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Handout zu EuGH v. 15.7.1964 Rs. 6/64 „Costa ./. E.N.E.L.”, Slg.

1964, 1251

I. Einordnung des Urteils des Gerichtshofs

Vor mittlerweile über fünfzig Jahren hat der EuGH die Feststellung im Urteil Costa/E.N.E.L.
getroffen, dass das europäische (Wirtschafts-)Recht im Konfliktfall nationalem Recht vorgeht.

In dieser Entscheidung begründet der Gerichtshof den Grundsatz des Anwendungsvorrangs


des Unionsrechts. Der Gerichtshof stufte das primäre und sekundäre Gemeinschaftsrecht als
eigenständige Rechtsordnung ein, die als solche in die Rechtsordnung der Mitgliedsstaaten zu
inkorporieren ist und welche Vorrang auch vor später ergangenem nationalem Recht genieße.
Die Bürger können sich daher auf bestimmtes Gemeinschaftsrecht unmittelbar berufen. Das
nationale Recht verliert damit zwar nicht seine Geltung, bleibt aber unangewendet und wird
vom Gemeinschaftsrecht verdrängt.1 Damit entwickelte der Gerichtshof seine Rechtsprechung
in der Rechtssache „Van Gend & Loos“ entscheidend weiter.

In der Rs. Costa v. E.N.E.L betonte der EuGH, dass den Gemeinschaftsverträgen über ihren
völkerrechtlichen Charakter hinaus verfassungsrechtliche Merkmale zukommen.2 Dadurch
leitete er auch ab, dass das Gemeinschaftsrecht als autonome Rechtsordnung einzustufen ist.

II. Sachverhalt

Italien verabschiedete ein Gesetz3, durch welches die Erzeugung und Verteilung elektrischen
Stroms verstaatlicht und die juristische Person E.N.E.L.4 gegründet wurde. Bei der E.N.E.L
handelte es sich um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, der die Betriebsanlagen der
Elektrizitätsunternehmen übereignet wurde.

Der Rechtsanwalt Flaminio Costa, zugleich Aktionär eines von der Verstaatlichung
betroffenen privaten Stromversorgers, hielt dieses Vorgehen für EWG-rechtswidrig. Er
provizierte einen Rechtsstreit, um gegen die Verstaatlichung vorgehen zu können. Hierzu
stellte Herr Costa die Bezahlung seiner eigenen Stromrechnung ein. Im anschließenden
Rechtsstreit um die nicht bezahlte Stromrechnung in Höhe von 1.925 Lire vor dem Mailänder
Friedensgericht beantragte er eine Vorlage an den Gerichtshof nach Artikel 177 des EWG-
Vertrags um eine Vorabentscheidung. Dieser äußerst geringe Streitwert ändert nichts daran,
dass es sich beim verfahrensgegenständlichen Sachverhalt um den Anstoß für eine der
grundlegenden Leitentscheidungen des Gemeinschaftsrecht handelte.

Costa argumentierte, die Verstaatlichung verletze die (ex)-Artikel 37, 53, 93 und 102 des
EWG-Vertrags.

III. Zur Zulässigkeit der Vorlage

1. Italienische Regierung

1
Stix-Hackl, Zuständigkeitsverteilung in der Europäischen Union, AnwBl 1995, 27.
2
Fischer/Köck, Europarecht einschließlich des Rechtes supranationaler Organisationen (3. Aufl. 1997), S.336.
3
Gesetz Nr. 1643 vom 6.12.1962 und derauf beruhenden Dekrete des Präsidenten der Italienischen Republik.
4
Ente nazionale Energia elettrica impresa gia della Edisonvolta
1
Die Italienische Regierung vertrat die Auffassung, die Vorlage durch das Friedensgericht
Mailand sei unzulässig gewesen. Sie sah die Voraussetzungen für ein
Vorabentscheidungsersuchen nach Art 177 EWG-Vertrag als nicht gegeben an. Das
Friedensgericht Mailand habe keine Bestimmung des EWG-Vertrags anzuwenden, sondern
allein ein nationales Gesetz des italienischen Staates. Es bestehe daher weder ein
Anknüpfungspunkt für die Notwendigkeit einer Auslegung des EWG-Vertrags noch zu
dessen Anwendung. Vor diesem Hintergrund habe das Friedensgericht Mailand nur das
nationale Recht anzuwenden, welches den ihm zur Prüfung vorliegenden Fall regele.

