). Taken to the absurd extreme, one might derive the maxim not to
trust anybody before we can be nearly certain about him, at which point, however,
much trust is no longer needed ! In order to trust someone, you need to monitor
his behavior up to a point at which you have reason to conclude that further mon-
itoring is no longer called for, with the rule of thumb being p > 0.5.
There is, however, no calculus available to tell me how much investment in
information gathering and monitoring yields how much information, and how
much information (e. g. on the person’s record of promise-keeping, bills-paying,
and truth-telling) is needed before the tipping point is reached and it is seen to be
safe to begin to trust. Once trust is extended to some actor, it becomes a power-
ful device for saving information and the cost of information. This advantage may
condition an inclination for “wishful trusting,” i. e. trusting too early and too eas-
ily as the costs of actual monitoring are perceived to be very high (cf. Luhmann
1973). On the other hand, and if these costs can be shifted to the agent who is com-
peting for trust and needs to “earn” it, the tipping point from monitoring to trust-
ing may come very late.
The point at which the decision5 is made to trust someone may be relatively
early (i. e. on the basis of a short and rough assessment of trustworthiness) if the

scope of cooperation by extending it by a margin beyond what can be ascertained through


the use of these three “safe” media.
4 Unless, that is, the agent is gifted with an unusual dose of the “capacity to make sound char-
acter assessments” (Levi 1996: 5).
5 It is not clear to what extent beginning to trust is actually a “decision,” rather than an un-
intended by-product of an ongoing interaction (Gambetta 1988: 230). But we can certainly
decide against trusting, concluding that past signals of trustworthiness are not or no lon-
ger “good enough” to rely on. The asymmetrical relation is that there can well be compelling
evidence for distrust, but not so for trust. Pursuing this idea, one might well end up with a
154 How can we trust our fellow citizens ?

situation is such that in the case of non-cooperation “I” do not gain, but do not
lose either. Trust may even be unwisely (opportunistically) overextended if the ex-
pected gains are very substantial. A more thorough assessment is called for and
will probably be made if the risk of trusting involves not just no profit, but posi-
tive loss. Again, reluctance to trust will be greater if damage and loss are of a dif-
fuse and lasting nature, and correspondingly smaller if the loss is limited in time
and highly focalized.
The essential link between trusting and risk-taking raises the question why
people should at all be willing to take the risk that is involved in trusting. The
answer is that excessive risk avoidance and distrust cuts actors off from desired
options. Trusting “too few” people in “too” narrowly defined respects is irratio-
nal because it leads the agent to opt for non-cooperation out of distrust where
benefits could actually derived from a more generous belief in the trustworthi-
ness of relevant others. But, on the other hand, excessive or “blind” trust leaves
the truster vulnerable. Extending trust, in other words, is an optimization prob-
lem, although it can hardly be resolved in terms of an optimization problem (i. e.
in analogy to weighing risk against return in an investment decision). For, for one
thing, we do not have a metric to evaluate the total benefits of options obtained/
foregone versus the total costs of risks avoided/accepted. Second, and more seri-
ously, trust is a belief built upon perceptions or images of the characteristics of
others. It would therefore amount to a psychologically unlikely and at any rate un-
stable act of self-manipulation to trust people not for what they are, but for the net
benefits I expect to derive from doing so.
Hence the question emerges: If it cannot be an investment calculus, what is it
that leads people to extend and allocate, or withhold and withdraw, trust, what are
the criteria they employ in doing so ?

Trusting and being trusted

The easiest case is building trust through continued interaction with concrete per-
sons whom we typically know for a considerable period of time. Let us call this
case “experiential” trust, or trust based upon long term experience. Here, the dy-

notion of trust being the residual of non-disappointment. This idea would also elucidate the
role of hypothetical distrust, or the probing attitude by which we test trustworthiness: trust is
built by the repeated failure to find indications of reasons for distrust in someone’s behavior.
Cf. La Porte and Metlay (1996), who quote and discuss Slovic (1993) to the effect that “When
it comes to winning trust, the playing field is not level. It is tilted toward distrust.” But then
again, “distrust may become the source of its own evidence” (Gambetta 1988: 234), at least if
its intensity borders on cynicism.
How can we trust our fellow citizens ? 155

namics of trust-building can be represented on the time axis. Out of past experi­
ence develops a present orientation concerning the anticipation of future behavior.
But past experience is not the only basis from which actors derive their pres-
ent (trusting) orientation concerning the future behavior of some other person.
Even more important for this consolidation of the trust relationship is the reflexive
awareness of the trustee of a history of interaction throughout which he has given
reasons to trust him and in which the truster has accepted the risk of trusting. This
poses the moral (as opposed to experiential) question concerning the continuity
of the trust relationship. The trustee may continue to redeem the assumptions and
expectations that the truster has come to attach to him not out of an unthinking
habit or because it is “in his nature,” but out of a sense of moral obligation to honor
trust. Considering the length of time that the truster has already granted trust to
the trustee, or so the latter may be envisaged to reason, it would be utterly unfair to
betray the assumptions and beliefs of the truster. In contrast to experiential trust,
we may speak of trust through obligation that applies to the trustee and that can
be invoked by the truster. Trust obliges the trusted – if only because moral stigma
is attached to acts of betraying or exploiting the trust of others. It is thus not just
the truster’s time series of accumulated past experience which generates the ex-
pectation of future behavior, but, perhaps in addition, the reliance, on the part of
A, upon some moral force that binds B as a result of past interaction. Having trust-
ed thus creates the conditions of trusting with good reasons and at a declining
risk. “The concession of trust can generate the very behavior which might logical-
ly seem to be its precondition” (Gambetta 1988: 234). The strength of the moral ob-
ligation emerging from being trusted can make trust a self-fulfilling expectation.
But a sense of moral obligation that emerges on the part of the trustee is not
the only way in which a trust relation becomes self-stabilizing. An additional
mechanism is based upon rational consideration of interest of the trustee which
can virtually “trap” the trustee into a behavioral pattern of complying with the ex-
pectations of the truster. For apart from moral reasons, the trustee has also strong
incentives, both positive and negative, to keep the trust relationship going. As to
the negative incentives, breaking trust through manifestly invalidating the beliefs
of the truster involves a lasting loss of credibility. Depending on the degree of vis-
ibility6 of the act of betrayal in question, this precludes not only the possibility of
restoring the relationship with the original truster, but beyond that of building a
trust relationship with any alternative agent. As to the positive incentives, being
trusted is an important kind of “social capital” that can be “spent” in a variety of

6 Such visibility can be manipulated, for instance, through the procedural rules of bankruptcy
laws.
156 How can we trust our fellow citizens ?

ways. It can also be wasted.7 Being trusted is an important resource to the agent
on the receiving side of the trust relationship. This applies way beyond the stan-
dard case of being trusted (i. e. being considered creditable) in commercial con-
texts. Within organizations, being trusted can be used to buffer deviation from
routine – be it in the sense of experimentation and innovation, be it in the sense
of partial failure and malperformance that will be, if only up to a point, more easi-
ly ignored or forgiven and less severely sanctioned if the person who commits it is
being trusted.8 In either sense, being trusted enhances the autonomy and the size
of the feasible set of the agent.
There are thus two paths by which trust, once conceded, becomes self-enforc-
ing: considerations of obligation and self-interest. But note that this twofold base
of trust can also give rise to games of a less desirable outcome. That is the case
when moral obligations are employed for strategic purposes. Thus a trustee may
fail to develop a sense of the moral obligation that would “normally” result from
being trusted while pretending to be bound by such obligation. As a result, he will
be able to put himself into a position of taking unfair advantage of the truster and
exploiting the trust relationship. Thus a debtor may reason: From t, to tn I act in
ways conducive to generating trust on the part of the creditor (the truster) in or-
der to extract more credit which allows me to defect profitably at tn+1, catching the
creditor by surprise and leaving him defenseless and vulnerable. A reverse strate-
gic use of the trust relationship is this: I act as if I believe that your (the trustee’s)
past behavior had given me reasons to trust you, hoping to induce you to actual-
ly honor that inauthentically invoked trust relationship. For example, a poor man
may invoke the rich man’s (perhaps quite fictive) reputation for generosity with
which the latter, as an intended consequence, feels morally compelled to remain
consistent.
The necessity of this reflexive loop – I am obliged by my past trust-generating
behavior – is easily illustrated by the nonsensical flavor of the sentence: “I trust
my bicycle.” True, it has never shown any signs of malfunctioning. But my “trust”
is a mere (fallible) extrapolation of past experience, or reliance upon a regularity,
and it has nothing to do with what is the distinctive feature of trust as a sociologi-

7 Note the temporal asymmetry: trust-building is a very time-consuming activity, while the ir-
reparable destruction of trust can occur in an instant. (Slovic 1993: 677)
8 Welfare cuts and anti-inflationary incomes policies are, if only up to a point, more easily ac-
complished by leftist than by market-liberal parties, as these parties are trusted by their vot-
ers that they would not go “too far” and limit themselves to what is “absolutely necessary.”
This consideration suggests a “functionalist” explanation of why post-socialist political par-
ties do so surprisingly well in Central East European transition societies. They can commit
cruelties without being as severely punished, or without causing as much protest and unrest,
as their political competitors would if they did exactly the same.
How can we trust our fellow citizens ? 157

cal category: not only the experience of consistency of some observed behavior on
the part of the trusting person, but the trusted person’s awareness of being trusted
and his/her resulting perception of the obligation to honor trust, which may also
be mandated by an interest in the continuation of trust. Instead of an empirical
regularity, we deal with a normative rule that obliges (rather than causes, as in em-
pirical regularities) an agent to comply. Rules are not self-executing, as through a
built-in causality. In order for rules to be kept and complied with, the actor must
recognize and follow the rule as binding, rather than violating it for opportunis-
tic reasons. Trust relationships and their robustness are as much a matter of the
receiving side, the trusted, as of the providing side, the truster. Trust is a phe-
nomenon of social reciprocity. Without a social norm (sometimes strengthened by
rational interest, as in ongoing commercial transactions) being observed prescrib-
ing that trust must be honored, not betrayed by whoever is being trusted, trust re-
lations would be overly risky to the truster and bound to evaporate.
This steady state of trusting and being trusted has a number of advantageous
functions for both the truster and the trustee for which rational actors may try to
achieve it, although most of these functions appear to have the status of welcome
by-products. That is to say, a trust-building activity on the part of a truster that
is perceived by the trusted as being motivated by instrumental considerations is
unlikely to be responded to by a sense of obligation, which in turn, when and if
understood by the trust-builder, will lead him to discontinue his efforts. These
functions, apart from the intrinsic enjoyment of trust relations and the intimacy
and passions it may give rise to, favor both the supply and the demand side of the
“trust market.” Suppliers of trust, the trusters, benefit from (“justified”) trust. Trust
substitutes for resources of social control and helps to economize on transaction
costs. I do not need to monitor those whom I can trust, nor do I have to buy what
I trust they will offer me voluntarily (such as the occasional use of a car), nor do I
have to force them to do what I expect them to do or to call in third parties (such
as courts) to enforce my claims. Trust opens for the truster a margin of options
and activities beyond what can be directly enforced, purchased, or known for sure.
Trusting begins where the reach of these media of control ends, or where we de-
cide to stop calculating, enforcing, and monitoring – if only on the basis of an as-
sessment based upon prior monitoring and the knowledge derived from it.
In particular, trust works as a money-saving device.9 If an agent is trusted, and
if he follows the norm of reciprocity prescribing that trust must be honored, com-

9 An illustration on how trust can be money saving can again be taken from public transport.
If I trust my fellow citizens, I shall not hesitate to use public transport at night. If I do not
trust them, I either have to pay the extra expenses for using a taxi or private car or I have to
pay the costs of foregone opportunities, i. e. the costs of staying home.
158 How can we trust our fellow citizens ?

pliance is accomplished that, in the absence of trust, would have to be either au-
thoritatively coerced or “bought” – be it at market prices or through bribes (Elster
1989: 266). Trust is thus a highly attractive device to overcome principal-agent
problems.
On the other hand, actors have also rational reasons to seek trust. It is import-
ant for them to be trusted. To be trusted equals to be worthy of credit. This credit
can be used to cover up minor mistakes, to relieve anxiety, and to open up “a wide
margin for non-conformity, innovation, originality” covered by the credit of trust
(Sztompka 1996: 44, Luhmann 1973). Innovation and experimentation is encour-
aged by the freedom granted by trust, and such behavior may lead to the discov-
ery of collectively beneficial opportunities that would be missed in the absence of
trust. The absence of trust is rather likely to condition a type of behavior on the
part of the non-trusted that is rigidly and ritualistically following orders and seeks
to hide behind established rules and routines.
In spite of all these advantageous functions of the trust relationship, it implies
the disadvantage of rendering the truster vulnerable. The supplier of trust can be
disappointed, and the actor demanding (and having received) trust can be de-
prived of it, typically with the implication of never being able to regain it at any
time soon. In order to minimize this risk without foregoing the beneficial effects
of trust (thereby maximizing the net utility of the trust relation) actors will not
only be highly selective in to whom they concede trust, but also careful in balanc-
ing trust against other resources on which they can rely should the trust relation-
ship break down, so as to minimize the resulting overall loss. The more readily the
trusted person can switch to such alternative resources – power, money, and in-
formation – the less vulnerable he is to a breakdown of trust. As a consequence,
the rich, the powerful, and the well-informed can afford to trust, as they can com-
fortably survive the contingency of the trust being disappointed, whereas the less
powerful on either the supply or demand side of trust may suffer badly from the
breakdown of the trust relation.
This “portfolio management” perspective of the trust relationship, with trust
being the most speculative of all investments, suggests that trust and the control
over other social resources are also partly complementary, not just substitutes for
each other. The more affluent a person is, the more easily he can trust and bene-
fit from the trust of others, and vice versa.10 Prosperity, transparency and control

10 A case in point is the spectacular bankruptcy of the German construction industry tycoon
Schneider, whose fraudulent dealings were financed, in an incredibly negligent (i. e. irre-
sponsibly “blindly” trusting) way, by the largest German bank, Deutsche Bank AG. After the
first of the banks’ ensuing losses was disclosed, worth DM 50 million, the bank’s chairman
tried to calm the public by describing this loss as “peanuts.”
How can we trust our fellow citizens ? 159

breed trust and make the risks implied affordable, while highly precarious social
relations leave little space for trust. Hence Lenin’s dictum: “Trust is good, control
is better !”, which betrays a clear understanding of the contingencies of revolu-
tionary situation in which a single traitor can demolish the entire collective effort.
In other words: The rich (or the securely in power, or the knowledgeable) “trust
more,” as for them the risk that is involved in all trusting is more easily bearable.
Theoretically, if I have unlimited capacity for control and enforcement, I can
escape the inherent risk of a trust relationship, as I need no trust at all – except,
as it were, trust in myself, my resources, and my capacity to live without trusting.
Should people be inclined not to conform to my expectations and wishes, I can
break their will and force them to comply. As they know this to be the case, they
will not even manifest such adverse inclinations. But having to rely exclusively on
coercive control rather than trust tends to become a vast misallocation of resourc-
es, and not only an inefficient (Gambetta 1988: 220 – ​221), but ultimately also an in-
effective one. No command chain, no supervision, no contract is tight enough to
allow the principal to render trust entirely superfluous. Even if he minimizes the
margin of trust, he is likely to pay dearly in terms of transaction costs.11 Again,
trust must be seen as a power-saving device. For the presence of trust relieves ac-
tors from anxiety, suspicion, vigilance, and watchfulness (Sztompka 1996: 43) and
the costly measures to monitor every detail of the behavior of others.
A vicious cycle becomes visible here: Those lacking resources (power, wealth,
information) cannot afford to trust, as misplaced trust is feared to have disastrous
consequences from which actors are incapable of protecting themselves through
other means. So they have to spend the severely limited resources they actual-
ly have in highly trust-saving and inefficient ways – with the consequence of per-
petuating their poverty. The apparent paradox is that those who are most in need
of trust-based relations (because they have little else to rely upon) cannot afford
the risk involved, while those who need it least enjoy it most. The seemingly per-
verse case of the militarism and vast military expenditures of Third World coun-
tries may be elucidated by this consideration.

Problems of building trust beyond familiarity

The main problem with trust emerging from the experience of personal interac-
tion is the narrowness of its scope. I trust my friends, and perhaps also the friends
of my friends. I may also trust long term employees or business partners, or the

11 This is just to paraphrase the dictum often attributed to Napoleon: “The only things you can-
not do with bayonets is sit on them.”
160 How can we trust our fellow citizens ?

collective of employees of “my” company with its internal “corporate identity”


(Fukuyama 1995). But in a society in which mobility and the need for cooperation
with and reliance upon strangers is a prominent feature, this is not of much help.
Chances are that exclusive reliance upon the old-fashioned mechanism of gener-
ating trust on the basis of personal familiarity is hopelessly insufficient, as it makes
us forego, in the absence of alternative trust-generating mechanisms, many oppor-
tunities for mutually beneficial cooperation.
So far, we have discussed cases and models of trust relationships among peo-
ple who are known to each other. The problem, however, is trust among strangers.
Trust is known to thrive best under conditions of non-anonymity. “The conditions
that make for the maintenance of trust are best met in relatively limited ranges
of social activities and interaction, such as the family or kinship groups in which
social interaction is regulated according to primordial and particularistic crite-
ria.” Hence the reference problem of all sociological analysis of the trust phenom-
enon in modern society is that of the “effective extension of the range of … trust
beyond the narrow minimal scope of primordial units” (Eisenstadt 1995: 312 – ​313,
366 – ​367).
People who do not belong to primordial units need to “build” trust if they wish
to enjoy the advantages to be reaped on either side of the trust relationship. Pri-
or to the steady state of reciprocated trust, there is a period in which trust is being
built by probing the evidence of trustworthiness. Trust is a thoroughly cognitive
phenomenon. It depends upon knowledge and belief. Strangers do not yet have
any reasons to trust nor to be trusted; they are mutually ignorant and hence en-
counter each other in the attitude of caution and distrust as their shared behavior-
al null-hypothesis. The trust that evolves is a residual – the residual that remains
after an extended period of disconfirmation of reasons for distrust. “In the case of
a person whose judgment is really deserving of confidence, how has it become so ?
Because he has kept his mind open to criticism on his opinions and conduct. Be-
cause it has been his practice to listen to all that could be said against him” (Mill
1982: 26). A trustworthy person is someone who exposes himself (and thereby en-
hances his autonomy) to continuous and scrupulous examination by others.
Universalized trust, i. e. trust extended to large and otherwise unspecified cate-
gories of people who are personally unknown to me, is what remains after the me-
thodical invalidation of reasons for distrust. This, as we shall see, is the foundation
of political trust in a democracy. It is the fact that multiple opportunities for test-
ing the validity of distrust (e. g. periodic contested elections, freedom of expres-
sion, freedom of the press) are institutionalized and being used from which the
trust derives that political elites enjoy (cf. Warren 1996: 259). While the intuition
of conservatives is that democracy, at any rate “too much” democracy, corrodes
and undermines the authority of governments, liberals rely on the productivity
How can we trust our fellow citizens ? 161

of institutionalized distrust. State agents, in particular members of government,


can and must be trusted because they have been continuously exposed to and ef-
fectively withstood institutionalized distrust, such as elections, the scrutiny of the
opposition within legislative bodies, and the media. In contrast to both, radicals
believe that the testing procedures that supposedly generate trust out of the inval-
idation of distrust are themselves invalid and insufficient. According to them, it is
the institutionalized system of processing distrust, as well as the agents operating
these systems (e. g. the media), that cannot be trusted.
Trust in persons results from past experience with concrete persons. Someone
has “never disappointed me,” always acted competently and consistently. Here the
question is: How much experience with a person over what stretch of time is suffi-
cient for forming trust ? One problem is that in order to form experientially based
trust, the trusted person’s behavior must be sufficiently overt and transparent, and
I must be in a position, to monitor it for a extended period of time. Moreover, as I
argued before, the trusted person must be able to become aware that he has been
trusted, and develop a sense of obligation towards the truster.
All of these are not very likely conditions to be fulfilled within the framework
of a “modern” social structure and its opaqueness of most behavior of most other
people for most of the time. Neither does the truster have the opportunity to know
enough about others to extend trust to them nor are those actually trusted neces-
sarily aware of who trusted them and to whom they hence owe an obligation to re-
deem the trust extended to them. Perhaps one could speak of a structural scarcity
of opportunities to build trust, or to accumulate sufficient reasons for trust, or to
reciprocate the privilege of having been trusted by a sense of obligation, in a soci-
ety that is mobile, complex, differentiated, and, as a consequence, largely opaque.
Note that this opaqueness of “everyone else” (beyond the small non-anonymous
subset) is of a dual nature. Before “they” act, “I” have no sufficient evidence to form
beliefs about how they are going to act and whether there is sufficient reason to
trust. But even after they have acted, what comes to “my” awareness is at best an
aggregate effect, not the specific behavior of specific individuals that have caused
it – and to whom “I” could therefore accumulate reasons to trust.
This is a particularly serious problem within the democratic regime form. In
an authoritarian regime, I can watch, and perhaps even talk to, the personal hold-
er(s) of power, and form a belief, however distorted, about the rulers’ trustwor-
thiness. Not so in a democracy: As the outcome of elections is determined by the
popular sovereign, i. e. the majority of (virtually) “everyone else,” and as I have no
way of knowing what this quintessentially anonymous collective agent is going to
do (or who has actually done what in the last elections, given the secret ballot),
very high degrees of insurmountable distrust and suspicion would appear to be
the normal condition within a democracy. It is in the nature of all modern polit-
162 How can we trust our fellow citizens ?

ical communities that the universe of fellow-citizens cannot be admitted nor ex-
cluded according to some measure of trustworthiness. The universe is “given.” For
one thing that “the people” cannot decide upon in a democracy is who actually be-
longs to the people – which is exactly the point of a democracy because this insti-
tutionalized incompetence of the citizenry protects everyone and makes the right
to have rights and to participate in the political community positively inalienable.
As we cannot choose our fellow citizens (nor attach some transcendent meaning
to the multitude of our fellow citizens, such as all of them belonging to some “cho-
sen people”), neither can we know or have reasons to trust the uses to which they
are going to put their civic and political rights. Nor, finally, can we be certain about
the aggregate outcomes of the myriad of perhaps highly idiosyncratic preferences
that our fellow citizens bring to bear upon collective concerns.
At any rate, both sides of the trust relationship encounter massive problems
of information gathering and the formation of reasonably reliable beliefs (cf. Har-
din 1993). It is not clear how civic trust emerges among the members of mass
publics within a democracy, given the condition of anonymity, diversity, and plu-
ralism. If “emphatic understanding, acquired through love, affection, friendship,
neighborliness, and the like” (Dahl 1992: 53) is held to be the essence of civic vir-
tue, how can it conceivably come about in a mass democracy ? As Dahl rightly
points out, “the large scale of modern and postmodern societies poses both cogni-
tive and affective obstacles to acquiring predispositions toward civic virtue” (Dahl
1992: 53).
Moreover, it is exactly because so much power resides with the people in a de-
mocracy that it is not obvious why individuals should extend any trust to “every-
one else”; we would rather expect an attitude of methodical distrust and suspicion.
To illustrate this point, let us imagine a rational citizen confronted to a situation
of constitutional choice and pondering the option of overcoming an authoritar-
ian regime. On the one hand, s/he might think, if the government’s range of dis-
cretion can be limited by instituting the rule-of-law principle, and if it also can be
held responsible to the electorate through universal suffrage, the introduction of
both these key components of liberal democracy will effectively control the incli-
nations of governing powers to impose unfair burdens and limitations of freedom
upon citizens, as rulers will to an extent be deprived of their powers of arbitrary
and self-serving rule. On the other hand, or so the reasoning might continue, opt-
ing for a liberal democracy as the new regime form may also involve risks. True,
“I” am no longer the object of autocratic rule, but instead “I” become the object of
the “rule of the many” (polyarchy) and of some potential “tyranny of the major-
ity.” For opting for democracy clearly means opting for the empowerment of the
vast majority of “everyone else.” Hence, in case “I” opt for the liberal democrat-
ic regime form, the question emerges: Why is it that I have more to fear from the
How can we trust our fellow citizens ? 163

discretionary powers of autocratic (though at least conceivably benevolent) rul-


ers than from the (potentially highly detrimental to me and “my” values) legisla-
tive will of democratically constituted representative bodies or popularly elected
governments ?
An answer to this question can come in one of three versions. The first an-
swer focuses upon elites. According to this perspective, democracy is preferable to
(or less harmful than) one of the alternative authoritarian regime forms because
the democratically elected/appointed representative leaders of parties, territori-
al sub-units, legislatures, and governments are seen to act sufficiently responsibly
so that, whatever the electoral outcomes, “my” core interests will be taken care of
and protected by benevolent elites operating within the framework of constitu-
tional legal guarantees. This trust in the elites’ wisdom and fairness compensates,
as it were, for my lack of trust in my fellow citizens and their political prefer-
ences. Yet this “vertical” trust rests on a rather heroic assumption. For, first, “I”
do not typically have intimate and reliable knowledge (as opposed to knowledge
strategically disseminated through the media and PR campaigns) about the char-
acter of elite personnel and its immunity from opportunistic temptations to sac-
rifice “my” interests. Second, because the quality, composition and conduct of
leaders is, in a democracy, contingent upon electoral outcomes. All my trusting
assumption about political elites can be perfectly true “for now,” while the next
election  day  may bring  to  power a selection of leaders that offer much less rea-
son for trust.
A conceivable second way out of the problem of horizontal distrust in everyone
else is to substitute confidence in the robustness and durability of institutions, spe-
cifically in the institutional setup of a liberal democracy, or the democratic regime
form as such. Once it is put into operation, its internal structures and dynamics
(bill of rights, division of powers) operate to the effect that even a highly adverse
majority cannot inflict very serious damage upon me, because that would mean
to interfere with my constitutionally entrenched rights, which the division and
balance of powers, as it is also prescribed by the constitution, would serve to pre-
vent anyway. This answer, as suggested by the eternity clause of the German con-
stitution (Art. 79) is not quite compelling, as we know (among other things, from
German history of the early thirties) that even perfectly democratic regime forms
can be demolished as a result of pro-authoritarian mass-mobilization. Democra-
cies have the potential for committing suicide by the “will of the people” becoming
the source of the abolition of democracy itself. Such “suicidal” will of the people
may emerge under a variety of circumstances: perceived lack of government ef-
fectiveness in coping with economic or military crises, the widely perceived dis-
ruptiveness and stalemate resulting from the competitive political process, or the
perceived elite manipulation of the political preferences of “everyone else.”
164 How can we trust our fellow citizens ?

The third possible solution would overcome the problem of the absence of trust
relations with my fellow citizens who are at the same time strangers by attach-
ing some abstract and indirect bonds of trust to the citizenry as a whole. This
encompassing extension of trust can occur by counterfactually claiming some
shared commitment of (virtually) all members of the political community to the
“identity” of a nation – its history, territory and culture, its laws, institutions and
its constitution. Nationality and national identity would, in this case, perform a
trust-conferring function bridging political divisions, anonymity, cultural diver-
sity, and the strangeness of the vast majority of my fellow-nationals. The fates of
this thin and highly generalized belief, based upon national identity, in the benev-
olence and hence trustworthiness of millions of fellow citizens, are uncertain in
present-day Europe for at least two reasons. First, the process of European integra-
tion devalues (and is intended to devalue) the national frame of reference as the
operative unit of collective self-recognition and the notion of the nation as a dis-
tinctive community of fate. Second, this imagined community of the nation and
the abstract trust relations based upon it is further weakened by an ongoing pro-
cess of “multicultural” and other cultural and economic fragmentations that occur
(and are advocated in the name of a “politics of difference”) along regional, reli-
gious, ethnic, gender, generation and other divisions.
But even within consolidated nation states, it is not easy to find reasons to
trust the sovereign, i. e. the multitude of anonymous fellow citizens. Trusting them
would mean to operate on the premise that these anonymous fellow citizens will
by and large recognize and support the set of rules that is supposed to be binding,
both in civilian and political life, to “all of us.” Moreover, trusting them is equiv-
alent to assuming that they do not tend to use these rules in the service of values
and interests that are consistently inimical to my own. The basic difficulty in es-
tablishing this horizontal relationship of civic trust is that neither the truster has
any easy way to “test” or to validate beliefs about, the trustworthiness of his fellow
citizens nor trust-seeking citizens have any easy way to build trust by demonstrat-
ing to everyone else the rule-conforming and benign nature of their intentions
and dispositions. If the problems posed by anonymity, opaqueness, and non-com-
munication are to be overcome at all, it must be through the mediation of repre-
sentative institutions, collective actors, and mass media. Note that the problem of
bridging anonymity is comparatively smaller at the elite level, i. e. in the horizontal
relationship between and within sectoral elites. These actors will usually have the
opportunity to form and test beliefs about each other, and they have an interest in
doing so as they anticipate their relations to be of a relatively lasting nature. Trust
relations are also more easily built in the vertical direction between elites of asso-
ciations or large manufacturers, on the one side, and their constituency or clien-
tele, on the other. In these “vertical” cases, trustees can be observed, and they can
How can we trust our fellow citizens ? 165

shape observations through sending trust-inviting and trust-confirming signals.12


In contrast, there is no equally simple and easy way to build horizontal trust, or
validated opinions and expectations concerning the individually and collectively
benign nature of everyone else, at the mass level. The question is how this dimen-
sion of trust, which is hypothetically so significant for the operation of a demo-
cratic political system and its governing capacity, can at all be developed.
In modern societies, there is simply not much reason to trust those with whom
we interact. Due to the mobility of people and the contingency of contractual re-
lations, we do not know most of them for very long (so that we can trust from a
record of past experience), nor do we have reasons to anticipate repeated interac-
tion over some extended period of time (which would rationally lead us to invest
in building a trust relationship by signaling and demonstrating trustworthiness).13
This difficulty of trust-building is paid for in terms of increases in transaction
costs. In the absence of trust, actors must rely on formal monitoring and enforce-
ment. Also, low trust conditions involve opportunity costs, as potential gains from
cooperation are being missed due to the prevailing (but actually untested) antici-
pation of non-cooperative dispositions of others.
Within a modern political community, neither civic trust that citizens extend
to each other nor trust in elites can be built upon actual acquaintance, commu-
nal belonging, or symbolic codes of trustworthiness. None of the assumptions of
Athenian or Renaissance city republics comes close to being fulfilled in modern
societies – the assumptions of the community of active citizens being small, ho-
mogeneous, and composed of “non-anonymous individuals” (Seligman 1992: 11).

12 One technique of acquiring trust follows the potlatch-logic of conspicuously self-inflicting


economic pain or sacrificing the control over power resources, such if inspections are con-
ceded in disarmament agreements. For instance, automobile manufacturers demonstrate
their scrupulous concern with product safety by expensive (and widely advertised) recall
campaigns. Post-communist governments adopt privatization schemes that are way beyond
what can be deemed efficient from a purely economic point of view in order to demonstrate
their determination to burn the bridges that may lead back to a command economy (Bön­
ker and Offe 1994), thereby trying to create a favorable investment climate. Such techniques,
which also include seemingly wasteful advertisement campaigns or sponsoring activities
which often appear to demonstrate to the public just how well a company can cope with vol-
untarily self-inflicted costs, can best be thought of as the creation of ersatz knowledge which
then serves as the basis for trust.
13 Even in repeated interaction, it is often not possible to assess competence and commitment
of relevant actors. Such is the case in client interaction with professionals. Due to the vast
disparity of knowledge, the client has typically no cue to assess competence – neither in an
ex ante perspective nor in an ex post perspective, as it is beyond his competence, understand-
ing, and scope of comparison whether or not good or bad results must be attributed to com-
petent performance or other factors. As a consequence, I trust my dentist or tax accountant
because I like the art on his office wall, or for other such wildly irrational reasons.
166 How can we trust our fellow citizens ?

