Leitartikel

Das Rechtsstaatlichkeitsverfahren
der EU gegen Polen — Bestands-
aufnahme und Zwischenfazit 130
Weitere Themen

Arbeits- und Sozialrecht 141 Verkehr 141 Wettbewerbsrecht 142 Steuerrecht 143
Gemeinsame ­Handelspolitik 143 Binnenmarkt und ­Industriepolitik 144
Verbraucher­schutzrecht 145 Immaterialgüterrecht 147 Polizeiliche und j­ ustizielle
­Zusammenarbeit 148 Strafrecht 151 Internationales Privat- und Verfahrens­-
recht 152 Europäisches Z
­ ivilprozessrecht 152 Grundrechte 153

5 / 2016
Herausgeber

Europa Institut an der Universität Zürich

und Institut für deutsches und europäisches Gesellschafts-
und Wirtschaftsrecht der Universität Heidelberg

Zeitschrift für Europarecht

 Impressum

Zeitschrift für Europarecht, EuZ

Herausgeber Redaktion
Europa Institut an der Universität Zürich Dr. Tobias Baumgartner, LL.M. (TB) (Leitung)
Hirschengraben 56, CH-8001 Zürich Jonas Racine, MLaw UZH/UNIL (JR) (Stv. Leitung)
Telefon: +41 (0)44 634 48 91, Fax: +41 (0)44 634 43 59
E-Mail: eiz@eiz.uzh.ch, Dr. Wesselina Uebe (WU)
Internet: www.eiz.uzh.ch Tobias Naef, MLaw (TN)
Corinne Reber, MLaw, LL.M. (CR)
Institut für deutsches und europäisches Gesellschafts- Dusan Ivanovic, BLaw (DI)
und Wirtschaftsrecht der Universität Heidelberg
Friedrich-Ebert-Platz 2, D-69117 Heidelberg, Abonnementpreise

Telefon: +49 (0)6221 54-7583, Fax: +49 (0)6221 54-7655 Jahresabonnement Schweiz: CHF 108.00 / 305.00*;
E-Mail: p.mueller-graff@urz.uni-heidelberg.de, für Studierende schweizerischer Hochschulen
Internet: www.igw.uni-heidelberg.de CHF 76.00 / 169.00*
* Diese Preise verstehen sich als Beiheft zusammen
Wissenschaftlicher Beirat mit der SJZ Schweizerische Juristen-Zeitung.
Prof. Dr. Heinz-Dieter Assmann, Universität Tübingen Einzelheft CHF 20.00
(Bank- und Kapitalmarktrecht); Prof. Dr. Peter Behrens, ISSN 1423-6931
Universität Hamburg (Gesellschaftsrecht); Prof. Dr. Bestellungen nehmen die Verlage sowie alle
Martin Böse, Universität Bonn (Strafrecht und PJZ); Prof. Buchhandlungen entgegen.
Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz (Freier Per­-
sonenverkehr); Prof. Dr. Waltraud Hakenberg, Luxem­ PrintPlu§

burg (EuGH); Prof. Dr. Helmut Heiss, Universität Zürich
(Versicherungsrecht); Prof. Dr. Reto M. Hilty, Universität M
Zürich (Immaterialgüterrecht); Prof. Dr. Pascal Hinny,
Universität Freiburg i.Ü. (Steuerrecht); Prof. Dr. Bernd
Holznagel, Universität Münster (Telekommunikation,
Medien); Prof. Dr. Dr. Dr. Waldemar Hummer, Universi-
tät Innsbruck (Auswärtige Beziehungen); Prof. Dr.
Andreas Kellerhals, Universität Zürich (Gemeinsame
Handelspolitik); Prof. Dr. Stefan Leible, Universität Bay-
reuth (Verbraucherrecht); Prof. Dr. Dr. h.c.
Manfred Löwisch, Universität Freiburg i.Br. (Arbeits-
und Sozialrecht); Prof. Dr. Dr. h.c. Peter-Christian
Müller-Graff, Universität Heidelberg (Freier Warenver-
kehr, Binnenmarkt, Industriepolitik); Prof. Dr. Heribert
Rausch, Universität Zürich (Umweltrecht); Prof. Dr.
Jürgen Schwarze, Universität Freiburg i.Br. (allgemeine,
institutionelle und finanzielle Fragen); Prof. Dr. Kurt
Siehr, Max-Planck-Institut für ausländisches und inter-
nationales Privatrecht, Hamburg (Europäisches Zivilpro-
zessrecht); Prof. Dr. Rolf H. Weber, Universität Zürich
(Niederlassungsrecht und freier Dienstleistungsverkehr); Alle Urheber- und Verlagsrechte sind vorbehalten.
Prof. Dr. Roger Zäch, Universität Zürich (Wettbewerbs-
recht)
Mit dem PrintPlu§-Abonnement haben Sie die
­ öglichkeit, Ihre Zeitschrift digital zu lesen. Zeitgleich
mit der Printausgabe haben Sie Zugang zu den
B
­ eiträgen in digitaler Form. Detaillierte Informationen
finden Sie unter www.schulthess.com/printplus
Jahresabonnement CHF 124.00
Studentenabonnement CHF 87.00
Anzeigenverkauf und -beratung
Zürichsee Werbe AG
Herr Pietro Stuck, Seestrasse 86, 8712 Stäfa
pietro.stuck@zs-werbeag.ch, +41 (0)44 928 56 17
Verlag
Schulthess Juristische Medien AG
Zwingliplatz 2, Postfach, 8022 Zürich
Telefon: +41 44 200 29 29, Telefax: +41 44 200 29 28
E-Mail: zs.verlag@schulthess.com
Internet: http://www.schulthess.com
Erscheint 6-mal jährlich
Ein allfälliger Nachdruck ist nur mit Zustimmung
des Autors und der Redaktion und nur mit ungekürzter
Quellenangaben gestattet.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

 Blick auf Europa
1570
2015 5.8
6.4*
16.9
18.5*
14.4

15.8

13.0
10.1
4.5

15.8 11.7
13.4 11.8 1.6
14.5
15.3*
12.4+
45.9 3.8+ 10.8
3.2
17.4
18.7* 4.5
12.0 29.6 6.5*
11.3 1.1
9.5 13.6
0.9++ 8.6
52.0+ 13.3 1.4
6.2
7.9 12.4 1.8
11.2

Percentage of immigrant
(foreign-born) population
* including asylum applicants between January 2015 and June 2016
(in the most affected countries), data by Eurostat
+
based on the number of foreign citizens
+
+ data obtained by imputation

Quelle: United Nations, 2015

Das Wichtigste in Kürze ­— 129

Das Rechtsstaatlichkeitsverfahren
der EU gegen Polen —
Bestandsaufnahme und
Zwischenfazit — 130
Matthias Oesch

Weitere Themen: Immaterialgüterrecht — 147

Neue Richtlinie soll Schutz von
Arbeits- und S ­ ozialrecht — 141 ­Geschäftsgeheimnissen verbessern 147
EuGH: Anknüpfung des Beschluss der EU-Kommission zum
Aufenthalts­rechts an den Bezug von EU-US Datenschutzschild 148
­Sozialleistungen ist zulässig 141 Polizeiliche und ­justizielle ­Zusammenarbeit — 148
Verkehr — 141 Aktionsplan Cybersicherheit 148
Viertes Eisenbahnpaket zur ­Modernisierung EUGH: Rückführungsrichtlinie verbietet
des Schienenverkehrs 141 ­Freiheitsstrafen bei illegaler Einreise 149
Wettbewerbsrecht — 142 Einigung über den Europäischen ­— Grenz-
Bericht der Kommission über und ­Küstenschutz 149
die Wettbewerbspolitik 2015 142 Weiteres Massnahmenpaket zur Prävention
Steuerrecht — 143 von ­Radikalisierung 150
AIA über länderbezogene Berichte m ­ ultinationaler Vorschlag zur Reform
Unternehmen in Kraft getreten 143 der ­Geldwäscherichtlinie 150
Gemeinsame H ­ andelspolitik — 143 Strafrecht — 151
Bericht über Handels- und Neue Richtlinie stärkt die Rechte von ­Kindern
­Investitionshindernisse 143 im Strafverfahren 151
Binnenmarkt und ­Industriepolitik — 144 Bericht zur Umsetzung des ­Rahmenbeschlusses
Umsetzung der Binnenmarktagenda 144 zur organisierten ­Kriminalität 151
Europäische Agenda für Internationales Privat- und Verfahrensrecht — 152
die kollaborative Wirtschaft 144 Neue Verordnungen stärken die Z ­ usammenarbeit
Verbraucherschutzrecht — 145 bei der Klärung des ­Güterrechts internationaler
Verordnungsvorschlag zur Verbesserung Paare 152
der ­grenzüberschreitenden ­Zusammenarbeit Europäisches ­Zivilprozessrecht — 152
im­Verbraucherschutz 145 Verordnungsvorschlag zur Verbesserung des
Verordnungsvorschlag über grenz­überschreitende ­Schutzes von Kindern in ­grenzüberschreitenden
Paketzustelldienste 146 Familiensachen 152
Verordnungsvorschlag über Massnahmen Grundrechte — 153
gegen Geoblocking 146 EUGH/Generalanwältin Kokott: ­Kopftuchverbot
Leitlinien zu Fluggastrechten 147 in Unternehmen zulässig 153

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

129
Das Wichtigste in Kürze
Sehr geehrte Leserinnen und Leser
Im Leitartikel der aktuellen Ausgabe der EuZ nimmt
Prof. Dr. Matthias Oesch, Professor für Öffentliches Recht,
Europarecht und Wirtschaftsvölkerrecht an der Univer-
sität Zürich, eine Bestandsaufnahme zum im Januar 2016
erstmals eingeleiteten Rechtsstaatlichkeitsverfahren der
EU gegen Polen vor. Dabei untersucht er zunächst die
Tragweite des in Art. 2 EUV verankerten Rechtsstaatlich-
keitsprinzips sowie die Möglichkeiten der EU, systema­
tischen Gefährdungen dieses Prinzips entgegenzuwir­
ken, — namentlich den in Art. 7 EUV geregelten Sank­
tions­mechanismus und das diesem Mechanismus vorge-
lagerte, 2014 eingeführte Rechtsstaatlichkeitsverfahren
der Kommission. Nachfolgend gibt er einen Überblick zu
den seit dem Regierungswechsel in Polen im Oktober
2015 verabschiedeten rechtsstaatlich problematischen
Gesetzesänderungen und erläutert die Schlussfolgerun-
gen des von der Europäischen Kommission für Demokra-
tie durch Recht des Europarates (Venedig-Kommission)
im März 2016 veröffentlichten Gutachtens, auf welches
sich die Kommission bei ihrer kritischen Stellungnahme
zu den Gesetzesänderungen der polnischen Regierung
berief. Obwohl das Rechtsstaatlichkeitsverfahren der-
zeit noch hängig ist, lassen sich bereits zwei Beobach-
tungen machen: Einerseits verfügt die Kommission mit
dem neuen Verfahren über ein notwendiges und sinn-
volles Instrument, das es ihr ermöglicht, mit dem be-
troffenen Mitgliedstaat in einen Dialog zu treten und
gleichzeitig politischen Druck aufzubauen. Andererseits
wird das Zusammenspiel zwischen der EU und der Vene-
dig-Kommission als federführende Instanz bei der Be-
wertung nationaler Rechtsetzungen konkretisiert, womit
das Verfahren auf eine gesamteuropäische Dimension
gehoben wird.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
Die Europäische Kommission hat am 2. Juni 2016
Leitlinien für die sogenannte «kollaborative Wirtschaft»
veröffentlicht. Gemeint sind Geschäftsmodelle, bei denen
Tätigkeiten durch Internetplattformen ermöglicht wer-
den, die einen offenen Markt für die vorrübergehende
Nutzung von Waren oder Dienstleistungen schaffen,
welche häufig von Privatpersonen angeboten werden.
Das aufstrebende Geschäftsmodell wirft verschiedene
Fragen zur Anwendung des bestehenden Rechtsrahmens
bzgl. Marktzugangsanforderungen, Haftung, Verbraucher-
- schutz, Arbeitsverhältnissen oder Steuern auf, was zu
Rechtsunsicherheiten für herkömmliche Unternehmen,
neue Dienstleistungsanbieter und Verbraucher gleicher-
massen führt. Die offenen Fragen sollen mithilfe der
neuen Leitlinien geklärt werden.
Drei neue Verordnungsvorschläge der Europäischen
Kommission vom 25. Mai 2016 verfolgen die Förderung
des grenzüberschreitenden Online-Handels. Die Kom-
mission beabsichtigt, für einen besseren Schutz der Ver-
braucher zu sorgen, die grenzüberschreitende Paket­
zustellung erschwinglicher zu gestalten und gegen
Geoblocking vorzugehen.
Das Europäische Parlament und der Rat konnten am
22. Juni 2016 eine Einigung über einen Kommissionsvor-
schlag zur Errichtung einer europäischen Grenz- und
Küstenwache erzielen. Dieses Vorhaben ist Teil der euro­
päischen Migrationsagenda und soll ein starkes Mana­ge­
ment der EU-Aussengrenzen gewährleisten. Die Bestre-
bungen zielen darauf ab, die Schwächen von Frontex,
welche in der aktuellen Flüchtlingskrise zutage traten,
zu überwinden. Der Grenz- und Küstenschutz wird aus
einer aus Frontex hervorgehenden europäischen Agentur
und den für das Grenzmanagement zuständigen Behör-
den der Mitgliedstaaten bestehen.
Die Redaktion
130
Das Rechtsstaatlich- Matthias Oesch*

keitsverfahren der
Das hängige Verfahren offenbart
EU gegen Polen — zweierlei: Das neue Instrument
Bestandsaufnahme ist gleichermassen notwendig wie
und Zwischenfazit sinnvoll. Zudem fällt das informelle
Zusammenspiel der EU-Kommission
mit der Venedig-Kommission ins
I. Licht; letztere bleibt bei der recht­
Einleitung lichen Bewertung von nationalen
Die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demo-
Massnahmen federführend.
kratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung
der Menschenrechte sind gemäss Art. 2 EUV die Werte,
auf die sich die EU gründet. Diese Werte repräsentieren
Ideale und Grundüberzeugungen, welche ideenge-
schichtlich der Aufklärung und dem Humanismus ent-
sprangen und allen Verfassungen der Mitgliedstaaten
gemeinsam sind. Auch der Europarat beruht auf diesen
Grundsätzen. Sie stellen Grundelemente einer sich ent-
wickelnden paneuropäischen Identität dar und sind
prägend für das Selbstverständnis der EU, über eine ur-
sprünglich primär wirtschaftlich ausgerichtete (Zweck-)
Gemeinschaft hinaus eine Wertegemeinschaft bzw.
Werteunion zu verkörpern. Damit wird ein materieller
Verfassungskern definiert, welcher gleichermassen für
die Union und für die Mitgliedstaaten gilt; der europäi-
sche Staaten- und Verfassungsverbund wird zum euro-
päischen «Werteverbund»1. Gleichzeitig gewährleistet
die Einhaltung dieser Werte durch die Organe der EU
und die mitgliedstaatlichen Behörden die Funktions­
fähigkeit der Union.
Dieser Beitrag beschäftigt sich mit dem Rechtsstaat-
lichkeitsprinzip, welches «als Rückgrat jeder modernen
demokratischen Grundordnung»2 die Grundlage für den
Schutz der weiteren in Art. 2 EUV ausgewiesenen Werte
darstellt. Es verpflichtet nicht nur die EU, sondern auch
ihre Mitgliedstaaten, die Ausübung hoheitlicher Befug-
nisse rechtlich zu binden und damit die Herrschaft des
Rechts (rule of law) sicherzustellen (II.A.). Um systemi-
schen Gefährdungen des Rechtsstaatlichkeitsprinzips
durch Mitgliedstaaten zu begegnen, stehen zwei Instru-

* Professor an der Universität Zürich. Praxis und Lehre sind bis Mitte Juni
2016 berücksichtigt.
1 Christian Calliess, Europa als Wertegemeinschaft — Integration und
Identität durch europäisches Verfassungsrecht?, Juristenzeitung 2004,
S. 1033, 1036.
2 Mitteilung der Kommission: Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des
Rechtsstaatsprinzips, 11. März 2014, COM(2014) 158 final, Ziff. 1.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

