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90. Jahrgang   Nr. 3 /2017 sFr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

INTERVIEW DIE STUDIE SOZIALPOLITIK DOSSIER


Bundesrat Johann Schneider- Politische Interventionen in Die europäischen Wie die Sharing-Economy
Ammann zur Digitalisierung der EU schaden Schweizer Sozialstaaten in der traditionelle Branchen
60 Firmen Krise – wie weiter? aufmischt
49 44 59

FOKUS
Gesundheitswesen
und Kosteneffizienz

Wichtiger HINWEIS !
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL

Wann gehen wir zum Arzt?


Krank? Welcher Typ sind Sie? Typ A, der je früher, desto besser den
Weg zum Arzt unter die Beine nimmt, man will ja etwas Schlimmes aus-
schliessen? Oder gehören Sie eher zu Typ B, der sozusagen Ärzte meidet,
ausser der Organismus droht zu kollabieren?
Zumindest eine Gemeinsamkeit haben Typ A und B: In der Schweiz eilen
die meisten Patienten immer öfter direkt zum Spezialisten, statt zuerst den
Hausarzt aufzusuchen. Gemäss einer
OECD-Erhebung aus dem Jahr 2012 ist
bei uns jeder achte Arzt ein Spezialist –
im internationalen Vergleich ein Spitzen-
wert. Dies ist mit ein Grund, weshalb
unser Gesundheitssystem zu den teuers-
ten der Welt zählt.
Aber so einfach ist das Ganze nicht.
Das Schweizer Gesundheitswesen ist mit
den zahlreichen Akteuren zu komplex,
als dass eine einfache Lösung zur Kos-
tendämmung vorliegen würde. So treiben auch die alternde Bevölkerung,
der medizinisch-technische Fortschritt und das steigende Einkommen der
Bevölkerung die Kosten in die Höhe. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive
darf man dabei nicht vergessen: Der Gesundheitsmarkt ist ein wichtiger
Bestandteil des Arbeitsmarktes. Bereits arbeiten – wenn man die Heime da-
zuzählt – knapp 12 Prozent der Beschäftigten im Gesundheitssektor.
Im Fokus dieser Ausgabe erhalten Sie Ansatzpunkte, welche Rolle die ver-
schiedenen Akteure bei der Kostenexplosion einnehmen. Kantone, Spitäler,
Patienten, Ärzte und Versicherer äussern sich dabei nicht selber, sondern
wir lassen Gesundheitsökonomen über das wirtschaftliche Verhalten der
Beteiligten schreiben. Gesucht ist die Aussensicht.
Im Dossier steht die Digitalisierung der Wirtschaft im Zentrum. Auch
hier spielt der Arbeitsmarkt eine wichtige Rolle. «Der Wandel führt dazu,
dass ganze Tätigkeitsfelder und Berufe abgelöst werden», sagt Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann im Interview. Die Arbeit werde für alle an-
spruchsvoller.
Ob die zunehmende Digitalisierung unserer Gesellschaft netto mehr Stellen
schafft, als sie vernichtet, kann niemand sagen. Der Bundesrat reagiert nicht
mit neuen Gesetzen auf die scheinbare Bedrohung. Vorerst.

Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.


Nicole Tesar und Susanne Blank
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
INHALT

Fokus

6 11 16
Kosten des Nicht nur die Alterung Nebenwirkungen bei der
Gesundheitssystems führt zu Zusatzlasten im Kranken­versicherung nicht
steigen stärker als in den Gesundheitswesen unter Kontrolle
Nachbarländern Thomas Brändle, Carsten Colombier Peter Zweifel
Pascal Strupler Eidgenössische Finanzverwaltung Universität Zürich
Bundesamt für Gesundheit

20 23 27
Kantonale Marktmacht Wie viel ist uns die Qualität Fehlanreize bei den Ärzten
bei den Spitälern: im Gesundheitswesen wert? beseitigen
Wo bleibt die Weko? Harry Telser Stefan Boes, Christoph Napierala
Polynomics Universität Luzern
Stefan Felder
Universität Basel

32 35 39
Versicherer haben Beschäftigungsboom: AUFGEGRIFFEN

Kosteneffizienz Grund zur Freude? Sündenbock Globalisierung


stark gesteigert Katharina Degen, Dominik Hauri Eric Scheidegger
Staatssekretariat für Wirtschaft Staatssekretariat für Wirtschaft
Martin Eling
Universität St. Gallen
INHALT

Themen
b

41 44 49
STEUERN SOZIALE SICHERHEIT DIE STUDIE

Steuerreform für Schwierige Zeiten für Politische Eingriffe innerhalb


Mittelstand notwendig Europas der EU schaden der
Stephan Vaterlaus Polynomics Wohlfahrtsstaaten Schweizer Wirtschaft
Christoph Koellreuter Fondation CH2048
Giuliano Bonoli, Delia Pisoni, Philipp Trein Simon J. Evenett Universität St. Gallen
Universität Lausanne

DOSSIER

Digitalisierung der
Wirtschaft: Wohin die
Reise geht
52 56
ERWERBSLOSIGKEIT TOURISMUS 64
Sharing-Economy: Ruhe bewahren
Was beeinflusst die Innovative Ansätze für den
Simon Jäggi
Wiedereingliederung von touristischen Arbeitsmarkt Staatssekretariat für Wirtschaft
Arbeitslosen? Christoph Schlumpf
Robert Fluder, Renate Salzgeber, Tobias Fritschi
Staatssekretariat für Wirtschaft 66
Berner Fachhochschule Neue Technologien machen
viele Regulierungen überflüssig
Andreas Abegg ZHAW School of Management
Michael Grampp, Luc Zobrist Deloitte AG

68
Spots Flexibilisierung der Arbeitswelt
Ursina Jud Huwiler
Staatssekretariat für Wirtschaft

72
Keine neuen Gesetze wegen Airbnb
i Markus Langenegger
Staatssekretariat für Wirtschaft
IMPRESSUM ZAHLEN INFOGRAFIK
60
Alle Informationen Wirtschaftskennzahlen Innovation: Weniger «Die Arbeit wird für alle
zum Magazin Firmen investieren mehr anspruchsvoller»

4 75 76

Im Gespräch mit Bundesrat


Johann N. Schneider-Ammann
i IMPRESSUM

Herausgeber
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, ­Bildung
und Forschung WBF,
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern

Redaktion
Chefredaktion: Susanne Blank, Nicole Tesar
Redaktion: Käthi Gfeller, Matthias Hausherr, Christian Maillard,
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(französisch: La Vie économique), 90. Jahrgang, mit Beilagen.

Druck
Jordi AG, Aemmenmattstrasse 22, 3123 Belp

Der Inhalt der Artikel widerspiegelt die Auffassung der Autorinnen


und Autoren und deckt sich nicht notwendigerweise mit der
Meinung der Redaktion.

Der Nachdruck von Artikeln ist, nach Bewilligung durch die


Redaktion, unter ­Quellenangabe gestattet; Belegexemplare
­erwünscht.

ISSN 1011-386X

Quellenangaben für Zahlen auf S. 5: Lebenserwartung: OECD


Health Statistics; übrige: BAG.
FOKUS

Gesundheitswesen
und Kosteneffizienz
Die Schweiz verfügt über ein qualitativ gutes Gesundheitssystem
mit hohem Leistungsniveau. Allerdings sind die Kosten hoch.
Ökonomen erklären in diesem Fokus, welche Anreize es braucht,
um das Kostenwachstum in den Griff zu bekommen.

Durchschnittliche Ärztedichte pro Monatliche Kranken- Jährliche Gesund-


Lebenserwartung 1000 Einwohner kassenprämie pro heitsausgaben pro
in Jahren (2014) (2014) Erwachsenen in Einwohner in Franken
Franken (2017) (2013)
GESUNDHEITSWESEN

Kosten des Gesundheitssystems steigen


stärker als in den Nachbarländern
Statt den Hausarzt zu fragen, konsultieren Schweizer Patienten vermehrt einen Spezialis-
ten. Dies ist einer der Gründe, weshalb die Kosten des Gesundheitssystems stärker steigen
als in den Nachbarländern.  Pascal Strupler

sind sie prozentual viel stärker gewachsen als die


Abstract  Das Mengen- und Kostenwachstum im Gesundheitswesen hält an. Wäh-
rend die Kosten bei den Medikamenten dank Gegenmassnahmen zwischen 2009 Bevölkerung: Pro versicherte Person beträgt der
und 2015 stabil blieben, stiegen sie in den Bereichen «Spital ambulant», «Arzt am- durchschnittliche jährliche Anstieg der Netto-
bulant» und «Spital stationär» stark an. Ein Vergleich mit den Nachbarländern leistungen 4,0 Prozent. Inflationsbereinigt sind
zeigt: Der Kostenanstieg ist nicht, wie oftmals behauptet, auf eine höhere Ärz- es noch 3,5 Prozent. Nach fünf Jahren mit einem
te- oder Spitalbettendichte zurückzuführen. Vielmehr wachsen die Ausgaben für
relativ kleinen Wachstum haben die Kosten 2015
teure Spezialisten und Spitäler überproportional. Hinzu kommen Preiseffekte.
Gesundheitspolitische Anreize, wie sie beispielsweise Deutschland und die Nie- mit 3,9 Prozent wieder stärker zugenommen. Un-
derlande setzen, könnten diese Mengenausweitung auch in der Schweiz dämpfen. ter Berücksichtigung der negativen Inflation er-
Gleichzeitig gilt es, die Tarifstrukturen zu verbessern und die Hausärzte zu stär- gibt sich sogar ein reales Wachstum von 5,1 Pro-
ken.
zent.1
Stark gestiegen sind die Kosten im Bereich

D  ie Schweiz hat eines der teuersten Gesund-


heitssysteme der Welt. Landläufig werden
dafür überzogene Ansprüche der Versicherten,
«Spital ambulant»: Zwischen 2009 und 2015
wuchsen sie pro Kopf um insgesamt 36 Prozent.
Während ein starker Anstieg der Konsultatio-
ein überbordender medizinischer Aktivismus nen in den Spitalambulatorien (+33% seit 2009)
oder eine hohe Anzahl Spitalbetten verantwort- zu verzeichnen ist, blieben die Bruttoleistungen
lich gemacht. Im Vergleich mit den Nachbarlän- pro Konsultation stabil. Das Kostenwachstum ist
dern bestätigen sich diese Annahmen jedoch somit vor allem auf eine Mengenausweitung zu-
nicht. Doch zunächst sollen Leistungen und Kos- rückzuführen. Dabei ist aber zu beachten, dass
ten des Schweizer Gesundheitssystems näher be- eine erwünschte Verlagerung vom stationären in
trachtet werden. den kostengünstigeren ambulanten Bereich er-
Das Wachstum der Nettoleistungen – also der folgte.
1 Eigene Berechnun- bezahlten Leistungen der Versicherer – ist beein- Auch im Bereich «Arzt ambulant» ist das Pro-
gen, gestützt auf den
Datenpool Sasis. Die druckend: Zwischen 1996 und 2015 stiegen sie in Kopf-Wachstum zwischen 2009 und 2015 mit
Datenqualität des Da-
tenpools ist ab 2009
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung 20 Prozent hoch. Hier stechen insbesondere die
verlässlich. von rund 11 auf 26 Milliarden Franken. Damit steigenden Bruttoleistungen pro Konsultation

Prioritäten des Bundes und Abrechnungssysteme


Gesundheit 2020 Konferenz «Gesundheit 2020» vom Januar suchten die pen sind schweizweit identisch. Versicherer und Spitä-
Die Herausforderungen im Gesundheitswesen geht wichtigsten Akteure gemeinsam nach Möglichkeiten, ler legen den Basispreis gemeinsam fest.
der Bundesrat mit der Strategie Gesundheit 2020 an. wie die Prävention verbessert werden kann.
Mit dem vor vier Jahren verabschiedeten Massnah- Tarmed
menpaket will er die Lebensqualität sichern, die Chan- Swiss DRG Bei ambulanten ärztlichen Leistungen in Praxen und
cengleichheit stärken, die Versorgungsqualität stei- In Spitälern und Geburtshäusern werden die stationä- Spitälern gilt seit 2004 der Tarif Médical (Tarmed).
gern und die Transparenz erhöhen. Ein Schwerpunkt ren Leistungen im akutsomatischen Bereich seit 2012 Die Preise bestimmen Ärzte, Spitäler und Versiche-
ist die Reduktion ineffizienter medizinischer Leistun- über leistungsbezogene Pauschalen vergütet. In diesem rer gemeinsam. Der Bundesrat hat die Kompetenz, die
gen, um das zu starke Mengenwachstum zu bremsen sogenannten Fallgruppen-System (­Diagnosis-Related Struktur des Ärztetarifs anzupassen, wenn sie sich als
und die Kostensteigerung in den Griff zu bekommen. Groups, DRG) sind die Behandlungsfälle zu möglichst nicht mehr sachgerecht erweist und sich die Parteien
Dieses Jahr steht unter anderem die Zunahme chroni- homogenen Fallgruppen zusammengefasst – beispiels- nicht auf eine Revision einigen können. Die aktuelle
scher Krankheiten im Fokus: An der dritten nationalen weise Blinddarmoperationen von Kindern. Die Fallgrup- Tarifstruktur ist noch bis Ende Jahr gültig.

6  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
FOKUS

SHUTTERSTCK
GESUNDHEITSWESEN

Gesundheitskennzahlen in der Schweiz und in den Nachbarländern


Werte 2014 oder 2015 Werte 2007
Deutschland- Frank- Schweiz Abweichung Schweiz Abweichung
reich-Italien-Öster- (in %) (in %)
reich (Durchschnitt)
Gesundheitsausgaben (in Dollar, kaufkraftbereinigt) 4397 6787 +54 4567 +35
Gesundheitsausgaben (in laufenden Dollar) 4802 9674 +101 6126 +11
Private Zahlungen 636 1815 +185 1403 +173
(«Out-of-pocket», in Dollar, kaufkraftbereinigt)
Ausgaben Medikamente  (in Dollar, kaufkraftbereinigt) 638 730 +15 471 –15
Ärztedichte (pro 1000 Einwohner) 4,1 4,0 –1 3,8 +1

OECD HEALTH STATISTICS (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Psychiaterdichte 0,2 0,5 +150 0,4 +110
Pflegendedichte 9,2 17,6 +90 14,7 +67
Akutpflegebetten (2013) 4,8 3,8 –20 4,5 –12
MRI-Untersuchungen 77,1 65,7 –15 – –
Ärtzliche Konsulationen (pro Einwohner, 2013) 7,7 3,9 –49 4,0 –45
Hospitalisierungen (pro 100 000 Einwohner) 19 573 15 026 –23 13 904 –28
Aufenthaltsdauer Akutpflege (in Tagen, 2013) 6,7 5,9 –12 7,8 +12

Kosten in laufenden US-Dollar (bzw. kaufkraftbereinigt), Weltbank vom 17. November 2016.

(+24%) ins Auge. Die Anzahl der Konsultationen stationär» im Jahr 2014 deutlich höher als vor der
pro Kopf ist hingegen im zeitlichen Verlauf rela- Einführung von Swiss DRG.
tiv stabil (+3%). Aus den Abrechnungsdaten ist Einzig im Bereich «Medikamente» blieben die
aber eine vermehrte Konsultation von Spezialis- Kosten stabil: Die Arzneimittelkosten (Arzt und
ten ersichtlich. Gleichzeitig zeigt sich, dass die Apotheke) pro Kopf veränderten sich zwischen
Bruttoleistungen pro Beleg bei den Spezialisten 2009 und 2015 kaum. Während die Zahl der Me-
stärker angestiegen sind als bei den Allgemein- dikamentenbelege pro Kopf um gut 24 Prozent
medizinern. Trotz eines vermeintlich kosten- wuchs, sanken die Bruttoleistungen pro Beleg
neutralen Eingriffs in die Tarifstruktur, der die um rund 13 Prozent. Bei den Arzneimittelpreisen
Allgemeinmediziner auf Kosten der Spezialisten wurden in den vergangenen Jahren wirksame
besser entschädigen sollte, steigen die Kosten für Massnahmen ergriffen. Insbesondere die Über-
Spezialisten somit weiter an. Die Preissenkung prüfung der über die obligatorische Kranken-
ist offenbar schnell durch eine Mengenauswei- pflegeversicherung vergüteten Arzneimittel zwi-
tung kompensiert worden. schen 2012 und 2014 führte zu Einsparungen von
Im Bereich «Spital stationär» sind die Kosten jährlich 600 Millionen Franken. Weiterhin kos-
pro Kopf seit 2009 um 15 Prozent gewachsen. Die tentreibend ist vor allem die Substitution güns-
Bruttoleistungen pro Beleg stiegen im gleichen tiger alter Produkte mit neuen teuren Produkten.
Zeitraum um 7 Prozent. Infolge der demografi-
schen Alterung nahm die Zahl der über 70-jäh- Ärztedichte und andere Indikatoren
rigen Patienten zu. Die Anzahl Notfälle hat über-
vergleichbar
durchschnittlich zugenommen, und es fand, wie
oben erwähnt, eine Verlagerung in den ambu- Abgesehen von den Kosten des Schweizer Ge-
lanten Bereich statt. Die Einführung des Fallpau- sundheitssystems und den Beiträgen, welche die
schalensystems «Swiss DRG» (siehe Kasten) im Versicherten aus der eigenen Tasche bezahlten,
Jahr 2012 hat die Situation – entgegen den Erwar- sind die meisten Schlüsselindikatoren im Ver-
tungen – nicht beruhigt. So waren die Bruttoleis- gleich mit Deutschland, Frankreich, Italien und
tungen pro Kopf, die Anzahl Belege pro Kopf und Österreich unauffällig oder tief (siehe Tabelle):
die Bruttoleistungen pro Beleg im Bereich «Spital So ist die Ärztedichte beispielsweise vergleich-

8  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
FOKUS

bar. Bei der Zahl der Akut-Spitalbetten, bei der bietet die Zulassungseinschränkung von Ärzten
Spitalaufenthaltsdauer und bei der Anzahl Hos- eine Möglichkeit zur Mengensteuerung. Auch
pitalisierungen liegt die Schweiz deutlich unter dieses Instrument liegt in den Händen der Kan-
den Nachbarländern. Die Schweizer Patienten tone.
gehen zudem nur halb so oft zum Arzt. Die ein- Die Tarifpartner sind gehalten, ihre Tarife
zigen auffälligen Werte betreffen die Pflegenden- wirtschaftlich auszugestalten. Sie haben in den
(190% höher) und die Psychiaterdichte (250% hö- Tarifverträgen Massnahmen zur Sicherstellung
her). der Wirtschaftlichkeit vorzusehen. Diese ver-
Ein Vergleich der Werte 2014 mit jenen von traglichen Regelungen und die Wirtschaftlich-
2007 zeigt, dass Angebot (Ärztedichte und Bet- keitskontrollen der Krankenversicherer weisen
ten) und Output (Hospitalisierungen und ambu- noch einiges Verbesserungspotenzial auf. So prü-
lante Konsultationen) ähnlich gewachsen sind fen die Versicherer vermutlich nicht alle Rech-
wie in den Nachbarländern. Trotzdem sind die nungen systematisch – was es schwierig macht,
Kosten in der Schweiz deutlich stärker gestiegen. die Mengenausweitungen bei gewissen Tarifpo-
Kaufkraftadjustiert haben auch die Ausgaben für sitionen zu verfolgen.
Medikamente deutlich zugenommen.
Die Schlussfolgerung ist naheliegend: Zum Von Erfahrungen aus Deutschland
einen sind Preiseffekte für die Kostensche-
und aus den Niederlanden lernen
re verantwortlich. Zum anderen kommt es zu
Verschiebungen im Leistungsmix zwischen Um die Kosten im stationären Bereich zu begren-
niedrigpreisigen zu hochpreisigen Leistungen. zen, wenden die meisten europäischen Länder
Mit anderen Worten: In der Schweiz gibt es ver- Instrumente zur Budgetsteuerung an. Ebenfalls
hältnismässig zu viele und zu teure Leistungen weit verbreitet ist die Verwendung von Instru-
von Spezialisten und von Spitälern; hingegen menten zur Mengensteuerung. Von besonderem
gibt es weniger Hausarztleistungen. Hier wirkt Interesse sind wegen der Ähnlichkeiten der Ta-
eine ungebremste Dynamik, die nicht nur mit rifstruktur respektive des wettbewerblichen Sys-
Wohlstandsunterschieden erklärt werden kann, temaufbaus Deutschland und die Niederlande.
sondern auch mit Fehlanreizen bei den zugrun- In Deutschland soll ein sogenannter Mehr-
de liegenden Tarifstrukturen und Abrechnungs- leistungsabschlag einen Anreiz setzen, dass in
systemen. den Spitälern keine unbegründete Ausweitung
der Leistungsmenge erfolgt. Dieser Abschlag von
Globalbudgets als Ausweg 25 Prozent gilt für Leistungen, die im Vergleich
zur Vereinbarung für das laufende Kalender-
Im akutsomatischen Bereich steuern die Kan- jahr das vereinbarte Budget übersteigen. Anfang
tone die Zulassung der Spitäler zur obligatori- Jahr wurde er von einem Fixkostendegressions-
schen Krankenpflegeversicherung mittels Spi- abschlag abgelöst, der deutlich höher ausfällt:
talplanung und -listen. Die Spitalplanungspflicht Für 2017 und 2018 beträgt die Höhe des neuen
bezweckt, die Kosten einzudämmen respek- Abschlags 35 Prozent.2 Gemäss OECD nahmen
tive Überkapazitäten zu vermeiden. Dement- die Kosten für das ganze Gesundheitswesen in
sprechend stehen die Kantone in der Pflicht, be- Deutschland 2015 pro Kopf um 2,3 Prozent zu, im
darfsorientiert zu planen. Die Kantone sind auch Spitalbereich um 2,2 Prozent.3 Im Mittel über die
gehalten, ihre Planungen untereinander zu koor- letzten fünf Jahre betragen die Kostensteigerun-
dinieren. Das gilt insbesondere für den Bereich gen pro Kopf 2,0 Prozent und im Spitalbereich
der hoch spezialisierten Medizin. 2,4 Prozent.
Einen Lösungsansatz bei der Spitalfinanzie- In den Niederlanden werden die Behandlungs-
2 Beschlussempfehlung
rung bieten Globalbudgets wie in den Kantonen und Bericht des Aus- pauschalen für stationäre Spitalbehandlungen in
Genf, Waadt und Tessin. In diesen drei Kanto- schusses für Gesund- zwei Segmente unterteilt: Das erste Segment be-
heit vom 9. November
nen nahm das Leistungsvolumen zwischen 2001 2016, Seite 43. inhaltet komplexe Behandlungsfälle mit hoher
3 Alle internationa-
und 2014 nur halb so stark zu wie in den Kanto- len Kostenvergleiche:
Fallschwere, deren Tarife durch den Staat fest-
nen ohne Globalbudget. Im ambulanten Bereich OECD Health Statistics. gelegt werden. Die Spitäler erhalten­­dafür jedes

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  9
GESUNDHEITSWESEN

Jahr ein fixes Budget, das bei Mehrleistung nicht Gatekeeping) und werden nach Einzelleistung
nachträglich erhöht wird. Das zweite Segment abgerechnet. Es bestehen zudem nationale Ver-
umfasst einfache und standardisierbare Behand- einbarungen über das maximal zulässige Ausga-
lungen, deren Tarife zwischen Spitälern und Ver- benwachstum.
sicherern frei ausgehandelt werden. Wenn ein
Spital im zweiten Segment eine bestimmte Leis- Mögliche Lösungsansätze
tungsmenge überschreitet, kann es mit den Ver-
sicherern einen reduzierten Tarif vereinbaren.4 Während also im Ausland bereits Instrumen-
Zusätzlich sind Vereinbarungen zwischen der te zur Eindämmung unerwünschter Mengen-
Regierung und den Leistungserbringerverbän- ausweitungen eingesetzt werden, gibt es in der
den abgeschlossen worden, um den Ausgabenzu- Schweiz für vergleichbare Massnahmen bisher
wachs zu begrenzen.5 keinen politischen Konsens. Zudem sind die An-
Gemäss OECD stiegen die Kosten für das gan- reize in den Tarifstrukturen mengentreibend. So
ze Gesundheitswesen in den Niederlanden 2015 werden beispielsweise die technischen Leistun-
pro Kopf nur um 0,3 Prozent; im Spitalbereich gen im Tarifsystem Tarmed überfinanziert. Da
sanken sie sogar um 0,8 Prozent. Im Mittel über es im Versorgungssystem kein Gatekeeping gibt,
die letzten fünf Jahre blieben die Kosten konstant findet dort ebenfalls eine Mengenausweitung
(respektive stiegen um 1,9 Prozent pro Jahr), wo- statt.
bei die Zahlen wegen geänderter Berechnungs- Es braucht deshalb mehr Anreize zur Men-
methodik nicht direkt vergleichbar sind. gendämpfung. Gleichzeitig müssen die Fehlan-
Eine vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) in reize in den Tarifstrukturen eingeschränkt und
Auftrag gegebene Studie zur Angebotssteuerung die Grundversorgung verstärkt werden. Ohne
im ambulanten Bereich hat die Systeme und Re- eine solche Neuorientierung wird die demografi-
gulierungen in 22 OECD-Ländern untersucht.6 sche Alterung der Bevölkerung nicht zu bewälti-
Bei einer Vielzahl dieser Staaten gibt es eine Lö- gen sein, sollen die Grundprinzipien der sozialen
sung für die langfristige Steuerung der ärztli- Krankenversicherung nicht infrage gestellt wer-
chen Versorgung im ambulanten Bereich. Insbe- den. Wenn die Prämien zu stark ansteigen, dann
sondere haben Deutschland, Frankreich, Italien verlieren das Versicherungssystem und insbe-
und Österreich bereits Systeme eingeführt, um sondere das Obligatorium an Akzeptanz.
die Anzahl Ärzte, welche zulasten der Kranken-
versicherung tätig sein dürfen, oder das durch
diese Ärzte abrechenbare Leistungsvolumen zu
beschränken. In Deutschland werden für alle
abrechnenden Ärzte individuelle Globalbudgets
festgelegt, die bei Mehrleistung nicht nachträg-
lich erhöht werden – was ebenfalls kostensen-
kend wirkt.
Auch in dieser OECD-Studie heben sich die Pascal Strupler
Direktor Bundesamt für Gesundheit (BAG), Bern
Niederlande ab, wo die Kosten in den letzten fünf
Jahren im Durchschnitt sogar rückläufig waren.
Allerdings sind die Zahlen wegen veränderter Be- Literatur
rechnungsgrundlage mit Vorsicht zu geniessen. Busse, R., Geissler, A., Quentin, W., Wiley, M. (2013). Diagnosis-Rela-
In den Niederlanden werden die Hausärzte wei- ted Groups in Europe, European Observatory on Health Systems and
Policies Series, Mc Graw Hill.
testgehend mit Patienten- und Behandlungspau- OECD Health Statistics (2016), Oecd.org, Oktober.
Rütsche, B., Poledna, T., Gigaud, P., Flühler, N. (2013). Studie: Ange-
4 Busse et al. (2013), schalen entschädigt. Leistungen von Spezialis- botssteuerung im ambulanten Bereich, Luzern, zuhanden BAG.
439 ff.
5 Schut et al. (2013), 21 ff.
ten dürfen wiederum nur nach Zuweisung durch Schut, E., Sorbe, S., Høj, J. (2013). Health Care Reform and Long-Term
Care in the Netherlands, OECD, Economic Department Working Pa-
6 Rütsche et al. (2013). einen Hausarzt erbracht werden (sogenanntes per No. 100.