Even “vertical” trust-building, i. e. trust extended to political elites by non-


elites, meets with particular obstacles in a modern democracy. For neither of the
two trust-generating mechanisms discussed so far – longterm personal interac-
tion and a sense of obligation resulting from it, shared communal background or
pseudo-communal symbolism – are typically present in the relationship between
mass electorates and political elites. One reason for the scarcity of trust is that op-
portunities for direct observation of elite actors by mass publics over extended
periods of time are extremely limited, partly due to the democratic mechanism
of the “coming and going” of elite personnel. The latter typically try to compen-
sate for the structural scarcity of opportunities for trust-building by employing
personality-centered dramaturgical media campaigns to earn trust, as well as to
undermine the trustworthiness of political opponents. As all findings on the de-
velopment of trust in political elites in Western democracies consistently demon-
strate, these strategies are largely counterproductive. They generate no positive
effect, as the net result of competing elites, each trying to win trust for itself and
spread distrust for the opponent, may add up to zero. And these strategies may,
moreover, result in a net decline of trust in elites due to the perverse effect of
counter-productive intentionality. As Goethe has put it: “Man merkt die Absicht
und man ist verstimmt !”
It may not seem self-evident that vertical trust is in fact “a necessary condition
for both civil society and democracy” (Rose 1994: 18). For as mass electorates in a
democracy do have at their disposal, at least periodically, the means to sanction
and control members of political elites at the ballot box, the need to develop trust
in political leaders may well be questioned, following the intuition that as “we” can
control and punish “them,” we do not need to trust them. This proposition, how-
ever, becomes dubious if we think of the opportunities that the holders of elite po-
sitions enjoy for (a) the violation of established laws and procedures in the interest
of the maintenance or increase of their power and (b) the use of the powers of their
office for illegitimate ends of private gain (corruption). In spite of the efforts of the
media, the opposition and the court system, these violations need not come, or
only belatedly so, to the attention of the voting public. As voters thus cannot base
their voting decision retrospectively on evident outcomes of elites’ activity alone,
they must also rely (prospectively) on assessments of the credibility and trustwor-
thiness, i. e. upon ascribed intentions of candidates in order to form their voting
decisions. And that is where “vertical” trust becomes relevant, irrespective of the
various difficulties (mentioned above) that are typically encountered in elites’ ef-
forts to build trust or non-elites’ efforts to ascertain trustworthiness.
What does equally seem to be a necessary condition of the stability of modern
democracy is the presence of trust in the third dimension, trust among elites. It is
safe to assume that much of political conflict resolution occurs not through argu-
How can we trust our fellow citizens ? 167

ing in public or majority voting in elections or legislative assemblies, but through


bargaining behind closed doors. The latter form of conflict resolution is exceed-
ingly trust-sensitive, for there are a number of tactics that one of the bargaining
partners can turn to that will inflict serious damage on other partners. Before bar-
gaining can start or, at any rate, continue, there must be a reasonable measure of
mutual trust among participants that such tactics will not be resorted to by the re-
spective other side at the bargaining table. These tactics include: breach of confi-
dentiality through leaking bargaining positions taken by one participant to the
public or to the constituency of the respective group; failure to continue bargain-
ing from one round to the next (“politics of empty chairs”); failure to remember
and honor with reciprocal concessions those concessions that the other side has
made at an earlier time, which amounts to the breakdown of those inter-tempo-
ral exchange relations which are usually seen to be the unique advantage of bar-
gaining behind closed doors; and failure to honor agreements and compromises
after they have been adopted. Often none of these non-cooperative moves can be
formally sanctioned in bargaining situations, which is to say that trust, often of a
very personalistic kind, is what makes bargaining among representative elites at
all possible.14

Substitutes for personal experience: categorical trust

The chain of effects that leads to the recollection of trust, the perceived obligation
and interest to honor trust, and the subsequent continuation and reproduction of
the trust relationship does not always need to originate with the actual long term
familiarity and interaction of concrete persons. It can also originate with the sym-
bolic representation of communities or pseudo-communities. Here, belonging is
invoked as a non-experiential assessment rule for trustworthiness. Invoking the
shared belonging to some community – be it an extended family, a religious group,
a location, a college, service in a military unit, a nation, or many others – and its
presumably distinctive history, identity, or spirit, may also trigger the chain effect
of trusting, recollection, obligation, and reproduction of the trust relation. The
logic supporting this method of allocating trust is this: As I know the tradition,
culture and values of a particular group, I can generalize trust to everyone belong-

14 In interviews with the leadership of various German employers’ associations, I found a


strong concern with generational change on the other side of the bargaining table. The con-
cern was with whether the “new faces” would at all know and, if so, honor the code of infor-
mal rules established in past rounds of bargaining, rather than being tempted to assert their
position by adopting one or more of the above non-cooperative moves. The inner life of co-
alition governments seems to show the same kind of vulnerabilities.
168 How can we trust our fellow citizens ?

ing to that group – particularly, but not exclusively, if the group in question hap-
pens to be a group that I myself belong to and identify with, as that increases the
chance that my trusting will be reciprocated.
Attaching positive or negative trust value to entire social categories is pre-
mised upon the codes or stereotypes of trustworthiness. Group properties which
appear to be particularly suitable for generating categorical trust status are those
that satisfy three criteria: it should not be possible to acquire them at will, they
should not be capable of being easily given up, and they should be associated with
markers that are easily detected from within and from outside the group. Age is a
characteristic of persons that satisfied all three of these conditions to an ideal ex-
tent. Taken together, trust-inducing group properties are those which can be read
as signals by the truster, but not manipulated and sent as signals by the trustee or
trust-seeker.
Signals of categorical trustworthiness used by what I call “pseudo-commu-
nities” are the visual markers of gender, age, often ethnicity, as well as the more
subtle markers of physiognomy and conformity with current esthetic ideals. But
neither the markers themselves nor the meaning and trust-generating potential
attached to them are entirely immune to manipulative strategies of the presenta-
tion of the self to others. Trust-inviting visual markers include the wearing of li-
censed uniforms (e. g. military, religious, professional) or chosen visual signs such
as haircut, style of dress, and other such bodily signifiers of identity and belonging.
They have all the advantage of being easily perceived from some distance and even
in the absence of and prior to any actual communication and interaction taking
place. Slightly less easily perceived are acoustic signals having to do with language,
where not only national language, or the ability to speak other than the national
language, or the use of special linguistic styles or dialects, play a role in signaling
particular life styles and the implied disposition to trust and to be trusted. Finally,
the oral and visual display of markers of life history, degree certificates displayed
on office or shop walls being one example, serve to invite trust relations, be it trust
among insiders or trust invited from the general public.15
The two problems associated with this mode of signaling trustworthiness and
inviting and offering trust are rather obvious. First, in the case of pseudo-commu-
nities, the “post-modern” inflationary multiplication and the manipulability of at
least some of these visual and linguistic codes and symbols tend to undercut their

15 The scars acquired in ritual duels by German students in the 19th and first half of the twen-
tieth century are a particularly drastic example. Note that the trust-conferring potential of
such markers vanishes if they can be acquired through purchase. For instance, military med-
als earned by soldiers during World War II played a significant role in the Soviet Union in
conferring trust and honor to those who wore them. But after 1991, a market for these med-
als evolved, which undercut the valuation of these symbols.
How can we trust our fellow citizens ? 169

communicative function. It is actually very little that we “know” about people af-
ter seeing their age, hair style, or dress. As a consequence of this problem, we may
expect an inflationary spiral to be set in motion: The increased use of trust-invit-
ing signals is responded to by the spread of distrust in the cognitive value of these
signals, which in turn is responded to by heavier doses and the accelerating inno-
vation of such signals. Second, in the case of more authentic communities (with
less easily manipulable markers of belonging, such as religious or ethno-linguistic
groups), the scope of generalization of trust achieved through the use of these sig-
nals is clearly limited. Its basis is “strong loyalty to tribal, ethnic or familial groups,
matched with xenophobia” (Sztompka, 1996: 45). A sum-constancy principle may
be postulated here. The more trust is based upon group identity and group belong-
ing (as a substitute for direct interaction), the more limited it is and the more likely
trust is to be withheld from anybody outside of the boundaries of the group, with
the result of massive discrimination and aggressive distrust directed at the outside
world of those who do not clearly belong to “us.” To illustrate, the intense bonds of
trust that were cultivated by the youth protest culture of the sixties were purchased
at the price of openly discriminatory “ageism” following the slogan: “Do not trust
anybody over the age of thirty !”
As a shortcut to avoid or reduce these adverse effects of trust-building through
signals and markers, rituals of instant trust building have become common. Pur-
posive encounters are framed in a dramaturgy of pseudo-familiarity, including
the use of first names, ample time devoted to communal eating and drinking, the
dropping of names of potentially trust-conferring acquaintances, gift-giving, and
the mutual sharing of views and information that reveal aspects of the persons
involved which are clearly beyond the thematic focus of the interaction. Often
“confidential” gossip is part of these rituals, the implication being that the speak-
er trusts that others won’t make inappropriate use of the knowledge thus obtained.
While these techniques can be very successful in lubricating the interaction within
business, political and professional elites, their extension in the social and tempo-
ral dimension is obviously limited and of little political significance. It is at best a
matter of building trust among sectoral elites, as are more ancient techniques, ap-
parently well and alive in France, Britain, and the US, of the preferential recruit-
ment of elite personnel from certain educational and military institutions.

Institutions as a substitute for trust ?

A deceptively simple and easy way out of the structural scarcity of trust, in all of
its dimensions, is the reliance on institutions. As we cannot trust people, we may
be tempted to rely on institutions as mediators and generalizers of trust. For ex-
170 How can we trust our fellow citizens ?

ample, I may develop some confidence that the institutions will continue to op-
erate according to their established rules the way I have known them to operate.
Institutional rules are being relied upon, in this perspective, as self-reproductive,
self-enforcing, path dependent and self-perpetuating, and nobody is expected to
distort them or interfere with their expected operation. They are self-enforcing
like conventions or self-correcting through a system of checks and balances. For
example, once the democratic regime form is consolidated, a military coup is seen
to be outside the realm of the possible. Hence no need to “trust” military lead-
ers. Similarly, I do not need to “trust” the manufacturer of my car, as the market
mechanism and the competitive pressure brought to bear by it on the manufactur-
er will automatically lead him, at least on average, to act as if he were to be trusted.
“Business confidence” in the favorable dispositions of governments towards the
interests of manufacturers may be based not upon ties of personal or categorical
trust prevailing among political and economic elites, but just upon the awareness,
known to be shared by all parties involved, that, within a liberal democracy, gov-
ernments pursuing policies that are seen as consistently detrimental to business
interests will eventually inflict damage upon themselves, both fiscally (through a
declining tax base) and electorally (through increasing unemployment). Also, I do
not have to trust the doctor as a person, as it is sufficient that s/he has graduated
from an appropriate medical school and is licensed to practise as a doctor by the
respective authorities.
In all of these cases, institutions are held to have built-in self-correcting mech-
anisms that rule out major deviations from the expected and known course of op-
eration. Institutions are being counted upon because they are durable and can be
taken for granted once they are put in place. Thus the impersonal operation of
self-sustaining mechanisms makes personal trust relations both impossible and
dispensable. What can be taken for granted (almost like the force of gravity) does
not need to be trusted.
I wish to argue that something is profoundly wrong, naive, and reified with
this “institutionalist” way out of the trust dilemma. This is so for mainly two rea-
sons. Institutions are incomplete and ambiguous (at least “at the margin”), and they
are contested.
First, institutional rules are never of a wall-to-wall nature. Rules can never
provide for all contingencies and emergencies. What they leave uncovered are
ever-present opportunities, as well as motives, for the opportunistic violation or
subversion of institutions and their built-in self-preserving mechanisms. Both
contracts and market competition are known to be incomplete, and the same ap-
plies to laws and constitutional regimes. More specifically, there are plenty of op-
portunities of cheating (breaking the rules) and of subversion (replacing the rules
with alternative rules). Rules are not sacrosanct, impersonal and eternal, but au-
How can we trust our fellow citizens ? 171

thored, contingent, and incomplete, both concerning their origin and their im-
plementation. Sometimes they need to be adjusted to changing parameters,16
sometimes they need to be defended against attempted violation and subversion.
As a consequence, decisions play as much a role as rules – even if (and especially if)
these decisions pertain only to guarding, enforcing, keeping in place, or interpret-
ing the rules. To fly a plane on an institutional auto-pilot is no reason for concern –
as long as the pilot is seen to be in his seat and trusted to perform competently. As
a consequence, institutions are worthy of our confidence exactly to the extent that
we have reasons to trust those who are involved in the defense, interpretation, in-
novation, and loyal support of institutions.
Second, institutions are not conventions, but rather the opposite, namely pat-
terns of precarious and potentially contested cooperation. The potential for being
challenged in the name of alternative (more equitable, more effective, more legit-
imate etc.) institutions is an essential feature of all institutions. Conventions, in
contrast, such as the convention to drive on the right-hand side of the street, are
strictly self-enforcing: nobody has an incentive to violate them, and nobody ex-
pects anyone else to have such an incentive (neglecting for the moment the Geis­
terfahrer’s urge to engage in unilateral chicken games). In contrast, institutions
regulate, and in potentially strongly contested ways, the distribution of values and
resources (Offe 1995), most importantly liberty, or the guaranteed control of actors
over spheres of action according their ends and resources. As a consequence, trust
in the anonymous mechanisms of institutions is justified only by trust in the vol-
untary compliance of those actors to whom rules apply, as well as the trust in those
actors who are mandated with the supervision and enforcement of these rules. As
there is the risk of violation and breakdown, there is also the need for trust in per­
sons which cannot be fully substituted for by trust in institutions.17

16 Occasionally, rules need to be changed – even in ways, e. g. in an emergency, that are not pro-
vided for by second-order rules (i. e. amendment procedures) concerning the change of rules.
Moreover, extra-constitutional action, even if there is no demonstrable “need” for change,
is never to be precluded as a possibility, and the restraint required for abstaining from the
use of this option cannot be formalized. Constitutions are at best devices for semi-rigid
self-binding and cannot be fully equated to the physical (as well as social) precautions that
Ulysses took. After all, supermajorities, plebiscites, “eternity clauses,” and delays (including
bicameralism; these are the four major variants of constitutional self-binding) cannot defi-
nitely preclude the possibility of change, be it constitutional or non-constitutional.
17 Given this dilemma of trust – we cannot rely on familiarity and community, but institutions
are no sufficient substitutes – we might be tempted to resort to the libertarian solution which
proposes the minimization of the need for trust. Contracts must be unambiguously enforced,
exit (including the exit from the state) must be possible, and every citizen has the right to de-
fend himself and bear firearms in case essentially precarious and fallible trust relations break
down. Once these conditions are safely in place, the need for trust is held to be obsolete or at
most marginal according to libertarian thinking.
172 How can we trust our fellow citizens ?

This is not the place to enter to any extensive degree into a discussion of We-
ber’s political sociology, much of which struggles with the same problem. Weber
recognizes the superiority of “authority” (Herrschaft) over “power” (Macht) as the
basis of cohesion of a political community. While in the former relationship sub-
jects as well as administrative staff of the ruler are motivated by voluntary and
un-coerced “compliance” (Gehorsam), in the latter relationship their opposition
must be overcome by force or, in a further special case introduced later, by con-
verging interest (Herrschaft qua Interessenkonstellation). Now, what can motivate
compliance ? Weber answers this question with his famous tripartite typology of
legitimacy. First, compliance can be motivated by tradition. But that is not a prom-
ising mechanism in post-traditional society. Second, charismatic qualities that are
attributed to the leader or the ideas he represents may motivate compliance. And
third, compliance can be generated by the formal-rational correctness of the com-
mand that is to be complied with, i. e. its conformity with established rules that
regulate the right to give commands.
It is not clear, however, why subjects and the personnel of the administrative
apparatus should obey orders simply because they are in this sense procedurally
“correct.” Given that the law is not self-executing and self-enforcing (as a conven-
tion is) simply by being the formally rational law, how does it generate the compli-
ance of those to whom it is addressed ? Two kinds of answers have been suggested
to this puzzle. One relies on the hidden normative content of formal correctness,
i. e. the fairness and impartiality of the rules and procedures. The other is sug-
gested by Weber’s political writings of 1917 to 1919. These writings, including his
proposals for the constitutional design of the Weimar Republic that were largely
realized in the text of the Weimar Constitution, raise doubts whether Weber him-
self was unambiguously convinced that the third type of legitimation had the same
compliance-generating potential that he attaches to the other two modes of legiti-
macy. Otherwise, he would not have had to rely on personalistic, caesaristic, pres-
identialist, plebiscitary, acclamationist etc. elements by which he thought the legal
rational construction of effectively compliance-motivating validity beliefs (Gel­
tungsglaube) must be complemented. This reintroduces an element of elitist per-
sonal decision into the framework of abstract and subjectless formalism of rules,
and it is explicitly designed to preserve a residue of autonomy within the context
of the “iron cage.” In the last analysis, or such reading of the sociology of author-
ity (Herrschaftssoziologie) as is suggested by the text of Weber’s political writings,
compliance of administrative apparatus and subjects alike is not sufficiently mo-
tivated by the rules alone; it must be co-motivated by the trust in the exceptional
personal qualities and the responsible (if largely irrational) decision-making be-
havior of the incumbent elites that occupy the presidency, the government, and
political parties, as well as the substantive values they represent.
How can we trust our fellow citizens ? 173

The potential of institutionalized rules (laws) to generate generalized trust and


compliance and substitute for personal trust is further cast in doubt by the fact
that rules are “positive”, i. e. that they have been made and can be changed, and ac-
tors can fail to change them in case such change is called for – and that the mak-
ing and unmaking of laws is in the hands of decision-makers. Furthermore, the
concrete impact that rules have, and thus the requirements that are being made
upon me when I am supposed to comply, are seen to depend on the “administra-
tive staff” of the state executive that is charged with the task of the implementa-
tion and enforcement of rules; compliance can be contingent, in addition to what
the rules require and to what extent these rules conflict with my perceived inter-
ests, upon the perceived extent to which administrators make competent and fair
use of their scope of discretion and how resistant they are to the temptations of op-
portunism. Finally (and this point broadens the Weberian model by introducing
a “horizontal” or game-theoretic dimension, cf. the work of Margaret Levi (1996)),
compliance will be contingent upon my assessment of the probability that every-
body else is similarly motivated to comply, rather than to defect, in which case I
would be in the “sucker” position. Thus, and if we keep my own level of oppor-
tunistic temptation for non-compliance constant, my disposition to follow rules
stands in direct proportion to my trust in these categories of agents: law-makers,
executive and administrative agents, the citizenry as a whole. More precisely, in
order to be motivated to comply, I must trust that, by and large, (a) legislators do
not neglect their legislative responsibilities, (b) administrators do not act opportu-
nistically, and (c) fellow citizens do not effectively defect even in cases where they
can escape formal sanctioning.
So the question remains: How can I possibly develop that kind of most inclu-
sive and highly abstract trust in the cooperative dispositions of all those to which
the law addresses itself, while not knowing from personal experience, commu-
nal or quasi-communal cues or otherwise any significant number of these agents ?
That is the question that needs to be answered if we want to understand trust
among strangers and, as a dependent variable of trust, voluntary compliance with
the law, however procedurally correctly it may have come into being. The analyti-
cal proposition that I am trying to demonstrate and defend here is that institutions,
well-entrenched and time-honored though they may appear, depend for their vi-
ability upon the supportive dispositions and understanding of those involved in
them. Furthermore, some institutions are more easily understood, supported, and
appreciated as to their meaning than others. It is the substantive quality of insti-
tutions, their capacity to make compelling sense, that determines the extent to
which they are capable of promulgating the loyalties of those whose actions they
are supposed to regulate, as well as the trust on the part of agents that this support
will be widely shared by other agents.
174 How can we trust our fellow citizens ?

This is the point at which the quality of institutions comes in. Institutions, if
appropriately designed, can enable us to trust persons whom we have never had
contact with and with whom we share no relevant communal allegiance. It is not
obvious how this happens, as institutions are not like persons as they cannot them-
selves be the object of trust. Strictly speaking, only actors can be trusted, as they
are the only units capable of reciprocating trust. In contrast, institutions are, first
of all, sets of rules. But more than that, they provide normative reference points
and values that can be relied upon in order to justify and make sense of those rules.
Institutions, in other words, are endowed with a spirit, an ethos, an implicit moral
theory, an idee directrice, or a notion of some preferred way of conducting the life
of the community. My thesis is that it is this implied normative meaning of institu­
tions and the moral plausibility I assume it will have for others which allows me to
trust those that are involved in the same institutions – although they are strangers
and not personally known to me. From “my” point of view, it is the built-in mean-
ing of institutions, its evidence and moral compellingness that leads “them” to
share with “me” a commitment to the norms and values represented by the insti-
tutions and thus transforms them, my anonymous fellow citizens, into trustworthy
and actually trusted “compatriots.”
I hasten to add that not all institutions perform this function of bridging be-
tween strangers and thus of conditioning trust, but only those which “I” assume
are sufficiently meaningful, plausible and compelling to “everyone else” so as to
generate convergent dispositions and loyalties. Institutions which lack this quality
of moral plausibility, whose meaning remains opaque to me or whose normative
claims I find dubious or inconsistent with observed outcomes or unrecognizable
(as in “empty rituals”) will not mediate my trust in strangers. If we envisage a con-
tinuum of high vs. low trust-inducing institutions, the question is what quality
institutions must have in order to score “high” on this dimension, i. e. to become
“hegemonic” and to build bridges of trust between strangers.
Let me speculate further that the trust-inducing capacity of institutions de-
pends upon their potential for a discursive self-foundation that is perceived to
“make sense” – to “me” as well as, by extension and analogy, to others. Institutions
are capable of discursive self-foundation if they provide reasons for their wor-
thiness of actually being complied with and enacted. Thus “trusting institutions”
means something entirely different from “trusting my neighbor”: it means know­
ing and recognizing as valid the values and form of life incorporated in an insti-
tution and deriving from this recognition the assumption that this idea makes
sufficient sense to a sufficient number of people to motivate their ongoing active
support for the institution and the compliance with its rules. Successful institu-
tions generate a negative feedback loop: they make sense to actors so that actors
will support them and comply with what the institutionally defined order pre-
How can we trust our fellow citizens ? 175

scribes. Knowing the repertoire of meaning and justification that is being generat-
ed by institutions allows “me,” the participant observer, to determine the measure
of trust I can extend to those who, although strangers, are still co-residents within
an institutional regime and whose patterns of behavior “I” have reasons to expect
to be shaped and informed by the evident meaning that is inherent in an institu-
tion. The capacity of institutions to shape and inform behavioral dispositions is
what I have called the formative function of institutions.18
The formative function of an institution is performed if people living in or un-
der these institutions are both cognitively familiarized and effectively impregnated
with the normative ideas embodied in the institution. Thus, the first answer to the
question of how we can trust our (anonymous) fellow citizens (or what assump-
tions must be made before we do) is this: We trust our fellow citizens (or, for that
matter, fellow human beings) due to the fact that we share a significant institutional
space with a sufficiently strong meaning so as to make the overwhelming majority
of “strangers” among my fellow citizens worthy of being trusted because I antici-
pate them to be appreciative of that meaning. At the very least, it is this meaning of
institutions that lowers the risk of misallocating trust to a tolerable level.
This is the first of two mechanisms through which institutions facilitate trust-
ing. The second mechanism through which they do so is by lowering the risk of
the truster, thus making it easier or less worrisome for him to concede trust to
anonymous others. Insurance companies, social security arrangements, and work-
ers’ protection are all examples of this second mechanism, as is the court system
in general. For instance, I have better reason to trust my bank if I know that the
bank participates in an inter-bank guarantee fund (in Germany Einlagesicherungs­
fonds) which in the case of bankruptcy guarantees, at least to an extent, the se-
curity of my deposits. Trustful and cooperative labor relations are more likely to
emerge if the sanctioning power of management is limited by statutory rules pro-
tecting the workers’ health, safety, wages and jobs. The legal regulation of family
support and the availability of family allowances make the trust relationship lead-
ing to marriage and childbearing less risky in economic terms than it would be in
the absence of these protective devices. In all of these cases, legal and institution-
al regulations make the effect of trust being disappointed relatively less harmful to
the truster.19 The stronger the status rights I enjoy, the easier and less risky it be-

18 That institutions are not just instrumentally more or less effective, but also character-form-
ing (or -deforming) and work as determinants of the degree of virtue (or vice) that citizens
achieve is arguably one of the most time-honored axioms of political theory. “Institutions
that make collective decisions in radically democratic ways will tend to generate new forms
of solidarity, cooperation, and civic attachment” (Warren 1996: 241).
19 While, as I said before, trust is a power-saving device, the reverse is also true. State power can
be seen to be a trust-saving device in the sense that it helps to reduce the risks that would
176 How can we trust our fellow citizens ?

comes to engage in trust relations (unless, that is, the status right I enjoy increas-
es20 my degree of risk aversion, timidity, distrust, and suspiciousness). Hence the
likelihood that the remaining risk will be covered by trust, and that cooperative
relations are being entered into, should increase with the scope of status rights, at
least unless those perverse motivational effects intervene. This would suggest an-
other version of the rule that the rich and secure (or knowledgeable and pow-
erful) trust more; for they have less to lose, relative to what they already safely
have, from misallocated or overextended trust. To summarize, institutions engen-
der trust among strangers in two ways. First, they inspire compliance due to what
I have called their “moral plausibility” and anticipated formative impact upon ev-
erybody else. Second, they can limit, due to the protective status rights they pro-
vide, the perceived risk of trusting strangers.
Let us return to the first of our two mechanisms, the anticipated socializa-
tion effect of institutions and the trust in strangers that results from it. The prob-
lem of building trust among strangers in this way is particularly demanding in the
case of political trust. Political trust involves trusting various categories of agents
whose capacity to inflict damage upon me is substantial: law-makers, administra-
tors and the judiciary, and the citizenry in general. As I cannot possibly trust them
on the basis of personal knowledge, I need, as a substitute, knowledge of the insti-
tutions that motivate, guide and constrain these agents. The key question here is
this: What is it in the quality of institutions the awareness and assessment of which
allows me to derive trust in these categories of strangers ? How exactly do institu-
tions help to generalize trust ?

have to be covered by trust in the absence of state power and its manifestation in regulatory
policies. More precisely, state policies can reduce the risk involved in trust relations, there-
by making them less prohibitive and more easy to enter into. It is not clear, however, whether
that makes trust relations appear superfluous or, to the contrary, more attractive and ubiq-
uitous. For instance, before the introduction of mandatory pension insurance, workers had
to trust that their children or other relatives would care for them after retirement or disabil-
ity to earn income. Such trust is no longer called for. Does that weaken inter-generational
trust relations within families as they are no longer “needed” ? Similarly, before the intro-
duction (in Europe) of identity cards and the local registration of residents, creditors had to
trust that debtors, when in trouble, would not simply escape to places where they could not
be located. Such trust, or the same measure of trust, is no longer needed due to the transac-
tion cost subsidies provided by the state. But this fact may well facilitate the spread of trust-
based credit relations, as they have become burdened with lesser risks (cf. North 1990 and
Fukuyama 1995).
20 That can happen, as has been suspected by numerous authors since the writings of Alexis de
Tocqueville, if status rights undermine the potential for trust. Welfare state institutions di-
minish both the need and opportunity for trust-based cooperation. As I have an enforceable
right to assistance, I do not have to rely on the help of others and do not have to build the
trust relationship that provides the basis on which I can expect to receive help and assistance.
How can we trust our fellow citizens ? 177

Fig. 1  Trust-generating values represented by institutions

truth justice

passive (1) truth-telling (3) non-discrimination

active (2) promise-keeping (4) solidarity

As I have argued before, institutions mediate trust because they are seen to “stand
for” and represent certain values and operate so as to provide arguments, as well
as incentives, which condition loyalty and effective compliance with these values.
Which values, as embodied in institutions, are trust-inducing in modern societies,
and trust-destroying (up to the point of outright cynicism) in case institutions are
seen to fail to live up to them ?
My hypothetical (and testable) answer is that institutions can mediate political
trust by committing and enforcing upon those involved in them not any value or
valued life form, but a specific set of values. Inversely, their capacity for mediating
trust is most critically undermined if any or all of these values are seen to be be-
trayed or insufficiently enforced, at any rate not embodied in the agents that act in
and for an institution. I arrive at this list of values by starting with the pair of truth
and justice and subdividing each of the two into a passive and an active mode. The
cross-tabulation looks as follows (Fig. 1):
(1) Institutions generalize trust to the extent they commit their members to the
virtue of truth-telling, and to the extent they monitor and effectively detect (inten-
tional, as in lying, or unintentional, as in erring) violations of that norm. I trust
anonymous others if I encounter them within a framework of institutionalized
honesty and authenticity. Truth as the key trust-engendering reference value is
visible in numerous institutional patterns, ranging from the freedom of the press
to formal and public court proceedings, from principles of orderly accounting to
the keeping of archives and libraries, from expert committees to research organi-
zations, from academic examens to independent product testing. They all serve
the unbiased observation, documentation, dissemination, and expression of truth
about facts in the world about which either lying or ignorance might serve certain
interests and violate others. As long as actors are perceived to be embedded in, ed-
ucated in, and constrained by truth-enforcing institutional patterns, they are more
likely to be trusted than in the absence of such embeddedness.21 For instance, at

21 The virtual absence of authenticity-preserving institutional patterns in state socialist soci-


eties has led some dissident intellectuals (Havel, Konrad) to declare “living in truth” the
supreme, if not only, political goal of postcommunism. It is interesting to note that the mini-
178 How can we trust our fellow citizens ?

least part of the trust that clients and potential clients extend to members of the
professions derives from their being certified graduates of academic institutions
and thus supposedly partake in their ethos of generating, transmitting, and apply-
ing true knowledge.
(2) Promise-keeping, and more specifically the virtue of honoring contracts, is
just the active version of truth telling. It is truth telling not about “given” facts in
the world, but actively redeeming propositions concerning my own future action,
thereby making them true. Again, a number of institutions and institutional pat-
terns come to mind that serve the purpose of committing agents to promise-keep-
ing. Much of given promises can be enforced through the court system. Political
promises of elites and political parties are supposedly enforced through the mech-
anisms of party competition and contested elections. But the guarantee of prom-
ise-keeping becomes precarious if the material resources needed to redeem legal
claims cannot be generated, as in budget crises and subsequent social security cut-
backs. Hence the perceived failure of policy makers to redeem their own promis-
es or hold other actors liable for keeping promises, be it due to their lack of effort
and intention, or be it due to circumstances beyond their control, will undermine
the general level of trust.
(3) The generalization of trust can also be enhanced through institutions that
generate practices informed by the values of fairness, impartiality, non-discrimi-
nation, and neutrality. Equality before the law and equal political participation are
the standard examples of fairness as abstraction, cognitive neutralization, and de-
personalization.22 In order to spread trust among strangers, the regime that these
strangers are jointly subject to must be seen as neutral and “color-blind”, without
built-in preferences, biases, and selectivities or restrictions of access. It must pas-
sively accept and recognize differences that exist between strangers as legally in-
consequential.
(4) But, finally, trust can also be enhanced by an institutional regime that re-
lates actively to, and promises to compensate for, such differences – at least to the
extent these differences cannot be held to be freely chosen, but structurally im-
posed by unequal endowments and inescapable constraints that condition an un-
equal distribution of life chances. Social rights that go beyond equality “before”

malist program of “living in truth” has nowhere gained a mass base, but rather remained the
mark of disengaged and disenchanted intellectuals.
22 Note the following twist here: the administrative personnel of an organization or state will be
trusted to the extent that it is perceived to perform in a strictly “bureaucratic” and de-person-
alizing manner. The staff of an administrative agency is trustworthy if it is taken for granted
that the way it deals with clients is not contingent upon whether officials trust the client or
the client trusts them. Trust in administration, in other words, is contingent upon the per-
fect operative irrelevance of trust within the administration and its dealings with clients.
How can we trust our fellow citizens ? 179

the law and accomplish, through redistributive intervention and selective protec-
tion, a measure of equality of life chances through and “after” the law are the un-
derpinnings of the trust-engendering potential of solidarity.
Institutions generate trust among strangers (vertically as well as horizontally)
if they are seen as conforming to and embodying these criteria and are believed
to motivate agents accordingly, while at the same time maintaining the capacity
to enforce these standards upon agents in cases where they are tempted to violate
them. Conversely, impressionistic evidence suggests that the failure of any insti-
tutional complex – from government to the media, from the professions to eco-
nomic institutions to the military – to live up to any or all of these standards is the
predominant reason for denying or withdrawing generalized trust from the per-
sonnel of entire institutional sectors and ultimately “everyone else.” Any evidence
of institutions permitting (or failing to detect) lies, of being unable to make actors
keep contracts and honor promises, of being biased and permitting unfair advan-
tages, and of failing to compensate at least some major kinds of social inequali-
ties appear to be the only legitimate reasons for “systemic” distrust and eventually
cynicism. Such failures are taken as evidence that institutions have failed to incul-
cate their meaning and mission to agents and make them loyal “inhabitants” of
these institutions. Persons who withdraw trust in “everyone else” do so due not to
the (impossible) observation that everyone else (or, for that matter, the “political
class”) does in fact not deserve to be trusted, but to the perception of failure of the
institutions to perform their formative and constraining role according to any or
all of these four standards. The transition from the observed failure of institution-
al arrangements to live up to their presumed mission to the denial of trust to ev-
eryone else is made by the consideration that as institutions fail to make sense to
me, I assume the same must be the case with everyone else, so that defection and
unpredictability of the others’ conduct must be reckoned with.
The generalization effect of institutions works in either direction. If institution-
al regimes are perceived to perform reasonably well according to the above four
universalistic criteria, horizontal as well as vertical trust relations can flourish. As
an ideal-typical result, citizens recognize and trust each other as constituent par-
ticipants of a republican political community. Conversely, the observation of mal-
functioning of institutional regimes can undermine the very cohesion of modern
political communities and trigger regressive phenomena such as the switch from
institutionally mediated to communal (e. g. ethnic and regionalist) forms of the
mediation of trust.23

23 It must be noted here that, as a direct consequence of major incidents of manifest institution-
al malfunctioning, it is widely feared that two European states, Belgium and Italy, are cur-
rently (1996) seen by some observers to be on the brink of breaking apart.
180 How can we trust our fellow citizens ?

