Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
b) Seltsame Verschiebungen
Dieses komplexe, aber zumindest auf den ersten Blick gerechte System wird
dann verwirrend, wenn man die Auswir
Das Heil der Demokratien (...) hngt von einer geringfgigen technischen Einzelheit ab: vom Wahlrecht. Sptestens seit der Entscheidung des Bundes verfassungsgerichts zum negativen Stimmgewicht im Jahre 2008 ist das Wahlrecht auf Bundesebene ins Gerede gekommen. Das negative Stimmge
wicht fhrt dazu, dass ein Mehr an Stimmen fr eine Partei zu einem Weniger
an Parlamentssitzen fr diese fhren kann. Recht spt ist die Suche nach Aus wegen aus diesem Paradoxon endlich auch im Bundestag angekommen. Es bleibt abzuwarten, ob diese Suche mit der nun beschlossenen gesetzlichen Neuregelung abgeschlossen ist.
1. Einleitung
KaumeinewahlrechtlicheFrage hat in den letzten Jahren ein greres Presseecho
andere ber Liste gewhlt wrde (sog. Grabensystem). Der Wahlgesetzgeber hat sich fr ein wesentlich komplizierteres
Verfahren entschieden. Zunchst wird auf
demokratischer Sicht unbefriedigendes Ergebnis. Diskutiert wurde dies sptes tens seit dem Jahre 1998.7
wie der Reform des Bundeswahlrechts fast schon emotionale Reaktionen hervorruft?
Dieser Frage geht der folgende Aufsatz nach. Er beginnt mit einer kurzen - not wendigerweise vereinfachenden - Darstel lungder denAusgangspunkt der Debatte bildenden Entscheidung des Bundesver fassungsgerichts. ImAnschluss sollen nach
einem berblick ber die Diskussion in Literatur und Gesellschaft die von den
Sowar es nur eineFrage der Zeit, bissich auch das Bundesverfassungsgericht mit
dieser Thematik befassen musste. Kon
verteilung) werden diese dann mit der Zahlder jeweils aufLandesebene errunge
nen Direktmandate verglichen (vgl. 7
Abs. 3 Satz 2 i.V.m. 6 Abs. 4 BWahlG).
sog. negativen Stimmgewicht ergange nen Entscheidung waren Vorgnge bei der Bundestagswahl 2005. Durch den
Tod einer Kandidatin war im Wahlkreis
2. Die Ausgangslage
a) Grundstze der Mandatsaufteilung
Um die Problematik zu verstehen, ist ein
aufgrund der Zweitstimmenergebnisse ergeben wrde, verfallen die Direktman date nicht, sondern bleiben als sog. ber hangmandate erhalten (vgl. 7Abs. 3Satz
2 i.V.m. 6 Abs. 5 BWahlG). Hierdurch
Dresden eine Nachwahl notwendig geworden. Aufgrund des Ergebnisses der Hauptwahlen war klar, dass die CDU
nicht eine bestimmte Stimmenzahl ber
Blick auf das bei Bundestagswahlen gel tende Verfahren der Mandatsverteilung
will der Bundesgesetzgeber der aus seiner Sicht besonders hohen Legitimation der Direktmandate Rechnung tragen.