131
mente zur Verfügung: der Sanktionsmechanismus ge-
mäss Art. 7 EUV, bei dem der Rat, der Europäische Rat
und das Europäische Parlament beteiligt sind, und das
dem Sanktionsmechanismus vorgelagerte Rechtsstaat-
lichkeitsverfahren der Europäischen Kommission (II.B).
Das Rechtsstaatlichkeitsverfahren wurde 2014 eingeführt
und im Januar 2016 zum ersten Mal eröffnet. Anlass dazu
gaben rechtsstaatlich problematische Gesetzesänderun-
gen zur Zusammensetzung und zur Arbeitsweise des
Verfassungsgerichts sowie zu den öffentlich-rechtlichen
Medien in Polen (III.A.). Die Europäische Kommission
liess verlauten, dass sie bei der Bewertung der Gesetzes-
änderungen die Empfehlungen der Europäischen Kom-
mission für Demokratie durch Recht des Europarates
­(Venedig-Kommission) berücksichtigen wird. Die Vene­dig-­
Kommission kam im März 2016 zum Schluss, dass die Ge­
setzesänderungen diverse Aspekte des Rechtsstaatlich-
keitsprinzips verletzen (III.B.). In der Folge verabschiedete
die Europäische Kommission eine «Stellungnahme zur
Rechtsstaatlichkeit» und forderte Polen auf, die rechts-
staatlichen Defizite zu beheben (III.C.).
Zurzeit ist nicht absehbar, wie das hängige Verfah-
ren ausgehen wird. Gleichwohl lassen sich bereits heute
zwei Beobachtungen machen, welche für die weitere
Entwicklung und Etablierung des Rechtsstaatlichkeits-
prinzips wesentlich sein dürften: Zum einen verfügt die
Europäische Kommission mit dem neuen Rechtsstaat-
lichkeitsverfahren über ein gleichermassen notwendiges
wie sinnvolles Instrument. Es ermöglicht, mit dem be-
troffenen Mitgliedstaat in einen formalisierten, im Ideal­
fall konstruktiv-kritischen Dialog zu treten. Gleichzeitig
wird politischer Druck aufgebaut, um den Mitgliedstaat
zu einem Einlenken zu bewegen. Demgegenüber fehlt
der Kommission die Kompetenz, verbindliche Anordnun-
gen oder Sanktionsmassnahmen zu treffen. Zum anderen
rückt das Zusammenspiel mit der Venedig-Kommission
des Europarates ins Licht. Die Europäische Kommission
überlässt die rechtliche Bewertung der polnischen Ge-
setzesänderungen im Wesentlichen der Venedig-Kom-
mission, deren Fachwissen und Autorität weitherum
anerkannt sind. Auf diese Weise wird die Causa auf eine
internationale Ebene gehievt; sie wird nicht mehr nur
als unionsinterne Angelegenheit behandelt, sondern
­erhält eine gesamteuropäische Dimension.
II.
Rechtsstaatlichkeit als grundlegender
Wert der EU
A. Inhalt und Tragweite des Rechtsstaatlichkeitsprinzips
Das Rechtsstaatlichkeitsprinzip gemäss Art. 2 EUV ist
ein schillerndes Konzept, dessen Inhalt und Tragweite
nicht unverrückbar feststehen, sondern der Konkreti-
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
sierung durch die Rechtspraxis bedürfen.3 Ausgehend
von den mitgliedstaatlichen Verfassungstraditionen und
Dokumenten des Europarates (Urteile des Europäischen
Gerichthofs für Menschenrechte, Venedig-Kommission)
scheint sich dahingehend ein Grundkonsens herauszu-
kristallisieren, dass Art. 2 EUV die Organe der EU und
ihre Mitgliedstaaten verpflichtet, ihr Handeln rechtlich
zu binden. Es geht um den Vorrang oder die Vorherrschaft
des Rechts bzw. — so die englische Fassung von Art. 2
EUV — die rule of law. Die Ausübung politischer Macht ist
nicht nur im Nationalstaat, sondern auch im supranati-
onal organisierten Staatenverbund allein in rechtlich
verfasster, begrenzter und überprüfbarer Gestalt zuläs-
sig.4 Die Steuerung des europäischen Integrationspro-
zesses erfolgt «durch Recht».5 Dabei wird hinlänglich
zwischen einer formellen und einer materiellen Dimen-
sion des Rechtsstaatlichkeitsprinzips unterschieden:6
–– Formell verlangt Art. 2 EUV institutionelle und ver-
fahrensmässige Vorkehrungen bei der Rechtsgewin-
nung und -durchsetzung; im Vordergrund stehen die
Gewaltenteilung (inkl. unabhängiger Gerichte), das
Gesetzmässigkeitsprinzip und die Rechtssicherheit.
–– Materiell verlangt Art. 2 EUV die Beachtung gewisser
(Mindest-)Vorgaben mit Blick auf den Inhalt des
Rechts selbst, nämlich der gemeineuropäisch aner-
kannten Grundrechte und allgemeinen Rechtsgrund-
sätze (v.a. Willkürverbot, Nichtdiskriminierung, Gleich-
heit vor dem Gesetz). Damit wird auch der Bogen
geschlagen zu den weiteren in Art. 2 EUV ausgewie­
senen Werten der Achtung der Menschenwürde,
Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Wahrung der
­
­Menschenrechte.
3 S. allgemein zur Entwicklung und Tragweite des Rechtsstaatlichkeits-
prinzips in Europa Venice Commission, Report on the Rule of Law, adopted
25-26 March 2011; Venice Commission, Rule of Law Checklist, adopted
11-12 March 2016; Benjamin Schindler, in: B. Ehrenzeller et al. (Hrsg.), St. Gal-
ler BV-Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 5 Rz. 3; Eberhard
Schmidt-Assmann, Der Rechtsstaat, in: HStR II, 3. Aufl., Heidelberg 2004,
§ 26 Rz. 10-16; zur Offenheit des Rechtsstaatlichkeitsprinzips Oliver Diggel-
mann, Usurpation des Rechtsstaatsbegriffs durch die staatsrechtliche Ortho-
doxie?, Jusletter 12. September 2011, Rz. 12.
4 Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
3. Aufl., Bern 2011, § 6 Rz. 21, zur Rechtsstaatsidee im Allgemeinen.
5 Jörg Philipp Terhechte, in: A. Hatje/P.-C. Müller-Graff (Hrsg.), Europäi-
sches Organisations- und Verfassungsrecht (EnzEur Bd. 1), Baden-Baden
2014, § 7 Rz. 18-31.
6 Kommissionsmitteilung (Fn. 2), Ziff. 2 und Anhang; Venice Commission
2011 (Fn. 3), Rz. 28, 41; Venice Commission 2016 (Fn. 3), Rz. 18; Christian Cal-
liess, in: C. Calliess/M. Ruffert (Hrsg.), EUV-/AEUV-Kommentar, 4. Aufl.,
München 2011, Art. 2 EUV Rz. 25—26; Waldemar Hummer, Ungarn erneut am
Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Wird Ungarn dieses Mal
zum Anlassfall des neu konzipierten «Vor Artikel 7 EUV»-Verfahrens?, EuR
2015, S. 625, 630; Matthias Oesch, Europarecht, Band I: Grundlagen, Insti­
tutionen, Verhältnis Schweiz—EU, Bern 2015, Rz. 104; Stefanie Schmahl, § 6
Rechtsstaatlichkeit, in: R. Schulze et al. (Hrsg.), Europarecht, 3. Aufl., Baden-
Baden 2015, Rz. 4. Zeitweise wird als weiteres konstitutives Element der
Rechtsstaatlichkeit die Demokratie erwähnt, welche zum Rechtsstaatsprin-
zip mitunter jedoch in einem gewissen Spannungsfeld steht.
132
Oesch — Das Rechtsstaatlichkeitsprinzip wird mancherorts
in den unionalen Verträgen aufgegriffen und weiter aus-
Das Rechtsstaatlich- formuliert. Dies gilt typischerweise etwa für das Prinzip
keitsverfahren der der begrenzten Einzelermächtigung und das Verhältnis-
EU gegen Polen — mässigkeitsprinzip (Art. 5 und Art. 13 Abs. 2 EUV), den
Bestandsaufnahme Grundsatz der Offenheit (Art. 15 AEUV), den Datenschutz
und Zwischenfazit (Art. 16 AEUV), die Begründungspflicht (Art. 296 Abs. 2
AEUV) und die Verbindlicherklärung der einschlägigen
Grundrechte (Art. 6 EUV). Im Sekundärrecht finden sich
weitere, mitunter bereichsspezifisch wirkende Ausfor­
mu­lierungen. Der EuGH, dem Art. 19 EUV die Aufgabe
zuweist, «die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und
Anwendung der Verträge» zu sichern, hat wiederholt be-
stätigt, dass die EU eine «Rechtsgemeinschaft»7 bzw.
«Rechtsunion»8 ist; er hat in rechtsschöpferisch eindrück-
licher Weise allgemeine Rechtsgrundsätze anerkannt,
welche aus dem Rechtsstaatlichkeitsprinzip fliessen
und so zur Konstitutionalisierung des europäischen In-
tegrationsprozesses beigetragen.9 Dazu gehören etwa
der Grundsatz des Vertrauensschutzes10, das Rückwir-
kungsverbot11, der Bestimmtheitsgrundsatz12, die Rechts-
sicherheit13, das Willkürverbot14, die Gleichheit vor dem
Gesetz15, das Recht auf wirksamen Rechtsschutz (ins­
besondere auch im Bereich des Grundrechtsschutzes)16,
die Staatshaftung17 und die Unabhängigkeit der Gerichte18.
Mit Blick auf das spezifisch unionsrechtliche System der
Machtverteilung und -begrenzung zwischen den Orga-
nen der EU hat sich in der Praxis des EuGH der Begriff
des institutionellen Gleichgewichts eingebürgert.19 Auch
die Betonung der Wirksamkeit des EU-Rechts (effet
utile), sein Vorrang vor mitgliedstaatlichem Recht und

7 Urteil Les Verts, 294/83, EU:C:1986:166, Rz. 23; Gutachten EWR I, 1/91,
EU:C:1991:490, Rz. 21; Urteil PKK und KNK, C-229/05 P, EU:C:2007:32,
Rz. 109.
8 Urteil Inuit, C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rz. 91.
9 S. dazu Claus Dieter Classen, Rechtsstaatlichkeit als Primärrechtsgebot
in der Europäischen Union — Vertragsrechtliche Grundlagen und Rechtspre-
chung der Gemeinschaftsgerichte, EuR 2008, Beih 3, S. 7, 11—21; Armin von
Bogdandy/Michael Ioannidis, Das systemische Defizit: Merkmale, Instrumente
und Probleme am Beispiel der Rechtsstaatlichkeit und des neuen Rechts-
staatlichkeitsaufsichtsverfahrens, ZaöRV 2014, S. 283, 290.
10 Urteil Mulder/Minister van Landbouw en Visserij, 120/86, EU:C:1988:213,
Rz. 24.
11 Urteil Racke, 98/78, EU:C:1979:14, Rz. 20; Urteil Decker, 99/78,
EU:C:1979:15, Rz. 8.
12 Urteil Gondrand und Garancini, 169/80, EU:C:1981:171, Rz. 17.
13 Urteil S.N.U.P.A.T., 42/59, EU:C:1961:5, S. 172.
14 Urteil Hoechst, 46/87, EU:C:1989:337, Rz. 19.
15 Urteil Akzo Nobel Chemicals und Akcros Chemicals, C-550/07 P,
EU:C:2010:512, Rz. 54; s. auch Art. 20 GRC.
16 Urteil Inuit, C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rz. 91; s. auch Art. 19 Abs. 1
EUV und Art. 47 GRC.
17 Urteil Francovich, C-6/90 und C-9/90, EU:C:1991:428, Rz. 31—46; s. für
die Haftung der EU Art. 340 Abs. 2 AEUV.
18 Urteil Niederlande und Van der Wal, C-174/98 P, EU:C:2000:1, Rz. 17.
19 Urteil Roquette, 138/79, EU:C:1980:249, Rz. 33.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

133
seine einheitliche Geltung dienen dazu, die Herrschaft
des Rechts zu sichern.20
Die grundlegenden Werte gemäss Art. 2 EUV stellen
nicht nur verbindliche Leitlinien für die EU dar, sondern
richten sich als Mindestanforderungen an eine gute
Staatsführung (good governance) auch an die Mitglied-
staaten. Gemäss Art. 49 EUV können nur diejenigen
­europäischen Staaten, welche die in Art. 2 EUV genann-
ten Werte achten und sich für ihre Förderung einsetzen,
Mitglieder der EU werden. Diese Werte bilden gleich-
sam die «Geschäftsgrundlage» der Mitgliedschaft.21 Der
­Europäische Rat konkretisierte 1993 die materiellen Bei-
trittskriterien unter anderem dahingehend, dass ein
Beitrittskandidat «eine institutionelle Stabilität als Ga-
rantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung,
für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung
und den Schutz von Minderheiten verwirklicht haben»
muss.22 Gestützt darauf untersucht die Kommission im
Rahmen von Beitrittsverhandlungen regelmässig, ob
­gewisse (Minimal-)Anforderungen an die Gewalten­
teilung, die Immunität der Parlamentsabgeordneten, den
Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte, die wirk-
same Korruptionsbekämpfung, die Offenheit und Effi­
zienz des Gesetzgebungsprozesses und die Beachtung
der Grundrechte erfüllt sind.23 Indikativ für die Beurtei-
lung der Einhaltung der rechtsstaatlich gebotenen (Min-
dest-)Standards durch die Mitgliedstaaten sind auch
die Checklisten, welche die Venedig-Kommission auf-
gestellt hat.24 Selbstredend bleiben die Mitgliedstaaten
während ihrer Mitgliedschaft zur Beachtung dieser sys-
temischen Vorgaben verpflichtet. Dabei betreffen diese
Vorgaben die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen in
ihrer Gesamtheit und beschränken sich nicht allein auf
unionsrechtlich geregelte Bereiche.25
B. Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips
durch einen Mitgliedstaat
Die Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips durch
einen Mitgliedstaat stellt nicht nur das Selbstverständ-
nis der EU als Werteverbund infrage, sondern bedroht
auch ihre Funktionsfähigkeit. Das Ziel, «ihren Bür­
gerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Si-
cherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen» zu bieten
20 Schmahl (Fn. 6), Rz. 9—11.
21 Calliess (Fn. 1), S. 1040.
22 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Kopenhagen,
21./22. Juni 1993, SN 180/1/93, S. 13.
23 Meinhard Hilf/Frank Schorkopf, in: E. Grabitz et al. (Hrsg.), Das Recht
der Europäischen Union: Kommentar, EL 51, München 2013, Art. 2 EUV
Rz. 35; http://ec.europa.eu/enlargement/index_en.htm.
24 Venice Commission 2011 (Fn. 3), Annex; Venice Commission 2016
(Fn. 3), S. 11ff.
25 Kommissionsmitteilung (Fn. 2), Ziff. 3; von Bogdandy/Ioannidis (Fn. 9),
S. 292.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
(Art. 3 Abs. 2 EUV), kann nicht erreicht werden, wenn
ein Mitgliedstaat rechtsstaatliche Prinzipien missachtet.
Aus einer grundsätzlichen Warte sind dabei nicht primär
umstrittene Einzelfälle (ein falsches Urteil, eine einma-
lig überlange Verfahrensdauer, ein korrupter Parlaments­
abgeordneter) problematisch, sondern systemische Be-
drohungen und Defizite. Dies ist der Fall, «wenn in
wichtigen gesellschaftlichen Bereichen das Recht nicht
allgemein befolgt wird und damit nicht in der Lage ist,
bei einer signifikanten Zahl sozialer Akteure normatives
Erwarten zu stabilisieren».26
Das EU-Recht stellt mit dem Sanktionsmechanismus
gemäss Art. 7 EUV und dem vorgelagerten Rechtsstaat-
lichkeitsverfahren zwei Instrumente zur Verfügung, um
systemische Verletzungen des Rechtsstaatlichkeitsprin-
zips zu ahnden und betroffene Mitgliedstaaten aufzu­
fordern, Abhilfe zu schaffen.27
1. Sanktionsmechanismus gemäss Art. 7 EUV
Art. 7 EUV sieht für den Fall, dass ein Mitgliedstaat die
Werte gemäss Art. 2 EUV in schwerwiegender und an-
haltender Weise verletzt, einen speziellen Sanktions­
mechanismus vor. Dabei besteht die Möglichkeit, be-
stimmte Rechte dieses Mitgliedstaates auszusetzen,
einschliesslich der Stimmrechte im Rat.28 Das Verfahren
ist zweistufig aufgebaut. Im Rahmen des Frühwarnsys-
tems wird festgestellt, ob die eindeutige Gefahr einer
schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genann-
ten Werte besteht. Im Rahmen des Hauptverfahrens
wird festgestellt, ob eine schwerwiegende und anhaltende
Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt;
im Anschluss daran werden allfällige Massnahmen er-
griffen. Der betroffene Mitgliedstaat erhält regelmässig
die Gelegenheit, sich zu den Vorwürfen zu äussern.
Art. 7 EUV i.V.m. Art. 354 AEUV enthält detaillierte Vor-
gaben in Bezug auf die Quoren, welche in den betei­ligten
Organen — im Europäischen Rat, im Rat und im Euro­
päischen Parlament — erreicht werden müssen, damit
entsprechende Beschlüsse gefällt werden können. Die
Feststellung, dass eine schwerwiegende und anhal-
26 Von Bogdandy/Ioannidis (Fn. 9), S. 300.
27 In Ergänzung dazu haben sich der Rat und die im Rat vereinigten Ver­
treter der Mitgliedstaaten verpflichtet, einen jährlich stattfindenden «Dialog
zur Förderung und zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit im Rahmen der Ver-
träge einzurichten», s. Ratstagung vom 16. Dezember 2014, Dok. 16936/14,
S. 20-22. Das Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 AEUV) steht zur Ver­
fügung, wenn eine rechtsstaatlich problematische Handlung eines Mitglied-
staats im Anwendungsbereich des EU-Rechts liegt, s. etwa Urteil Kommis-
sion/Deutschland, C-518/07, EU:C:2010:125, betr. Unabhängigkeit nationaler
Datenschutzbehörden; Urteil Kommission/Ungarn, C-286/12, EU:C:2012:687,
betr. Pensionsalter von Richtern und Staatsanwälten.
28 Der EUV enthält keine Antwort auf die Frage, ob es darüber hinaus zu-
lässig ist, einem Mitgliedstaat gegen dessen Willen die Mitgliedschaft zu ent-
ziehen. Vereinzelt wird argumentiert, als ultima ratio bleibe ein Ausschluss
gestützt auf Art. 60 Abs. 2 WVRK denkbar, sofern sich der Sanktionsmecha-
nismus gemäss Art. 7 EUV als dauerhaft unzureichend erweisen sollte.
134
Oesch — tende Verletzung der in Art. 2 genannten Werte vorliegt,
bedarf der Einstimmigkeit im Europäischen Rat (wobei
Das Rechtsstaatlich- der betroffene Mitgliedstaat nicht stimmberechtigt ist)
keitsverfahren der und der Zustimmung durch das Europäische Parlament.
EU gegen Polen — Gemäss Art. 269 AEUV ist der Gerichtshof auf Antrag
Bestandsaufnahme des betroffenen Mitgliedstaates für die Überprüfung der
und Zwischenfazit Einhaltung der einschlägigen Verfahrensbestimmungen
zuständig. Die inhaltliche Beurteilung eines Fehlverhal-
tens bleibt jedoch allein Sache der politischen Organe.
Mit Blick auf die strengen Voraussetzungen ist das
Verfahren gemäss Art. 7 EUV klarerweise als ultima ratio
ausgestaltet; der ehemalige Kommissionspräsident José
Manuel Barroso hat es gar als «nuclear bomb» bezeich-
net.29 Bis anhin wurde noch nie ein solches Verfahren
eröffnet, geschweige denn durchexerziert.30 Damit be-
steht die paradoxe Situation, dass sich beitrittswillige
Kandidatenländer im Rahmen der Beitrittsverhandlun-
gen einer strikten Prüfung der Beachtung der Rechts-
staatlichkeit unterziehen müssen, während der schwer-
fällige Sanktionsmechanismus gemäss Art. 7 EUV kein
adäquates Instrument darstellt, um angemessen auf ein
systemisches Politikversagen in den Mitgliedstaaten
selber zu reagieren. Dieses Paradoxon wird mitunter als
«Kopenhagen-Dilemma»31 bezeichnet.