Zudem könne die Frage, ob ein Mitgliedstaat durch ein nationales Gesetz gegen seine
Pflichten gegenüber der Gemeinschaft verstoßen habe, nur im Rahmen eines
Vertragsverletzungsverfahrens nach Art 169, 170 EWG-Vertrag geprüft werden. In einem
solchen Verfahren dürften Privatpersonen aber nicht einmal mittelbar teilnehmen. Ferner
blieben die Rechtsnormen in solchen Fällen auch nach Erlass des Urteils des Gerichtshofes
solange in Kraft, bis der Mitgliedstaat Maßnahmen zum Vollzug des Urteils trifft.

2. Kommission

Nach Ansicht der Kommission habe der Gerichtshof die Gründe, aus denen das staatliche
Gericht seine Fragen gestellt hat sowie die Erheblichkeit dieser Fragen für die Entscheidung
des Rechtsstreits nicht nachzuprüfen. Bei der Prüfung der Vorlagefragen müsse der
Gerichtshof die Auslegungsfragen herausschälen, über die er nach Art 177 EWG-Vertrag
entscheiden könne. Die Formulierung der Vorlagefragen, die eher an ein
Vertragsverletzungsverfahren denken liegen, führe nicht zur Unzulässigkeit des
Vorabentscheidungsersuchens.

3. Generalanwalt

Der Generalanwalt behandelt die Frage der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens


aufgrund der unter Ziff. XY dargestellten Einwende der italienischen Regierung in aller
Ausführlichkeit.

Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH genüge es zur Begründung seiner
Zuständigkeit festzustellen, dass die vorgelegte Frage unter Art 177 EWG-Vertrag fällt, dh
die Auslegung des Vertrages oder die Gültigkeit und die Auslegung einer
Gemeinschaftsverordnung betreffe. Welche Erwägungen das nationale Gericht zur Vorlage an
den EuGH veranlasst haben, entziehe sich der Überprüfung des EuGH.

Im Folgenden formuliert der Generalanwalt Fälle, in denen eine Einschränkung dieses


Grundsatzes erforderlich ist. So könne es zu Konflikten mit den staatlichen Gerichten führen,
wenn dem EuGH Fragen vorgelegt werden, die keinen Bezug zum Hauptprozess haben. Eine
abstrakte Auslegung und rein theoretische Stellungnahme ohne jede Bindung an die
Entscheidung des zu Grunde liegenden Rechtsstreits sei als unzulässig anzusehen.

IV. Zu den Auslegungsfragen der Vorlage

1. Art 102 EWG-Vertrag

2
a. Italienische Regierung. Die Italienische Regierung vertritt die Auffassung, die
Kommission sei durch eine Anfrage eines deutschen EU-Parlamentsabgeordneten ins
Bild über die angestrebten Maßnahmen gesetzt worden und habe das
Verstaatlichungsvorhaben unter Hinweis auf Art 222 EWG-Vertrag gebilligt. Eine
Verzerrung des Wettbewerbs sei nicht gegeben, wenn es sich um die Errichtung eines
staatlichen Unternehmens handele, das dem Allgemeinwohl zu dienen bestimmt ist.

b. Kommission. Die Kommission vertrat die Auffassung, es liege keine Wettbewerbs-


verzerrung vor. Im Zweifel müsse sich ein Mitgliedstaat jedoch mit ihr ins Benehmen
setzen, um das vorgeschriebene Verfahren einzuhalten. Dies habe die italienische
Regierung nicht befolgt.

c. Generalanwalt. Nach Ansicht des Generalanwalts handelte es sich bei Art 102 EWG-
Vertrag zwar um eine zwingende Formvorschrift, jedoch nicht um eine self-executing
Norm. Daher berechtige sie die nationalen Gerichte nicht zum Einschreiten bei seiner
Verletzung. Dies beruhe darauf, dass die Norm ein ausgeprägtes Werturteil erfordere
(Verzerrung im Sinne des Art 102 EWG-Vertrag sei „zu befürchten“). Da dies nicht
hinreichend klar gefasst sei, führe die Verletzung der Formvorschrift nicht zur
Vertragswidrigkeit der nationalen Norm. Sie könne allenfalls in einem
Vertragsverletzungsverfahren überprüft werden.