schreiten durfte, sonst htte sieaufgrund des geschilderten Mechanismus bundes weit ein Mandat verloren. Dementspre chend fhrte die Partei ihren Wahlkampf
Bundeswahlrechtsreform
und warb darum, die Erststimme ihr, die
Zweitstimme aber einer anderen Partei
zugeben. Im Ergebnis kmpfte eine Par tei also darum, vom Whler weniger
Stimmen zu bekommen, um mit mehr
sicht des BVerfG auch das sog. Graben system, das heit die getrennte Wahl
von Wahlkreis- und Listenmandaten.17
kann, wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbe
werber auswirken kann.n Auch dies sei in
sein. So erklrt sich leicht der Begriff des Paradoxons des negativen Stimmge
wichts. Dass es sich bei dem hier auftre tenden Problem nicht um einen Einzel
den Fllen des negativen Stimmgewichts nicht erfllt. Durch das Zusammenspiel
von 7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. 6 Abs. 4
und 5 BWahlG knne der Whler schon
die Einfhrung des sog. Grabensys tems.18 In welchem zahlenmigen Ver hltnis diebeiden, danngetrennt zuwh
lenden Gruppen stehen sollen, wurde dabei zumeist offen gelassen. Isensee19 hlt etwa eine Eins-zu-Zwei-Proportion fr
vorstellbar, - ein Drittel Direktmandate,
der Unmittelbarkeit der Wahl nicht ver einbar und fhre ebenfalls zur Verfas
ergebnisse htten.22 Angedacht wurde auch, entsprechend einiger landesrechtli cher Regelungen, eine Egalisierung der
trgt der durch das Demokratieprinzip vorausgesetzten Gleichberechtigung der Staatsbrger Rechnung. Er ist im Sinne
einer strengen und formalen Gleichheit
Regelung zu treffen.15
4. Verschiedene Lsungswege in
der Diskussion
berhangmandate durch Ausgleichs mandate.23 Meyer schlgt - hnlich wie das Bundesverfassungsgericht - vor, die berhangmandate und damit das nega
tive Stimmgewicht durch Abzug der Direktmandate vor Verteilung der brig
bleibenden Listensitze auf die einzelnen
Landeslisten zu beseitigen. Schreiber will dies mit der Zuteilung von Ausgleichs
mandaten kombinieren.2
matik suchen
Einen eher
Im
ber die Auswege aus diesem verfas sungswidrigen Zustand an. Das BVerfG
Ergebnis befrworten sie einen Vorrang derberListegewhlten Mandatevorden Direktmandaten. Bei einem berhang der direkt gewhlten Kandidaten sollen
die mit dem schlechtesten Wahlkreiser
Partei eine Wirkung gegen diese Partei hat, widerspreche Sinn und Zweck einer
demokratischen Wahl.11 Zwar dienten
die Regelungen, aus denen sich der Effekt des negativen Stimmgewichts ergebe, den Belangen des fderalen Pro porzes. Dies rechtfertige aber nicht den damit verbunden Eingriffin die Gleich
heit der Wahl. Der Effekt fhre nicht
zicht auf Listenverbindungen, das heit auf den Ausgleich der Zweitstimmenergebnisse auf Landesebene, oder ein
BNDNIS 90/DIE GRNEN27 von Februar 2009 hatte zum Ziel, den verfasKommP Wahlen I2011
Bundeswahlrechtsreform
sungswidrigen Zustand noch zur Bun
destagswahl 2009 zu beseitigen. Hierzu sollte die Anrechnung der Direktman date aufdas Zweitstimmenergebnis nicht
mehr auf Landesebene, sondern auf
lung zustehenden Sitze, liegt also ein berhang vor, so soll eine neue Ober
verteilung vorgenommen werden. Dabei
allem, dass die Gesetzesnderung den durch das Bundesverfassungsgericht mo nierten Rechtszustand zwar beseitigt, faktisch aber auch zueiner weitgehenden Abschaffung der berhangmandate ge
fuhrt htte. Damit wurde die Bundes
Sitze erreicht wie beider ursprnglichen Oberverteilung, zuzglich ihrer ber hnge.32 Nach Ansicht der SPD-Fraktion
nen reduziert die neue Regelung die Hufigkeit des Auftretens des negativen
Stimmgewichts erheblich37, mache es
tagswahl am 27. September 2009 noch nach dembisherigen, vom Bundesverfas sungsgericht als verfassungswidrig erklr ten Recht durchgefhrt. Ein Ergebnis, das allerdings durch dievom Gericht ein gerumte lange Umsetzungsfrist vorge
zeichnet war.