2. Rechtsstaatlichkeitsverfahren
Die Europäische Kommission führte 2014 ein dem Sank-
tionsmechanismus vorgeschaltetes Verfahren zum Schutz
der Rechtsstaatlichkeit ein, um — im Gegensatz zum
(allzu) schwerfälligen Sanktionsmechanismus — zügig
und wirksam auf entsprechende Bedrohungen reagieren
zu können.32 Das Europäische Parlament begrüsste die
Einführung des neuen Verfahrens ausdrücklich; der Rat
reagierte zurückhaltender.33 Auch dieser neue «EU-
Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips» richtet
sich — analog zu Art. 7 EUV — nicht gegen einzelne

29 José Manuel Barroso, 11. September 2013, zit. bei Hummer (Fn. 6), S. 629.
30 Die nach der Regierungsbeteiligung der Freiheitlichen Partei Öster-
reichs (FPÖ) unter Jörg Haider ergriffenen unfreundlichen «Sanktions­
massnahmen» der übrigen 14 EU-Mitgliedstaaten gegen Österreich — u.a.
Einstellung der bilateralen Kontakte und Verweigerung des Zugangs zu Kon-
sultationen auch im Rahmen der EU — im Jahr 2000 wurden nicht unter die-
sem Titel erlassen; dazu Waldemar Hummer/Walter Obwexer, Die Wahrung
der «Verfassungsgrundsätze» der EU: Rechtsfragen der «EU-Sanktionen»
gegen Österreich, EuZW 2000, S. 485.
31 Richard Yamato/Juliane Stephan, Eine Politik der Nichteinmischung,
DÖV 2014, S. 58, 65; s. auch Hummer (Fn. 6), S. 629.
32 Kommissionsmitteilung (Fn. 2). Anlass dazu gaben nicht zuletzt rechts-
staatlich problematische Gesetzesänderungen in Ungarn, welche seit der
Wahl von Viktor Orbán zum Ministerpräsidenten 2010 erlassen worden
waren, s. dazu Yamato/Stephan (Fn. 31), S. 59—61.
33 Offenbar kam ein Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates zum
Schluss, für die Einführung des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens fehle eine
vertragliche Grundlage; demgegenüber bejahen Hummer (Fn. 6), S. 636—638
(inkl. Hinweis auf das erwähnte Gutachten), und von Bogdandy/Ioannidis
(Fn. 9), S. 294, die Zulässigkeit.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

135
Grundrechtsverstösse oder fehlerhafte Gerichtsurteile,
sondern gegen systemische Beeinträchtigungen der
Rechtsstaatlichkeit:
«Der neue EU-Rahmen soll in erster Linie bei einer Gefähr-
dung der Rechtsstaatlichkeit (…) zur Anwendung kommen,
die ihrem Wesen nach systemimmanent ist. Die Gefährdung
muss sich gegen die politische, institutionelle und/oder recht-
liche Ordnung eines Mitgliedstaats als solche, die verfas-
sungsmässige Struktur, die Gewaltenteilung, die Unabhängig-
keit oder Unparteilichkeit der Justiz oder das System der
richterlichen Kontrolle einschliesslich der Verfassungsjustiz
(sofern vorhanden) richten und beispielsweise von neuen
Massnahmen oder weit verbreiteten Praktiken der Behörden
und fehlendem Rechtsschutz ausgehen. Das neue EU-Verfah-
ren kommt zum Einsatz, wenn die nationalen Vorkehrungen
zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit nicht ausreichend erschei-
nen, um die Gefährdung effektiv abzustellen.»34
Die Kommission untersucht einleitend, ob Anzeichen
dafür vorliegen, dass in einem Mitgliedstaat systemi-
sche Rechtsstaatlichkeitsdefizite existieren («Sach-
standsanalyse der Kommission»). Sofern dies der Fall
ist, tritt die Kommission mit dem Mitgliedstaat in einen
strukturierten Dialog und übermittelt eine «Stellung-
nahme zur Rechtsstaatlichkeit», womit dem Mitglied-
staat die Möglichkeit eingeräumt wird, sich formell zu
den Vorwürfen zu äussern. Sofern der Mitgliedstaat die
vorgebrachten Bedenken nicht auszuräumen vermag
und keine Abhilfemassnahmen in die Hand nimmt, for-
muliert die Kommission Empfehlungen und setzt eine
Frist zur Problembehebung («Empfehlung zur Rechts-
staatlichkeit»). Dabei kann die Kommission auf die Ex-
pertise Dritter zurückgreifen; im Vordergrund steht
dabei die Venedig-Kommission des Europarates.35 Trifft
der Mitgliedstaat weiterhin keine zufriedenstellenden
Massnahmen, beantragt die Kommission beim Rat, ein
förmliches Verfahren gemäss Art. 7 EUV zu eröffnen.
Das letzte Wort liegt folglich beim Rat bzw. beim Euro-
päischen Rat und beim Europäischen Parlament (Art. 7
Abs. 2 und Abs. 3 EUV). Die Kommission verfügt über
keine Handhabe, eigenständig verbindliche Anordnun-
gen oder Sanktionsmassnahmen zu verfügen.
Im Januar 2016 eröffnete die Kommission zum ersten
Mal ein Rechtsstaatlichkeitsverfahren. Anlass dazu g­aben
rechtsstaatlich problematische Gesetzesänderungen in
Polen. Darum geht es im nächsten Kapitel.
34 Kommissionsmitteilung (Fn. 2), Ziff. 4.1.
35 Kommissionsmitteilung (Fn. 2), Ziff. 1 in fine, 4.2.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
III.
Das Rechtsstaatlichkeitsverfahren
gegen Polen
A. Gesetzesänderungen und die Reaktion
der Europäischen Kommission
In den Parlamentswahlen vom Oktober 2015 erreichte
die nationalkonservative Partei Prawo i Sprawiedliwość
(PiS) die absolute Mehrheit. Seither setzt sich auch die
Regierung unter Ministerpräsidentin Beata Szydło aus
Vertreterinnen und Vertretern der PiS zusammen. Im
Dezember 2015 verabschiedete das neue Parlament di-
verse Gesetzesänderungen, welche mit Blick auf das
Rechtsstaatlichkeitsprinzip bedenklich erscheinen. Im
Zentrum stehen Gesetzesänderungen zur Zusammen-
setzung und zur Arbeitsweise des Verfassungsgerichts
sowie zu den öffentlich-rechtlichen Medien:36
–– Verfassungsgericht: Das neue Parlament akzeptierte
die Ernennung von fünf Verfassungsrichterinnen und
-richtern durch das alte Parlament nicht. Es hob ent-
sprechende Beschlüsse auf und ernannte seinerseits
neue Richterinnen und Richter. Auch verkürzte das
neue Parlament die Amtszeit des Präsidenten und des
Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts von neun
auf drei Jahre; als Folge davon endeten die Mandate
der damaligen Amtsinhaber drei Monate nach An-
nahme der Änderung. Das Verfassungsgericht er-
klärte diese Akte des neuen Parlaments weitgehend
als unzulässig; einzig die Neubestellung von zwei
neuen Richterinnen und Richtern wurde als recht-
mässig erachtet, weil die Amtszeit ihrer Vorgänger
erst nach den Parlamentswahlen ausgelaufen war und
damit das neue Parlament zur Neubestellung zustän-
dig war. Der polnische Präsident, Andrzej Duda, wei-
gerte sich jedoch, die Urteile des Verfassungsgerichts
pflichtgemäss zu veröffentlichen, seine Rechtskraft zu
akzeptieren und die vom alten Parlament rechtmässig
gewählten drei neuen Richterinnen und Richter zu
vereidigen. Seither bleibt die ordnungsgemässe Zu-
sammensetzung des Verfassungsgerichts umstritten.
Des Weiteren erliess das neue Parlament Vorschriften
über die Arbeitsweise des Verfassungsgerichts. Die
Erledigung von Streitsachen soll neu strikt in der Rei-
henfolge ihrer Anhängigmachung erfolgen, was eine
zeitnahe Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von
neuem Gesetzesrecht verunmöglicht. Auch wurden
die für die Beschlussfähigkeit nötige Zahl anwesender
Richterinnen und Richter (13 von 15) und die für den
36 Siehe zum nachfolgenden Überblick Europäische Kommission, Fact­
sheet: Orientierungsaussprache des Kollegiums über die jüngsten Ent­
wicklungen in Polen und den Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips:
Fragen und Antworten, 13. Januar 2016, http://europa.eu/rapid/search.htm.
136
Oesch — Erlass von Entscheiden erforderlichen Mehrheiten
(Zweidrittelmehrheit) angehoben, was mit Blick auf
Das Rechtsstaatlich- den hängigen Streit um die korrekte Zusammenset-
keitsverfahren der zung des Verfassungsgerichts darauf hinausläuft, dass
EU gegen Polen — ein Entscheid über die Feststellung der Verfassungs-
Bestandsaufnahme widrigkeit eines Gesetzes faktisch nicht mehr mög-
und Zwischenfazit lich ist. Das Verfassungsgericht erklärte auch diese
Massnahmen als verfassungswidrig. Die polnische
Regierung weigert sich seither, Urteile des Verfas-
sungsgerichts (welches weiterhin nach Massgabe der
Vorschriften Recht spricht, welche vor dem Erlass der
umstrittenen Gesetzesänderungen galten) im Amts-
blatt zu veröffentlichen.
–– Öffentlich-rechtliche Medien: Das neue Parlament ver-
abschiedete ein Gesetz («kleines Mediengesetz»),
mit dem die Vorschriften über die Besetzung der Ver-
waltungs- und Aufsichtsräte der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkveranstalter in Polen, des öffentlich-recht-
lichen Fernsehens (TVP) und des öffentlich-rechtli-
chen Hörfunks (PR), geändert wurden. Die Verwal-
tungs- und Aufsichtsräte sind neu dem Finanzminister
unterstellt. Neu ist es zudem möglich, bestehende
Verwaltungs- und Aufsichtsräte mit sofortiger Wir-
kung abzusetzen.

Die Europäische Kommission schaltete sich im Dezem-

ber 2015 in die Diskussion ein.37 Sie bat die polnische
Regierung um weitere Informationen über die Massnah-
men zur Zusammensetzung und Arbeitsweise des Ver-
fassungsgerichts und zur Reform der Leitung der öffent-
lich-rechtlichen Rundfunkveranstalter. Zudem empfahl
sie der polnischen Regierung, die Venedig-Kommission
zu konsultieren. Die polnische Regierung antwortete der
Kommission im Januar 2016. Die Kommission gab sich
damit nicht zufrieden und eröffnete ein Rechtsstaatlich-
keitsverfahren gegen Polen. Gleichzeitig entschied die
Kommission, das im Dezember 2015 vom polnischen
Aussenminister in Auftrag gegebene Gutachten der Ve-
nedig-Kommission abzuwarten und danach über wei-
tere Schritte zu beraten.38
Auch das Europäische Parlament beschäftigte sich
mit den umstrittenen Gesetzesänderungen. In einer
­Anhörung vor dem Parlament im Januar 2016 liess die
polnische Premierministerin Beata Szydło verlauten, die
Rechtsstaatlichkeit werde nicht verletzt: «Die Bürger
Polens haben sich für unser politisches Programm in
einer demokratischen Wahl entschieden, und nun set-

37 Siehe zur nachfolgenden Chronologie der Ereignisse Orientierungs­

aussprache der Kommission (Fn. 36).
38 Dieses Vorgehen ist ganz auf der Linie des Memorandums of Under­
standing zwischen dem Europarat und der EU von 2007, wonach «the Coun-
cil of Europe will remain the benchmark for human rights, the rule of law and
democracy in Europe» (Rz. 10).

