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Bundeswahlrechtsreform

Die Suche nach dem Heil der Demokratie


Das negative Stimmgewicht und seine Behebung
von Knut Engelbrecht, Rechtsdirektor, Stadt Nrnberg
Josef Isensee begann im vergangenen Jahr seinen Aufsatz1 zum negativen Stimmgewicht mit einem Zitat des spanischen Philosophen Ortega y Gasset:

b) Seltsame Verschiebungen
Dieses komplexe, aber zumindest auf den ersten Blick gerechte System wird
dann verwirrend, wenn man die Auswir

Das Heil der Demokratien (...) hngt von einer geringfgigen technischen Einzelheit ab: vom Wahlrecht. Sptestens seit der Entscheidung des Bundes verfassungsgerichts zum negativen Stimmgewicht im Jahre 2008 ist das Wahlrecht auf Bundesebene ins Gerede gekommen. Das negative Stimmge
wicht fhrt dazu, dass ein Mehr an Stimmen fr eine Partei zu einem Weniger

kung von Verschiebungen bei den


Zweitstimmen auf die Zahl der ber

hangmandate betrachtet. Eine Partei hat

an Parlamentssitzen fr diese fhren kann. Recht spt ist die Suche nach Aus wegen aus diesem Paradoxon endlich auch im Bundestag angekommen. Es bleibt abzuwarten, ob diese Suche mit der nun beschlossenen gesetzlichen Neuregelung abgeschlossen ist.

in einem Bundesland A ein berhang


mandat gewonnen. Nun gewinnt diese Partei im gleichen Land beispielsweise
bei einer Nachwahl zustzliche Stim

men. Diese reichen aber nicht, um die


Zahl der ihr im Rahmen der Obervertei

1. Einleitung
KaumeinewahlrechtlicheFrage hat in den letzten Jahren ein greres Presseecho

ein sog. personalisiertes Verhltniswahl


recht. Die Wahlberechtigten haben zwei
Stimmen. Mit einer, der Erststimme, wh

lung auf Bundesebene zustehenden Sitze


zu verndern. Daher erhlt die Partei in

Land A zwar ein zustzliches (Listen-)


Mandat. Da die Gesamtzahl der Man

gefunden, als die (dringend) anstehende Umsetzung derEntscheidung des Bundes


verfassungsgerichts zum sog. negativen

len sie den jeweiligen Wahlkreiskandida


ten, mit der anderen, der Zweitstimme, die

date auf Bundesebene aber gleich bleibt,


muss in einem anderen Land B ein

(Landes-) Liste einerPartei. AufGrundlage

Stimmgewicht2. Vom Vorwurf nicht


gemachter Hausaufgaben des Bundesta

der Ergebnisse beider Stimmen ermittelt sich dieZahlderAbgeordneten, mit denen


eine Partei im Bundestag vertreten ist.
Hierbei ist es nicht etwa so, dass die eine

(Listen-)Mandat wegfallen. Gleichzeitig verliert die Partei aber im Ausgangsland

ges3, ber die Blamage fr die Parteien4


bis hin zu dem Hinweis, dass das Wahl
recht wohl trotz Reform weiter verfas

A auch das bisherige berhangmandat.


Damit fuhrt ein Anstieg der Stimmen
zahl fr die Partei zum Verlust eines

Hlfte der 598 Abgeordneten im Wege


der Direktwahl mit der Erststimme, die

Mandats. Ein aus rechtlicher, aber auch

sungswidrig bleibe5, reichen die Vorwrfe,


dieerhobenwurden.Teilweise wurdesogar
eine Staatskrise6heraufbeschworen. Was steckt hinter dieser Debatte, die bei einem
ansonsten doch eher trockenen Thema

andere ber Liste gewhlt wrde (sog. Grabensystem). Der Wahlgesetzgeber hat sich fr ein wesentlich komplizierteres
Verfahren entschieden. Zunchst wird auf

demokratischer Sicht unbefriedigendes Ergebnis. Diskutiert wurde dies sptes tens seit dem Jahre 1998.7

wie der Reform des Bundeswahlrechts fast schon emotionale Reaktionen hervorruft?

Grundlage der Zweistimmenergebnisse


auf Bundesebene ermittelt, wie viele Man
date den einzelnen Parteien - soweit sie die

3. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts


a) Bundestagswahl 2005: Anlass fr die Entscheidung
des BVerfG

Dieser Frage geht der folgende Aufsatz nach. Er beginnt mit einer kurzen - not wendigerweise vereinfachenden - Darstel lungder denAusgangspunkt der Debatte bildenden Entscheidung des Bundesver fassungsgerichts. ImAnschluss sollen nach
einem berblick ber die Diskussion in Literatur und Gesellschaft die von den

5%-Hrde berwunden haben - zukom

men wrden (sog. Oberverteilung, vgl.


7 Abs. 1 BWahlG). Nach den Stimman
teilen in den einzelnen Lndern werden
dann die Mandate auf die Landeslisten ver

teilt(vgl. 7Abs. 3 Satz 1i.V.m. 6Abs. 2


BWahlG). Imzweiten Schritt(sog. Unter

Sowar es nur eineFrage der Zeit, bissich auch das Bundesverfassungsgericht mit
dieser Thematik befassen musste. Kon

politischen Parteien in denRing geworfe nen Reformkonzepte vorgestellt und de


ren Fr und Wider sowie die beschlossene

verteilung) werden diese dann mit der Zahlder jeweils aufLandesebene errunge
nen Direktmandate verglichen (vgl. 7
Abs. 3 Satz 2 i.V.m. 6 Abs. 4 BWahlG).

kreter Anlass seiner am 3. Juli 2008 zum

neueRegelung beleuchtet werden.

sog. negativen Stimmgewicht ergange nen Entscheidung waren Vorgnge bei der Bundestagswahl 2005. Durch den
Tod einer Kandidatin war im Wahlkreis

Soweit diese die Zahl bersteigt, die sich

2. Die Ausgangslage
a) Grundstze der Mandatsaufteilung
Um die Problematik zu verstehen, ist ein

aufgrund der Zweitstimmenergebnisse ergeben wrde, verfallen die Direktman date nicht, sondern bleiben als sog. ber hangmandate erhalten (vgl. 7Abs. 3Satz
2 i.V.m. 6 Abs. 5 BWahlG). Hierdurch