Nach dieser Wahl und dem folgenden (teilweisen) Regierungswechsel dauerte es relativ lange, bis die Diskussion ber die Reform des Bundeswahlgesetzes fortge
setztwurde. Anlass fr die erste Debatte zu diesem Thema am 17. Mrz 2011 war
erneut ein Gesetzesentwurf der Fraktion
das Zweitstimmenergebnis knftig be reits auf Bundesebene erfolgen. Im sel tenen Fall, dass einer Partei weniger
Sitze zustnden, als sie Direktmandate
Reaktionen in denMedien aufdie vorge legten Entwrfe und die gefundene Lsung konzentrieren sich fast vllig auf
die Frage, ob und inwieweitdieAbschaf
ten bleiben. Gleichzeitig soll aber auch die Gesamtzahl der Sitze des Bundestages
in dem Mae erhht werden, in dem es
gewhrleisten.35 Die Fraktion der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP legten erstam 30. Juni 2011, am letzten Tag der vom Bundesverfassungsgericht gewhrten Umsetzungsfrist, einen eigenen Reform
entwurf36 vor, der letztendlich mit ihrer
zentualen Anteil aufweisen.29 Die Rege lung zielt nach der Gesetzesbegrndung
ausdrcklich darauf, CDU und CSU dazu
Mehrheit am 29. September 2011 be schlossen wurde. Die Regelung sieht die Abschaffung der bisher mglichen Ver
Gesamtmandate nicht bersteigen soll. Aus der Entscheidung von 2008 zur Frage des negativen Stimmgewichts erge ben sich keine Anhaltspunkte, dass das Gericht von dieser Einschtzung grund stzlich abrcken mchte.41 Gegenstand waren vielmehr die - verfassungswidri gen - Folgen des Systembruchs42, der darin liegt, dass die Wahlkreismandate
auf Landesebene verrechnet werden, die
bindung von Landeslisten vor. Ergnzt wird dies miteiner Sitzverteilung aus Sitz
kontingenten der Lnder nach der Zahl
der an der Wahl teilnehmenden Whler.
destag in seiner Sitzung am 26. Mai 2011 mit derThematik. Grundlage warenzwei
Gesetzesentwrfe der SPD- und der
versucht das Problem des negativen Stimmgewichts dadurch zu lsen, dass durch eineAnpassung derGesamtzahl der
KommP Wahlen I2011
Oberverteilung legtdamitallein fest, wie viele Mandate unabhngig von den Par
teien aufein einzelnes Land entfallen. Erst
dungen sein.43 Sieht manvon der Mg lichkeit der Einfhrung eines reinen
Mehrheitswahlrechts ab, sind dies die
Bundeswahlrechtsreforfn
auf Bundesebene erfolgt. Der Entwurf wrde das Problem des negativen Stimm gewichts lsen. Denn dieses beruht ja gerade auf dem Systembruch, der darin
liegt, dass die Zahl der einer Partei auf
Landesebene zustehenden Listenman
b) Der SPD-Entwurf
Die SPD-Fraktion will das Problem des
date auf Bundesebene ermittelt wird, die Gegenrechnungmit den von dieserPartei
verteilung auf Landesebene erfolgt. Mit telbar, in seiner aktuellen Fassung sogar
ausdrcklich, wrde der Entwurf aber
auch zu einer starken Reduzierung bzw. vlligen Abschaffung der von vielen als
ten Anderungstext eineeinfache Lsung anzubieten. Allerdings lst sie nur daszumindest verfassungsrechtlich - so
nicht bestehende Problem der ber
deutlich. Wenn nun gerade hier der mhsam errungene Sieg auf dem Altar der generellen Abschaffung der ber hangmandate geopfert wird, ist dies nicht nurrgerlich, sondern widerspricht gerade dem mit dem Wahlsystem ver folgten Ziel. Wie Isensee54 richtig fest
stellt, wird die Erststimme sinnlos, das
Wahlverfahren diskreditiert. Dies umso
lichgeringeren Zahlals bisher. Ein Effekt, dernatrlich von dengroen Parteien als Profiteuren des bisherigen Systems nicht nur positiv gesehen wird.Bemngelt wird an dieser Lsung auch, dass siedas fde
rale Element des bundesdeutschen Wahl