2. Art 93 EWG-Vertrag

a. Italienische Regierung. Die italienische Regierung vertrat die Auffassung, die


Errichtung des E.N.E.L. weise keine Verbindung zum Recht der Gemeinschaft auf,
sodass es auf eine Vereinbarkeit mit Art 93 EWG-Vertrag nicht ankommen könne.

b. Kommission. Die Kommission führt an, dass die Missachtung des Art 93 Abs 3
EWG-Vertrag zu einem Verfahrensverstoß führe. Dieser berechtige die Kommission
grundsätzlich im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens gegen den entsprechenden
Mitgliedstaat vorzugehen. Die Kommission könne aber ihr Einschreiten auf solche
Fälle beschränken, in denen die eingeführte Beihilfe auch materiell unzulässig sei. Im
vorliegenden Fall hielt sie das Verstaatlichungsgesetz alledings nicht für unvereinbar
mit dem gemeinsamen Markt.

c. Generalanwalt. Wie zuvor in Bezug auf Art 102 EWG-Vertrag, ordnet der
Generalanwalt auch Art 93 EWG-Vertrag nicht als self-executing Norm ein, da sie
ebenfalls ein Werturteil erfordere („Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt“).
Dies sei ebenfalls nur im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens überprüfbar,
sodass die Mitwirkung der Gemeinschaftsorgane und nationalen Regierungen
sichergestellt sei. Die Entscheidung über diese Wertung dürfe nicht allein den
nationalen Gerichten überlassen werden.

3
3. Art 53 EWG-Vertrag

a. Italienische Regierung. Die italienische Regierung hält Art 53 EWG-Vertrag nicht


für anwendbar, wenn der Staat die Tätigkeit – soweit sie nicht dem öffentlichen
Unternehmen vorbehalten sei – der Privatinitiative überlasse ohne dabei Unterschiede
nach der Nationalität zu machen.

b. Kommission. Die Kommission hält Art 53 EWG-Vertrag für anwendbar, wenn die
Verstaatlichungen zur Beschränkung der Niederlassungsfreiheit von Ausländern
führen, die nicht durch technische Notwendigkeiten des verstaatlichten
Wirtschaftszweigs gerechtfertigt werden. Im Lichte von Art 222 EWG-Vertrag stehe
die Verstaatlichung vorliegend daher nicht im Widerspruch zum Vertrag.

c. Generalanwalt. Im Gegensatz zu Art 102 und 93 EWG-Vertrag sei Art 53 EWG-


Vertrag als self-executing Norm einzuordnen. Die Vorschrift sei klar und präzise
gefasst. Sie erfordere weder eine Vorprüfung durch die Kommission und die
Mitgliedstaaten noch ein Werturteil. Daher entfalte die Norm unmittelbare Wirkung
und begründe Rechte des Einzelnen, die von den staatlichen Gerichten zu beachten
seien. Allerdings sei die Norm im Lichte des Art 52 EWG-Vertrag dahingehend
auszulegen, dass sie nur die Einführung nationaler Vorschriften untersagt, die
diskriminierende Beschränkungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten
beinhalten.

4. Art 37 EWG-Vertrag

a. Italienische Regierung. Die italienische Regierung meint, Art 37 EWG-Vertrag gelte


nicht für öffentliche Versorgungsunternehmen und nicht für Güter, deren Erzeugung
von beschränkten nationalen Hilfsquellen abhänge. Diese unterlägen der
Konzessionierung und seien daher zwangsläufig nur einer beschränkten Anzahl von
Unternehmern zugänglich. Welche Güter und Dienstleistungen als öffentliches
Eigentum der Konzessionierung unterworfen werden, läge gemäß Art 222 EWG-
Vertrag allein bei den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung objektiver
Entscheidungen im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung des jeweiligen Staates.
Maßgeblicher Gesichtspunkt sei daher nicht die Handelstätigkeit, sondern die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b. Kommission. Nach Auffassung der Kommission sei Art 37 EWG-Vertrag anwendbar,


wenn Staaten ausschließliche Aus- oder Einfuhrrechte verleihen. Zwar gestatte
Art 222 EWG-Vertrag Verstaatlichungen, nicht aber die Errichtung neuer Monopole.
Es müsse aber anhand des konkreten Falls beurteilt werden, welche Bedeutung der
zwischenstaatliche Handel bei dem jeweiligen Gut habe. Die Prüfugn des Vorliegens
eines Handelsmonopols könne schließlich ganz unterbleiben, wenn die Ein- und
Ausfuhr der Waren nicht im Ermessen des Monopolunternehmens stehe.

4
c. Generalanwalt. Nach Ansicht des Generalanwalts differenziere Art 37 EWG-Vertrag
nicht nach Rechtsform oder Rechtsnatur der Einrichtung, welche ein Handelsmonopol
bilde. Vielmehr komme es auf die tatsächliche Rolle, die sie im Warenaustausch
zwischen den Mitgliedstaaten spielt, an. Allerdings sei im vorliegenden Fall des
E.N.E.L. kein „merklicher Einfluss“ auf die Märkte gegeben, da der internationale
Handel des E.N.E.L. nur geringfügig sei. Die Frage, in wie weit es sich bei Art 37
EWG-Vertrag um eine self-executing Norm handelt, beantwortete der Generalanwalt
differenziert: Er sah nur Art 37 Abs 2 2. HS EWG-Vertrag als self-executing an, da
dieser eine Stillhaltevorschrift enthalte, die unmittelbar befolgt werden könne.