Dresden eine Nachwahl notwendig geworden. Aufgrund des Ergebnisses der Hauptwahlen war klar, dass die CDU
nicht eine bestimmte Stimmenzahl ber

Blick auf das bei Bundestagswahlen gel tende Verfahren der Mandatsverteilung

notwendig. Bei der Bundestagswahl gilt


KommP Wahlen I2011

will der Bundesgesetzgeber der aus seiner Sicht besonders hohen Legitimation der Direktmandate Rechnung tragen.

schreiten durfte, sonst htte sieaufgrund des geschilderten Mechanismus bundes weit ein Mandat verloren. Dementspre chend fhrte die Partei ihren Wahlkampf

Bundeswahlrechtsreform
und warb darum, die Erststimme ihr, die
Zweitstimme aber einer anderen Partei

Zudem widerspreche die Regelung


auch dem Grundsatz der Unmittelbar

zugeben. Im Ergebnis kmpfte eine Par tei also darum, vom Whler weniger
Stimmen zu bekommen, um mit mehr

sicht des BVerfG auch das sog. Graben system, das heit die getrennte Wahl
von Wahlkreis- und Listenmandaten.17

keit der Wahl. Der gebietet, dass der


Whler vor jedem Wahlakt erkennen

Abgeordneten im Parlament vertreten zu

kann, wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbe
werber auswirken kann.n Auch dies sei in

sein. So erklrt sich leicht der Begriff des Paradoxons des negativen Stimmge
wichts. Dass es sich bei dem hier auftre tenden Problem nicht um einen Einzel

b) Diskussion in der Literatur


In der Literatur wurde noch eine Vielzahl

den Fllen des negativen Stimmgewichts nicht erfllt. Durch das Zusammenspiel
von 7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. 6 Abs. 4
und 5 BWahlG knne der Whler schon

weiterer Lsungsalternativen diskutiert,

die bis hin zur Einfhrung eines reinen


Verhltnisoder Mehrheitswahlrechts

fall handelt, zeigen verschiedene Unter


suchungen. So war dieser Effekt- der in Sachsen quasi in einer Laborsituation

nicht erkennen, ob sich seine Stimme


stets fr die zu whlende Partei und deren

gingen. Vorgeschlagen wurde auch hier

auftrat - auch schon bei denBundestags


wahlen 1990, 1994 und 2002 nachzu-

Wahlbewerber positiv auswirkt, oder ob

er durch seine Stimme deren Misserfolg


verursacht. Dies sei mit dem Grundsatz

die Einfhrung des sog. Grabensys tems.18 In welchem zahlenmigen Ver hltnis diebeiden, danngetrennt zuwh
lenden Gruppen stehen sollen, wurde dabei zumeist offen gelassen. Isensee19 hlt etwa eine Eins-zu-Zwei-Proportion fr
vorstellbar, - ein Drittel Direktmandate,

der Unmittelbarkeit der Wahl nicht ver einbar und fhre ebenfalls zur Verfas

b) Versto gegen Wahlrechtsgrundstze


Das Bundesverfassungsgericht kam in seiner Entscheidung zu dem Ergebnis, dass der durch das Zusammenspiel von
7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. 6 Abs. 4 und 5

sungswidrigkeit der Regelung.13


Aufgrund dieser Umstnde erklrte das Bundesverfassungsgericht 7 Abs. 3 Satz 2 BWahlG in Verbindung mit 6

zwei Drittel Listenmandate. Hettlage20


kann sich - wie auch das Bundesverfas

Abs. 4 und 5 BWahlG fr verfassungs widrig, soweit hierdurch ermglicht


wird, dass ein Zuwachs an Zweitstimmen zu einem Verlust an Sitzen der Landeslis ten oder ein Verlust an Zweitstimmen zu
einem Zuwachs an Sitzen der Landeslis

sungsgericht21 - sogar eine hlftige Auftei lung vorstellen. Vorgeschlagen wurde


auch, die bisherigen Einmandatswahlkreise durch flchenmig grere Mehr
mandatswahlkreise zu ersetzen. In diesen

BWahlG bewirkte sog. Effekt des nega


tiven Stimmgewichts nicht mit den

wrden dannjeweils diezwei Abgeordne


ten gewhlt, die die besten Erststimmen-

durch Art. 38 Abs. 1 GG geschtzten


Grundstzen der Gleichheit und der
Unmittelbarkeit der Wahl vereinbar ist.

ten fhren kann.14 Das Gericht verpflich


tete den Gesetzgeber, sptestens bis zum 30. Juni 2011 eine verfassungsgeme

Der Grundsatz der gleichen Wahl

ergebnisse htten.22 Angedacht wurde auch, entsprechend einiger landesrechtli cher Regelungen, eine Egalisierung der

trgt der durch das Demokratieprinzip vorausgesetzten Gleichberechtigung der Staatsbrger Rechnung. Er ist im Sinne
einer strengen und formalen Gleichheit

Regelung zu treffen.15

4. Verschiedene Lsungswege in
der Diskussion

berhangmandate durch Ausgleichs mandate.23 Meyer schlgt - hnlich wie das Bundesverfassungsgericht - vor, die berhangmandate und damit das nega
tive Stimmgewicht durch Abzug der Direktmandate vor Verteilung der brig
bleibenden Listensitze auf die einzelnen

zu verstehen.9 Aus ihm ergibt sich der


Grundsatz der Erfolgswertgleichheit. Der fordert, dass der Erfolgswert jeder Stimme gleich ist und dasssiefr die Par tei, fr die sie abgegeben wurde, auch positive Wirkung entfalten knnen

a) Lsungsanstze des Bundesverfassungsgerichts


Der Entscheidung des Bundesverfas sungsgerichts schloss sich eine um fangreiche rechtswissenschaftliche, teil weise aber auch politische Diskussion

Landeslisten zu beseitigen. Schreiber will dies mit der Zuteilung von Ausgleichs
mandaten kombinieren.2
matik suchen

Einen eher
Im

muss.10 DieErfolgswertgleichheit istver


letzt, wenn die beabsichtigten positiven Wirkungen der Stimmabgabe durch das Wahlrecht ins Gegenteil verkehrt wer den.Ein Berechnungsverfahren, dasdazu
fhrt, dass eine Whlerstimme fr eine

mathematischen Ausweg aus der The


PukelsheimlRossi?^

ber die Auswege aus diesem verfas sungswidrigen Zustand an. Das BVerfG

selbst1 zeigt einige Lsungswege auf.