10  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Nicht nur die Alterung führt zu


Zusatzlasten im Gesundheitswesen
Die voranschreitende Alterung hat höhere Gesundheitsausgaben zur Folge – insbesondere
in der Langzeitpflege. Weitere Kostentreiber sind der medizinisch-technische ­Fortschritt
und das geringere Produktivitätswachstum aufgrund des sogenannten Baumol-Effekts.   
Thomas Brändle, Carsten Colombier

gabenwachstum ist die voranschreitende Al-


Abstract    Die Ausgabenprojektionen der Eidgenössischen Finanzverwaltung
(EFV) für das Gesundheitswesen zeigen, dass nicht nur der demografische Wandel terung: Eine alternde Bevölkerung fragt mehr
die Dynamik der Gesundheitsausgaben beeinflussen wird. Während die Langzeit- Gesundheitsleistungen nach und hat einen hö-
pflege der ab 65-Jährigen primär von der Alterung betroffen ist, sind im Bereich heren Bedarf an Pflegeleistungen. Die anhal-
Gesundheit ohne Langzeitpflege die nicht demografischen Kostentreiber wie der tende Ausgabendynamik ist jedoch nicht nur
medizinisch-technische Fortschritt ebenfalls bedeutend. Ausserdem zeigt die
Analyse: Ein gesundes Altern kann den Kostendruck im Gesundheitswesen subs-
demografiebedingt. Es gilt auch Aspekte wie
tanziell mindern. Zur Kostendämpfung sind deshalb Prävention, Effizienzsteige- den medizinisch-technischen Fortschritt, das
rungen und eine vorausschauende Personalplanung, vor allem in der Pflege, zent- wachsende Einkommen und die Komplexität
rale Ansatzpunkte für die Gesundheitspolitik. des Gesundheitswesens mit einer Vielzahl von
Akteuren zu berücksichtigen.
Folglich sind die Ausgabendynamik und die

I  n der Schweiz werden über 11 Prozent des


Bruttoinlandprodukts (BIP) für Gesundheit
ausgegeben1 – das ist in etwa doppelt so viel wie
damit verbundene Finanzierungslast ein zu-
nehmend wichtiges wirtschafts- und finanz-
politisches Handlungsfeld. Die diesem Artikel
1 Im Jahr 2014, siehe BFS noch zu Beginn der Siebzigerjahre. Damit ge- zugrunde liegenden Ausgabenprojektionen (sie-
(2016).
2 Für eine ausführli- hört die Schweiz neben Schweden, Frankreich, he Kasten 1) sollen den Handlungsbedarf im Ge-
che Darstellung siehe
Brändle und Colombier
Deutschland und den Niederlanden zu den Spit- sundheitswesen verdeutlichen und mögliche
(2017). zenreitern in Europa. Ein Grund für das Aus- Stellschrauben aufzeigen.2

Gesundheitsausgaben nach Bereichen und Finanzierungsträgern (Referenzszenario; 2013 bis 2045; in % des BIP)
Ebene 2013 2030 2045
Niveau Niveau Veränderung Niveau Veränderung
Gesamtes Gesundheitswesen 10,8 12,2 +1,4 14,0 +3,2
Gesundheit ohne Langzeitpflege 8,6 9,3 +0,7 9,9 +1,3
BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Langzeitpflege (ab 65 Jahren) 1,6 2,3 +0,7 3,4 +1,8


Staat (inkl. Sozialwerke) 3,5 4,2 +0,7 5,0 +1,5
Bund 0,4 0,5 +0,1 0,5 +0,1
Kantone 2,4 2,9 +0,5 3,5 +1,1
Gemeinden 0,3 0,4 +0,1 0,5 +0,2
AHV/ IVa 0,4 0,3 –0,0 0,4 +0,0
Obligatorische Krankenpflegeversicherungb 3,3 3,7 +0,4 4,1 +0,8
Restliche Ausgabenc (davon: private Haushalted) 4,0 (2,6) 4,3 (2,9) +0,3 (+0,3) 4,8 (3,3) +0,9 (+0,7)

a Hilflosenentschädigung, Beiträge an medizinische Leistungen und therapeutische Apparate.


b Ohne Beteiligung der öffentlichen Hand in Form der individuellen Prämienverbilligung, welche dem Staatssektor zugerechnet wird.
c Zu den «restlichen Ausgaben» zählen die Ausgaben der privaten Haushalte, der obligatorischen Unfallversicherung (Suva und Militärversicherung) sowie der Zusatzversicherungen, der
privaten Stiftungen und der Ergänzungsleistungen zur IV, die nicht durch die Alterung getrieben werden.
d Kostenbeteiligung obligatorische Krankenpflegeversicherung und Out-of-Pocket-Zahlungen (OOP).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  11
Der technische Fort- DREAMSTIME
schritt in der Medizin
Um die Unsicherheit über die zukünftige Ent- ist teuer: Bypass­ schaftlichen Einkommensentwicklung und dem
wicklung abzubilden und die Sensitivität der operation am Herz. Wachstum der Gesundheitsausgaben Rechnung
Projektionen gegenüber den wesentlichen Ein- getragen. So werden über die Einkommenselas-
flussfaktoren zu verdeutlichen, wurden ver- tizität nachfrage- wie auch angebotsseitige Ef­
schiedene Szenarien konstruiert (siehe Kasten 2). fekte – wie Ansprüche der Bevölkerung und der
Neben den unmittelbaren Auswirkungen des de- medizinisch-technische Fortschritt – erfasst. Der
mografischen Wandels steht die Variation be- zweite Faktor betrifft die Produktivitätsentwick-
züglich der Annahmen über die Veränderung lung im Gesundheitswesen: Ein im Vergleich zur
des Gesundheitszustands (Morbidität) bei fort- Gesamtwirtschaft geringeres Produktivitäts-
schreitender Lebenserwartung im Vordergrund. wachstum erzeugt einen Kostendruck, wenn die
Ein weiterer Unsicherheitsfaktor ist die Migra- Löhne im Gesundheitswesen längerfristig im
tionsentwicklung. Gleichschritt mit den Löhnen in der übrigen Wirt-
Nebst demografischen Veränderungen sol- schaft wachsen. Bei einer relativ unelastischen
len die Effekte wichtiger nicht demografischer Nachfrage nach Gesundheitsleistungen steigen
Kostentreiber aufgezeigt werden. Erstens wird die Preise im Gesundheitswesen stärker als in der
dem Zusammenhang zwischen der gesamtwirt- übrigen Volkswirtschaft. Dieses Phänomen ist in

12  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Abb. 1: Ausgaben gesamtes Gesundheitswesen nach Szenarien verdoppeln. Erstens schlägt sich der demografi-
sche Wandel (Alterung inklusive der damit ver-
16       In % des BIP
bundenen Änderung des Gesundheitszustands)
in einem stärkeren Ausmass in der Langzeit-
pflege als im restlichen Gesundheitswesen nie-

BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


14
der. Zweitens – bezüglich der nicht demografi-
schen Kostentreiber – wachsen die Ausgaben für
die Langzeitpflege aufgrund des Baumol-Effekts
12 stärker als die Ausgaben für die Gesundheit ohne
Langzeitpflege aufgrund des zunehmenden Pro-
Kopf-Einkommens.
10 Im optimistischsten Szenario «Healthy Ageing»
steigen die Gesundheitsausgaben angesichts eines
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besseren Gesundheitszustands der Bevölkerung


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  Referenzszenario         Pure Ageing         Healthy Ageing         Migration         Baumol       bis zum Jahr 2045 statt wie im Referenzszenario
  Baumol erweitert         Kostendruck
auf 14,0 Prozent des BIP nur auf 13,1 Prozent. Im
pessimistischsten «erweiterten Baumol-Szenario»
Abb. 2: Ausgaben für die Grundversicherung nach Szenarien nehmen die Gesundheitsausgaben bis 2045 auf
5       In % des BIP 15,7 Prozent des BIP zu (siehe Abbildung 1).

4,5 Anstieg der öffentlichen


BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Gesundheitsausgaben geht primär


4
zulasten der Kantone
Da die Ausgaben für die Langzeitpflege für die öf-
fentlichen Haushalte anteilsmässig bedeutender
3,5
sind als für das Gesundheitswesen insgesamt,
spielt die Alterung für die öffentlichen Haus-
3 halte eine grössere Rolle. Die öffentlichen Ge-
sundheitsausgaben steigen zwischen 2013 und
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2045 um 1,5 Prozentpunkte auf 5 Prozent des BIP


  Referenzszenario         Pure Ageing         Healthy Ageing         Migration         Baumol       (siehe Tabelle).
  Baumol erweitert         Kostendruck
Die öffentlichen Ausgaben für den Bereich
Zu den Szenarien siehe Kasten 2. Gesundheit ohne Langzeitpflege setzen sich aus
den Ausgaben für die Spitäler, für die individuel-
le Prämienverbilligung und den übrigen Gesund-
der G
­ esundheitsökonomik als Baumol-Effekt3 be- heitsausgaben (Prävention, Forschung und Ent-
kannt und spielt insbesondere in der arbeitsinten- wicklung) zusammen. Der Bereich Gesundheit
siven Langzeitpflege eine wichtige Rolle. ohne Langzeitpflege macht im Jahr 2013 gemes-
sen am BIP 2,4 Prozent für die öffentlichen Haus-
Ausgaben nehmen in der halte aus und steigt bis auf 3,0 Prozent im Jahr
2045 im Referenzszenario. Der wesentliche Teil
Langzeitpflege deutlich zu
des Ausgabenanstiegs ist auf die hauptsächlich
Die Ausgaben für das gesamte Gesundheitswe- von den Kantonen finanzierten Beiträge an die
sen steigen gemäss Referenzszenario von knapp Spitäler und die Ausgaben für die Prämienverbil-
11 Prozent des BIP im Basisjahr 2013 auf 14 Pro- ligung zurückzuführen.
zent im Jahr 2045 (siehe Tabelle). Besonders stark Die öffentlichen Ausgaben im Bereich Lang-
ist der Ausgabenanstieg in der Langzeitpflege der zeitpflege für die ab 65-Jährigen umfassen die Aus-
ab 65-Jährigen, wo sich die Ausgaben von 1,6 Pro- gaben der Kantone und Gemeinden für die Kran-
3 Vgl. Baumol (1967). zent des BIP auf 3,4 Prozent im Jahr 2045 mehr als ken- und Pflegeheime sowie für die a­ mbulante

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  13
GESUNDHEITSWESEN

Krankenpflege (Spitex). Zu den öffentlichen Aus- Kasten 1: Methodik der Ausgabenprojektionen


gaben für die Langzeitpflege gehören im Weite- Als Basis dienen zum einen die nach Alters- Rahmenbedingungen unverändert bleiben.
ren ein Teil der kantonalen Ergänzungsleistun- kohorten aufgegliederten Ausgabenprofile Da in den Bereichen Gesundheit ohne Lang-
gen zur AHV und die Hilflosenentschädigung der im Gesundheitswesen. Zum anderen werden zeitpflege und in der Langzeitpflege der ab
die Bevölkerungsszenarien des Bundesamts 65-Jährigen teilweise unterschiedliche Kos-
AHV. Die Staatsausgaben für die Langzeitpfle- für Statistik (BFS) für den Zeitraum 2015 tentreiber wirken, werden diese Bereiche
ge betragen für das Basisjahr im Verhältnis zum bis 2045 herangezogen, welche von einer getrennt projiziert. Die Ergebnisse der Aus-
BIP 0,8 Prozent und verdoppeln sich auf 1,7 Pro- abnehmenden Fertilität, einer steigenden gabenprojektionen sind als Wenn-Dann-
zent im Jahr 2045. Die Kantone tragen auch hier Lebenserwartung und einer Nettozuwan- Hypothesen zu interpretieren und stellen
derung ausgehen. In Anlehnung an die inter- keine Prognosen dar.
mit derzeit knapp zwei Dritteln den grössten An- nationale Praxisa wurden die Ausgaben für
teil an den öffentlichen Pflegeausgaben. Entspre- den gesamten Gesundheitsbereich unter a Vgl. die Arbeiten der Ageing Working Group
der EU (2015) oder der OECD (De la Maisonn-
chend entfallen rund zwei Drittel der Zunahme der Annahme projiziert, dass die rechtlichen euve und Oliveira Martins 2014).
der öffentlichen Ausgaben – das sind 0,6 Prozent
des BIP – auf die kantonale Ebene.
Kasten 2: Szenarien
Referenzszenario Baumol-Szenarien
Ausgaben der Grundversicherung Für die Veränderung des Gesundheitszu- Das erste Baumol-Szenario geht davon aus,
weniger von der Alterung betroffen stands wird angenommen, dass die gewon- dass der Produktivitätsfortschritt in der
nenen Lebensjahre hälftig in einem guten Gesundheit ohne Langzeitpflege um rund
Obwohl das Ausgangsniveau mit 3,3 Prozent des Gesundheitszustand und hälftig in einem 40 Prozent langsamer als in der Gesamtwirt-
BIP ungefähr gleich hoch ist wie bei den öffent- schlechten Gesundheitszustand verbracht schaft ist. Das erweiterte Baumol-Szenario
werden. In der Gesundheit ohne Langzeitpflege geht von einem schwächeren Produktivi-
lichen Gesundheitsausgaben, steigen die Aus-
wird eine Einkommenselastizität von 1,1 un- tätsfortschritt in der Gesundheit ohne Lang-
gaben der obligatorischen Krankenpflegeversi- terstellt, zudem wird angenommen, dass kein zeitpflege aus, in der Langzeitpflege rechnet
cherung bis 2045 mit einem Wachstum von 0,8 Baumol-Effekt auftritt. In der Langzeitpflege dieses Szenario hingegen mit gewissen Pro-
Prozent des BIP nur halb so stark.4 Dies ist darauf spielt kein Einkommenseffekt, da die Pflege- duktivitätsfortschritten.
bedürftigkeit unabhängig vom Einkommen
zurückzuführen, dass der Anteil der sich dyna- eintritt. In der Langzeitpflege wird jedoch da- Kostendruckszenario
mischer entwickelnden Ausgaben der Langzeit- von ausgegangen, dass keine Produktivitäts- Es wird angenommen, dass die nicht demo-
pflege im Basisjahr 2013 mit 9 Prozent deutlich fortschritte erzielbar sind und somit der Bau- grafischen Determinanten wie der medizi-
mol-Effekt vollständig wirksam ist. nisch-technische Fortschritt, eine Zunah-
tiefer liegt als beim Staat mit 23 Prozent.
me der Ärztedichte – verbunden mit den im
Aufgrund des hohen Anteils der Ausgaben Morbiditätsszenarien Gesundheitssystem gegebenen Anreizen –
für die Gesundheit ohne Langzeitpflege reagie- Die gewonnenen Lebensjahre werden im Sze- oder steigende Ansprüche der Bevölkerung
ren die Ausgaben für die Grundversicherung nario Pure Ageing in einem schlechten Ge- ein stärkeres Ausgabenwachstum im Bereich
sundheitszustand und im Szenario ­Healthy der Gesundheit ohne Langzeitpflege hervor-
stark auf Veränderungen der Annahmen über Ageing in einem guten Zustand erlebt. rufen. In Anlehnung an die Europäische Kom-
den Baumol-Effekt und die Einkommenselastizi- mission (AWG 2015) wird eine Einkommens-
tät. Je stärker der Baumol-Effekt in der Gesund- Migrationsszenario elastizität von 1,4 unterstellt.
Es wird ein um 10 000 bis 20 000 Personen
heit ohne Langzeitpflege ist, umso höher fällt der
höherer Einwanderungssaldo pro Jahr an-
Ausgabenanstieg gegenüber dem Referenzszena- genommen.
rio aus: Im erweiterten Baumol-Szenario ist die
Ausgabenzunahme um 0,7 Prozent des BIP und
im Baumol-Szenario um 0,5 Prozent des BIP hö- Gesundheitspolitische Prioritäten
her als im Referenzszenario (siehe Abbildung 2). Die Gesundheitspolitik sollte in erster Linie da-
Ein höherer Kostendruck, beispielsweise rauf bedacht sein, Massnahmen zu fördern,
durch den medizinisch-technischen Fortschritt welche das Erkrankungsrisiko bei nicht über-
(Kostendruckszenario), führt zu einem Ausga- tragbaren chronischen Leiden verringern. Im 4 Um Doppelzählungen
mit den Staatsaus-
benanstieg von 0,3 Prozent des BIP. Ähnlich stark Vordergrund stehen die Stärkung der Gesund- gaben zu vermeiden,
nehmen die Ausgaben zu, wenn eine pessimisti- heitskompetenz und die Förderung eines gesun- sind die Ausgaben der
obligatorischen Kran-
schere Annahme über die Entwicklung des Ge- den Lebensstils anhand adäquater Prävention kenpflegeversicherung
nach Abzug der Ausga-
sundheitszustands und der Pflegebedürftigkeit – so zum Beispiel mit einem gesunden Ernäh- ben für die individuel-
der Bevölkerung (Szenario «Pure Ageing») unter- rungs- und Bewegungsverhalten, mit einer Ver- le Prämienverbilligung
aufgeführt. Zudem wird
stellt wird. Kostendämpfend wirkt hingegen die ringerung des Konsums von Alkohol und Tabak die Kostenbeteiligung
im «Healthy Ageing»-Szenario angenommene sowie mit Bewegungstherapien zur Sturzpräven- der privaten Haushalte
(Franchise, Selbstbe-
bessere Entwicklung des Gesundheitszustands. tion für ältere Menschen. halt) abgezogen.

14  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Regelmässige Bewe-
gung hilft, Krankhei-

KEYSTONE
ten vorzubeugen –
und Kosten zu sparen.

Daneben gilt es, bestehende Effizienzreser- zehnten ein erhöhter Bedarf für Gesundheits-
ven im Gesundheitssystem besser auszuschöpfen. und Pflegepersonal entstehen, sodass eine vo-
Dazu können eine systematische Überprüfung rausschauende Personalplanung mehr denn je
von Gesundheitstechnologien mittels Kosten- notwendig ist.
Nutzen-Bewertungen sowie eine sachgerechte
Abbildung von Produktivitätssteigerungen bei der
Preis- und Tarifbildung einen signifikanten Bei-
trag leisten. Während die Fallpauschalen (DRG)
zur Verminderung von Fehlanreizen und zur Stär-
kung des Wettbewerbs im stationären Bereich
beitragen, setzen die veralteten Einzelleistungs-
vergütungen im ambulanten Sektor (Tarmed) ten-
denziell einen Anreiz zur Überversorgung, insbe- Thomas Brändle Carsten Colombier
Dr. rer. pol., Ökonom, Öko- Dr. rer. oec., Ökonom,
sondere bei technischen Leistungen. nomische Analyse und Ökonomische Analyse und
Eine Stärkung der Spitex sowie eine besse- Beratung, Eidgenössische Beratung, Eidgenössische
Finanzverwaltung (EFV); Finanzverwaltung (EFV);
re Vereinbarkeit des Berufs und der Pflege von
Research Fellow, Wirt- FiFo Policy Fellow, Finanz-
Angehörigen würden zudem helfen, die Auf- schaftswissenschaftliche wissenschaftliches For-
enthaltsdauer in Pflegeheimen zu reduzieren. Fakultät, Universität Basel schungsinstitut, Universi-
tät zu Köln
Schliesslich wird in den nächsten beiden Jahr-

Literatur
Ageing Working Group of the Eco- Baumol, W. J. (1967). Macroecono- Bundesamt für Statistik (2015). Eidgenössisches Finanzdeparte-
nomic Policy Committee and mics of Unbalanced Growth: The Szenarien zur Bevölkerungsent- ment (2016). Langfristperspekti-
European Commission, AWG Anatomy of Urban Crisis, Ame- wicklung 2015–2045, Neuenburg. ven der öffentlichen Finanzen in
(2015). The 2015 Ageing Report – rican Economic Review, 57(3): Bundesamt für Statistik (2016). der Schweiz 2016. Bern: Eidgenös-
Economic and Budgetary Projec- 415–26. Kosten des Gesundheitswesens sische Finanzverwaltung.
tions for the 28 EU Member States Brändle, T. und Colombier, C. seit 1960, Neuenburg.
2013–2060, European Economy (2017). Ausgabenprojektionen für De la Maisonneuve, C. und Oliveira
3/2015. das Gesundheitswesen bis 2045, Martins, J. (2014). The Future of
Working Paper der Eidgenössi- Health and Long-Term Care Spen-
schen Finanzverwaltung Nr. 21, ding, OECD Journal: Economic
Eidgenössische Finanzverwal- Studies, Volume: 2014(1): 61–96.
tung, erscheint im Frühjahr 2017.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  15
GESUNDHEITSWESEN

Nebenwirkungen bei der Kranken­


versicherung nicht unter Kontrolle
Die Reform des Krankenversicherungsgesetzes im Jahr 1996 hat die Nebenwirkungen der
Krankenversicherung nicht beseitigt. Im Gegenteil: Die Regulierungen verstärken die Ri-
sikoselektion, und ökonomische Fehlanreize lassen die Kosten explodieren.  Peter Zweifel

lungen leisten, die jenen mit überdurchschnitt-


Abstract  Wie jede Versicherung hat auch die Krankenversicherung unerwünsch-
te Nebenwirkungen: Nebst der Risikoselektion ist dies das sogenannte moralische lich «schlechten» Risiken zugutekommen. Auf
Risiko, welches sich in den drei Spielarten ex ante, ex post und dynamisch äussert. diese Weise werden die «guten» Risiken künst-
Darunter versteht man die Vernachlässigung präventiver Anstrengungen vor dem lich verteuert und die «schlechten» künstlich
Eintreten der Krankheit, eine vermehrte Inanspruchnahme medizinischer Leistun- verbilligt – in der Hoffnung, damit die Anreize
gen nach deren Eintritt und die Begünstigung von kostensteigernden Produktin-
zur Risikoselektion sowohl aufseiten der Versi-
novationen. Dabei stellt sich heraus, dass die Reform des Krankenversicherungs-
gesetzes (KVG) im Jahre 1996 an diesen grundlegenden Mechanismen kaum etwas cherten wie auch der Versicherer zu neutralisie-
geändert hat. ren.
Die «Jagd nach den guten Risiken» wird al-
lerdings just durch denselben Gesetzgeber an-

W  ie das Geld, das den Austausch von Gü-


tern und Dienstleistungen ungemein
erleichtert, so ist auch die Versicherung eine
geheizt, indem er eine Abstufung der Prämien
nach dem Risiko nicht zulässt. Denn im aktu-
ellen System zahlen Personen mit einem ho-
grossartige Erfindung. Denn sie ermöglicht hen Krankheitsrisiko eine gleich hohe Prämie
ihrem Käufer, das Risiko eines Vermögensver- wie Personen mit einem niedrigen Risiko. Wür-
lustes gegen eine feste Prämie auf den Versiche- den die Prämien hingegen nach Risiko abge-
rer zu übertragen. Doch wie das Geld hat auch stuft, glichen sich die Deckungsbeiträge der bei-
die Versicherung unerwünschte Nebenwirkun- den Gruppen an. Denn: Es bestünde kein Anlass
gen, die als Risikoselektion und als moralisches mehr, günstige Risiken zu bevorzugen. Der so-
Risiko bekannt sind. lidarische Ausgleich würde wie bisher durch
Auf die Krankenversicherung übertragen, die Subventionierung der Prämien gewährleis-
bedeutet Risikoselektion: Die als «gute Risiken» tet, wobei man im Gegensatz zu heute einer
geltenden Versicherten wählen die für sie güns- kränklichen Person mit einem Einkommen von
tigsten Verträge aus. Die Krankenversicherer ih- 200 000 Franken zumuten würde, eine risiko-
rerseits versuchen, mit gezielter Werbung, der gerechte Prämie von vielleicht 30 000 Franken
Ausgestaltung ihrer Leistungen und ihres Kun- selbst zu bezahlen. Die Risikoselektion ist somit
dendienstes diese «guten» Risiken anzulocken regulierungsinduziert und würde bei echtem
und die «schlechten»  abzuwehren. Vor der Re- Prämienwettbewerb und gezielter Subventio-
form des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) nierung von selbst an Bedeutung verlieren.
1996 diente der Abschluss von Kollektivver-
trägen über die Arbeitgeber als Instrument der Das moralische Risiko als
Risikoselektion, da Beschäftigte allgemein als
eigentliches Problem
«gute» Risiken gelten. Seither ist dies verboten,
und die Angst vor der Risikoselektion hat den Ge- Auch nach der Reform von 1996 ist es nicht ge-
setzgeber zu weiteren Regulierungen veranlasst. lungen, die drei Spielarten des moralischen Risi-
Eine der wichtigsten Regulierungen ist der kos in der Krankenversicherung einzudämmen.
Risikoausgleich: Versicherer mit überdurch- Beim sogenannten ex-ante-moralischen Risiko
schnittlich vielen «guten» Risiken müssen Zah- lassen es hochgradig Versicherte ­gerne etwas

16  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

SHUTTERSTOCK
Gilt als «gutes ­Risiko»:
Junger, sportlicher
Mann. an der Prävention mangeln, weil sie die finan- Kostenbeteiligung mit
ziellen Folgen einer Erkrankung kaum mehr zu finanziellen Folgen
tragen haben. Das heisst nicht, dass jemand ab-
sichtlich seine Gesundheit opfern würde. Viel- Die zweite Facette des moralischen Risikos wird
mehr geht es darum, dass man mit seinem Le- nach Krankheitseintritt, also ex post, relevant.
bensstil die leicht höhere Wahrscheinlichkeit Hier besteht die Gefahr, dass Patienten zu viele
einer Gesundheitseinbusse in Kauf nimmt. Leistungen zu einem überhöhten Preis nachfra-
Solche minimalen Veränderungen von Wahr- gen. Ein Beispiel: Herr X ist bereit, für ein Medi-
scheinlichkeiten sind im Einzelfall zwar kaum kament in der Apotheke bis zu 100 Franken zu
nachweisbar – im Kollektiv haben sie jedoch zahlen. Wenn seine Kostenbeteiligung 20 Pro-
grosse Auswirkungen. Wenn beispielsweise ein zent beträgt, wird Herr X das Medikament bis zu
Erkrankungsrisiko von 10 Prozent um 0,1 Pro- einem Preis von 500 Franken kaufen. Die verblei-
zentpunkte jährlich zunimmt, entspricht dies benden 400 Franken bezahlt die Allgemeinheit.
landesweit immerhin rund 8000 zusätzlichen Eine Krankenversicherung führt somit auch bei
Krankheitsfällen mit den entsprechenden Kos- einer prozentualen Kostenbeteiligung zu einer
tenfolgen. Dass die Zahl der Krankheitsfälle (einmaligen) Erhöhung des Preises, der umgesetz-
1 V
gl. dazu den Beitrag
von Pascal Strupler in der Schweiz seit 2009 kaum angestiegen ist, ten Menge und der Ausgaben. Dies gilt selbstver-
vom Bundesamt für
Gesundheit (BAG)
spricht allerdings gegen einen entscheidenden ständlich nicht nur für Medikamente, sondern
auf Seite 6. Einfluss dieser Spielart.1 für alle versicherten ­Gesundheitsleistungen. Die