Deriving criteria for trustworthiness of strangers from the knowledge of insti-


tutions and their formative, agency-shaping and agency-enabling potential may
appear to be a great alternative to trust-generation through the parochialism of
“estates” or the tribalism of communities, and even more so to the trust based upon
personal interaction. The advantage of this mode of generating trust is in its com-
paratively greater degree of generalization. This advantage, however, comes at a
price. Institutions may or may not succeed in endowing with competence and “civ-
ilizing” their respective agents and in instilling a specific discipline, sense of mis-
sion, or “ethos” in them: Alternatively, their normative claim and mission may be
perceived or suspected to function just as “ideological” pretense, i. e., as a frame-
work of inauthentic legitimation that provides opportunities for the acquisition of
power, privilege, and profit. The capacity of institutions to generate and generalize
mediated trust is easily irritated by observed anomalies of their operation.
On the other hand, trust is the residue that remains after the propensity to dis-
trust has turned out to be unfounded. “Distrust” is not the opposite of trust, but
the attitude in which the cognitive assumptions are continuously tested and scru-
tinized which regulate the allocation of trust. This attitude and the practises flow-
ing from it (such as investigative journalism, public hearings, or campaigns of
opposition parties and movements) are essential in a democracy in order to au­
thenticate the core assumptions that turn out to be capable of withstanding and
disconfirming distrust. A political system in which distrust is easily articulated
and listened to, and its presumed reasons easily and impartially assessed as val-
id or refuted, deserves to be trusted for the assurance this transparency provides
to the citizens.

Re-personalizing trust relations: populism

The exceedingly demanding and roundabout process in which democratic citizens


must build trust on account of what they know not about the trusted, but about
the institutions under which the trusted act and in which they are embedded pos-
es significant difficulties for liberal democratic regimes. After all, who “knows”
whether these institutions do actually perform according to their proclaimed rules,
and whether the failure to substantiate distrust is really a sufficient reason to trust –
rather than just a reason to suspect that the mechanisms of articulating and pro-
cessing distrust are hopelessly inadequate ? Given these precarious conditions of
institutionally mediated trust, the citizen may well feel to have little reason to trust
in the cognitive validity of his or her own trust.
I propose to interpret populism as a typical and widespread response to the
cognitive emergency resulting from this doubt. Populism has to do, first of all,
How can we trust our fellow citizens ? 181

with a re-personalization of politics. The trust in political leaders is based not


upon the track record of kept and broken promises, not on their known program-
matic proposals and the constraints and possibilities afforded to them by their
office, but upon their personal style, appearance, and media skills, and their repu-
tation for moral integrity and other personality features, often referred to in terms
of the Weberian concept of “charisma” (cf. Eisenstadt 1995: 313). Populism is a
type of politics in which institutionally mediated credit ranks very low24 and ev-
erything depends upon the leaders’ successful pretense to charismatic personality
traits and the institutionally unmediated acclaim and trust extended to him (or, as
in Britain of the 1980s, her) as a quasi-familiar person. A second feature of popu-
lism is that populist mobilization does not rely on structural collectivities present
within civil society (such as class, region, religion, urban vs. countryside, or ideo-
logical orientation) being invoked, but upon loyalty and support being devoted to
a concrete person by a structurally often most diverse and amorphous constitu-
ency. Populist politics is an extra-institutional short-cut to political trust, and its
spread and success testifies to the difficulty of mediating trust through institutions
and the principles embodied in them.

Trust under post-communist transition regimes

The characteristic weakness of the functioning of post-authoritarian new democ-


racies is often analyzed to be the scarcity of trust and the prevalence of cynicism,
the latter attitude being typically directed at both the remaining (or re-emerging)
elites of the old regime and not-yet-proven newcomers – that is to say, the entire
political leadership personnel. As there is no widely known and firmly established
set of entrenched institutional patterns capable of projecting the “meaning” and
“ethos” through which trust could possibly be generalized, agents must rely on per-
sonal experience, signals substituting for such experience, and the weak forms of
generalization offered by communal and quasi-communal ties and symbols.
Also, fatalism, or a cognitive frame that tends to attribute outcomes to forc-
es that are beyond the control of ordinary humans, is characteristic of post-com-

24 Both Ronald Reagan and Margaret Thatcher have used the tactics of posing as politicians
denouncing politicians, dramaturgically exploiting the opposition between the routines of
“office” vs. the creativity of genuine “leaders.” Many (aspiring) populist politicians are also
“anti-politicians” in that they proudly emphasize the origin of their careers being in institu-
tional sectors other than politics, be it entertainment industries, the media, big business, the
clergy, the military, or academia.
182 How can we trust our fellow citizens ?

munist transition societies.25 Post-communist Central Eastern Europe, and even


more so the Russian Federation, is the ideal scene to study the failure of institu-
tionally mediated trust-building. New institutions had very little chance so far to
prove themselves in their normalizing and formative function, as well as in their
capacity to guide and constrain the action of officeholders. This is particularly
the case if institutional regimes consist of an incoherent patchwork of old and
new rules without any evident unifying principle. The widely publicized and high-
ly visible experience of corruption, inconsistency, fuzzily defined and hence of-
ten contested domains (e. g. between local, regional, and central governments and
their respective domains and coercive or taxation powers), as well as, in many in-
stances, the presence of leaders and administrative staff surviving in elite positions
from the old regime, betray their failure to generate credible commitments to any
meaningful Gestalt of principles, ideas, and functions political and economic in-
stitutions are expected to perform. This applies not only to the division of polit-
ical powers (presidency vs. government vs. parliament; central state vs. federal
subjects; state vs. business and interest associations) but also to property rights.
Moreover, their very jurisdiction and mode of operations have often been sub-
ject to discretionary redefinition and institutional engineering that is perceived
to occur “at the top” or “behind the scene”,26 in either case it being initiated by de-
cision-making actors who stand above institutions and not formed and “inter-
nalized” by them: they are exempt from the discipline and meaning embodied in
those institutions. Institutions were not given the time yet to congeal into routin-
ized patterns of legitimation and standard operating procedures to which every-
one would be bound – rulers, administrators, and clients alike. (Elster et al., 1998:
chap 1; Offe 1995)
The lack of trust is further indicated by the widespread reliance upon one of
its functional equivalents, namely money. If schools, hospitals, and the police are
seen to be insufficiently equipped to provide services fairly and competently, who-
ever can afford it resorts to privately purchased provision of these services, includ-
ing some of the coercive state functions of enforcing contracts and titles as they
are offered by hired Mafia-type organizations.

25 The vast popularity of gambling in these societies, as well as of “providentialist” narratives,


support this point. Cf. Sztompka (1996: 50). In my own conversations with Russian social
scientists, the two ultimate forces that supposedly move – and thus must be invoked to ex-
plain – political and economic developments were “the power structures” and “the mentality
of the simple people.” Either of these explanatory variables is evidently seen as being beyond
the reach of institutional politics (as well as, for that matter, scientific investigation) – com-
parable only to what the party leadership was under the old regime.
26 Cf. Nadezhda Mandelstam’s epigram, quoted in Rose (1994: 21): “In Russia everything always
happens at the top.”
How can we trust our fellow citizens ? 183

The result of the failure of encompassing institutions to mediate the genera-


tion of trust is an extreme reliance on the two other mechanisms of trust-building.
Trust is being generated through personal interaction27 and on the basis of ascrip­
tive communities. Both of these mechanisms are clearly inferior in their reach
compared to institutionally mediated trust-building. In the absence of institution-
ally mediated and generalized trust, there is a pervasive tendency for interaction
to be of a “local”, small scale and short term28 nature. Levels of what may be called
economic and political “patriotism” are extremely low, and the consideration of
exit options29 ubiquitous.
Under the conditions of post-communism, recipients of trust are likely to be
an extension of friendship or collegial networks or of local and primordial com-
munities than components of the state structure (Rose 1994: 29): clans and tribes
rather than large scale and internally diverse constituted political communities
with their representative agents. Placing trust in those we know, and in nobody
else, may be a workable practice if what we want to avoid is disappointment; how-
ever, if we want to proceed along a path of transformation and to accomplish col-
lective political and economic goals, we need to trust agents beyond those whom
we “know” from close and extended interaction. What is needed are trust-medi-
ating institutions capable of motivating and constraining the behavior of deci-
sion-makers as well as of “everyone else.”
The analyses by Rose (1994) and Sztompka (1996) each suggest one way out of
the condition of extremely low trust that prevails as far as at least the civil insti-
tutions of post-communist societies are concerned. The two schools of thought
can be contrasted in the following way. Rose suggests a “bottom-up” perspective.
Trust, to the extent it can be generated at all, must be generated on the basis of per-
sonal knowledge and the mutual obligations that can be effectively claimed and
sanctioned within the relatively small circles of families, tribes, clans, and local
networks of cooperation (including, according to some authors, criminal ones).
These are seen to be the only available generators of trust which are bound to re-
main, at least for a considerable while, of a personalistic and communal nature.
In contrast, Sztompka adopts a consistent, though arguably somewhat heroic,
“republican” perspective on post-communist trust-building. He sees the possibility

27 “East Europeans know those whom they trust, and trust those whom they know” (Rose
1994: 29).
28 This is illustrated not only by the extremely low rate of personal savings, but also by the pri-
ority for investments with low level of fixity of capital (trade, services, financial operations),
as opposed to manufacturing and construction (Sztompka 1996: 49).
29 This includes, in political terms, abstention from voting and non-participation in associa-
tions; and in economic terms emigration, savings in foreign currency, and a consumer pref-
erence for foreign manufactured goods.
184 How can we trust our fellow citizens ?

to recover trust “from above” (1996: 57 ff.) by eliminating arbitrariness, monocen-


trism, secrecy, ineptitude etc. from the operation of political institutions.
The argument between communal “bottom-up” and republican “top down”
theories about how trust relationships might be extended beyond the horizon of
the local, tribal, familiar and (at best) national cannot be settled here, neither con-
cerning Central East Europe nor elsewhere, such as in the context of the emerging
European Union as a new type of political community. The bottom-up perspec-
tive envisages a process of extension that involves the gradual mixing and over-
lapping of primordial loyalties and deals being struck among representative elites
of religious, ethnic, linguistic and regional social categories (cf. Eisenstadt 1998).
In contrast, the top-down perspective relies on a process in which republican uni-
versalist principles and their moral plausibility work to displace or relativize local
identities and eventually create a sense of belonging, mutual obligation, and trust
that is sufficiently abstract to encompass the very heterogeneous components of
the political community (cf. Habermas 1998).

Enforcement problems, social capital,


and the supply of trust

Applications of the problem of trust and its various partial solutions can be found
not only in processes of regime transition in the East and the emergence of new
supranational political communities in Western Europe. The problem is equally
present on the level of public policies and their implementation. To elaborate, let
me introduce two dimensions here that are meant to highlight the varying degrees
of trust-dependency of public policies and their implementation. One dimension
is the ease vs. costliness with which conformity of behavior with rules can be mon-
itored and the violation of rules sanctioned. Violation of some rules (prescribing,
for instance, that every car must be registered, every residential building conform
to the building code, etc.) is easily detected and sanctioned, whereas others (such
as legal standards pertaining to relations between members of a family, or those
between professionals and clients) can be extremely difficult, or at any rate, cost-
ly, to monitor and to enforce. The more we move towards the latter extreme, the
more decisive the role of “vertical” trust is likely to be – the trust, that is, that the
authorities who define the rules do so in conformity with standards, values, and
procedures which generate some moral obligation that “I”, the citizen, actually
comply with the rules in question. Such reputation of policies for their “moral rea-
sonableness” or self-evident prudence is virtually the only way in which they can
unfold some bindingness and formative or “hegemonic” force, as formal enforce-
ment through monitoring and negative sanctions (or, for that matter, positive in-
How can we trust our fellow citizens ? 185

centives rewarding compliance) is next to impossible to accomplish. If policies of


this latter kind make a difference at all, they do so because citizens are “policing”
themselves because they (“vertically”) trust in the wisdom and authority of the
law-makers and rely on the notion that it makes “good sense” to comply.
The other dimension has to do with the scope of (supposedly beneficial) ex-
ternalities resulting from compliance. Most norms of civil and commercial law
(such as corporation law, labor law, or law regulating the relationship between
landlord and tenant) are relatively restricted in their incidence of benefits; these
effects are limited to the holders of certain roles and positions, such as creditors,
workers, tenants, etc. At the other end of the continuum, we find statutory norms
and institutions with a highly diffuse incidence of benefits in which nobody “in
particular” (i. e. as defined by his or her specific role or position) is going to gain,
while non-compliance with such norms (such as the norms prohibiting drunk
driving) implies a highly diffuse and unpredictable incidence of disutilities about
which, for that reason, nobody “in particular” is likely to complain and seek rem-
edy. Rules governing preventive medicine, the safety of traffic, the civility of rela-
tions between gender, ethnic, or religious groups, or environmental protection are
instances of “collective goods” (as opposed to the protection of specific or “cate-
gorical” interests of creditors, consumers, etc.). Policies with this kind of diffuse
benefits are typically subject to a logic of “contingent consent” (Levi 1996). That
is to say, “my” disposition to comply with collective goods-related policies is con-
tingent upon my “horizontal” trust that at least a relevant number of others is also
going to comply, as nothing is accomplished in terms of the policy’s goals and,
moreover, “I” inflict damage upon myself if I remain the only one (or just a mem-
ber of a small minority) to comply. If however, I have reasons to believe (i. e. to
trust) that my fellow citizens are seriously interested in promoting collective inter-
ests and public goods, this cognitive premise will eventually become self-fulfilling.
Such trust in the public regarding (or, for that matter, future-regarding) disposi-
tions of fellow citizens is all the more called for and must be considered a decisive
determinant of the successful conduct of public policy if the mode of action pre-
scribed by the policy is not easily monitored and sanctioned, i. e. if it is located at
the lower end of the first dimension.
Sometimes it is even positively dangerous to comply with a rule if there is no
reason for trusting that others will do likewise. Following the rule that in foggy
weather you should not exceed a maximum speed of X mph is almost as suicid-
al, as violating that rule if you must fear to remain the only one to do so. Similarly,
sorting your household garbage in order to separate recyclable substances is a
messy business which remains totally meaningless as to its desired environmen-
tal effects if you do not have reasons to trust that the practise has become a mass
habit. The same applies to donating to charities, paying membership dues, helping
186 How can we trust our fellow citizens ?

the integration of foreigners, avoiding illegal employment, providing apprentice-


ship training facilities, avoiding excessive air pollution and drunk driving, refrain-
ing from the use of illicit substances in cattle-breeding and food-processing, using
your health insurance in cost-conscious ways, to “Buy British” or buy environ-
mentally sound paint (even though extra costs are involved), to teach your chil-
dren to stay away from dangerous drugs, and paying taxes honestly.30 It is in the
nature of an apparently growing number of public policies that they can well de-
sign and prescribe ways in which collective goods are to be produced or collective
bads avoided, but that the monitoring and coercive powers of the state, as duely
constrained by civil rights, are deficient, often by orders of magnitude, to imple-
ment these policies authoritatively through systematic screening and the applica-
tion of positive and negative sanctions. In all of such cases, the “better selves” of
citizens who are able and willing to act responsibly and reasonably are the ulti-
mate enforcement agents, while public policy can do no more than provide guid-
ance, moral suasion, and complementary services. But in order for those better
selves of citizens to prevail and to make an impact, people must have reasons to
trust that relevant numbers (often very high numbers !) of fellow citizens (or fel-
low consumers, or fellow competitors), are similarly disciplined, benevolent, and
conscientious in their often inconspicuous modes of everyday conduct. To be sure,
the perception of effective “coercion supports and reinforces civic virtue” (Levi
1996: 26). But often must the latter substitute for the former, as monitoring coop-
erative behavior and sanctioning non-cooperation is not just beyond the capacity
of fellow citizens, but also beyond that of the authorities. I therefore submit that
we can speak of a steep increase of policies for which authoritative enforcement
alone is impotent, and for the implementation of which “civic” forms of enforce-
ment through enlightened and trusting citizens is an essential condition – of cit-
izens who are capable of voluntary compliance and cooperation, a civic capacity
that is clearly de-motivated by the distrusting perception of others being likely to
take a free ride.
If this is so, two ways suggest themselves to model the relationship of state ca-
pacity and civic trust in a developmental perspective. One – the more optimis-
tic one – is that of an inverted U-curve. That is to say, while for a long period
centralized state power has gradually and cumulatively taken over functions that
were previously performed through spontaneous (if incomplete and deficient) self-
coordination within civil society, the process is now being reversed, as state pow-
er is manifestly too weak to perform a new generation of policies that, once again,

30 Health policies aimed at containing the spread of the HIV virus are an extreme example of
how the causal parameters of a political problem are virtually entirely located outside of the
reach of public policies.
How can we trust our fellow citizens ? 187

largely depend upon civic trust and cooperation for their implementation. Hence
the ubiquitous emphasis on some rather idealized concept of “civil society”, as well
as the equally widely shared emphasis on the need for a return from “welfare state
to welfare society.”
The other interpretation is less reassuring. It follows the metaphor of a “mod-
ernization trap” and questions whether this return can at all be accomplished,
as the forces of spontaneous cooperation and encompassing solidarity within
civil society have been effectively incapacitated by the extended experience of
state-centered interventionism, and that they cannot be reactivated at the point
and to the extent they are now needed, particularly as the “socio-cultural genes”,
so to speak, which would facilitate this return to “Tocquevillean” modes of asso-
ciationalism and civic engagement are very unevenly distributed in the first place
(Putnam 1993).
The key problem here is that “everyone else” is literally anonymous. The stra-
tegic actor “everyone else” cannot speak and make commitments, nor can he be
spoken to, as the anonymous collectivity of all other players does not have a rep-
resentation. This situation is different from politics and policies that result from
bargaining and compromise in a setting of clear-cut domains and conflicts of in-
terest, say, between partners of a coalition government, labor and employers, or
doctors and patients within a system of public health insurance. Within a setting
of representative interest associations, the parameters of the situation are as fol-
lows. First, both sides have diverging interests, but they also know to depend upon
each other, which facilitates compromise. Second, interests are organized through
representative (ideally monopolistic, or “corporatist”) associations. Third, these
collective actors have spokespersons and negotiators who encounter each other
as persons, which allows for the opportunity of personal trust to emerge between
sectoral representatives. In group negotiations participants can continually test
each other’s truthfulness and ability to honor promises, are aware of being tested
and of being remembered for repeated rounds of negotiations, and engage in in-
tertemporal exchanges and reciprocal concessions, thus building mutual personal
trust (cf Sartori 1975). None of these advantages applies to structurally anonymous
games between “me” and “everyone else” in which the opportunity of testing trust-
worthiness, reciprocating trust and thus building trust is systematically lacking.
The “decline of trust” diagnosis (Putnam 1995), itself strongly contested, can be
interpreted in an absolute and a relative way. In absolute terms, time series may be
produced that show the decline of indicators of trust in particular agents. In rela-
tive terms, we may conceive of a growing discrepancy between trust afforded and
trust “required”; even if the former remains constant or increases, the “demand” or
“requirement” for trust may increase even more steeply. Two kinds of policies can
be cited where this gap emerges. One is the type just mentioned: policies with low
188 How can we trust our fellow citizens ?

capacity for authoritative monitoring and enforcement. Here, the trust gap is hori­
zontal: Successful policies depend upon cooperative dispositions that cannot be, at
least not fully, enforced and coerced by state agencies. These policies can succeed
only if most citizens trust that most other citizens will comply voluntarily, even if
this is contrary to their short term interests.
The other has to do with high-risk policies. Here, the trust gap is vertical, i. e. it
exists between the mass public and policy makers. These policies can well be en-
forced, but the widely known chances are that the balance of short term intended
and long term unintended effects caused by a policy (e. g. in the fields of nucle-
ar energy and waste disposal, information technology, regulation of chemical and
biological technologies, defense technology and strategy, but also European In-
tegration and EMU) is such that relatively small immediate gains are potentially
outweighed by enormous and irreversible long term damages, and the widespread
awareness and fear of such damages (cf. Slovic 1993). This is the opposite configu-
ration from low-enforcement policies, where anticipated long term collective ben-
efits contrast with the absence of short term individual incentives. This gap must
be filled by trust – trust in the benevolent intentions and future-regardingness and
responsible judgement, sufficient information and fair consideration of all rele-
vant aspects on the part of policy-making elites.31
As in post-communist societies, so also in consolidated liberal democracies of
the West, there are two principal strategies conceivable that can be thought of as
meeting arguably (as I tried to suggest) increasing requirements of the “horizon-
tal” trust that citizens extend to each (anonymous) other. One is the “top down” re­
publican solution which operates on the demand side of the trust transaction. The
solution of successfully seeking trust is that trust (in elites as well as in “everyone
else”) can be increased if institutions and procedures generate an impeccable re-
cord in terms of truth-telling, promise-keeping, fairness, and solidarity – and thus
reasons for suspicion and cynicism are virtually nullified. Here, the formula is that
good government and good laws make good citizens, i. e. citizens who are readi-
ly inclined to comply with and to cooperate in the implementation of public pol-
icies because they consider the government’s authority as highly legitimate and
competent. If it appears to be beyond any doubt that political institutions con-
dition a fair and truthful conduct of government, there remains little respectable
reason for noncompliance, nor is there reason to suspect that fellow citizens will
fail to comply.

31 La Porte and Metlay (1996) describe, as well as prescribe, the extraordinary efforts that the
US Department of Energy and its radioactive waste management operations (need to) spend
on the problem of maintaining trust and restoring confidence.
How can we trust our fellow citizens ? 189

The other solution is a “bottom up” and, for want of a better term, “civic com­
munitarian” solution of “making democracy work” (Putnam 1993; Cox 1994). It
operates on the supply side of trust, making citizens less reluctant to concede trust
to anonymous others. Citizens getting involved, together with strangers, in volun-
tary and open associative communities learn to trust each other, thereby getting
habituated, as a side-effect, to the self-confirming null-hypothesis that p is in fact
> 0.5 in most cases with most people. But how does this friendly attitude towards
fellow citizens come about ? All we know from recent debates on social capital is
that it thrives where it is favored by supportive local traditions – and doesn’t where
it isn’t. This appears to be a radical historicist answer, leaving, by implication, com-
munities with a low perceived level of social capital with the not very helpful diag-
nosis that they suffer from the “wrong” kind of history and local tradition. Hence
the open question with which I wish to conclude: Is it conceivable that the “social
capital” of trusting and cooperative civic relations can be encouraged, acquired,
and generated – and not just inherited ?

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Pflichten versus Kosten:
Typen und Kontexte solidarischen
8
Handelns (2004)

„Solidarische“ (das heißt von Akteuren, Begünstigten oder Dritten als solche qua-
lifizierte) Handlungen haben oft nur affektive oder habituelle Motive. Dann han-
delt es sich um Akte spontaner Barmherzigkeit oder gewohnheitsmäßiger Groß-
zügigkeit. Von solchen Motiven und Handlungen wird hier nicht die Rede sein.
Anders verhält es sich, wenn solidarische Handlungen auf der Grundlage der mo-
tivierenden Vorstellung stattfinden, dass Akteure anderen Akteuren gegenüber
eine politisch-moralische oder rechtliche Pflicht zur tätigen Anteilnahme und
Hilfe­leistung haben. Zur Schärfung des Begriffs der „Pflicht“ ist zu erläutern, dass
„Pflichten“ jedenfalls das Gegenteil von „Kosten“ sind. Kosten sind, wie es im be-
triebswirtschaftlichen Lehrbuch steht, bewerteter und zum Zweck der Erstellung
marktbewerteter Leistungen verwendeter Ressourcenverzehr. Als solche stehen
Kosten unter dem wettbewerbsinduzierten Rationalitätsgebot der Effizienzsteige-
rung: die in Wertausdrücken fixierten Kosten sind, pragmatisch gesehen, dazu da,
nach Möglichkeit mit organisatorischen oder technischen Mitteln gesenkt, auch
durch geeignete Beschaffungsstrategien ermäßigt oder über die Ab­satzpreise abge-
wälzt zu werden. Die Befolgung von Pflichten dagegen, deren Erfüllung durchaus
ebenfalls „Ressourcenverzehr“ zur Folge hat, ist durch das Merkmal der Selbstbin-
dung („pre-commitment“) gekennzeichnet, das eine Pflicht subjektiv unabwend-
bar oder unabdingbar macht. Wer Pflichten wie Kosten behandelt und damit die
soeben bezeichnete Differenz verwischt, verhält sich „opportunistisch“ und be-
geht einen Kategorienfehler, der rechtlich und/oder moralisch negativ sanktio-
niert ist. Wir werden jedoch sehen, dass Solidaritäts„pflichten“ solche sind, die
sich dieser schlichten Alternative entziehen.
Bevor ich zur Erörterung von solchen Solidaritätspflichten und ihrer Reich-
weite komme, möchte ich kurz zwei gleichsam vorgelagerte Arten von Pflich-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 191
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_8
192 Pflichten versus Kosten

ten erwähnen: die allgemeine Pflicht zum Rechtsgehorsam (das heißt die nega-
tive oder Unterlassungspflicht, gegen positive Rechtsnormen und Verträge nicht
zu versto­ßen) und jene „republikanischen“ Pflichten, deren erwartbare Erfüllung
Voraus­setzung dafür ist, dass eine funktionsfähige Staatsgewalt überhaupt zustan-
de kommt und Bestand hat. Was zunächst die Pflicht des Rechtsgehorsams angeht,
so wird im überwiegenden Teil zumindest des europäischen politischen Denkens
davon ausgegangen, dass Rechte und Pflichten solche von „Bürgern“ sind, also
von Angehörigen einer staatlich verfassten politischen Gemeinschaft. Die Orga-
ne der konstituierten Staatsgewalt dienen dazu, Rechte legislativ zu statuieren und
judikativ zu schützen und die Erfüllung statuierter (Rechts-)pflichten gegebenen-
falls durch Sanktionen zu erzwingen.
Diese Vorstellung von der Staatlichkeit der Rechte und Pflichten unterschei-
det sich von einer anderen, die vor allem im amerikanischen Rechtsdenken ver-
wurzelt ist. Ihr zufolge gibt es eine Reihe von „vorstaatlichen“ Rechten (und ihnen
komplementär entsprechenden Pflichten zur Anerkennung dieser Rechte), die von
der Staatsgewalt nicht begründet und gewährt, sondern lediglich anerkannt und
geschützt werden. Diese vor allem auf Locke und seine Zweite Abhandlung über
die Regierung zurückgehende Auffassung von natürlichen Rechten und Pflichten
(zum Beispiel vorstaatliches Eigentumsrecht aufgrund einer Appropriation durch
eigene Arbeit) drückt sich in der Behauptung einer „Selbstevidenz“ von Rechten
und der reziproken Pflicht aus, die Verletzung solcher Rechte zu unterlassen.
Selbstverständlich schließt auch die europäische Vorstellung von staatlich ge-
währten Rechten und Pflichten die Möglichkeit nicht aus, dass nichtstaatliche So-
zialverbände (Familien, lokale und berufsständische Gemeinschaften, Religions-
gemeinschaften usw.) durch Satzungen für den Kreis ihrer Mitglieder Rechte und
Pflichten mehr oder weniger förmlich definieren und ihre Einhaltung sanktionie-
ren. Es besteht jedoch eine Hierarchie der Art, dass staatlich statuierte Rechte und
Pflichten solche nichtstaatlichen Ursprungs übertrumpfen: So dürfen Eltern ih-
ren Kindern keine Pflichten auferlegen, die staatlich gesetzte und geschützte Per-
sönlichkeitsrechte des Kindes verletzen; ebenso dürfen Religionsgemeinschaften
für ihre Angehörigen keine Rechte in Anspruch nehmen, die von der staatlichen
Rechtsordnung nicht gewährt sind.
In diesem (europäischen) Rahmen ergibt sich ein einfaches (liberal-rechts-
staatliches) Ergänzungsverhältnis von Rechten und Pflichten. Zum einen das li­
berale Prinzip, das besagt: Die Restmenge alles dessen, was nicht ausdrücklich
(nämlich durch gesetzlich kodifizierte Unterlassungspflichten) verboten ist, ist er-
laubt. Sodann das rechtsstaatliche Prinzip: Die Rechte der Person A sind in der
Weise staatlich geschützt, dass alle anderen Personen (und auch staatliche Ak­teure
selbst) mit den Mitteln staatlichen Rechtszwangs dazu veranlasst – und überdies
durch moralische Gebote der Toleranz motiviert – werden können, auf eine Ver-
Pflichten versus Kosten 193

letzung dieser Rechte zu verzichten beziehungsweise eine bereits eingetretene


Verletzung der Rechte anderer zivilrechtlich zu kompensieren oder gegebenen-
falls strafrechtlich zu büßen. Durch pflichtgetreue Respektierung der Rechte al-
ler anderen bietet sich im Übrigen für den Akteur ein gewisses Maß an reziproker
Gewissheit, dass alle anderen auch umgekehrt seine Rechte respektieren werden.