Anknpfungspunkte knnen nach des
sen Ansicht einerseits das Entstehen der

Ergebnis befrworten sie einen Vorrang derberListegewhlten Mandatevorden Direktmandaten. Bei einem berhang der direkt gewhlten Kandidaten sollen
die mit dem schlechtesten Wahlkreiser

Partei eine Wirkung gegen diese Partei hat, widerspreche Sinn und Zweck einer
demokratischen Wahl.11 Zwar dienten

berhangmandate, andererseits die Ver


rechnung von Direktmandaten mit den Zweitstimmenmandaten oder die Frage der Mglichkeit von Listenverbindun gen sein. So hlt es eine landeslisten-

gebnis ohne Mandat bleiben.26

die Regelungen, aus denen sich der Effekt des negativen Stimmgewichts ergebe, den Belangen des fderalen Pro porzes. Dies rechtfertige aber nicht den damit verbunden Eingriffin die Gleich
heit der Wahl. Der Effekt fhre nicht

5. Die Debatte im Bundestag

bergreifende Verrechnung von Direktund Zweitstimmenmandaten fr zu

a) Im Vorfeld der Bundestags


wahl 2009
Die Debatte ber die notwendige Reform des Bundeswahlgesetzes begann auch im Bundestag relativ frhzeitig.
Eine erste Gesetzesinitiative der Fraktion

lssig. Alternativen wren auch ein Ver

allein dazu, dass Whlerstimmen bei der

Zuteilung von Sitzen unterschiedlich gewichtetwrden, sondern bewirke, dass

zicht auf Listenverbindungen, das heit auf den Ausgleich der Zweitstimmenergebnisse auf Landesebene, oder ein

der Whlerwille regelmig ins Gegen


teil verkehrt werde.

genereller Verzicht auf berhangman


date. Verfassungsgem wre nach An

BNDNIS 90/DIE GRNEN27 von Februar 2009 hatte zum Ziel, den verfasKommP Wahlen I2011

Bundeswahlrechtsreform
sungswidrigen Zustand noch zur Bun

destagswahl 2009 zu beseitigen. Hierzu sollte die Anrechnung der Direktman date aufdas Zweitstimmenergebnis nicht
mehr auf Landesebene, sondern auf

Abgeordneten berhangmandate voll

stndig ausgeglichen werden. bersteigt


nach Durchfhrung der Ober- und
Unterverteilung dieZahlderDirektman
date die einer Partei nach der Obervertei

im Rahmen der Unterverteilung werden


dann die auf ein Land entfallendenSitze

aufdie Landeslistenverteilt. Erfolgsunter


schiede durch Rundungsunterschiede bei
der Verteilung der Sitze in den dann

Ebene der sogenannten Obervertei

lung auf Bundesebene erfolgen. Nach


Ansicht der Fraktion wrden hierdurch

lung zustehenden Sitze, liegt also ein berhang vor, so soll eine neue Ober
verteilung vorgenommen werden. Dabei

16 getrennten Sitzkontingenten sollen


dadurch ausgeglichen werden, dass ein weiteres Mandat zugeteilt wird, wenn die
Stimmreste einer Partei bundesweit die

berhangmandate nicht mehr entste hen. Der Gesetzesvorschlag scheiterte am


Widerstand der CDU/CSU-Fraktion.

soll die Gesamtsitzzahl so lange erhht


werden, bisjede Partei mindestens soviele

hierfr magebliche Schwelle berschrei


ten. Nach Ansicht der Koalitionsfraktio

Ausschlaggebend hierfr war wohl vor

allem, dass die Gesetzesnderung den durch das Bundesverfassungsgericht mo nierten Rechtszustand zwar beseitigt, faktisch aber auch zueiner weitgehenden Abschaffung der berhangmandate ge
fuhrt htte. Damit wurde die Bundes

Sitze erreicht wie beider ursprnglichen Oberverteilung, zuzglich ihrer ber hnge.32 Nach Ansicht der SPD-Fraktion

entfllt hierdurch der Effekt des negativen


Stimmgewichts bis auf seltene und
unvermeidliche Ausnahmeflle.33 Einer

nen reduziert die neue Regelung die Hufigkeit des Auftretens des negativen
Stimmgewichts erheblich37, mache es

fast vllig unwahrscheinlich.38 Es wrde


ein schonender Ausgleich zwischen dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und

unerwnschten Vermehrung der Sitzzahl des Bundestages knne entgegengewirkt


werden, indem der Anteil der Direktman

tagswahl am 27. September 2009 noch nach dembisherigen, vom Bundesverfas sungsgericht als verfassungswidrig erklr ten Recht durchgefhrt. Ein Ergebnis, das allerdings durch dievom Gericht ein gerumte lange Umsetzungsfrist vorge
zeichnet war.

derWahrung des fderalen Proporzes her


gestellt.39

date ander Gesamtzahl der Abgeordneten


verringert werde.
Der Entwurf der Fraktion DIE LIN

KE34 beabsichtigt eine umfassende


Reform des Bundeswahlrechts. Mit Blick

6. Die Entwrfe im (verfassungs rechtlichen) Vergleich

aufdie Beseitigung des Effekts des nega


tiven Stimmgewichts soll, entsprechend
dem Entwurf der Grnen-Fraktion, die

a) Die Entscheidung des BVerfG


als Beurteilungsmastab
DieDebatte im Bundestag, aber auchdie

b) Neue Diskussion 2011

Anrechnung von Direktmandaten auf

Nach dieser Wahl und dem folgenden (teilweisen) Regierungswechsel dauerte es relativ lange, bis die Diskussion ber die Reform des Bundeswahlgesetzes fortge
setztwurde. Anlass fr die erste Debatte zu diesem Thema am 17. Mrz 2011 war
erneut ein Gesetzesentwurf der Fraktion

das Zweitstimmenergebnis knftig be reits auf Bundesebene erfolgen. Im sel tenen Fall, dass einer Partei weniger
Sitze zustnden, als sie Direktmandate