tages fhren wrde.44 Dies wrde zustz lich zu dem aus Demokratiegesichts
punkten schwer nachvollziehbaren Er
gerade dies aber auch angesichts dessen, dass essichbeim Bundestag gerade nicht
um ein fderales, sondern ein unitari
gebnis fhren, dass der Erfolg einerPartei auf Wahlkreisebene sich in Mandatsge winnen einer anderen unterlegenen Partei durch entsprechende Ausgleich
mandate auswirken wrde. Zudem ist
sches Gremium handele, zugunsten die ser Lsung angefhrt wurde.49 Wesent lichschwieriger von der Hand zu weisen,
ist der Einwand, dass die Bercksichti
Stimmgewicht zu vermeiden. Knftig wird bei der Oberverteilung nur noch ermittelt, wie viele Bundestagsmandate
einem Land zustehen. Mastab hierfr ist
Abgeordneten miteinem berhangman dat auf die entsprechenden Ausgleichs mandate auswirken soll. All dies spricht dafr, dass der Lsungsweg ber Aus gleichsmandate eineSackgasse ist.45
c) Entwrfe der Grnen- und der
Linksfraktion
Etwas nher an einer der vom Bun
den vlligen Verzicht auf Listenverbin dungen aufBundesebene erreichtwerden. Der Lsung ist zuzubilligen, dass sie die
Rechtlich aber auch politisch hinter fragen, kann man die im aktuellen Ent
wurf der Grnen-Fraktion zum Aus
fderale Struktur der Bundesrepublik im weitest mglichen Umfang bercksichtigt. Dies kann allerdings bei der Wahl eines
unitarischen Gremiums wie des Bundesta
druck kommende Absicht der vlligen Abschaffung von berhangmandaten. Nicht durch Listenmandate gedeckte
Direktmandate sollen demnach in der
desverfassungsgericht aufgezeigten L
sungsoptionen bleibt der Gesetzentwurf
der Grnen-Fraktion, insbesondere in
Reihenfolge des jeweiligen Wahlkreiser gebnisses entfallen.51 Dies soll v. a. dazu dienen, die Unionsparteien zu einer Lis
tenverbindung auf Bundesebene zu
seiner ursprnglichen
Fassung von
Beide Fraktionen wollen eine Lsung dadurch erreichen, dass derAbgleich zwi
schen Listen- und Direktmandaten nicht
zwingen.52 Abgesehen davon, dass das Wahlrecht nicht der richtige Ort ist, um als wnschenswert odernotwendig emp fundene nderungen in der Parteien landschaft zu erzwingen, sprechen auch rechtliche Grnde gegen eine solche
Regelung. Sielsstauer Acht, dasshier
dadurch ergeben, dass mit dieser Lsung der bisher auf Ebene der Oberverteilung
stattfindende Reststimmenausgleich weit gehend entfllt.59 Die wesentliche Frage ist aber, ob das neue System den als verfassungswidrig beurteilten Effekt des negativen Stimm
gewichts verhindert. Dies ist bei der
Bundeswahlrechtsreform
die
Regierungskoalition buchstblich bis zum letzten Tag der vom Bundesverfas sungsgericht gesetzten Frist Zeit lie, ihn vorzulegen. Die politische Kritik an ihm entzndet sich hauptschlich daran, dass er nicht zur Abschaffung bzw. Reduzie
Kern desSystemsder personalisiertenVer hltniswahlvereinbargewesen. DieseVer einbarkeit ist beim Entwurf der Regie
lung auf Landesebene nicht aus, um den Effekt des negativen Stimmgewichts vl lig auszuschlieen. Dies insbesondere,
weil die Koalition die Zahl der einem
LandzustehendenMandate an diedortige Wahlbeteiligung knpft. Um den Effekt vllig zu verhindern, wre ein Rckgriff
auf feststehende Faktoren wie die Zahl der
Land ein weiteresMandat gewinnt. Hier von kann nun eine andere Partei B profi tieren, die durch diese Erhhung ein zustzliches Mandat gewinnt. Gleich zeitigverliert ein anderes Land ein Man dat. Hiervon kann nun aber gerade der
entwurf eingefugte Ergnzung, dass bei der Verteilungder Rundungsrestevorran gig die Landeslisten zu bercksichtigen