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  17
GESUNDHEITSWESEN

Wirkung auf den Preis ist noch massiver, wenn der Beitrag von Katharina Degen und Dominik
es den Leistungserbringern gelingt, den Markt Hauri, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco),
zu schliessen (und damit zu monopolisieren), wie auf Seite 35 dokumentiert.
dies insbesondere bei den Spitälern bereits der Problematische Anreize im Tarmed führen
Fall ist. Beispielsweise ist es fast unmöglich, ein zu höheren Kosten.3 Immerhin haben die Kran-
privates Spital neu zu gründen. kenversicherer ihre Effizienz seit 1996 erheb-
In bereits geschlossenen Märkten sind des- lich verbessert, indem sie mit dem Einsatz von
halb Fusionen wie diejenige des Universitätsspi- Arbeit und Kapital ein höheres Prämienvolumen
tals Basel und des Kantonsspitals Baselland be- generieren und mehr Gesundheitsleistungen ab-
sonders kritisch zu beurteilen – dies zeigt der wickeln, wie der Beitrag auf Seite 32 des Versi-
Basler Gesundheitsökonom Stefan Felder in sei- cherungsspezialisten Martin Eling von der Uni-
nem Beitrag auf Seite 20 auf. Als Instrument der versität St. Gallen nachweist.
Marktschliessung dienen dabei auch öffentliche Das Korrektiv für zu hohe Inlandspreise ist
Subventionen, welche etwa in der Westschweiz und bleibt aber die Ausweitung des Angebots,
und im Tessin besonders hoch sind. insbesondere durch Importe. Dadurch würde die
Versorgung der Versicherten verbessert – aller-
Unverzichtbare Vertragsfreiheit dings verbunden mit einer Mengenausweitung,
die zu erhöhten Prämien und Bundessubven-
Wie hat der Gesetzgeber in der KVG-Reform von tionen zur Prämienverbilligung führen könnte.
1996 das moralische Risiko berücksichtigt? Ein Deshalb werden der Direktimport von Medika-
an sich guter Ansatz sind die sogenannten Ma- menten, die Vermittlung von Behandlungsange-
naged-Care-Verträge, in welchen Hausarztnetze boten im Ausland durch die Krankenversicherer
das Budget festlegen. Das KVG erlaubt den Ver- sowie die Eröffnung von Arztpraxen und Spitä-
sicherten, individuell Verträge mit Budgetierung lern durch Ausländer weiterhin unterbunden.
abzuschliessen: Die Versicherten geben damit Allerdings werden dabei die Präferenzen der
dem Arzt das Recht, ihrer Nachfrage nach me- Betroffenen missachtet. Damit Versicherte frei-
dizinischen Leistungen nur zum Teil zu entspre- willig auf gewisse Angebote verzichten, müssten
chen. Im Gegenzug kommen sie in den Genuss sie massiv kompensiert werden, wie Harry Telser
einer reduzierten Prämie. von der Beratungsfirma Polynomics in seinem
Weiter sieht das KVG vor, dass die Kranken- Beitrag auf Seite 23 zeigt. Dies legt den Umkehr-
versicherer als gewiefte Einkäufer von Gesund- schluss nahe, dass die Zahlungsbereitschaft für
heitsleistungen zugunsten ihrer Mitglieder den deren Ausweitung durchaus vorhanden wären.
Preisauftrieb wenigstens etwas dämpfen. Da-
mit dies funktioniert, brauchte es allerdings Das dynamische moralische Risiko
Vertragsfreiheit – wie sie etwa der Chefeinkäu-
fer eines Modehauses geniesst, der nur jene Lie- Die bisherige Analyse erklärt noch nicht, ­warum
feranten berücksichtigt (und entsprechend be- Preise, Leistungsmengen und Ausgaben im Ge-
zahlt), die für die Zielgruppe des Hauses ein sundheitswesen stetig steigen. Hier kommt die
besonders günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis dritte, die «dynamische» Ausprägung des mo-
aufweisen.2 ralischen Risikos ins Spiel. Sie ist dafür verant-
Diese Einkaufsfunktion haben die Kranken- wortlich, dass es im Gegensatz zum Rest der
versicherer jedoch mit der Übernahme des Ta- Wirtschaft im Gesundheitswesen kaum kosten-
rifs für ambulante ärztliche Leistungen (Tar- senkende Prozessinnovationen gibt, nicht zu-
med) nicht wahrgenommen und sich damit einer letzt deshalb, weil Kostensenkungen den Versi-
wichtigen strategischen Herausforderung entzo- cherten bei einer geringen Kostenbeteiligung nur
gen. In den Niederlanden dagegen, wo die Kran- zu einem kleinen Teil zugutekommen.
kenversicherer seit 2009 über Vertragsfreiheit Produktinnovationen dagegen sind an der 2 Z
weifel (2010).
3 V gl. dazu den
verfügen, beträgt seither die Ausweitung zumin- Tagesordnung. Sie induzieren eine erhöhte Zah- Beitrag auf Seite 27
dest der «Personalmenge» im Gesundheitswesen lungsbereitschaft aufseiten der Patienten, die für von Stefan Boes und
Christoph Napierala,
null – statt 19 Prozent wie in der Schweiz –, wie die Leistungsanbieter Spielraum zur Anhebung ­beide Universität Luzern.

18  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

ihrer Preise und Kosten schafft. Wollen die Kran- ­ rohung, diese Neuerung gegebenenfalls durch
D
kenversicherer gegenüber ihren Kunden nicht das Parlament verbieten zu lassen.
als Verhinderer dastehen, müssen sie über kurz
oder lang diesem Druck nachgeben und die neu- Kombiverträge einführen
en, teureren Therapien in ihren Leistungskata-
log aufnehmen. Dies gilt auch für Verträge vom Seit ein paar Jahren ist Big Data, das heisst die
­Managed-Care-Typ, die sonst nicht mehr gewählt Verknüpfung mehrerer Datenbasen, in aller
würden; deshalb können auch sie das dynami- Munde. Hier dürften jedoch nicht nur die Leis-
sche Risiko kaum eindämmen. tungserbringer, sondern auch die Versicherten
und Patienten ihre Bedenken haben. Denn die
Starke regulatorische Komponente wichtigsten Nutzer von Big Data sind die Regie-
rungen, nicht zuletzt zur Durchsetzung ihrer
Das KVG war schon 1996 janusköpfig: Einerseits Steueransprüche. Dabei würde Big Data an sich
gab es den Krankenversicherern das Recht, neue interessante Innovationen ermöglichen. Bei-
Vertragsvarianten zu entwickeln, was den Ver- spielsweise könnte die Pensionskasse einem
sicherten neue Wahlmöglichkeiten eröffnete Mitglied, das gemäss Daten des Krankenversi-
und den Wettbewerb begünstigte. Andererseits cherers an einer lebensverkürzenden Krankheit
hatte das Gesetz auch eine regulatorische Kom- leidet, eine erhöhte Pension entrichten, die ja
ponente, indem es dem Bund neue Kompeten- weniger häufig ausbezahlt werden muss.
zen insbesondere bei der Tarifierung von am- Noch besser wäre es, wenn die Versicherer
bulanten und stationären Leistungen gab. In als Option «Kombiverträge» anbieten könnten,
den vergangenen Jahren wurde diese regula- bei denen eine maximale Kostenbeteiligung
torische Komponente mit dem Tarmed und der unabhängig davon anfällt, ob es sich um eine
Spitalfinanzierung mit Fallpauschalen vollum- Krankheit, einen Schaden am Auto oder einen
fänglich umgesetzt. Pflegefall handelt. 4 Damit wären die Konsumen-
Zudem haben die Bundesparlamentarier die ten vor einem möglichen Kumulrisiko geschützt.
Krankenversicherung als Spielfeld für Interven- Doch bei der heutigen Regulierungsdichte in der
tionen zugunsten ihrer jeweiligen Klientel ent- Krankenversicherung und der Spartentrennung
deckt. So vergeht keine Session, ohne dass Mo- zwischen Lebens- und Nichtlebensversiche-
tionen und Postulate überwiesen werden, die rung lässt sich ein solcher Kombivertrag in ab-
zur Verbesserung der Effizienz nichts beitra- sehbarer Zeit wohl kaum verwirklichen.
gen, sondern nur zusätzliche Umverteilung be-
zwecken.
Deshalb werden es neue Möglichkeiten zur
Steigerung der Effizienz im Gesundheitswe-
sen schwer haben. So konnte sich nicht ein-
mal im Managed-Care-Bereich die elektroni-
sche Patientenkarte durchsetzen. Zu gross sind
die Befürchtungen der Leistungserbringer, dass
die Krankenversicherer die darauf gespeicher- Peter Zweifel

4 Z
weifel et al. (1996),
ten Informationen benutzen könnten, um ihr Emeritierter Professor für Angewandte Mikroökonomie,
Universität Zürich
Abschnitt 6.6.2. Wirken zu überwachen, und zu mächtig die

Literatur
Sennhauser, M., P. Zweifel (2013). Ist ein neues Zweifel, P. (2010). Warum das Gesundheitswesen Zweifel, P., D. Bonato, C. Zaborowski (1996). So-
Arzneimittel sein Geld wert? Wessen Geld? Be- vom Gedanken an Modehäuser und Auswahl ziale Sicherung von morgen. Ein Vorschlag  für
wertung eines neuen Diabetes-Präparats mit profitieren könnte. Neue Zürcher Zeitung vom die Schweiz. Bern: Verlag Paul Haupt.
Hilfe eines Discrete-Choice-Experiments. Phar- 29.9.2010.
macoEconomics. German Research Articles,
11(2), 101–117.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  19
GESUNDHEITSWESEN

Kantonale Marktmacht bei den


Spitälern: Wo bleibt die Weko?
Die öffentlichen Spitäler beherrschen auf kantonaler Ebene den Markt. Da sie gegenüber
den privaten Spitälern dank Subventionen im Vorteil sind, braucht es eine stärkere Wett-
bewerbsaufsicht.  Stefan Felder

Abstract    Ein Gutachten der Universität Basel im Auftrag der Privatkliniken ­ iteratur als wettbewerbspolitisch bedenklich.
L
Schweiz zeigt: In der Spitallandschaft ist eine marktbeherrschende Stellung der Da der Index im interkantonalen Durchschnitt
Spitäler in kantonaler Trägerschaft festzustellen. Im kantonalen Durchschnitt 60 Prozent beträgt, muss man von einer markt-
haben die öffentlich-rechtlichen und die privatrechtlichen Spitäler im Besitz der beherrschenden Stellung der öffentlichen Spitä-
Kantone einen Marktanteil von 80 Prozent. Durch kürzlich erfolgte Fusionen wie
in Bern sowie anstehende Fusionen wie in Basel wird die Stellung der Kantone ler in der stationären medizinischen Versorgung
noch ausgebaut. Gleichzeitig werden diese Spitäler von den Kantonen in einem er- der Kantone sprechen – auch wenn es über die
heblichen Umfang subventioniert. Es braucht deshalb eine stärkere Wettbewerb- Kantonsgrenzen hinweg einen Wettbewerb um
saufsicht, und die Kantone müssen die gemeinwirtschaftlichen Leistungen im sta- die stationäre Behandlung von Patienten gibt.
tionären Sektor öffentlich ausschreiben.
Eine marktbeherrschende Stellung in der stati-
onären Versorgung führt zu höheren Preisen, wie
insbesondere US-amerikanische Studien zeigen.1

D  er Marktanteil von privaten Spitälern liegt im


interkantonalen Durchschnitt knapp unter
einem Fünftel. Die übrige stationäre Versorgung
Gleichzeitig sinkt die Qualität (gemessen an der
morbiditätsadjustierten Krankenhausmortalität).
Für die Patienten sind hohe Preise für Spitalbe-
beherrschen die öffentlich-rechtlichen Spitäler so- handlungen zwar nicht unbedingt entscheidungs-
wie die privatrechtlichen Spitäler, die mehrheit- relevant, wenn sie krankenversichert sind – auf
lich im Besitz der Kantone und daher subventio- Qualitätsunterschiede sollten sie und ihre zuwei-
niert sind (siehe Tabelle 1). Während sich in den senden Ärzte aber theoretisch reagieren. Wie die
Kantonen Appenzell Innerrhoden, Glarus, Obwal- internationale Forschung zeigt, geschieht das nur
den und Uri überhaupt kein Spital in privater Hand in einem sehr beschränkten Umfang. Denn: Wich-
befindet, ist der Marktanteil der Privaten mit 36 tiger als Qualitätsunterschiede ist den Versicher-
Prozent in Basel-Stadt am höchsten. Vergleichbar ten eine wohnortsnahe Versorgung.
hohe Werte weisen das Tessin und der Aargau auf. Mit der Reform der Spitalvergütung im Jahre
Die Angebotskonzentration in einem Markt 2012 wurden kantonale Spitallisten mit landes-
wird häufig durch den Herfindahl-­Hirschman- weiter Geltung eingeführt. Damit wollte man es
Index gemessen. Er entspricht der Summe der den Ärzten ermöglichen, ihre Patienten in einem
quadrierten Marktanteile der einzelnen Ein- Spital ihrer Wahl – unabhängig von der Träger-
1 Gaynor und Vogt
richtungen. Werte über 20 Prozent gelten in der (2000). schaft der Einrichtung – zu behandeln. Gesetz-
lich ist dies allerdings nicht garantiert, unter an-
derem, weil die Kantone bei ihren Entscheidungen
Problematische Spitalfusion in Basel zur Spitalplanung nicht dem Kartellgesetz unter-
Bei der geplanten Fusion zwischen dem Uni- sätze der beteiligten Spitäler derart hoch stehen. Somit bleibt der Einfluss der Kantone auf
versitätsspital Basel-Stadt und dem Kan- sind, dass der Zusammenschluss von der
tonsspital Baselland fällt ins Gewicht, dass Kommission zu prüfen sein wird. Mit dem
die stationäre Versorgung nach wie vor gross.
sie kantonsübergreifend ist. Denn dadurch in Basel geplanten Universitätsspital Nord-
würde der Wettbewerb zwischen momen- westschweiz würde eine neue Qualität einer
tan selbstständigen kantonalen Einrichtun- marktbeherrschenden Stellung etabliert, Öffentliche Spitäler im Vorteil
gen künftig wegfallen. Die Wettbewerbs- die aus wettbewerbspolitischer Sicht höchst
kommission (Weko) wird sich in diesem Fall problematisch erscheint. Die Erträge der Spitäler speisen sich vor allem
zwingend vernehmen lassen, weil die Um- aus der Vergütung der Fallpauschalen (DRG), bei

20  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

KEYSTONE
Marktbeherrschende
Stellung? Die geplante
­ enen die Kantone aktuell 53 Prozent der Kosten
d Fusion zwischen dem DRG-Fallpauschale von 9 670 Franken bezahlt
tragen. Darüber hinaus gelten die Kantone die Universitätsspital der Kanton somit fast ein Drittel.
Erbringung gemeinwirtschaftlicher Leistungen Basel-Stadt (im Hinter-
grund) und dem Kan-
ab. 2013 beliefen sich die entsprechenden Erträ- Ausschreibungen empfehlenswert
tonsspital Baselland
ge landesweit auf 2,6 Milliarden Franken, wovon ist umstritten.
97 Prozent an öffentliche oder subventionier- Das Krankenversicherungsgesetz und die ein-
te Spitäler flossen. Gemäss einem Gutachten der schlägigen Verordnungen verlangen von den Spi-
Universität Basel zuhanden der Schweizer Pri- tälern, dass sie die Kosten für Leistungen, welche
vatkliniken flossen 2013 zusätzlich 470 Millio- über die Grundversicherung abgerechnet wer-
nen Franken in Form überhöhter Tarife und 330 den, streng von den Kosten teilen, welche für ge-
Millionen Franken als verdeckte Investitionshil- meinwirtschaftliche Leistungen bezahlt werden.
fen an nicht private Einrichtungen.2 Aus ordnungsökonomischer Sicht reicht diese
Zusammen mit verbilligten Investitionen ver- Trennung jedoch nicht aus, solange es keinen
schaffen diese Zahlungen den öffentlichen Spitä- Wettbewerb um die Erbringung von gesamtwirt-
lern einen Vorteil gegenüber privaten Anbietern. schaftlichen Leistungen gibt.
Die aktuelle Regulierung der stationären medi- Eine Lösung wäre ein Ausschreibungsver-
zinischen Akutversorgung verletzt deshalb den fahren, in welchem der Anbieter mit dem güns-
in der Bundesverfassung verankerten Anspruch tigsten Gebot den Leistungsauftrag erhielte. Der
der privaten Spitäler auf Wettbewerbsneutralität Zuschlag und der Preis für gemeinwirtschaftli-
des Staates beziehungsweise auf Gleichbehand- che Leistungen sollten deshalb dem öffentlichen
lung der Konkurrenten.3 Submissionsrecht unterliegen. Beim Rettungs-
Am meisten Subventionen flossen im Jahr dienst gibt es bereits Ansätze, über eine Aus-
2013 mit über 985 Millionen Franken im Kanton schreibung den Leistungserbringer auszuwäh-
Genf (siehe Tabelle 2). Bezogen auf einen statio- len und gleichzeitig den Preis der Dienstleistung
nären Fall sind das im Durchschnitt 2 983 Fran- 2 F elder et al. (2016).
zu bestimmen. Aus volkswirtschaftlicher Sicht
ken. Von einer schweizweit durchschnittlichen 3 Art. 27 und Art. 94 BV. wäre es geboten, diese Verfahren auf weitere

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  21
GESUNDHEITSWESEN

Bereiche der gemeinwirtschaftlichen Leistun-


Tabelle 1: Marktanteile an Pflegetagen nach Träger-
schaft und Herfindahl-Hirschman-Index (in %, 2013) gen auszuweiten.
Öffentlich Sub- Privat Herfindahl- In vielen Kantonen ist die Marktmacht der öf-
ventioniert Hirschman- fentlichen Spitäler augenfällig. In einigen Kanto-
Indexa
nen ist zudem ein Ausbau der Marktkonzentra-
AG 0 87,2 12,8 21
AI 100 0 0 100 tion beobachtbar. So etwa in Bern, wo per 2016
AR 65,9 0 34,1 50 das Universitätsspital Insel mit dem Spital Netz
BE 0 73,4 26,6 14 Bern fusionierte. Auch in der Region Basel ist
BL 82,7 0 17,3 69
BS 64,1 0 35,9 35
eine Fusion zwischen dem Kantonsspital Basel-
FR 74,7 5,8 19,6 58 land und dem Universitätsspital Basel-Stadt ge-
GE 71,9 0 28,1 54 plant (siehe Kasten).
GL 0 100 0 100
GR 20,2 71 8,8 30
Bei Fusionen, die eine marktbeherrschende
Stellung verstärken, erhöhen sich – wie bereits
KENNZAHLEN DER SCHWEIZER SPITÄLER (2013); BERECHNUNGEN FELDER / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

JU 99,9 0 0,1 100


LU 72,8 0 27,2 57 erwähnt – die Preise, und die Versorgungsquali-
NE 85,1 0 14,9 74
tät verschlechtert sich. Man könnte aber erwar-
NW 98,3 0 1,7 97
OW 100 0 0 100 ten, dass sich immerhin die Kosten reduzieren,
SG 90 4,3 5,7 35 weil Grössenvorteile ausgenützt werden können.
SH 89,6 0 10,4 81 Forschungsergebnisse zeigen allerdings, dass
SO 0 91,7 8,3 84
SZ 0 98,3 1,7 37
dies nur dann der Fall ist, wenn bei einer Fusion
TG 0 90,3 9,7 82 Standorte aufgegeben werden. Kommt es nur zu
TI 64,5 0 35,5 44 einem Zusammenschluss, bei dem die ehemals
UR 100 0 0 100
selbstständigen Spitäler bestehen bleiben, sin-
VD 41,3 41,1 17,5 20
VS 95,6 0 4,4 53 ken dagegen die Kosten nicht.
ZG 0 72,4 27,6 60 Das Schweizer Kartellgesetz verbietet eine
ZH 62,5 20 17,4 9
grosse Spitalfusion nicht grundsätzlich. Die
Schweiz 48,5 32,3 19,3 60
a Werte über 20 Prozent gelten als wettbewerbspolitisch bedenklich.
Wettbewerbskommission (Weko) kann einen Zu-
sammenschluss jedoch untersagen, falls dieser
Tabelle 2: Gesamtsubventionen nach Kanton (2013) eine «marktbeherrschende Stellung, durch die
2013 In Mio. Franken Pro stationären Fall (Akutpflege; in Fr.) wirksamer Wettbewerb beseitigt werden kann,
AG 83,3 1013
begründet oder verstärkt».4 Die Weko müsste
AI 3,3 3823
AR 3,7 273 deshalb Fusionen genauer unter die Lupe neh-
BE 280,7 1659 men. Bei der Fusion der Berner Spitäler zur Insel-
BL 37,6 1 150 gruppe hat sie es leider nicht getan. 4 Art. 11, Abs. 2 KG.
BS 201,2 3350
FR 108,0 3916
GE 985,5 14 896
GL 8,1 1806
GR 60,2 1801
JU 28,4 3875
LU 53,3 1101
NE 168,7 9965
NW 7,2 1621
OW 10,0 3684
SG 79,6 1067
SH 27,1 2957 Stefan Felder
SO 73,8 2541 Professor of Health Economics, Wirtschaftswissen-
SZ 43,5 3028 schaftliches Zentrum, Universität Basel
FELDER ET AL. (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

TG 24,3 816
TI 234,3 4074
UR 7,0 1884 Literatur
VD 508,4 5028
Felder, S., S. Meyer und D. Bieri (2016). Tarif- und Finanzierungsunter-
VS 37,1 1066 schiede zwischen öffentlichen Spitälern und Privatkliniken, Gutach-
ZG 39,8 3060 ten im Auftrag der Privatkliniken Schweiz, September 2016.
ZH 306,1 1463 Gaynor, M. und W. Vogt. (2000). Antitrust and Competition in Health
Care Markets, in: A. Culyer und J. Newhouse (Hrsg.), Handbook of
Schweiz 3420,3 2983 Health Economics, Amsterdam: North Holland, S. 1405– 87.

22  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Wie viel ist uns die Qualität im


Gesundheitswesen wert?
In der öffentlichen Diskussion geht vor lauter Fokus auf die Kosteneinsparungen meist ver-
gessen, welchen Nutzen ein hochstehendes Gesundheitssystem für die Patienten und die
Versicherten bietet. Dabei sind diese durchaus bereit, für eine bessere Lebensqualität viel
Geld zu bezahlen.  Harry Telser

Abstract    Betrachtet man das Schweizer Gesundheitswesen aus Sicht der Pati-
gaben stellen an und für sich noch kein Problem
enten und Versicherten, fällt auf, dass viel über die Kosten, aber kaum über den dar, solange die damit finanzierte Gesundheits-
Nutzen gesprochen wird. Dieser Kostenfokus birgt die Gefahr von politischen versorgung den Präferenzen der Versicherten
Fehlentscheiden, bei denen mehr Nutzen bei den Versicherten verloren geht, als entspricht und ihnen einen Nutzen generiert,
Kosten eingespart werden. Die meisten Untersuchungen zum Nutzen im Gesund-
der höher ausfällt als die Kosten. So zahlt sich
heitswesen stützen sich auf  Qualitäts- und Zufriedenheitsindikatoren. Um das
Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen abzubilden, reicht dies aber nicht aus. ein Spitzengesundheitssystem für die Patienten
Eine Möglichkeit ist deshalb, den Nutzen in Geldeinheiten zu messen. Die wenigen in Form einer besseren Gesundheit und einer
diesbezüglichen Studien zur Schweiz deuten darauf hin, dass die heutige Gesund- längeren Lebensdauer aus. Die Versicherten ins-
heitsversorgung den Versicherten insgesamt mehr Nutzen generiert, als sie an
gesamt wiederum profitieren von einem einfa-
Krankenkassenprämien kostet. Insbesondere in zwei Bereichen, in denen wegen
hoher Kosten häufig Rationierung gefordert wird, weisen die Versicherten hohe chen, schnellen und flächendeckenden Zugang
Zahlungsbereitschaften auf: beim direkten Zugang zu Innovationen und bei Be- zu den Gesundheitsleistungen.
handlungen am Lebensende.

Hohe Patientenzufriedenheit

I  n der Schweiz ist die öffentliche Diskussion


über das Gesundheitswesen bereits seit Jahren
beinahe ausschliesslich auf die Kosten fixiert. In
Die Nutzenseite des Gesundheitswesens wird je-
doch in der öffentlichen Diskussion bisher rela-
tiv stiefmütterlich behandelt. Es bestreitet zwar
der Berichterstattung diagnostiziert man eine kaum jemand, dass das Gesundheitswesen ei-
«Kostenexplosion» und warnt vor «Prämien- nen hohen Nutzen generiert, aber im Gegensatz
schocks». Dieser einseitige Kostenfokus verlei- zu den Kosten ist dieser deutlich schwieriger zu
tet viele Politiker zu Aktivismus, weshalb sich messen. Es gibt allerdings zunehmend Anstren-
die Diskussionen im Parlament hauptsächlich gungen, Einflussfaktoren für den Patientennut-
um die Kostenreduktion drehen. Und seit der zen durch objektive Qualitätsmessungen oder
Einführung des Krankenversicherungsgeset- den subjektiven Patientennutzen durch Zufrie-
zes (KVG) fordern verschiedene Stimmen sogar denheitsbefragungen zu ermitteln.1
regelmässig, die Leistungen müssten rationiert In Umfragen schneidet das Gesundheitswe-
werden. Entsprechend hat das Bundesamt für sen in Bezug auf die Qualität regelmässig gut ab.
Gesundheit (BAG) kürzlich den Zugang zu neuen Gemäss dem Gesundheitsmonitor 2016 des Bran-
– teuren, aber wirksamen – Hepatitis-C-Medika- chenverbandes Interpharma sehen 81 Prozent
menten eingeschränkt, sodass nur Patienten mit der Stimmberechtigten das Gesundheitswesen
1 V gl. Qualitäts- und Zu- einem fortgeschrittenen Leberschaden diese von positiv; drei Viertel halten seine Qualität sogar
friedenheitsmessungen
in der Akutsomatik, der der Krankenkasse bezahlt bekommen. für gut bis sehr gut.2
Rehabilitation und der
Psychiatrie des Natio-
Es ist unbestritten: Die Gesundheitsausgaben Aufschlussreich sind auch Untersuchungen
nalen Vereins für Qua- sind in der Schweiz hoch und über die Zeit stetig zum Gesundheitszustand der Bevölkerung. So
litätsentwicklung in
Spitälern und Kliniken angestiegen. Eine Betrachtung des Gesundheits- kam eine OECD-Studie im Jahr 2006 3 beispiels-
(ANQ). wesens sollte aber auch den Nutzen im Fokus ha- weise zum Schluss, dass die Schweiz sowohl
2 Interpharma (2016).
3 OECD (2006). ben. Denn: Hohe und steigende Gesundheitsaus- bei objektiven als auch subjektiven K ­ riterien

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  23
GESUNDHEITSWESEN

wie zum Beispiel bei der Lebenserwartung und heiten zu beziffern – wozu in der Ökonomie üb-
beim selbst eingeschätzten Gesundheitszu- licherweise das Konzept der Zahlungsbereit-
stand im Vergleich zu anderen OECD-Ländern schaft verwendet wird. Messungen dazu sind für
sehr gut abschneidet. Zudem unterschied sich die Schweiz bisher jedoch erst wenige vorhanden.
der Gesundheitszustand der verschiedenen so- Vor gut zehn Jahren untersuchte eine Stu-
zioökonomischen Gruppen in der Schweiz we- die 4 erstmals die Nutzenseite von Reformvor-
niger stark als anderswo – was nicht zuletzt auf schlägen in der Schweiz. Allerdings wurde dabei
einen umfassenden Zugang der Bevölkerung zu nicht nach der Zahlungsbereitschaft, sondern
den Gesundheitsdienstleistungen zurückzu- nach der Kompensationsforderung gefragt, da
führen ist. es hauptsächlich um Einschränkungen im Leis-
tungskatalog der Grundversicherung und damit
Der Nutzen in Franken ausgedrückt um Nutzeneinbussen für die Versicherten ging.
Die grössten Nutzeneinbussen zeigten sich
Stiften Gesundheitsleistungen also mehr Nutzen, dabei vor allem bei einer Einschränkung der
als sie kosten? Auf diese Schlüsselfrage liefern die freien Arzt- und Spitalwahl: Damit die Versi-
erwähnten Qualitätsmessungen, Zufriedenheits- cherten eine Ärzteliste nach Kostenkriterien
befragungen und internationalen Indikatoren- akzeptierten, müssten sie monatlich mit einer
vergleiche keine abschliessende Antwort. Eine Lebensqualität und
rund 100 Franken günstigeren Prämie kom-
Möglichkeit ist deshalb, den Nutzen in Geldein- Gesundheit haben pensiert werden (siehe Abbildung 1). Der Nut-
ihren Preis.