Reaktionen in denMedien aufdie vorge legten Entwrfe und die gefundene Lsung konzentrieren sich fast vllig auf
die Frage, ob und inwieweitdieAbschaf

fung des Instruments des berhangman


dats notwendig ist, um den Effekt des negativen Stimmgewichts zu vermeiden.

gewonnen htte, sollen diese zwar erhal

ten bleiben. Gleichzeitig soll aber auch die Gesamtzahl der Sitze des Bundestages
in dem Mae erhht werden, in dem es

Dabei hatte das Bundesverfassungsge richt die Existenz von berhangmanda


ten bisher fr vereinbar mit den Wahl-.

BNDNIS 90/DIE GRNEN.28 Der

vorgelegte Entwurfentsprach weitgehend dem bereits 2009 eingebrachten. Eine

erforderlich ist, um unter Einbeziehung der einzelnen berhangmandate das


Verhltnis nach dem Zweitstimmenanteil der Parteien auf Bundesebene zu

rechtsgrundstzen desArt. 38 Abs. 1 GG

wesentliche nderung enthielt er aller


dings. So sollen nach diesem neuenVor schlagbeiderOberverteilung entstehende

gehalten.40 Vorbehalte hatte es lediglich


im Hinblick auf deren Zahl, die 5% der

berhangmandate nicht mehr zuerkannt


werden, sondern verfallen. Unbesetzt

bleiben sollen diejenigen berzhligen Wahlkreissitze, die den geringsten pro

gewhrleisten.35 Die Fraktion der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP legten erstam 30. Juni 2011, am letzten Tag der vom Bundesverfassungsgericht gewhrten Umsetzungsfrist, einen eigenen Reform
entwurf36 vor, der letztendlich mit ihrer

zentualen Anteil aufweisen.29 Die Rege lung zielt nach der Gesetzesbegrndung
ausdrcklich darauf, CDU und CSU dazu

zu zwingen, aufBundesebene eineListen

Mehrheit am 29. September 2011 be schlossen wurde. Die Regelung sieht die Abschaffung der bisher mglichen Ver

Gesamtmandate nicht bersteigen soll. Aus der Entscheidung von 2008 zur Frage des negativen Stimmgewichts erge ben sich keine Anhaltspunkte, dass das Gericht von dieser Einschtzung grund stzlich abrcken mchte.41 Gegenstand waren vielmehr die - verfassungswidri gen - Folgen des Systembruchs42, der darin liegt, dass die Wahlkreismandate
auf Landesebene verrechnet werden, die

verbindung einzugehen.30 Wenig berra


schend stimmte die Regierungskoalition
diesem Entwurf nicht zu. Ein weiteres Mal befasste sich der Bun

bindung von Landeslisten vor. Ergnzt wird dies miteiner Sitzverteilung aus Sitz
kontingenten der Lnder nach der Zahl
der an der Wahl teilnehmenden Whler.

sich aus der Listenwahl ergebenden


Stimmrestegleichzeitig aber auf Bundes

ebene ber die. Listenverbindungen ver teiltwerden. Ansatzpunkte einer Lsung


knnen damit das Entstehen der ber

destag in seiner Sitzung am 26. Mai 2011 mit derThematik. Grundlage warenzwei
Gesetzesentwrfe der SPD- und der

Damit knnen in einem Landerrungene


Zweitstimmen einer Partei nicht mehr mit den in einem anderen Land erzielten Zweitstimmen verrechnet werden. Die

hangmandate, die Verrechnung der Lis

ten- mit den berhangmandaten oder


aber die Mglichkeit von Listenverbin

Linksfraktion. Der Entwurf der SPD31

versucht das Problem des negativen Stimmgewichts dadurch zu lsen, dass durch eineAnpassung derGesamtzahl der
KommP Wahlen I2011

Oberverteilung legtdamitallein fest, wie viele Mandate unabhngig von den Par
teien aufein einzelnes Land entfallen. Erst

dungen sein.43 Sieht manvon der Mg lichkeit der Einfhrung eines reinen
Mehrheitswahlrechts ab, sind dies die

Bundeswahlrechtsreforfn

einzigen drei Punkte, an der eine Lsung


ansetzen kann - und an denen sich ein

Lsungsvorschlag messen lassen muss.

Betrachten wirnun dievier aufdem par lamentarischen Tisch des Bundestages


liegenden Entwrfe in diesemLicht.

auf Bundesebene erfolgt. Der Entwurf wrde das Problem des negativen Stimm gewichts lsen. Denn dieses beruht ja gerade auf dem Systembruch, der darin
liegt, dass die Zahl der einer Partei auf
Landesebene zustehenden Listenman

kandidaten derWahlkreise geopfert wr


den, die besonders umstritten zwischen

den Parteien waren und daher knappe


Wahlergebnisse erzielten.53 In diesen
Wahlkreisen werden Sinn und Zweck der

mit dem personalisierten Verhltnis

b) Der SPD-Entwurf
Die SPD-Fraktion will das Problem des

date auf Bundesebene ermittelt wird, die Gegenrechnungmit den von dieserPartei

wahlrecht verfolgten Zuspitzung der


Wahl auf bestimmte Personen besonders

in dem betreffenden Land errungenen


Direktmandaten aber erst bei der Unter

negativen Stimmgewichts dadurch lsen,

dass sie berhangmandate durch ent


sprechende Ausgleichmandate aus
gleicht. Sie scheint hierbei mit ihrem
relativ bersichtlichen und strukturier

verteilung auf Landesebene erfolgt. Mit telbar, in seiner aktuellen Fassung sogar
ausdrcklich, wrde der Entwurf aber

auch zu einer starken Reduzierung bzw. vlligen Abschaffung der von vielen als

ten Anderungstext eineeinfache Lsung anzubieten. Allerdings lst sie nur daszumindest verfassungsrechtlich - so
nicht bestehende Problem der ber