dortige Landesverband der Partei B pro fitieren, der ein berhangmandat ge winnt. Dieses - zweifelhafte Ergebnis htte der Gesetzgeber vermeiden kn
nen, indem er die Zahl der einem Land
zustehenden Mandate an einen festen
kein Ausgleich ber Listenmandate mg lich ist, bevorzugt ein solches System die groen Parteien erheblich. Preis fr klareMehrheiten im Bundestagwre eine
Erfolgswert der Stimmen fhren wrde.62 Dieses Argument knnte aller dings erst Recht gegen das System der
Direktwahl von Abgeordneten, die 5%Hrde und in noch hherem Mae
7. Keine Einigung
Vergleicht man damit die vier Entwrfe zur Lsung des Problems des negativen Stimmgewichts, die im Bundestag zur
Diskussion standen, so wre der von der
Abgesehen davon, dass nicht sicherist, ob die dieser Interessenlage zugrundelie genden politischen Einschtzungen wei
terhin stets zutreffen, htte aber vor allem
SPD-Fraktion vorgelegte Entwurf schon daran gescheitert, dass er dieProblematik nicht lst. Am vollstndigsten htte den Auftrag des Bundesverfassungsgerichts
die von Grnen- und Links-Fraktion vor
Stimmenkontingent verbundene Ver schiebung der Erfolgswertgleichheit ver fassungsrechtlich tolerabel wre; dies
auch im fderalen Interesse einer mg
Teile des Bundesgebietes imBundestag. 3 Insgesamt fhrt die neue gesetzliche Regelung zu einer verfassungsrechtlich
wohl vertretbaren, aber nur teilweise
umgesetzt. Preis frdiedamit verbundene Behebung des Effekts des negativen Stimmgewichts wre aberdas- zumindest
Bundeswahlrechtsreform
BvC 7/07, Rn. 91, m.w.N., vgl. auch From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif
fer 11.01 Erl.3.4.
51 Diese Regelung geht zurck auf einen ent sprechenden Vorschlag von Meyer, DVBl.
2009, 137, 143. 52 Solche treten insbesondere bei der nur in
BvC 7/07, Rn. 103; vgl. auch Frommer/ Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennziffer
11.01 Erl.3.4.
gen wir derzeit noch knapp unter dieser Grenze. Der Gesetzgeber htte deshalb jetzt reagieren sollen, ehe das Bundesver fassungsgericht es tut.
Die Diskussion innerhalb, aber auch
13 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2 BvC 7/07, Rn. 127. 14 BVerfG, U. v. 03.07.2008, Az. 2 BvC 1/07,2 BvC 7/07, Rn. 130.
nachdemKrieg bevorzugte Lsung, dieaber bereits 1953 korrigiert wurde, vgl. Meyer,
DVBl. 2009, 137, 140.
ganisationsrechtist, sondern in vielfacher Weise ber die Bildung und den Erhalt politischer Mehrheiten mitbestimmt.
Von daher ist es relativ wahrscheinlich,
15 Diese langeUmsetzungsfrist wutde teilweise heftig kritisiett:vgl. nur Roth, NVwZ 2008,
1199,12005, AfryCT-, DVBl. 2009, 137, 145.
58 So auchMeyer, DVBl. 2009, 137, 140. 59 Vgl. hensee, DVBL 2010, 269, 275.
dass sich das Bundesverfassungsgericht unabhngig von der nun beschlossenen Lsung mit der Thematik des negativen Stimmgewichts bald wieder befassen werden muss. Denn fr die Beteiligten steht zu vielauf dem Spiel, um nicht eine
Korrektur zu ihren Gunsten zu versu
60 Dieser Effekt witd gesehen, aber als unwahrscheinliche Verkettungkumulativet Bedingungen alsunbedeutenderachtet, vgl.
BT-Dt. 17/6290, S. 17; siehe aber auch
Behnke, Weniger Direktmandate daswre die eleganteste Lsung, Spiegel-online, 10.06.2011, www.spiegel.de(politik/
deutschland/0,1518,druck-767133,00,html (Stand: 18.06.2011). Nach seinen Berech
gefhrt, dass bei det Bundestagswahl 2009 ein Verlust von 13.000 Stimmen in Bayern
fr die LINKEN zum Gewinn eines Man
dats in Nordrhein-Westfalen fr diese Partei
gefhrt htte.