II

Diese für die kontinentaleuropäischen Verhältnisse gültige „Staatlichkeit“ des


Rechts und seiner Handlungschancen eröffnenden („Rechte“) und begrenzenden
(„Pflichten“) Funktion basiert nun ihrerseits auf der Erfüllung von Pflichten, die
dem Bürger nicht gegenüber einem konkreten berechtigten anderen Bürger (zum
Beispiel einem Vertragspartner) obliegen, sondern die sich auf die staatlich ver-
fasste Gemeinschaft insgesamt beziehen. Das Rechte und Pflichten zuteilende be-
ziehungsweise gewährleistende Staatswesen ist in seinem Entstehen und seinem
dauerhaften Bestand davon abhängig, dass die Bürger Pflichten erfüllen, die je-
doch – anders als von der Weimarer Reichsverfassung und von vielen Länderver-
fassungen – vom Grundgesetz nur sehr zurückhaltend beschrieben werden (vgl.
Luchterhandt 1988). Neben den Pflichten, die für bestimmte Personen und Orga-
nisationen (zum Beispiel Beamte, Eltern, Eigentümer, politische Parteien) oder für
bestimmte Situationen (Widerstandspflicht der Notstandsverfassung, Pflicht zur
Nothilfe, Pflicht zur Übernahme öffentlicher Ehrenämter wie das des Schöffen)
normiert werden, gibt es in der deutschen Verfassungstradition nur drei „staats-
begründende“ (und deshalb von Luchterhandt 1988: 424, auch als „staatsethisch“
bezeichnete) Grundpflichten, nämlich die Wehr- beziehungsweise Verteidigungs-
pflicht, die Steuer- und die Schulpflicht.1 Die Erfüllung dieser Pflichten unter-
scheidet sich von den Pflichten zum Rechtsgehorsam und zur Respektierung der
Rechte anderer dadurch, dass sie nicht „in“ der (bereits etablierten), sondern „vor“
der Republik, gleichsam als individueller Beitrag zu deren Gründung und Bestand
stattfindet. Wer diese drei Pflichten erfüllt, leistet damit seinen Solidarbeitrag zum
Zustandekommen und zur steten Bekräftigung eines Gesellschafts- und Herr-
schaftsvertrages, das heißt zur Begründung und zum Erhalt einer politischen Ge-

1 Interessanterweise fehlt in der Praxis der meisten europäischen Demokratien die Wahl-
pflicht. Die zum Beispiel in Belgien (noch) bestehende sanktionsbewehrte Verpflichtung der
Bürger, sich an den allgemeinen Wahlen zu beteiligen, hat als Kehrseite den Effekt, die po-
litischen Parteien in ihrer Gesamtheit vor der diskreditierenden Manifestation der Tatsache
zu beschützen, dass ein Teil der Wahlberechtigten (der in vielen Ländern be­ziehungsweise
Wahlen die relative Mehrheit erreicht), von keiner der konkurrierenden Parteien hinrei-
chend überzeugt ist, um für sie zu votieren,
194 Pflichten versus Kosten

meinschaft. Jedenfalls erscheint eine Bevölkerung, in der es Bestandteile einer re-


levanten Größenordnung gibt, welche kategorisch nicht bereit sind und auch nicht
zwangsweise veranlasst werden können, im Verteidigungsfalle einen (unabhängig
von der Wehrverfassung allemal „lebensgefährlichen“) Beitrag zu leisten, Teile ih-
res Einkommens für allgemeine Zwecke beizutragen und ihre Kinder in der/den
Landessprache(n) erziehen und ihnen gemeinsame kulturelle Traditionen vermit-
teln zu lassen, wenig geeignet, eine staatlich verfasste politische Gemeinschaft zu
bilden und zu erhalten.
Diese, sagen wir: verbandskonstituierende Art von Solidarität lässt sich be-
sonders deutlich bei nichtstaatlichen Verbänden nachweisen, etwa bei Parteien,
Verbänden, oder Gewerkschaften. Solche Verbände stehen und fallen mit der
Bereitschaft der Mitglieder, zugunsten gemeinsamer Ziele und Kollektivgüter in-
dividuelle Vorteile oder ideelle Präferenzen zurückzustellen und um einer „ge-
meinsamen Sache“ willen (wie im Falle des „Solidaritätsstreiks“ oder der in
Wahlkämpfen politischer Parteien oder vor parlamentarischen Abstimmungen be-
schworenen Partei- oder Fraktionsdisziplin) Opfer zu bringen. Der Erfolg der so-
lidarischen Disziplinierung hängt insbesondere davon ab, dass die einzelnen Mit-
glieder die Bereitschaft zur disziplinierten Unterordnung unter die Gebote einer
„gemeinsamen Sache“, auch bei den anderen Mitgliedern von Verband oder Partei
wahrnehmen und als eine dauerhafte Disposition voraussetzen können.
Das gilt auch für staatliche Verbände. Die Staatsgewalt, welche die Rechte auf
„life, liberty, and property“, John Locke) oder jene auf „life, liberty, and the pur-
suit of happiness“ (Thomas Jefferson, Declaration of Independence) zu schützen
bestimmt ist, fordert von den individuellen Bürgern als Voraussetzung dafür, dass
sie diesen Schutz überhaupt leisten kann, die Bereitschaft zur Aufopferung eines
gewissen Quantums eben dieser drei Ressourcen. Um das Leben der Bürger gegen
auswärtige Angriffe schützen zu können, benötigt die Staatsgewalt deren Bereit-
schaft, notfalls ihr eigenes Leben zur Verteidigung des Staates aufzuopfern; eben-
so erfordert der Schutz des Eigentums einen fiskalischen Abzug von Eigentum
und Einkommen, und der Schutz der Freiheit die Unterwerfung unter das Curri-
cularregime des öffentlichen Schulwesens.
In zirkulärer Weise ist jedoch die Erfüllung dieser staatskonstitutiven Pflichten
(jenseits eines fiktiven Ursprungsmoments) weitgehend davon abhängig, dass die
Staatsgewalt, die durch die Erfüllung dieser Pflichten erst ins Leben tritt, ihrerseits
bereits für die Einhaltung dieser Pflichten sorgt und ihnen Nachdruck verleiht.2
So hängt vor allem die Bereitschaft der Bürger, ihre Steuern zu zahlen und ih-

2 Die EU befindet sich gegenwärtig und auf absehbare Zeit in einer Situation, in der konstitu-
tive Solidaritätspflichten nationaler Regierungen in hohem Maße als Voraussetzung weite-
rer Integrationsschritte gefordert werden – ohne jedoch bereits aufgrund einer supranatio-
Pflichten versus Kosten 195

rer Wehr- (oder auch sonstigen Dienst-)pflicht zu genügen, außer von der als fair
beurteilten Verteilung der Lasten nachweislich auch davon ab, dass aufgrund ei-
ner als adäquat wahrgenommenen staatlichen Erzwingungskapazität jeder Bürger
hinreichend sicher sein kann, dass kein anderer Bürger sich den ihm zukommen-
den Pflichten entzieht (indem er sich zum Beispiel von der Wehrpflicht freikauft
oder Steuern hinterzieht oder seine abweichende linguistische, ethnische und re-
ligiöse Identität in einem Nebensystem (nicht lizensierter) Privatschulen pflegt).
Margaret Levi hat diesen Bedingungszusammenhang mit dem Begriff des „con-
tingent consent“ bezeichnet: „Contigent consent is a citizens’s decision to com-
ply or volunteer in response to demand from a government only if she perceives
government as trust-worthy and she is satisfied that other Citizens are also en-
gaging in ethical reciprocity“ (Levi 1998: 88; Rothstein 1998: 116 – ​143). Dabei muss
wohlgemerkt die einsichtige Bereitschaft zu ethical reciprocity der Bürger bereits
vorausgesetzt werden; von der staatlichen Zuteilung von Pflichten und der Ver-
lässlichkeit ihrer Durchsetzung hängt dann lediglich das Maß ab, in dem diese Be-
reitschaft praktisch zur Geltung gelangt.
Diese „staatsethischen“ Kernpflichten können jedoch heute, sobald sie aufhö­
ren, sich für die Bürger „von selbst“ zu verstehen, angesichts der Intransparenz
privat interessierter Dispositionen nicht leicht durch Androhung von Sanktionen
hoheitlich zur Geltung gebracht werden. Nicht nur in der Bundesrepublik haben
sich zum Beispiel alle Arten von Steuerhinterziehung und -vermeidung einerseits,
die Verletzung von Beitragspflichten zu den Systemen der sozialen Sicherung
durch Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung andererseits zu Hauptproblemen
des Steuer- und Sozialstaates ausgewachsen. Andere Vollzugsdefizite gibt es im
Bereich von gesetzlichen Pflichten, die den Konsumenten-, Umwelt- und Arbeits-
schutz betreffen. Es ist nicht zu sehen, wie staatliche Machtmittel wettbewerbs-
getriebene Lawineneffekte nachhaltig neutralisieren könnten, die nach der ein-
fachen Logik funktionieren: Immer mehr Akteure verletzen ihre Pflichten, weil
von immer mehr Akteuren wahrgenommen oder doch unterstellt wird, dass sie
ihre Pflichten verletzen – und daran nicht durch den Einsatz staatlicher Zwangs-
mittel gehindert werden (können). Auch die staatliche Curriculargewalt, die den
öffentlichen Schulen zum Beispiel das Organisationsziel vorschreibt, der jewei-
ligen Schüler-Population die Fähigkeit zum operativen Gebrauch der nationalen
Sprache zu vermitteln sowie sie zur Teilnahme an sämtlichen sonstigen Bestand-
teilen des schulischen Lehrplans zu veranlassen, bricht sich, übrigens auch zum
manifesten Nachteil der Schüler selbst und ihrer Aussichten auf „Integration“, vie-
lerorts an entgegenstehenden „multikulturellen“ Vorbehalten und Konzessionen.

nalen fiskalischen, sicherheitspolitischen und erst recht bildungspolitischen Kompetenz der


EU erzwingbar zu sein.
196 Pflichten versus Kosten

III

Eine dritte Kategorie von Pflichten besteht – innerhalb der staatlich verfassten
politischen Gemeinschaft – in „solidarischen“ Umverteilungen und Hilfeleistun-
gen unter den Bürgern des Nationalstaats. Diese Art von Solidaritätspflichten nor-
miert eine Orientierung des Handelns, die zwei Voraussetzungen erfüllt. Erstens,
kognitiv und passiv: Das Wohlergehen meiner Mitbürger ist „mir“ nicht gleich-
gültig, sondern ich bin bereit, Mangel, Not und Armut als problematische, die
nationale politische Gemeinschaft und meine Vorstellungen von ihrem Wohl-
ergehen verletzende Tatbestände zur Kenntnis zu nehmen statt mich indifferent
zu stellen. Zweitens, motivational und aktiv. Ich bin bereit, zur Behebung dieser
Notlage einen Beitrag zu leisten. Dabei unterscheidet sich freilich „solidarisches“
von „altruistischem“ oder „barmherzigem“ Handeln immer dadurch, dass Solida-
rität der Absicht nach eine Beimengung erwünschter Folgen auch für den enthält,
der sie übt, und nicht allein den unmittelbar Begünstigten zugutekommt. Mittel-
bar bewirkt die solidarische Handlung (bei der „ich“ bewusst und freiwillig auf er-
zielbare Vorteile verzichte oder sonst vermeidbare Nachteile in Kauf nehme) die
Beförderung auch meiner „wohlverstandenen“ Interessen – und handele es sich
nur um die Erzeugung der angenehmen Empfindung, durch meinen Solidarbei-
trag dazu beigetragen zu haben, dass „wir alle“ in einer weniger ungerechten Ge-
sellschaft leben. Albert Hirschman (1988) hat eine Theorie des endogenen Wan-
dels der Motive solidarischen Handelns entwickelt und an Beispielen illustriert.
Die geleisteten Opfer und Beiträge können „freiwillig“ (in Gestalt von Zahlun-
gen oder Tätigkeiten) und ohne staatliche Mitwirkung, das heißt allein aufgrund
gruppenspezifisch gültiger Gerechtigkeitsnormen und Pflichtenkataloge erbracht
werden (karitativ-ehrenamtliches und andere Formen „voluntaristisches“ Han-
deln), oder auf dem Wege staatlicher Förderung und ermutigender Anreize (Ge-
meinnützigkeit, steuerabzugsfähige Spendenquittungen) oder auch durch gesetz-
liche Pflichten veranlasst sein. Im Rahmen von Arrangements gesetzlich verfügter
„Zwangssolidarität“ besteht ein Element „freiwilliger“ Pflichterfüllung des Bürgers
immer noch darin, dass er sich diesem Zwang fügt und auf Versuche verzichtet,
seine politischen Rechte zum Zweck der „kostenmindernden“ Entlastung von die-
sen Pflichten zu verwenden, um sie – etwa im Gefolge populistischer Missbrauchs-
und Faulenzerdebatten – unter abwärtsgerichteten Revisionsdruck zu setzen.
Die Rechtsordnung eines Wohlfahrts- oder Sozialstaats macht bestimmte Bür-
ger zu Leistungspflichtigen, andere asymmetrisch zu Anspruchsberechtigten (zum
Beispiel die „mitversicherten Familienangehörigen“ im System der gesetzlichen
Krankenversicherung). Hier geht es nicht um die liberale Unterlassungspflicht
und auch nicht um den Typus einer solidarischen Verbandsdisziplin, die im In-
teresse einer gemeinsamen Sache oder gemeinsamen nationalstaatlichen Identität
Pflichten versus Kosten 197

geübt wird. Vielmehr werden bei diesem dritten Typus von Solidarität Opfer zu-
gunsten spezifizierter Begünstigter erbracht, von denen – anders, als bei der Ver-
bands- oder Parteisolidarität – weder empirisch noch normativ erwartet werden
kann, dass sie empfangene Solidarleistungen zurückzahlen werden. Diese asym-
metrische Solidarität zugunsten Benachteiligter spielt keineswegs nur im Rahmen
der sozialen Hilfen und der Armutsbekämpfung eine Rolle, sondern auch in den
Sozialversicherungen, etwa der Arbeitslosenversicherung und generell den Kon-
stellationen, in denen sich „Nettozahler“ und „Nettoempfänger“ gegenüberstehen.
Die Verletzung (gesetzlicher oder moralischer) Solidaritätspflichten wird die-
sen gegenüber gern mit dem Verdacht rationalisiert, dass es in Wahrheit die Emp­
fänger von solidarischen Leistungen sind, die sich unsolidarisch verhalten; dies
dadurch, dass sie Leistungen „über Gebühr“ in Anspruch nehmen beziehungs-
weise darauf verzichten, sich durch eigene Anstrengung von solchen Leistungen
unabhängig zu machen; ein Verhalten, so das Argument weiter, zu dem sie die So-
lidarleistungen der Nettozahler geradezu verführen. Desolidarisierende Schluss-
folgerungen aus diesem Argument können ihrerseits – außer durch die moralische
(im Gegensatz zur solidarischen) Verpflichtung auf altruistische Normen – nur
durch zwei Arten von Gegenargumenten entkräftet werden. Zum einen durch den
Verweis auf (oder die Forderung nach) besondere(n) Verhaltensauflagen, durch
deren Erfüllung die Nettoempfänger den gegen sie gerichteten Verdacht der un­
solidarischen Nutzung fremder Solidarleistungen zu entkräften haben. Zum ande-
ren durch eine Interpretation asymmetrischer Solidarleistungen, die als Ergebnis
der solidarischen Transaktion Vorteile nicht nur auf Seiten der Empfänger, son-
dern wegen bestehender Interdependenzen mittelbar auch auf Seiten der Netto­
zahler nachzuweisen sucht – Vorteile wie zum Beispiel die vorbeugende Befrie-
dung sozialer Konflikte oder auch die Prophylaxe einer von Armutsquartieren
ausgehenden Seuchengefahr. Man könnte hier davon sprechen, dass die Inklusion
von Empfängern solidarischer Leistungen durch Unterstellungen von Interdepen­
denz vermittelt wird; dabei ist jedoch die Alternative zu bedenken, dass negative
Streu- und Nachbarschaftseffekte fremden Elends nicht allein durch solidarische
Leistungen, sondern alternativ auch durch die Befestigung von Grenzen neutrali-
siert werden können, wie es in gated communities geschieht oder auch in der „For-
tress Europe“.
Was zunächst jene Verhaltensanforderungen betrifft, deren Erfüllung den
Netto­begünstigten abverlangt wird, so bietet die Geschichte des Armenwesens rei-
ches Anschauungsmaterial. Die Armen müssen, kurz gesagt, (orts-)ansässig, wür­
dig und bescheiden sein, um sich zu legitimen Empfängern von Solidarleistungen
erst zu qualifizieren. Wenn sie nicht zu „unserer“ politischen Gemeinschaft gehö-
ren und/oder durch ihr vergangenes Verhalten ihre Angewiesenheit auf die Soli-
darität anderer selbst in vorwerfbarer Weise herbeigeführt haben und/oder es an
198 Pflichten versus Kosten

der erwartbaren Anstrengung und „Eigenverantwortung“ fehlen lassen und Soli-


darleistungen (der Höhe oder der Dauer nach) über das Maß des „Notwendigen“
hinaus in Anspruch nehmen, dann dispensieren entsprechende An­haltspunkte die
Nettozahler subjektiv von ihren Solidarpflichten. Hier öffnet sich freilich ein wei-
tes Feld interessierter Verdächtigungen. Diese sind heute nicht nur deshalb ubi-
quitär, weil die administrative und justizielle Klärung dieser drei Eigenschaften ty-
pischerweise ungemein aufwendig ist; sondern auch deswegen, weil die Praxis der
Solidarität selbst sich beim interessierten (und sozialwissenschaftlich aufgeklär-
ten) Publikum dem Verdacht ihrer Kontraproduktivität aussetzt – dem Verdacht
nämlich, es handele sich bei Solidarleistungen in Wahrheit um gedankenlose und
deplacierte Freigiebigkeiten, die perverse Anreize setzen (das heißt Nicht-Ansäs-
sige herbeilocken, Nicht-Würdige beschenken und „Eigenverantwortung“ entmu-
tigen). Im Ergebnis, so die beliebte Folgerung, würde Solidarität nicht echte Not
lindern, sondern der Vorspiegelung „unechter“ Not Vorschub leisten.
Was die zweite der beiden motivationalen Stützen solidarischen Handelns zu-
gunsten von Nettoempfängern angeht, so ergibt sich bei kluger Berücksichtigung
von Interdependenzen ein Solidaritätsproblem zweiter Ordnung. Es ist durch die
Frage bezeichnet: Wie sicher kann „ich“ sein, dass meine gleichgestellten Mitbür-
ger ebenfalls ihren gehörigen Beitrag zur Abwendung der „uns alle“ betreffen-
den negativen Interdependenzeffekte leisten werden ? Unter den Solidarleistungs-
pflichtigen besteht offensichtlich das Kollektivgutproblem, dass „mein“ Beitrag
nur dann ins Gewicht fällt, wenn „ich“ davon ausgehen kann, dass eine nennens-
werte Anzahl anderer Akteure zu gleichsinnigem Handeln von sich aus bereit sein
wird oder von dritter Seite wirksam dazu veranlasst werden kann.
Zusätzlich zu Erwägungen über der Würdigkeit der Begünstigten und die
Reichweite von Interdependenzen spielt die Berücksichtigung von Kontextbedin­
gungen eine Rolle bei der Anerkennung beziehungsweise Relativierung von Soli-
daritätspflichten. Die Bereitschaft zu deren Erfüllung kann bestärkt oder entmutigt
werden, je nachdem, welche Annahmen zum Beispiel über Wettbewerbsfähigkeit
der nationalen Ökonomie, ihre Wachstumsperspektiven, Fragen der Nachhaltig-
keit, demografische Entwicklungen, Folgeprobleme der supranationalen Integra-
tion und politischen Reformoptionen und -allianzen zugrunde gelegt werden. Die
typische Frage ist: Können „wir alle“ uns die Fortsetzung solidarischer Arrange-
ments, selbst bei vorauszusetzender Bereitschaft, ein bisher gewohntes Maß so-
lidarischen Handelns und bisherige Zuständigkeitsmuster beizubehalten, ange-
sichts veränderter Kontextbedingungen (von denen die viel berufene so genannte
„Globalisierung“ nur eine ist) überhaupt „noch leisten“ ? Hier spielt das Argument
der kollektiven Selbstschädigung eine Rolle, die für den Fall befürchtet wird, dass
an bisher gültigen Standards redistributiver Solidaritätsziele auch unter negativ
veränderten Bedingungen festgehalten würde. Unter diesen kollektiven Selbst-
Pflichten versus Kosten 199

schädigungen und der aktualisierten Gefahr, dass „wir alle“ irgendwie „über un-
sere Verhältnisse leben“, werden dann, so wird gern gewarnt, die von einem be-
stehenden Solidaritätsarrangement nur vermeintlich Begünstigten am meisten zu
leiden haben.
Mit solchen in Soziologie und Finanzwissenschaft heute liebevoll modellier-
ten Gedankengängen (vgl. Stichworte wie welfare dependency, adverse selection
und moral hazard) kann wirksam in Zweifel gezogen werden, ob sich die Praxis
der Solidarität überhaupt „lohnt“ und nicht vielmehr geradezu auf eine Schädi-
gung des Gemeinwohls, zumindest die Ausbeutung wohlmeinender Zahler und
Spender hinausläuft. Solidarität ist niemals als reine und abstrakte Pflicht auf-
gefasst worden; immer war ihr ein Element von Klugheit beigemischt, deren Kal-
kül sich empirisch bewähren muss. Sozialpolitische Leistungssysteme sind seit
Bismarcks Zeiten nicht nur unter Verweis auf ethische Pflichten, sondern immer
auch mit Blick auf wünschenswerte verhaltenskonditionierende Effekte bei den-
jenigen begründet und verteidigt worden, die von den Sicherungsleistungen di-
rekt begünstigt werden. Noch Norbert Blüm sprach von den berechtigten Ansprü-
chen des „braven Beitragszahlers“. Generöse Subventionen für den Agrarsektor
und den Steinkohlebergbau sind zwar ebenso kostspielig wie steuerliche Zuschüs-
se zum Haushalt der Rentenversicherung; aber auf der Aktivseite müssen tradi-
tionell auch die Autarkiegewinne des Nationalstaats (das heißt seine Unabhän-
gigkeit von Importen im Falle internationaler Konflikte) und die Integration der
Arbeiterschaft angesetzt werden – also sämtlich Effekte, die das Solidaritätsopfer
im Lichte erwartbarer Konsequenzen kollektiv lohnend erscheinen lassen. Solche
konsequenzialistischen Motive der sozialpolitischen solidarischen Leistungssyste-
me sind heute wohl schwerer namhaft zu machen als zu der noch nicht lange ver-
gangenen Zeit, als es noch eine staatssozialistische „Systemalternative“ gab (derer
gewiss ohne Nostalgie zu gedenken ist), der gegenüber die „innere Einheit“ des
Nationalstaats mit sozialpolitischen Mitteln zu befestigen war, und als im Übri-
gen die westeuropäischen Ökonomien noch nicht in dem Maße „offen“ und durch
die Mobilität der mobilen Produktionsfaktoren verletzbar waren, wie es heute der
Fall ist. Unter diesen ganz neuartigen Umständen ist schwer abzuschätzen (das
heißt: es wird zu einer Sache hegemonialer Deutungsmuster und ihrer interes-
sierten Adoption), ob der soziale Integrationseffekt sozialpolitischer Solidarität zu
ihren wirtschaftlichen Kostenbelastungen in einem vertretbaren Verhältnis steht
oder nicht.
Nur im nationalstaatlichen Rahmen kann es wohl das „kluge“ Solidaritäts-
motiv der vorbeugenden Konfliktbewältigung oder der Vorschussleistung auf zu-
künftige Kooperationen geben. Man erweist sich „jetzt“ als großzügig, um auf
Seiten der Begünstigten Dankbarkeitsschulden und reziproke Verpflichtungen
aufzubauen, die dann im antizipierten Rückblick durch Verzicht auf Opposition
200 Pflichten versus Kosten

oder durch (wahl-)politische Unterstützung abgetragen werden. Insofern liegt


zwischen unzweifelhaften Fällen sozialethisch motivierten Handelns einerseits
und der kompetitiven Nutzenmaximierung andererseits eine breite Grauzone. In
ihr liegen Fälle ostentativer und gut getimter Großzügigkeit, wie sie der amerika-
nische Präsident jüngst im Vorwahlkampf gegenüber illegalen mexikanischen Ar-
beitsmigranten an den Tag gelegt hat oder der deutsche Bundeskanzler mit sei-
nem rhetorischen Engagement für die Aufnahme der Türkei in die EU; in beiden
Fällen lag die Vermutung zumindest nicht fern, dass es bei solchen Initiativen zu-
mindest auch darum ging, strategisch potentiell relevante Wählerblöcke zu um-
werben. Ein solcher politischer Tausch im Schatten vorgeblich „solidarischer“ Be-
günstigungen wird freilich nur im Verkehr mit wohlorganisierten, das heißt mit
einem Langzeitgedächtnis ausgestatteten Kollektiven eine Chance haben, für die
das Luhmann’sche „Gesetz des Wiedersehens“ gilt, während die vielleicht „wirk-
lich“ der Solidarität Bedürftigen organisatorisch eher unfähig sind, sich in diesem
Sinne als Partner für politische Tauschgeschäfte anzubieten.
Alle drei sozialen Parameter der Solidarität – die Wahrnehmung von Interde-
pendenzen sowie der Solidaritätsbereitschaft „aller anderen“, Erwartungen über
verhaltenssteuernde sozialintegrative Voraussetzungen und Effekte solidarischen
Handelns sowie Vorstellungen über rechtliche, ökonomische und demographi-
sche Kontextbedingungen – scheinen heute schwer objektivierbar zu sein und
sind demgemäß in hohem Maße anfällig für interessierte Deutungsangebote, die
als Wissenssurrogate überwältigende Kontingenzerfahrungen kompensieren sol-
len. Es ist deshalb sinnvoll, wenn man Probleme und mögliche „Krisen“ der So-
lidarität mit sozialwissenschaftlichen Mitteln wie denen der Diskursanalyse und
der „Wissenspolitologie“ (Nullmeier 1993) untersucht, das heißt mit Verfahren, die
davon ausgehen, dass die „Realität“ und unser handlungsrelevantes Wissen über
dieselbe das Ergebnis von „Rhetorik“, von strategischen Deutungen und Verhand-
lungen ist. Solche Deutungsstrategien erzeugen den sozialen und zeitlichen Ho-
rizont, innerhalb dessen entweder die Geltung geteilter Identitäten, Werte, Nor-
men und reziproker Verantwortung unterstellt oder zumindest Interdependenzen
wahrgenommen werden. Die Ideologiekritik, die an herrschenden Beschreibun-
gen solcher sozial- und systemintegrativ verdichteten sozialen Zusammenhänge
geübt werden kann, moniert überwiegend, dass diese als „zu klein“ konzipiert sind;
aber auch die entgegengesetzte kritische Perspektive kann sich bewähren, zum
Beispiel dort, wo eine „zu umfassende“ Werte- und Interdependenzgemeinschaft
des „Westens“ mit guten Gründen dekonstruiert werden kann (vgl. Haller 2002).
Pflichten versus Kosten 201

IV

Neben den Pflichten zu Gesetzesgehorsam und Vertragstreue, den „konstitutiven“


Pflichterfüllungen, auf die das politische Gemeinwesen angewiesen ist, und den
in hohem Maße kontext- und deutungssensitiven nationalstaatlichen sozialpoliti-
schen Leistungssystemen lässt sich als ein vierter Typus von Solidarbezie­hungen
ein Verpflichtungsverhältnis unterscheiden, das zu Angehörigen an­derer Staa­
ten oder auch zu Kategorien von Angehörigen der Menschheit jenseits des eige-
nen Nationalstaates besteht. Hier handelt es sich um externe Solidarbeziehungen,
die entweder von nationalen Regierungen aufgrund politischer Entscheidungen
(die dann in internationalen vertraglichen Vereinbarungen resultieren) oder von
nichtstaatlichen Akteuren wie den nationalen oder internationalen Nichtregie-
rungsorganisationen (NGOs) „voluntaristisch“ (das heißt ohne Rechts- und Ver-
tragszwang) wahrgenommen werden. Bei diesen überwiegend unilateralen und
diskretionären, das heißt auf der Selbstverpflichtung von Regierungen, NGOs
und individuellen Spendern beruhenden externen Solidaritätsleistungen handelt
es sich vor allem um grenzüberschreitende Hilfsprogramme, bei denen das für
alle solidarischen Handlungen charakteristische Mischungsverhältnis zwischen
„Pflichten“ und „Kosten“, zwischen moralischen Geboten und klug kalkulierten
Wirkungen besonders schwer zu entwirren ist.
Eine von Kalkülen des eigenen Vorteils völlig unberührte, rein altruistische
und zugleich rationale Praxis des menschheitsweiten Universalismus würde offen-
sichtlich dazu führen, dass die ärmsten Bewohner der ärmsten Länder vorrangig
mit den Ressourcen bedacht werden, die für Solidarleistungen zur Verfügung ste-
hen. Dieses schlichte Kriterium mag dann weiter durch Gesichtspunkte korrigiert
und umgewichtet werden, die mit der Menschenrechtssituation und anderen Re-
gimeeigenschaften in den Zielländern zusammenhängen. Rational wäre eine sol-
che rein altruistische Allokationspraxis deshalb, weil nach dieser Allokationsregel
mit dem größten armutsbehebenden Effekt pro transferierte Geldeinheit gerech-
net werden könnte. Von diesem Modell des rationalen Altruismus hebt sich aller-
dings die beobachtbare Praxis supranationaler Solidarleistungen ganz markant ab.
Im Folgenden möchte ich nur einige Anhaltspunkte für das Ausmaß anführen, in
dem die Nullhypothese falsifiziert werden kann, dass der Umfang supranationa-
ler Solidarleistungen mit dem Niveau der Hilfsbedürftigkeit von Empfängern kor-
respondiert.
Die Bezieher von Geld-, Sach- und Dienstleistungen, zum Teil auch von
Staatsbürger- und sozialversicherungsrechtlichen Privilegierungen können aus-
ländische Personenkategorien sein, die „uns“, den Hilfeleistenden, aufgrund ihrer
Identität, nämlich ihrer ethno-nationalen, religiösen oder in Klassenkategorien
kodierten „Wesensähnlichkeit“ nahe stehen und aus diesem Grunde einen an-
202 Pflichten versus Kosten

zuerkennenden Anspruch auf solidarische Leistungen geltend machen und genie-


ßen. Beispiele sind der privilegierte Status zunächst von DDR-Bürgern und später
der (Spät-)Aussiedler in der Bundesrepublik, die privilegierende Behandlung von
Auslands-Ungarn aus der Slowakei, Serbien und Rumänien in Ungarn, die Be-
günstigten des israelischen law of return, die massiven Nahrungsmittelhilfen, die
in der polnischen Wirtschaftskrise der achtziger Jahre von deutschen Privathaus-
halten geleistet worden und auf der Aufbringungs- wie auf der Verteilungsseite
von der katholischen Kirche beider Länder organisiert worden sind. Eher kurios
wirkt vielleicht das Beispiel der Geldspenden, die in Reminiszenz an den „proleta-
rischen Internationalismus“ Mitte der achtziger Jahre vom sowjetischen Gewerk-
schaftsverband an die streikenden Bergleute in Yorkshire überwiesen worden sind.
Keineswegs kurios ist dagegen die Hilfestellung, die ethnische Migrantengemein-
schaften den Neuankömmlingen aus ihren jeweiligen Herkunftsländern leisten.
Religiös motiviert sind auch transnationale, zum Teil auch militärische trans-
nationale Hilfeleistungen, welche die Regierungen und NGOs islamischer Länder
ihren Glaubensgenossen im Bosnienkrieg haben zukommen lassen. Transnatio-
nale Solidaritätsleistungen werden von Nationalstaaten in Gestalt von vielfach ab-
gestuften Aufenthaltsrechten, -genehmigungen und -duldungen, verbunden mit
mehr oder weniger restriktiven arbeits- und sozialrechtlichen Ansprüchen ge-
währt. Diese wenigen Beispiele zeigen, dass bei supranationalen Solidarbeziehun-
gen zwischen Staaten, ihren Angehörigen und Kollektivakteuren Kodierungen
von Leistenden und Empfängern maßgeblich sind, die an Ethnizität, Nationalität,
Religion und Klassenzugehörigkeit anknüpfen.
Eine zweite Abweichung vom Kontrastmodell des rational-altruistischen
Universalisten wird dann deutlich, wenn wir die zeitliche Struktur solidarischer
Hilfeleistung beachten. Soweit sie überhaupt über die soeben beschriebenen
Selektionsregeln der Selbstähnlichkeit hinausgehen, scheinen internationale So-
lidaritätsleistungen ereignisgetrieben und durch eine akute Verschlechterung der
Bedarfslage der Empfänger programmiert zu sein, das heißt nicht durch die Inten-
sität eines bereits seit langer Zeit bestehenden Bedarfs. In großem Umfang findet
transnationale Hilfeleistung seitens der OECD-Länder und der UN-Unterorga-
nisationen im Falle von Naturkatastrophen, klimatisch bedingten Hungersnöten,
Kriegen, Bürgerkriegen und Bürgerkriegsfolgen sowie Gesundheitskatastrophen
vom Typus der HIV- und SARS-Epidemien statt. Aufmerksamkeit, starkes Mit-
gefühl und entsprechende Hilfsbereitschaft wird von einer plötzlich verschlechter­
ten, nicht in gleichem Maße von einer konstant schlechten Bedarfslage ausgelöst.
Eine Erklärung könnte darin liegen, dass plötzliche Verschlechterungen in dem
Land X negative Externalitäten (zum Beispiel Flüchtlingswellen) in den Geber-
ländern A, B, C … mit größerer Wahrscheinlichkeit erwarten lassen als die kon-
stant schlechte Lage in Y. Auch senkt die medial vermittelte Evidenz von plötzlich
Pflichten versus Kosten 203