Problem47 empfundenen berhangman date fuhren. Nach der 2009er-Fassung


des Entwurfs von BNDNIS 90/DIE GRNEN und dem Entwurf der Frak
tion DIE LINKE wrden sie zwar weiter

deutlich. Wenn nun gerade hier der mhsam errungene Sieg auf dem Altar der generellen Abschaffung der ber hangmandate geopfert wird, ist dies nicht nurrgerlich, sondern widerspricht gerade dem mit dem Wahlsystem ver folgten Ziel. Wie Isensee54 richtig fest
stellt, wird die Erststimme sinnlos, das
Wahlverfahren diskreditiert. Dies umso

mehr, als eine solche generelle Abschaf

fung der berhangmandate verfassungs


rechtlich nicht zwingend geboten ist.55

hangmandate.Dadurch, dass dieArt und

Weise derDurchfuhrung von Ober- und


Unterverteilung unverndert bleiben,

hin entstehen. Dies aber in einer wesent

kann das negative Stimmgewicht weiter


hin auftreten. Es wird durch die Zutei

lung von Ausgleichsmandaten lediglich


berdeckt. Negativ wirkt sich beidervon der SPD prferierten Lsung zudemaus,
dass sie zu einer deutlichen Ausweitung

lichgeringeren Zahlals bisher. Ein Effekt, dernatrlich von dengroen Parteien als Profiteuren des bisherigen Systems nicht nur positiv gesehen wird.Bemngelt wird an dieser Lsung auch, dass siedas fde
rale Element des bundesdeutschen Wahl

d) Der Entwurf der Regierungs


koalition von CDU/CSU und FDP
Der letztendlich beschlossene Entwurfder

Regierungskoalition von CDU/CSU und


FDP whlt einen allen anderen Entwrfen

rechts nicht ausreichend abbilde.48 Wobei

der Zahl der Abgeordneten des Bundes

tages fhren wrde.44 Dies wrde zustz lich zu dem aus Demokratiegesichts
punkten schwer nachvollziehbaren Er

gerade dies aber auch angesichts dessen, dass essichbeim Bundestag gerade nicht
um ein fderales, sondern ein unitari

entgegengesetzten Weg, um das negative

gebnis fhren, dass der Erfolg einerPartei auf Wahlkreisebene sich in Mandatsge winnen einer anderen unterlegenen Partei durch entsprechende Ausgleich
mandate auswirken wrde. Zudem ist

sches Gremium handele, zugunsten die ser Lsung angefhrt wurde.49 Wesent lichschwieriger von der Hand zu weisen,
ist der Einwand, dass die Bercksichti

Stimmgewicht zu vermeiden. Knftig wird bei der Oberverteilung nur noch ermittelt, wie viele Bundestagsmandate
einem Land zustehen. Mastab hierfr ist

die Wahlbeteiligung in dem jeweiligen

Land. Im brigen erfolgt die Verteilung


der Mandate auf die einzelnen Parteien

gung der Direktmandate bei der Ober

verteilung die Gefahrberge, dass einzelne


Parteien, die viele Direktmandate in

und die Verrechnung der Direktmandate


nur noch auf Landesebene. Dies soll ber

unklar, wie sich das Ausscheiden eines

Abgeordneten miteinem berhangman dat auf die entsprechenden Ausgleichs mandate auswirken soll. All dies spricht dafr, dass der Lsungsweg ber Aus gleichsmandate eineSackgasse ist.45
c) Entwrfe der Grnen- und der
Linksfraktion
Etwas nher an einer der vom Bun

ihren Kernlanden erzielen, in anderen

Regionen, die bisher durch Listenman

date abgedeckt wurden, nicht mehr pr


sent wren.50

den vlligen Verzicht auf Listenverbin dungen aufBundesebene erreichtwerden. Der Lsung ist zuzubilligen, dass sie die

Rechtlich aber auch politisch hinter fragen, kann man die im aktuellen Ent
wurf der Grnen-Fraktion zum Aus

fderale Struktur der Bundesrepublik im weitest mglichen Umfang bercksichtigt. Dies kann allerdings bei der Wahl eines
unitarischen Gremiums wie des Bundesta

druck kommende Absicht der vlligen Abschaffung von berhangmandaten. Nicht durch Listenmandate gedeckte
Direktmandate sollen demnach in der

ges nichtunbedingt das ausschlaggebende Argument fr eine gesetzliche Regelung


sein.5S Denn dasWahlvolkist hier nicht das der einzelnen Lnder,37 sondern das des

desverfassungsgericht aufgezeigten L
sungsoptionen bleibt der Gesetzentwurf
der Grnen-Fraktion, insbesondere in

Reihenfolge des jeweiligen Wahlkreiser gebnisses entfallen.51 Dies soll v. a. dazu dienen, die Unionsparteien zu einer Lis
tenverbindung auf Bundesebene zu

Bundes.58 Negative Auswirkungen fr


kleine Parteien knnten sich durch das

von der Koalition beschlossene System

seiner ursprnglichen

Fassung von

2009,46der inhaltlich insoweit bis aufein


kleines, aber doch wesentliches Detail mit dem der Linksfraktion identisch ist.

Beide Fraktionen wollen eine Lsung dadurch erreichen, dass derAbgleich zwi
schen Listen- und Direktmandaten nicht

zwingen.52 Abgesehen davon, dass das Wahlrecht nicht der richtige Ort ist, um als wnschenswert odernotwendig emp fundene nderungen in der Parteien landschaft zu erzwingen, sprechen auch rechtliche Grnde gegen eine solche
Regelung. Sielsstauer Acht, dasshier

dadurch ergeben, dass mit dieser Lsung der bisher auf Ebene der Oberverteilung
stattfindende Reststimmenausgleich weit gehend entfllt.59 Die wesentliche Frage ist aber, ob das neue System den als verfassungswidrig beurteilten Effekt des negativen Stimm
gewichts verhindert. Dies ist bei der

auf Ebene der Landeslisten, sondern bereits im Rahmen der Oberverteiluns

durch gerade die erfolgreichen Direkt

gewhlten Lsung allerdings nur bedingt


KommP Wahlen I2011

Bundeswahlrechtsreform

der Fall. Durch die vorherigeErmittlung


der einem Land nicht einer Partei -

umso verwunderlicher, dass sich

die

zustehenden Gesamtzahl der Sitze, findet


ein Wettbewerb um diese Mandate nur

noch zwischen den verschiedenen auf

Landesebene antretenden Parteien statt,


nicht aber zwischen den verschiedenen Landesverbnden einer Partei. Damit ist

Regierungskoalition buchstblich bis zum letzten Tag der vom Bundesverfas sungsgericht gesetzten Frist Zeit lie, ihn vorzulegen. Die politische Kritik an ihm entzndet sich hauptschlich daran, dass er nicht zur Abschaffung bzw. Reduzie