KEYSTONE

24  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Abb. 1: Nutzenverluste von Reformvarianten pro Versicherten und Monat (2004)


Keine Bagatellmediakemnte  

Generikasubstitution

Pflegeversicherung

Keine kleinen Spitäler

TELSER ET AL. (2004) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Ärzteliste (nach Effizienz)

Ärzteliste (nach Qualität)

Verzögerte Innovation (2 Jahre)

Ärzteliste (nach Kosten)

-140 -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40


Franken pro Monat

  Kompensationsforderung (Franken pro Monat)           Maximale Abweichung gemäss 95-Prozent-Vertrauensintervall

Die Abbildung zeigt, ab welchem Betrag ein durchschnittlicher Versicherter in der Schweiz eine bestimmte Einschrän-
kung im Krankenversicherungsvertrag freiwillig akzeptieren würde. Den grössten Nutzenverlust (rund 100 Fr. pro
­Monat) hätte er bei einer Einführung einer Ärzteliste nach Kosten. Keinen Verlust würde er dagegen empfinden, wenn er
Medikamente für Bagatellerkrankungen selbst bezahlen müsste: Die Kompensationsforderung beträgt hier statistisch
null (95-Prozent-Vertrauensintervall).

zenverlust reduziert sich auf etwa die Hälfte, Zahlungsbereitschaft auch für
wenn die Ärzteliste nach Qualitäts- (53 Fran- letzten Lebensabschnitt hoch
ken) oder Effizienzkriterien (42 Franken) an-
statt lediglich nach Kostenüberlegungen erstellt Eine Studie 5 aus dem Jahr 2016 untersuchte für
würde. Der Nutzenverlust aus einer Einschrän- die Schweiz, wie hoch die Zahlungsbereitschaft
kung der Spitalwahl ohne kleine, lokale Spitä- der Versicherten für medizinische Leistungen am
ler beträgt 37 Franken. Ebenfalls hoch sind die Ende des Lebens ist. Weil in dieser Lebensphase
Einbussen bei einem um zwei Jahre verzögerten die Kosten besonders hoch sind, wird hier häufig
Zugang zu Innovationen, bei dem beispielswei- Rationierung gefordert. Wie die Autoren zeigen,
se neue Medikamente oder Implantate erst zwei sind die Versicherten bereit, für eine bessere Ge-
Jahre nach der Zulassung in den Leistungskata- sundheit von Patienten am Lebensende viel Geld
log der Grundversicherung aufgenommen wür- auszugeben: Für eine Behandlung, die das Leben
den. Hier bezifferte sich der Verlust auf 65 Fran- bei bester Lebensqualität um ein ganzes Jahr ver-
ken pro Monat und Person. Der direkte Zugang längert, beträgt die Zahlungsbereitschaft rund
zu Innovationen stiftete den Versicherten somit 200 000 Franken (siehe Abbildung 2). Dieser Be-
jährlich einen Nutzen von rund fünf Milliarden trag ist doppelt so hoch wie der im Jahr 2010 vom
Franken – was etwa 10 Prozent der damaligen Bundesgericht in seinem viel beachteten Myozi-
Gesundheitsausgaben entspricht. me-Urteil festgelegte Wert, ab wann Therapie-
Zwar wurde in der Studie kein Vergleich mit kosten nicht mehr angemessen seien.6 Im letz-
den Kosten vorgenommen. Es ist allerdings äus- ten Lebensjahr von Krebspatienten wird je nach
serst unwahrscheinlich, dass mit einem ver- Alter nur gerade bei 19 Prozent der Verstorbenen
zögerten Innovationszugang tatsächlich jähr- die 200 000-Franken-Schwelle überstiegen. Die
lich fünf Milliarden Franken eingespart werden überwiegende Mehrheit der Verstorbenen weist
können. Damit würde eine solche Reform eine in ihrem letzten Jahr Gesundheitsausgaben auf,
4 T elser et al. (2004). höhere Nutzeneinbusse bei den Versicherten die deutlich unter dem liegen, was der Durch-
5 Beck et al. (2016).
6 BGE 136 V 395. nach sich ziehen, als dass sie Kosten einspart. schnittsversicherte dafür zu zahlen bereit ist.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  25
GESUNDHEITSWESEN

Abb. 2: Durchschnittliche Zahlungsbereitschaft für zusätzliche Lebensdauer und -qualität pro Patient
am Lebensende (2014)

3
Qualität (Skala von 0–10)

BECK ET AL. (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


0

-1

-2

-3

-4
-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Lebensdauer in Monaten

  Keine         <50 000 Franken          50 000 – 100 000 Franken          100 000 – 150 000 Franken         >150 000 Franken

Die Abbildung zeigt die Zahlungsbereitschaft der Versicherten in Abhängigkeit der Lebensdauer und -qualität für Patien-
ten, die noch sechs Monate bei mittlerer Lebensqualität zu leben haben. Den Ausgangspunkt bilden die schraffierten Flä-
chen. Negative Qualitätswerte zeigen eine Verschlechterung der Lebensqualität der Patienten an, negative Monatswerte
eine Verkürzung in der Lebenserwartung. Positive Werte stehen für Qualitätsverbesserung respektive Lebensverlänge-
rung. Je dunkler ein Feld eingefärbt ist, desto höher ist die Zahlungsbereitschaft für die entsprechende Kombination aus
Änderung der Lebensdauer und Lebensqualität.

Angesichts dieser Studien deutet vieles darauf


hin, dass die meisten Patienten die Gesundheits-
versorgung als hochwertig und auf ihre Bedürfnis-
se ausgerichtet einstufen. Entsprechend sind die
Versicherten bereit, dafür zu zahlen. Das heisst na-
türlich nicht, dass es kein Einsparpotenzial gibt.
Wenn im Gesundheitswesen Kosten einge-
spart werden können, denen keine Leistungen Harry Telser
entgegenstehen, die einen entsprechenden Nut- Dr. oec. publ., stv. Geschäftsführer,
Beratungsunternehmen Polynomics, Olten
zen stiften, ist dies selbstverständlich die bes-
te aller Welten. Es gibt durchaus Reformen, die
keinen Nutzenverlust nach sich ziehen: So könn-
te die Grundversicherung nur noch Generika an- Literatur
statt Originalpräparate vergüten, wo dies möglich Beck, K., V. von Wyl, H. Telser und B. Fischer (2016). Kosten und Nut-
zen von medizinischen Behandlungen am Lebensende, Nationales
ist, und Medikamente für Bagatellerkrankungen Forschungsprogramm NFP 67.
Interpharma (2016). Das Wichtigste in Kürze zum Gesundheitsmoni-
könnten von den Patienten selbst bezahlt werden tor 2016. Basel.
(siehe Abbildung 1). Vor einer Rationierung rein OECD (2006). OECD Reviews of Health Systems – Switzerland, Paris.
Telser, H., S. Vaterlaus, P. Zweifel und P. Eugster (2004). Was leistet
aus Kostensicht muss jedoch gewarnt werden. unser Gesundheitswesen?, Zürich.

26  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Fehlanreize bei den Ärzten beseitigen


Die Handlungen von Ärzten werden von ökonomischen Anreizen beeinflusst. Indem das
Tarifsystem Tarmed auf Einzelleistungen basiert, setzt es wirtschaftliche Fehlanreize.
Auch den Vertragszwang gilt es zu hinterfragen.  Stefan Boes, Christoph Napierala

lung begonnen, die kaum abwendbar ist und ge-


Abstract  In der Schweiz praktizieren über 35 000 Ärzte: Für ein funktionierendes
Gesundheitssystem spielen sie eine zentrale Rolle. Das Tarifsystem Tarmed muss rade die Leistungserbringer im ambulanten Be-
so ausgestaltet werden, dass die Ärzte ihre Aufgaben effizient wahrnehmen. Nicht reich vor grosse Herausforderungen stellt. So ist
nur im stationären Bereich, sondern auch im ambulanten Bereich sollte, wo mög- der Trend zu integrierten Modellen und vor al-
lich, über Fallpauschalen abgerechnet werden. Dadurch können Fehlanreize auf- lem zu Gruppenpraxen ungebrochen. Junge Ärz-
grund von Informationsasymmetrien zwischen Arzt und Patient reduziert wer-
te drängen auf eine ausgeglichene Work-Life-­
den. Die Aufhebung des Vertragszwangs würde den Wettbewerb unter den Ärzten
erhöhen. Ebenso sollte vermehrt über ergänzende Funktionen wie «Nurse Practi- Balance, mit geregelten Arbeitszeiten und einem
tioners» oder «Physician Assistants» nachgedacht werden. Eine zu starke Regu- sicheren Arbeitsplatz.
lierung ist hingegen einer steuerbaren Kostenentwicklung nicht dienlich – viel- Da die gesundheitspolitische Diskussion in
mehr muss das Verantwortungsbewusstsein der Ärzteschaft geschärft werden.
der Schweiz sehr stark auf den medizinischen
Fortschritt und die damit zusammenhängen-

D  en Ärzten kommt im Gesundheitssystem


eine grosse Bedeutung zu. Gemäss der Stan-
desordnung des Berufsverbandes der Schweizer
den Kostenfolgen fokussiert2, geraten die Ärz-
te als Leistungserbringer vermehrt unter Druck.
Der Vorwurf, sie agierten als Kostentreiber im
Ärzteschaft (FMH) sind die Aufgaben des Arz-
tes «menschliches Leben zu schützen, Gesund-
heit zu fördern und zu erhalten, Krankheiten zu Ärzteverteilung nach Alterskategorie in der
behandeln, Leiden zu lindern und Sterbenden Schweiz (2015)
beizustehen». Des Weiteren werden Mittel und   Alle Ambulant Stationär
Qualitätsansprüche beschrieben und die ethi- Alter 25 bis 49, in % 50,9 32,6 71,9

FMH-ÄRZTESTATISTIK (2015)
sche Verantwortung skizziert. Interessanterwei- Alter 50 bis 59, in % 28,5 35,7 20,1
se wird die Pflicht zur kosteneffektiven Medizin Alter >60, in % 20,6 31,7 8,0
aufgeführt, ohne diese jedoch genauer zu spezi-
Anzahl Ärzte gesamt 35 325 18 128 16 634
fizieren.
Im Jahr 2015 waren in der Schweiz über
35 000 Ärzte berufstätig – das sind 2,8 Prozent Ärzte nach Spezialisierung (in %)
OECD HEALTH AT A GLANCE: EUROPE (2012)

mehr als 2014. Im Durchschnitt wuchs die Zahl Allgemeinpraktiker Spezialistena


in den letzten 15 Jahren um 2,3 Prozent pro Jahr. Schweiz 16 84
Gleichzeitig hat die Bedeutung der Teilzeitarbeit Deutschland 42 58
zugenommen. So arbeitet im ambulanten Sektor Österreich 32 68
nur etwa ein Drittel der Ärztinnen Vollzeit; bei
EU25 (Mittel) 30 70
den Männern sind es rund zwei Drittel. Im sta-
tionären Bereich verfügen rund 80 Prozent aller a Enthält Kategorie «Ärzte undefiniert».

Ärzte über eine Vollzeitstelle.1 Im europäischen


OECD HEALTH AT A GLANCE: EUROPE (2012)

Vergleich ist der Anteil an Spezialisten hoch, und Ärzte pro 1000 Einwohner (2010)
auch die Ärztedichte liegt über dem EU-Durch- Schweiz 3,8
schnitt (siehe Tabellen). Deutschland 3,7
1 Vgl. Hostettler et al.
(2013) und Hostettler Durch die sich ändernde Ärztedemografie, Österreich 4,8
und Kraft (2016). neue Versorgungsmodelle und die Erwartungen
2 Vgl. Nowotny (2012) EU25 (Mittel) 3,4
und Anderegg (2015). an das jeweilige Arbeitsumfeld hat eine Entwick-

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  27
GESUNDHEITSWESEN

KEYSTONE
Welche Behandlung
ist angebracht? Das
­ esundheitssystem, steht im Raum und kommt
G aktuelle Tarifsystem Versorgungszuständigkeit beschrieben, aber
nur schwer von der politischen Agenda (siehe Tarmed verleitet nicht im Detail, wer welche Aufgaben zu über-
auch Abbildung). Ärzte dazu, mehr nehmen hat.
Leistungen als nötig
Was aber sind die Erwartungen des Gesund- Das Krankenversicherungsgesetz (KVG) lis-
zu erbringen.
heitssystems an einen ihrer zentralen Leistungs- tet diejenigen Leistungserbringer auf, welche
erbringer? Welchen Anreizen untersteht die obligatorische Krankenpflegeversicherungsleis-
Ärzteschaft, und welche politischen Handlungs- tungen abrechnen können.4 Dort fehlen aktuell
optionen gibt es? Und was ist die Sicht der Ärz- jedoch sogenannte Nurse Practitioners oder Phy-
te? Diese Fragen bedürfen einer kritischen Aus- sician Assistants5 – Fachleute mit einem höheren
einandersetzung, um tarifpolitische Fehlanreize Abschluss, welche beispielsweise eigenständig
zu vermeiden und um ein System auszuarbeiten, Diagnosen stellen, Massnahmen verschreiben
das eine qualitativ hochstehende Gesundheits- und damit die Ärzte nicht nur bei Routinetätig-
versorgung auch in den kommenden Jahren si- keiten entlasten können. In den USA sind beide
chert. Berufe im Affordable Care Act seit 2010 als Pri-
märversorger, neben den Ärzten, aufgeführt. Die
Mehr Aufgaben für Nurse Practitio- zunehmende Verbreitung dieser Berufsgattun-
gen in anderen Ländern zeigt deren Wichtigkeit
ners oder Physician Assistants 3 Vgl. Landolt (2009).
4 KVG, Art. 35 Abs. 2
als ergänzende Funktion auf. So läuft zum Bei-
Im Vergleich zur Standesordnung der FMH bleibt 5 Im deutschen Sprach- spiel in den Niederlanden seit etwa zehn Jahren
raum hat sich noch kei-
das Öffentlichkeitsrecht deutlich allgemeiner ne einheitliche Bezeich- ein erfolgreiches Programm, welches eingeführt
bezüglich Aufgabenverteilung im Gesundheits­ nung durchgesetzt. wurde, um den dort drohenden Ärztemangel zu
6 Vgl. Van den Driesschen
system.3 So wird beispielsweise die k­ antonale und de Roo (2014). lindern.6

28  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Gesundheitsausgaben nach Finanzierungsart Wissensvorsprung der Ärzte


(Auswahl; 2014) als ökonomisches Problem
Stationäre Behandlungen in Spitälern
19,6 Milliarden Franken Zwei Grundpfeiler des schweizerischen Gesund-
heitssystems – die Wahlfreiheit der Patienten und
die Behandlungsfreiheit der Ärzte7 – führen zu
einem grundsätzlichen ökonomischen Konflikt:
Der Patient kann mangels Fachwissen im Voraus
die Behandlung des Arztes nur schwer beurtei-
len, ein klassisches Beispiel für ein sogenanntes
Principal-Agent-Problem. Viele Tarifsysteme, so
auch das Einzelverrechnungssystem Tarmed in
Ambultante Behandlung in Arztpraxen
11 Milliarden Franken
der Schweiz, bieten hier Fehlanreize für die Ärz-
teschaft, über den effizienten Behandlungspfad
hinaus Leistungen zu erbringen.
Zusammen mit den Asymmetrien zum Tarif-
system im stationären Bereich kann dies zu einer
Verschiebung der Leistungen beziehungswei-
se zu einer angebotsinduzierten Nachfrage füh-
Heime für Betagte ren, in welcher die medizinische Versorgung nicht
9,4 Milliarden Franken nur auf deren Notwendigkeit basiert, sondern
auch von der Verfügbarkeit von Ärzten und Spitä-
lern abhängt. Inwieweit die Arztdichte eine Rolle
spielt, lässt sich jedoch nicht abschliessend sagen,
und die Evidenz ist stark kontextabhängig.8

Handel mit Medikamenten und Therapeutischen Apparaten


7,4 Milliarden Franken Fallpauschalen für Hausärzte und
Spezialisten
Wenn es darum geht, die Versorgungskette ef-
fektiv zu steuern und Leistungen effizient zu er-
bringen, stösst eine einzelleistungsabhängige
BFS – KOSTEN UND FINANZIERUNG DES GESUNDHEITSWESEN (COU) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Finanzierung schnell an ihre Grenzen. Deshalb


Ambultante Behandlung in Spitälern empfiehlt es sich, ähnlich den DRG-Fallpauscha-
6,3 Milliarden Franken
len im stationären Sektor, auch ambulante Arzt-
leistungen – wo immer möglich oder angezeigt –
pauschal abzurechnen.
Erstens wäre so jeder Leistungserbringer be-
strebt, die Aufwendungen in einem vorgegebe-
Zahnbehandlung nen Rahmen zu behalten, und zweitens könn-
4,1 Milliarden Franken
te eine verbesserte Verantwortlichkeit, im Sinne
des Arztes als eines Sachverwalters für den Pa-
tienten, festgelegt werden.9 Das reduziert das
Principal-Agent Problem und führt zu einer effi-
zienteren Ressourcenallokation. Zudem werden
  Schwarzer Kreis entspricht 1 Milliarde Franken Leistungen sektorübergreifend vergleichbar und 7 Vgl. Kieser et al. (2015).
  Staat          Krankenversicherung (KVG)          Andere Sozialversicherungen        8 Vgl. Crivelli et al. (2006),
  Andere Regimes, bedarfsabhängige Sozialleistungen       
können dort erledigt werden, wo es medizinisch Busato und Kuen-
zi (2008), Widmer et
  Privatversicherung         Private Haushalte          Andere private Finanzierung sinnvoll und ökonomisch effizient ist. Eine solche al. (2009), Reich et
Im Jahr 2014 wurden total 71,3 Milliarden Franken ausgege- integrierte Versorgung wäre vor allem bei nicht al. (2012), Berlin et al.
(2014).
ben. Abgebildet sind nur die sechs grössten Ausgabenposten. übertragbaren Krankheiten zentral. 9 Vgl. Breyer et al. (2009).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  29
GESUNDHEITSWESEN

Ergänzend kann die Entrichtung eines fes- Eine Möglichkeit, kostensenkende Innovati-
ten Entgelts pro Patient («Capitation») die Grund- onen zielgerichtet umzusetzen, bieten Innova-
versorgung insbesondere in ländlichen Regio- tionsbudgets im Tarifsystem. Das sind zum Bei-
nen sicherstellen. Beispiele in anderen Ländern spiel Pay-for-Performance-Modelle, in welchen
wie Grossbritannien zeigen, dass solche Mass- verrechnungs- und behandlungstechnische Ele-
nahmen effizient und wirksam sind.10 Als Nach- mente mit der Abgeltung verbunden werden.11
teil müssen Anreize gesehen werden, die mit der Für die Grundversorger könnte das bedeuten,
Patientenzahl verknüpft sind. Sprich: Wenn Ärz- dass der aktuell gültige Tarmed-Tarif pauschale
te einen monetären Anreiz erhalten, möglichst Positionen für die Versorgung chronisch Kranker
viele Patienten in ihrem Stamm zu führen, ohne vorsehen würde, anstatt Einzelleistungen zu ver-
Outcome-Perspektive, ist dies ineffizient. Abhilfe rechnen. Dies würde beispielsweise bei Diabetes
kann hier eine entsprechende Datenhaltung (res- dazu führen, dass die Prozesse in der Versorgung
pektive das geplante elektronische Patientendos- von der notwendigen Fachkraft und nicht schon
sier) schaffen. Bei der Finanzierung solcher Mass- am Anfang vom Arzt geleistet würden. Konkret:
nahmen muss ein Kompensationsmechanismus Der Arzt verordnet einen Pfad und delegiert Auf-
zwischen der steuer-finanzierten Capitation und gaben an ein zielgerichtetes «Diabetes-Team».
dem krankenkassenfinanzierten Tarmed gesucht Bei Spezialisten müssten die Anreize an-
werden. Dabei ist das Thema der dual-fixen Finan- ders gesetzt werden. Diese könnten zum Bei-
zierung oder des Monismus für alle Gesundheits- spiel analog dem stationären DRG-Tarif, wie er
dienstleistungen anzugehen, um Fehlallokatio- beispielsweise bei Gelenkspiegelungen oder bei
nen zu vermeiden. Das würde bedeuten, nur noch Herzkatheteruntersuchungen angewendet wird,
einen Zahler für gleiche Leistungen zu haben. Je ausgestaltet werden. Zusätzlich wäre hier eine
10 Vgl. Gravelle und Masi-
nach Leistungen könnten das entweder die Kanto- Budgetierung basierend auf der Risikostruktur ero (2000).
ne oder die Versicherer sein. des Patientenstammes prüfenswert. 11 Vgl. Porter (2010).

In den USA ergänzen


sogenannte Nurse
Practitioners die
Hausärzte.
ALAMY

30  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Eine zentrale Bedingung für Kostenerspar- strukturen systematisch bewertet, wobei der Fo-
nisse wäre jedoch, dass, wenn neue Verfahren im kus nicht auf Einzelleistungen, sondern auf de-
Tarifsystem eingeführt werden, alte, weniger ef- ren Mehrwert im Patientenpfad liegt. Dabei kann
fiziente Elemente wegfallen oder zumindest ta- ein solches Modell auch kritische Themen wie
riftechnisch an Attraktivität verlieren. Grossgerätebeschränkungen oder Ärztekontin-
gente adressieren.13
Vertragszwang ist nicht zielführend Letzterer Punkt verdeutlicht die Rele-
vanz einer robusten Datenbasis, welche in der
In der aktuellen Diskussion wird der Vertrags- Schweiz insbesondere im ambulanten Bereich
zwang zwischen Krankenkassen und Ärzten leider noch sehr lückenhaft ist. Dazu braucht es
häufig kritisiert. So können die Versicherer ihrer einen Bewusstseinsprozess bei den niedergelas-
gesetzlichen Aufsichtspflicht12 kaum nachkom- senen Ärzten. Denn eine evidenzbasierte Aus-
men, da die Sanktionsmechanismen begrenzt richtung stellt für das kostenintensive Schwei- 12 Art. 76 KVV.
und eher administrativer Natur sind. Hier bedarf zer Gesundheitssystem eine Chance dar und 13 Siehe auch Breyer et al.
(2009: 345) für eine ver-
es aus gesetzlicher Sicht entweder einer stren- sollte weiter gefördert werden. wandte Diskussion.
geren Auslegung, oder es müssen andere Anrei-
ze geschaffen werden – beispielsweise, indem die
Qualität über die gesamte Versorgungskette hin-
weg verbessert wird. Erprobte Ansätze sind das
Case-Management und Managed Care. Bei diesen
Systemveränderungen, die den Arzt vermehrt zu
seiner Kerntätigkeit zurückführen, darf die beid-
seitige Vertragsfreiheit kein Tabuthema mehr
sein. Stefan Boes Christoph Napierala
Eine gerechte Ausgestaltung kann über Me- Professor für Gesund- Wissenschaftlicher Mit-
heitsökonomie und Direk- arbeiter und Doktorand,
chanismen wie beispielsweise «Health Tech-
tor des Center for Health, Center for Health, Policy
nology Assessments» erreicht werden: In die- Policy and Economics, and Economics, Universi-
sen Folgenabschätzungen werden medizinische Universität Luzern tät Luzern; Siemens He-
althcare, Zürich
Technologien, Prozeduren und Organisations-

Literatur
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Die Volkswirtschaft  3 / 2017  31
GESUNDHEITSWESEN

Versicherer haben Kosteneffizienz


stark gesteigert
In den letzten Jahren haben die Versicherer die Kosteneffizienz in der Grundversicherung
gesteigert. Zwar gibt es weiteres Sparpotenzial, angesichts der explodierenden Kosten sind
jedoch innovative Lösungen gefragt – insbesondere bei der Finanzierung der Langzeit­
pflege.  Martin Eling

Abstract  Im Durchschnitt beträgt die Kosteneffizienz in der Grundversicherung nis der Inputfaktoren Arbeit und Kapital zum
rund 75 Prozent, wie eine Studie der Universität St. Gallen zeigt. Seit der Einfüh- Prämienvolumen und den geleisteten Schaden-
rung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Jahr 1996 haben die Ver- zahlungen (siehe Kasten).
sicherer in der Schweiz die Effizienz verbessert. Nach wie vor gibt es hier Verbes- Nach einem anfänglich stagnierenden Ver-
serungspotenzial, und wenig effiziente Versicherer werden weiterhin aus dem
Markt ausscheiden. Für eine effiziente Weiterentwicklung des Gesundheitssek-
lauf – die Kosteneffizienz betrug 1997 im Durch-
tors stellen die Themen Langzeitpflege und altersbedingte Krankheiten die zent- schnitt lediglich 31 Prozent – zeigen sich seit dem
ralen Herausforderungen dar. Gerade in der Pflege sind die Auswirkungen des de- Beginn der Nullerjahre enorme Effizienzgewinne
mografischen Wandels kaum bekannt. Angesichts dessen sollten sich Wirtschaft (siehe Abbildung 1), sodass die Versicherer inzwi-
und Politik intensiver mit der Kosteneffizienz und mit innovativen Ansätzen zur
schen als relativ kosteneffizient bezeichnet wer-
Weiterentwicklung des Gesundheitssystems auseinandersetzen.
den können. Dies war nicht immer der Fall: Die
vergleichsweise geringe Effizienz des Sektors zu

D  ie Schweiz hat ein relativ effizientes Ge-


sundheitssystem mit einem hohen Leis-
tungsniveau. Entsprechend nimmt die Schweiz
Beginn des Betrachtungszeitraums spiegelt da-
bei auch eine gewisse Heterogenität gerade vie-
ler kleiner Versicherer in den Neunzigerjahren,
im internationalen Vergleich der Gesundheits- wo grosse Unterschiede in der Produktivität zu
systeme in der Regel einen der oberen Plätze ein. beobachten waren. Demgegenüber präsentiert
Einer der Vorteile des Gesundheitswesens sich die Produktivität der Krankenversicherer
ist die unternehmerische Prägung der Kranken- heute deutlich homogener, was mit der Automa-
versicherer – was ein wesentlicher Unterschied tisierung und der Digitalisierung vieler Prozesse,
zu anderen Krankenversicherungssystemen im aber auch mit dem Wettbewerb und einer zuneh-
internationalen Vergleich ist. Denn die Kranken- menden Konsolidierung erklärt werden kann.
versicherer sind aufgrund der unternehmerischen Allerdings gibt es weiterhin ein Steigerungs-
Prägung eine der (wenigen) Parteien im Gesund- potenzial, denn im Durchschnitt betrug die Kos-
heitssystem, welche ein Interesse an tiefen admi- teneffizienz erst 74 Prozent. In Zukunft sind
nistrativen Kosten und damit an der Effizienz des folglich weitere Produktivitäts- und Effizienz-
gesamten Systems haben. Die Sorge um die Ef- steigerungen im Krankenversicherungssektor zu
fizienz spiegelt sich in vielen Aussagen und Me- erwarten. So werden wenig effiziente Kranken-
dienmitteilungen der Krankenversicherer wider. versicherer zunehmend aus dem Markt ausschei-
Dies sicherlich ein Stück weit aus Eigeninteresse,
aber zugleich auch aus Interesse an der nachhalti-
Was heisst Kosteneffizienz?
gen Entwicklung des Sektors insgesamt. Beides ist
Die Kosteneffizienz setzt als relatives Produktivitätsmass das
aus volkswirtschaftlicher Sicht zu begrüssen. Output-Input-Verhältnis eines Versicherers in Relation zu den
Eine neue Studie der Universität St. Gallen hat Marktteilnehmern mit dem besten Outp ut-Input-Verhältnis.
die Kosteneffizienz der Grundversicherer seit der Wenn also beispielsweise der beste Versicherer mit 100 Mitarbei-
tenden ein Prämienvolumen von 100 Millionen abwickeln
Einführung der obligatorischen Krankenpflege-
kann, ein zweiter Versicherer für das gleiche Prämienvolumen
versicherung (OKP) im Jahr 1996 analysiert. Effi- aber ­200 Mitarbeiter benötigt, erhält der erste Versicherer einen
zienz wird hier relativ verstanden – als Verhält- Effizienzwert von 1 und der zweite einen Effizienzwert von 0,5.