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

137
zen wir es um, achten dabei aber unsere Verfassung
sowie die EU-Verträge»; immerhin liess sie durchblicken,
dass sie bereit sei, mit der Opposition über eine Lösung
der Verfassungskrise zu diskutieren.39
B. Gutachten der Venedig-Kommission
Die Venedig-Kommission wurde 1990 durch das Minis-
terkomitee des Europarates gegründet.40 Sie ist ein selb-
ständiges und unabhängiges Kollegialgremium. Zurzeit
hat die Venedig-Kommission 60 Mitgliedstaaten.41 Pro
Mitglied nimmt eine Vertreterin oder ein Vertreter an
den Arbeiten der Kommission teil. Dabei handelt es sich
um anerkannte Fachleute auf dem Gebiet des Verfas-
sungs- und Völkerrechts, welche ihr Mandat unab­
hängig und weisungsungebunden wahrnehmen.42 Die
Venedig-Kommission erstellt auf Ersuchen eines Mit-
gliedstaates, des Europarates oder namentlich genann-
ter internationaler Organisationen Gutachten zu verfas-
sungsrechtlichen Fragen (demokratische Einrichtungen
und Grundrechte, Verfassungsrecht und allgemeine
Rechtsprechung, Wahlen, Abstimmungen und politi-
sche Parteien).43 Ursprünglich stand die Unterstützung
der mittel- und osteuropäischen Staaten bei der Ausar-
beitung ihrer neuen Verfassungen in den 1990er-Jahren
im Vordergrund. Jüngere Gutachten, welche politisch
ein grosses Echo auslösten, betrafen etwa umstrittene
Verfassungs- und Gesetzesänderungen in der Ukraine,
in Russland, in Weissrussland sowie in den Ländern des
arabischen Frühlings (v.a. Tunesien). Die Gutachten der
Venedig-Kommission sind zwar nicht verbindlich; sie
sind «soft instruments», welche dazu beitragen, die
Entwicklung gesamteuropäisch akzeptierter Mindest-
standards abzubilden und entsprechende Vorgaben zu
formulieren.44 Kraft des Fachwissens und der Autorität
der für die Kommission tätigen Expertinnen und Exper-
ten geniessen sie aber gleichwohl eine hohe Legitimität
39 http://www.europarl.europa.eu/portal/en und Link zu Video/Meetings
(Übersetzung: Mediendienst).
40 S. zur Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht des Euro-
parates, welche ihren Namen der Tatsache verdankt, dass ihre Sitzungen in
Venedig stattfinden, www.venice.coe.int; Wolfgang Hoffmann-Riem, «Soft
Law» und «Soft Instruments» in der Arbeit der Venedig-Kommission des
Europarates: Zur Wirkungsmacht einer beratenden Einrichtung, in: M. Bäu-
erle et al. (Hrsg.), Demokratie-Perspektiven. Festschrift für Brun-Otto Bryde
zum 70. Geburtstag, Tübingen 2013, S. 595, 597—606.
41 Die EU ist nicht Mitglied der Venedig-Kommission, institutionell aber
gleichwohl eingebunden; an den Sitzungen nimmt regelmässig ein Vertreter
der EU-Kommission teil.
42 Die Schweiz wird durch Regina Kiener, Professorin an der Universität
Zürich, vertreten.
43 Eine Arbeitsgruppe, bestehend aus einigen Kommissionsmitgliedern,
bereitet ein Gutachten vor; dabei treffen sich die Mitglieder auch mit Vertre-
tern der Behörden und der Zivilgesellschaft des betroffenen Mitgliedstaates.
Das Gutachten wird sodann in einer Plenarsitzung formell angenommen und
auf der Website der Kommission veröffentlicht (www.venice.coe.int).
44 S. zu den Wirkungen der Gutachten der Venedig-Kommission Hoff-
mann-Riem (Fn. 40), S. 597, 606—628.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
und Wirkmacht. Empfehlungen der Venedig-Kommis-
sion werden von den betroffenen Staaten in aller Regel
berücksichtigt. Auch der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte (EGMR) und nationale Höchstgerichte
nehmen regelmässig auf Gutachten der Venedig-Kom-
mission Bezug.45 Des Weiteren entwickelt die Venedig-
Kommission Leitlinien und Checklisten; dazu gehört
die Rule of Law Checklist von 2016.46 Insgesamt trägt
die Venedig-Kommission erheblich — wenngleich indi-
rekt — zu Regelbildungen bei.
Im Dezember 2015 ersuchte der polnische Aussen-
minister die Venedig-Kommission, die Gesetzesänderun-
gen zur Zusammensetzung und Arbeitsweise des Verfas-
sungsgerichts zu beurteilen.47 Die Venedig-Kommission
verabschiedete das von sechs Rapporteuren verfasste
Gutachten im März 2016.48 Sie kommt zum Schluss, dass
die Gesetzesänderungen und die Weigerung des Präsi-
denten, die Urteile des Verfassungsgerichts zu akzeptie-
ren, durchs Band gegen gemeineuropäisch akzeptierte
(Minimal-)Standards des Rechtsstaatlichkeitsprinzips
verstossen.49 Die Gesetzesänderungen beeinträchtigen
die effektive Funktionsweise des Verfassungsgerichts,
welches die ihm übertragenen Aufgaben der Verfas-
sungskontrolle nicht mehr ordnungsgemäss wahrneh-
men kann. Die Venedig-Kommission stellt dabei auf
frühere Gutachten wie auch auf die Praxis des Europäi-
schen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu
Art. 6 EMRK ab; ebenso bezieht sie sich rechtsverglei-
chend auf die verfassungsrechtliche Praxis in den Mit-
gliedstaaten. Sie fasst ihre Ausführungen wie folgt
­zusammen:
«Constitutional democracies require checks and balances. In
this respect, where a constitutional court has been establis-
hed, one of the central elements for ensuring checks and ba-
lances is the independent constitutional court, whose role is
especially important in times of strong political majorities. (…)
However, as long as the situation of constitutional crisis rela-
ted to the Constitutional Tribunal [in Poland] remains un-
settled and as long as the Constitutional Tribunal cannot carry
out its work in an efficient manner, not only is the rule of law
in danger, but so is democracy and human rights. (…) A solu-
45 Hoffmann-Riem (Fn. 40), S. 609. Darüber hinaus beteiligt sich die Vene-
dig-Kommission vereinzelt mit amicus curiae-Stellungnahmen an Verfahren
vor dem EGMR und nationalen Höchstgerichten.
46 Siehe Fn. 3.
47 Demgegenüber waren die Gesetzesänderungen betr. öffentlich-rechtli-
che Medien nicht Gegenstand der Untersuchung durch die Venedig-Kom-
mission.
48 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commis-
sion), Opinion on Amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutio-
nal Tribunal of Poland, adopted 11—12 March 2016, www.venice.coe.int und
Link zu Main Documents/Opinions.
49 Die Kommission verweist dabei auf den einschlägigen «European stan-
dard» (ibid., Rz. 65, 78) und das «European constitutional heritage» (ibid.,
Rz. 114).
138
Oesch — tion to the current conflict over the composition of the Cons-
titutional Tribunal, which originated from the actions of the
Das Rechtsstaatlich- previous Sejm must be found. (…) In a State based on the rule
keitsverfahren der of law, any such solution must be based on the obligation to
EU gegen Polen — respect and fully implement the judgments of the Constitutio-
Bestandsaufnahme nal Tribunal. The Venice Commission therefore calls on all
und Zwischenfazit State organs and notably the Sejm to fully respect and imple-
ment the judgments of the Tribunal.»50

Der Befund der Venedig-Kommission ist eindeutig: Die

Gesetzesänderungen zur Zusammensetzung und Ar-
beitsweise des Verfassungsgerichts stellen eine Gefahr
für die Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Polen dar.
Die Venedig-Kommission empfiehlt Polen, diese Defi-
zite zu beheben.

C. «Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit»

der Europäischen Kommission
Die Europäische Kommission forderte Polen in der Folge
auf, die Empfehlungen der Venedig-Kommission unver-
züglich umzusetzen. Auch das Europäische Parlament
äusserte «die ernsthafte Sorge, dass die effektive Läh-
mung des Verfassungsgerichtshofs in Polen Demokratie,
Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit gefährdet»,
«befürwortete die Entscheidung der Kommission, einen
strukturierten Dialog gemäss dem Rahmen für Rechts-
staatlichkeit einzuleiten» und «fordert[e] die Kommis-
sion für den Fall, dass die polnische Regierung die Emp-
fehlungen der Venedig-Kommission im Laufe des
strukturierten Dialogs nicht einhält, dazu auf, dass sie
mit der Aussprache einer ‹Empfehlung zur Rechtsstaat-
lichkeit› die zweite Phase des Rechtsstaatlichkeitsme-
chanismus einleitet».51 Die polnische Premierministerin
Beata Szydło zeigte sich in einer ersten Stellungnahme
wenig einsichtig; sie meinte, «die EU solle sich besser
auf ‹ernsthafte Krisen› konzentrieren, anstatt sich in
einen internen politischen Konflikt einzumischen».52
Vor diesem Hintergrund kündigte die Europäische Kom-
mission Mitte Mai 2016 an, demnächst eine «Stellung-
nahme zur Rechtsstaatlichkeit» zu verabschieden.53 Auf
diese Weise erhöhte die Kommission den politischen
Druck. Diese Drohkulisse veranlasste Polen vorerst,
Kompromissbereitschaft zu signalisieren. Beata Szydło
liess verlauten, seitens ihrer Regierung gebe es durchaus
einen «Willen zur Verständigung».54 Gleichwohl unter-

50 Ibid., Rz. 135—138.

51 Entschliessung des Europäischen Parlaments zur Lage in Polen vom
11. April 2016, 2015/3031(RSP), Rz. 3, 7.
52 www.diepresse.com und Link zu Politik/Europa.
53 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 18. Mai 2016: Kolle-
gium erörtert Entwurf einer Stellungnahme zur Lage der Rechtsstaatlichkeit
in Polen, http://europa.eu/rapid/search.htm.
54 Neue Zürcher Zeitung vom 25. Mai 2016, S. 2; s. auch Neue Zürcher
­Zeitung vom 24. Mai 2016, S. 3; Neue Zürcher Zeitung vom 27. Mai 2016, S. 5.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

139
liess es Polen, konkrete Massnahmen zu ergreifen. Aus
diesem Grund erliess die Kommission am 1. Juni 2016
formell eine «Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit».55
Die Kommission bezweckte damit, «den Schwerpunkt
der laufenden positiven Gespräche auf die konkreten
Schritte zu legen, die zur Beseitigung der systembe-
dingten Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit erforder-
lich sind».56 Der Inhalt der Stellungnahme ist vertrau-
lich; sie dürfte in Bezug auf die Gesetzesänderungen zur
Zusammensetzung und Arbeitsweise des Verfassungs-
gerichts weitgehend auf den Erwägungen der Venedig-
Kommission beruhen.
Es bleibt zu hoffen, dass die Auseinandersetzung
zwischen der Europäischen Kommission und Polen wei-
terhin dialogorientiert geführt wird und einer allseits
akzeptablen Lösung zugeführt werden kann. Andern-
falls wird die Kommission nicht darum herumkommen,
eine «Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit» anzuneh-
men und damit die nächste — und letzte — Eskalations-
stufe des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens zu zünden.
IV.
Fazit
Das Rechtsstaatlichkeitsprinzip ist eine tragende
Säule des europäischen Integrationsprozesses. Die Aus-
übung hoheitlicher Befugnisse wird in Europa we­
sentlich durch das Primat des Rechts geprägt, welches
an die Stelle des Rechts des Stärkeren getreten ist. Dabei
nimmt Art. 2 EUV nicht nur die Organe und weiteren
Ein­richtungen der EU in die Pflicht, sondern richtet
sich als verbindliche Handlungsanweisung auch an die
Mitgliedstaaten. Sofern in einem Mitgliedstaat der ge-
meineuropäische Mindeststandard unterschritten wird,
bedarf es eines Eingreifens der EU. Mit dem Rechts-
staatlichkeitsverfahren verfügt die Kommission über
ein neues Instrument, diese Aufgabe wahrzunehmen.
Dieses Verfahren ist kein revolutionärer Wurf, sondern
das Resultat des politisch Machbaren. Im Mittelpunkt
steht der fortwährende Dialog mit dem Ziel, eine ein-
vernehmliche Lösung zu finden. Wenngleich Sachstand-
analysen und Stellungnahmen der Kommission nicht
­veröffentlicht werden, sondern nur «pressetaugliche»
Zusammenfassungen, führt die Publizität, welche mit
der Einleitung eines solchen Verfahrens einhergeht,
dazu, dass rechtsstaatliche Defizite europaweit debat-
tiert werden und politischer Druck aufgebaut werden
55 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 1. Juni 2016: Stellung-
nahme der Kommission zur Rechtsstaatlichkeit in Polen und zum Rahmen
zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips: Fragen und Antworten, http://europa.
eu/rapid/search.htm.
56 Ibid.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
kann. Dabei tritt aber auch der Schwachpunkt des Ver-
fahrens zutage: Die Kommission verfügt über keine
Handhabe, nötigenfalls verbindliche (Straf-)Massnah-
men zu erlassen. Das Verfahren beruht auf dem Prinzip
«Hoffnung», d.h. auf der Bereitschaft betroffener Mit-
gliedstaaten, Empfehlungen der Kommission im Geist
der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) zu be-
herzigen und geforderte Abhilfemassnahmen zu ergrei-
fen. Es ist durchaus vorstellbar, dass ein Mitgliedstaat,
welcher en pleine connaissance de cause gegen rechts-
staatliche Prinzipien verstösst, sich auch von Empfeh-
lungen der Kommission nicht einschüchtern lässt.57
Die Verantwortung, die Einhaltung des Rechtsstaat-
lichkeitsprinzips durch die Mitgliedstaaten zu über­
wachen und systemische Bedrohungen zu ahnden, liegt
damit weiterhin zuvörderst bei den Vertretern der Mit-
gliedstaaten. Der Europäische Rat bzw. der Rat ent-
scheidet zusammen mit dem Europäischen Parlament
letztlich autoritativ darüber, ob tatsächlich eine schwer-
wiegende und andauernde Verletzung der Rechtsstaat-
lichkeit bzw. zumindest die Gefahr einer solchen Ver­
letzung vorliegt. Es bleibt zu hoffen, dass sich die
Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung bewusst sind und
in konkreten Fällen — in Abkehr von der bisherigen Pra-
xis — nicht davor zurückschrecken, vom vertraglich an-
gelegten Sanktionsmechanismus Gebrauch zu machen.
Die Auseinandersetzung um die umstrittenen Ge-
setzesänderungen in Polen ist für die Bereitschaft der
EU, rechtsstaatlich problematische Entwicklungen zu
benennen und Remedur zu verlangen, ein Lackmustest.
Dies gilt nicht nur für die Kommission als Hüterin der
Verträge, sondern insbesondere auch für den Rat und
den Europäischen Rat. Sofern der strukturierte Dialog
zwischen der Kommission und Polen nicht zu einer be-
friedigenden Lösung führt, werden die Vertreter der
Mitgliedstaaten nicht darum herumkommen, zusam-
men mit dem Europäischen Parlament Stellung zu be-
ziehen und ein entsprechendes Präjudiz zu setzen. Die
handstreichartig orchestrierte faktische Entmachtung
des Verfassungsgerichts und die Gefährdung der Unab-
hängigkeit der Verwaltungs- und Aufsichtsräte der öf-
fentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter stellen tra-
57 S. dazu auch die Entschliessung des Europäischen Parlaments vom
10. Juni 2015 zur Lage in Ungarn, 2015/2700(RSP), mit der Aufforderung an
die Adresse der Kommission, «einen Vorschlag über die Einrichtung eines
EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte
zu unterbreiten», weil das aktuell verfügbare Instrumentarium nicht zufrie-
denstellend funktioniert; der vorgeschlagene Mechanismus soll für den Fall
einer systemischen Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit eine «automatische
und abgestufte Reaktion» vorsehen; «geeignete verbindliche und korrigie-
rende Instrumente» sollen sicherstellen, dass bestehende Defizite behoben
werden (ibid., Rz. 12); s. für weitere Vorschläge für einen neuen Mechanis-
mus zur Überwachung der Einhaltung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips auch
Petra Bárd et al., An EU Mechanism on Democracy, the Rule of Law and Fun-
damental Rights, CEPS Paper No. 91, 2016, S. 26—46.
140
Oesch — gende Grundwerte der EU infrage. Ein solches Vorgehen
ist problematisch und bedarf einer beherzten Reaktion
Das Rechtsstaatlich- seitens der EU. Dabei geht es nicht darum, einen miss-
keitsverfahren der liebigen Mitgliedstaat, in concreto Polen, politisch zu
EU gegen Polen — isolieren, sondern schlicht um die Sicherstellung der
Bestandsaufnahme Einhaltung der in Art. 2 EUV formulierten Verpflichtung,
und Zwischenfazit die Rechtsstaatlichkeit zu beachten.
Eine paneuropäische Dimension erhält das hängige
Verfahren durch das Zusammenspiel mit der Venedig-
Kommission. Polen hat von sich aus die Venedig-Kom-
mission ersucht, die Gesetzesänderungen zu beurteilen,
und die Auseinandersetzung damit aus dem unions-
rechtlichen Korsett gelöst. Auch die Europäische Kom-
mission stützt sich bei der rechtlichen Bewertung der
Gesetzesänderungen wesentlich auf die Venedig-Kom-
mission. Auf diese Weise profitieren alle Beteiligten von
der Expertise und der Reputation der Venedig-Kommis-
sion. Die Venedig-Kommission ist breiter abgestützt
als die Europäische Kommission; das «Outsourcing» der
Bewertung der Gesetzesänderungen entlastet die EU le-
gitimatorisch. Die Inanspruchnahme der Venedig-Kom-
mission darf allerdings nicht darüber hinwegtäuschen,
dass die Verantwortung, für die Einhaltung der grund­
legenden Werte gemäss Art. 2 EUV (auch) durch Polen
zu sorgen, bei der EU liegt. Die diesbezüglichen Zustän-
digkeiten der Europäischen Kommission, des Rates, des
Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments
sind nicht delegierbar.

EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016

141
Arbeits- und
­Sozialrecht
EuGH: Anknüpfung von Sozialleistungen
am Aufenthaltsrecht ist zulässig
Wenige Tage vor dem sog. Brexit fällte der EuGH ein
Urteil, das die britische Regelung stützte, welche den
Bezug von gewissen Sozialleistungen an das Bestehen
eines Aufenthaltsrechts knüpfte. Ausgangspunkt waren
die Beschwerden von in Grossbritannien wohnhaften EU-
Ausländern, dass ihnen gewisse Sozialleistungen verwehrt
blieben, weil sie kein Aufenthaltsrecht ausweisen konn-
ten. Die Kommission erhob daraufhin gegen Grossbritan-
nien eine Vertragsverletzungsklage und machte geltend,
dass die britischen Vorschriften nicht mit den Bestim-
mungen der Verordnung zur Koordinierung der Systeme
der sozialen Sicherheit vereinbar seien. Die Verordnung
stellt u.a. sicher, dass niemand sozialversicherungsrecht-
liche Nachteile zu gewärtigen hat, weil er sein Recht auf
Personenfreizügigkeit ausübt. Gemäss der Kommission
sei die Bedingung eines Aufenthaltsrechts für die Aus-
zahlung von Kindergeldern und Steuergutschriften für
Kinder diskriminierend, stelle die Verordnung doch
bloss auf den gewöhnlichen Aufenthaltsort des Antrag-
stellers ab. Zwar räumte die britische Regierung ein, dass
durch das Erfordernis des Aufenthaltsrechts die eigenen
Staatsbürger bevorteilt würden, doch sei die Massnahme
verhältnismässig, um sicherzustellen, dass die infrage
stehenden Sozialleistungen nur an Personen ausgestellt
würden, die ausreichend integriert sind. Der EuGH teilte
die Ansicht Grossbritanniens und verwarf insbesondere
das Argument der Kommission, welche im Aufenthalts-
rechterfordernis eine zusätzliche Voraussetzung zu der
in der Verordnung vorgesehenen Voraussetzung des ge-
wöhnlichen Aufenthalts sah. Der Gerichtshof führte aus,
dass das Kriterium des gewöhnlichen Aufenthalts im Sinne
der Verordnung keine notwendige Voraussetzung für den
Anspruch auf die Leistungen sei, sondern vielmehr eine
Kollisionsnorm darstelle, die die gleichzeitige Anwen-
dung verschiedener nationaler Rechte zum Nachteil eines
die Personenfreizügigkeit nutzenden EU-Bürgers ver-
meiden solle. Die Verordnung schaffe kein gemeinsames
System der sozialen Sicherheit, sondern lasse unter-
schiedliche nationale Systeme bestehen. Mithin würden
keine inhaltlichen Voraussetzungen an das Vorliegen
eines Anspruchs auf Sozialleistungen definiert. Dies sei
vielmehr die Aufgabe der Mitgliedstaaten.
Urteil in der Rechtssache C-308/14
vom 14. Juni 2016. (JR)
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
Verkehr
Viertes Eisenbahnpaket zur
­Modernisierung des Schienenverkehrs
Am 19. April 2016 wurde über das vierte Eisenbahn-
paket zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat
und der Kommission interinstitutionelle Einigkeit er-
zielt. Das Paket umfasst Massnahmen, welche den
Schienenverkehr neu beleben, die Dienstleistungsqua-
lität verbessern und das Angebot für Bahnreisende viel-
seitiger gestalten sollen. Der Schienenverkehr in der EU
soll attraktiver, innovativer und wettbewerbsfähiger
werden.
Mit dem Paket wird der Binnenmarkt im Schienen-
verkehrsbereich vollendet. Alle europäischen Eisenbahn­
unternehmen erhalten das Recht, ihre Dienstleistungen
in der gesamten Union anzubieten. Die Unparteilichkeit
der Infrastrukturbetreiber gewährleistet hierbei einen
diskriminierungsfreien Netzzugang. Die Ausschreibung
öffentlicher Dienstleistungsaufträge sorgt dafür, dass
die Mitgliedstaaten den grösstmöglichen Ertrag aus öf-
fentlichen Mitteln erzielen können und zugleich ein
opti­maler Umfang an öffentlichen Verkehrsdienstleis-
tungen für Unionsbürger aufrechterhalten wird. Ferner
wird die Eisenbahnagentur ERA mit weiteren Befugnis-
sen ausgestattet.
Das Paket basiert auf zwei Pfeilern, nämlich dem
technischen Pfeiler und dem Marktpfeiler. Der Markt-
pfeiler umfasst (i) eine Verordnung, die u.a. die Vergabe
öffentlicher Dienstleistungsaufträge für inländische
Schienenpersonenverkehrsdienste regelt («PSO-Verord-
nung»), (ii) eine Richtlinie über die Öffnung des Marktes
für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste und
die Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur («Governan­
ce-Richtlinie») und (iii) einen Vorschlag zur Aufhebung
einer alten Verordnung über staatliche Beihilfen für Eisen­
bahnunternehmen («Verordnung über die Normalisie-
rung der Konten der Eisenbahnunternehmen»). Der tech-
nische Pfeiler beinhaltet (iv) eine Verordnung über die
Eisenbahnagentur der Europäischen Union und zur Aufhe-
bung der Verordnung (EG) Nr. 881/2004, (v) eine Richt-
linie über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in
der Europäischen Union (Neufassung der Richtlinie 2008/
57/EG) sowie (vi) eine Richtlinie über die­Eisenbahnsi-
cherheit (Neufassung der Richtlinie 2004/49/EG).
Die Texte zur technischen Säule sind in der Folge am
11. Mai 2016 angenommen und im Amtsblatt der Euro-
päischen Union publiziert worden und damit heute bereits
in Kraft. Mithin müssen nun noch die Texte zur Markt-
säule vom Rat angenommen werden; hiermit wird im
Herbst 2016 gerechnet. Danach wird von den Mitglied-
142
staaten eine rasche Umsetzung der neuen Vorschriften in
nationales Recht erwartet.
ABl. L 138
vom 26. Mai 2016, S. 1–43, 44–101, 102–149
Factsheet der Europäischen Kommission,
MEMO/16/1383. (DI)
Wettbewerbsrecht
Bericht der Kommission
über die Wettbewerbs-
politik 2015
Die Kommission hat ihren Bericht über die Wettbe-
werbspolitik 2015 am 15. Juni 2016 veröffentlicht. Der
Bericht zeigt, dass die 2015 im Wettbewerbsbereich
durchgeführten Arbeiten der Kommission einen erheb-
lichen Beitrag zu einer Reihe von zentralen politischen
Prioritäten der Kommission geleistet haben. Die EU-
Kommissarin für Wettbewerb, Margrethe Vestager,
fasste in ihrem Vorwort zum Bericht die Tätigkeit der
Kommission 2015 in Zahlen zusammen: 318 Genehmi-
gungen von Unternehmenszusammenschlüssen, 7 Anti­
trust- und Kartell­beschlüsse und 200 Genehmigungen
von Beihilfemassnahmen.
Nach der Einleitung (Kapitel I) erläutert die Kom-
mission im Kapitel II, wie ein wirksamer Wettbewerb
zur Belebung der Investitions- und Innovationstätigkeit
beiträgt. Als konkretes Beispiel wird die Investitionsof-
fensive für Europa genannt, die im November 2014 lan-
ciert wurde und 2015 den Europäischen Fonds für stra-
tegische Investitionen (EFSI) schuf, der mithilfe der
Euro­ päischen Investitionsbank (EIB) Finanzmittel für
strategische Investitionen bereitstellt. Zudem wurde
eine Initiative zur Modernisierung des Beihilferechts an­
gestossen, die den Mitgliedstaaten dabei helfen soll, ihre
Beihilfemassnahmen (Einsatz öffentlicher Mittel zur Mo-
bilisierung von Investitionen) gezielter auf Wirtschafts-
wachstum, Schaffung von Arbeitsplätzen und den so­
zialen Zusammenhalt auszurichten.
Kapitel III befasst sich mit dem positiven Einfluss der
Wettbewerbspolitik auf die Schaffung eines digitalen
Binnenmarkts durch die Beseitigung regulierungsbe-
dingter Hindernisse und die Zusammenführung der na-
tionalen Märkte. Zu diesem Zweck nahm die Kommission
im Mai 2015 ihre Strategie für einen digitalen Binnen-
markt an. Eine Überarbeitung des Wettbewerbsrechts und
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
der wettbewerbspolitischen Instrumente erachtet die
Kommission aber nicht für nötig. Vielmehr soll gegenüber
allen Marktteilnehmern das Wettbewerbsrecht durch-
gesetzt werden, unabhängig davon, ob es sich um ein
Start-Up-Unternehmen oder ein marktbeherrschendes
Unternehmen handelt. Als Beispiele nennt die Kommis-
sion laufende kartellrechtliche Untersuchungen gegen
Google und Amazon. Auch auf traditionellen Märkten
wie dem Markt für Fernsehsendungen oder auf dem
Software- und Hardware-Markt für Mobilgeräte wurde
die Kommission 2015 regelmässig wettbewerbskorrigie-
rend aktiv. Zudem wurde 2015 eine Verordnung erlassen,
mit der die Roaming-Gebühren der Mobilgeräte zum
15.6.2017 abgeschafft werden. Um den Ausbau der in
Europa benötigten Hochgeschwindigkeits-Breitband-
netze zu fördern und damit Auswahl, Qualität und Preis
des Telekommunikationsangebots zu verbessern, stellt
die Kommission, u.a. via Fusionskontrolle, den Wettbe-
werb in diesem Sektor sicher.
Kapitel IV erläutert den Stand des Aufbaus einer in-
tegrierten und klimafreundlichen europäischen Energie­
union, der 2015 mit der von der Kommission präsentier-
ten Rahmenstrategie begonnen hat. Bei der Integration
der Märkte spielt die Durchsetzung des Kartellrechts
eine wichtige Rolle, da so Marktverzerrungen beseitigt
werden, die sich aus dem Verhalten marktbeherrschen-
der Akteure ergeben (Beispiel: Verhalten von Gazprom
in Mittel- und Osteuropa). Auch werden wettbewerbs-
widrige Vereinbarungen über die Aufteilung von Märk-
ten beendet und Infrastrukturen zugänglich gehalten.
Beim staatlich unterstützten Übergang zu einer grünen
Wirtschaft spielen wettbewerbsrechtliche Überlegungen
ebenfalls mit: in ihren Leitlinien für staatliche Umwelt-
schutz- und Energiebeihilfen fördert die Kommission die
Integration erneuerbarer Energiequellen in den Markt,
um Wettbewerbsverfälschungen durch staatliche Unter­
stützungsmassnahmen zu vermeiden. Mithilfe der Fusi-
onskontrolle wird zudem verhindert, dass Marktstruk-
turen im Energiebereich geschaffen werden, die den
Wettbewerb behindern.
Kapitel V legt die positiven Auswirkungen der Wett-
bewerbspolitik auf die Verwirklichung eines vertieften
und faireren EU-Binnenmarkts dar. Hierzu gehört,
neben Massnahmen zur Stärkung der Steuertranspa-
renz und zur Gewährleistung einer gerechten Steuerbe-
lastung, die Bekämpfung selektiver Steuervergünsti-
gungen, die den begünstigten Unternehmen unfaire
Wettbewerbsvorteile verschaffen. Für die Integration
des Binnenmarkts ist auch die einheitliche Anwendung
des EU-Wettbewerbsrechts entscheidend. Seit Novem-
ber 2015 läuft eine öffentliche Konsultation zur Frage,
wie die Rolle der nationalen Wettbewerbsbehörden bei
der Durchsetzung des EU-Kartellrechts gestärkt wer-
den kann.
143
Die Kommission hat 2015 in verschiedenen Fällen
von Kartellen Geldbussen in Millionenhöhe verhängt. Ein
besonderes Augenmerk legte sie dabei auf den Finanz-
und Zahlungssektor. Im Bankensektor hat die Beihil-
fenkontrolle der Kommission dazu beigetragen, Wettbe-
werbsverzerrungen zu begrenzen. Staatliche Beihilfen
für Banken können seit Januar 2015 nur noch gewährt
werden, wenn die Bank im Einklang mit der neuen
Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Ban-
ken (BRRD) und mit den EU-Beihilfevorschriften abge-
wickelt wird.
Das letzte Kapitel (VI) beschreibt schliesslich den
Einsatz der Kommission, den internationalen und inter-
institutionellen Austausch zu Wettbewerbsfragen zu
fördern. Dabei verstärkte sie einerseits die multilaterale
und bilaterale Zusammenarbeit mit traditionellen und
neu aufkommenden Wirtschaftsakteuren, andererseits
vertiefte sie den Dialog innerhalb der EU, insbesondere
mit dem Europäischen Parlament und dessen Ausschuss
für Wirtschaft und Währung (ECON-Ausschuss).
KOM (2016) 393 endg.
vom 15. Juni 2016. (CR)
Steuerrecht
Automatischer Informationsaustausch
über länderbezogene Berichte ­multi­natio-
naler Unternehmen in Kraft getreten
Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister hat am
25. Mai die Richtlinie (EU) 2016/881 zur Änderung der
Richtlinie 2011/16/EU bezüglich der Verpflichtung zum
automatischen Austausch von Informationen (AIA) im
Bereich der Besteuerung angenommen. Die Richtlinie
wurde am 3. Juni 2016 im Amtsblatt veröffentlicht und
trat am selben Tag in Kraft. Die Mitgliedstaaten müssen
die neuen Regelungen ab dem 5. Juni 2017 anwenden.
Die neue Richtlinie richtet sich an multinationale
Unternehmen, die in mehr als einem EU-Land tätig sind.
Sie verpflichtet die Konzerne, bestimmte steuerrele-
vante Informationen jährlich für alle Steuerhoheitsge-
biete, in denen sie einer Geschäftstätigkeit nachgehen,
zur Verfügung zu stellen. Zu diesen Informationen zäh-
len: die Höhe der Erträge, die Vorsteuergewinne oder
-verluste, die bereits gezahlten und noch zu zahlenden
Ertragsteuern, die Zahl der Beschäftigten, das ausge-
wiesene Kapital, die einbehaltenen Gewinne sowie die
materiellen Vermögenswerte. Ist die Muttergesellschaft
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
in einem EU-Mitgliedstaat ansässig, leitet sie diese In-
formationen direkt an die jeweilige nationale Steuerbe-
hörde weiter. Andernfalls müssen die Tochtergesell-
schaften mit Sitz in der EU die Informationen von ihren
Muttergesellschaften anfordern. Die EU-Mitgliedstaaten
können diese Informationen austauschen.
Die EU folgt mit dieser Richtlinie den OECD-Leitli-
nien zum BEPS-Aktionsplan (Base Erosion and Profit
Shifting). Damit soll die Erosion von Besteuerungs-
grundlagen und die Verlagerung von Gewinnen gemin-
dert werden.
ABl. L 146
vom 3. Juni 2016, S. 8. (JR)
Gemeinsame
­Handelspolitik
Bericht über Handels- und
­Investitionshindernisse
Der Bericht der Kommission über Handels- und Inves-
titionshindernisse und über protektionistische Tenden-
zen zuhanden des Rates und des Europäischen Parla-
ments umfasst die Periode vom 1. Juli 2015 bis zum 31.
Dezember 2015.
Im ersten Teil bietet der Bericht einen Überblick zu
den protektionistischen Tendenzen bei 31 Handelspart-
nern der EU. Es wird festgestellt, dass die seit 2008 er-
griffenen handelsbeschränkenden Massnahmen weiter
zunehmen, wenn auch weniger stark als in den Vorjah-
ren. Der Grossteil der einschlägigen Massnahmen geht
auf das Konto der Schwellenländer China, Russland, In-
donesien und Indien.
Im zweiten Teil erläutert der Bericht die wichtigsten
Handelshemmnisse einiger der essenziellsten Handels-
partner der EU (USA, China, Japan, Indien, Russland und
Mercosur). Mit Blick auf die USA und Japan versucht die
EU, diese Hemmnisse im Kontext der Verhandlungen
über Freihandelsabkommen zu beseitigen, wobei einige
Hindernisse bereits abgebaut werden konnten, insbeson-
dere in Japan. Auch in den Mercosur-Ländern (in Brasi-
lien und insbesondere Argentinien) wurden auf verschie-
denen Ebenen positive Entwicklungen verzeichnet.
Fortschritte mit Indien gestalten sich dagegen schwierig.
Die grössten Schwierigkeiten bei der Beseitigung von
Markthindernissen ergeben sich jedoch in China und in
Russland.
144
Im dritten Teil des Berichts wird die Strategie der
Kommission zur Überwindung von Handels- und Inves-
titionshindernissen beschrieben. Dabei wird auf die
­Bedeutung der Aushandlung und Umsetzung multila­
teraler und bilateraler Abkommen sowie auf die Markt­
öffnungsstrategie verwiesen. Angesichts der stetigen
Ausweitung der bilateralen Handelsagenda schlägt die
Kommission eine «vertiefte Partnerschaft» mit den Mit­
gliedstaaten, dem Europäischen Parlament und weiteren
beteiligten Akteuren vor, um die Umsetzung der Han-
delsabkommen gemeinsam anzugehen.
KOM (2016) 406 endg.
vom 20. Juni 2016. (TN)
Binnenmarkt und
­Industriepolitik
Umsetzung der Binnenmarktagenda
Die Kommission erstattet in ihrer Mitteilung zur Um-
setzung der Binnenmarktagenda Bericht über den Fort-
schritt der Arbeiten für ein unternehmensfreundliches
Umfeld auf dem Binnenmarkt. Auf der Agenda zur Voll-
endung des Binnenmarktes stehen Projekte wie die
Schaffung eines digitalen Binnenmarktes, um den Bin-
nenmarkt ohne Grenzen für den Dienstleistungssektor
in der Praxis zu verwirklichen, der Aufbau einer Kapi-
talmarktunion, um eine bessere Verbindung zwischen
Sparvermögen und Investitionen herzustellen, oder die
Schaffung eines einfachen, modernen und betrugssi-
cheren Mehrwertsteuersystems, um den Verwaltungs-
aufwand zu reduzieren und den grenzüberschreitenden
Handel zu verbessern.
Darüber hinaus arbeitet die Kommission in Zusam-
menarbeit mit dem Europäischen Investitionsfonds (EIF)
an der Einrichtung eines europaweiten Risikokapital-
Dachfonds, der öffentliche Mittel und privates Kapital
kombinieren würde, um zusätzliche Anreize für neue
Unternehmen zu bewirken und deren Entwicklung zu
fördern.
Die Kommission ersucht den Europäischen Rat die
Mitteilung zu billigen und seinerseits das Europäische
Parlament und den Rat anzuhalten in jenen Bereichen
Einigung über die legislativen Massnahmen zu erzielen,
in denen Entscheidungen dringend erforderlich sind,
um die notwendigen Reformen voranzutreiben.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
Zudem werden die Mitgliedstaaten angehalten, ihre
Strukturreformen weiterhin fortzusetzen und investiti-
onshemmende Engpässe und Bürokratie zu beseitigen.
Die Mitgliedstaaten werden ebenfalls aufgefordert, in
verschiedenen Bereichen nationale Binnenmarktschran-
ken zu beseitigen. So beispielswiese Steuervorschriften,
welche grenzüberschreitende Investitionen erschweren
oder mit Strafen belegen.
Mit dieser Mitteilung will die Kommission die Zu-
sammenarbeit mit den EU-Organen und den Mitglied-
staaten auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene
zügig voranbringen und sicherstellen, dass alle Initiati-
ven im Rahmen der Binnenmarktagenda bis zum Ende
der Amtszeit der Kommission eingeführt und funk­
tionsfähig sind.
KOM (2016) 361 endg.
vom 1. Juni 2016. (TN)
Europäische Agenda für
die kollaborative Wirtschaft
Dienstleistungen und Portale der kollaborativen
Wirtschaft sind in Europa in den vergangenen Jahren
schnell gewachsen. Gemeint sind Geschäftsmodelle, bei
denen Tätigkeiten durch Internetplattformen ermög-
licht werden, die einen offenen Markt für die vorrüber-
gehende Nutzung von Waren oder Dienstleistungen
schaffen, welche häufig von Privatpersonen angeboten
werden. Dazu zählen etwa der Vermittler von Mitfahr-
gelegenheiten «Uber», der Vermittler von Übernach-
tungsgelegenheiten «Airbnb» sowie der Paketdienst
«Sennder». Nach Einschätzung der Kommission schafft
die kollaborative Wirtschaft neue Möglichkeiten für Ver-
braucher und Unternehmer und kann auch einen wich-
tigen Beitrag zur Entstehung von Arbeitsplätzen und
Wachstum in der Europäischen Union leisten.
Indes wirft die kollaborative Wirtschaft auch ver-
schiedene Fragen zur Anwendung des bestehenden
Rechtsrahmens auf, da viele Angebote die traditionellen
Linien zwischen Verbraucher und Anbieter, Beschäftig-
tem und Selbstständigem oder der gewerbsmässigen
und nicht gewerbsmässigen Erbringung von Dienstleis-
tungen verwischen. Dies kann zu Rechtsunsicherheit
führen, be­sonders, wenn unterschiedliche Regelungen
aufgrund abweichender Ansätze auf nationaler Ebene
hinzukommen. Ein Beispiel hierfür sind Kurzzeitvermie-
tungen. Städte wie London, Paris oder Amsterdam gehen
mit diesen Dienstleistungen relativ flexibel um, während
das deutsche Zweckentfremdungsgesetz die Nutzung von
Wohneigentum für andere Zwecke als die beabsichtigte
145
Verwendung verbietet und ein sehr striktes regulatives
Umfeld für Kurzzeitvermietungen vorsieht.
Diese uneinheitliche Behandlung neuer Geschäfts-
modelle schafft Unsicherheit für herkömmliche Unter-
nehmen, neue Dienstleistungsanbieter und Verbraucher
gleichermassen. Wie in ihrer Binnenmarktstrategie an-
gekündigt, hat die Kommission am 2. Juni 2016 Leitlinien
für die Mitgliedstaaten veröffentlicht, um zu einer aus-
gewogenen Entwicklung der kollaborativen Wirtschaft
beizutragen. Die Mitteilung beinhaltet Klarstellungen zu
wichtigen Fragen, mit denen sowohl Marktteilnehmer
als auch Behörden konfrontiert sind. Die EU-Mitglied-
staaten werden aufgefordert, die bestehenden Rechts-
vorschriften im Sinne der Leitlinien zu prüfen und gege-
benenfalls zu ändern. Folgende Fragen stehen gemäss
den Ausführungen der Kommission im Vordergrund der
Mitteilung:
–– Marktzugangsanforderungen: Eine Zulassungspflicht
für Dienstleistungsanbieter sollte nur dann bestehen,
wenn es für im Allgemeininteresse liegende Ziele unbe-
dingt erforderlich ist. Absolute Verbote einer Tätigkeit
sollten das letzte Mittel bleiben. Plattformen sollten
keinen Genehmigungs- oder Zulassungsanforderun-
gen unterliegen, wenn sie lediglich als Vermittler
zwischen Verbrauchern und den Anbietern der eigent-
lichen Dienstleistung auftreten (z.B. Beförderung oder
Unterkunft). Ausserdem sollten die Mitgliedstaaten
zwischen Einzelpersonen, die gelegentlich Dienstleis-
tungen erbringen, und gewerbsmässigen Anbietern