Kern desSystemsder personalisiertenVer hltniswahlvereinbargewesen. DieseVer einbarkeit ist beim Entwurf der Regie

rungskoalition gegeben. Allerdings rei


chen die vlligeAbschaffung von Listen verbindungen auf Bundesebene und die Verlagerung des Abgleichs von Direktund Listenmandaten auf die Untervertei

rung der berhangmandate fhre. Dies


war aber auch nicht der Auftragdes Bun desverfassungsgerichts.

eine der Hauptursachen des negativen

Stimmgewichts eliminiert. Durch die bewegliche Anknpfung der Sitzzahl


eines Landes an die dortige Wahlbeteili gung, bringt der Koalitionsentwurfaber einen Faktor ins System, der zumindest im Einzelfall - den Effekt wieder ermg
licht. Ist in einem Land die Wahlbeteili

lung auf Landesebene nicht aus, um den Effekt des negativen Stimmgewichts vl lig auszuschlieen. Dies insbesondere,
weil die Koalition die Zahl der einem

e) Grabensystem kein Ausweg


Keiner der Bundestagsfraktionen hat die Einfhrung eines sog. Grabensystems, das heit die getrennte Wahl von Listenund Direktkandidaten ohne gegenseitige Verrechnung vorgeschlagen. Dies mit gutem - politischen - Grund, obwohl es das Bundesverfassungsgericht als einen mglichen Ausweg aus dem Problem des

LandzustehendenMandate an diedortige Wahlbeteiligung knpft. Um den Effekt vllig zu verhindern, wre ein Rckgriff
auf feststehende Faktoren wie die Zahl der

gung aufgrund des Einsatzes des Landes


verbandes einer Partei A besonders hoch, kann dies einerseits dazu fhren, dass das

Wahlberechtigten oder der Wahlkreise notwendig gewesen. Preis hierfr wre

aber eine weitere Fderalisierung des


Bundeswahlrechts. Ob die auf Beschluss

Land ein weiteresMandat gewinnt. Hier von kann nun eine andere Partei B profi tieren, die durch diese Erhhung ein zustzliches Mandat gewinnt. Gleich zeitigverliert ein anderes Land ein Man dat. Hiervon kann nun aber gerade der

des Innenausschusses69 in den Koalitions

negativen Stimmgewichts sieht.65 Zwar


wrde ein solches klares System die

Notwendigkeit von berhangmandaten


endgltig entfallen lassen. Da bei der
Wahl der Direktmandate die fr die Kan

entwurf eingefugte Ergnzung, dass bei der Verteilungder Rundungsrestevorran gig die Landeslisten zu bercksichtigen

sind, bei denen berhangmandate ent


standen sind, tatschlich geeignetist, den mit der Anknpfung an die Wahlbeteili gung entstehenden Effekt auszugleichen, bleibt noch nher zu prfen. Es wre zu hoffen gewesen, dass die Parteien in der Debatte entsprechend
der bisher fr alle Reformen des Wahl

dortige Landesverband der Partei B pro fitieren, der ein berhangmandat ge winnt. Dieses - zweifelhafte Ergebnis htte der Gesetzgeber vermeiden kn
nen, indem er die Zahl der einem Land
zustehenden Mandate an einen festen

didaten der kleinenParteienabgegebenen


Stimmen aber ersatzlos entfallen und auch

Faktor gekoppelt htte wie beispiels


weise die Zahl der Wahlberechtigten in
dem betreffenden Land oder der dorti

kein Ausgleich ber Listenmandate mg lich ist, bevorzugt ein solches System die groen Parteien erheblich. Preis fr klareMehrheiten im Bundestagwre eine

Marginalisierung kleinerer Parteien.66


Man kann dies als natrliche Folge eines

rechts geltenden bung70 eine faire


gemeinsame Lsung gefunden htten. Erschwert wurde diese durch politische Erwgungen: whrend den vermeintlich kleinen Parteien daran gelegen war, das

gen Wahlkreise.151 Inder Begrndung des


Entwurfs wird diese Lsung mit dem

Argument verworfen, dass angesichts der


unterschiedlichen Wahlbeteiligungen in den Lndern dies zu einem ungleichen

solchen Wahlsystems hinnehmen.67 Im Ergebnis wrde aber, wie Meyer6* schreibt,


nicht mehr der Whler, sondern das

Wahlsystem mehrheitsbildend wirken.

Institut der berhangmandate zu besei tigen, war den durch berhangmandate


derzeit stark begnstigten konservativen Parteien vor allem daran gelegen, diesen
Vorteil zu erhalten.