eingetretener Not die kognitiven Anforderungen an solidarisches Handeln. Dabei


dürfte die Intensität der tatsächlichen Hilfeleistungen durch den jeweiligen Grad
und die Beharrlichkeit der Medienaufmerksamkeit einerseits, andererseits auch
durch den Reputationswettbewerb zwischen nationalen und supranationalen Hel-
fer-Organisationen zu erklären sein.
Des Weiteren sind Umfang und Richtung internationaler Hilfeleistungen
durch die Konstellation von historischen Verbindungen und daraus resultierenden
Verpflichtungen mitbestimmt, die sich aus der Geschichte der an heutigen Soli-
darbeziehungen beteiligten Nationalstaaten ergeben. Dabei handelt es sich – ab-
gesehen vom Sonderfall der deutsch-israelischen Beziehungen und ihrer präsen-
ten Geschichte der nationalsozialistischen Judenvernichtung – um Kriege und
Kriegsverbrechen (Deutschland/Polen; Japan/Korea), postkoloniale Konstellatio-
nen (zum Beispiel Frankreich/Algerien; Belgien/Demokratische Republik Kongo;
Deutschland/Namibia) und die Geschichte der Sklaverei (USA/westafrikanische
Staaten). Typischerweise bleibt in solchen zwischenstaatlichen Solidaritätsbezie-
hungen dahingestellt und umstritten, ob es sich um Restitutionsleistungen und
Kompensationen für vergangenes Unrecht auf der Grundlage anerkannter Schuld
handelt (wie bei der deutschen „Wiedergutmachung“) oder um das Bemühen der
Geberländer, vergangene Konflikte und deren Langzeitwirkung zu entschärfen.
Schließlich kommen Solidarleistungen auf internationaler Ebene, ganz ana-
log zu dem oben beschriebenen Mechanismus, der innerhalb von Nationalstaaten
wirksam ist, als verschleierte intertemporale Tauschbeziehungen vor, das heißt als
einseitige Vorleistungen auf zukünftige Allianzen und Kooperationsbeziehungen
mit den Empfängern von Solidarleistungen. Kontinuierlich transferierte solidari-
sche „Geschenke“ sind geeignet, den Sinn des Empfängers für das zu schärfen, was
er jedenfalls unterlassen muss, wenn er die Kontinuität des Flusses solcher Trans-
ferleistungen sicherstellen möchte; dieser Zusammenhang ist aus Forschungen
über politische Korruption (Rose-Ackerman 1999) wie aus solchen über „konditio-
nalistische“ Demokratieförderung (Carothers 1999) gleichermaßen bekannt. Su-
pranationale europäische Umverteilungen (Strukturfonds) verfolgen das Ziel der
Festigung des „Zusammenhalts“ („Kohäsion“) der Mitgliedstaaten der EU. Dabei
zeigt sich allerdings, dass der Transfer von Finanzmitteln von den prosperie­renden
auf die relativ zurückgebliebenen Mitgliedstaaten keineswegs zuverlässig als vor-
weggenommene Prämie auf spätere Kooperation funktioniert (Tarschys 2003).
Abschließend zurück zur Solidarität im Nationalstaat. Oben hatte ich davon
gesprochen, dass Solidarverpflichtungen ein soziales Konstrukt sind, das sich aus
der Reichweite geteilter Identitäten, Werte und Normen und aus der Reichweite
von wahrgenommenen Interdependenzen zusammensetzt. Beide zusammen bil-
den einen Horizont, innerhalb dessen Verpflichtungen einerseits und ergebnis­
orientierte Kalküle andererseits die Mischung eingehen, die für den Begriff der
204 Pflichten versus Kosten

Solidarität charakteristisch ist. Aber diese Auskunft hilft dann nicht weiter, wenn
sich beide Größen nicht gleichsinnig verändern und die wahrgenommene Inter-
dependenz sich in post- und supranationalen Konstellationen so rasch ausweitet,
dass die analoge Ausweitung von sozialen Normen und der Bereitschaft zu ihrer
reziproken Befolgung nicht Schritt hält. In solchen Situationen – der gegenwärtige
Zustand der Europäischen Integration ist wohl ein Illustrationsfall – wären Solida-
ritäten zur Bewältigung der in neue Größenordnungen aufgerückten Interdepen-
denzen im Interesse der Systemintegration zwar funktional erforderlich, jedoch
auf der Ebene der Sozialintegration einstweilen nicht hinreichend motivations-
kräftig. Die Frage ist, ob von dieser Lücke erwartet werden kann, dass sie sich wie
ein cultural lag allmählich „von selbst“ schließen wird, oder ob wir es mit einer
Dynamik gegenläufiger Entwicklungen zu tun haben. Im letzteren – und aus mei-
ner Sicht wahrscheinlicheren – Fall wäre mit Reaktionsbildungen zu rechnen, die
dazu führen, dass sich nach dem Ende des Nationalstaats die supranationalen In-
terdependenzen erweitern, sich gleichzeitig aber die operativen Solidaritätspoten-
tiale auf immer engere (regionale, sektorale, subnationale, sprachliche, kulturelle,
aus ihrer historischen Erfahrung definierte usw.) Schutz- und Verpflichtungs-
gemeinschaften zusammenziehen.

Literatur

Carothers, T., 1999: Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. New York: Carne-
gie Endowment for International Peace.
Haller, G., 2002: Die Grenzen der Solidarität. Europa und die USA im Umgang mit Staat,
Nation und Religion. Berlin: Aufbau.
Hirschman, A. O., 1988: Engagement und Enttäuschung: Über das Schwanken der Bür­
ger zwischen Privatwohl und Gemeinwohl. Frankfurt a. M.: Suhrkamp.
Levi, M., 1998: A State of Trust. In: V. Braithwaite/M. Levi (Hrsg.), Trust and Gover­
nance. New York: Russell Sage, 77 – ​101.
Luchterhandt, O., 1988: Grundpflichten als Verfassungsproblem in Deutschland: Ge­
schichtliche Entwicklung und Grundpflichten unter dem Grundgesetz. Berlin:
Duncker & Humblot.
Nullmeier, F., 1993: Wissen und Policy-Forschung. Wissenspolitologie und rhetorisch-
dialektisches Handlungsmodell. In: A. Heritier (Hrsg.), Policy-Analyse: Kritik
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Rose-Ackerman, S., 1999: Corruption and Government. New York: Cambridge Univer-
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Rothstein, B., 1998: Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Univer­
sal Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press.
Tarschys, D., 2003: Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy.
Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies.
„Verantwortlich sein“
und „verantwortlich gemacht werden“.
9
Zur Grammatik und Semantik
verantwortlichen Handelns (2005)

Ich werde zunächst einige Versuche skizzieren, das uns interessierende Phänomen
der Verantwortung aus sozialwissenschaftlicher Sicht zu kartographieren. An-
schließend versuche ich einige Anwendungen und Verallgemeinerungen, die sich
in der Diskussion vermutlich als kontrovers herausstellen werden.
(1) Verantwortung kommt vor in einer aktiven und einer passiven Version:
Verantwortlich kann man „sich fühlen“ und „sein“; dann „übernimmt“ man („ak-
tiv“) Verantwortung für die Folgen von etwas, das man in der Vergangenheit ge-
tan hat oder in der Zukunft tun wird (z. B. „Regierungsverantwortung“). Verant-
wortlich kann man aber auch von Dritten „gemacht“, für verantwortlich gehalten
oder („passiv“) von ihnen zur Verantwortung „gezogen“ werden, und zwar eben-
falls retrospektiv und prospektiv. Zwischen beiden Modi der Verantwortung kann
eine Diskrepanz bestehen: man kann für etwas verantwortlich gemacht werden,
für das man in Wahrheit nicht (jedenfalls nicht kausal) verantwortlich war oder
wofür man in Zukunft keine Verantwortung übernehmen kann oder möchte, z. B.
das niemals vollständig kontrollierbare Handeln von Mitarbeitern/Untergebenen
(vgl. den Fall der „Ministerverantwortlichkeit“ oder auch „Eltern haften für ihre
Kinder“). Die umgekehrte Diskrepanz besteht dann, wenn man für etwas durch-
aus (kausal) verantwortlich ist oder sehr wohl Verantwortung übernehmen könn-
te, diese Verantwortung aber von relevanten Dritten nicht anerkannt oder (im
negativen Fall) abgefordert wird (man war z. B. für den positiven oder negativen
Erfolg einer Organisation (kausal) verantwortlich, ohne dass diese dem Akteur
den Erfolg kausal zurechnet und ihn entsprechend sanktioniert bzw. honoriert).
Bei der ersten dieser Diskrepanzen handelt es sich um eine „Überforderung“, bei
der zweiten um eine „Unterforderung“ der Verantwortungsfähigkeit von Akteu-
ren. An diesem Beispiel sieht man übrigens, dass man für nicht nur für Misserfol-
ge, sondern auch für Erfolge kausal verantwortlich sein kann, so dass wir bei einer
adäquaten Würdigung unseres Handelns sowohl mit negativen wie mit positiven

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 205
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_9
206 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Sanktionen, mit Strafen und Auszeichnungen rechnen können. In der Praxis der
Begriffsverwendung scheint es sich jedoch so zu verhalten, dass die negative Vari-
ante überwiegt (so auch durchweg bei Verwendungen in strafrechtlichen Zusam-
menhängen: Wir übernehmen/bekommen zugeschrieben die Verantwortung da-
für, dass nicht (schuldhaft) etwas Falsches geschieht; aber man kann auch (und
das ist eher der zivilgesellschaftliche Zusammenhang) durch Übernahme und
Ausübung von Verantwortung etwas Erwünschtes zustande bringen.
Vertikal vs. horizontal: Es ist eine wesentlich umstrittene Frage, wer verant-
wortlich ist und die Folgen insb. von Misserfolgen des Handelns zu tragen hat. Die
Selbst- und Fremdzuschreibung von Verantwortung kann in formal organisierten
Handlungssystemen, d. h. in Verwaltungen, Betrieben, Verbänden usw. von/nach
oben oder lateral verlaufen. Vertikal aufwärts und prospektiv: politische Partei-
en und ihre Eliten streben „Regierungsverantwortung“ an, d. h. sie erklären sich
bereit, diese zu übernehmen in dem Falle, dass ihnen diese Verantwortung von
Nicht-Eliten durch Wahl/Mandatierung zugeteilt wird. In der umgekehrten Wir-
kungsrichtung können politische Eliten (vertikal abwärts) durch Zuweisung von
„Eigenverantwortung“ an untergeordnete Gebietskörperschaften, gesellschaftli­
che Verbände und individuelle Akteure Verantwortung abtreten. (Selbstverwal-
tung, „devolution“, „activation“, auch „Privatisierung“ öffentlicher Betriebe; s. u.)
In beiden Fällen haben wir es mit Problemen zu tun, die in der Organisationslehre
bzw. Demokratietheorie als principal-agent-Probleme bezeichnet werden. Dabei
geht es darum, dass ein Vorgesetzter („principal“) einen Ausführenden („agent“)
dazu zu veranlassen versucht, durch das Handeln des letzteren erwünschte Er-
gebnisse zu bewirken und unerwünschte zu vermeiden. Dabei kann der unter-
geordnete „agent“ u. U. Argumente der Art anführen, dass die Ziele des „prin­cipal“
besser (also entweder effizienter oder effektiver) erfüllt werden, wenn dieser von
einer Kontrolle und Beaufsichtigung des „agent“ absieht; das ist ein vertrautes Ar-
gument z. B. im Zusammenhang der Privatisierung öffentlicher Dienst­leistungen
und anderer staatlicher Betriebe. Es handelt sich dann nicht um einen Fall von
Beauftragung und Delegation, sondern um Ermächtigung (authorization) zur be-
grenzt autonomen Geschäftsführung. Hier können auch normative Argumente
eine Rolle spielen: Der „agent“ verlangt dann unter Berufung auf Freiheits- und
Autonomieansprüche (z. B. die Norm der Wissenschaftsfreiheit bei der Planung
der Arbeit eines Instituts), aus der Regie des „principal“ (also der Wissenschafts-
verwaltung) entlassen zu werden, ganz abgesehen von günstigen Folgen, die für
diesen daraus resultieren mögen.
Wer die Verantwortung trägt, ist regelmäßig das Ergebnis von umstrittenen
und konflikthaften Entscheidungen. Zwei Konfliktfronten sind zu un­terscheiden.
Erstens geht es (in einer Dimension der vertikalen Verantwortungsverteilung)
darum festzulegen, für welche Angelegenheiten Akteuren zugemutet oder zuge­
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 207

standen werden kann, selbst Verantwortung zu übernehmen ( sog. „Eigenverant-


wortung“) und für welche nicht (z. B. Eigenbeteiligung bei Versicherungen). Das
ist die Ebene der soeben erläuterten „principal-agent-Probleme“. Zweitens geht
es dann, wenn diese Demarkationslinie einmal gezogen ist, darum, in der hori­
zontalen Dimension festzulegen, wem unter verschiedenen gleichrangigen, d. h.
untereinander nicht in einem vertikalen Anordnungsverhältnis stehenden Akteu-
ren die Verantwortung zukommen soll, v. a. bei unerwünschten Handlungsergeb-
nissen die Folgenbewältigungszuständigkeit oder bei erwünschten eine Koopera­
tionspflicht.
Ein Beispiel ist die Organisation des Brandschutzes in kleinen Gemeinden. Da
die Einrichtung und Unterhaltung einer Berufsfeuerwehr mit Ausstattung, Ge-
bäuden usw. aus Kostengründen nicht in Betracht kommt, hat sie das Recht bzw.
die gesetzliche Pflicht, autonom eine freiwillige Feuerwehr zu unterhalten1. Das ist
der vertikale Teil des Problems. Der horizontale beginnt dort, wo es um die Orga-
nisation von Kooperation geht: Wer kann wie motiviert und verpflichtet werden,
welche Geld-, Sach- und Arbeitsleistungen beizusteuern ?
Hier sind wiederum zwei Fälle zu unterscheiden. Die Begünstigten können
entweder die Gesamtheit derer sein, die als Gleichrangige für die Übernahme ei-
ner Verantwortung in Betracht kommen, die sie sich jedoch – qua Gleichrangig-
keit – nicht gegenseitig auferlegen können. Das ist das Thema der Theorie kollekti-
ven Handelns. Der andere Fall ist der, in dem eine übernommene Verantwortung
nicht sämtlichen Mitgliedern einer Nutzengemeinschaft zugute kommen (wie es
bei öffentlichen Gütern oder sog. Club-Gütern der Fall ist), sondern bestimmten
Destinatären, also einer Teilmenge der eigenen Gruppe, zu deren Gunsten Ak-
teure verantwortlich handeln können. Diese brauchen – das ist ein dritter Fall –
der Gruppe der für die Leistungserbringungen in Betracht kommenden Akteu-
re selbst nicht einmal anzugehören – die Entwicklungshilfe ist ein Beispiel. Den
zweiten und dritten Fall kann man als das „brother’s keeper“-Problem2 bezeich-
nen. Bei diesem Problem stellt sich die Frage, wer für Hilfs- und Beistandsleistun-
gen zugunsten Dritter Verantwortung übernehmen soll. Wer ist zahlungs- bzw.
leistungspflichtig für Bedarfe, deren Befriedigung die Träger dieser Bedarfe nicht
selbst übernehmen können ?3 Genauer: wer ist moralisch für die Behebung einer
Notlage verantwortlich – selbst dann, wenn er für deren Entstehung keineswegs
kausal verantwortlich ist ? (z. B. wenn Unfallverletzte in ein Krankenhaus gebracht
werden müssen von Personen, die am Unfallgeschehen nicht selbst beteiligt wa-

1 Vgl. z. B. §§ 6, 7, 10 des Feuerwehrgesetzes des Landes Baden-Württemberg.


2 Nach 1. Moses 4,9.
3 Cf. D. Miller, „Distributing Responsibilities“, Journal of Political Philosophy vol. 9 (2001),
Nr. 1: 453 – ​471 mit dem Begriff „remedial responsibility“.
208 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

ren).4 Paradoxerweise wird sogar die Verantwortung für die Schadensbewältigung


dann am leichtesten übernommen, wenn nicht nur dem seine moralische Verant-
wortung wahrnehmenden Hilfeleistenden, sondern schlechthin niemandem der
entstandene Schaden kausal zugerechnet werden kann, z. B. bei Folgen einer gro-
ßen Naturkatastrophe.
Wer ist trotz fehlender Ursächlichkeit seines Handelns dennoch für die Behe-
bung von Notlagen zuständig bzw. verantwortlich ? Eine mögliche Antwort stützt
sich auf das Leistungsfähigkeitsprinzip: Derjenige, für den die Leistung von Not-
hilfe die geringsten Kosten oder den größten Erfolg verheißt.5 Wichtig ist bei die-
sen Beispielen die vollständige Trennung von Handlungsverantwortung und Ur­
sächlichkeit des Handelnden.
Diese Entkoppelung von Verantwortung und Kausalität ist auch der Grund-
satz, nach dem „wir“, die Nachgeborenen, die Verantwortung für die Massenver-
brechen des NS-Regimes zugeschrieben bekommen und (in den engen Grenzen,
in denen das überhaupt möglich ist) abgelten, weil (a): wer sollte das sonst und
mit größerer Priorität tun ? und weil (b): wer sollte ein größeres Interesse daran
haben, durch die (finanziell und moralisch schmerzhafte) Übernahme dieser Fol-
genverantwortung zugleich eine prospektive Präventionsverantwortung zu über-
nehmen ?
Oft sind Verantwortlichkeiten gesetzlich normiert und beruhen dann auf
Rechtszwang, z. B. bei Eltern- und Unterhaltspflichten. Aber verantwortliches
Handeln lässt sich nur in Grenzen erzwingen, d. h. mit letztlich justiziellen Mitteln
zur Verantwortung ziehen. Mitgedacht ist bei allen Verwendungen des Begriffs der
Verantwortung die (u. U. fiktive) Annahme einer ethisch motivierten freiwilligen
Bindung, wie sie sich etwa aus Normen der familialen Fürsorge oder der berufli-
chen Ehre ergibt. Akteure sind frei, durch Anspannung ihrer Gewissenskräfte die
Wahl zu treffen, ob sie einer zugeschriebenen oder selbst übernommenen Verant-
wortung gerecht werden wollen oder nicht. Das können sie z. B. in extremen Si-
tuationen des Befehlsnotstandes nicht, und ebensowenig dann, wenn den Akteu-
ren aufgrund (nicht-vorwerfbarer) Umstände die Kenntnis von den Kausalketten
fehlt, die sie erst bei Kenntnis der Wirkungen in wirklich „unverantwortlicher“
Weise auslösen würden. Wenn mir nicht bewusst ist, welche Schadensfolgen für
mich oder Dritte ich durch meine Handeln auslöse, und wenn mir der Erwerb der
Kenntnis über dieser Folgen nicht möglich oder selbst aus der Sicht von Dritten
nicht zumutbar ist, dann entfällt der Zusammenhang von Ursächlichkeit und Ver-

4 Es handelt sich also um eine Diskrepanz zwischen der aktiv-prospektiven Verantwortung,


die man aus moralischen Gründen übernimmt, und der passiv-retrospektiven Verantwor-
tung, die dem Akteur keinesfalls zugeschrieben werden kann.
5 A. a. O.; bei Seenot ist es immer das in größter Nähe befindliche Schiff.
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 209

antwortlichkeit. Der Rechtszwang, für den Ausgleich auch solcher arglos und un-
wissentlich angerichteten Schäden aufzukommen, kann seine Adressaten u. U. zu
vermehrter Umsicht, Gewissenhaftigkeit und Sorgfalt bei der Abschätzung von
Handlungsfolgen anhalten. Er kann aber auch umgekehrt Trotz- und Ausweich­
reaktionen der Akteure auslösen, wenn sie für Schäden haftbar gemacht werden,
für die sie billigerweise nicht für ursächlich gehalten werden können.
Der Begriff der Verantwortung (accountability) ist in der aktiven wie der pas-
siven Version („sein“ vs. „gemacht werden“) ein dreipoliges Prädikat: er bezeich-
net – gleichviel ob rückwirkend oder vorauswirkend – den Sachverhalt, dass (i)
ein Akteur, der sich seiner übernommenen oder zugeschriebenen Verantwortung
bewusst ist, ist (ii) anderen Akteuren gegenüber, die als Prüfinstanz ins Spiel kom-
men6, (iii) für bestimmte Handlungen und ihre Folgen (also nicht für sämtliche
Handlungen) verantwortlich ist bzw. gemacht wird. Je nachdem, ob Akteure ihrer
übernommenen/zugeschriebenen Verantwortung „genügen“ oder „gerecht wer-
den“, können daraus positive Sanktionen folgen (z. B. Anerkennung und Repu­
tationsgewinn) oder negative (z. B. Produkthaftung (liability) im Verbraucher-
schutz).
„Verantwortung“ ist eine zentrale Kategorie der politischen Ethik Max We-
bers7: Es handelt sich dabei um eine irrationale Persönlichkeitsethik: verantwort-
lich Handelnde zeichnen sich durch ihren elitären Freiheitsgebrauch aus, durch
ihren Verzicht auf normative Doktrinen und Prinzipien (wie sie bei der Anti-
these zur Verantwortungsethik, der „Gesinnungsethik“ ins Spiel kommen), und
durch die nur introspektiv prüfbaren Merkmale „Augenmaß“ und „Leidenschaft“.
Es bleibt demnach bei Weber offen, wem gegenüber die Verantwortung zu über-
nehmen ist, d h. die Identität der „Prüfinstanz“. Denkbare Alternativen sind: sich
selbst gegenüber (und zur Vermeidung des Bedauerns oder Bereuens meines zu-
künftigen Ich beim Rückblick auf seine vormaligen Handlungen); einem „Dämon“
oder einem Leitstern gegenüber, d. h. der idiosynkratischen Konfiguration von
Wertideen in einem „Ich-Ideal“, oder einer fernen Nachwelt bzw. zukünftigen Ge­
schlechtern der eigenen Nation gegenüber, deren würdiger Vorfahre der verant-
wortungsethisch handelnde Politiker sein möchte.8 Alle drei Lösungen machen
es indes methodisch unmöglich, aus der Gegenwartsperspektive zu prüfen, ob je-
mand tatsächlich verantwortlich handelt.

6 F.-X. Kaufmann, „Rechenschaftspflicht gegenüber Dritten“, in: Herausforderungen an den


Sozialstaat, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997.
7 Vgl. zum Folgenden die berühmten Formulierungen in Weber Vortrag von 1919 über „Poli-
tik als Beruf “, in: J. Winckelmann (Hg.) Max Weber: Gesammelte Politische Schriften. Tübin-
gen: J. C. B. Mohr, 1958.
8 Vgl. Webers Antrittsvorlesung von 1895, in: J. Winckelmann (Hg.) Max Weber: Gesammelte
Politische Schriften. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1958.
210 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Aus der Beobachterperspektive stellt sich bei Personen, die ständig ihre „ver-
antwortungsvolle“ oder „verantwortungsethische“ Handlungsdisposition bzw. die
„Verantwortung“ zur Schau stellen, die ihr Amt ihnen abfordert, leicht der Ein-
druck ein, es handele sich bei diesen Beteuerungen um ein leeres Pathos; es kann
auch um den rhetorischen Versuch gehen, mit Verweis auf das eigene Verant-
wortungsbewusstsein Kontrollen und Vorschriften seitens Dritter abzuwehren.
Zudem kann die Unschlüssigkeit des Beobachters, ob jemand „wirklich“ verant-
wortungsvoll gehandelt hat, auch mit dem Umstand zusammenhängen, dass die
Folgen eines solchen Handelns die logische Struktur von „Nicht-Ereignissen“ auf-
weisen: auch wenn jemand durch verantwortliches Handeln das Eintreten von
Fehlern, Versäumnissen und Schadensereignissen vermieden hat, so ist das Aus-
bleiben derselben ein ungeeignetes Beweismittel für verantwortliches Handeln.
Nicht nur in solchen Fällen verschiebt sich in charakteristischer Weise der Trä-
ger des Attributs „verantwortungsvoll“; es bezieht sich dann nicht mehr (wie bei
Weber) auf Personen und deren Handeln, sondern auf verantwortungsvolle Posi­
tionen (etwa eines Finanzvorstandes oder eines Flugkapitäns), also auf solche or-
ganisatorisch definierten komplexen Tätigkeits- und Aufgabenfelder, auf denen
unzulänglich bedachtes, schlecht erwogenes oder inkompetentes Handeln gravie-
rende Schäden für die Organisation und ihre Mitglieder verursachen kann. Die
Verantwortung haftet an Amt und Funktion; die Person genügt ihr, wenn solche
Schäden ausbleiben.
Weber ist oft angekreidet worden, dass er nicht angibt, in welchen Zielen und
Inhalten des Handelns sich Verantwortung bekundet. Bei ihm ist die Ethik der
Verantwortung9 eine Tugend, die nicht durch ihre Inhalte, sondern durch ihre Er-
scheinungsform definiert ist: der männliche Gestus der Härte im steten Kampf
um die Macht (335), unsentimentale (28) Entschlossenheit, „Parteinahme, Kampf,
Leidenschaft – ira et studium“ (524), „Hingabe an eine Sache und den Gott oder
Dämon, der ihr Gebieter ist“ (545), Kampf- und Opferbereitschaft – all diese Cha-
rakterisierungen bezeichnen den Modus, wie verantwortlich gehandelt wird, aber
es bleibt in diesen emphatischen Wendungen dunkel, was ein verantwortlich Han-
delnder zu tun hat und wem er (außer der „Zukunft“ und den „Nachfahren“ (12)
und der „Nation“ oder schlicht der „Geschichte“ (142, 176 f.)) verantwortlich ist.
Derselbe Einwand, wie er gegen jede formale Ethik vorgebracht werden kann, er-
gibt sich auch im Hinblick auf die Präambel des deutschen Grundgesetzes, in der
es heißt, das deutsche Volk habe sich die Verfassung „in Verantwortung vor Gott
und den Menschen“ gegeben.