unterscheiden, beispielsweise anhand von Schwellen-
werten für den Umfang der Tätigkeit.
–– Haftung: Gemeinsame Plattformen können von der
Haftung für Informationen, die sie im Namen von
Dienstanbietern speichern, ausgenommen werden.
Sie sollten jedoch nicht von der Haftung für von ihnen
selbst angebotene Dienstleistungen wie Zahlungsab-
wicklungen ausgenommen werden. Die Kommission
ruft die gemeinsamen Plattformen dazu auf, weiter
auf freiwilliger Basis gegen gesetzeswidrige Online-
Inhalte vorzugehen und das Vertrauen hierdurch zu
stärken.
–– Verbraucherschutz: Die Mitgliedstaaten sollten dafür
sorgen, dass Verbraucher hinreichend vor unlauteren
Geschäftspraktiken geschützt werden, ohne dass un-
verhältnismässige Pflichten für Privatpersonen entste-
hen, die nur gelegentlich Dienstleistungen erbringen.
–– Arbeitsverhältnisse: Das Arbeitsrecht liegt überwie-
gend in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und
wird durch EU-Mindestsozialstandards und die EU-
Rechtsprechung ergänzt. Die Mitgliedstaaten sollten
bei der Entscheidung, ob jemand als Beschäftigter
einer Plattform gilt, möglicherweise Kriterien wie das
Vorliegen eines Abhängigkeitsverhältnisses, die Art
der Arbeit und die Frage der Entlohnung heranziehen.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
–– Steuern: Wie andere Marktteilnehmer auch müssen
Dienstleistungsanbieter und Plattformen der kolla-
borativen Wirtschaft Steuern zahlen. Dabei handelt es
sich um Einkommen-, Körperschaft- und Mehrwert-
steuer. Die Mitgliedstaaten sind aufgerufen, die An-
wendung der Steuervorschriften in der kollaborativen
Wirtschaft weiter zu vereinfachen und klarer zu ge-
stalten. Die Plattformen der kollaborativen Wirtschaft
sollten uneingeschränkt mit den nationalen Behörden
kooperieren, um Wirtschaftstätigkeiten zu erfassen
und die Steuererhebung zu erleichtern.
Die Kommission kündigt an, das sich rasch ändernde
rechtliche Umfeld und die wirtschaftlichen Entwick-
lungen weiter zu überwachen. Sie will Veränderungen
der Preise und der Qualität der Dienstleistungen verfol-
gen sowie mögliche Hindernisse und Probleme aufzei-
gen, die auf voneinander abweichende nationale Rege-
lungen oder Regelungslücken zurückgehen.
KOM (2016) 356 endg.
vom 2. Juni 2016. (TB)
Verbraucher­
schutzrecht
Verordnungsvorschlag zur Verbesserung
der grenzüberschreitenden
­Zusammenarbeit im Verbraucherschutz
Die Kommission hat, wie in ihrer Strategie für einen
digitalen Binnenmarkt vom 6. Mai 2015 vorgesehen,
einen Vorschlag für die Überarbeitung der Verordnung
(EG) Nr. 2006/2004 vom 27. Oktober 2004 über die
­Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung
der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen
Behörden («CPC-Verordnung») vorgelegt.
Im digitalen Umfeld können Verstösse gegen den
Verbraucherschutz nur durch grenzübergreifende Zu-
sammenarbeit im gesamten Binnenmarkt wirksam be-
kämpft werden. Die CPC-Verordnung schaffte hierfür
einen förmlichen Rahmen. Bei ihrer Bewertung der
Wirksamkeit und der operationellen Mechanismen der
Verordnung (Bericht KOM [2016]) 284 eng. vom 25. Mai
2016) kam die Kommission jedoch zum Schluss, dass
diese den Herausforderungen der digitalen Wirtschaft
und der Entwicklung des grenzüberschreitenden Ein-
zelhandels in der EU nicht gewachsen sind und insbe-
146
sondere erhebliche und weitverbreitete Verstösse gegen
Verbrauchergesetze nicht wirksam zu bekämpfen ver-
mögen.
Einerseits verfügen die nationalen Durchsetzungs-
behörden über unzureichende Ermittlungs- und Durch-
setzungsbefugnisse, was sich insbesondere negativ auf
die Beweisführung und Amtshilfe auswirkt. Mit der vor-
geschlagenen Modernisierung der Verordnung sollen die
nationalen Behörden mit mehr Mindestbefugnissen aus-
gestattet werden: So sollen sie beispielsweise die Kom-
petenz erhalten, Testkäufe vorzunehmen, einstweilige
Massnahmen zu erlassen, Webseiten zu blockieren oder
Sanktionen zu verhängen.
Weiter wird der Austausch von Marktinformationen
zwischen den Behörden in Anbetracht der breit angelegten
Marketingkampagnen von elektronischen Händlern von
der Kommission als ungenügend bewertet. Eine gemein-
same Priorisierung der Warnmeldungen und ein schnelle-
res System zur Datensammlung sollen dem abhelfen.
Die Kommission bemängelt ausserdem die beschränkte
Eignung des derzeitigen Amtshilfemechanismus, Ver-
stösse, die aufgrund der Organisationsstruktur des Händ-
lers mehrere Länder gleichzeitig betreffen, einheitlich
zu behandeln. Derzeit sei eine kostspielige und langwie-
rige Doppelung von Durchsetzungstätigkeiten nationa-
ler Behörden feststellbar. Der Verordnungsvorschlag soll
die Koordination der Massnahmen verbessern und die
Zuständigkeiten klarer verteilen.
Im Fällen weitverbreiteter Verstösse, die Verbrau-
cher in einem Grossteil der EU schädigen können, soll
die Kommission die Mitgliedstaaten bei der Koordina-
tion der gemeinsamen Aktionen stärker unterstützen,
womit Zeit und Ressourcen eingespart werden sollen.
KOM (2016) 283 endg.
vom 25. Mai 2016. (CR)
Verordnungsvorschlag
über grenz­überschreitende
Paketzustelldienste
Im Rahmen ihrer Strategie für den digitalen Binnen-
markt hat die Kommission am 25. Mai 2016 einen Verord-
nungsvorschlag über grenzüberschreitende Paketzustell­
dienste vorgelegt. Der vorgeschlagene Rechtsakt verfolgt
mehr Preistransparenz und eine bessere Regulierungs-
aufsicht bei den grenzüberschreitenden Paketzustell-
diensten. Verbraucher und Einzelhändler sollen dadurch
von günstigeren Tarifen und praktischen Rücksende-
möglichkeiten auch dann profitieren, wenn Sendungen
in abgelegene Randgebiete gehen oder aus diesen ver-
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
schickt werden. Laut Kommission beklagen Verbraucher
und kleine Unternehmen, dass Probleme mit der Paketzu-
stellung und insbesondere die hohen Preise sie davon ab-
halten, in anderen Mitgliedstaaten zu kaufen bzw. dorthin
zu verkaufen. Die Tarife, die Postdienstbetreiber für den
Versand eines kleinen Pakets in einen anderen Mitglied-
staat verlangen, seien nicht selten bis zu fünfmal höher als
die entsprechenden Inlandstarife und stünden in keinem
vernünftigen Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten.
Mit der Verordnung soll der Wettbewerb durch mehr
Preistransparenz stimuliert werden. Die Kommission
schlägt keine Obergrenze für Zustelltarife vor. Die Preis-
regulierung soll nur bei einem Versagen des Wettbe-
werbs als letztes Mittel eingesetzt werden. Die Kommis-
sion will 2019 über die bis dahin erzielten Fortschritte
Bilanz ziehen und dann beurteilen, ob weitere Massnah-
men erforderlich sind.
Auf der Grundlage der vorgeschlagenen Verordnung
sollen den nationalen Postdienst-Regulierungsstellen
diejenigen Daten vorliegen, welche sie brauchen, um die
grenzüberschreitenden Märkte zu überwachen und um
zu prüfen, ob die Preise erschwinglich und kostenorien-
tiert sind. Die Verordnung soll auch wettbewerbs­fördernd
wirken, indem sie vorschreibt, dass Dritte einen trans-
parenten und nicht diskriminierenden Zugang zu grenz-
überschreitenden Paketzustelldiensten und -Infrastruk­
turen erhalten sollen. Die Kommission will auch mit der
Veröffentlichung der Tariflisten von Universaldienstan-
bietern mehr Wettbewerb unter den Anbietern und für
mehr Preistransparenz sorgen.
Der Vorschlag bildet eine Ergänzung zu den Selbst-
regulierungsinitiativen, mit denen Postdienstbetreiber
die Qualität und Kundenfreundlichkeit von grenzüber-
schreitenden Paketzustelldiensten verbessern möchten.
KOM (2016) 285 endg.
vom 25. Mai 2016. (TB)
Verordnungsvorschlag über Massnahmen
gegen Geoblocking
Die Kommission hat im Rahmen ihrer Strategie für
den digitalen Binnenmarkt am 25. Mai 2016 einen wei-
teren Vorstoss unternommen und einen Verordnungsvor­
schlag über Massnahmen gegen Geoblocking vorgelegt.
Ziel dieses Vorschlags ist es, den Verbrauchern besseren
Zugang zu Waren und Dienstleistungen im Binnenmarkt
zu verschaffen, indem direkte und indirekte Diskrimi-
nierungen seitens der Anbieter, die auf dem Wohnsitz
der Kunden basieren und eine künstliche Segmentie-
rung des Marktes bewirken, verhindert werden. Kunden
147
stossen auf eine solche Ungleichbehandlung vielfach bei
grenzüberschreitenden Online-Käufen.
Trotz der Umsetzung des Grundsatzes der Nichtdis-
kriminierung nach Artikel 20 Absatz 2 der Dienstleis-
tungsrichtlinie 2006/123/EG kommt es weiter vor, dass
Kunden, die Waren oder Dienstleistungen jenseits der
Grenze erwerben möchten, der Verkauf verweigert wird
oder dass für sie unterschiedliche Bedingungen gelten.
Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass un-
klar ist, welche objektiven Kriterien eine Ungleichbe-
handlung von Kunden durch Anbieter rechtfertigen. Um
diesem Problem abzuhelfen, will die Kommission An-
bietern und Verbrauchern grössere Klarheit darüber
verschaffen, in welchen Fällen eine Ungleichbehand-
lung aufgrund des Wohnsitzes nicht gerechtfertigt ist.
Mit dem betreffenden Verordnungsvorschlag sollen
die Sperrung des Zugangs zu Websites und anderen On-
line-Schnittstellen sowie die Weiterleitung von Kunden
von einer Länderversion auf eine andere verboten wer-
den. Ferner wird die Diskriminierung von Kunden in
vier spezifischen Fällen des Verkaufs von Waren und
Dienstleistungen verboten, und Umgehungen eines sol-
chen Diskriminierungsverbots in Vereinbarungen über
passive Verkäufe werden untersagt. Sowohl Verbraucher
als auch Unternehmen werden als Endnutzer von Waren
und Dienstleistungen durch derartige Praktiken beein-
trächtigt und sollten daher von den in diesem Vorschlag
enthaltenen Vorschriften profitieren. Transaktionen, bei
denen Waren oder Dienstleistungen von einem Unter-
nehmen zum Weiterverkauf erworben werden, sollten
jedoch ausgenommen werden, damit die Anbieter ihre
Vertriebssysteme im Einklang mit dem europäischen
Wettbewerbsrecht betreiben können.
Dieser Vorschlag betrifft nicht die Preisgestaltung an
sich, sodass die Anbieter ihre Preise weiterhin in nicht-
diskriminierender Weise frei festsetzen können. Ebenso
wenig ist die dynamische Preisgestaltung betroffen, bei
der die Anbieter ihre Angebote auf der Grundlage einer
Reihe von Faktoren, die nicht mit dem Wohnsitz der
Kunden zusammenhängen, im Laufe der Zeit anpassen.
KOM (2016) 289 endg.
vom 25. Mai 2016. (TB)
Leitlinien zu Fluggastrechten
In Form einer Bekanntmachung hat die Kommission
Leitlinien zur Auslegung der Fluggastrechteverordnung
(EG) 261/2004 veröffentlicht. Ziel der Leitlinien ist es,
Reisende, Fluggesellschaften und nationale Behörden
besser über ihre Rechte und Pflichten zu informieren
und damit mehr Rechtssicherheit zu schaffen. Die Leit-
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
linien fassen die umfangreiche Rechtsprechung des
EuGH zu den Fluggastrechten zusammen und liefern
einen Überblick über bestehende Praktiken. Hervorge-
hoben seien folgende Klarstellungen:
–– Entschädigungsansprüche entstehen ab einer Verspä-
tung von drei Stunden am Endziel.
–– Entschädigungen sind auch geschuldet, wenn ein Pas-
sagier aufgrund einer Verspätung seinen Anschluss-
flug verpasst.
–– Präzisierung der «aussergewöhnlichen Umstände», auf
die sich Fluggesellschaften berufen können, um von
Entschädigungszahlungen freigestellt zu werden: Bei-
spielsweise ist ein Zusammenstoss zweier Flugzeuge
auf dem Boden kein aussergewöhnlicher Umstand,
der von einer Entschädigungspflicht befreien wür-
den. Auch ein Zusammenstoss zwischen einem Flug-
zeug und einem Gepäckladefahrzeug fällt nicht dar-
unter.
–– Präzisierung von Unterstützungsmassnahmen, die von­
seiten der Fluggesellschaften zugunsten von Passa-
gieren vorzunehmen sind, wenn aussergewöhnliche
Umstände vorliegen: So müssen Fluggesellschaften
Zeitreserven vorsehen, die es erlauben, nach Wegfallen
der aussergewöhnlichen Umstände (bspw. Unwetter),
den Flug schnellstmöglich durchzuführen.
Die Leitlinien sollen gelten, bis der hängige Vorschlag
für eine Revision der Fluggastrechteverordnung verab-
schiedet wird.
C (2016) 3502 endg.
vom 10. Juni 2016. (JR)
Immaterialgüterrecht
Neue Richtlinie soll Schutz von
­Geschäftsgeheimnissen verbessern
Das Europäische Parlament und der Rat haben die
Richtlinie (EU) 2016/943 vom 8. Juni 2016 verabschiedet,
mit welcher Vorschriften für den Schutz vertraulichen
Know-hows und vertraulicher Geschäftsinformationen
(Geschäftsgeheimnisse) vor rechtswidrigem Erwerb so­
wie rechtswidriger Nutzung und Offenlegung festgelegt
werden. Die Richtlinie wurde am 15. Juni 2016 im Amts-
blatt veröffentlicht und trat am 5. Juli 2016 in Kraft.
Die Richtlinie führt erstmals eine europaweite Defi-
nition von Geschäftsgeheimnissen ein: Diese sind ge-
heime Informationen, deren Geheimhaltung kommerzi-
ellen Wert hat und die den Umständen angemessenen
148
Geheimhaltungsmassnahmen unterliegen. Sie umfassen
ein breites Spektrum von Informationen, das über das
technologische Wissen hinaus auch Geschäftsdaten wie
Informationen über Kunden und Lieferanten, Business-
pläne oder Marktforschung und -strategien einschliesst.
Die neuen Regelungen sollen eine abschreckende
Wirkung entfalten, ohne Grundrechte und Grundfreihei-
ten oder Allgemeininteressen zu beschneiden. So sollen
sie einerseits sicherstellen, dass investigativer Journalis­
mus weiter ohne neue Einschränkungen möglich ist und
der Schutz der journalistischen Quellen nicht infrage ge-
stellt wird. Des Weiteren soll die Richtlinie keine Grund-
lage für zusätzliche Beschränkungen für Arbeitnehmer in
Arbeitsverträgen sein. Arbeitnehmer sollen ihre im Zuge
ihrer üblichen Tätigkeiten auf ehrliche Weise erwor­­­
benen Kenntnisse und Qualifikationen weiterhin unein­
geschränkt nutzen können. Auch die Autonomie der
So­
­ zialpartner und ihr Recht, Kollektivvereinbarungen
ein­­zu­gehen, sollen durch die neue Richtlinie nicht be-
schnitten werden.
Um den Schutz von «Whistleblowern», d.h. Perso-
nen, die in gutem Glauben im allgemeinen öffentlichen
Interesse Geschäftsgeheimnisse preisgeben, zu gewähr-
leisten, erstreckt sich der in der Richtlinie vorgesehene
Schutz von Geschäftsgeheimnissen nicht auf Fälle, in
denen ein Vergehen, ein Fehlverhalten oder eine illegale
Tätigkeit aufgedeckt werden soll.
Dank der neuen Richtlinie wird es für Unternehmen
interessanter, Forschungs- und Innovationstätigkeiten zu
entwickeln, da ihr Wissenserwerb und -austausch ein-
heitlicher und besser geschützt wird. Die Mitgliedstaaten
der EU haben bis zum 9. Juni 2018 Zeit, die neuen Bestim-
mungen in ihr nationales Recht zu implementieren.
ABl. L 157/1
vom 15. Juni 2016, S. 1. (CR)
Beschluss der EU-Kommission zum
EU–US Datenschutzschild
Die Kommission hat am 12. Juli per Beschluss festge-
stellt, dass die USA die Anforderungen an den Austausch
personenbezogener Daten erfüllen. Wurde im EuGH-
Urteil Schrems (C-362/14) im Jahr 2015 festgehalten,
dass die USA unter dem Eindruck der NSA-Affäre die
Datenschutzanforderungen der EU an den Austausch
personenbezogener Daten nicht erfüllen und der trans-
atlantische Datenaustausch personenbezogener Daten
in die USA auf der damaligen Rechtsgrundlage («Safe
Harbor») untersagt ist, so ist der neuerliche Beschluss
ein Versuch, den transatlantischen Datenverkehr auf eine
neue, bessere Rechtsgrundlage zu stellen. Das sogenann­te
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
EU-US-Datenschutzschild-Abkommen stellt einen neu­
­en Rahmen für den transatlantischen Austausch von per-
sonenbezogenen Daten zu kommerziellen Zwecken dar.
Darin verpflichtet sich die USA, die Überwachung
personenbezogener Daten nur unter Einhaltung klarer
Beschränkungen, Schutzvorkehrungen und Aufsichts-
mechanismen vorzunehmen. Auch räumt die Vereinba-
rung betroffenen EU-Bürgern bessere Rechtsschutzme-
chanismen in den USA ein. Zudem soll die Weitergabe
von personenbezogenen Daten durch datenverarbei-
tende Unternehmen in den USA streng gehandhabt
­werden und das Register, in welches sich besagte am
Privacy Shield beteiligte Unternehmen eintragen kön-
nen, regelmässig vom US-Handelsministerium über-
prüft werden. Weiter soll auch eine gemeinsame jährli-
che Überprüfung der Funktionsweise des Privacy Shield
durch die EU und die USA stattfinden, um das gute
Funktionieren sicherzustellen.
Die Kommission sieht damit die Anforderungen an den
Schutz personenbezogener Daten, die aus dem Schrems-
Urteil ergehen, als erfüllt an.
C (2016) 4176 endg.
vom 12. Juli 2016. (JR)
Polizeiliche und
­justizielle
­Zusammenarbeit
Aktionsplan Cybersicherheit
In einer Mitteilung schlägt die Kommission einen Ak-
tionsplan vor, um die Abwehrfähigkeit Europas im Be-
reich der Cybersicherheit weiter zu stärken und die eu-
ropäische Cybersicherheitsbranche zu fördern. Gemäss
einer externen Studie hatten mehr als 80% der europäi-
schen Unternehmen 2015 zumindest einmal mit einem
Cybervorfall zu tun. Diese Vorfälle können laut der
Kommission nicht nur den digitalen Binnenmarkt, son-
dern das gesamte wirtschaftliche und soziale Leben in
der EU ins Wanken bringen.
Der Aktionsplan der Kommission baut auf der EU-
Cybersicherheitsstrategie von 2013, auf der Strategie für
einen digitalen Binnenmarkt von 2015 und der kürzlich
verabschiedeten Richtlinie über Netz- und Informati-
onssicherheit (EU) 2016/1148 (NIS-Richtlinie) auf. Er
umfasst folgende drei Dimensionen: (1) Die europaweite
149
Zusammenarbeit zur Abwehr und Bewältigung von Cy-
bervorfällen, (2) die Herausforderungen für den europä-
ischen Binnenmarkt im Bereich Cybersicherheit und (3)
Investitionsförderung für die Cybersicherheitsbranche.
Im Rahmen der Strategie für einen digitalen Binnen-
markt schlägt die Kommission in ihrem Aktionsplan
verschiedene Massnahmen vor, die der Fragmentierung
des Cybersicherheitsmarkts in der EU entgegenwirken
sollen. Gegenwärtig muss ein Unternehmen, das im Be-
reich der Informations- und Kommunikationstechnolo-
gie (IKT) tätig ist, unterschiedliche Zertifizierungsver-
fahren durchlaufen, um seine Produkte und Dienste in
mehreren Mitgliedstaaten anbieten zu können. Die Kom-
mission wird daher die Möglichkeit der Schaffung eines
europäischen Zertifizierungsrahmens für IKT-Sicher-
heitsprodukte prüfen.
Diese Massnahmen werden im Aktionsplan der Kom­
mission mit dem Startschuss für eine neue öffentlich-pri-
vate Partnerschaft für Cybersicherheit ergänzt. Diese soll
bis 2020 Investitionen in Höhe von 1,8 Mrd. Euro mobili-
sieren. Die EU selbst wird 450 Mio. Euro im Rahmen ihres
Forschungs- und Innovationsprogramms Horizon 2020 in
diese Partnerschaft investieren. Damit soll der Ausbau der
Kapazitäten der Cybersicherheitsbranche und die Innova-
tion im IKT-Bereich in der EU gefördert werden.
Zur Stärkung der europaweiten Zusammenarbeit bei
Cyberbedrohungen schuf die NIS-Richtlinie bereits Ko-
operationsmechanismen für die Mitgliedstaaten (u.a. ein
Netzwerk von IT-Noteinsatzteams, die schnell auf Cyber-
vorfälle reagieren können). Der Aktionsplan sieht darü-
ber hinaus die Einrichtung einer ständigen hochrangigen
Beratungsgruppe zum Thema Cybersicherheit auf EU-
Ebene vor, in der Sachverständige und Entscheidungs-
träger aus Wirtschaft, Wissenschaft, Zivilgesellschaft und
anderen einschlägigen Organisationen vertreten sind.
Schliesslich kündigt der Aktionsplan bis Ende 2017 eine
Bewertung der Agentur der Europäischen Union für Netz-
und Informationssicherheit (ENISA) in Hinblick auf eine
allfällige Erweiterung deren Mandates an.
KOM (2016) 410 endg.
vom 5. Juli 2016. (TN)
EUGH: Rückführungsrichtlinie verbietet
Freiheitsstrafen bei illegaler Einreise
Der EuGH stellte mit Urteil vom 7. Juni 2016 fest,
dass die Richtlinie über die Rückführung illegal aufhäl-
tiger Drittstaatsangehöriger («Rückführungsrichtlinie»)
es verbietet, einer Drittstaatsangehörigen vor der Ein­
leitung eines Rückkehrverfahrens allein deshalb eine
Freiheitsstrafe zu verhängen, weil sie illegal in das Ho-
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
heitsgebiet eines Mitgliedstaates über eine Binnengrenze
des Schengen-Raums eingereist ist. Dies gilt auch für
Fälle, in denen sich die Person im entsprechenden Ho-
heitsgebiet nur auf der Durchreise befindet oder erst
beim Verlassen des Schengen-Raums aufgegriffen wird.
Für die Anwendbarkeit der Richtlinie ist lediglich der il-