Erfolgswert der Stimmen fhren wrde.62 Dieses Argument knnte aller dings erst Recht gegen das System der
Direktwahl von Abgeordneten, die 5%Hrde und in noch hherem Mae

7. Keine Einigung
Vergleicht man damit die vier Entwrfe zur Lsung des Problems des negativen Stimmgewichts, die im Bundestag zur
Diskussion standen, so wre der von der

gegen berhangmandate angefhrt wer


den, die unter dem Gesichtspunkt der Erfolgswertgleichheit vomBundesverfas sungsgericht bisher aber als verfassungs gem beurteilt wurden. Dies spricht
dafr, dass auch die mit einem festen

Abgesehen davon, dass nicht sicherist, ob die dieser Interessenlage zugrundelie genden politischen Einschtzungen wei
terhin stets zutreffen, htte aber vor allem

SPD-Fraktion vorgelegte Entwurf schon daran gescheitert, dass er dieProblematik nicht lst. Am vollstndigsten htte den Auftrag des Bundesverfassungsgerichts
die von Grnen- und Links-Fraktion vor

eine grundstzliche berlegung fr die Eingrenzung der Zahl der berhang


mandate durch eine Verlagerung des Ausgleichs zwischen Direkt- und Listen
mandaten auf Bundesebene gesprochen. Die zurckgehende Bindungswirkung der klassischen Volksparteien hat eine zunehmende Aufsplitterung der Partei enlandschaft zur Folge. Dies fuhrt ver
strkt dazu, dass Direktkandidaten mit

Stimmenkontingent verbundene Ver schiebung der Erfolgswertgleichheit ver fassungsrechtlich tolerabel wre; dies
auch im fderalen Interesse einer mg

geschlagene Verlagerung des Ausgleichs


zwischen Direkt- und Listenmandaten von der Landes- auf die Bundesebene

lichst gleichmigen Vertretung aller

Teile des Bundesgebietes imBundestag. 3 Insgesamt fhrt die neue gesetzliche Regelung zu einer verfassungsrechtlich
wohl vertretbaren, aber nur teilweise

umgesetzt. Preis frdiedamit verbundene Behebung des Effekts des negativen Stimmgewichts wre aberdas- zumindest

weitgehende - Entfallen der berhang


mandategewesen. Die angedachte vllige Kappung wre nur schwer mit dem
Gedanken der Persnlichkeitswahl als

knappen, prozentual relativ niedrigen Wahlergebnissen gewhlt werden, ande


rerseits aber die Stimmergebnisse dieser Parteien sich auf einem eher niedrigen Niveau einpendeln. Schon jetzt hat dies

berzeugenden Lsung der Problematik des negativen Stimmgewichts. Esistdaher


KommP Wahlen I2011

Bundeswahlrechtsreform

einen Anstieg der Zahl der berhang


mandate zur Folge, der sich in Zukunft
wahrscheinlich noch verstrken wird.'1
Hier kann dann schnell der vom Bun 9

sungsgerichdiche_Pr.C3.BCfung_det_Bundestagswahl_2005 (Stand: 16.07.2011),


m.w.N.

48 hensee, DVBl. 2010, 269, 273.

49 Meyer, DVBL 2009, 137, 142.


50 hensee, DVBl. 2010, 269, 274.

BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2

desverfassungsgericht72 als Obergrenze angesehene Anteil von 5% berhang


mandaten an der Gesamtzahl der Man

BvC 7/07, Rn. 91, m.w.N., vgl. auch From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif
fer 11.01 Erl.3.4.

51 Diese Regelung geht zurck auf einen ent sprechenden Vorschlag von Meyer, DVBl.
2009, 137, 143. 52 Solche treten insbesondere bei der nur in

10 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2

Bayern vertretenen CSU auf- diese witd in

date berschritten werden. Mit 4% lie

BvC 7/07, Rn. 103; vgl. auch Frommer/ Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennziffer
11.01 Erl.3.4.

det Begrndung des Entwurfs auch aus

drcklich als Anlass fr die Regelung


genannt (vgl. BT-Dr. 17/4694, S. 5). 53 Vgl. hensee, DVBl. 2010, 269, 274.
54 hensee, DVBl. 2010, 269, 274.

gen wir derzeit noch knapp unter dieser Grenze. Der Gesetzgeber htte deshalb jetzt reagieren sollen, ehe das Bundesver fassungsgericht es tut.
Die Diskussion innerhalb, aber auch

11 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2


BvC 7/07, Rn. 105.

12 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2


BvC 7/07, Rn. 126.

55 Vgl. hierzu oben a).

56 So aber die Begrndung: vgl. BT-Drs. 17/


6290.

auerhalb des Parlaments zeigt, dass


Wahlrecht nicht etwa trockenes Staatsor

13 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2 BvC 7/07, Rn. 127. 14 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2 BvC 7/07, Rn. 130.

57 So aber die ursprnglich von den Alliierten

nachdemKrieg bevorzugte Lsung, dieaber bereits 1953 korrigiert wurde, vgl. Meyer,
DVBl. 2009, 137, 140.

ganisationsrechtist, sondern in vielfacher Weise ber die Bildung und den Erhalt politischer Mehrheiten mitbestimmt.
Von daher ist es relativ wahrscheinlich,

15 Diese langeUmsetzungsfrist wutde teilweise heftig kritisiett:vgl. nur Roth, NVwZ 2008,
1199,12005, AfryCT-, DVBl. 2009, 137, 145.

58 So auchMeyer, DVBl. 2009, 137, 140. 59 Vgl. hensee, DVBL 2010, 269, 275.

16 Vgl. BVerfG, U. v.03.07.2008, Az.2 BvC 1/


07, 2 BvC 7/07, Rn. I4lff.

dass sich das Bundesverfassungsgericht unabhngig von der nun beschlossenen Lsung mit der Thematik des negativen Stimmgewichts bald wieder befassen werden muss. Denn fr die Beteiligten steht zu vielauf dem Spiel, um nicht eine
Korrektur zu ihren Gunsten zu versu

17 Vgl. zuletztauch BVerfG, B. v. 26.02.2009,


Az. 2 BvC 6.04, Absatz 20.

60 Dieser Effekt witd gesehen, aber als unwahrscheinliche Verkettungkumulativet Bedingungen alsunbedeutenderachtet, vgl.
BT-Dt. 17/6290, S. 17; siehe aber auch

18 Einen guten berblick gibt hensee, DVBl.


2010, 269. 19 hensee, DVBl. 2010, 269, 277.

Behnke, Weniger Direktmandate daswre die eleganteste Lsung, Spiegel-online, 10.06.2011, www.spiegel.de(politik/
deutschland/0,1518,druck-767133,00,html (Stand: 18.06.2011). Nach seinen Berech

20 Hettlage, BayVBl. 2010, 33, 35.


21 BVerfG, B. v. 26.02.2009, Az. 2 BvC 6.04,
Absatz 20.

nungen htte das anvisierte System dazu

chen. Umso mehr bleibt zu hoffen, dass


sie trotzdem bei dieser Auseinanderset

22 Vgl. unter anderem Behnke, Spiegel-online, 10.06.2011, www.spiegel.de/politik/


deutschland/0,1518,767133,00.html (Stand: 18.06.2011).

gefhrt, dass bei det Bundestagswahl 2009 ein Verlust von 13.000 Stimmen in Bayern
fr die LINKEN zum Gewinn eines Man
dats in Nordrhein-Westfalen fr diese Partei

zung deren Kernpunkt nicht aus dem


Blick verlieren: die Suche nach dem Heil der Demokratie.