9 Die Seitenzahlen im Folgenden beziehen sich auf Max Weber, Gesammelte Politische Schrif­
ten.
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 211

Immerhin ergeben diese mit dem Sozialtypus des „leitenden Politikers“ bzw.
auch des „Unternehmers“ verbundenen Charakteristika im Kontrastbild drei Ty-
pen von Akteuren, denen das Ethos verantwortlichen Handelns Weber zufolge je-
denfalls abzusprechen ist. Da sind erstens die „Gesinnungsethiker“, die Literaten,
Ideologen, Romantiker und politischen Intellektuellen, die in „steriler Aufgeregt-
heit“ (Simmel) anklagen und Schuldfragen stellen oder in trügerischer Gewissheit
eines spekulativ erschlossenen Fortschrittsfahrplanes diesen zu exekutieren trach-
ten (549). Zweitens hat er die Angehörigen eines „politisch unerzogenen Spieß-
bürgertums“ (23) im Auge, die verantwortungsunfähig nur ihrem Gewinn und ih-
rer Pfründe nachjagen; und drittens die Beamten, deren Ehre gerade darin besteht,
sich fremdem Willen zu fügen statt den eigenen im Kampf um die Macht zur Gel-
tung zu bringen. Wer im Gegensatz zu diesen drei Sozialtypen verantwortlich han-
delt, handelt über den Tag hinaus, transzendiert sich selbst und betreibt „Fürsorge
für die Zukunft, für unsere Nachfahren“ (12).
Die Zeitstruktur von Verantwortung lässt sich verdeutlichen, wenn man den
gebräuchlichen englischen Begriff für Verantwortung („responsibility“) einsetzt
und ihn in Beziehung setzt zu einem englischen Antonym, nämlich „responsive­
ness“10. In der Demokratietheorie gilt „responsiveness“ oft als ein positiv zu wer-
tendes Merkmal von politischen Systemen, insofern „responsive“ politische Eliten
in Parteien, Parlamenten, und Regierungen durch entsprechende institutionelle
Mechanismen (z. B. Plebiszite) gezwungen werden können, auf gegenwärtige For-
derungen, Probleme, Meinungsregungen usw. zeitnah zu reagieren; das zu tun ist
ein Grundzug eines „populistischen“ Politikstils. „Verantwortlich“ („responsibly“)
handeln sie dagegen, wenn sie einen erweiterten Zeithorizont im Blick behalten
und auch die antizipierbaren Anliegen und Interessengesichtspunkte zukünftiger
Problemlagen und Akteure, darunter insbesondere solcher, die noch nicht anwe-
send sind und sich daher nicht selbst zu Wort melden können, berücksichtigen.
In der Opposition zu „responsiveness“ spielt der Begriff der Verantwortung die kri-
tische Rolle, dass er einen Mangel demokratischer politischer Systeme beleuch-
tet; dieser besteht darin, zu wenig Verantwortung (i. S. v. responsibility) zuzulassen,
weil, wie es heißt, alle Akteure „immer nur bis zum nächsten Wahltag“ denken
und durch die institutionellen Mechanismen der Demokratie ständig genötigt
werden, die jenseits jenes Wahltages liegende Zukunft zu diskontieren. In vielen
wichtigen Politikbereichen, so in der Finanz-, Renten-, Energie-, Klima-, Umwelt-,
Familien-, Entwicklungs- und Bildungspolitik, spielt (nicht weniger als in der ver-
bandlichen Tarifpolitik) dieser kritische Gesichtspunkt, der oft mit dem etwas un-

10 J. Linz, „Parties in Contemporary Democracies: Problems and Paradoxes“, in: R. Gunther,


J.  Ramón et al. (eds.) Political Parties: Old Concepts and New Challenges, Oxford: Oxford
University Press, 2002.
212 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

handlichen Gütekriterium der „Nachhaltigkeit“ in Zusammenhang gebracht wird,


heute eine wachsende Rolle. Es sind jedoch zwei Verlegenheiten, in die man gerät,
wenn man auf diese Kritik konstruktiv reagieren will.
Zum einen steht wohl fest, dass repräsentative Organe (seien es solche der
funktionalen oder territorialen Repräsentation, also Verbände oder Parteien)
von gegenwärtigen Interessenten bzw. Bürgern gewählt werden müssen; von wem
sonst ? Insofern kann die Zukunftsoffenheit und zeitliche „Horizonterweiterungs-
bereitschaft“ politischer Eliten nicht (viel) größer sein als die ihrer Wähler- und
Mitgliederbasis.11 Diese Begrenztheit kann man durch zwei institutionelle Me-
chanismen überwinden: (a) durch die Etablierung weiterer unabhängiger und
nicht-majoritärer Verfassungsorgane, die der Parteienkonkurrenz (weitgehend)
entho­ben wären und – nach dem Vorbild der Bundesverfassungsgerichts oder der
Bundesbank bzw. der EZB – gleichsam treuhänderisch auf die weisungsungebun-
dene Vorsorge für zeitlich relativ weit entfernte Problemlagen spezialisiert sein
würden. Einer solchen Orientierung kommen u. U. Merkmale wie sehr lange oder
gar lebenslängliche Amtsperioden (BVerfG, Supreme Court) zugute12 oder auch
eine enge (faktische oder statuarische) Anbindung an das Wissenschaftssystem,
wie bei wissenschaftlichen Beiräten oder Kommissionen üblich. Von dem Verfas-
sungsökonomen Gerd Grözinger gibt es den Vorschlag, eine dritte Kammer als
multidisziplinär zusammengesetzte Wissenschaftskammer mit Initiativrecht ge-
genüber den beiden anderen Kammern zu schaffen.13 Das Problem besteht bei
diesen Vorschlägen zur Entpolitisierung von Institutionen darin, dass sie nicht
automatisch zu einem Hort weit- und umsichtiger Beurteilung komplexer Pro-
blemlagen dadurch werden, dass sie dem Parteienkonflikt enthoben sind. Im Ge-
genteil, könnte man sagen, und zwar aus zwei Gründen. Zunächst aus dem „We-
ber’schen“ Grund, insofern bei dessen Verantwortungsbegriff immer das Risiko
des Amts- und Machtverlustes mitgedacht ist, das der Verantwortliche bewusst
eingeht, insofern er „für“ die Politik lebt; den Ernstfall von Amtsverlust und Nie-
derlage haben Akteure, die auf lange, gar Lebenszeit berufen sind, gerade nicht zu
gewärtigen. Der andere Anlass für Skepsis besteht darin, dass ein Akteur, der über
dem Kampf der Parteien positioniert ist, deshalb keineswegs die Garantie dafür
bietet, dass er deswegen schon von sachfremden Parteinahmen, fixierten Welt-

11 Diese Horizontbeschränkungen wirken nicht nur in zeitlicher, sondern auch in räumlicher


Hinsicht; nicht nur die Zukunft, sondern auch die (geographisch und kulturell) „entfernten“
Weltgegenden werden diskontiert.
12 D. S. Lutz, „Ist die Demokratie am Ende?“, in: Willy-Brandt-Kreis (Hg.) Zur Lage der Nation,
Rowohlt: Berlin, 2001.
13 G. Grözinger, „Sachverstand und Politikvernunft. Zur möglichen Rolle einer Gelehrtenrepu­
blik in der Bürgerdemokratie“, Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 9 (1996),
273 – ​301.
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 213

bildern und unbedachten Begünstigungsneigungen frei ist; dies ließe sich weder
für das Spitzenpersonal von Zentralbanken noch für führende Vertreter wissen-
schaftlicher Disziplinen umstandslos postulieren.
Ein ähnlich motivierter, gegenwärtig re-aktivierter Vorschlag, zu­künftigen Be-
langen eine verstärkte Präsenz in Entscheidungsprozesses zu verschaffen, läuft auf
Änderungen des Wahlgesetzes im Sinne eines Familienwahlrechts hinaus, nach
dem das Wahlrecht der weniger als 18 Jahre alten Teile des Volkes (von dessen Ge­
samtheit, nicht nur von der Teilmenge der erwachsenen Bürger, nach Art. 20, 2 GG
die Staatsgewalt „ausgehen“ soll !) von ihren Eltern vikarisch wahrgenommen
wird. Es ist jedoch auch hier der Einwand nicht leicht auszuräumen, dass die auf
diese Weise mit politischen Ressourcen bereicherten Eltern durchaus nicht eo ipso
das zukünftige Wohl ihrer Kinder zum Maßstab ihrer Wahlentscheidung machen
werden, sondern ihr gegenwärtiges eigenes. Außerdem ist keineswegs ausgemacht,
dass die Angehörigen der älteren Generation, die als solche nur eine gering be-
messene eigene Zukunft vor sich haben, deswegen weniger zukunftsorientiert
wählen; nur für den Fall, dass sie das täten, wäre es gerechtfertigt, ihre relatives
Stimmgewicht (im Verhältnis zu den beiden jüngeren Generationen) zu mindern.
Zum anderen ist es eine Eigenschaft zukünftiger Bedarfslagen und Nutzen-
schätzungen, dass wir über sie „jetzt“ noch wenig wissen, zumal sich die Zukunft,
der gegenüber Verantwortung zu praktizieren ist, in mehrere „Zukünfte“ schich-
tet. Will sagen: Bezieht sich unsere Verantwortung für die Zukunft „nur“ auf die
Lebensverhältnisse unserer Enkel oder auch auf die von deren Urenkeln ? Und
wie können wir sicher sein, dass unsere Enkel im Sinne einer fortdauernden „se-
riellen Reziprozität“14 unserem Vorbild ihrerseits nacheifern werden ? Insofern ist
es außerordentlich schwierig, operativ gehaltvolle Kalküle darüber aufzustellen,
auf welche gegenwärtigen und im weitesten Sinne „konsumtiven“ Handlungen wir
jetzt verzichten müssen, um dadurch Investitionen zu unternehmen, die sich dann
(aber wann ?) zum Nutzen zukünftiger Generationen auszahlen werden.
Adam Furgeson und andere Autoren der Schottischen Aufklärung gingen von
einer optimistischen Annahme aus: Die marktvermittelte Erwerbstätigkeit („com­
merce“) hat eine erzieherische und zivilisierende Wirkung dadurch, dass die Teil-
nehmer zur Übernahme von „Eigenverantwortung“ disponiert werden. Das an-
onyme Marktgeschehen lässt den Beteiligten keine andere Wahl, als Ergebnisse,
v. a. Misserfolge sich selbst zuzuschreiben, weil es sonst niemanden gibt, den sie
verantwortlich machen könnten. Das hat im gesellschaftlichen Verkehr die be-
friedende Wirkung, dass negative Ergebnisse/Verluste jedenfalls keinem persona-

14 Boulding, Kenneth E., A Preface to Grants Economics, New York: Praeger Publishers, 1981.
214 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

len Akteur außer dem Urheber selbst zugeschrieben werden können15: entweder
hat man etwas falsch gemacht oder man hat ein ganz und gar subjektloses „Pech“
gehabt, für das man keinen Dritten zur Verantwortung ziehen kann. Akteur und
Prüfinstanz sind im bürgerlichen Denken – von Smith bis Weber – identisch: im
Falle des Misserfolgs kann der Akteur keinen anderen Akteur zur Rechenschaft
ziehen als sich selbst; er ist sich selbst verantwortlich. Durch diesen Effekt wer-
den die „Leidenschaften“ gezügelt und die Haltung einer intelligenten, rationalen,
lernbereiten, kalkulierenden Interessenverfolgung herausgefordert und eingeübt.
Ebenso wird von „allen anderen“ der Misserfolg denen zugerechnet, die von ihm
betroffen sind; niemand muss für fremden Misserfolg aufkommen, niemand ist
„seines Bruders Hüter“ – eben der Grundsatz einer mitleidlos-„unbrüderlichen“
Wirtschaftsethik16. Aus der Binnenperspektive und ex ante bin also „ich“ meines
Glückes Schmied, allerdings auch aus der Außenperspektive und ex post der al-
leinverantwortliche Urheber meines Unglücks. Diese Logik der Übernahme/Zu-
weisung von Verantwortung funktioniert allerdings nur, wenn die kommerzielle
Interaktion in doppelter Hinsicht „eingebettet“ ist17: einerseits in eine rechtliche
Rahmenordnung, die Eigentumsrechte und Verträge garantiert; andererseits in
eine eingelebte Wirtschaftsethik des „ehrbaren Kaufmannes“, welche die Markt-
teilnehmer zu „ehrbarem“18 (d. h. prospektiv promise keeping und retrospektiv
contract honoring), vertrauensvollem, kooperativen, kompromiss- und verstän-
digungsorientiertem Marktverhalten disponiert (die sich auch bei „unvollständi-
gen Verträgen“ nicht auf „opportunism with guile“19 verlegen,). Jedenfalls und als
Minimum: Alle Marktteilnehmer müssen damit rechnen können, dass ihre Ge-
schäftspartner auf Gewalt, Täuschung, und Hinterlist entweder von sich aus ver-
zichten werden oder von dritter Seite an solchen Praktiken zuverlässig gehindert

15 Vgl. A. O. Hirschman, The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism be­
fore its Triumph, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1977 mit dem Konzept des „sanf-
ten Handels“ („doux commerce“).
16 Vgl. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, 5. Auf-
lage, Tübingen: Mohr, Siebeck, S. 378.
17 Das ist die „Durkheimsche“ (Division of Labor, 155) Kritik und Ergänzung der individualis-
tischen Markttheorie: „This [individualist] view fails to account for the fact that people do
not trade and barter at random but follow a pattern that is normative. For men to make a
contract and live up to it, they must have a prior commitment to the meaning of a contract in
its own right. Such prior collective commitment, that is, such a non-contractual element of
contracts, constitutes the framework of normative control. No trade or barter can take place
without social regulation and some system of positive and negative sanctions.“ Lewis A. Co-
ser, Masters of Sociological Thought: Ideas in Historical and Social Context. Fort Worth:
Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1977: 135.
18 Vgl. A. Smith, The Theory of moral sentiments [1759], part III, Ch. 1.
19 O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Con­
tracts, New York/London: Free Press, 1985.
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 215

werden. Verantwortungsallokation an den Akteur funktioniert nur, wenn diese


beiden Rahmenbedingungen der Einbettung von Markttransaktionen erfüllt sind.
Niemand hat das Recht, sich zu beklagen. Dieser ideale Gleichgewichtszustand
wird allerdings nur dann eintreten, wenn zwei weitere Bedingungen ebenfalls er-
füllt sind. Es darf keine Macht-Ungleichgewichte und Abhängigkeiten im Ver-
hältnis zwischen den Marktakteuren geben, und ebenso wenig unkompensierte
(negative) Externalitäten. „Zivilgesellschaft“ bzw. zivilgesellschaftliche Solidarität
kann definiert werden als Umfang und Reichweite der Bereitschaft von Nicht-
Eliten („Bürgern“), Verantwortung zu übernehmen und bestimmte Arten von
Misserfolgsfolgen, für welche die betroffenen Akteure kausal selbst nicht verant-
wortlich sind, auf der Grundlage einer sozialen Selbstverpflichtung zu kompen-
sieren – und zwar über das Maß hinaus, in dem Verantwortung (der Eltern für
eigene Kinder, der Amtinhaber für die Amtspflichten, der Unternehmer für den
Erfolg der Firma usw., auch der gesetzlichen Nothilfe) bereits qua Rolle legal zu-
geteilt ist.
„Zivilgesellschaftlichkeit“ ist also gekennzeichnet durch (a) die Bereitschaft
und Kompetenz von Nicht-Eliten, Verantwortung zu übernehmen (Selbstzuschrei­
bung), ohne dass ihnen diese von dritter Seite zugewiesen worden wäre (Fremd-
zuschreibung). Die Faustregel ist: Der bourgeois verantwortet weniger als das, was
er verursacht (ignoriert also z. B. negative Externalitäten seines Handelns), der
citoyen der vielberufenen „Zivilgesellschaft“ mehr als das, was er verursacht – und
erzeugt dadurch absichtvoll positive Externalitäten. Warum sollte er das tun ? Der
Fall der freiwilligen Selbstzuweisung von Verantwortung ist motivational über-
determiniert: Es geht für die Träger dieser Art von Verantwortung nicht nur um
den Ergebnisnutzen des Bewirkens erwünschter Wirkungen zugunsten Dritter,
sondern u. U. zusätzlich und gleichermaßen auch um den Prozessnutzen der Ko-
operation selbst20. Diese Verantwortungsübernahme ist zweitens gekennzeichnet
durch effektive Zuweisung einer Art von Verantwortung zweiten Grades an Eliten.
Diese werden dafür verantwortlich gemacht, dass sie zwei Dinge unterlassen: ei-
nerseits die Normierung von Verantwortlichkeit, welche die Folge hätte, dass das
freiwillige Bewirken jener positiven Externalitäten durch autonom prak­tizierte
Verantwortung nun zur Rechtspflicht gemacht wird; andererseits die Verstaatli­
chung der Verantwortung, also ihre Transformation in eine „öffentliche“ Verant-
wortung, in deren Folge verantwortungsbereiten Akteuren ihr Betätigungsfeld
entzogen würde. „Zivilgesellschaft“ kann am besten als die Lösung eines Opti-
mierungsproblems konstruiert werden: auf der einen Seite ist zu vermeiden (und
gegen Markt und Erwerbsleben zu verteidigen) die besitzindividualistische Ver-

20 A. O. Hirschman, Shifting involvements: Private interest and public action, Princeton, NJ:
Princeton University Press, 1982 mit dem Begriff des „pleasure of belonging“.
216 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

antwortungsverweigerung; auf der anderen Seite (und gegen staatlichen Paterna-


lismus) die Unterforderung der Verantwortungsbereitschaft, die sich aus einem
Übermaß an „öffentlicher Verantwortung“ und damit einer etatistischen politi-
schen „Enteignung“ der Bürger von ihren Verantwortungskapazitäten ergibt.
„Selbsthilfe“ und „bürgerschaftliches Engagement“ sind entweder autonom
gewählt oder durch „Entstaatlichung“ von Zuständigkeiten veranlasst und auf-
genötigt. Umgekehrt kann die „übertriebene“ Privatisierung öffentlicher Funktio-
nen korrigiert werden durch Forderungen nach Re-Regulierung und redistributi-
ven Politiken. In beiden Fällen ist die Neu-Justierung von staatlich-öffentlichen vs.
zivilgesellschaftlichen Verantwortungsfeldern getragen von assoziativen Aktivitä-
ten, durch die Bürger in freiwilliger Kooperation sich sei es abwehrend und sub-
stituierend, sei es fordernd auf staatliches Handeln beziehen. Unter der Qualität
„Zivilgesellschaft“ wäre insofern die Kompetenz einer Gesellschaft zu verstehen,
Selbstkorrekturen der einen oder der anderen Art durch freiwillige Kooperation
und assoziatives Handeln zu bewerkstelligen. Die spiegelbildlichen Deformatio-
nen, die auf diese Weise durch Assoziationsbildung korrigiert werden, sind ei-
nerseits pathologische Formen der Privatisierung und der zeitlichen wie sozialen
Verantwortungsverweigerung (= komplette Fusion von Akteur und Prüfinstanz),
wie sie am Sozialtypus des libertären Individualisten auf der Jagd nach „share­
holder value“ zu beobachten ist; andererseits das nicht weniger pathologische,
nämlich autoritäre Protektionsverlangen derjenigen, die zur Übernahme eigener
Verantwortung ebenso außerstande sind, weil sie sich auf umfassende Daseinsvor-
sorge durch Staat und korporative Verbände verlassen. Die „Zivilität“ einer Ge-
sellschaft, ihre zivilgesellschaftliche Qualität, besteht in der Kompetenz sozialer
Akteure, von beiden dieser Extreme gleichermaßen den Abstand zu wahren, ohne
dabei jedoch den Sphären des Marktes und seiner erwerbswirtschaftlichen Ratio-
nalität oder der rechtlich-bürokratischen Rationalität staatlichen Handelns ihre
jeweils partiale Legitimität abzusprechen.
Die Meinungsforschung in den neuen Bundesländern ergibt regelmäßig, dass
es bei dem in der DDR groß gewordenen Bevölkerungsteil eine robuste Zustän-
digkeitsunterstellung zugunsten staatlicher Organisationen der Daseinsvorsorge
gibt. Diese etatistische Orientierung mit ihren Resten eines egalitären, aber auch
paternalistisch-autoritären Welt- und Gesellschaftsbildes ist aber heute gewiss
nicht das Hauptproblem. Gerade umgekehrt besteht das Hauptproblem, wie ich
meine, darin, dass Akteure, die bisher den Schutz staatlicher Zuständigkeit, Ge-
währleistung und Verantwortung in Anspruch nehmen konnten, nun aus dem
Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich staatlicher Leistungsprogramme (z. B.
betreffend ihre Einkommenssicherheit) herausgeworfen und auf ihre „Eigenver-
antwortung“ verwiesen werden. Das ist der Sinn der „aktivierenden“ Arbeits-
marktpolitik („Hartz IV“), welche die Adressaten des Programms nötigt, die Fol-
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 217

gen ihres Arbeitsmarkt-Misserfolges zu einem größeren Teil, als es bisher der Fall
war, selbst zu tragen und sie wegen der erwarteten verhaltensändernden Auswir-
kungen der entsprechenden Entbehrungen motivieren möchte, verstärkte eigene
Anstrengungen zur Wiedererlangung bzw. auch zur Erhaltung einer Erwerbstätig-
keit zu unternehmen. Diese Anstrengungen sollen dann durch staatliche Agentu-
ren durch Beratung, Qualifikation und Vermittlung gefördert werden.
Hier interessiert wie in allen ähnlichen Fällen der Neu-Justierung die gerech-
tigkeitstheoretische Frage, ob und wie man die Zuweisung von Verantwortlichkeit
mit der kausalen Verantwortung derjenigen, die verantwortlich gemacht werden,
in einen fairen Einklang bringen kann. Drei Fälle sind zu unterscheiden. (1) Ak-
teure werden für negative Resultate, für die sie verantwortlich sind, nicht auch ver-
antwortlich gemacht; sie kommen kostenlos davon. Das ist der Fall einer unange-
messenen Generosität, in dem durchaus kausal attribuierbare negative Resultate
der Allgemeinheit aufgebürdet werden; die einen versäumen, die Pflichten ihrer
Verantwortlichkeit (vgl. das Konzept der „corporate social responsibility“) zu er-
füllen, und die anderen müssen dafür zahlen. (2) Akteure müssen für genau das
einstehen, wofür sie faktisch/kausal verantwortlich sind – nicht mehr und nicht
weniger. Bei dieser Äquivalenzregel ergeben sich jedoch schwer zu entscheiden-
de empirische und kontrafaktische Fragen. Wenn es gelänge, diese zu beantwor-
ten, könnte man von einem (annähernden) Gleichgewicht sprechen zwischen den
Pflichten, für deren Erfüllung Akteure verantwortlich sind, und den retrospekti-
ven und prospektiven Kausalitäten, die ihrem Handeln zuzurechnen sind. (Will
sagen: sie haben durch vergangenes Handeln/Unterlassen den Misserfolg herbei­
geführt und/oder sie können jedenfalls durch gegenwärtiges Handeln/Unterlas-
sen den Misserfolg in der Zukunft abwenden.) (3) Akteure werden für Gegeben-
heiten mit Verantwortung belastet, für die sie eindeutig nicht rückblickend kausal
verantwortlich sind (z. B. wegen einer ungünstigen genetischen, sozialisatorischen
oder qualifikationsbezogenen Grundausstattung und/oder wegen vorgefundener
Bedingungen, denen sie auch durch getreuliche Wahrnehmung der ihnen zuge-
wiesenen Verantwortung nicht abhelfen können (z. B. wegen einer ungünstigen
Nachfragesituation am Arbeitsmarkt). Unter normativen/Gerechtigkeitsgesichts-
punkten erscheint die Präferenzordnung, in die diese drei Fälle zu bringen sind,
eindeutig: (2) > (1) > (3).
Die Fähigkeit zur laufenden korrigierenden Neu-Justierung von Verantwor-
tung ist eine voraussetzungsreiche Kompetenz. Sie ist an die kognitive Voraus-
setzung gebunden, dass z. B. private Konsumenten wissen müssen, welche Er-
nährungsweise sie wählen oder unterlassen müssen, um im Interesse der eigenen
zukünftigen Gesundheit – sozusagen in praktischer Solidarität mit ihrem zu-
künftigen Ich – folgenbewusst und klug zu handeln. Er hat auch ökonomische
Voraussetzungen: Akteure müssen sich aufgrund ausreichender Ressourcenaus-
218 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

stattung leisten können, folgenbewusst zu handeln, also z. B. Zugang zu solchen


Nahrungsmitteln haben, deren Genuss zuträglich ist für ihre längerfristige Ge-
sundheitssicherung. Gesellschaften müssen bereits „reich genug“ sein, um verant-
wortlich handeln zu können, also z. B. auf die Option der Beschäftigung von Kin-
derarbeit oder umweltschädigende Wirtschaftsmethoden zu verzichten. Und er
hat moralische Voraussetzungen, die als allseitige (oder doch weit verbreitete) Be-
reitschaft zu einseitigen Vorleistungen im Dienste erwünschter Gemeinwohl-Bei-
träge beschrieben werden können. Diese moralische Voraussetzung von Zivilität
wird wiederum durch das Vertrauen in die Mitwirkungsbereitschaft und kogni-
tive Kompetenz einer relevanten Zahl anderer Akteure wahrscheinlich gemacht
wird. Verantwortliches, d. h. an der Selektion von sachlichen, zeitlichen und so-
zialen Fernfolgen orientiertes Handeln steht und fällt mit der Erfüllung aller drei
Voraussetzungen – der kognitiven, ökonomischen und moralischen.
Eine offene Frage ist jedoch, welche historischen, politisch-institutionellen
und kulturellen Voraussetzungen zu einer Anreicherung von Gesellschaften mit
den genannten zivilen Kompetenzen führen. Die Antwort auf diese Frage ist eher
mit negativen Vermutungen einzukreisen. Wirtschaftliche Ängste und die Erfah-
rung von Unsicherheit sind wohl eher negative Einflussgrößen.
Der oben beschriebene Zusammenhang der Privatisierung von Risiken durch
Verantwortungsübertragung auf Nicht-Eliten ist ein Vorgang, der heute in arbeits-
markt- und sozialpolitischen Zusammenhängen vielfach anzutreffen ist, aber das
Kriterium der „Verantwortungsfähigkeit“ oft ungeprüft als erfüllt unterstellt. Man
bürdet Akteuren eine Verantwortung auf, von denen fraglich bleibt, ob sie in der
Lage sind, sie angesichts ihrer Ausstattung mit kognitiven, ökonomischen und
moralischen Ressourcen auch tatsächlich zu tragen. Falls und wo immer das nicht
der Fall ist, handelt es sich um den problematischen Fall einer Verantwortungs-
zuweisung trotz mangelnder Verantwortungsfähigkeit.
Ein umgekehrter problematischer Fall kann bei der Übertragung von Verant-
wortung vom Typ (b) auftreten: hier werden Akteure (z. B. staatliche Behörden,
Unternehmen, Eltern) mit der Verantwortung für andere Akteure (z. B. Sozial­
leistungsklienten) belastet, die u. U. sehr wohl in der Lage wären, diese selbst zu
tragen. In den Fällen (b) und (c) haben wir es also mit reziproken Fällen der Fehl-
allokation von Verantwortung zu tun. Von einer solchen Fehlallokation kann man
auch im Fall (d) sprechen – jedenfalls dann, wenn die Akquisition von Verant-
wortung und Zuständigkeit durch juristische Personen erfolgt und deren Aus-
übung zur Folge oder zur Absicht hat, paternalistische Kontrolle über diejeni-
gen auszuüben, für die – ohne deren Einwilligung und Mandat – Verantwortung
übernommen wird. Aus diesem Gesichtspunkt ergibt sich die Frage nach der Le-
gitimität des Bestandes und Wirkens zahlreicher sog. NGOs, Stiftungen und halb-
öffentlicher Einrichtungen. Das Ergebnis dieser Überlegungen ist, dass eigentlich
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 219

nur in dem Fall, dass die Übernahme neuer Verantwortung nach (a) erfolgt, ein-
deutig von einem zivilgesellschaftlichen Sachverhalt gesprochen werden kann.
In der Politik der Verantwortungszuteilung treffen wir eine Reihe von Mustern
der Abwehr an. Eines davon ist die Dekonstruktion des Begriffs der Kausalität.
Sie tritt dort auf, wo der Versuch, nach dem sog. „Verursacherprinzip“ Verant-
wortung zuzuweisen, mit einem Argument zurückgewiesen wird, das sich auf die
„Verursachung der Verursachung“ bezieht: Mein Faulenzerdasein, sagt dann z. B.
der Langzeitarbeitslose, dem die Verantwortung für seine Wiedereingliederung
ins Beschäftigungssystem angesonnen wird, ist nicht meinem freien Willen, son-
dern dem Umstand zuzuschreiben, dass ich unter ungünstigen Bildungs-, Soziali-
sations- und Begabungs- und Gesundheitsbedingungen, die Motive verloren oder
niemals angeeignet habe, meiner Verantwortung gerecht zu werden: Was kann
ich dafür ? Ähnliche Taktiken der „Kausalitätsverlängerung nach hinten“ sind aus
Prozessen gegen Kriegsverbrecher oder Staatskriminelle bekannt, die sich auf ei-
nen Befehlsnotstand berufen.21 Wirtschaftsunternehmen, die ihre Beschäftigten
freisetzen, berufen sich gern darauf, dass dies nicht aus ihrem freien Willen ge-
schehe, sondern durch Nötigung seitens der Teilnehmer an Kapitalmärkten zur
unabweisbaren Notwendigkeit geworden sei. Diese Beispiele zeigen, dass zwar die
kausale Zurechnung von Handlungsfolgen zu ihren Urhebern für die moralische
Zuteilung von Verantwortung unerlässlich ist, dass es sich aber, soll diese Zutei-
lung sinnvoll sein, immer nur um kurze Kausalketten handeln darf, an deren Ur-
sprungspunkt eine Autonomiefiktion steht.
Eine zweite Argumentationsfigur, durch deren Gebrauch es gelingen kann,
Verantwortungszumutungen abzuweisen, ist der Verweis auf kollektive Verursa-
chung: das Volumen der Emissionen ist zwar messbar, aber den verursachenden
Immisseuren nicht zurechenbar; selbst wenn die technischen Schwierigkeiten der
Zurechnung zu beheben wären, bleibt das Synergie-Argument: „meine“ Immis-
sionen wären völlig unschädlich geblieben, wären nicht verstärkend (und den
Schaden in Wahrheit erst verursachende !) gleichzeitige Immissionen „aller ande-
ren“ hinzugekommen.
Wer soziale oder rechtliche Normen verletzt, kann zur Verantwortung gezogen
und zu Kompensationsleistungen für die Folgen der Normverletzung veranlasst
werden. Bei solchen Normverletzungen sind zwei Fälle zu unterscheiden:

a) der Akteur tut etwas, das nicht erlaubt ist;


b) er versäumt etwas zu tun, das geboten ist.

21 Während der Demonstrationen gegen den Axel-Springer-Verlag im April 1968 mokierte sich
Niklas Luhmann über studentische Aktivisten mit der Frage, weshalb sie denn Springer zum
Gegner wählten – und nicht Johann Gutenberg als Erfinder der Druckkunst ?
220 „Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“

Im Fall (a) hinterlässt die falsche Handlung in der Regel (i) Spuren, die dann
(ii) verfolgt werden und zum Urheber der Handlung führen können. Beides ist bei
der Normverletzung vom Typus des Versäumnisses oder der Unterlassung nicht
mit gleicher Eindeutigkeit der Fall. Diese Zurechenbarkeit kann allerdings durch
den Gebrauch spezieller Zeichensysteme erleichtert werden. So ist es z. B. gebo-
ten, Kraftfahrzeuge vor dem Gebrauch auf öffentlichen Straßen bei zuständigen
Behörden registrieren zu lassen. Die Tatsache, daß ein Akteur diese Norm erfüllt,
d. h. ihre Erfüllung nicht vernachlässigt hat, wäre nur mit großem Aufwand fest-
zustellen, wenn es nicht solche speziellen Zeichen gäbe, im genannten Beispiels-
fall also amtliche Kennzeichen, die das norm-konforme Verhalten zertifizieren.
Sobald es solche Zeichen (Gütesiegel, Finanzamtakten, Betriebsgenehmigungen,
Personalausweise, Gewerbescheine usw.) gibt, können Versäumnisse relativ leicht
aufgespürt werden.
Weniger leicht sind andere Kategorien von Versäumnissen und Vernachlässi-
gung festzustellen. Dabei geht es zum einen um die versäumte Erfüllung von bür-
gerlichen Pflichten, die eher moralisch als gesetzlich normiert sind. Das Versäum-
nis einer Personengruppe, nach einem Picknick im städtischen Park den dabei
entstandenen Müll angemessen zu entsorgen, hinterlässt zwar deutlich sichtbare
Spuren, aber diese sind Urhebern typischerweise nicht zuzurechnen. Der wichti-
gere Fall versäumten Handelns liegt dann vor, wenn Gesetzgeber und Verwaltung
es unterlassen haben, für bestimmte Problemlagen Vorsorge zu treffen. Zwar kann
die Politik Unterlassungen der Bürger und auch von Angehörigen der Verwaltung
registrieren und sanktionieren. Aber es gibt keine Instanz, die Unterlassungen der
Politik selbst sanktionieren und politische Eliten für die Schadensfolgen ihrer Un-
terlassungen zur Verantwortung ziehen könnte.22 Zwar kann eine Regierung, die
es versäumt hat, dringend benötigte Vorkehrungen gegen absehbare Naturkata-
strophen zu treffen (z. B. einen robusten Staudamm gegen Überschwemmungen
zu errichten oder ein logistisches System zur Rettung der Opfer von Überschwem-
mungen zu unterhalten), bei der nächsten Wahl aus dem Amt entfernt werden; sie
kann sogar im Wege der Staatshaftung zur Leistung von Schadenersatz verurteilt
werden. Aber diese Sanktionen mildern allenfalls die Folgen schuldhaften oder
doch vorhaltbarer Unterlassungen und der daraus entstandenen Schäden. Vor al-
lem ist, wenn auch solche Unterlassungen eindeutig identifiziert werden können,
völlig unklar, wem sie zugerechnet werden können. Warum der gegenwärtig am-

22 Diese Schwierigkeit, Regierungen und leitende politische Eliten zur Verantwortung zu zie-
hen, gilt nicht nur für deren vorhaltbare Unterlassung, sondern z. T. auch für ihre Hand-
lungen und „positiven“ Entscheidungen. Je „verflochtener“ politische Entscheidungssysteme
operieren, desto weniger gelingt es dem Bürger – oder auch dem analysierenden politischen
Beobachter – zwischen Entscheidungsergebnissen und ihren Urhebern eine eindeutige Kau-
salbeziehung zu postulieren.
„Verantwortlich sein“ und „verantwortlich gemacht werden“ 221

tierenden Regierung und nicht ihrer Vorgängerin vor 30 Jahren ? Ähnlich ist es oft
unstrittig, dass Hunger- und Klimakatastrophen in Ländern der sog. Dritten Welt
durch adäquate Vorsorge hätten vermieden werden können und daher die unter-
lassene Vermeidung vorwerfbar ist. Aber es ist nicht klar, wem unter den vielen in
Betracht kommenden Staaten und supranationalen Organisationen ein Versäum-
nis angelastet werden und insofern Verantwortung zugeschrieben werden kann.
Handlungen („acts of commission“) haben Urheber, aber Versäumnisse („acts of
ommission“) der genannten Art sind für alle praktischen Zwecke Waisenkinder.
Es scheint eine gewagte, aber vielleicht nicht ganz abwegige Spekulation, dass
in der Welt des 21. Jahrhunderts die übelsten Missstände solche sind, die nicht auf
das Begehen verbotener, sondern auf die Unterlassung gebotener Handlungen zu-
rückzuführen sind. Indifferenz23, Vernachlässigung (negligence) und Sorglosigkeit
sind – vielleicht bestärkt durch die zynischen Erwartung, dass es mangels eindeu-
tiger Zuständigkeiten ohnehin niemanden gibt, der zur Verantwortung gezogen
werden könnte – Ingredienzien einer postmodernen „Politik“ des Geschehenlas-
sens und Beschweigens. Dabei besteht vielleicht das wichtigste Versäumnis – oder
eine Versäumnis „zweiter Ordnung“ – darin, Kooperationsverhältnisse und „welt-
innenpolitische“ Handlungskapazitäten globaler Reichweite zu konstituieren und
sie mit den Ressourcen auszustatten, die dafür sorgen könnten, dass die Frage
nach der Verantwortung für Versäumnisse zumindest eine Adresse hat.