32  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

KEYSTONE
Die Grundversiche-
rer haben ihre Haus-
den. Während derzeit noch knapp 60 Versiche- zeitpflege und altersbedingte Krankheiten. Diese aufgaben gemacht:
rer im Wettbewerb stehen (siehe Abbildung 2), ist werden in den nächsten 10 bis 15 Jahren zu Mehr- Santésuisse-Präsi-
selbst bei einer linearen Fortschreibung der Ent- kosten in Milliardenumfang führen. Es ist dabei dent Heinz Brand (l.)
im ­Gespräch mit BAG-­
wicklung in wenigen Jahren mit weniger als ­50 noch weitgehend unbestimmt und teilweise un- Direktor Pascal Stru-
Marktteilnehmern zu rechnen. bekannt, wie diese Kosten in der Gesellschaft ad- pler während eines
äquat aufgefangen werden können. Kongresses der
Aus dem Blickwinkel der Krankenversiche- Branche in Bern.
Langzeitpflege als demografische
rer ist diese Entwicklung eine Herausforderung.
Bombe
Denn im bestehenden Sozialsystem mit Grund-
Aus meiner Sicht stellt die demografische Ent- versicherung und Ergänzungsleistungen wird
wicklung die grösste strategische Herausforde- es nicht möglich sein, die höheren Pflegekosten
rung für eine effiziente Weiterentwicklung des ohne eine deutliche Beitrags- und Steuererhö-
Gesundheitswesens und der Krankenversiche- hung zu stemmen. Aus unternehmerischer Sicht
rungsbranche dar. Sie besteht darin, dass die ist die Entwicklung damit gleichzeitig eine Chan-
Menschen, welche in den kommenden Jahren ce, da die Pflegekosten im Rahmen von privaten
das Rentenalter erreichen, in etwa 10 bis 15 Jah- Zusatzversicherungen abgedeckt werden könn-
ren das Pflegealter erreichen. Zudem sind im Ge- ten. Analog zu Nachbarländern wie Deutsch-
sundheitswesen Lösungsansätze zum effizienten land dürfte sich die Alterspflege zu einem gros-
Management der Langzeitpflege und von alters- sen Markt für Zusatzversicherungen entwickeln.
bedingten Krankheiten (wie etwa Alzheimer) nur Auch ist zu erwarten, dass sich der Anteil der
rudimentär vorhanden: Im Gegensatz zur Al- über Sozialversicherungselemente finanzierten
tersvorsorge, wo angesichts des demografischen Kosten tendenziell reduzieren und der Anteil pri-
Wandels Reformhebel wie Rentenalter und Um- vat zu tragender oder über privatwirtschaftliche
wandlungssatz vollständig bekannt sind, sind Versicherungslösungen finanzierter Kosten ten-
im Gesundheitsbereich die entsprechenden Lö- denziell erhöhen wird.
sungsansätze noch zu entwickeln. Unter Effizienzgesichtspunkten ist schwer zu
Dies belastet in den kommenden Jahren das sagen, wie der optimale Mix aus Sozialversiche-
System. Insofern kann die These aufgestellt wer- rung und privat zu tragenden Elementen ausse-
den, dass die eigentliche demografische Bom- hen sollte. Auch im internationalen Vergleich
be nicht die AHV ist, sondern die Themen Lang- von Krankenversicherungssystemen ist kein

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  33
GESUNDHEITSWESEN

Abb. 1:Kosteneffizienz der Krankenversicherer (Marktdurchschnitt, rieren, während weniger gut situierte dies nicht
1996 bis 2014) können und damit schlussendlich Ergänzungs-
leistungen beziehen müssen.
0,8       Kosteneffizienz (1=max) So kann der demografische Wandel, der für vie-
le Menschen ein längeres Leben bei guter Gesund-
0,7
heit ermöglicht, prekäre Konsequenzen haben
0,6
und vielleicht sogar zu mehr Ungleichheit führen.
Politik wie Wirtschaft sollten folglich schon heu-
0,5 te Konzepte erarbeiten, wie dieser Problematik be-
gegnet werden kann. Eine Variante, die beispiels-

ELING (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


0,4 weise diskutiert wird, ist der verstärkte Aufbau
von Geldern in der zweiten Säule der Altersvorsor-
0,3
ge zur expliziten Pflegeabsicherung, also die Ein-
0,2 führung einer obligatorischen Pflegeversicherung
als Teil des bestehenden Vorsorgesystems. Auch
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weitere innovative Modelle der Pflegeorganisation


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wie etwa Zeitkonten sollten intensiver gefördert


Abb. 2: Anzahl Grundversicherer (1996 bis 2014) und diskutiert werden. In der Stadt St. Gallen wer-
150 den beispielsweise jüngere Pensionierte, welche
ältere Rentner bei Alltagsaufgaben unterstützen,
125 für ihren Einsatz mit einer Zeitgutschrift entschä-
digt. Darauf können sie dereinst selbst zurückgrei-
100 fen – und dadurch Pflegekosten sparen.
Wie die Studie zeigt, ist das Schweizer Ge-
75 sundheitssystem seit der Jahrtausendwende we-
sentlich effizienter geworden. Einzig das relativ
hohe Kostenniveau bleibt Gegenstand anhalten-
BAG (2015) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

50
der, kontroverser Diskussion – denn die relativ
25 hohe Qualität wird mit relativ hohen Kosten er-
kauft. Daher konzentriert sich die politische Dis-
0 kussion häufig auf die Frage, wie die Gesund-
heitsvorsorge kosteneffizienter gestaltet werden
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kann. Sprich: Wie erhält man ähnlich gute Leis-


tungen zu möglichst geringeren Kosten? Im Hin-
­ ollenmodell erkennbar, welches eine eindeutige
R blick auf die kommenden Jahre erscheint die-
Indikation gibt, wohin die Gesundheitssysteme ser Ansatz aber wohl kaum realistisch, denn es
konvergieren sollten. ist eher mit einem weiteren Kostenwachstum zu
rechnen. Allerdings bestehen weiterhin Poten-
Ungleichheit als volkswirtschaftli- ziale für Effizienzsteigerungen.
ches Risiko
Während aus marktwirtschaftlicher Sicht eine
verstärkt private oder über privatwirtschaftliche
Versicherungen finanzierte Lösung wünschens-
wert erscheint, dürfen auch die Risiken einer
derartigen Entwicklung nicht übersehen werden:
Denn aus volkswirtschaftlicher Sicht kann es
Martin Eling
durchaus problematisch sein, wenn gut situier- Professor für Versicherungswirtschaft und Direktor
te Menschen etwa das Pflegerisiko durch Zusatz- des Instituts für Versicherungswirtschaft,
Universität St. Gallen
versicherungen an einen Versicherer transfe-

34  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Beschäftigungsboom: Grund zur Freude?


Mehr als eine halbe Million Menschen arbeiten im schweizerischen Gesundheitswesen –
Tendenz steigend. In dieser aus arbeitsmarktorientierter Perspektive erfreulichen Ent-
wicklung spiegeln sich aber auch Schwächen des Gesundheitssystems.  Katharina Degen,
Dominik Hauri
che der Bevölkerung gegenüber der Gesundheits-
Abstract    Das Gesundheitswesen ist einer der wichtigsten Beschäftigungsmo-
toren in der Schweiz. Die Zahl der Stellen im Gesundheitswesen ist seit dem Jahr versorgung. Je grösser der Wohlstand ist, umso
2001 um beinahe die Hälfte gestiegen. Der Beschäftigungsboom reflektiert die stärker orientieren sich viele Menschen an einem
steigende volkswirtschaftliche Bedeutung dieses Sektors – das ist aber nur die umfassenden Gesundheitsbegriff, unter dem
eine Seite der Medaille. Angesichts der steigenden finanziellen Belastung der weniger die blosse Abwesenheit von Krankheit
Haushaltsbudgets und der öffentlichen Hand wird künftig auch im Gesundheits-
und Gebrechen als vielmehr ein Zustand des
wesen verstärkt die Suche nach Effizienzpotenzialen im Zentrum stehen müssen.
Hierfür die richtigen Anreize zu setzen, ist eine gesundheitspolitische Herausfor- vollständigen körperlichen, geistigen und sozia-
derung. len Wohlergehens verstanden wird.1
Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht,
dass sich die Schweiz eine im internationalen

W  irtschaftliche Prosperität und Gesund-


heit stehen in einer wechselseitigen Be-
ziehung: Einerseits ist die Leistungsfähigkeit
Vergleich hochwertige, aber auch kostenintensi-
ve Gesundheitsversorgung leistet. Die kaufkraft-
bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben für die Gesund-
einer Volkswirtschaft vom Gesundheitszustand heit sind innerhalb der OECD nur gerade in den
der Bevölkerung abhängig. Anderseits steigen USA und in Luxemburg höher als in der Schweiz.2
1 WHO (2014).
2 OECD (2016). mit zunehmendem Wohlstand auch die Ansprü- Dies schlägt sich auch in den Beschäftigtenzahlen

Die demografische
Alterung erhöht die
Nachfrage nach
KEYSTONE

Pflegefachkräften.
Spitex im Emmental.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  35
GESUNDHEITSWESEN

E-Health als Chance:


Die Telemedizin hilft
den Patienten, einzu-
schätzen, ob ein Arzt-
besuch nötig ist.

KEYSTONE
nieder. So arbeiten in der Schweiz über eine hal- lifikationsniveaus intakte und stabile Beschäf-
be Million Menschen im Gesundheitswesen (ein- tigungsmöglichkeiten. Dabei gibt es durchaus
schliesslich Heime), was knapp 12 Prozent aller nachvollziehbare Gründe für das Wachstum. Die
Beschäftigten entspricht.3 Zum Vergleich: Im Fi- demografische Alterung etwa führt im Zusam-
nanz- und Versicherungssektor oder im Gastge- menhang mit einer steigenden Zahl von chro-
werbe und in der Hotellerie beträgt der Beschäf- nischen Erkrankungen unweigerlich zu einem
tigungsanteil lediglich je rund 5 Prozent. höheren Bedarf an Pflegefachkräften. Ausserdem
Das Gesundheitswesen ist in den letzten umfasst das Gesundheitswesen viele personal­
15 Jahren zu einem richtiggehenden Beschäfti- intensive Leistungen, die sich – bisher – in der
gungsmotor geworden; seit der Jahrtausendwen- Regel eher schwer automatisieren liessen. Des-
de ist die Beschäftigung um rund die Hälfte an- halb ist es für sich genommen nicht besorgnis-
gestiegen (siehe Abbildung 1). Vergleichbar hoch erregend, wenn die Beschäftigung im Gesund-
war der Beschäftigungsanstieg mit 38 Prozent heitswesen stärker steigt als in anderen Sektoren.
zwischen 2001 und 2016 nur bei den «übrigen Aufhorchen lässt allerdings, dass die Be-
staatsnahen Dienstleistungen», das heisst in der schäftigungsdynamik des schweizerischen Ge-
Bildung, im Sozialwesen und in der öffentlichen sundheitswesens jene von anderen Ländern
Verwaltung. Demgegenüber wuchs beispielswei- mit einer vergleichbaren Ausgangslage deutlich
se der Industriesektor im selben Zeitraum ledig- übertrifft (siehe Abbildung 2). Zwar sehen sich
lich um 4 Prozent. auch die meisten westeuropäischen Staaten mit
einem überdurchschnittlichen Beschäftigungs-
Die Kehrseite der Medaille wachstum im Gesundheitssektor konfrontiert.
Allerdings fiel das Wachstum im EU-15-Durch-
Aus einer arbeitsmarktorientierten Betrach- schnitt seit 2009 um 8 Prozentpunkte tiefer aus
tung lässt sich der Beschäftigungsdynamik im als in der Schweiz. Aktuell ist der Anteil der im
Gesundheitswesen Positives abgewinnen: Der Gesundheitswesen Beschäftigten in der Schweiz
Gesundheitssektor bietet einer grossen Zahl von um 2,2 Prozentpunkte höher als in diesen Ver-
Arbeitskräften mit ganz unterschiedlichen Qua- gleichsländern. 3 BFS/BESTA.

36  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


FOKUS

Diese Unterschiede führen zur Frage: Wie Abb. 1: Beschäftigungsentwicklung in ausgewählten Branchen
effizient ist unser Gesundheitswesen? Da der (2001–2016)
vielschichtige Output des Gesundheitssystems
schwer zu messen ist, gibt es keine abschlies- 160       Index (2001 1. Quartal=100)

sende Antwort. Orientiert man sich an einem


150
klassischen Indikator wie der Lebenserwartung
bei Geburt, steht dem hohen Ressourcenein-
140
satz auch ein beachtlicher Output gegenüber. So
beträgt die Lebenserwartung für ein Neugebore- 130
nes in der Schweiz 83 Jahre, was im internationa-
len Vergleich ein sehr hoher Wert ist.4 120
Auf der anderen Seite finden internationale

BFS, BESTA / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Vergleichsstudien immer wieder Indizien 110

dafür, dass das heutige Versorgungsniveau auch


100
mit einem tieferen Ressourceneinsatz zu errei-
chen wäre.5 Beispielsweise belegt die Schweiz
90
im jüngsten «Healthcare Efficiency Index» von
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Bloomberg lediglich Rang 14, einen Rang hin-
ter Griechenland und einen vor Frankreich. In   Industrie         Private Dienstleistungen         Gesundheitswesen und Heime      

den vergangenen Jahren hat die Schweiz einige   Übrige staatsnahe Dienstleistungen

Ränge verloren, was vor allem den überdurch-


schnittlichen Kostenanstieg reflektiert. Gleich-
zeitig ist die Lebenserwartung zum Beispiel in Abb. 2: Beschäftigungswachstum Gesundheitswesen und Total
Italien und in Spanien etwa gleich hoch wie in (EU-15 und Schweiz; 2009–2016, in % des BIP)
der Schweiz, obwohl deren Gesundheitsausga- 25
ben relativ zum BIP mit je 9,1 Prozent deutlich Schweiz
20
geringer sind als jene der Schweiz (11,4%).6 Deutschland
Gesundheitswesen und Heime

Österreich
15
Auf Expansion ausgerichtete EU-15 Vereinigtes Königreich

Anreize 10
Italien
Frankreich

EUROSTAT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Dänemark
Die Steigerung der Effizienz steht direkt oder 5

indirekt im Zentrum von mehreren Zielen und Niederlande Schweden


0
Massnahmen der Reformagenda des Bundes,
«Gesundheit 2020». Zu denken ist dabei an die -5
Qualitätsstrategie, die Reduktion von nicht wirk- -5 -2,5 0 2,5 5 7,5 10 12,5 15 17,5 20 22,5 25
Total (exkl. Gesundheitswesen und Heime)
samen Leistungen, Verfahren und Medikamen-
2. Quartal 2009 bis 2. Quartal 2016.
ten oder den Bereich der elektronischen Gesund-
heitsdienste (E-Health).
Eine zentrale und teilweise unterschätzte
Rolle spielen die Anreize. Das Gesundheitswe- sundheitsleistungen für alle. Trotz anhaltender
sen ist ein regulierter Markt, in dem sowohl Bemühungen ist es bisher aber nicht gelungen,
Angebot als auch Nachfrage durch vielfältige das Gesundheitswesen aus der Kostenspirale zu
staatliche Eingriffe beeinflusst werden. Alloka- befreien.
tive und produktive Effizienz des Gesundheits- So ist es aus der Sicht des Einzelnen ange-
systems hängen folglich in hohem Masse von sichts der steigenden Krankenkassenprämien
den institutionellen Rahmenbedingungen ab. rational, die Nachfrage nach Gesundheitsleis-
4 OECD (2016).
Das mittlerweile 20 Jahre alte Krankenversiche- 5 Für Überblick siehe tungen auszudehnen, um für die wachsenden
rungsgesetz (KVG) garantiert zwar eine hohe Kirchgässner und Ger- Beiträge einen Gegenwert zu erhalten. Gleich-
ritzen (2011).
Versorgungsqualität und den Zugang zu Ge- 6 OECD (2016). zeitig sind die Vergütungssysteme mehrheitlich

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  37
GESUNDHEITSWESEN

so ausgestaltet, dass die Leistungserbringer kei- gen so anzupassen, dass die Akteure – sowohl
ne Anreize haben, die Nachfrageausweitung zu Leistungserbringer als auch Patienten – der Kos-
bremsen, sondern von dieser vielmehr finan- tenkontrolle mehr Beachtung schenken. Das «Re-
ziell profitieren. Der Effekt dieser institutionel- zept» hierfür umfasst auch politisch unpopuläre
len Anreizmechanismen auf die Expansion des Massnahmen wie die Entschlackung des Grund-
Gesundheitswesens darf neben den oben er- leistungskatalogs, die Aufhebung des Kontrahie-
wähnten strukturellen Erklärungsfaktoren nicht rungszwangs zwischen Versicherern und Leis-
unterschätzt werden. tungserbringern und die weitere Förderung des
Wettbewerbs im stationären Sektor.
Unerwünschte Nebenwirkungen
vermeiden        
Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist die
Entwicklung des Gesundheitssektors deshalb bei
allen positiven Beschäftigungswirkungen auch
mit einem kritischen Auge zu betrachten. Zwei-
felsohne stiftet das Gesundheitswesen einen
hohen Nutzen. Gleichzeitig belasten die Expan-
sion des Gesundheitssektors und insbesonde- Katharina Degen Dominik Hauri
re die nicht ausgeschöpften Effizienzpotenziale Wissenschaftliche Mitar- Wissenschaftlicher Mitar-
die Haushaltsbudgets und die öffentliche Hand beiterin, Ressort Arbeits- beiter, Ressort Arbeits-
marktanalyse und Sozial- marktanalyse und Sozial-
zunehmend und teilweise ohne entsprechen- politik, Staatssekretariat politik, Staatssekretariat
den Gegenwert. Angesichts der im KVG veran- für Wirtschaft (Seco), Bern für Wirtschaft (Seco), Bern
kerten Anreize zur Mengenausweitung ist die
Gefahr, dass der volkswirtschaftliche Punkt Literatur
des «optimalen Nutzens» überschritten wird, OECD (2016). Health Statistics 2016, Oecd.org, Oktober 2016.
Gebhard Kirchgässner und Berit Gerritzen (2011). Leistungsfähigkeit
ernst zu nehmen. und Effizienz von Gesundheitssystemen: Die Schweiz im interna-
Die gesundheitspolitische Herausforderung tionalen Vergleich, Gutachten zuhanden des Staatssekretariats für
Wirtschaft (Seco).
besteht folglich darin, die Rahmenbedingun- WHO (2014). Constitution of the World Health Organization, Genf.

38  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


AUFGEGRIFFEN

Sündenbock Globalisierung
Wenn man den Medien Glauben schenkt, geht 2016 als Jahr der aufkeimenden
Antiglobalisierung in die Annalen ein. Als Vorboten einer Deglobalisierung gelten
etwa der Brexit-Entscheid, die Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten
oder das Erstarken von nationalkonservativen Parteien in Europa.
An dieser Einschätzung irritiert weniger die Tatsache, dass die jüngste Welle der
Globalisierungskritik nichts Neues ist. Die öffentlichkeitswirksamen Proteste,
welche um die Jahrtausendwende die WTO-Konferenz in Seattle, die G-8-Treffen
von Genua und Evian sowie im Jahresrhythmus das WEF von Davos begleiteten,
sind offenbar vergessen. Störender ist vielmehr die wiederkehrende Behauptung,
die aktuelle Globalisierungskritik sei eine logische und damit berechtigte
­Reaktion der «Verlierer» der Weltwirtschaft.
Es ist wohl die Erfahrung aus der Sportwelt, aus Wahlen oder Bestenlisten jeg-
licher Art, welche uns reflexartig denken lässt, dass es Verlierer geben muss, wo
es Gewinner gibt. Im Umkehrschluss scheint es uns deshalb geradezu unglaub-
lich, dass es in einer von Wettbewerb getriebenen wirtschaftlichen Entwicklung
Gewinner geben soll, ohne gleichzeitig Leidtragende hervorzubringen. Auf die
Globalisierung übertragen, folgt deshalb typischerweise die Intuition, dass die
mässige Lohnentwicklung in Industriestaaten mit dem Erfolg aufstrebender
Schwellenländer zu begründen ist.

Klagen auf hohem Niveau


Tatsächlich ist die Beschäftigung in der US-Industrie seit der Jahrtausendwende
rückläufig, und die Löhne sind im Industriesektor nur moderat gestiegen. Gleich-
zeitig sind die Industrieproduktion sowie die Arbeitnehmerentgelte in China
förmlich explodiert. Folgerichtig gibt es zahlreiche Untersuchungen, welche

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  39
den eindrücklichen Fortschritt des ostasiatischen Landes mit der schwachen
Beschäftigungs- und Einkommensentwicklung in den Vereinigten Staaten in
Verbindung bringen. Zwei wichtige Vorbehalte sind bei solchen Studien anzu-
bringen.
Erstens muss zwischen Wachstum und Niveau unterschieden werden. Zwischen
1988 und 2008 nahm das Pro-Kopf-Einkommen in China um über 340 Prozent zu.
In den USA betrug der Zuwachs in derselben Periode «nur» 40 Prozent, was den
amerikanischen Verliererstatus belegen könnte. Ausgeblendet wird dabei jedoch,
dass das jährliche Pro-Kopf-Einkommen 2008 in den USA mit 53 000 Dollar fast
sieben Mal höher war als in China. Der absolute Zuwachs beim Einkommen war
somit in den USA viel grösser. Wer in diesem Lichte betrachtet Gewinner oder
Verlierer sein soll, ist alles andere als offensichtlich.
Zweitens ist es methodisch schwierig, bei solchen Direktvergleichen ursächliche
Zusammenhänge zu schätzen, da die alternative wirtschaftliche Entwicklung
nicht bekannt ist. Wie lässt sich beurteilen, ob es dem US-Durchschnittsbürger
heute besser ginge, wenn er immer noch in der alten amerikanischen Stahl-
industrie oder dem abgewanderten Textilgewerbe arbeiten würde anstatt in
modernen Dienstleistungsbranchen?

Marktzugang für alle


Aber ja, die Globalisierung hat auch wirtschaftliche Schattenseiten. Und ja,
die Ökonomen sind sich weitgehend einig, dass Freihandel für eine Volkswirt-
schaft insgesamt von Vorteil ist, es aber kurz- und mittelfristig benachteiligte
Betroffene geben kann (Stolper-Samuelson-Theorem). Dennoch sollte man das
Gewinner-Verlierer-Schema aus Alltagserfahrungen nicht unbedacht nach-
beten, insbesondere wenn es um Wirtschaftssektoren geht, die (zu) lange von der
internationalen Konkurrenz abgeschirmt waren. Eindeutig falsch ist es zudem,
negative Wirtschaftsentwicklungen in Industrieländern einseitig der Globali-
sierung zuzuschreiben. Da machen es sich solche Kritiker zu leicht.
Den beklagten benachteiligten Bevölkerungsschichten wäre in vielen OECD-
Ländern am besten geholfen, wenn sie den Zugang zu einer besseren (Weiter-)
Bildung, zu einem flexiblen Arbeitsmarkt, zu einer leistungsfähigeren Infra-
struktur oder einem hochwertigen Gesundheitswesen hätten. Diesen berechtigen
Ansprüchen kann jedes wohlhabende Land autonom nachkommen – mit oder
ohne Globalisierung. Den internationalen Handel zum Sündenbock zu erklären,
hilft den benachteiligten Bevölkerungsgruppen ganz sicher nicht.