23 Vgl.Meyer, DVBl.2009, 137, 138, der diese

gefhrt htte.
61 So hensee, DVBL 2010,269,275; diese ms

Lsung aber imEtgebnis verwirft. Ahnlich v.


Arnim, RiP 2008, 136.

24 Schreiber, BWahlG, 6 Rn. 34; befrwor


tend: Holz, RuP 2010, 152,154.

sen dann aber eine annhernd gleiche Zahl von Wahlberechtigten aufweisen, vgl.From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif
fer 11.03, Erl. 3.1.

25 PukelsheimlRossi,]Z2010, 922. 26 Pukelsheim/Rossi, JZ2010, 922, 928.


1 2 hensee, DVBL 2010, 269. BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2 BvC 7/07, NVwZ 2008, 991.

27 Vgl. BT-Ds. 16/11885. 28 Vgl. BT-Dr. 17/4694. 29 Vgl. 7 Abs. 6 des Entwurfs, BT-Ds. 17/
4694, S. 3.

3 Reform des Wahlrechts - Bundestag ver sumt seine Hausaufgaben, Legal Tribne online, http://www.lto.de/de/html/nachtichten/3434/reform_der_wahlrechts_bun-

62 Vgl. BT-Dr. 17/6290, S. 13. 63 DasvonderRegierungskoalition vorgeschlagene System wrde die sog. alten Bundeslndet berproportionalbevorteilen, da dort die Wahlbeteiligungen dutchgehend hher
sind als in den neuen Bundeslndern. Eine

30 Vgl. BT-Dr. 17/4694, S. 5. 31 Vgl. BT-Dr. 17/5895. 32 Vgl. 4 Abs. 4 des Entwurfs, BT-Dr. 17/
5895, S. 4.

destag_versaeumt_seine_hausaufgaben/
(Stand: 06.06.2011).
4 Parteien blamieren sich mit Wahlrechtsre

Ausnahme macht allein Berlin. Vgl. hierzu die Wahlbeteiligung nach Lndern bei der Bundestagswahl 2009, zu finden unter
www.bundeswahlleiter.de.

form, Spiegel online, www.spiegel.de/politik/deutschland/0,518,druck768725.00.html (Stand: 18.06.2011).


5 Karlsruhe wartet schon Das Wahlrecht

bleibt wohl verfassungswidrig, Nrnberger


Nachrichten, 04.07.2011.

33 34 35 36 37 38 39 40

6 Opposition

befrchtet

Staatskrise,

www.faz.net/artikel/C30923/streit-ueber-

wahlrecht-opposition-beferchtet-staatskrise-3043l489.html (Stand: 17.07.2011).

Vgl. BT-Dr. 17/5895, S. 1. Vgl. BT-Dr. 17/5896. Vgl. BT-Dt. 17/5896, S. 16. Vgl. BT-Dr. 17/6290. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 11. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 16. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 19. Vgl. nur die - heftig kritisierte - Entschei dung BVerfGE 95, 335 (349) sowie From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif fer 11.06 Erl. 6.; offengelassenjillerdings in
BVerfG, B. v. 26.02.2009, Az. 2 BvC 6.04,
Absatz 21.

64 Vgl. beispielsweise Schwab, Karlsruhewartet


schon - Das Wahlrecht bleibt wohl verfas

sungswidrig,
04.07.2011.

Nrnberger

Nachrichten,

65 Vgl. zuletztBVerfG, B. v. 26.02.2009, Az. 2


BvC 6/04, Absatz 20.

66 Vgl. Meyer, DVBl. 2009, 136, 139 und


Zivier, RuP 2009, 41,45. 67 So hensee, DVBl. 2010, 269, 276 und wohl

auch Hettlage, BayVBl. 2010, 33, der das

Problem durch eine Verschiebung der


Anteile von Direkt- und Listenmandaten im

So auch der ehem. Verfassungsrichter HansJrgen Papier in der Bild-Zeitung, zit. nach
beck-aktuell, becklink 20.07.2011). 1013466 (Stand:

41 aA wohl v.Arnim, RuP 2008, 136, 137. 42 hensee, DVBl. 2010, 269, 272.

43 Vgl. Meyer, DVBl.2009, 137.

Rahmen eines Kompromisses der Koalitionsparteien lsen zu knnen glaubt. 68 Meyer, DVBL2009, 136, 139.
69 BT-Dts. 17/7069.

7 Vgl. Fehndrich, Spektrum der Wissenschaft, 1999, 70; der Gedanke des negativen Stimmgewichts findet sich abet auch schon in der Entscheidung des BVerfG von 1997

44 Eine Vetgleichsberechnung fr die Bundes tagswahl 2009 etgab, dass die drei ber
hangmandate der CSU 26 Ausgleichsman

date zur Folge gehabt htten, vgl. hensee,


DVBl. 2010, 269, 275.

70 Vgl. hensee, DVBL 2010, 269, 271. 71 Vgl. selbst das Ergebnis der CSU: diese gewann mit 48,2% det Etststimmen alle
Direktmandate, ethielt aber nur 42,5% der
Zweitstimmen.

zur Verfassungsmigkeit der berhang


mandate, vgl. BVerfGE 95, 335, 343, 346
und Lernet,DVBl. 2010, 269, 270.

45 So auch hensee, DVBl. 2010, 269, 275;

Meyer, DVBl. 2009, 137, 138.


46 BT-Dr. 16/11885.

72 BVerfGE 95, 335, 365f.

8 Vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Negatives_Stimmgewicht_bei_Wahlen#Verfas-

47 Vgl. Meyer, DVBl. 2009, 139, 143.

KommP Wahlen I2011