23 Z. Bauman, Modernity and the holocaust, Cambridge: Polity, 1991, S. 74.


Shared Social Responsibility.
Reflections on the need for
10
and supply of “responsible” patterns
of social action (2010)

“Responsibility” is a three-dimensional concept; accordingly, whenever we use it,


three implicit questions are being raised and need to be answered. First, who is re-
sponsible ? Second, what is the range or scope of the responsibility in question: for
what does someone’s responsibility apply, and where are legitimate limits of act-
ing as “one’s brother’s keeper” ? Third, to whom is the agent in question responsible
(meaning: by whom can she be held accountable) – be it in the present retrospect of
what the agent has done so far, or be it in the future retrospect of what she will have
done at a later point ?1 In the formal sense suggested by these three questions, all re­
sponsibility is “social” in that it refers to a social interaction in which an agent (A),
the actions (X) carried out by the agent that affect a category of people and con-
cerns, and a monitoring observer (M) – be it only an agent’s self-monitoring con-
science – are implied, which determines whether or not A has complied with the
duties of her responsibility. Depending on the answer, sanctions may range from
public praising to public shaming to personal feelings of guilt. Sanctions also in-
clude formal criminal punishment and the imposition of legal liabilities on those
who are found (in court) to have violated their responsibility. Furthermore, re-
sponsibilities are subject to an ongoing process in which they are assigned, con-
tested, and redefined through formal legislation as well as changing social norms.
The notion of “shared social responsibility” plays an increasing role in public
policy discourses of many (though not all; cf. Konstantinides and Scholz 2010) Eu-
ropean states and, in particular, the Council of Europe. The latter is in the process
of adopting it as a programmatic formula that is supposed to capture the aspira-
tions of a specifically “European” notion of social order. However, the concept and
its users sometimes appear to mix up two ideas that we may want to keep separate

1 For a lucid conceptual analysis of these various aspects of “responsibility”, see Günther 2006.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 223
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_10
224 Shared Social Responsibility

for the sake of analytical clarity. On the one hand, “shared responsibility” refers
to well-known problems of collective action and the production of public goods
for which “all of us” (i. e., all of their beneficiaries) are responsible to contribute by
sharing the costs, efforts, and burdens involved. The other understanding associ-
ated with “shared social responsibility” invokes a norm of redistributive solidarity
which requires the relatively well-to-do to share their resources with others.
The concept of responsibility also occupies an important place in both socio­
logical theory and the philosophy of social justice. As to sociology, responsibility
denotes the reflexive awareness of actors of the demands moral, social, and le-
gal norms make upon their behavior in the light of the consequences of one’s ac-
tions. Max Weber’s famous notion of Verantwortungsethik (vs. Gesinnungsethik)
can be criticized for being almost empty concerning those norms, with the only
remaining ethical imperative being that agents must consider and reflect on the
consequences of their (in)action. More substantial norms that define correspond-
ing responsibilities of compliance can be subdivided into legal, moral, and social
norms (Elster 2007). They differ according to their respective enforcement mech-
anism. If we fail to perform duties as defined by legal norms, state actors will step
in and coerce compliance. If we fail to comply with moral norms, the inner voice
of conscience will step in and generate feelings of guilt as a sanction. Finally, if we
fail duties as defined by social norms, we will be shamed, treated with contempt, os­
tracized, etc., by others in whose eyes we have lost our worthiness of recognition
for what we have done or failed to do. What makes social norms special in com-
parison to the two other types of norms is their lesser degree of counter-factual va­
lidity. In particular, legal norms are robust in the sense that, no matter how many
people violate them how many times, they continue to assert their validity (until,
that is, they may undergo a formal revision). Moral norms, as backed by consid-
erations such as “everyday Kantianism” and generalizability, will not lose their va-
lidity (but can arguably even gain in force) by the evidence of their being widely
violated and the indignation triggered by this evidence. In contrast, social norms
(such as the expectation that parents supervise their children’s homework, the ob-
servance of dress codes in funerals, standards of marital fidelity, neighbourly help,
etc.) seem to be much less immune to the impact of their empirical violation. For
as people are seen to be unwilling or unable to, observe specific social norms, the
latter can lose their validity and literally evaporate. What sustains the validity of
social norms is the (fallible) trust in their validity, i. e., their bindingness for others.
Yet violators can simply choose to move out of the reach of those who try to shame,
ostracize or express contempt in response to their violation of social norms, thus
rendering the specific sanctioning mechanism of this kind of norm inoperative (to
the extent, that is, it is not additionally supported by either moral or legal under-
pinnings).
Shared Social Responsibility 225

I interpret the discourse on responsibility2 that seems to be spreading both


within academia and among policy elites3 as a symptom and reflection of the per-
ceived need to strengthen and defend the social order against its decay brought
about by the prevailing theory and practice of socioeconomic libertarianism. The
concomitant symptoms of state weakness nourish a vision of social order that is es-
sentially based upon the voluntary and informally controlled compliance with so­
cial norms – in spite of their vulnerability to decay resulting from non-compliance.
If people’s – as well as all kinds of organized stakeholders’ – actual everyday
behaviour is to be informed by the voluntary compliance with the social norm
that the burdens of responsibility are to be shared, what is called for is obvious-
ly some method to assign shares to actors. As the review of policy literature states,
“consensus is unlikely, however, on how much responsibility each party should
bear in the future” (24).4 Absent such consensus, and the institutional method to
reach it, as soon as the sharing of responsibility is perceived to be somewhat cost-
ly to those who share, everybody just may wait for everybody else to do his share,
in which case cooperation and the solution of collective action problems are un-
likely to be set in motion in any durable fashion. The easiest way out is to allocate
responsibilities according to the logic of liabilities in civil law: every actor is re-
sponsible for compensating the damage he has demonstrably inflicted upon oth-
ers. Yet most damages are diffuse as to both their causal actors and those affected.
Another method for allocating shares of responsibility is the rule that “responsibil-
ities are proportionate to the possibilities [my emphasis] open to [people]”, which

2 As mentioned, the discourse on “responsibility” does not only play a role in debates on in-
vigorating forces of civil society and social order. It is also central to the liberal-egalitarian
theory of distributive justice (“luck egalitariamsm”). The latter claims that inequalities are
normatively unproblematic only to the extent that they demonstrably derive from and cor-
respond to what people are responsible for (i. e. their efforts, ambitions, decisions, choices),
not from conditions and circumstances that are beyond their control (cf. Dowding 2008).
An analogous standard of justice applies in criminal justice, where the defendant is due to be
sanctioned in strict proportion to a rights violation he is demonstrably responsible for.
3 Examples of the latter include appeals to “corporate” social responsibility as well as to the
charitable engagement of actors within “civil society”. Also, the widely commented upon
transition from concerns with government (i. e., activities originating with state institutions)
to those with governance (resulting from the multilateral cooperation of state institutions
and non-state stakeholders) belongs into the same context (Offe 2009). Individual citizens
are also addressed by policy makers – sometimes with good reasons – as being ultimately
responsible for policy outcomes, as in health, labor market, migrants’ integration, and en-
vironmental policies. Albena Azmanova (2010) has called this move “citizen responsibili-
zation”; she highlights its implications of sauve-qui-peut risk privatization and subsequent
victim-blaming. These transitions correspond to shifts from the rather exclusive reliance on
legal norms to the (additional) reliance on social norms.
4 Page references in the following are to Konstantinides and Scholz (2010).
226 Shared Social Responsibility

is theoretically neat yet calls for a procedure of possibility assessment. Nor does
the thorny problem of determining shares go away by routine appeals to a “com-
mon duty of everyone” (12), the “dialogue between all the relevant stakeholders”
(21), “a sense [or ‘culture’] of shared responsibility” (29), or an “operational vision
of shared responsibility” (35), etc.
It should be clear from these distinctions that things can go wrong in a num-
ber of ways. For instance, A is assigned a responsibility to do X yet is unwilling to
accept it, thereby violating, as the case may be, a legal, moral, or social norm of re-
sponsibility (think of a parent who is unwilling to care for his or her child). Yet the
rejection of responsibility out of unwillingness may be more easily excused if the
(assumed) beneficiary is not one’s child or some other concrete person, but “all of
us”. For in this case, every agent’s willingness to do “my” share is, except for quite
exceptional situations, contingent on the perceived willingness and ability of oth­
ers to reciprocally do their share. Also, A can (claim to) be unable to perform the
ascribed responsibilities, in which case it appears unfair to burden him with them.
Finally, the monitor M may misattribute some failure to comply with the demands
of responsibility, as in the case of victim blaming, scapegoating, rationalization of
personal failings, or an agent’s claiming of credit for good deeds that, in fact, oth-
ers have performed. Sometimes it is next to impossible to find out – and agree
upon – to whose (in)action (un)desired outcomes can be causally attributed, and
who is to be blamed or praised for (not) having lived up to his responsibilities; if
so, any judgement on the part of M is bound to be somewhat arbitrary. A further
problem with the monitoring agency M emerges if it lacks the unbiased neutrali-
ty that is needed for credible statements on whether or not A has actually, in line
with her responsibilities, performed X.5
The content of X, i. e. the social and substantive range of responsibilities, can
vary widely. At one extreme, individuals are assigned the responsibility to care for
themselves at any given point in time. A famous saying comes fairly close to this
extreme: “If you need a helping hand, look at the end of your right arm !”6 From
that zero point of individual, self-centred responsibility7 (at which all the three

5 An illustration of this problem is the virtually universal absence of independent evaluation


mechanisms in activities related to “corporate social responsibility” (CSR). Instead, we often
find a fusion between A and M in CSR, resulting in a self-laudatory exercise of agents who
pass favourable judgment upon their own activities.
6 It has originally been used by Abraham Lincoln, who disapprovingly addressed it to the slave
owners. Today, its analogue is commonly used when mainstream politicians address the long
term unemployed in order to “activate” them or blame them for showing insufficient respon-
sibility for the improvement of their condition.
7 This notion of responsibility as self-responsibility (cf. the role of “Selbstverantwortung” in
German labor market policy) indicates that the concept of responsibility does not necessar-
ily overlap with that of solidarity, to say nothing about altruism.
Shared Social Responsibility 227

categories I distinguished above – A, X, M – collapse into one), we can concep-


tually move in three directions.8 One is the growing temporal inclusiveness, as il-
lustrated by de la Fontaine’s tale of the grasshopper and the ant, with the former
being held responsible not just for the momentary, but for the far-sighted care for
itself. The grasshopper has failed its responsibility by failing to think of and pre-
pare for the coming winter, thus violating some (social) norm of prudent soli­
darity with one’s future self. Secondly, responsibility can be extended in the social
dimension (ranging from “my partner” to “all of mankind”), or the number and
categories of people who are intended to benefit from “my” responsible action.
Thirdly, we can also think of extending responsibility even further by demanding
that agents must be attentive to and knowledgeable about events, developments,
and causal links that frame the situation of their action. As Thunder (2009: 261)
puts it, this cognitive dimension of “social responsibility requires both a certain
habit of ‘seeing’ or noticing social needs, and the disposition to respond to them
intelligently”. For instance, acting responsibly as a parent presupposes that s/he
must seek out information and education about the nutritional needs of (young)
children; s/he must be aware of the risks that lead to child obesity, etc. Likewise,
military commanders are formally held responsible, according to the principle of
“command responsibility”, for knowing not just what they happen to become aware
of but also “what they could have known”, had they applied the appropriate scru-
tiny, about actions taken by their troops in combat. Hannah Arendt has even spo-
ken of citizens’ “duty to know”.
In all three of these dimensions – temporal, social, cognitive – which define
the extent of responsibility, we can easily imagine demands to become exaggerat-
ed and plainly unrealistic. Such is the case when someone were to demand that the
responsible citizen must be concerned with the long term effects of all of his ac-
tions upon all his fellow citizens (if not fellow human beings), and be so on the ba-
sis of the fullest available knowledge about the world in which he acts. While this
extreme is plainly worthless in normative terms, the opposite extreme of “presen-
tist” libertarian self-reliance is equally hard to defend. As a consequence, we can
safely draw two generalizations. First, the content of any realistic notion of “re-
sponsibility” is always somewhere “in between” those extremes. Second, because

8 Max Weber’s notion of an “ethics of responsibility” (Verantwortungsethik) would be worth


discussing here at some length. In Weber’s view, A is clearly restricted to the holders of elite
positions of political leadership, M cannot be specified (due to his “warring gods” view of
a world that is “ethically irrational”, as proponents of an “ethic of conviction” fail to realize)
and X, while, according to Weber, is certainly not the democratic sovereign by whom the
political leader might be held responsible, but rather someone who will look back (from the
mist of the future, as it were) and validate the ancestor’s action as having in fact been “re-
sponsible”.
228 Shared Social Responsibility

there is no reliable yardstick for measuring the “appropriate” range of some indi-
vidual’s responsibilities, this range will be, and unavoidably largely remain, con-
tested and shaped by the comparatively weak forces of social norms. Moreover,
policies of disciplining, educating, normalizing, activating and guiding people to
behave more “responsibly” often border on a paternalistic control of behavior and
the implied threat of victim blaming (following the logic of “I told you so …”). The
issue here is to develop standards of fair “responsibilization” and the adequate en-
dowment of non-state actors with the resources and conditions under which they
can actually engage in responsible practices (an issue to which I shall return at the
end of this essay).

The need for social responsibility

Apart from strategic attempts by governing elites to “outsource” responsibilities


that were previously assumed by public agencies to corporate actors, civil society,
and individual citizens, three other considerations may play an additional role in
explaining the new emphasis on governance and “responsibility sharing”. First, at
the level of international (i. e. essentially “stateless”) policy making, the negotiat-
ed sharing of responsibilities among sovereign states appears to be the only means
(beyond the limits of superpower unilateralism, that is) to achieve the production
of global and international public goods, such as security and climate-related pol-
icies. Here, shared responsibility means the negotiated sharing of commitments
and burdens among sovereign states. Second, it is well known that the provision
of public (as well as most private) services is subject to the logic of co-production.9
This often requires the co-presence of the two sides, as in the doctor-patient re-
lationship: The service provider cannot start “production” before the client/con-
sumer is present and provides his “local knowledge”. Also, the client himself has
typically a productive (if subordinate) role to perform in the service transaction,
as when the patient is actually taking the medication or the student is doing the
assigned homework. The client’s role also includes the performance of a (often
rapidly increasing) share of IKEA-style self-service. All of these transactions are
governed by social (e. g., professional) norms specifying which side is supposed to
share what kind of responsibility in the essentially joint effort of service provision.
A third – and in my view, the most important and least explored – challenge to
which responsibility sharing must be seen as a rational and promising response is
this: We live in a world where solutions to many policy problems can only be found

9 For an original normative argument for co-production as a form of non-market reciprocity,


see Cahn 2004.
Shared Social Responsibility 229

if political elites succeed in enlisting not just the general support of constituencies,
but a problem specific involvement, enlightened cooperation and supportive ac-
tion of specific categories of citizens and situations. For instance, while criminal
wrongdoing is entirely framed, defined, monitored and sanctioned by legal norms,
and the institutions that are charged with the task of enforcing them, “nutritional
wrongdoing” – i. e. the eating (and feeding others) of food that is known to be det-
rimental to the duration and quality of human life – is something that cannot ful-
ly be enforced and monitored through the regulatory agencies of the state. It must
be corrected and overcome by invoking individuals’ informed responsibility to ra-
tionally adjust their lifestyles. What public policy must rely on in this policy area
is the “soft” control mechanism of social norms which lead people to do the “right
thing” out of an informed sense of other-regardingness and future-regardingness.
Many of the policies to which this applies have to do with the human body and
its physical and social environment. Examples of policies where such appeal to so-
cial norms and responsibility are widely used include water conservation, preven-
tive health-related behavior (from H1N1 to HIV), nutrition, child protection, drug
and substance abuse, the control of violence, gender and intercultural relations,
environmentally friendly consumption styles, mobility behavior, etc.10 In these
areas, policies are harder – and at times even impossible – to police and enforce com-
pared to, say, building codes or product regulations. The success of these policies
depends upon the prudent, voluntary, considerate, civilized, etc., compliance of
citizens with social norms and the responsibilities prescribed by them. In all these
areas, the citizen can neither be effectively coerced nor effectively incentivized to
do what needs to be done in the interest of the provision of collective goods (and
the minimization of collective “bads”). That is to say, if the policy succeeds at all,

10 In a manuscript, aptly titled “The Powerlessness of Powerful Government”, Stein Ringen


(2005: 11) argues that it is no longer enough for governments to legislate and enforce laws
and regulations, nor to steer citizens’ behavior through subsidies, transfers, taxes, and other
monetary incentives. In addition – and increasingly so, according to the author – they oper-
ate and need to operate through a third family of policy resources that the author calls “sig-
nals”: “Signals are suggestions from the government. It encourages or recommends certain
choices, actions or mind-sets, and discourages others. […] People are endlessly being told
by their governments how to behave and what to do and not do. We are recommended to eat
healthy food, to not smoke, to not drink and drive, to save more and spend less, or the other
way around if the economy is lax, to take holidays at different times of the year, to use public
transport, to practice safe sex, to keep children at home and off the streets at night, to not call
out the doctor needlessly, […] to not litter the landscape, […] to buy home-made products,
to pick up and dispose of dog droppings, to economize with water and electricity, to wash our
hands before eating, to pay careful attention to consumer information on food products, to
make ourselves computer literate, to take exercise. […] Hardly anyone or any activity is free
from advice from government about what to do or how to think. Campaigns for or against
this, that and the other are a constant feature of modern governance.”
230 Shared Social Responsibility

it succeeds through the responsibility people are willing to practice. In these and
other policy areas, citizens have come to occupy, it seems, the role of the ultimate
executive agents of public policies.11
To overstate my point here, we might say that all of us are affected by (and
therefore are legitimate stakeholders in) what every single one of us does (or fails
to do), not just in political, but also in private life. We are all (and are increasingly
made to be) aware of the fact of interdependence and its challenges. The way “you”
educate your children, organize your consumption and mobility behavior, control
your “carbon footprint”, your everyday interaction with minorities and dissenters,
your health behavior, etc., is known to make an impact, in its long-term and ag-
gregate effect, upon the environment, the supply of human capital, climate change,
health, forms and intensity of cultural and political conflict, and patterns of urban
life, among others. This awareness of externalities and interdependencies (from
which not even the residents of gated communities can fully escape) calls for and
drives, or so I have argued, the cultivation and expansion of the demand for re-
sponsibility and its fair sharing. Policy analysts converge on the diagnosis that we
need more responsibility than we actually see practiced in social reality: demand
for responsibility exceeds its supply ! As David Thunder (2009: 560) summarizes:

“A society that enjoys political and economic freedom cannot provide its members with
a minimally decent way of life unless many of them have an active, outward-looking
sense of responsibility for the lot of their fellow citizens and for the health of their so-
cial environment.”

If such a sense of responsibility wears thin, the foundations of social order are
seen to be jeopardized, leaving behind a chaotic, unstable, and potentially despot-
ic condition of exclusion, fragmentation, and anomie. Arguably, the now evident
limits of the libertarian public philosophy, according to which the very notion of
“society” is a mere phantasm,12 have sharpened the perception of the losses and
dangers associated with a doctrinaire market-centered view of social order and so-
cial progress. At the same time, rich literatures on civil society (Cohen and Arato

11 To be sure, in some policy areas, governments are well able to back up, as it were, signal-
based policies with monetary incentives and, eventually, coercive forms of intervention. Anti-
smoking policies are a case in point. But such reliance on more traditional instruments of
government is unpromising or even counterproductive if it comes to matters such as envi-
ronmentally sound consumer behavior. Here, people need to be persuaded in order for the
policy to succeed.
12 Cf. Margaret Thatcher’s famous statement in an interview of Oct. 31, 1987: “You know, there
is no such thing as society. There are individual men and women, and there are families […].
People must look to themselves first.” http://briandeer.com/social/thatcher-society.htm
Shared Social Responsibility 231

1992; Offe 2000), on social capital (Putnam et al. 1993) and solidarity (Karagiannis
2007) have helped to sharpen the awareness of the fact that the state’s logic of coer-
cive enforcement of laws and contracts and the market’s logic of self-centred part-
ners in exchange do not, by themselves, add up to a foundation of robust social
order. Some items in this literature echo the Tocquevillean insight that it is only
due to the “art of association” and citizens’ voluntary involvement in them that so-
ciety can defend itself against the ever-present dangers of despotism.
A further reason why the discourse on responsibility appears to have moved
up on the list of priorities of governmental and supranational organizations is
likely to have to do with, as hinted to above, the chronic need of most governments
to unburden the state budget by replacing state-organized and state-financed pro­
grams and services by voluntary ones that are provided for by civil society actors. In
this perspective, the appeal to citizens’ responsibility and self-discipline, as well as
their readiness to engage in the voluntary provision of services through the do-
nation of time, skills, and private funds, is just the flip side of chronic symptoms
of fiscal stress. Much of it can be seen as. a continuation of privatization moves of
the heydays of neo-liberalism, with the difference that this time it is not the mar-
ket to which services are being devolved, but civil society and the responsibilities
assigned to civil society actors (such as charitable foundations, corporations, asso-
ciations, religious communities, and individual citizens). Thunder (2009: 562), cit-
ing the brilliant anti-statist conservative manifesto of Berger and Neuhaus (1977),
enumerates some items to be transferred into the sphere of civic responsibility:

“providing a decent education to those who have ‘slipped through’ the cracks of main-
stream educational institutions; caring for the elderly and sick, often in mediocre
working conditions or on low salaries; ministering to the socially marginalized or dis-
advantaged, such as single parents, the unemployed, the homeless, and victims of sexu-
al abuse; […] and reporting suspicious activity in one’s neighborhood.”

Reviewing this list, it cannot escape the attentive reader, however, that every single
one of these items might also alternatively be taken care of – and more evenly and
universally so – by properly funded and professionally operated welfare state insti-
tutions and their regulatory and compensatory capacities, such as a decent school
system, social security and long term care institutions, minimum standards for
working conditions and wages, unemployment insurance, rent-controlled hous-
ing, and adequate police protection. The policy of substituting public services and
social rights with private charity can be criticized on two counts. First, volun-
tarism in the provision of social services, as it comes from third sector organiza-
tions, foundation, individual donations, and NGOs, is known to be much more
unevenly distributed across social space and time than is the case with the ser-
232 Shared Social Responsibility

vices that are provided by welfare state organizations that operate through bud-
gets, rights, and entitlements. For instance, in the case of natural catastrophes such
as major earthquakes, normally massive donations tend to flow in that come from
individual, institutional, and international donors (contingent, to be sure, on the
degree of media attention the case receives and the international standing and
reputation the respective country enjoys); yet such waves of enthusiastic solidar-
ity and help coming from non-state actors often tend to be short-lived, following
the attention cycle, while the long term assistance needed tends to remain in the
hands of state agencies and largely state-subsidized organizations such as the Red
Cross. Secondly, the outsourcing of the provision of services to civil society ac-
tors tends to suspend and water down the monitoring function M that I referred
to above: Virtually nobody bears accountability for the volume, quality, profes-
sionalism, durability, and fairness of the services provided other than the donors
themselves. These two points suggest that, in terms of designing new policies for
the assignment of responsibility, we should he somewhat reluctant in joining the
widespread enthusiasm for transferring responsibilities to civil society and “third
sector” actors.
Even today, most of the responsibilities we assume for “others” (corresponding
to altruism) or “all of us” (corresponding to solidarity) do not result from volun-
tarism and choice on the part of responsible agents, but rather from formal insti­
tutions that commit us to serving others without leaving us much discretion on
whether we chose or refuse to do so responsibly. These institutions – the system of
taxes and transfers, social security and public education being the most important
examples – are examples of self-binding acts of pre-commitment: At their origin
stands the political, collectively binding choice, made in the past by some winning
coalition of political forces, that it should no longer remain a matter of choice and
the voluntary adoption of responsibilities whether or not, for instance, the unem-
ployed are granted unemployment benefits. Instead, this becomes a matter of for-
mal rights and entitlements. In this perspective, the genesis of the welfare state
can be seen as a process leading to the institutionalization of responsibility which
makes it viable even in the absence of supporting motivations. In this perspective,
institutions can be compared to the auto-pilot of an airplane, which unburdens
the pilot (temporarily) from the actual practice of his responsibility. To be sure,
there have always been attempts to re-open that choice,13 be it in the form of po-

13 Examples are to be found in ultra-libertarian social movements such as the “Tea Party” in
the USA of 2010. A rather bizarre example is to be found in a recent campaign that the
German philosopher Peter Sloterdijk (2009) inaugurated when he denounced the state as a
“money-sucking monster” and progressive income taxes as “expropriation” of the industrious
forces in society. He calls for an “antifiscal civil war”, at the end of which, he suggests, society
would be “reinvented” by abolishing “coercive taxation” and replacing it with donations the
Shared Social Responsibility 233

litical challenges to institutionalized responsibilities, or in the form of private cir-


cumvention, evasion, and sabotage of tax and social security institutions.
In addition, authors have argued for the need to get people involved into vol-
untary other-regarding and future-regarding responsibilities and communal self-
help, because such involvement is seen to increase the quality of services provided
and the adequacy of solutions found. The suggestion here is that the devolution
of competencies to small local bodies (which comprise all those directly “affect-
ed” by problems at hand) would activate the ability of local populations to find
out, through a process of deliberation, what their needs actually are; it would also
bring to bear their local knowledge on how these common needs can best be met –
rather than leaving the design of solutions to experts, managers, and adminis-
trators (Fung and Wright 2001). Local actors, as opposed to outside experts, are
supposedly “sufficiently familiar with the relevant facts to be able to act effective-
ly” (Thunder 2009: 562). As Fung and Wright emphasize and convincingly illus-
trate on the basis of several case studies, a precondition of success of such local
voluntary initiatives is that, while remaining under the supervision and control of
superordinate agents, they are granted formal decision-making powers and oth-
er resources that allow them to actually decide upon and implement solutions; re-
sponsibility must be “empowered” – a point to which I shall return at the end of
this essay.
Not all cases where “more responsibility” is being called for, however, lend
themselves to such empowered devolution. As Thunder (2009: 564) rightly ob-
serves, “remote and diffuse objects such as geographically, socially, and culturally
[one might add: temporally] distant persons and groups are less likely to engage
the moral imagination than objects closer to home such as the fate of one’s imme-
diate family, friends, acquaintances, and colleagues.” Yet arguably the most urgent
need for people taking responsible action occurs exactly in areas where respon-
sible agents and the beneficiaries of their agency are far remote from each oth-
er – be they remote in space (when the issues are protecting others from human
rights violations and helping them to maintain their material level of subsistence
through development programs) or remote in time (as in all environmental prob-
lems, including those of climate change). In such cases, feeling and acting respon-
sibly for the benefit of remote others can be a morally highly demanding matter,
as there are no ties of mutual obligation and direct cognitive accessibility to facil-
itate that action.

wealthy would proudly opt to make in favor of the public interest. For a spirited critique, cf.
Honneth 2009.
234 Shared Social Responsibility

The declining supply of social responsibility

In order to serve others or “all of us” in ways that standards of responsibility re-
quire, you need others to join the action. That applies at least when we deal with
positive responsibilities (the assumed duty of A to do X), as opposed to the neg­
ative responsibility to refrain from something that would be irresponsible to do
(such as littering the park or driving recklessly). In the case of positive respon-
sibilities, not only do individuals normally lack the material and organizational
resources needed for “making a difference”, except for very small social units; indi-
viduals, if they perceive themselves to be the only ones who care, will also be easily
discouraged from complying with standards of positive responsibility if they see
themselves in the “sucker” position of complying with norms that nobody else ac-
cepts as binding, and making sacrifices for causes that nobody else shares. Hence
in order to assist others (thereby fulfilling positive responsibilities), we need the
assistance of others for both instrumental and motivational reasons. The reason-
ing is: “I do my part if you do your part, or assist me in doing my part.” Responsi-
bility does indeed thrive on being shared, and visibly so. If we rely on findings that
claim a secular decline of “social capital”, i. e. the capacity to cooperate and join
forces and resources with others (Putnam, 2000), the result is compelling: Since
many people have lost their social capital, the initial conditions for such “joining
forces” and sharing responsibility tend to be absent. In this situation, people may
feel an abstract obligation to act responsibly yet do not see the agents to do it with,
and therefore will easily give up.
This effect may even be exacerbated by a condition one might call the “invis-
ibility of the other”. While the monitoring and supervision of the other becomes
ever more sophisticated in the vertical dimension (be it through consumer sur-
veys of marketing agencies and large corporations, or through the surveillance
and policing of entire populations through technologies such as CCTV), people
seem to know less and less about each other in the horizontal dimension. In con-
trast to fundraising strategies that were widely used a generation ago – when do-
nations were collected in neighbourhoods through door-to-door campaigning
with the help of lists on which every donor could see how much previous donors
had actually donated – today’s strictly unobservable electronic transfer of money
does not allow us to get an idea of who among our neighbours has actually been
willing to donate how much and for what purpose.
Sociologists try to capture these and related phenomena with the concept of
individualization (Bauman 2001). By that, they refer to a tendency of societal mod-
ernization which posits the individual (as opposed to collectivities such as class-
es, nations, groups, organizations, communities, families, etc.) as the ultimate unit
of social life and social action. Under the influence of individualization, persons
Shared Social Responsibility 235

conceive of success and life satisfaction as something that results primarily from
the prudence and luck with which they “game” market forces, rather than from the
efforts of collective actors (states, trade unions, cartels) to curb them. At a time
when, under the onslaught of market orthodoxy, all kinds of collective actors ex-
perience the defection of members, and when democratic states and their gov-
ernments suffer from their citizens’ disaffection, individualist conceptions of the
world spread by default. Diversity, distinctiveness, and the cultivation of individu-
als’ special tastes, styles, preferences, choices, and identities are being emphasized
by consumers whom the market and the media supply with ever more sophisti-
cated means to signal their uniqueness to others. Also, individualization is often
seen as the flip side of globalization, as the latter tends to liquidate remaining col-
lectivist arrangements of common protection and common agency. To the (con-
siderable) extent that this description of trends and tendencies in modern OECD
societies is accurate, it is entirely unsurprising that the notion of responsibility is
in the process of losing much of its bindingness and normative validity. Its sup-
ply is dwindling while the demand for it, and hence its scarcity, grows ever greater.
Finally, flexibility and social mobility (upward, downward, spatial, between
jobs, between income brackets, and across family situations) as well as the spread
of labor market and social security precariousness cannot but de-motivate prac-
tices of responsibility. Precariousness, as well as the anticipation of the risk of los-
ing one’s socio-economic status, shrinks the horizons of other-regardingness and
future-regardingness, as it makes solidarity with others as well as the far-sighted
solidarity with one’s future self appear largely “unaffordable” at any present mo-
ment.