Eric Scheidegger
Dr. rer. pol., Leiter der Direktion für Wirtschaftspolitik,
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
eric.scheidegger@seco.admin.ch

40  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


STEUERN

Steuerreform für Mittelstand notwendig


Der Schweizer Mittelstand steht nach staatlicher Umverteilung relativ schlecht da. So verfü-
gen viele mittlere Verdiener nur über minim mehr Geld als beispielsweise Empfänger von Sozial-
transfers. Ein Reformpaket der Fondation CH2048 will mehr Steuergerechtigkeit herstellen und
die Arbeits- und Innovationsanreize stärken.   Stephan Vaterlaus, Christoph Koellreuter

Abstract  Im internationalen Vergleich weist das Land eine vergleichsweise geringe Ungleich-
der Literatur und der vorhandenen Daten
heit der Primäreinkommen auf. Auch über die Zeit hat die Ungleichheit nicht dramatisch zuge- zuhanden der Fondation 2048 vorgenom-
nommen. Problematisch präsentiert sich die Situation für mittlere Einkommen nach der staat- men haben.
lichen Umverteilung: Insbesondere die untere Mittelschicht kann sich kaum von der unteren Die sonst vielfach zu beobachtende
Schicht abgrenzen. In einem Reformpaket schlägt die Fondation CH2048 drei Massnahmen Spreizung zwischen hoch und gering qua-
vor. Erstens könnten Sozialtransfers besteuert werden – gleichzeitig sollte ein steuerbefreites lifizierten Arbeitskräften ist in der Schweiz
Existenzminimum eingeführt werden. Zweitens sollte die Individualbesteuerung eingeführt demnach weniger ausgeprägt. Das Ver-
werden. Und drittens macht eine Kapitalgewinnsteuer in Verbindung mit der Abschaffung der hältnis zwischen dem Arbeitseinkommen,
Vermögenssteuer und gegebenenfalls der Einführung einer moderaten Erbschaftssteuer Sinn. das nur 10 Prozent der Erwerbstätigen
Während der Bund den Rahmen festzulegen hätte, wären die Kantone bei der Umsetzung des überschreiten (10. Dezil), und dem Einkom-
Reformpakets gefragt.
men, das nur 10 Prozent der Bevölkerung
unterschreiten (1. Dezil), lag im Jahr 2010

I  m internationalen Vergleich sind


die Einkommensunterschiede in der
Schweiz gering. Betrachtet man die Ver-
auf Basis der OECD-Daten im Vergleich
der Industriestaaten eine geringe Un-
gleichheit auf: Zu diesem Schluss kommt
bei 2,7, wobei nur die Industriestaaten Ita-
lien, Schweden, Norwegen und Finnland
einen tieferen Wert aufweisen. Nicht zu-
teilung der Primäreinkommen der Haus- eine Analyse, welche die beiden Ökono- letzt aufgrund der im internationalen Ver-
halte und somit die Einkommen vor staat- men Christoph Schaltegger und Christian
licher Umverteilung, weist die Schweiz Frey von der Universität Luzern anhand Liegen Skiferien noch drin? Das aktuelle Steuer-
system trifft den Mittelstand relativ stark.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  41
STEUERN

gleich betrachteten relativ gleichmässige- internationalen wie auch im historischen Gemäss der Analyse weist das Steuer-
ren Verteilung der Markteinkommen fällt Vergleich moderat aus. und Transfersystem beispielsweise Män-
in der Schweiz auch der Umverteilungsbe- gel bei den unteren Einkommen auf: Hier
darf relativ gering aus. Stärkerer Druck auf mittlere führt das Zusammenspiel der sozialen Si-
Weiter zeigt sich: Die Schweiz weist cherung und des Steuersystems zu ne-
eine über die Zeit stabile und im interna-
Einkommen gativen Arbeitsanreizen und Schwel-
tionalen Vergleich sehr geringe Ungleich- Da Verteilungsfragen im öffentlichen Dis- leneffekten. Ebenfalls eine besonders
heit der Markteinkommen auf. Auch kann kurs in der Schweiz trotzdem prominent starke Umverteilung durch die gesamt-
keine Zunahme der Polarisierung zwischen behandelt werden, lässt sich auf eine Unzu- staatliche Aktivität lässt sich in der Mit-
sozialen Schichten bzw. eine Schrumpfung friedenheit mit der aktuellen Verteilungssi- telschicht feststellen. Insbesondere der
der Mittelschicht festgestellt werden. Bei tuation schliessen. Ein Grund hierfür liegt untere Mittelstand kann sich in seiner
den Top-Einkommen lässt sich seit den wohl in der staatlichen Umverteilung, wel- materiellen Ausstattung kaum noch von
Achtzigerjahren zwar eine Steigerung che den Druck auf die unteren und mittle- den tiefen Einkommen abgrenzen (siehe
feststellen – diese fällt aber sowohl im ren Einkommen verstärkt hat. Abbildung). Für Zweitverdiener des unte-
ren Mittelstands zahlt sich eine Arbeit
kaum aus, da bei zusätzlichem Einkom-
Fondation CH2048 men Unterstützungsleistungen wegfal-
Die Fondation CH2048 wurde tischen Prozess einzuspeisen. rat eine Arbeitsgemeinschaft be- len und im Regelfall die Steuerprogres-
2014 auf Initiative des Basler Die Lancierung des ersten PEP stehend aus Experten der beiden sion zunimmt.
Ökonomen Christoph Koellreu- – Steuern. Transfers: Reformvor- Beratungsfirmen Polynomics und
ter gegründet. Die Stiftung setzt schläge für eine global wettbe- Advocacy sowie der Universität
sich für den Abbau des Span- werbsfähige und verantwortliche Luzern, Reformoptionen für fol- Ausgangsbasis:
nungsfelds ein, welches durch Schweiz – fusste unter anderem gende drei Reformstossrichtun-
den globalen Standortwettbe- auf der Erkenntnis, dass auch die gen zu erarbeiten:
30 Reformoptionen
werb und die innenpolitischen an sich wettbewerbsfähige und –– mehr Leistungsgerechtig- Auf der Basis von internationalen Erfah-
Vorstellungen darüber entsteht, wohlhabende Schweiz ein Ver- keit und Verbesserung der
wie die Früchte des wirtschaftli- teilungsproblem hat (zumindest Arbeitsanreize; rungen, von theoretischen und prakti-
chen Erfolgs verteilt werden sol- nach der staatlichen Umvertei- –– Ja zu Transfers, aber Arbeit schen Reformvorschlägen hat die Fonda-
len. Im Rahmen von sogenannten lung) – was sich etwa in Volksab- muss sich lohnen; tion CH2048 zunächst 30 Reformoptionen
Politikentwicklungsprojekten stimmungen wie der Abzocker- –– mehr Solidarität der höchsten einer näheren Prüfung unterzogen. Aus
(PEP) ist sie bemüht, mehrheits- initiative und der Initiative 1:12 Einkommen und Vermögen bei
fähige Lösungsvorschläge zu zeigte. Im Jahr 2014 beauftragte möglichst geringem Abwan- Überschaubarkeitsgründen hat man sich
erarbeiten und diese in den poli- deshalb der CH2048-Stiftungs- derungsrisiko. auf natürliche Personen beschränkt. Damit
wurden unter anderem die Auswirkungen
der Unternehmenssteuerreform III ausge-
Tabelle 1: Einbettung der Reformoptionen in das Steuersystem blendet.
Ebenfalls nicht berücksichtigt sind
Synthetische Einkommenssteuer Duale Einkommenssteuer Konsequente Konsumorientierung
FONDATION CH248 (2016): REFORMSTOSSRICHTUNGEN FÜR DAS SCHWEIZER STEU-
ER- UND TRANSFERSYSTEM. SCHLUSSBERICHT, S. 29. GRUNDLAGE: REFERAT VON

die durch Staatsausgaben verursachten


BRUNO JEITZINER AM ERSTEN WORKSHOP DER FONDATION CH2048, 26. JUNI 2015.

Erwerbsabhängige Steuergut- Reformen der Paarbesteu- Konsumsteuer (Ausgabensteuer;5) «Realtransfers». Dazu zählen insbesonde-
schriften (1) erung: Individualbesteue- – mit Sparbereinigung
rung (6) re die Bildung – aber auch subventionier-
– mit Zinsbereinigung te Gesundheitsleistungen, die Infrastruk-
Steuerbarkeit staatlicher Unter- Ersatz Vermögenssteuer tur sowie die Landesverteidigung. Gerade
stützungsleistungen und Steu- durch Erbschaftssteuer (7) die Ausklammerung der Bildung wiegt im
erbefreiung des Existenzmini- Zusammenhang mit dem vorliegenden
mums (2)
Projekt schwer, da diese eine beträchtli-
Berücksichtigung von Haus- Bestimmung der Einkom- che Umverteilungswirkung erzeugt und
haltsproduktion und Freizeitnut- mensbasis für Sozialtrans-
zen (3) fers (8) für die Wettbewerbsfähigkeit der Schwei-
zer Arbeitskräfte und des Wirtschafts-
Verbreiterung der Bemessungs-
grundlage (4)
standorts bedeutend ist. Der Ausschluss
von Realtransfers erfolgt denn auch ledig-
lich aufgrund der Wahrung einer handhab-
baren Ausgangslage und nicht aus inhalt-
Tabelle 2: Das Reformpaket der Fondation CH2048 licher Sicht.
Massnahme Verbesserung der horizon- Verbesserung der Arbeits-
talen Steuergerechtigkeit anreize Unter der Lupe:
Besteuerung Sozialtransfer und Steuerbe- Acht Massnahmen
freiung des Existenzminimums
In einem zweiten Schritt wurde die 30
Einführung der Individualbesteuerung Reformoptionen umfassende Liste auf 8
Einführung einer Kapitalgewinnsteuer in mögliche Massnahmen reduziert. Zu die-
FONDATION CH2048.

Verbindung mit der Abschaffung der Ver- sem Zweck wurden zum einen intensive
mögenssteuer und ggf. der Einführung einer
moderaten Erbschaftssteuer
Diskussionen mit einem wissenschaftli-
chen Expertengremium geführt, welches

42  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


STEUERN

die Projektarbeiten begleitete. Zum ande-

AKTUALISIERUNG VON MONIKA ENGLER AUF BASIS VON ENGLER, M. (2011), REDISTRIBUTION IN SWITZERLAND: SOCIAL COHESION OR SIMPLE SMOOTHING OF
FONDATION CH248 (2016). REFORMSTOSSRICHTUNGEN FÜR DAS SCHWEIZER STEUER- UND TRANSFERSYSTEM. SCHLUSSBERICHT, S. 29. GRUNDLAGE:
Verteilung der Haushaltseinkommen in der Schweiz (15- bis 60-Jährige; 2005)
ren wurden zwischen Januar und Juni 2015 200 000       Haushaltseinkommen (pro Jahr, in Franken) 
drei Onlinebefragungen bei rund 250 in-
teressierten Bürgern durchgeführt.
Ein erster Vorschlag umfasst erwerbs-
abhängige Steuergutschriften. Zweitens 150 000 
könnten die Sozialtransfers besteuert
werden – gleichzeitig würden Einkom-

LIFETIME INCOMES? – SWISS JOURNAL OF ECONOMICS AND STATISTICS 147(2), 107–155 / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
men, welche unterhalb eines sogenannten
Existenzminimums fallen, steuerbefreit. 100 000 
Drittens könnten bei der Besteuerung
auch Aspekte der Haushaltsproduktion
und des Freizeitnutzens berücksichtigt
werden. Viertens wurden Vorschläge be- 50 000 
trachtet, welche zu einer Verbreiterung
der Bemessungsgrundlage führen. Der
fünfte Vorschlag betraf die Einführung
einer Konsumsteuer (zins- oder sparbe- 0
reinigte Einkommenssteuer). Die Einfüh- 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
rung einer Individualbesteuerung war ein Einkommensdezil

weiterer, der sechste Vorschlag. Siebtens   Nach Staatsaktivität         Vor Staatsaktivität


könnte die Vermögens- durch eine mo-
Für jedes Einkommensdezil wird die materielle Ausstattung nach der gesamten staatlichen Umverteilungs-
derate Erbschaftssteuer ersetzt werden, aktivität durch Steuern, Transfers sowie Realtransfers dargestellt. Nach Staatsaktivität unterscheidet sich
und der achte Reformvorschlag betraf die die materielle Ausstattung bei den unteren und mittleren Einkommen (2. bis 6. Dezil; blaue Fläche) kaum. Ein
Bestimmung der Einkommensbasis für höheres Einkommen führt in diesem Bereich kaum zu einer höheren materiellen Ausstattung.
Sozialtransfers (Abbau von Schwellenef-
fekten).
Diese Reformoptionen lassen sich ge- transfers bei gleichzeitiger Befreiung nern dank der Einführung der Individual-
mäss dem Chefökonomen der Eidgenös- des Existenzminimums (Reduktion von besteuerung.
sischen Steuerverwaltung (ESTV), Bruno Schwelleneffekten) und für Kapitalein- Alle Reformvorschläge haben die Poli-
Jeitziner, verschiedenen Arten von Steuer- kommen dank der Kapitalgewinnsteuer in tik schon mehrmals beschäftigt, aber kei-
systemen zuteilen (siehe Tabelle 1). Da- Verbindung mit der Abschaffung der Ver- ner hat es bis jetzt geschafft, umgesetzt zu
bei unterscheidet er, ob das Steuersystem mögenssteuer und gegebenenfalls der werden. Im Paket dürfen sie sich insbeson-
grundsätzlich bei der Einkommensentste- Einführung einer moderaten Erbschafts- dere höhere Chancen ausrechnen, wenn
hung und dem Vermögen oder bei der Ein- steuer. Zusätzlich erhöht sich bei Paaren sich der arbeitende Mittelstand dahinter-
kommensverwendung ansetzt. Ersteres ist die Erwerbsbeteiligung von Zweitverdie- stellt.
eine einkommensorientierte und Letzteres
eine konsumorientierte Besteuerung. Für
die Unterscheidung wichtig ist die Frage,
ob auch Kapitaleinkommen besteuert wer-
den sollen.
Die Reformen verbessern sowohl die
horizontale Steuergerechtigkeit als auch
die Arbeitsanreize (siehe Tabelle 2). Indem
eine Reihe von Privilegien zugunsten von
anderen Einkommensarten abgeschafft Stephan Vaterlaus Christoph Koellreuter
werden, soll sich die Arbeit flächende- Dr. rer. pol., Gründer und Geschäftsführer Dr. rer. pol., Initiant, Vizepräsident und
ckend wieder lohnen: für Sozialeinkom- der Beratungsfirma Polynomics, Olten Programmleiter der Fondation CH2048,
Luzern, Ehrenpräsident BAK Basel Economics
men dank der Besteuerung von Sozial-

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  43
SOZIALE SICHERHEIT

Schwierige Zeiten für Europas


Wohlfahrtsstaaten
Die Schuldenkrise, die demografische Alterung und der Strukturwandel im Arbeitsmarkt stellen
den Sozialstaat vor Herausforderungen und geben in vielen europäischen Ländern dem Wohl-
fahrtschauvinismus rechter Parteien Auftrieb. Doch deren Antworten sind nur Scheinlösungen.
Die Schweiz sollte besonnener reagieren.   Giuliano Bonoli, Delia Pisoni, Philipp Trein

hen Niveau oder steigen sogar weiter an.


Abstract  Seit den Ölpreisschocks in den Siebzigerjahren gab es in vielen europäischen Haupt-
­Ausserdem hat der Abbau von öffentlichen
städten immer wieder Zweifel, ob das vorherrschende Wirtschafts- und Sozialmodell nachhal-
tig erhalten werden kann. Dieses beruht häufig auf einer starken Umverteilung des Einkom-
Gesundheitsdiensten für die Bürger eine
mens und auf einer umfassenden Sozialversicherung. Bis Mitte des letzten Jahrzehnts hat sich höhere finanzielle Selbstbeteiligung zur
das Modell als ausserordentlich anpassungsfähig erwiesen. Doch seit der Finanz- und Schul- Folge.
denkrise von 2008 liegen die Dinge anders. Die seither eingeleiteten Reformen haben das Wie bewältigen die europäischen
Herzstück des europäischen Sozialmodells diesmal viel stärker beeinträchtigt, insbesondere Staaten diese Herausforderungen? Aus
in einigen südeuropäischen Ländern. Zudem stellt die politische Vision des «Wohlfahrtschau- einer Analyse der Reformen und des poli-
vinismus» die Fähigkeit von Sozialstaaten, weiterhin eine starke Umverteilung und sozialen tischen Diskurses ergeben sich für die
Zusammenhalt zu gewährleisten, infrage. Vor diesem Hintergrund hat sich die Schweiz bisher Entwicklung des europäischen Sozialmo-
gut gehalten. Doch es bestehen erhebliche Risiken, die nicht ignoriert werden sollten. dells drei verschiedene Szenarien: Dua-
lisierung, Wohlfahrtschauvinismus und
soziale Investition.

V  iele europäische Staaten haben eine


Reihe von unbewältigten Heraus-
forderungen für den Sozialstaat mit in die
schaftsprüfer und weitere spezialisierte
Fachkräfte. Die Nachfrage nach ungelern-
ten und gering qualifizierten Arbeitskräf-
Dualisierung bei den
Zeit nach der Krise von 2008 geschleppt. ten nimmt dagegen immer weiter ab. Dies
Sozialleistungen
Diese Schwierigkeiten haben ihren Ur- führt zu zunehmender sozialer Ausgren- Ihren Ursprung hat die Dualisierung in
sprung in den weltwirtschaftlichen Ent- zung, wie die hohen Anteile von Langzeit- den rigiden Arbeitsgesetzen, die ver-
wicklungen und den politischen Entschei- arbeitslosen in vielen europäischen Län- schiedene europäische Länder, insbeson-
dungen der letzten 25 Jahre. Doch die dern zeigen (siehe Abbildung 1). dere in Südeuropa, in den Siebzigerjahren
Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschul- Drittens sind die europäischen Ge- verabschiedeten. Um den Arbeitsmarkt
denkrise seit 2008 machte sichtbar, dass sellschaften in den letzten Jahren multi- flexibler zu gestalten, führten die be-
diese Herausforderungen in manchen kultureller geworden, was mit enormen treffenden Staaten eine Reihe von unge-
europäischen Staaten nach wie vor un- Herausforderungen für Politik und Ver- schützten Arbeitsverträgen ein. Auf diese
gelöst sind. Die erste und bedeutendste waltung verbunden ist. Migranten sind können die Arbeitgeber bei Bedarf neben
Herausforderung ist zweifellos die Über- in vielen Sozialprogrammen überreprä- den nach wie vor bestehenden stark ge-
alterung der Gesellschaft. Das Zusam- sentiert, und sie werden im Arbeitsmarkt schützten Verträgen zurückgreifen. Bei
menfallen einer immer höheren Lebens- und in der Gesellschaft insgesamt diskri- den neuen Vertragsarten, die teilweise als
erwartung mit sinkenden Geburtenraten miniert. «atypische» Verträge bezeichnet werden,
führt dazu, dass immer mehr Rentner von Viertens hat sich die Jugendarbeitslo- handelt es sich um befristete Arbeitsver-
immer weniger Erwerbstätigen abhän- sigkeit während der letzten Jahre in vielen träge, Verträge von Selbstständigerwer-
gig sind (Abhängigenquotient steigt). Da- europäischen Ländern zu einem drängen- benden, Teilzeitverträge, Verträge auf
durch gerät das Altersvorsorgesystem in den Problem entwickelt. Jugendliche sind Abruf oder Verträge für Arbeitsstellen
vielen Ländern unter Druck. in der Regel stärker von Arbeitslosigkeit mit Löhnen, die unter einem bestimmten
Eine zweite entscheidende Entwick- bedroht, sie haben Schwierigkeiten, sich Schwellenwert liegen (siehe Abbildung 2).
lung, die nicht nur in Europa, sondern in al- dauerhaft in den Arbeitsmarkt zu integrie- Gemeinsames Merkmal dieser Verträ-
len hoch entwickelten Volkswirtschaften ren, und sind von Konjunktureinbrüchen ge ist der Umstand, dass mit ihnen keine
zu verzeichnen ist, betrifft den Arbeits- besonders stark betroffen. umfassenden Ansprüche auf Sozialversi-
markt: Der technische Fortschritt und die Fünftens verursachen die grundlegen- cherungsleistungen wie Arbeitslosengel-
Verlagerung zahlreicher Produktionstätig- den Sozialleistungen und Sozialdienste der und Altersrenten verbunden sind.
keiten in Schwellenländer haben zur Fol- weiterhin hohe Kosten, obwohl zahlreiche Zusammengenommen verändern die-
ge, dass in den Industriestaaten haupt- Reformanstrengungen zur Begrenzung se Reformen die Bedeutung der sozia-
sächlich hoch qualifizierte Arbeitskräfte der Sozialausgaben unternommen wer- len Sicherungssysteme, insbesondere
gefragt sind. Die Unternehmen benötigen den. Insbesondere die Gesundheitsaus- der Alterssicherung. Die verhältnismäs-
Ingenieure, Marketingspezialisten, Wirt- gaben liegen nach wie vor auf einem ho- sig grossen Kohorten von atypischen Be-

44  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


SOZIALE SICHERHEIT

KEYSTONE
Viele südeuropäische Staaten kämpfen mit
einer hohen Jugendarbeitslosigkeit. Spanische
Studenten demonstrieren gegen Kürzungen im dem weniger grosszügigen öffentlichen oftmals in prekären Beschäftigungsver-
Bildungsbereich. Rentensystem. hältnissen angestellt sind, geniessen sie
Doch atypische Erwerbstätige sind keinen Kündigungsschutz, und auch in-
schäftigten, die seit den Neunzigerjahren nicht nur hinsichtlich der Altersversor- nerhalb des Sozialversicherungssystems
in Ländern mit stark regulierten Arbeits- gung benachteiligt. Sie sind auch gegen sind sie nur unzureichend geschützt.
märkten – wie Italien, Spanien oder Frank- die meisten anderen beschäftigungsbe- Die grösste Bedrohung für das euro-
reich – zur Erwerbsbevölkerung gestossen zogenen sozialen Risiken wie Arbeitslo- päische Sozialmodell ist nicht der Spar-
sind, werden keinen finanziell abgesicher- sigkeit, Krankheit oder Invalidität nur un- kurs, sondern die Dualisierung. Diese ist
ten Ruhestand geniessen können. Bei vie- genügend abgesichert. Nach Auffassung im Wesentlichen darauf zurückzuführen,
len Arbeitsplätzen, die in diesen Ländern verschiedener Kommentatoren hat sich dass es den europäischen Regierungen
geschaffen wurden, handelt es sich um sowohl der Arbeitsmarkt als auch die Ge- nicht gelingt, die Kosten von wirtschaft-
befristete Verträge, Stellen von Selbst- sellschaft insgesamt dualisiert. Dies be- lichen Anpassungen gleichmässig auf die
ständigerwerbenden oder andere Formen deutet, dass sich eine immer grössere sozialen Schichten zu verteilen. Schwache
von atypischen Beschäftigungsverhältnis- Kluft zwischen zwei Hauptgruppen von Regierungen haben die Sparmassnahmen
sen, die durch das Sozialversicherungs- Beschäftigten öffnet. Auf der einen Sei- hauptsächlich den ohnehin benachteilig-
system nur unzureichend oder überhaupt te stehen die «Insider», die den standard- ten Gesellschaftsgruppen aufgebürdet.
nicht abgesichert sind. In Italien, Spanien mässigen Kündigungsschutz und nach Das hat zur Folge, dass sie nicht in den Ge-
und Frankreich nähern sich ganze Kohor- wie vor verhältnismässig gute Sozial- sellschaftsvertrag eingebunden sind, der
ten nicht mehr junger Erwerbstätiger mit versicherungsleistungen geniessen. Ih- Europa in der zweiten Hälfte des 20. Jahr-
nur sehr geringen Rentenansprüchen dem nen gegenüber stehen die «Outsider», hunderts in Bezug auf den sozialen Zusam-
Pensionsalter. Diese Beschäftigten leiden die abwechselnd (zu einem tiefen Lohn) menhalt und die Gleichstellung zu einem
unter dem unstabileren Arbeitsmarkt und beschäftigt oder erwerbslos sind. Da sie einzigartigen Kontinent gemacht hat.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  45
SOZIALE SICHERHEIT

lierer der jüngsten wirtschaftlichen Verän-


Abb. 1: Langzeitarbeitslosigkeit in verschiedenen europäischen Ländern
derungen relativ einfach von politischen
(2000 und 2015)
Meinungsführern vereinnahmen lassen,
80       In %
die ihnen versprechen, die Entwicklung zu
einer multikulturellen Gesellschaft zu stop-
pen und die Zuwanderung stark einzu-
60 schränken.
In den letzten zehn Jahren waren poli-
tische Parteien, die eine restriktive Ein-
wanderungspolitik vertreten, in mehreren
40
europäischen Ländern sehr erfolgreich.
In Frankreich konnte der Front National
bis zu 20 Prozent der Wählerstimmen für

OECD / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


20 sich verbuchen und wurde nur durch ein
Wahlsystem von der Macht ferngehalten,
das Parteien begünstigt, die Koalitionen
eingehen. Auch in den skandinavischen
0
Ländern waren einwanderungskritische
Dänemark Frankreich Deutschland Griechen- Italien Spanien Schweden Schweiz Gross­
land britannien Parteien in den letzten Jahren recht er-
  2000         2015 folgreich. Bei den jüngsten Wahlen erziel-
ten sie meist Wähleranteile zwischen 10
Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit (länger als ein Jahr) gemessen an der Arbeitslosigkeit insgesamt.
und 20 Prozent. Was den Sozialstaat be-
trifft, neigen diese Parteien zu einer ähn-
Abb 2: Zeitlich befristete Arbeitsverhältnisse in verschiedenen europäischen lichen Auffassung, wie sie in der Fach-
Ländern (2000 und 2015) literatur als «Wohlfahrtschauvinismus»
40       In % bezeichnet wird. Im Gegensatz zu anderen
Rechtsparteien befürworten diese Partei-
en einen grosszügigen Sozialstaat, der je-
doch hauptsächlich Staatsbürgern und
30
weniger Zuwanderern zugutekommen
soll. Der Wohlfahrtschauvinismus spricht
die Verlierer der laufenden wirtschaftli-
20 chen Veränderungen an, da er ihnen einen
guten sozialen Schutz und hochstehende
Leistungen verspricht. Aus ihrer Sicht wür-
den die finanziellen Probleme, welche die
OECD / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

10
europäischen Sozialstaaten zu Leistungs-
kürzungen zwingen, dadurch gelöst, dass
die Zahl der Leistungsberechtigten durch
0 das Stoppen der Zuwanderung verringert
Dänemark Frankreich Deutschland Griechen- Italien Spanien Schweden Schweiz Gross­ würde.
land britannien
Die Vision der Wohlfahrtschauvinisten
  2000         2015
gewinnt inner- und ausserhalb Europas an
Anteil der zeitlich befristeten Arbeitsverhältnisse am Gesamtvolumen der abhängigen Erwerbsarbeit. Bedeutung, wobei verschiedene Probleme
damit verbunden sind. Das grösste Prob-
lem besteht darin, dass der Wohlfahrts-
Wohlfahrtschauvinismus ignoriert tiert sind. Die Verlierer dieser Entwicklun- chauvinismus die demografische Heraus-
demografische Alterung gen sind hauptsächlich Einzelpersonen forderung nicht bewältigen kann. Denn
und Familien des unteren Mittelstands, da die höheren Kosten des Sozialstaats sind
Die meisten Europäer sind sich an ethnisch sie am stärksten davon betroffen sind. Vor nicht in erster Linie auf die Zuwanderung,
und religiös homogene Gesellschaften ge- allem auf dem Arbeitsmarkt ist es für sie sondern vielmehr auf die demografische
wöhnt. Das Auftreten unterschiedlicher Le- schwieriger geworden, da der technische Alterung zurückzuführen. Da grössere Ko-
bensstile, Werte und Verhaltensweisen ist Fortschritt viele Arbeitsplätze mit mittle- horten das Pensionsalter erreichen, erhöht
nicht immer einfach zu akzeptieren. Hin- rem Anforderungsprofil, wie Sekretärinnen sich die Summe der ausgerichteten Alters-
zu kommt, dass die gegenwärtige Zuwan- oder Sachbearbeiter, vernichtet hat. Des- renten. Um den Sozialstaat wieder ins fi-
derung in einem wirtschaftlichen Umfeld halb sind sie häufig gezwungen, eine Stel- nanzielle Lot zu bringen, ist die Beschrän-
erfolgt, in dem verhältnismässig grosse le mit tiefem Anforderungsprofil anzuneh- kung der Zuwanderung angesichts der
Teile der Bevölkerung wegen der oben er- men, womit sie im direkten Wettbewerb alternden Gesellschaft nicht nur eine un-
läuterten wirtschaftlichen Veränderungen mit gering qualifizierten Zuwanderern ste- wirksame Massnahme. Sie ist sogar ganz
und der Krise mit sozialen Härten konfron- hen. Dies hat zur Folge, dass sich die Ver- offensichtlich kontraproduktiv, nicht zu-