V. Die Entscheidung des Gerichtshofs

1. Zur Zulässigkeit der Vorlage

Der Gerichtshof hat bei einem Verfahren nach Art 177 EWG-Vertrag die Fragen aus der
Vorlage des nationalen Gerichts herauszuarbeiten, die die Auslegung des Vertrages
betreffen. Weiteres ist der Gerichtshof verpflichtet sich bei der Beantwortung der Fragen
in abstracto zu beschränken. Bereits die nationalen Gerichte der Mitgliedsstaaten haben
die Fragen abstrakt zu stellen, jedoch sieht sich der EuGH als befugt an aus den
unzureichend abstrakt gestellten Fragen den abstrakt gemeinschaftlichen Kern
herauszuarbeiten.5

Art 177 EWG-Vertrag gehe von einer klaren Trennung der Aufgaben der nationalen
Gerichte und des Gerichtshofs vor. Der Gerichtshof sei daher nicht ermächtigt, eine
Entscheidung über den konkreten Fall zu treffen. Ferner sei der Gerichthof nicht befugt,
die Gründe und Zeile des Auslegungsersuchens nachzuprüfen.

Art 177 EWG-Vertrag sei ohne Rücksicht auf innerstaatliche Gesetze anzuwenden, wenn
sich die Auslegung des Vertrages betreffende Fragen stellen. Im Unterschied zu anderen
internationalen Verträgen haben die Mitgliedstaaten duch Abschluss des EWG-Vertrags
eine eigene Rechtsordnung geschaffen6 und in bestimmten Bereichen auch Hoheitsrechte
auf die von ihnen geschaffene Gemeinschaft übertragen. Auf diesen begrenzten Gebieten
seien daher ihre Souveränitätrechte beschränkt durch den Vorrang des
Gemeinschaftsrechts. Daraus folge, dass dem vom Vertrag geschaffenen und aus einer
autonomen Rechtsquelle fließendem Recht keine wie auch immer geartete innerstaatliche
Vorschrift vorgehen könne.

2. Zu den Auslegungsfragen der Vorlage

a. Art 102 und Art 93 EWG-Vertrag: Die Normen begründen zwar Verpflichtungen
für die Staaten, jedoch keine Rechte des Einzelnen, die von den nationalen Gerichten
zu beachten wären. Privatpersonen haben daher auch nicht das Recht, Verletzungen
5
Fischer/Köck, Europarecht einschließlich des Rechtes supranationaler Organisationen (3. Aufl. 1997), S.434.
6
Groß, Einwirkung des Europäischen Rechtes in den innerstaatlichen Bereich der Mitgliedstaaten, ÖJZ 1990,
707.
5
dieser Vorschriften durch den beteiligten Mitgliedstaat oder der Pflichten der
Kommission im Rahmen des Gemeinschaftsrechts nach Art 177 EWG-Vertrag geltend
zu machen.

b. Art 53 EWG-Vertrag: Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, keine neuen


Niederlassungsbeschränkungen für Angehörige anderer Mitgliedstaaten einzuführen7,
entfalte unmittelbare Wirkungen in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten
und den Einzelnen. Die Norm sei vollständig, rechtlich vollkommen und durch
keinerlei Bedingungen oder die Notwendigkeit weiterer Handlungen der Staaten oder
der Kommission eingeschränkt. Die Niederlassungsfreiheit sei Bestandteil der
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geworden, sodass die nationalen Gerichte die
daraus abgeleiteten Rechte des Einzelnen zu beachten haben. Allerdings verlange die
Niederlassungsfreiheit nur, dass Angehörige anderer Mitgliedstaaten nicht strengeren
Vorschriften unterworfen werden als Einheimische. Dies gelte unabhängig von der
jeweiligen Rechtsform.

c. Art 37 EWG-Vertrag: Auch bei Art 37 Abs 2 EWG-Vertrag handle es sich um eine
Norm, die unmittelbare Rechte des Einzelnen gegenüber den Mitgliedstaaten
begründe. Es sei allerdings Sache des nationalen Gerichts, im Hauptprozess zu klären,
ob die streitige Maßnahme eine neue Diskriminierung in den Versorgungs- und
Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten einführe oder zur
Folge habe. Ferner müsse im Hauptprozess die Frage beantwortet werden, ob die
wirtschaftliche Betätigung für die Ein- und Ausfuhr zwischen Staatsangehörigen der
Mitgliedstaaten von einiger Bedeutung sei.

7
sog. standstill- Verpflichtung
6