legale Aufenthalt relevant, unabhängig von der Dauer
der Anwesenheit oder der Absicht zum Verbleib.
Im vorliegenden Fall wurde eine ghanaische Staats-
angehörige, die von Belgien aus in Richtung Vereinigtes
Königreich unterwegs war, an der Einfahrt des Ärmel-
kanal-Tunnels von der französischen Polizei aufgegrif-
fen und umgehend in Polizeigewahrsam genommen,
bevor das Rückkehrverfahren eingeleitet worden war.
Dieses focht sie in der Folge als rechtswidrig an, worauf
der französische Kassationsgerichtshof sich an den
EuGH wandte.
Das in der Rückführungsrichtlinie geregelte Rück-
kehrverfahren sieht nach dem Rückkehrentscheid eine
Frist zur freiwilligen Rückkehr vor. Erst danach werden
Massnahmen zu einer zwangsweisen Abschiebung ge-
troffen, die so milde wie möglich ausfallen sollen. Nur
wenn die Abschiebung gefährdet ist, kann eine Abschie-
behaft angeordnet werden, deren Dauer 18 Monate nicht
überschreiten darf.
Der Gerichtshof stützte sich bei seinem Urteil auf
seine Rechtsprechung aus dem Urteil Achughbabian (C-
329/11 vom 6. Dezember 2011), wonach eine Inhaftie-
rung infolge illegaler Einreise nur gestattet ist, wenn das
von der Richtlinie vorgesehene Verfahren bereits auf die
Person angewandt wurde und sie sich ohne Rechtferti-
gungsgrund weiterhin illegal aufhält oder wenn es sich
dabei um eine Verwaltungshaft zur Ermittlung der
Rechtmässigkeit des Aufenthalts handelt.
Urteil in der Rechtssache C-47/15
vom 7. Juni 2016. (CR)
Einigung über den Europäischen ­
Grenz- und Küstenschutz
Das Europäische Parlament und der Rat konnten eine
Einigung über einen Kommissionsvorschlag zur Errich-
tung einer europäischen Grenz- und Küstenwache er-
zielen. Die Errichtung des gemeinsamen Grenz- und
Küstenschutzes ist Teil der europäischen Migrationsa-
genda und soll ein starkes Management der EU-Aussen-
grenzen gewährleisten. Die Bestrebungen zielen darauf
ab, die Schwächen von Frontex, welche in der aktuellen
Flüchtlingskrise zutage traten, zu überwinden. Der
Grenz- und Küstenschutz wird aus einer aus Frontex
hervorgehenden europäischen Agentur und den für das
150
Grenzmanagement zuständigen Behörden der Mitglied-
staaten bestehen.
Die Grenzschutzbehörden der Mitgliedstaaten sollen
ihre Zuständigkeiten für den Grenzschutz beibehalten
und die Verwaltung der Grenzen im Alltag sicherstellen.
Die Agentur soll die Mitgliedstaaten als Expertenorgani-
sation bei der Vorauserkennung und Beseitigung von
Schwachstellen unterstützen. Ferner soll sie, wie bisher,
im Krisenfall den nationalen Behörden unterstützend
beistehen und intervenieren. Weiter wird die Agentur
mit einem Mandat für die Zusammenarbeit mit Dritt-
staaten ausgestattet – dies beinhaltet auch Einsätze aus-
serhalb der EU. Sie soll eine stärkere Rolle bei der Rück-
führung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen
bekommen und schliesslich auch Risikobewertungen
vor- und Überwachungsaufgaben wahrnehmen, wobei
dies auch Terrorismusprävention beinhaltet.
Die Agentur kann einerseits auf Bestreben der je-
weiligen Mitgliedstaaten aktiv werden. In dringlichen
Fällen — wenn der Mitgliedstaat nicht aktiv werden kann
oder will — kann die Agentur andererseits als ultima
ratio aber auch von sich aus tätig werden. Ihr steht dazu
ein Reservepool an rasch mobilisierbaren Grenzschutz-
beamten und technischer Ausrüstung zur Verfügung,
auf welchem die Agentur bei Bedarf zugreifen kann. Die
Agentur soll auf mindestens 1500 Experten zurückgrei-
fen können, die in weniger als 3 Tagen einsatzbereit sein
sollen. Bis 2020 sollen ferner mindestens 1000 ständige
Mitarbeiter für die Agentur arbeiten.
Vorgesehen ist, dass die neue Agentur bereits im
Sommer 2016 ihre Arbeit aufnimmt. Nach der Zustim-
mung im Europäischen Parlament steht noch die An-
nahme des finalen Textes durch den Rat aus.
IP/16/2292 vom 22. Juni 2016; KOM (2015) 671, endg.
vom 15. Dezember 2015. (DI)
Weiteres Massnahmenpaket zur
­Prävention von Radikalisierung
In einer Mitteilung schlägt die Kommission weitere
Massnahmen vor, wie die EU den Mitgliedstaaten bei der
Prävention von Radikalisierung und extremistisch moti-
vierter Gewalt zur Seite stehen kann. Für das Vorgehen
gegen Radikalisierung und Gewaltbereitschaft, die zu
Terrorismus führen, sind vor allem die Mitgliedstaaten
zuständig. Terrorismus stellt aber ein grenzüberschrei-
tendes Problem dar. Deswegen unterstützt die EU seit
2005 im Rahmen ihrer Strategie zur Bekämpfung von
Radikalisierung und Anwerbung für den Terrorismus die
Arbeit der Mitgliedstaaten in diesem Bereich.
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
Eine unterstützende Rolle kann die EU gemäss der
Mitteilung der Kommission übernehmen, indem sie ihre
Politikbereiche, ihre Koordinierungskapazität und ihre
Finanzinstrumente mobilisiert, um Aktionen in den Mit­
gliedstaaten zu stärken. Das vorgeschlagene Massnah-
menpaket der Kommission erstreckt sich über sieben
spezifische Bereiche: Forschung, terroristische Propaganda
im Internet, Radikalisierung in Strafanstalten, Bildung,
widerstandsfähige Gesellschaft (insbesondere junge
Menschen), Sicherheit sowie internationale Zusammen-
arbeit.
Zu den in der Mitteilung definierten Leitaktionen für
die sieben Bereiche gehören beispielsweise ein Vorschlag
zur Änderung des Schengener Informationssystems bis
Ende 2016, um dessen Mehrwert für Zwecke der Terroris-
musbekämpfung zu erhöhen, die Verbesserung der Wirk-
samkeit und Durchsetzbarkeit von Verhaltenskodizes
von Videoplattformen zur Bekämpfung illegaler Hassre-
den im Internet oder die Entwicklung einer gemeinsamen
Meldeplattform im Rahmen des gegen terroristische Web­
inhalte eingerichteten EU-Internetforums. Zudem soll
das europäische Exzellenzzentrum des Aufklärungs-
netzwerks gegen Radikalisierung (RAN) die Mitglied-
staaten bei der Konzeption und Umsetzung wirksamer
Präventivarbeit unterstützen.
KOM (2016) 379 endg.
Vom 14. Juni 2016. (TN)
Vorschlag zur Reform der
­Geldwäscherichtlinie
Die Kommission hat einen Vorschlag angenommen,
um die vierte Geldwäscherichtlinie (EU) 2015/849 und
deren Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche
und Terrorismusfinanzierung weiter zu stärken und die
Transparenz in Bezug auf die tatsächlichen Eigentümer
von Gesellschaften und Trusts zu steigern. Dieser Vor-
schlag ist die erste Initiative zur Umsetzung des Akti-
onsplans für ein intensiveres Vorgehen gegen Terroris-
musfinanzierung, eine der Prioritäten der Kommission
Juncker, und ebenso Teil der umfassenden Bemühungen
zur Förderung von Transparenz im Steuerbereich.
Im Gebiet der Bekämpfung von Terrorismusfinan-
zierung und Geldwäsche umfasst der Kommissionsvor-
schlag Massnahmen zur Stärkung der Befugnisse der
Zentralstellen für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen (Fi-
nancial Intelligence Units) der EU, zur Verhinderung des
Missbrauchs virtueller Währungen, zur Einschränkung
anonymer Zahlungen mittels Zahlungsinstrumenten auf
Guthabenbasis (wie Prepaid-Karten) sowie zur Harmo-
nisierung der Kontrollen bei Ländern, deren Systeme
151
zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfi-
nanzierung Mängel aufweisen.
Banken und Zahlungsinstitute fallen bereits in den
Geltungsbereich der vierten Geldwäscherichtlinie. Um
den Missbrauch virtueller Währungen zur Geldwäsche
und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, schlägt die
Kommission vor, Umtausch-Plattformen für virtuelle
Währungen und Anbieter von elektronischen Geldbör-
sen ebenfalls in den Geltungsbereich der Richtlinie ein-
zubeziehen. Damit müssten diese Einrichtungen künftig
ihre Kunden im Zuge der ihnen auferlegten Sorgfalts-
pflichten kontrollieren. So würde der Anonymität dieser
Transaktionen ein Ende gesetzt.
Weiter schlägt die Kommission eine Senkung der
Schwellenbeträge für anonyme Zahlungen mittels Prepaid-
Karten (und ähnlichen Zahlungsinstrumenten) von 250
auf 150 Euro und strengere Anforderungen an die Über-
prüfung der Kunden solcher Zahlungsinstrumente vor.
Laut Kommission würde dabei der Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit berücksichtigt, was insbesondere in Hin-
blick auf die Verwendung dieser Karten durch finanz-
schwache Personen wichtig ist.
Im Gebiet der Steuervermeidung umfasst der Kom-
missionsvorschlag Massnahmen zur Veröffentlichung von
Registern wirtschaftlicher Eigentümer in den Mitglied-
staaten, zur Verknüpfung dieser Register zwischen den
Mitgliedstaaten sowie zur Ausweitung der Kontrollen
auf passive Gesellschaften und Trusts. Die Panama Pa-
pers zeigten klar auf, dass zur Steuervermeidung kom-
plexe Eigentumsverhältnisse konstruiert werden. Die
genannten Massnahmen stellen Massnahmen zur Lö-
sung dieser Probleme dar.
KOM (2016) 450 endg.
vom 5. Juli 2016. (TN)
Strafrecht
Neue Richtlinie stärkt die Rechte von
­Kindern im Strafverfahren
Das Europäische Parlament und der Rat haben die
Richtlinie 2016/800 vom 11. Mai 2016 über Verfahrensga-
rantien in Strafverfahren für Kinder, die Verdächtige
oder beschuldigte Personen in Strafverfahren sind, er-
lassen. Die Richtlinie wurde am 21. Mai 2016 im Amts-
blatt veröffentlicht und trat am 11. Juni 2016 in Kraft.
In der neuen Richtlinie sind eine Reihe von Verfah-
rensgarantien für Kinder (d.h. Personen unter 18 Jah-
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
ren), die der Begehung einer Straftat verdächtigt oder
beschuldigt werden, vorgesehen. Diese gehen über die-
jenigen Garantien, die bereits für verdächtige und be-
schuldigte Erwachsene gelten, hinaus.
Eine Kernbestimmung der Richtlinie betrifft die Un-
terstützung durch einen Rechtsbeistand. Die Mitglied-
staaten werden dazu angehalten, sicherzustellen, dass
verdächtige oder beschuldigte Kinder von einem Rechts-
beistand unterstützt werden, indem ihnen erforderli-
chenfalls Prozesskostenhilfe gewährt wird. Dies gilt
nicht, wenn die Unterstützung durch einen Rechtsbei-
stand unter Berücksichtigung der Umstände als nicht
verhältnismässig erscheint.
Weitere wichtige Bestimmungen betreffen die Be-
lehrung über die Rechte sowie das Recht auf eine indivi-
duelle Begutachtung, eine medizinische Untersuchung
und die audiovisuelle Aufzeichnung der Befragung. Fer-
ner sind spezielle Garantien für Kinder während des
Freiheitsentzugs, insbesondere während einer Inhaftie-
rung, vorgesehen.
Die Mitgliedstaaten haben drei Jahre Zeit, um die
Bestimmungen der Richtlinie in ihr nationales Recht
umzusetzen. Dänemark, das Vereinigte Königreich und
Irland beteiligen sich nicht an der Richtlinie und werden
daher nicht von den neuen Bestimmungen gebunden
sein.
Der Erlass der Richtlinie erfolgt im Rahmen eines
Stufenplans für die Einführung eines umfassenden Ka-
talogs von Verfahrensrechten für Verdächtige oder Be-
schuldigte in Strafverfahren, den der Rat am 30. No-
vember 2009 verabschiedet hat.
ABl. L 132
vom 21. Mai 2016, S. 1. (CR)
Bericht zur Umsetzung
des ­Rahmenbeschlusses zur
organisierten ­Kriminalität
Am 7. Juli 2016 hat die Europäische Kommission einen
Bericht über die Umsetzung des Rahmenbeschlusses
(2008/841/JI) zur Bekämpfung der organisierten Krimi-
nalität veröffentlicht. Zweck des Rahmenbeschlusses
war es, die Gesetzgebung zur organisierten Kriminalität
in den Mitgliedstaaten zu harmonisieren, um Straftaten
in Verbindung mit kriminellen Vereinigungen zu krimi-
nalisieren, Sanktionen festzulegen und den Kampf
gegen grenzüberschreitende organisierte Kriminalität
zu verbessern. Der Rahmenbeschluss ist Teil der von der
Kommission beschlossenen europäischen Sicherheitsa-
genda, welche das Vertrauen unter den Mitgliedstaaten
152
stärken, die vorhandenen Instrumente für den Informa-
tionsaustausch besser ausschöpfen und die Zusammen-
arbeit der Behörden verbessern soll.
Bei der Umsetzung hat sich die Mehrheit der Mitglied-
staaten für die Einführung eines eigenständigen Straftat-
bestandes entschlossen. Das Vereinigte Königreich, das
sich für ein opt-out entschieden hat, hat den Beschluss
nicht umgesetzt; Dänemark und Schweden sehen bei
Taten, die von mehreren Personen begangen werden, er-
schwerende Umstände vor, aber keinen eigenständigen
Tatbestand. In den übrigen Mitgliedstaaten bestehen bei
der Umsetzung Unterschiede, welche auf die jeweiligen
Rechtstraditionen zurückzuführen sind. Insgesamt stellt
die Kommission fest, dass eine Vielzahl der Mitglied-
staaten bei der Umsetzung über die Mindestanforde­
rungen hinausgegangen ist: beispielsweise sind Mass-
nahmen gegen Straftaten vorgesehen, die nicht Teil
des Rahmenbeschlusses sind, oder Tatbestände, die
­kei­ne Vorteilnahme voraussetzen. Obwohl der Rahmen­
beschluss dazu keine Pflicht vorsah, haben sämtliche
Mitgliedstaaten Möglichkeiten der Strafmilderung ein-
geführt.
Die Kommission ist der Ansicht, dass keine genügende
Mindestangleichung erreicht wurde, was zu Unterschie-
den in der Praxis führen kann. Als nächster Schritt wird
die Kommission daher auf bilateraler Ebene die Mitglied-
staaten im Rahmen der europäischen Sicherheitsagenda
dabei unterstützen, ihre Gesetzgebung mit dem Rah-
menbeschluss in Einklang zu bringen. Dabei wird sie,
sofern notwendig, auch von den im Rahmen der Ver-
träge vorgesehenen Durchsetzungsbefugnissen Gebrauch
­machen.
KOM (2016) 448 endg.
von 7. Juli 2016.
Internationales Privat-
und Verfahrensrecht
Neue Verordnungen zur Stärkung
der ­Zusammenarbeit bei der Klärung des
­Güterrechts internationaler Paare
Das Europäische Parlament und der Rat haben am
24. Juni 2016 die beiden Verordnungen (EU) 2016/1103
und 2016/1104 zur Durchführung einer verstärkten Zu-
sammenarbeit im Bereich der Zuständigkeit, des anzu-
wenden Rechts und der Anerkennung und Vollstreckung
von Entscheidungen in Fragen des ehelichen Güterstands
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
(1103) und der güterrechtlicher Wirkungen eingetrage-
ner Partnerschaften (1104), erlassen. Die Verordnungen
wurden am 8. Juli 2016 im Amtsblatt veröffentlicht.
Die Verordnungen finden Anwendung auf Güter-
stände mit grenzüberschreitendem Bezug und sollen
verhindern, dass in verschiedenen Mitgliedstaaten bei
Scheidungen oder Trennungen parallele und möglicher-
weise konkurrierende Gerichtsverfahren zu güterrecht-
lichen Fragen, beispielsweise über die Aufteilung von
Immobilien oder Bankkonten, geführt werden. Es wird
festgelegt, welches nationale Gericht dafür zuständig ist,
Ehegatten und Lebenspartnern mit internationalem
Hintergrund zu helfen, ihr Vermögen zu verwalten oder
im Falle von Scheidung, Trennung oder Tod aufzuteilen.
Zudem klären die Verordnungen, welches Recht anzu-
wenden ist, wenn in einer Sache das Recht mehrerer
Länder in Betracht kommt. Schliesslich sollen die neuen
Vorschriften die Anerkennung und Vollstreckung eines
in einem Mitgliedstaat ergangenen Urteils in Fragen des
Güterrechts in einem anderen Mitgliedstaat erleichtern.
Da es den 28 Mitgliedstaaten nicht gelungen war, die
für die Annahme der erstmals 2011 vorgelegten Vor-
schläge erforderliche Einstimmigkeit im Rat zu erzielen,
haben 18 Mitgliedstaaten eine Verstärkte Zusammenar-
beit gemäss Art. 331 AEUV zum Erlass dieser Rechtsvor-
schriften beantragt, zu der sie mit Ratsbeschluss (EU)
2016/954 vom 9. Juni 2016 ermächtigt wurden.
Die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten werden in
grenzüberschreitenden Güterrechtssachen weiterhin ihr
nationales Recht (einschliesslich des internationalen
Privatrechts) anwenden. Sie können sich der Verstärk-
ten Zusammenarbeit jedoch jederzeit anschliessen.
ABl. L 183
vom 8. Juli 2016, S. 1 und S. 30. (CR)
Europäisches
­Zivilprozessrecht
Verordnungsvorschlag zur Verbesserung
des Schutzes von Kindern in
­grenzüberschreitenden Familiensachen
Die Kommission hat am 30. Juni 2016 einen Vorschlag
zur Verbesserungen der EU-Vorschriften zum Schutz
von Kindern im Zusammenhang mit grenzüberschrei-
tenden Verfahren betreffend die elterliche Verantwor-
tung in Bezug auf Sorgerecht, Umgangsrecht und Kin-
desentführung vorgelegt. Der Vorschlag ist eine Folge
153
der 2014 durch die Kommission vorgenommenen Be-
wertung der Verordnung (EG) Nr. 2201/2003 des Rates
vom 27. November 2003 über die Zuständigkeit und die
Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in
Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche
Verantwortung («Brüssel-IIa-Verordnung»), welche
den Eckpfeiler der justiziellen Zusammenarbeit der EU
in Ehesachen und Verfahren betreffend die elterliche
Verantwortung bildet.
Die neuen Vorschriften sehen Vereinfachungen und
Beschleunigungen der Rechts- und Verwaltungsverfah-
ren in grenzüberschreitenden Rechtsstreitigkeiten in
Familiensachen vor. Zudem legen sie mehr Gewicht auf
die Berücksichtigung des Kindeswohls.
Die wichtigsten Änderungen können wie folgt zu-
sammengefasst werden: Steigerung der Effizienz bei
Verfahren in Fällen grenzüberschreitender elterlicher
Kindsentführung (Verkürzung der Fristen bei der Kinds-
rückgabe auf eine maximale Gesamtdauer von 18 Wochen,
Limitierung der Rechtsmittel bei Entscheiden über die
Kindsrückgabe, Begrenzung der Zuständigkeit auf Ge-
richte, die die nötige Fachkompetenz aufweisen kön-
nen); Ausweitung der Kindsanhörung (insbesondere auf
Verfahren über das Sorge- und Umgangsrecht und über
die Kindsrückgabe bei Fällen elterlicher Kindsent­
führung); Beschleunigung der Vollstreckung von Ent-
scheidungen in anderen Mitgliedstaaten (u.a. durch Ab-
schaffung des Exequaturverfahrens); Verbesserung der
Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitglied-
staaten; Verminderung der Verfahrenskosten (u.a. durch
Ermunterung, Mediation in Anspruch zu nehmen).
Die Vorschläge der Kommission werden nun dem
Rat vorgelegt. Der Beschluss wird gemäss dem besonde-
ren Gesetzgebungsverfahren für justizielle Zusammen-
arbeit in Familiensachen (Art. 81 Abs. 3 AEUV) einstim-
mig im Rat gefasst, und das Europäische Parlament wird
zu den Vorschlägen angehört werden.
KOM (2016) 411/2 endg.
vom 30. Juni 2016. (CR)
EUZ / 18. Jahrgang / Nr. 5 AUGUST 2016
Grundrechte
EUGH/Generalanwältin Kokott:
­Kopftuchverbot
in Unternehmen zulässig
Die Generalanwältin Juliane Kokott vertritt in ihren
Schlussanträgen die Ansicht, dass ein Kopftuchverbot in
einem Unternehmen mit EU-Recht vereinbar ist. Im
Ausgangsfall hatte eine muslimische Mitarbeiterin in der
Rezeption eines Unternehmens ihren Arbeitgeber auf
Schadenersatz verklagt. Dieser hatte ihr gekündigt, als
die Mitarbeiterin darauf bestand, mit einem Kopf-
tuch zur Arbeit erscheinen zu dürfen. Die belgischen
Gerichte, die mit dem Fall befasst wurden, lehnten ihr
Begehren ab, ehe der Kassationshof den EuGH um Kon­
kretisierung des unionsrechtlichen Verbots der Dis­kri­
minierung aufgrund Religion oder Weltanschauung bat.
Die Generalanwältin kam in ihren Schlussanträgen nun
zum Schluss, dass in casu keine unmittelbare Diskrimi-
nierung vorliege. So sei das Verbot auf eine allgemeine
Betriebsregelung gestützt, die das Tragen sichtbarer,
politischer und religiöser Zeichen am Arbeitsplatz ver-
biete, und nicht etwa auf Vorurteilen gegenüber einer
bestimmten religiösen Gruppe. Kokott hält fest, dass
eine mittelbare Diskriminierung der Frau aufgrund der
Religion vorliegen könnte, weil faktisch muslimische
Frauen durch ein solches Verbot besonders betroffen
sind, doch sei diese Einschränkung erforderlich, um eine
vom Arbeitgeber gewollte und legitime Politik der reli-
giösen und weltanschaulichen Neutralität durchzuset-
zen. Dabei gelte es jedoch, die Verhältnismässigkeit zu
berücksichtigen. Die Interpretation des besagten Prin-
zips im Einzelfall soll gemäss Kokott von der belgischen
Instanz vorgenommen werde, die hierbei über einen ge-
wissen Spielraum verfüge. Insoweit machte die General-
anwältin klar, dass der Einhaltung der Verhältnismäs-
sigkeit in diesem Fall genügend Rechnung getragen
worden sei. So sei das Verbot geeignet, um das vom Ar-
beitgeber genannte Ziel der religiösen und weltanschau-
lichen Neutralität zu wahren. Auch sei das Verbot erfor-
derlich, um diesen Zweck zu erreichen, wobei eine
mildere Massnahme nicht ersichtlich sei. Im Resultat
beeinträchtige das Verbot gemäss Kokott die Frau nicht
übermässig, weshalb es mit EU-Recht vereinbar sei.
Schlussanträge der Generalanwältin
in der Rechtssache C-157/15,
vom 31. Mai 2016. (JR)
 51.
Aufla
g e