46  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


SOZIALE SICHERHEIT

letzt auch deshalb, weil die Geburtenraten tig betrachtet, von der frühen Kindheit bis Auffassung der Befürworter können so-
in vielen europäischen Ländern dank den zum lebenslangen Lernen. Forschungs- ziale Investitionen in einer multiethni-
Zuwanderern wieder ansteigen. arbeiten zur Entwicklung von Kindern ha- schen und alternden Gesellschaft eine
ben gezeigt, dass erlebte Benachteiligung zukunftsfähige Lösung sein, da sie die
Soziale Investition in produktivere in frühen Lebensjahren langfristige Folgen Produktivität aller Menschen im erwerbs-
haben kann. Denn so werden beispielswei- fähigen Alter verbessern. In den letzten
Erwerbstätige se die Erfolgschancen in der Bildung und Jahren hat sich die soziale Investition zu
Das Konzept der sozialen Investition be- Ausbildung sowie anschliessend auf dem einem der Schlüsselbegriffe der politi-
zieht sich auf eine andere Vision für die Zu- Arbeitsmarkt beeinträchtigt. Durch le- schen Handlungskonzepte entwickelt, die
kunft des Sozialstaats. Demgemäss kann benslanges Lernen hingegen bleiben die von der Europäischen Kommission unter-
der soziale Zusammenhalt angesichts der Arbeitskräfte am Ball, sodass sie den Her- stützt werden.
gegenwärtigen Herausforderungen nur er- ausforderungen eines sich verändernden Ein Ansatz, der auf der sozialen In-
halten und gefördert werden, wenn Staa- Arbeitsmarktes gewachsen sind. Ganz all- vestition beruht, scheint die vielverspre-
ten deutlich mehr in Humankapital inves- gemein wird Humankapital für Erwerbs- chendste Strategie zu sein, um die derzei-
tieren. Das Konzept der sozialen Investition tätige angesichts der Entwicklung unserer tigen Herausforderungen zu bewältigen.
wurde zwischen Anfang und Mitte der Gesellschaft zu einer Wissensgesellschaft Es handelt sich jedoch um einen kosten-
Neunzigerjahre entwickelt, als sich zeigte, ein immer wichtigeres Kriterium. intensiven Ansatz, dessen Nutzen sich erst
dass der Neoliberalismus zur Bewältigung Der Ansatz der sozialen Investition be- in mehreren Jahren zeigen wird. Für Poli-
gewisser anstehender sozialer Herausfor- ruht auf Elementen wie gute Kinderbetreu- tiker ist das Konzept der sozialen Investi-
derungen ungeeignet ist. Es orientiert sich ung, frühkindliche Bildung, Berufsbildung, tion daher eine weniger attraktive Option
am traditionellen Ansatz, der in den skandi- lebenslanges Lernen, Gesundheitsvorsor- als die Dualisierung oder der Wohlfahrts-
navischen Ländern, vor allem in Schweden, ge und aktive Arbeitsmarktpolitik. Nach chauvinismus.
für die soziale Sicherheit angewandt wird.
Investitionen in Humankapital werden
Sie propagieren mit restriktiver Einwanderungspolitik vermeintliche Lösungen: Frauke Petry (Alternative
in allen Lebensphasen als äusserst wich- für Deutschland), Marine Le Pen (Front National), Matteo Salvini (Lega Nord), Geert Wilders (Partei für die
Freiheit) und Harald Vilimsky (Freiheitliche Partei Österreich) (v. l.) anlässlich eines Treffens ihrer EU-­
Parlamentsfraktion in Koblenz.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  47
SOZIALE SICHERHEIT

Welche Lehren lassen sich für die in Humankapital wurden sowohl in der zialmodell. Falls Europa nicht auf den Pfad
Schweiz ziehen? Arbeitslosen- und Invalidenversicherung des wirtschaftlichen Wachstums zurück-
als auch in einigen kantonal geregelten findet, dürfte es sehr schwierig sein, die-
Im Vergleich mit anderen europäischen Sozialhilfesystemen erfolgreich einge- se Herausforderung erfolgreich zu be-
Ländern hat sich die Schweiz in den letz- führt. Doch aus den politischen Anstren- wältigen. Dank ihrer insgesamt stärkeren
ten 20 Jahren wirtschaftlich gut entwi- gungen auf gesamtschweizerischer Ebe- Wirtschaft hat sich die Schweiz bislang
ckelt. Nach der Wirtschaftskrise Mitte ne, einen umfassenderen rechtlichen vergleichsweise gut geschlagen. Doch sie
der Neunzigerjahre ist unser Land in eine Rahmen für eine solche Politik zu schaffen ist keineswegs vor den demografischen,
lang anhaltende Phase mit wirtschaftli- – beispielsweise im Bereich der präventi- wirtschaftlichen und politischen Risiken
chem Wachstum eingetreten. Es wurden ven Gesundheitspolitik –, resultierte bis- gefeit, von denen ein grosser Teil Europas
verschiedene Anstrengungen für eine Re- lang nur Stückwerk. Ausserdem fanden bedroht ist.
form der Sozialpolitik unternommen, die Volksinitiativen für die Einführung einer
dem Wandel des wirtschaftlichen und Einheitskrankenkasse nur geringe poli-
gesellschaftlichen Umfelds gewachsen tische Unterstützung. Die Finanzierung
ist. Insgesamt ist es der Schweiz gelun- der Gesundheitsversorgung beruht somit
gen, ein anhaltendes Wirtschaftswachs- weiterhin auf einem regulierten Kranken-
tum zu gewährleisten, die Arbeitslosig- kassenmarkt. Die Versicherten müssen
keit auf einem tiefen Niveau zu halten und entweder hohe Krankenkassenprämien
die öffentlichen Finanzen im Griff zu ha- entrichten oder eine hohe Selbstbeteili-
ben. Trotzdem sieht sich die Schweiz mit gung übernehmen (den höchsten Eigen-
ähnlichen Herausforderungen wie andere anteil im Vergleich mit anderen euro- Giuliano Bonoli
europäische Länder konfrontiert: demo- päischen Ländern). Dieses System stellt Professor für Sozialpolitik,
grafische Alterung, abnehmende Nachfra- Personen mit niedrigem Einkommen – wie Institut für öffentliche Verwaltung (Idheap),
ge nach gering qualifizierten Arbeitskräf- beispielsweise junge Leute, Immigran- Universität Lausanne
ten, hohe Zuwanderung und hohe Kosten ten oder ältere Menschen mit tiefen Ren-
von staatlichen Sozialleistungen, insbe- ten – vor erhebliche Probleme. Unter Um-
sondere im Gesundheitssektor. Diese Dy- ständen verzichten diese Personen wegen
namik hat zu verschiedenen politischen der hohen Kosten darauf, notwendige Ge-
Entwicklungen geführt. sundheitsleistungen in Anspruch zu neh-
Da in der Schweiz eine verhältnismäs- men.
sig flexible Arbeitsgesetzgebung gilt, Was schliesslich den zunehmenden
ist die Dualisierung kein grosses The- Wohlfahrtschauvinismus betrifft, bildet
ma. Gleichwohl besteht im Arbeitsmarkt die Schweiz keine Ausnahme. Mit der An-
eine grosse Kluft zwischen gut integrier- nahme der Masseneinwanderungsinitia- Delia Pisoni
ten, dynamischen Arbeitskräften und einer tive im Februar 2014 wurde ausdrücklich Assistentin und Doktorandin,
Minderheit von Erwerbstätigen, die zuneh- die Möglichkeit eingeführt, den Bezug Institut für öffentliche Verwaltung (Idheap),
Universität Lausanne
mend Schwierigkeiten haben, im Arbeits- von Sozialleistungen für Ausländer ein-
markt richtig Fuss zu fassen. Dies kommt zuschränken. Solche Initiativen sind nicht
in der zunehmenden Zahl der Sozialhilfe- nur kontraproduktiv, wenn der Sozialstaat
empfänger und im verhältnismässig hohen wieder ins finanzielle Gleichgewicht ge-
Anteil zeitlich befristeter Arbeitsverträge bracht werden soll. Sie gefährden auch
zum Ausdruck. Verschiedene Reformen des ganz allgemein die Schweizer Wirtschaft,
schweizerischen Sozialstaats waren unter da sie die Beziehungen mit der EU belas-
anderem darauf ausgerichtet, Sozialhilfe- ten, die der wichtigste Handelspartner der
empfänger wieder zurück in den Arbeits- Schweiz ist.
markt zu führen. Anscheinend reichen aber Die ungelösten Probleme, mit denen
diese Anstrengungen nicht aus, um die zu- Europa bereits vor der Krise von 2008 Philipp Trein
nehmende Polarisierung zu stoppen. konfrontiert war, und ihre mittelfristigen Leitender Forschungsmitarbeiter SNF, Insti-
Soziale Investitionen sind relativ ver- Auswirkungen erweisen sich als enorme tut für Politik, Geschichte und Internatio-
nale Studien (Iephi), Universität Lausanne
breitet: Instrumente für Investitionen Herausforderung für das europäische So-

48  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DIE STUDIE

Politische Eingriffe innerhalb der EU


schaden der Schweizer Wirtschaft
Die bilateralen Verträge regeln die Handelsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU – zumin-
dest in der Theorie. In der Praxis zeigt sich: Angesichts der Wirtschaftskrise haben die EU-Staaten
handelspolitische Massnahmen getroffen, welche der Schweiz schaden. Simon J. Evenett

Abstract  Seit dem Ausbruch der globalen Wirtschaftskrise 2008 haben die handelspolitischen Politische Eingriffe der EU
Eingriffe in der Europäischen Union zugenommen. Wie eine Studie der Universität St. Gallen
zeigt, schaden diese Massnahmen in den meisten Fällen den Schweizer Handelsinteressen. Sie Regierungen innerhalb der EU haben, wie
wurden von der EU-Kommission oder von den Mitgliedsstaaten veranlasst, obwohl sich die EU anderenorts auch, auf die globale Wirt-
zuvor in diversen internationalen Abkommen zu gegenteiligen Massnahmen verpflichtet hat. schaftskrise energisch mit makroökono-
In den meisten Fällen handelt es sich um Subventionen von defizitären Firmen. Da die Eingriffe mischen Impulsen reagiert. Diese haben
auch nach der Wirtschaftskrise oft weiter bestehen, betreffen sie die Schweiz als kleine und of- sie oft mit gezielten Hilfsmassnahmen für
fene Volkswirtschaft empfindlich. spezifische Wirtschaftssektoren oder kri-
selnde Firmen verbunden. Während viele
dieser Massnahmen im Lichte der Arbeits-

G  egenwärtige Handelsabkommen sind


zwangsläufig unvollständig und ge-
währen den involvierten Parteien einen Er-
tung des Frankens gegenüber dem Euro
seit 2007.
Selbstverständlich kann ein Teil der
platzsicherung präsentiert wurden, ging es
bei einigen darum, inländische Firmen auf
Kosten ausländischer Konkurrenz – ein-
messensspielraum.1 Dies gilt auch für die Verlangsamung nach 2012 auch auf das schliesslich Schweizer Firmen – zu bevor-
komplexen bilateralen Abkommen, wel- langsamere Wirtschaftswachstum der EU zugen. Solche Massnahmen erscheinen
che die Handelsbeziehungen zwischen zurückzuführen sein, welches sich wiede- auf den ersten Blick als wettbewerbsneut-
der Schweiz und der EU regeln. Der Wert rum mit den internationalen Rettungspa- ral; tatsächlich enthalten sie aber im Klein-
eines jeden für die nationalen Handelsin- keten und den damit erzeugten Sparmass- gedruckten diskriminierende Bedingungen
teressen kritischen Abkommens hängt da- nahmen in diversen Ländern innerhalb gegenüber ausländischen Firmen. So wer-
von ab, inwiefern andere unterzeichnen- der Eurozone begründen lässt. Trotzdem den Unternehmen in einzelnen EU-Staa-
de Parteien Richtlinien implementieren. In scheint der in den letzten Jahren entstan- ten beispielsweise verpflichtet, einen be-
Zeiten akuter wirtschaftlicher Anspannung dene Handelsbilanzüberschuss seitens stimmten Anteil der Wertschöpfung im
und Stagnation ist die Versuchung gross, der EU nicht alleine mit makroökonomi- Inland zu erbringen.
inländische Interessen über ausländische schen Faktoren erklärbar zu sein. Wäh- Wirtschaftspolitische Eingriffe sind
zu stellen. Krisenzeiten stellen somit eine rend Letztere zweifellos wichtige Deter- grundsätzlich den EU-Institutionen vor-
Form von «Stresstest» für Handelsabkom- minanten des Handelsverkehrs zwischen behalten: Auch in der Wirtschaftskri-
men dar. der Schweiz und der EU sind, kann es al- se waren die Mitgliedsstaaten nicht be-
In den ersten 15 Jahren des neuen Jahr- lerdings auch sein, dass Veränderungen in fugt, die traditionellen Grenzhindernisse
tausends sind die Exporte der Schweiz in den politischen Rahmenbedingungen eine
die EU um 141 Prozent auf nominal 128,9 Rolle gespielt haben. In der hier vorgestell-
Milliarden Dollar gewachsen. Während ten Studie2 werden deshalb die politischen Von der Forschung in die Politik
der Weltwirtschaftskrise gingen die Ex- Eingriffe – sowohl liberalisierende wie
porte allerdings vorübergehend zurück, Die «Volkswirtschaft» und das «Journal Aussen-
auch diskriminierende – der EU-Kommis-
wirtschaft» des Schweizerischen Instituts für
und seit 2012 ist eine Verlangsamung des sion und der Regierungen der Mitglieds- Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschafts-
Exportwachstums erkennbar (siehe Abbil- staaten zusammengefasst und die mögli- forschung der Universität St. Gallen verbes-
dung 1). Auffallend ist zudem die Aufwer- chen Auswirkungen diskutiert. sern den Wissenstransfer von der Forschung in
die Politik: Aktuelle wissen­schaftliche Studien
2 Siehe Evenett (2017), Collateral Damage: The Harm Done mit einem starken Be­zug zur schweizerischen
1 Der Autor bedankt sich bei Piotr Lukaszuk für die For- to Swiss Commercial Interests by EU Policies Since the Wirtschafts­poli­tik erscheinen in einer Kurzfas-
schungsassistenz. Crisis Began, in «Journal Aussenwirtschaft», Nr. 67/3 sung in der «Volkswirtschaft».

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  49
DIE STUDIE

zu verändern. Der Druck, inländische Fir- markt, einschliesslich unausgewogener nahmen sind beinahe 900 immer noch in
men zu bevorzugen, verschob sich da- öffentlicher Beschaffungsprozesse. Die- Kraft, was darauf hinweist, dass noch ein
durch auf anderweitige Eingriffe – vor se Daten wurden in die Datenbank Global langer Weg zu gehen ist, um die Massnah-
allem auf Subventionen gegenüber de- Trade Alert (GTA) eingespeist (siehe Kas- men zur Bekämpfung der Wirtschaftskri-
fizitären Firmen. Diese bremsen diejeni- ten). Anhand der Informationen wurde in se aufzuheben.
gen Marktkräfte, welche eine Reduktion der hier vorgestellten Studie untersucht, Betrachtet man ausschliesslich die
der Kapazität anstreben. Dadurch bleiben ob und allenfalls inwiefern bei EU-Kom- EU-Daten, dann haben die EU-Mitglieds-
die Preise künstlich tief, und die Anpas- mission und bei den nationalen Regierun- staaten und die EU-Kommission seit dem
sungslast wird den nicht subventionier- gen eine Neigung zu handelsverzerrenden Ausbruch der Wirtschaftskrise im No-
ten Firmen aufgebürdet. Insbesondere die Massnahmen feststellbar ist, welche die vember 2008 aus Schweizer Sicht insge-
drei grössten Volkswirtschaften der EU – schweizerischen Handelsinteressen wahr- samt 200 schädliche und 37 begünstigen-
Deutschland, Grossbritannien und Frank- scheinlich oder fast sicherlich beeinträch- de Massnahmen getroffen (siehe Tabelle).
reich – verwässerten nach dem Ausbruch tigen. Im Oktober 2016 waren noch 151 schädli-
der Krise die strengen EU-Vorschriften zu che und 23 begünstigende Massnahmen
Hilfsprogrammen. Schädliche Massnahmen in Kraft.
Verdienstvollerweise sammelte die EU- Bei den schädlichen EU-Massnahmen
Kommission eine substanzielle Anzahl an
überwiegen ist zwar nur eine geringe Neigung zu typi-
Daten zu Subventionen, welche während Seit November 2008 hat der Global Tra- schen Grenzhindernissen ersichtlich, aber
der Krise EU-Firmen gewährt wurden. de Alert fast 1100 Massnahmen ausländi- in zahlreichen Fällen haben EU-Mitglieds-
Wenn sich eine Möglichkeit ergab, ver- scher Regierungen dokumentiert, welche staaten inländische Firmen vor drohendem
suchte sie, das zuvor existierende System schweizerische Handelsinteressen beein- Konkurs gerettet. Wir konnten mit relevan-
staatlicher Hilfsprogramme zu rekons- trächtigen. Ihnen gegenüber stehen rund ten Informationen über die betroffenen
truieren. Dabei behielt die Kommission 600 Schweizer Handelsinteressen be- Firmen und deren Produkte aufzeigen,
auch ein Auge auf die offenkundigen Ver- günstigende Massnahmen ausländischer dass diese Rettungsaktionen in 141 Fällen
stösse gegen den Europäischen Binnen- Regierungen. Von den schädlichen Mass- Firmen betrafen, welche direkt mit einem
Schweizer Exportunternehmen konkurrie-
ren.
Für die Schweiz schädliche EU-Massnahmen (November 2008 bis Oktober 2016) Da eine grosse Anzahl dieser Subventio-
Politische Eingriffe Schädliche implementierte Begünstigende implementierte nen und Rettungsprogramme noch immer
Massnahmen Massnahmen in Kraft ist, gibt es wenig Grund, zu glau-
ben, dass schweizerische Handelsinteres-
Total Weiterhin in Total Weiterhin in
Kraft Kraft sen nur zu Beginn der Wirtschaftskrise von
der EU beeinträchtigt wurden. Die Locke-
Staatshilfen 141 101 0 0
rung der EU-Regeln bezüglich Staatshilfen
Handelsfinanzierung 13 13 0 0 hatte Auswirkungen für Schweizer Expor-
Exportanreize 10 8 0 0
teure: Sie waren vermutlich gezwungen,
die Preise zu senken sowie tiefere Gewinn-
Importtarife 6 4 9 5 margen auf Exportprodukten und Kapital-
Investitionsmassnahmen 6 6 3 3 erträgen zu akzeptieren.
Jahr für Jahr kommen neue schädliche
Importquoten 5 2 7 2
EU-Massnahmen hinzu (siehe Abbildung 2).
Nicht tarifäre Hindernisse 5 4 3 2 Deren Zahl hat sich bis ins Jahr 2009 ver-
Exportsteuern oder 3 2 6 5 grössert und fiel danach – um nach 2011
Restriktionen wieder anzusteigen. Diese jüngste Zunah-
Öffentliches Beschaffungswesen 3 3 0 0
me ist konsistent mit den weltweiten Ent-
wicklungen. Gleichzeitig sinkt seit 2013 die
Lokalisierungsanforder­ungen 2 2 0 0 Anzahl der implementierten die Schweiz
Präferenzen im öffentlichen 2 2 0 0 begünstigenden EU-Reformen.
Beschaffungswesen Die GTA-Datenbank dokumentiert
Massnahmen bzgl. Migration 1 1 5 5 auch die Massnahmen der Schweiz, wel-
che die Handelsinteressen der EU beein-
Quoten 1 1 1 1 trächtigen. Seit November 2008 hat die
Lokalisierung im öffentlichen Be- 1 1 0 0 Schweiz in 13 Fällen höchstwahrschein-
schaffungswesen lich EU-Handelsinteressen beeinträchtigt,
Handelsverteidigung 1 1 0 0 insbesondere bei landwirtschaftlichen
Anliegen und Fragen zur Wirtschafts-
GLOBAL TRADE ALERT (2016)

Konsumsubventionen 0 0 2 0
migration. Im Vergleich mit den schädli-
Importsubventionen 0 0 1 0 chen Massnahmen der EU nehmen sich
Total 200 151 37 23
die Schritte der Schweiz jedoch beschei-
den aus.

50  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DIE STUDIE

während der Wirtschaftskrise vor dem


Abb. 1: Schweizer Exportwachstum nach 2000
EU-Protektionismus geschützt, eindeu-
160      In Mrd. Dollar Franken-Euro-Wechselkurs      1,8 tig den dokumentierten Daten. So haben
offizielle EU-Körperschaften – grundsätz-
lich waren dies eher die Mitgliedsstaaten
80 1,6 als die EU-Kommission – innerhalb der
letzten acht Jahre in 200 Fällen Schritte
unternommen, welche die Handelsinter-

GLOBAL TRADE ALERT (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


0 1,4 essen beeinträchtigen. Dies soll nicht im-
plizieren, dass die EU-Massnahmen ge-
zielt gegen die Schweiz gerichtet wurden
-80 1,2
– vielmehr waren die schweizerischen In-
teressen grundsätzlich als Folge von wirt-
schaftspolitischen Eingriffen seitens der
EU betroffen.
-160 1
Zweitens ist bemerkenswert, dass die
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
meisten Handelsverzerrungen aus Sub-
  Total Schweizer Exporte in die EU         Total Handelsbilanzdefizit der Schweiz gegenüber der EU       ventionen und Staatshilfen resultierten.
  Durchschnittlicher Franken-Euro-Wechselkurs (rechte Skala) Denn bis anhin war die EU stolz auf ihren
Ruf als Hardliner bezüglich Staatshilfen.
Die Ergebnisse dieser Arbeit – und dieje-
Abb. 2: Anzahl schädliche und begünstigende EU-Massnahmen seit 2008 nigen anderer Wissenschaftler – bringen
Risse in dieses Bild: Gleich nach Beginn der
150
Wirtschaftskrise hat die EU die Regeln zur
Staatshilfe aufgehoben. Erst in jüngster
Zeit wurde versucht, diese wieder aufzu-
100
GLOBAL TRADE ALERT (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
richten.
Der Umstand, dass ein solches Re-
gime in einer akuten wirtschaftlichen An-
spannung überhaupt aufgehoben werden
50 konnte, sagt viel über den Wert der Han-
delsregeln aus. In der Krise waren es die
Regeln – nicht die Regierungen –, die sich
beugten.
0
Als eine kleine und offene Volkswirt-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
schaft ist die Schweiz auf den Zugang zu
  Neue Handelsverzerrungen          Handelsverzerrungen immer noch in Kraft          Neue liberalisierende Massnahmen       ausländischen Märkten angewiesen, und
  Begünstigende Reformen immer noch in Kraft mit ihrer liberalen Handelspolitik trägt sie
zum globalen Wirtschaftswachstum bei.
Allerdings zeigen die Forschungsergeb-
Global Trade Alert nisse, dass unsere Erwartungen bezüglich
Der Global Trade Alert (GTA) sammelt Daten be- so gross ist wie die vergleichbare Sammlung der des Schutzes von Freizügigkeitsabkom-
züglich angekündigter und implementierter wirt- Welthandelsorganisation (WTO), welche sich auf men von den Interessen der Unterzeich-
schaftspolitischer Massnahmen des Staates seit eine begrenzte Anzahl spezifischer handelspoliti-
nenden in schwierigen wirtschaftlichen
dem ersten G-20-Krisengipfel im November 2008. scher Massnahmen während der Wirtschaftskrise
Die unabhängige Organisation dokumentiert (fast) konzentriert. Im Kreise inländischer Wirtschafts- Situationen abhängen.
alle Massnahmen, welche die relative Behandlung interessen befinden sich breit definiert Kaufleute,
inländischer Wirtschaftsinteressen verglichen ausländische Investoren, Besitzer von geistigem
mit ausländischen beeinflusst. Seit nunmehr sie- Eigentum (einschliesslich elektronischen Eigen-
ben Jahren werden systematisch Beweise zu dieser tums) und Angestellte im Ausland. Koordiniert wird
Datenbank zusammengetragen. Dies hat dazu ge- der GTA von Simon J. Evenett.
führt, dass die Datenbank zurzeit zweieinhalb Mal

Schweiz als kleine und offene Dass die bilateralen Abkommen ihre
Volkswirtschaft stark betroffen Wirkung durchwegs verfehlt haben, kann
aufgrund der Beobachtungen natürlich
Wie wirken sich diese Beobachtungen auf nicht behauptet werden. Dennoch lassen Simon J. Evenett
die Effektivität der Wirtschaftsabkom- sie gewisse Vermutungen in diese Rich- Professor für internationalen Handel und
men zwischen der Schweiz und der EU tung zu: Erstens widerspricht die Behaup- wirtschaftliche Entwicklung, Universität
aus? Haben die Abkommen den «Stress- tung, die bilateralen Abkommen hätten St. Gallen; Koordinator der Datenbank
Global Trade Alert
test» der Wirtschaftskrise überstanden? die schweizerischen Handelsinteressen

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  51
ERWERBSLOSIGKEIT

Welche Faktoren beeinflussen die


Wiedereingliederung von Arbeitslosen?
Je länger eine Arbeitslosigkeit dauert, desto schwieriger wird es für die Betroffenen, eine
Stelle zu finden. Ein besonders hohes Risiko, stellenlos zu bleiben, weisen ältere Arbeitslose
sowie Personen ohne Berufsabschluss auf.   Robert Fluder, Renate Salzgeber, Tobias Fritschi

Nachhaltige Integration
Abstract  Das Risiko einer nicht erfolgreichen Reintegration auf dem Arbeitsmarkt steigt mit
zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit. Damit die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren gelingt nur teilweise
(RAV) die Betroffenen bei der Wiedereingliederung gezielt unterstützen können, ist es wich-
Um die Art der Erwerbsintegration cha-
tig, zu wissen, bei welchen Bevölkerungsgruppen und unter welchen Umständen dieses Risiko
besonders hoch ist. Eine Studie der Berner Fachhochschule hat deshalb im Auftrag des Staats- rakterisieren zu können, wurden abhän-
sekretariats für Wirtschaft (Seco) die Erwerbsintegration nach einer Phase der Arbeitslosigkeit gig von der Dauer der Erwerbstätigkeit und
untersucht. Wie sich zeigt, kann ein Drittel der Arbeitslosen nur unvollständig ins Erwerbsle- der Höhe der erzielten Erwerbseinkommen
ben integriert werden. Für eine nachhaltige Erwerbsintegration ist entscheidend, dass die ers- fünf verschiedene Erwerbsverlaufstypen
te Phase der Arbeitslosigkeit nur kurz dauert. Gross ist das Risiko beispielsweise bei Personen gebildet (siehe Abbildung 1): Die Typen rei-
ohne Berufsabschluss, bei älteren Arbeitslosen sowie bei Angestellten in Risikoberufen des chen von einer nachhaltigen Erwerbsinteg-
Strukturwandels (zum Beispiel Drucker, Metallarbeiter, Verkäufer). Positiv auf die nachhaltige ration bis zu keiner Erwerbstätigkeit.
Erwerbsintegration wirken sich sowohl ein Zwischenverdienst als auch eine Umschulung aus. Von allen 2005 arbeitslos gewordenen
Personen waren neun von zehn in der Zeit
vom 31. bis zum 60. Monat nach dem ers-

E  s ist ein Teufelskreis: Wiederholte Ab-


sagen auf Bewerbungen drücken auf
das Selbstwertgefühl und auf die Motiva-
ob diese Grenze aufgrund eines tiefen
Lohnsatzes oder einer Teilzeitbeschäfti-
gung nicht erreicht wurde. Das Einkom-
ten ALE-Bezug zumindest zeitweise wie-
der erwerbstätig. In rund drei Vierteln der
Zeit erzielten sie ein Erwerbseinkommen
tion von Arbeitslosen. Der zunehmende men sagt zudem wenig über die effekti- von über 2500 Franken. Erwerbsunterbrü-
Verlust an beruflichem Wissen schmälert ve wirtschaftliche Lage des Haushaltes che von mehr als vier Monaten wurden bei
die Aussichten auf einen neuen Job. Eine der Person aus, weil weder das Einkom- jeder fünften Person festgestellt.
Studie1 der Berner Fachhochschule hat im men von weiteren Personen im Haushalt Nach zweieinhalb Jahren war gut die
Auftrag des Staatssekretariats für Wirt- noch weitere Einkommensquellen, wie Hälfte der 2005 arbeitslos gewordenen
schaft (Seco) die Erwerbsintegration nach beispielsweise Vermögenseinkünfte, be- Personen wieder nachhaltig in den Arbeits-
der Arbeitslosigkeit analysiert. Bei Perso- rücksichtigt werden konnten. markt integriert. Erwerbsunterbrüche, Pha-
nen, die 2005 arbeitslos geworden sind,
wurde untersucht, wie oft und wie lange
sie in den folgenden fünf Jahren Sozialleis- Abb. 1: Erwerbsverlaufstypen der neuen Arbeitslosengeldbeziehenden
tungen (Arbeitslosenentschädigung, ALE, von 2005 (in %)
oder Sozialhilfe) bezogen haben und wie
1. Nachhaltige Erwerbsintegration:
gut sie wieder ins Erwerbsleben integriert Über 80% der Beobachtungszeit
werden konnten. Die Erwerbsintegration erwerbstätig mit einem Einkommen
über 2500 Fr. pro Monat.
BSV SHIVALV 2005 BIS 2013; BERECHNUNGEN BFH, SOZIALE ARBEIT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

wurde zweieinhalb Jahre nach dem ers-


ten ALE-Bezug untersucht, da spätestens 2. Teilweise Erwerbsintegration:
40–80% der Beobachtungszeit erwerbs-
ab diesem Zeitpunkt die Berechtigung auf tätig; davon in mehr als der Hälfte der
Arbeitslosentaggelder ausläuft. Monate mit einem Einkommen über 2500 Fr.
Für jede Person wurde pro Monat er- 3. Nicht existenzsichernde
mittelt, ob sie erwerbstätig war und ob Erwerbsintegration:
Mehr als 40% der 30 Beobachtungsmonate
das Erwerbseinkommen mehr als 2500 erwerbstätig, aber in der Mehrheit der
Franken betrug. Dieser Schwellenwert Monate mit einem Einkommen unter 2500 Fr.
wurde gewählt, da damit das Existenzmi-
4. Minimale Erwerbstätigkeit:
nimum eines Einpersonenhaushalts unge- Zwischen 12,5 und 40% der
fähr gedeckt ist. Die verfügbaren Daten Beobachtungszeit erwerbstätig
lieferten allerdings keine Angaben darüber, 5. Keine Erwerbstätigkeit (Rückzug):
Weniger als 12,5% der Beobachtungszeit
erwerbstätig (d. h. weniger als 4 Monate)
1 Fluder, Robert; Salzgeber, Renate; Fritschi, Tobias; Von
Guten, Luzius (2016). Berufliche Integration von arbeits- 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
losen Personen. Schlussbericht im Auftrag des Staatsse-
kretariats für Wirtschaft (Seco); aufgeschaltet auf Sozia- Beobachtungsdauer 31. Monat bis 60. Monat ab dem ersten ALE-Bezug. Grundgesamtheit:
le-arbeit.bfh.ch unter Forschung/Publikationen ALE Neubeziehende 2005, N=141 450.