Re-balancing the demand and supply


of social responsibilities

The policy question resulting from this tale of increasing demand and shrink-
ing supply is simple enough. To quote Thunder (2009: 574) once again: What is
the design of “social institutions that might support the practice of responsibility
[… and] shows how people’s social relationships shape their attitudes and behavior
in the direction of social responsibility and makes responsibilities psychological-
ly salient and cognitively accessible to agents” ? As an answer to that key question,
moralizing appeals to encompassing values and identities are evidently not good
enough, although they belong to the standard repertoire of political leaders. An
example is Barak Obama’s appeal in his victory speech of 2008 when he addresses
the nation’s citizenry: “This victory is only the chance for us to make that change
[…]. It cannot happen without you. So let us summon a new spirit of patriotism,
236 Shared Social Responsibility

of service and responsibility where each of us resolves to pitch in.” In a more sober
tone, the Canadian sociologist Benoit Lévesque (2005: 48) states the goal “to im-
prove civic engagement and responsibilities” and recommends the promotion of
consumers’ and savers’ reorientation of their spending and investment decisions.
Even here, the question remains how the consumer can be motivated to pay com-
paratively higher prices by complying in his shopping decisions with “fair trade”
agreements, or the investor to sacrifice a margin of his potential return by engag-
ing in “responsible” finance, such as investment in micro credits.
Let me propose, in conclusion, four rules of thumb by which the dilemma of
failing practices of responsibility might be dealt with in promising ways. First, we
need to understand and appreciate that the promotion of civic responsibility and
cooperation is (some might say paradoxically) largely a matter of public policy. It
is not the retreat of the state that lets civil society flourish; it is rather the outcome
of public policies which encourage and help develop (through other means than
mere elite rhetoric) the willingness and ability of citizens to assume and share so-
cial responsibilities.14 In their analysis of the determinants of the highly unequal
distribution of health outcomes, Hall and Taylor (2009) conclude that these un-
equal outcomes are determined by what they term “social resources”. But what de-
termines the availability and distribution of those resources ? Here is the answer
the authors provide: “[…] our analysis suggests that public policy making can […]
be seen as a process of social resource creation or erosion […]. Public policy can in-
fluence the structure of social relations.” (2009: 97 – ​8; my emphasis) For instance,
public policies can have the side effect of spreading distrust among ordinary citi-
zens when they operate on the premise that the latter are either largely incompe-
tent or unwilling to cooperate in the attainment of policy objectives. Policies and
administrative agencies can strengthen or encourage social networks and their ca-
pacities for enhancing responsibilities, or they can do the opposite. The authors
suggest that “governments should pay as much attention to the conservation of so-
cial resources as they do to the protection of natural resources” (103).
Second, I wish to suggest that the distribution of discretionary time, demonstra-
bly one of the most potent indicators of well-being and life satisfaction (Goodin
et al. 2007), is a highly promising field of public policy aiming at the strengthen-
ing of active civic responsibility and its sharing. What we already see is a trend in
family related and long-term care related social policies and services to create time
for carers and caring, and increasingly this is paid time, the remuneration of which
is intended to (partly) offset the opportunity costs incurred by persons who pro-

14 After all, symptomatically, it was a commission of the German federal legislature and not a
civil society actor that inaugurated the discourse on “civic engagement” (Deutscher Bundes­
tag 2002) in Germany.
Shared Social Responsibility 237

vide care outside of labor markets and the labor contract. While such policy inno-
vations are welcome, as they create time for caring, there are two inconsistencies
here that are hard to defend. For one, why should only those caring activities find
support in policy programs, the beneficiaries of which are family members of the
care giver ? Why not extend such subsidized free time to other practices of respon-
sibility which benefit the wider community ? (Cf. the proposal of a “participation
wage” in Atkinson 1996.) For another, why are donations in monetary terms wide-
ly recognized and supported by tax exemptions, but not those donations on which
people spend time rather than money (perhaps just for the simple reason that they
do not have enough of the latter) ? Visionary proposals such as the one suggest-
ed and elaborated by Coote et al. (2010) extrapolate the same idea of making dis-
cretionary time available on a massive scale that would be used for the practice of
shared responsibility.
Third, the practice of social responsibility needs an institutional shell which
would make it inviting, attractive, and more widely accessible. Many countries
have reformed their legislation regulating foundation and large donations. But
much more can be done for the objective of providing legal frameworks for coop-
eratives, private associations, philanthropic voluntarism, and the provision of ser-
vices to specific target groups.
Finally, transparency is decisive, as it provides the much-needed cognitive sup-
port for responsible action. Such cognitive support is needed in two dimensions.
As to the first of these, not just the media but also public authorities need to bring
to the attention of potential volunteers what projects and other kinds of civic en-
gagement are available for the “investment” of time, monetary donations, or ex-
pertise. As I suggested before, much of civil society exists today in a state of what
one could call “cognitive closure”: a condition of ignorance, inattention, and af-
fective distance to the needs and problems of others. Most of us speak most of
the time to – and are knowledgeable about – the likes of ourselves; this is a state
of suburbanization of the mind. As to the second dimension of transparency, peo-
ple need to know, given the opaqueness of civil society to itself, who and how many
of their fellow citizens are actually engaging in practices of shared responsibility –
and, also, what they actually accomplish by doing so. It is ultimately only the cog-
nitive reassurance that others are doing “their share” as well that can establish and
maintain “my” sense of shared responsibility and civic engagement.
238 Shared Social Responsibility

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What, if anything, may we mean by
“progressive” politics today ? (2001)
11

What is “progress” in the day-to-day use of the term ? Someone makes progress in
recovering from an illness or in preparing for an exam. A company makes prog-
ress in increasing its market share, and new computer software marks progress
over its predecessor. Or progress occurs in some military action towards defeating
enemy forces. Such overuse of the term is ubiquitous and equivalent to the notion
of “taking steps in a desired direction”, whatever the respective desires, and the
steps taken, and by whom, may be. This foggy and over-extended use of the term
is entirely unhelpful in political contexts.
Instead, the political discourse of progress bundles three core ideas (see
Sztomp­ka, 1990). First, progress is the outcome of collective intentional effort
driven by reason. “We” are united in what we want and try to achieve it through
some coordinated effort. That is to say, progress is not the evolutionary outcome
of the blind forces of change driven by the market, technical change, or encom-
passing societal “rationalization” (Weber). In contrast, evolutionist views of social
change – be they sociological modernization theories or doctrines of the “objec-
tive laws of motion” of capitalism (Kautsky) – leave at best limited space for the
category of progress. In contrast to evolutionist views of change, “progressive”
perspectives see change as voluntaristically driven by social forces and agents; the
political efforts of which result in legislation and the free exchange of arguments
and expression of interests from which it emerges.
Progress, in this view, is the declaration of rights and the effective enforce-
ment of such rights, which authorize public policies and programs. Progressive
lawmakers and the social forces supporting them think about society in terms of a
difference – the difference between conditions as they are and conditions as they
should and can become through transformative efforts. It follows that progress
takes place in a state and due to the state’s capacity to implement its laws and pro-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 241
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_11
242 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

grams. (This implies that weakness or deficiency of a state’s capacity can severely
preclude the possibility of progress.)
Second, progress consists in the liberation (or “emancipation”) of collectivities
(for example: citizens, classes, nations, minorities, income categories, even man-
kind), be it the liberation from want, ignorance, exploitative power relations, and
fear or the freedom of such collectives to govern themselves autonomously, that
is, without being dependent upon or controlled by others. Furthermore, the free-
dom that results from liberation applies equally to all, with equality serving as a
criterion to make sure that liberation does not in fact become a mere privilege
of particular social categories. To that end, the equality of the opportunity to en-
joy freedom is just a means to enforce and universalize liberty. Equality is valu-
able because – and to the extent that – inequalities can interfere with the liberty
(the liberty to pursue well-considered life plans, that is) of those who find them-
selves in an inferior distributional position. Egalitarians want to provide people
with the means and conditions that they need to achieve freedom. Hence equali-
ty of rights and “real” equality of opportunity is not a goal in itself, much less a ri-
val of liberty, but a mode of granting and achieving liberty. (Given this association
of the ideal of liberty with universalism, that is, the notion of not just “real” but
also “equal” freedom, it is odd – and an intended oxymoronic provocation – that
an electorally quite successful Norwegian political party – as well as a former sister
party in Denmark – has chosen to name itself “Progress Party”. For this party com-
bines in its populist program libertarian anti-tax positions with xenophobic anti-
immigrant demands, thus on both counts providing us with an extreme version of
liberty-as-privilege.)
Third, progressive change is essentially contested. The typical configuration of
forces is that progressive change is opposed by those who are averse to it (“con-
servatives”) as well as by those who actively try to reverse previous change (“reac-
tionaries”). Progress is costly and involves social conflict between the proponents
of progress and those who feel, rightly or wrongly, that they will have to bear its
costs (Shils, 1981). Hence reactionary opponents of liberating progressive change
have resorted to demonizing it as a destructive, counter-productive, fateful force
that threatens to undermine tradition, social order or even the interests (“rightly
understood”) of those who advocate progress (Hirschman, 1991). Progress will be
made only to the extent that those conflicts can be overcome, be it through the use
of revolutionary methods or be it through democratic institutions and delibera-
tive procedures, and eventually settled and reconciled.
The idea of progress is a modern and secular one, virtually unknown prior to
the 18th century. Before that, we had utopian visions, on the one hand, and on the
other the idea that the Christian God will save our souls as well as the world ac-
cording to His plan that is beyond human insight, reason, agency and intent.
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 243

The recent revival of the discourse of social, economic and political progress
(see Cramme and Jaroba, 2009) emerges from the widely appreciated fact that the
almost universally accepted and institutionalized yardsticks of progress and the
approximation of a “good” society, as they have been established in the second half
of the 20th century, have become subject to three interrelated kinds of doubt. First,
at least some of these standards are seen to be plainly misguided and normatively
invalid because the costs and unanticipated consequences involved in their reali-
zation affect even those who are the presumed beneficiaries of progress, not just its
enemies. Progress can involve costs which, at least in retrospect, put its desirabili-
ty in question (Bloch, 1956). Some notions of progress have clearly been rendered
obsolete or profoundly controversial. The development of and reliance on nuclear
energy is a case in point. Thus, the first dilemma of progress is that we do things
in spite of some evidence that the consequences of doing them may well turn out
to be undesirable and detrimental in normative terms. We do things that we can-
not do in good conscience.
Second and reciprocally, we fail to do things that we might do in good con-
science. To the extent standards of progress can be defended as normatively val-
id (that is, “worth” the costs and efforts), societies and their institutional systems
grossly fail to enforce them and to live up to those standards. We fail to do things
that we are both able to do and that we routinely invoke as being highly desirable
and beneficial in normative terms. The elimination of diseases, hunger and extreme
poverty are obvious examples and failures of enforcement that occur while mere lip
service is being paid to progressive objectives. Yet such standards are being betrayed
or compromised even by the progressive forces that (claim to) act in their name.
Third, under the impact of these two discrepancies (which are mirror images
of each other) people in modernized societies such as those of the Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD) world have largely aban-
doned (and often become cynical about) the notion of progress itself, that is, the
difference between conditions as they are and some (assumedly collectively pref-
erable) conditions as they could and should be created through political reform.
The notion of progress is being dismissed as no longer relevant at the political lev-
el. This sense of difference, the thought that “a different world is possible”, is con-
stitutive for the forces of both political liberalism and socialism. In fact, the very
idea of democracy would be rendered rather pointless if such difference were to
be radically denied. Today, progress, as premised upon such difference, appears to
have yielded to a post-modern sense of indifference and fatalism, a view accord-
ing to which, as things cannot be changed anyway due to complexity, interdepen-
dence, short-sightedness and the failure to solve problems of collective action, and,
as progressive proclamations are seen as empty rhetoric anyway, we have to accept
conditions as they are, and history has come to an end.
244 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

Let me elaborate on all three of these points.


(1) The end of state socialism has demonstrated beyond any doubt that some
putative progressive strategies can in fact turn out to be regressive in their results –
and to such an extent that “progress” is no longer worth its costs. Intoxicated by
their own ideology of progress, state socialist regimes turned out to be incapable of
perceiving and coping with their own looming disasters. Supposedly progressive
strategies can place burdens and constraints on members of society which, in the
name and for the sake of some future (and, at that, often illusory) liberation, de-
prive them of their present rights and liberties. If such imbalance obtains, a “pro-
gressive” regime can become addicted to repression on which its survival is held
to depend yet which, in fact, rather undermines the very conditions of that sur-
vival. The Berlin Wall and its eventual fall was a graphic illustration of this dialec-
tic of repression. It seems unlikely that proponents of progressive policies are in
danger of forgetting these lessons any time soon. Yet in capitalist democracies, a
somewhat analogous mechanism of self-subversion can be observed. These soci-
eties have institutionalized an accounting frame of “costs” and “benefits” that is se-
riously defective in that it tends to extol quantifiable benefits of efficiency, growth
and competitiveness while leaving large categories of “qualitative” costs (ranging
from the humiliation of workers to long-term environmental damages) entirely
unaccounted for (Judt, 2009). Some of the guiding principles underlying West-
ern political economies – such as the yardsticks of technical “progress”, efficien-
cy, productivity, economic growth and “security” – are arguably ill-considered in
the first place. The assumption that the further development of the “forces of pro-
duction” is axiomatically linked to progress, enhanced well-being, and liberation
is hardly any longer in need of demolition. Rather, the burden of proof is on those
who claim the existence of such a link in specific cases. In fact, it does not require
deep analytical insights to understand that allegedly beneficial economic growth
as we know it does not automatically lead to enhanced well-being and that, even
to the extent it may, it does not lead to sustainable well-being (Stiglitz et al., 2009;
Jackson, 2009). The prevailing obsession with efficiency results in the paradoxical
pattern of cutting costs whatever it may cost in terms of “non-economic” negative
externalities which are “factored out” by established modes of measuring “prog-
ress”. Democratic capitalism depends upon economic growth in the same way as
state socialism depends on repression. Growth, like repression, is as much the pre-
condition of short-term stability as it is unsustainable in the long run. Yet the use
of this distorted and biased frame of self-observation may well amount to a criti-
cal deficit of awareness concerning the subversion of stability.
(2) Much more acute is perhaps the second doubt about progress. While pro-
gressive standards of equal liberty (which include the institutions of the rule of
law, human rights, liberal democracy, international peace and social protection)
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 245

are widely endorsed and proclaimed throughout (not just) the developed world,
we often turn out to be entirely unable to enforce and redeem these routinely and
widely proclaimed normative standards. This is arguably not just a matter of some
weakness of will of human agents, but also one rooted in inherent structural weak-
nesses of liberal democracies, such as the limited temporal scope of elites and non-
elites alike. It is also rooted in deficiencies of state capacity, that is, the constrained
capacity of democratic states to tax and to regulate. The progressive normative
framework of liberal democracies is well entrenched at the level of proclamations
and aspirations, yet in reality it suffers from a huge credibility gap. In Germa-
ny, 15 % of children grow up in conditions of poverty. About the same percentage
of mankind (that is, one billion people) suffers from hunger or severe malnutri-
tion, solemnly proclaimed millennium goals notwithstanding. A tiny minority of
financial market actors cannot be stopped from inflicting severe damage on the
global economy while hijacking major parts of national budgets in the process.
Each year, many thousands of people, in Africa and elsewhere, die from diseases
that can easily and cheaply be prevented. African “boat people” drown by the hun-
dreds every year while trying to make their way to Europe across the Mediterra-
nean. In the meantime, wars are waged at stupendous costs that are evidently as
unwinnable as they are illegal by standards of international law. Considerations
of human rights are suspended, in Guantanamo, Abu Ghraib, and elsewhere once
they appear to be in conflict with the imperatives of a “war on terror”. Established
modes of the production and consumption of wealth threaten climate and eco-
systems on a scale that borders on a design for the self-decimation of mankind.
Chernobyl and New Orleans are names that remind us of self-inflicted disasters of
commission and omission. And so on.
My entirely unoriginal point here is that none of these events and develop-
ments can be defended and justified by reference to the norms we still (virtually)
all endorse. For instance, it is probably not easy to find a reasonably civilized per-
son who would be willing to advance a consistent argument against the idea that
equality of opportunity is a morally good thing to have. Yet a closer look at our ed-
ucational institutions with their strong patterns of status inheritance reveals that
many people are actually deprived of the opportunity to participate in the equal
opportunity game (just think of children of migrants who often lack the oppor-
tunity to acquire the language skills at an early age on which scholastic success so
critically depends). The norms and principles that are valid and well-considered
often fail to apply in practical terms.
(3) The third criticism of progressive politics relates to the fact that, firstly, po-
tential progress can, in the light of all the costs involved, turn out not to be worth
the effort deployed, and secondly, because the necessary action which could give
rise to progress is not being taken. It is based on the doubt whether a “different
246 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

world” is at all possible, a doubt that gives rise to privatist and fatalistic indiffer-
ence. The blatant conflict between norms we all share (or at least feel compelled
to pay lip service to) and things we all (fail to) do leads many into plain cynicism,
and a deep disbelief in the possibility of politics, let alone progressive politics. We
cannot afford to live in accordance with our political principles and moral insights
because more urgent matters (such as economic growth and the priority to restore
it) have to be taken care of first. As a consequence, we have become used to liv-
ing, it seems, with the reality of ongoing moral scandals, hypocrisy and embar-
rassment. Moreover, we have become used to massive policy irrationalities of the
following inter-temporal sort: On the one hand, we know that solutions will grow
prohibitively more costly unless we start to apply preventive remedies now, yet on
the other hand we need more time, due to current priorities and resources, be-
fore we can start doing so (see Stern, 2006). This reality of seemingly insurmount-
able embarrassments and irrationalities cannot but breed cynicism and attitudes
of post-modernist indifference and a widespread disaffection with political life.
Our societies are evidently largely incapable of avoiding (or effectively coping
with) self-inflicted moral or physical disasters and self-destructive crises. The po-
litical and philosophical elites of slave-holding societies (or, for that matter, the
executioners of Stalinist modernization) may well have lived in perfect harmony
with their own normative premises (that is, they did what they believed in and be-
lieved in what they did, repugnant as these beliefs are from our present enlight-
ened point of view). Such consistency is not something we are able to enjoy. Yet
rather than turning to indifference, the progressive alternative, in fact the only ad-
equate conception of progress in the present condition, is to strengthen our col-
lective capacity for disaster control and the prevention of civilizational relapses.
We do not need more progress, but we need to cope in better ways with the conse-
quences of the (putative) progress we have made already. That is to say, we do not
need new values, visions, or principles – such as revolutionary theorists of former
times were busy spelling out. All we need, as progressives, is to dare to take our-
selves seriously and build conditions under which we can do so.
Today, an institutional design for social and political progress is no master plan
or encompassing blueprint (such as “socialism”, which appears to have become a
virtually empty phrase if we look at what all kinds of self-described socialists mean
by it). It rather is whatever it takes to make modern societies, regression-prone
as they are, less defenseless against their self-inflicted catastrophes. Evidence has
been accumulating that such defense mechanisms do not flourish under condi-
tions that neo-liberal economists advocate. The reason is simple: markets do quite
wonderful things, but they most certainly do not cultivate the much-needed ca-
pacity of human agents for concern for others (“solidarity”) and concern for the
future (or solidarity with our future selves) (Lukes, 2005).
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 247

In order to strengthen the practice of these two virtues, progressives will, first
of all, have to come to terms with the rather oxymoronic insight that the last thing
we need is more progress – progress, that is, along the conventional objectives of
economic growth, productivist accomplishments, “full” employment, consumer-
ism, and privatization of the economy as well as of our individual lives (Fitzpatrick,
2004; Goodin, 2001). To be sure, economic growth is – and has long been – the
universal peace formula of the capitalist economy and civilization, as in its ab-
sence neither would investors invest nor workers content themselves with the
discipline of the workplace and the rewards consumerism has to offer. What pro-
gressives need instead is to think about defensive mechanisms that are called for
in order to cope with some of the disastrous consequences of “progress”. Given the
prevailing tendency of our type of civilization to slide back into partial barbarism
(Offe, 1996) and to subvert its own viability through causing moral as well as phys-
ical catastrophes, the question is: how can we make social and economic process-
es reasonably “regression-proof ” – and thereby sustainable ? Albert Hirschman
(1993) speaks of the need to “solidify” past progress, to preserve its “robustness
and meaning”. No doubt, this is a defensive, not to say conservative (or rather
“conservationist”) stance to take. Yet it demands more than just thinking about
a “green technology” that will supposedly inaugurate a “third industrial revolu-
tion”. It will also involve thinking about designs for mutually constraining roles
for states, supranational organizations, and corporations, about new cultural pat-
terns of consumption, mobility, family life, and about the distribution of capabili-
ties, social security, and caring activities.
Again, it is entirely unoriginal to predict that political agendas of the 21st cen-
tury will be dominated by three tightly interwoven systemic challenges: energy, se-
curity, climate. None of these challenges can be conceivably coped with by more
economic growth and more employment – quite the contrary. Hence, we need to
think about, experiment with, and advocate institutional patterns by which we
can better cope with our self-inflicted risks and dangers. For that, no holistic blue-
print of a “good”, “well-ordered” or “post-revolutionary” society is presently avail-
able – nor even desirable. If progressives make progress in redefining “progress”, it
is most likely to come in the form of sectoral and piecemeal innovations, the im-
plementation of which will allow us, if all goes well, to bridge the gulf that exists
between our current realities and the normative claims of the liberal and socialist
traditions. (Incidentally, many authors have been puzzled recently by the question
why it is that at exactly when global capitalism underwent its most serious crisis
since the Second World War the Social Democrats – in Europe at least – also faced
their sharpest decline. Perhaps part of the answer might be that Social Democrats
have come to fully embrace a notion of progress that the economic crisis and its
aftermath have so profoundly discredited.)
248 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

The revised notion of progress that I am trying to explore here is no longer


captured by the metaphor of “marching forward”. On the contrary, the appropri-
ate metaphor is that of establishing effective stop signs and thus protecting our-
selves individually, as well as society as a whole, against the tendency of “sliding
back”. Much of the current controversies on social and labor market policy is
framed by defensive concerns, with progressives asking: How can rights of em-
ployees, pensioners etc. be defended against the onslaught of European and glob-
al neo-liberal forces ? The two types of movement contrasted here – “marching
forward” versus stopping and preventing disasters – differ in the sociological na-
ture of their respective dynamic. While representative political elites, together
with their technocratic advisers and administrative staff, can pose as leaders in
the march of progress and pride themselves on the achievement of quantitative-
ly measurable cumulative results (such as growth rates, jobs, the balancing of cur-
rent accounts, or even the equalization of incomes), the issue of what needs to
be avoided and prevented must be settled by including the level of ordinary cit-
izens and their perception of the dark underside of progress. A “good” society
is not to be defined by a new and utopian set of principles, institutions and vi-
sions; it is rather to be designed by its members’ well-founded confidence that
“X” cannot happen – with X being a major individual or collective disaster or in-
justice that social and political actors have either inadvertently caused or failed
to prevent. Such a society is one that is equipped with adequate “shock absorb-
ers”, stop signs and brakes, thus becoming able to defend itself against the social
and physical consequences of its own mode of operation. Historically, attempts
to set up progressive stop signs have been carried out by social movements and
their protest activities: anti-war, anti-discrimination, feminist, urban, ecological,
anti-imperialist, anti-nuclear energy mobilizations are cases in point. The current
supranational negative goal of avoiding and slowing down climate change is an-
other example.
Still another one is the widely perceived obsolescence of the overarching pol-
icy goal of “full employment”. As this goal either manifestly cannot be achieved
in the political economies of the OECD world (or, if achieved, only under condi-
tions that are to be considered unacceptable in terms of income, security, work-
ing conditions and work-life balance), the “defensive” answer is the demand for
economic citizenship rights, the partial uncoupling of employment and income,
and even the adoption of a scheme that provides for an unconditional basic in-
come for all citizens (or long-term residents) of a country, designed to avoid the
condition of social and economic precariousness (van Parijs, 1995). A slogan such
as “freedom instead of full employment”, as it has been used by activists advocat-
ing economic rights of citizenship in Germany, indicates the shift of perspective:
from a “positive” demand for something to be achieved (“full” employment) to
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 249

a “negative” demand designed to protect those who are otherwise most severe-
ly affected (through long-term unemployment and its individual as well as collec-
tive implications) by the failure to achieve the positive goal of stable labor market
integration. The preventive policy perspective is focused on precluding the in-
cidence of “worst cases” by building durable floors of security. This is clearly in
conflict with the aim of ensuring equal resources. For it claims that individual re-
sources may legitimately be unequal – provided, that is, that nobody ends up be-
low some appropriately defined threshold. Some social democratic parties still
promise their electoral clientele that they will universalize upward social mobili-
ty. It would be more in line with the current argument if they were to promise that
nobody should be left behind and excluded. (But that is probably not advice that
campaign consultants would tend to give.)
In order to capture the difference that I wish to emphasize, let me use the meta­
phorical distinction between “gross progress” and “net progress”. “Gross progress”
is a quantitative measure of economic performance, leaving all kinds of negative
externalities as well as wasteful and unsustainable aspects of the process unac-
counted for. In contrast the notion of “net progress” is a qualitative measure of the
increment of liberation and the enhancement of well-being that results from the
process in question. The distinction between the two leaves open the logical pos-
sibility that a plus in “gross progress” involves a minus in “net progress”, which
is to say: an actual decrease of well-being. Yet as we do not have an unequivocal
and consensual metric that would allow for the quantitative measurement of “net
progress”, we are left with the need to assess the negative side effects and long-term
externalities of “gross progress” in qualitative terms. Nevertheless, we may con-
clude that the ambitions of progressive politics are the better fulfilled the more re-
liably these negative side effects can be controlled and eliminated.
To be sure, there is no objective measure by which we can determine the gap
between “gross progress” (such as GDP per capita) and “net progress” (such as
changes in the level of some notion of “well-being”). As this is so, two simple
rules of justice suggest themselves. First, the question of how much (and what
kind of) economic growth must be sacrificed for the sake of protecting and en-
hancing levels of well-being must be settled, in the absence of uncontested quan-
titative yardsticks, through deliberative procedures. What we cannot optimize by
means of calculation must be decided through methods of enlightened will for-
mation (which, however, it would be naïve to assume will result in consensus.)
Second, those categories of people who are most likely to be affected by the neg-
ative externalities of “gross progress” (be it peasants in the southern hemisphere,
be it the long-term unemployed in rich OECD countries) must be given priority
in compensating for some of these externalities in ways that enable them to cope
with the remaining ones.
250 What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ?

Progress, as conceptualized here, consists in the increased capacity of societ-


ies and polities to control those costs (in a very broad sense) resulting from the
pursuit of progress, as conventionally understood and practiced. Such a switch
to a preventive notion of progress calls for a critical reflection on the question to
what extent some sacrifice in terms of “gross progress” will add to “my” (or rather
“our”) “net progress”. What proportion of the costs of conventional “gross progress”
can we save without inflicting upon ourselves unacceptable losses in terms of “net
progress” ? And how can we improve the trade-off so as to make what we know is
the normatively “right” choice actually affordable ?
To illustrate: the mobility regime of most modern societies is based upon high-
ways, automobiles, and carbon fuels. We know that this mobility regime is unsus-
tainable for its ecological and climate-related externalities. Yet the choice between
living according to this mobility regime and resisting it (by walking, using a bike,
minimizing movement, etc.) is not really a choice for most people most of the
time, as they depend on commuting to the (typically distant) places where they
must work, study, shop and so on. In this situation, the building of an efficient sys-
tem of public transport is a genuinely progressive (“liberating”) change, as it now
provides people with the acceptable choice of using other means of transportation
than their private cars. They are now free to practice responsible mobility. Yet pol-
iticians may not be free in the first place to open up that choice through putting
in place a public transport system that is both technically and economically com-
petitive with the conventional mobility regime. This lack of freedom may be joint-
ly due to the facts that they (a) lack the budgetary resources needed to build and
operate the public transport system and that (b) they have reasons to fear that, if
most people were to switch to public transport for most of their mobility needs,
this would involve a (from their perspective, categorically unacceptable) loss of
jobs in the car industry. We might summarize this sad story by saying: it is politi-
cally unaffordable to make choice affordable to citizens – a choice, that is, in favor
of a widely shared notion of “net progress”.
Needless to say, people differ in their awareness and appreciation of what the
undesirable side effects and long-term externalities of the dynamics of (the con-
ventional understanding of) progress are. What is to be avoided with the highest
priority – and can be avoided and prevented under acceptable terms – is far from
self-evident or consensual. There are so many adverse features, risks, moral em-
barrassments and unsustainable implications in the day-to-day operation of capi-
talist democracies that any intellectual ambition would seem hopeless to single out
one “dominant” contradiction or crisis tendency. The first step of any progressive
politics (not of political parties, but more likely of social and political movements
and civil society actors) is to sensitize people to the regressive potential inherent in
the social, political and economic arrangements under which we live. The second
What, if anything, may we mean by “progressive” politics today ? 251

step is to persuade them that cynical acquiescence and indifference is not a viable
option as it hinders us from taking ourselves seriously.

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Teil III

Soziale Bewegungen
und Zivilgesellschaft
New Social Movements:
Challenging the Boundaries
12
of Institutional Politics (1985)

Political sociologists and political scientists who analyze Western European pol-
itics have made it a commonplace since the 1970s to emphasize the fusion of po-
litical and nonpolitical spheres of social life. They have seriously questioned the
usefulness of the conventional dichotomy of “state” and “civil society.” Processes of
fusion are evident not only on the level of global sociopolitical arrangements, but
also among citizens as elementary political actors. The delineation between “po-
litical” and “private” (in other words, moral or economic concerns and modes of
action) is becoming blurred.
This diagnosis is based on at least three phenomena: (1) the rise of “participa-
tory” moods and ideologies, which lead people to exercise the repertoire of exist-
ing democratic rights more extensively; (2) the increased use of non-institutional
or nonconventional forms of political participation, such as protest, demonstra-
tions, and unofficial strikes; and (3) political demands and conflicts concerning is-
sues that used to be considered moral (such as abortion) or economic (such as the
humanization of work). Not only are the institutional channels of communication
between the citizenry and the state used more often and more intensely by a great-
er number of citizens and for a wider range of issues; in addition, their adequacy
as a framework for political communication is being challenged.
We thus see a rather dramatic model of political development in the advanced
Western societies: As public policies exert a more direct and visible impact on
citizens, citizens in turn try to win a more immediate and inclusive control over
political elites by means frequently seen as incompatible with maintaining the in-
stitutional order of the polity. Since the mid-1970s, a number of mostly conser-
vative analysts have described this as a dangerous cycle that must lead to erosion
of political authority and even of the capacity to govern.1 They would shield the

1 Samuel P. Huntington, “The United States,” in M. Crozier et al., eds., The Crisis of Democra­
cy (New York: New York University Press, 1975).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 255
C. Offe, Institutionen, Normen, Bürgertugenden, Ausgewählte Schriften von
Claus Offe 3, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22261-1_12
256 New Social Movements

economy from overly detailed and ambitious political intervention and would also
insulate political elites from citizens. Their proposed solution, the neoconserva-
tive project, is thus a restrictive redefinition of what can and should be considered
political, and a corresponding elimination from government agendas of all issues,
practices, demands, and responsibilities defined as “outside” the proper sphere of
politics.
Central to this project is the image of a breakdown or implosion of the auton-
omy and authority of nonpolitical institutional spheres and hence their increas-
ing dependence on political support and regulation. In this sense, one can argue
that the “autonomous” cultural and structural foundations of aesthetic production,
science and technology, the family, religion, and the labor market have been so
eroded that only the political provision of rules and resources can keep these sub-
systems alive. But, according to the neoconservative analysis, the extended reach
of public policy into formerly more independent areas means both a gain and
a loss of state authority: More variables and parameters of civil society can and
must be manipulated, but there are fewer and fewer nonpolitical – and hence non-
controversial – foundations of action to which claims can be referred or from
which metapolitical (natural or given) premises for politics can be derived. As the
functions of the state expand, its authority (capacity to make binding decisions) is
debased. Rather than growing stronger by greater comprehensiveness, political
authority subverts its nonpolitical underpinnings, which appear increasingly as
mere artifacts of the political process.
It is the undermining that the neoconservative project is trying to reverse in
a sometimes desperate search for nonpolitical bases of order and stability. What
is needed, according to the neoconservatives, is the restoration of uncontestable
economic, moral, and cognitive standards. They hope to reprivatize conflicts and
issues that public authority cannot deal with properly. As a consequence, the con-
cept and practice of politics turn reflexive; politics come