Zu ZGB/OR gibt es Diese

nur eine Textausgabe. drei.

Höchste Professionalität in der Rechtspraxis mit dem Nachschlagewerk von Gauch/Stöckli.

Wie gewohnt, ist auch die 51. Auflage von Gauch/Stöckli ganz auf die Bedürfnisse der Rechtspraxis zugeschnitten und bietet weit mehr
als die blosse Wiedergabe des Gesetzes. Nützliche Hinweise auf Gesetzesmaterialien, systematische Querverweise, ein ausführliches
Sachregister, Anmerkungen zu anstehenden Gesetzesänderungen, einschlägige Nebengesetze, Übereinkommen und Verordnungen sowie
ein elektronischer Update-Service ermöglichen eine effiziente und professionelle Recherche. Erhältlich als Teilbände oder als Gesamtband.

51. Auflage 51. Auflage 51. Auflage

2276 Seiten, gebunden 1078 Seiten, gebunden 1348 Seiten, gebunden
CHF 158.– CHF 79.– CHF 79.–
ISBN 978-3-7255-7465-0 ISBN 978-3-7255-7466-7 ISBN 978-3-7255-7467-4

Jetzt lieferbar unter www.schulthess.com

Schulthess Juristische Medien AG Zwingliplatz 2 8001 Zürich Tel. 044 200 29 29