61 So hensee, DVBL 2010,269,275; diese ms
sen dann aber eine annhernd gleiche Zahl von Wahlberechtigten aufweisen, vgl.From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif
fer 11.03, Erl. 3.1.
27 Vgl. BT-Ds. 16/11885. 28 Vgl. BT-Dr. 17/4694. 29 Vgl. 7 Abs. 6 des Entwurfs, BT-Ds. 17/
4694, S. 3.
3 Reform des Wahlrechts - Bundestag ver sumt seine Hausaufgaben, Legal Tribne online, http://www.lto.de/de/html/nachtichten/3434/reform_der_wahlrechts_bun-
62 Vgl. BT-Dr. 17/6290, S. 13. 63 DasvonderRegierungskoalition vorgeschlagene System wrde die sog. alten Bundeslndet berproportionalbevorteilen, da dort die Wahlbeteiligungen dutchgehend hher
sind als in den neuen Bundeslndern. Eine
30 Vgl. BT-Dr. 17/4694, S. 5. 31 Vgl. BT-Dr. 17/5895. 32 Vgl. 4 Abs. 4 des Entwurfs, BT-Dr. 17/
5895, S. 4.
destag_versaeumt_seine_hausaufgaben/
(Stand: 06.06.2011).
4 Parteien blamieren sich mit Wahlrechtsre
Ausnahme macht allein Berlin. Vgl. hierzu die Wahlbeteiligung nach Lndern bei der Bundestagswahl 2009, zu finden unter
www.bundeswahlleiter.de.
33 34 35 36 37 38 39 40
6 Opposition
befrchtet
Staatskrise,
www.faz.net/artikel/C30923/streit-ueber-
Vgl. BT-Dr. 17/5895, S. 1. Vgl. BT-Dr. 17/5896. Vgl. BT-Dt. 17/5896, S. 16. Vgl. BT-Dr. 17/6290. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 11. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 16. Vgl. BT-Dt. 17/6290, S. 19. Vgl. nur die - heftig kritisierte - Entschei dung BVerfGE 95, 335 (349) sowie From mer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht, Kennzif fer 11.06 Erl. 6.; offengelassenjillerdings in
BVerfG, B. v. 26.02.2009, Az. 2 BvC 6.04,
Absatz 21.
sungswidrig,
04.07.2011.
Nrnberger
Nachrichten,
So auch der ehem. Verfassungsrichter HansJrgen Papier in der Bild-Zeitung, zit. nach
beck-aktuell, becklink 20.07.2011). 1013466 (Stand:
41 aA wohl v.Arnim, RuP 2008, 136, 137. 42 hensee, DVBl. 2010, 269, 272.
Rahmen eines Kompromisses der Koalitionsparteien lsen zu knnen glaubt. 68 Meyer, DVBL2009, 136, 139.
69 BT-Dts. 17/7069.
7 Vgl. Fehndrich, Spektrum der Wissenschaft, 1999, 70; der Gedanke des negativen Stimmgewichts findet sich abet auch schon in der Entscheidung des BVerfG von 1997
44 Eine Vetgleichsberechnung fr die Bundes tagswahl 2009 etgab, dass die drei ber
hangmandate der CSU 26 Ausgleichsman
70 Vgl. hensee, DVBL 2010, 269, 271. 71 Vgl. selbst das Ergebnis der CSU: diese gewann mit 48,2% det Etststimmen alle
Direktmandate, ethielt aber nur 42,5% der
Zweitstimmen.
8 Vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Negatives_Stimmgewicht_bei_Wahlen#Verfas-