52  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


ERWERBSLOSIGKEIT

KEYSTONE
Die Druckbranche ist vom Strukturwandel stark
betroffen. Entsprechend sind die Chancen für
sen ohne Erwerbseinkommen oder ein So- dung oder weil sie die Schweiz verlassen Angestellte auf dem Arbeitsmarkt gesunken.
zialleistungsbezug kommen bei diesen haben. Ob der Rückzug vom Arbeitsmarkt
Personen kaum vor. Teilweise inte­ griert unfreiwillig geschah – etwa aufgrund man-
waren 14 Prozent: Sie waren während gelnder Chancen oder wegen einer ge- dem 49. und dem 96. Monat nach dem
durchschnittlich 60 Prozent der Zeit mit sundheitlichen Beeinträchtigung –, müsste ALE-Bezugsbeginn 2005 geschätzt (siehe
einem Erwerbseinkommen von über 2500 genauer untersucht werden. Abbildungen 2 und 3).
Franken erwerbstätig; gleichzeitig wiesen Junge Erwachsene sind gemäss Modell-
sie aber relativ häufig Erwerbsunterbrüche Ältere Arbeitslose mit höherem schätzung nach der Arbeitslosigkeit ver-
von mehr als vier Monaten oder Perioden gleichsweise oft nachhaltig oder teilweise
von Teilarbeitslosigkeit auf. Diese Perso-
Risiko im Arbeitsmarkt integriert, während dies
nen sind somit ebenfalls auf dem Arbeits- Welche Bevölkerungsgruppen weisen ein Personen ab 45 Jahren wesentlich seltener
markt integriert, die Erwerbstätigkeit ist hohes Risiko für eine gefährdete und nicht gelingt. Entsprechend ist der Anteil der Er-
jedoch weniger stabil als bei der Gruppe nachhaltige Erwerbsintegration auf? Um werbsmonate bei den 18- bis 24-Jährigen
der nachhaltig Integrierten. Antworten darauf zu finden, wurde für die um 5 Prozent höher als bei der Referenz-
Zur Gruppe der «nicht existenzsi- Studie ein Modell geschätzt, welches alle gruppe der 35- bis 44-Jährigen. Personen
chernd integrierten Personen» zählen Einflussfaktoren simultan berücksichtigt. ab 55 Jahre haben einen um ein Fünftel
17 Prozent. Sie waren zwar teilweise er- Darin sind neben den persönlichen sozio- tieferen Anteil an Erwerbsmonaten als die
werbstätig, ihr Erwerbseinkommen allein demografischen und sozioprofessionellen Referenzgruppe.
war jedoch zu gering, um die Existenz Merkmalen der Personen auch Merkmale Die Erwerbsverläufe nach der Arbeits-
einer erwachsenen Person zu decken. Für des wirtschaftlichen Umfeldes (Beschäf- losigkeit unterscheiden sich deutlich zwi-
die Existenzsicherung waren diese Per- tigung in einem Risikoberuf, regionale schen den Geschlechtern. Frauen weisen
sonen auf das Einkommen eines weiteren Arbeitslosenquote) berücksichtigt. Eben- gemäss Modellschätzungen einen um fast
Haushaltsmitglieds oder auf Sozialleis- falls einbezogen wurden Massnahmen 10 Prozent tieferen Anteil an Erwerbsmona-
tungen angewiesen. der Regionalen Arbeitsvermittlungszen- ten mit Einkommen über 2500 Franken auf
Die übrigen Personen waren nur mini- tren (RAV) sowie Angaben zum Sozial- als Männer. Aufgrund der nach wie vor häu-
mal erwerbstätig (5%) oder zogen sich vom leistungsbezugsverlauf – beispielsweise fig klassischen Rollenverteilung in der Fa-
Arbeitsmarkt zurück (11%). Es ist unklar, ob die Dauer des ALE-Bezugs, das Vorliegen milie sind verheiratete Frauen mit Kindern
sich diese Personen freiwillig zurückzogen, einer Sozialhilfeunterstützung, die Anzahl nach der Arbeitslosigkeit weniger stark
beispielsweise um Kinder zu betreuen, An- ALE-Perioden. Die Erwerbsintegration oder nur mit geringem Beschäftigungsgrad
gehörige zu pflegen, wegen einer Ausbil- wurde dabei für den Zeitraum zwischen beruflich integriert.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  53
Abb. 2:  Soziodemografische Einflussfaktoren bei der Erwerbsintegrationa
Alter
18 bis 24 Jahre
45 bis 54 Jahre
55 und älter
Referenz: 35 bis 44 Jahre

Geschlecht
weiblich (Referenz: männlich)

Zivilstand
verheiratet (Referenz: ledig)

Nationalität
EU 25: Zentrum, Nord und Efta
EU 25: Ost
Übrige Welt
Referenz: Schweiz

Unterhaltspflichtig:
Ja (Referenz: nein)
Ja × Geschlecht «Frau» (Referenz: Mann)

-15 -10 -5 0 5 10
Geschätzte Parameter des linearen Regressionsmodells

Abb. 3: Sozioprofessionelle, raum- und verlaufsbezogene Einflussfaktorena


Sozialprofessionelle Einflussfaktoren
Ausbildung
Abschluss auf Tertiärstufe a Dargestellt sind
Ohne nachobligatorische Ausbildung die Parameter des
Referenz: Abschluss auf Stufe Sek II Modells zur Erklä-
rung des Anteils
Einkommen der Erwerbsmo-
Höhe des Erwerbseinkommens vor dem ersten Bezug von nate mit einem Er-
Arbeitslosenentschädigung (2003/2004)b werbseinkommen
über 2500 Franken
Berufe im Zeitraum vom
Gastgewerbe und persönliche Dienstleistungen 49. bis zum 96. Mo-
nat ab dem ersten
Management, Administration, Banken, Versicherungen
ALE-Bezugsmonat
Gesundheits-, Lehr- und Kulturberufe, Wissenschaft
im Jahr 2005. In den
Land- und Forstwirtschaft, Tierzucht
Grafiken sind nur
Technik, Informatik
die signifikanten
Referenz: Handels- und Verkehrsberufe
Parameter (p<0,05)
wiedergegeben.
Erwerbstätig in Risikoberuf N=107 497.
Ja (Referenz: nein) b Metrische Einfluss-
grösse, logarith-
miert. Unterschie-
Region
de in der zugrunde
Land liegenden Grösse
Stadt von 10% bewirken
Referenz: Agglomeration eine Veränderung
des Anteils Mona-
Ostschweiz te mit Erwerbs-
Tessin tätigkeit um Para-
Referenz: Espace Mittelland meter/10. Beispiel:
Bei einer um 10%
höheren Dauer
Indikatoren zum Sozialleistungsbezug der Arbeitslosen­
entschädigung ist
Anzahl Monate mit Arbeitslosenentschädigungbc der Anteil der Er-
SHIVLALV 2005-2013, AHV-IK 2003/2004; BERECHNUNGEN BFH SOZIALE ARBEIT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Anzahl Perioden mit Arbeitslosenentschädigungcd werbsmonate um


1,3 Prozentpunkte
tiefer.
c Monate 1-48.
Sozialhilfebezugc «ja»
d Metrische Einfluss-
Beschäftigungsprogramm 2005 bis 2009 «ja»
grösse: Erhöht sich
Umschulung 2005 bis 2009 «ja»
die Anzahl Perioden
Zwischenverdienst 2005 bis 2009 «ja»
mit Arbeitslose-
Referenz: nein
nentschädigung um
1, so nimmt der An-
teil Erwerbsmonate
um ca. 2,4 Prozent-
-15 -10 -5 0 5 10 punkte zu.
Geschätzte Parameter des linearen Regressionsmodells

Lesebeispiel: Personen mit einer tertiären Ausbildung haben einen um 2,9 Prozentpunkte höheren Anteil Erwerbsmonate
im Vergleich zu Personen mit einer Berufsausbildung (Sek II = Referenzkategorie). Personen ohne Berufsausbildung, also
ohne nachobligatorische Ausbildung, haben gegenüber Personen mit einem Berufsabschluss einen um 5,7 Prozentpunkte
tieferen Anteil an Erwerbsmonaten, wenn alle anderen Faktoren ebenfalls einbezogen werden, d. h. bei Kontrolle aller
anderen Einflussfaktoren.
ERWERBSLOSIGKEIT

Insbesondere die Kinderbetreuung fügen über einen Berufsabschluss, der je- hen. Es ist eine grosse Herausforderung,
erweist sich als relevant für die Erwerbs- doch durch den Strukturwandel entwertet solche wirksame zielgruppenorientierte
integration. So lässt sich feststellen, dass wurde. Ebenfalls einen starken Einfluss auf Massnahmen zu entwickeln. Potenzial für
die Unterhaltspflicht für Kinder bei den die Reintegration hat die Branche: Perso- eine Verbesserung der Erwerbs­integration
Frauen zu einem um 6 Prozent tieferen nen, welche in strukturschwachen Bran- gibt es auch bei Frauen mit Betreuungs-
Anteil an Erwerbs­ monaten führt, wäh- chen wie der Land- und Forstwirtschaft pflichten. Attraktive und flexible Betreu-
rend bei Männern die Unterhaltspflicht oder dem Gastgewerbe arbeiten, haben ungsangebote (zum Beispiel zu Rand-
die Erwerbsintegration nach einer Phase deutlich mehr Mühe, einen Job zu finden, zeiten) könnten ihre Erwerbschancen
der Arbeitslosigkeit verstärkt. Insgesamt als beispielsweise Angestellte des Gesund- deutlich verbessern.
überwiegt der positive Effekt der Unter- heitswesens oder Informatiker. Deutlich positive Wirkungen zeigen sich
haltspflicht, vermutlich auch, weil sie den Der Verlauf des Sozialleistungsbe- bei zwei Massnahmen: Sowohl ein Zwi-
Erwerbsdruck erhöht. zugs nach Beginn der Arbeitslosigkeit hat schenverdienst als auch eine Umschulung
ebenfalls einen Einfluss auf die Erwerbsin- verbessern die Chancen auf eine nach-
Berufslehre als Jobgarantie tegration: Je länger ein ALE-Bezug in den haltige Erwerbsintegration. Beim Besuch
ersten vier Jahren nach der Arbeitslosig- eines Beschäftigungsprogramms zeigt sich
Klare Unterschiede zeigen sich bei der Na- keit dauert, desto schlechter sind die In- hingegen ein leicht negativer Effekt. Hier
tionalität. Personen, welche aus Nord- tegrationschancen. Dies verdeutlicht die ist die Ursache möglicherweise eine nega-
und Westeuropa stammen, weisen nach Wichtigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit zu tive Selektion oder ein stigmatisierender
einer Arbeitslosigkeit im Durchschnitt vermeiden und zu bekämpfen. Besonders Effekt bei der anschliessenden Jobsuche.
knapp 9 Prozent weniger Erwerbsmonate ausgeprägt ist der negative Effekt, wenn
in der Schweiz auf. Dieses Resultat deutet in den ersten vier Jahren auch ein Sozial-
darauf hin, dass Personen dieser Länder hilfebezug vorliegt. So ist der Anteil an
nach der Arbeitslosigkeit häufig wieder Erwerbsmonaten mit einem monatlichen
zurückwandern. Einkommen über 2500 Franken bei Per-
Relativ schlecht ins Erwerbssystem in- sonen, die Sozialhilfe bezogen haben, um
tegriert sind Personen aus Staaten im Os- über ein Fünftel tiefer als jener bei Perso-
ten der EU oder aus aussereuropäischen nen ohne Sozialhilfebezug.
Ländern. Berücksichtigt man zusätzlich
Robert Fluder
zur Nationalität auch sozioprofessionel- Zielgruppenspezifische Dr. phil. I, Dozent, Berner Fachhochschule,
le Merkmale, dann sind die Unterschie- Soziale Arbeit
de zu Schweizern allerdings nicht mehr so
Massnahmen
gross. Die geringeren Erwerbschancen bei Weshalb verlieren arbeitslos gewordene
diesen Personengruppen sind somit ins- Personen ihre Arbeitsmarktfähigkeit, ver-
besondere auf Merkmale wie die gerin- harren lange in der Arbeitslosigkeit und
ge berufliche Integration zurückzuführen können nicht mehr, nur noch vorüberge-
und hängen nicht direkt mit der nationalen hend oder mit prekären Arbeitsbedingun-
Herkunft zusammen. gen in den Arbeitsmarkt integriert werden?
Eine Schlüsselrolle bei der nachhalti- Entscheidend für die nachhaltige Erwerb-
gen Erwerbsintegration nach der Arbeits- sintegration ist der Verlauf in der ersten
losigkeit spielt die Ausbildung. So haben Phase der Arbeitslosigkeit. Personen mit Renate Salzgeber
Dozentin, Berner Fachhochschule,
Arbeitslose ohne Berufsausbildung erheb- langen Phasen von Arbeitslosigkeit und ei- Soziale Arbeit
lich geringere Chancen, sich wieder nach- nem Sozialhilfebezug haben deutlich ge-
haltig in den Arbeitsmarkt zu integrie- ringere Integrationschancen als Personen
ren (siehe Abbildung 3). Es ist dabei jedoch mit kürzeren Arbeitslosenepisoden.
von Bedeutung, ob die Personen in einem Insbesondere Personen ohne Berufs-
sogenannten Risikoberuf des Struktur- ausbildung und ältere Arbeitslose weisen
wandels ausgebildet wurden. Durch den ein höheres Risiko auf, nach der Arbeitslo-
wirtschaftlichen Wandel sind bestimmte sigkeit nicht mehr vollständig im Arbeits-
Berufsbilder wie beispielsweise Schrifts- markt integriert zu sein. Deshalb ist es
etzer verschwunden, oder die Nachfra- wichtig, gezielt Massnahmen für solche Ri-
ge nach Personen mit bestimmten Fähig- sikogruppen bereits zu Beginn der Arbeits- Tobias Fritschi
keiten (zum Beispiel Drucker, Grafiker) ist losigkeit einzusetzen, um die Wirksamkeit Dozent, Berner Fachhochschule,
Soziale Arbeit
deutlich gesunken. Diese Personen ver- der Reintegrationsbemühungen zu erhö-

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  55
TOURISMUS

Innovative Ansätze für den touristischen


Arbeitsmarkt
Tiefe Löhne und unregelmässige Arbeitszeiten: Auf dem Arbeitsmarkt sind die Karten der Tou-
rismusbetriebe relativ schlecht. Innovative Ansätze wie Mitarbeitersharing können den Unter-
nehmen helfen, die passenden Leute zu finden.   Christoph Schlumpf

ist als in den Städten mit internationalen


Abstract    Tourismusbetriebe haben oft Schwierigkeiten, qualifizierte Mitarbeiter zu finden.
Flughäfen. Zudem zeigt sich, dass die Be-
Aufgrund der tiefen Produktivität sind die Löhne im Branchenvergleich unterdurchschnittlich,
und zudem sind die Arbeitsbedingungen wie beispielsweise unregelmässige Arbeitszeiten häu-
schäftigten in den Städten deutlich jünger
fig nicht attraktiv. Gleichzeitig sind die Qualifizierung, die Motivation und die Innovationskraft sind. Beide Argumente können zumindest
der Mitarbeitenden entscheidend für den Erfolg im Tourismus – nicht zuletzt, da im Tourismus teilweise damit erklärt werden, dass der
der Mensch im Zentrum steht. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hat aufbauend auf Tourismus gerade in Städten für zahlreiche
den existierenden Gegebenheiten und Herausforderungen Chancen und Möglichkeiten zur At- junge Personen – insbesondere Studie-
traktivitätssteigerung des touristischen Arbeitsmarktes untersucht. Lösungsansätze finden rende – eine geeignete Nebenbeschäfti-
sich insbesondere bei Kooperationen im Mitarbeiterbereich, bei der Führungs- und Unterneh- gungsmöglichkeit darstellt. Dieser «Pool»
menskultur und im Bereich der Digitalisierung. an flexiblen Arbeitskräften ist in alpinen
Tourismusregionen weniger vorhanden.
Betrachtet man die Herkunft der Tou-

D  er Tourismus ist schweizweit ein


wichtiger Arbeitgeber. Rund 4,5 Pro-
zent aller Beschäftigten arbeiten in dieser
F­ orschungsunternehmen Ecoplan die Stu-
die «Facts and Figures zum Arbeitsmarkt
im Tourismus» erstellt. Basierend darauf
rismusarbeitskräfte, so fällt der gros-
se Anteil ausländischer Beschäftigter auf.
Am meisten Ausländer arbeiten dabei in
Branche – was rund 170 000 Vollzeitstel- und aufgrund eines Expertenworkshops der Beherbergung – wo jeder zweite über
len entspricht. In touristischen Regionen wurden vier Schwerpunkte zu möglichen einen ausländischen Pass verfügt (siehe
liegt der prozentuale Anteil noch deutlich Verbesserungen im Arbeitsmarkt identifi- Abbildungen 3 und 4). Ebenfalls hoch ist
höher. ziert. Das Beratungsunternehmen Daniel der Ausländeranteil in der Verpflegung.
Angesichts des oftmals schwierigen Fischer & Partner erarbeitete die dazuge- Im touristischen Passagierverkehr und in
wirtschaftlichen Umfelds der Branche ha- hörigen Factsheets.1 den Reisebüros ist der Anteil der auslän-
ben viele Tourismusbetriebe Mühe, geeig- dischen Beschäftigten derweil sogar tiefer
nete Arbeitskräfte zu finden und zu halten. Uneinheitlicher Arbeitsmarkt als der Durchschnitt.
Da die Qualifizierung der Mitarbeitenden, Eine Betrachtung über die Zeit verdeut-
deren Motivation und Innovationskraft Je nach Region und Sektor unterscheiden licht allerdings, dass der hohe Anteil aus-
entscheidend für den Erfolg sind, fällt dies sich die Gegebenheiten und die Heraus- ländischer Beschäftigter kein neues Phä-
im Tourismus, wo der Mensch im Zentrum forderungen. So haben alpine Tourismus- nomen ist. In der Gastronomie wuchs er
steht, besonders stark ins Gewicht. Zu- regionen andere Arbeitsmarktverhält- von 41 Prozent 2003 auf 53 Prozent im Jahr
dem sind die Arbeitskräfte in der von klei- nisse als Städte. Zudem verfügen die 2015, und in der Beherbergung blieb er in
nen und mittleren Unternehmen (KMU) Angestellten von Hotels über einen ande- diesem Zeitraum auf hohem Niveau kon-
geprägten Branche doppelt gefordert: ren beruflichen Hintergrund als die Mit- stant.
Einerseits werden aufgrund der fortschrei- arbeitenden von Reisebüros und Berg-
tenden Digitalisierung IT-Kompetenzen bahnen. Während beispielsweise in der Tiefe Löhne als Hindernis
immer wichtiger, gleichzeitig lebt der Tou- Hotellerie, in der Gastronomie und in den Im Wesentlichen hat der Schweizer Tou-
rismus von den «Soft Skills» der Mitarbei- Reisebüros überdurchschnittlich viele rismus ein Produktivitätsproblem. Grün-
tenden. Beispielsweise von deren Freund- Frauen und junge Leute arbeiten, sind die de sind die hohe Personalintensität, wel-
lichkeit. Angestellten des Passagierverkehrs män- che weniger Automatisierung als in
Wie kann der touristische Arbeits- nerdominiert und vergleichsweise alt (sie- anderen Branchen zulässt, sowie die tie-
markt für Arbeitnehmer attraktiver ge- he Abbildungen 1 und 2). fe Kapazitätsauslastung. Diese entsteht
macht werden? Mit dieser Frage befassen Eine Auswertung nach Regionen zeigt vor allem aufgrund saisonaler Nachfrage-
sich verschiedene Grundlagenberichte im beispielsweise für die Beherbergung, dass schwankungen.
Auftrag des Staatssekretariats für Wirt- der Frauenanteil in den alpinen Tourismus- Die tiefe Produktivität hat Konsequen-
schaft (Seco). Anlass war das Tourismus- regionen (inklusive übriger Gebiete) mit zen für den Arbeitsmarkt. So werden in
Forum Schweiz, welches sich im Novem- 60 Prozent rund 10 Prozentpunkte höher der Beherbergung und in der Gastro-
ber 2016 mit dem Thema «Innovation im nomie auf allen Stufen tiefe Löhne be-
touristischen Arbeitsmarkt» auseinander- 1 Dokumente zum Tourismus-Forum Schweiz 2016 unter
zahlt (siehe Abbildung 5). Zwar steigt auch
setzte. Einerseits hat das Beratungs- und Tourismusforumschweiz.ch hier der Lohn mit der Kaderstufe an, je-

56  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


TOURISMUS

doch in geringerem Ausmass als in an-


Abb. 1: Anteil Beschäftigte nach Geschlecht und Branchen (2009 – 2015, in %)
deren Branchen. Einzig der Detailhandel
und das Baugewerbe weisen vergleich- Beherbergung
bare Lohnspannen auf. Im Weiteren liegt

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /


der Medianlohn des mittleren bis obers-
Verpflegung
ten Kaders in der Beherbergung und der
Verpflegung nur leicht über dem gesamt-
Passagierverkehr
schweizerischen Medianlohn für Positio-
nen ohne Kaderfunktion. Eine mögliche

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Reisebüros
Erklärung für die geringe Lohnspanne
zwischen Berufen mit und ohne Kader-
Alle Branchen
funktion dürfte sein, dass die Mindest-
löhne im Gastgewerbe sozialpartner- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
schaftlich festgelegt sind, wogegen die   Frauen         Männer 
Kaderlöhne vollständig dem Markt aus-
gesetzt sind. Abb. 2: Anteil Beschäftigte nach Alter und Branchen (2009 – 2015, in %)
Auch nicht monetäre Faktoren belas-
Beherbergung
ten den Arbeitsmarkt im Tourismus: Die

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /


starke Saisonalität führt gerade im Alpen-
raum zu einer unterdurchschnittlichen Verpflegung

Arbeitsplatzsicherheit und einem ho-


hen Anteil an befristeten Arbeitsverhält- Passagierverkehr

nissen. Hinzu kommen unregelmässige

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Arbeitszeiten. So leisten die Beschäftig- Reisebüros
ten im Tourismussektor relativ häufig Wo-
chenend- bzw. Abend- und Nachtarbeit, Alle Branchen
was die Vereinbarkeit von Beruf und Pri- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
vatleben erschwert. Im Weiteren führen   15–34 Jahre         35–49 Jahre          50–64 Jahre 
kleingewerbliche Unternehmensstruktu-
ren insbesondere im Bereich Gastronomie Abb. 3: Anteil Beschäftigte nach Herkunft und Branchen (2009 – 2015, in %)
dazu, dass die Karrieremöglichkeiten ein-
geschränkt sind. Beherbergung
Vor diesem Hintergrund stellt sich die

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /


Frage, welche Charakteristika zur Attrak- Verpflegung
tivität des touristischen Arbeitsmarktes
beitragen – denn dieser verfügt durchaus Passagierverkehr
2

über positive Eigenschaften: Der Touris-


mus bietet weltweit einzigartige Arbeits-

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Reisebüros
orte und ermöglicht es, dort zu arbeiten,
wo andere Ferien machen. Daraus ergeben
Alle Branchen
sich insbesondere für junge und flexible
Arbeitskräfte spannende Möglichkeiten. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Zudem stehen wie bei kaum einer anderen   Ausländer         Schweizer 
Branche Emotionalität, Genuss und der
Kontakt zu den Menschen im Fokus. Abb. 4: Herkunftsländer der ausländischen Beschäftigten (2009 – 2015, in %)
Im Weiteren vermittelt der Tourismus
Beherbergung
Kompetenzen, welche auch in anderen
SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /

Branchen gefragt sind. Entsprechend er-


geben sich vielfältige berufliche Entwick- Verpflegung

lungsmöglichkeiten, auch ausserhalb des


Tourismus. Ein weiterer Vorteil der Bran- Passagierverkehra

che ist, dass sie auch Arbeitsplätze für


DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Personen mit geringer Qualifikation und Reisebüros

zur Integration von Erwerbstätigen in den


Arbeitsmarkt bietet. Alle Branchen
Aus volkswirtschaftlicher Perspektive 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
darf ein Aspekt nicht vergessen werden.   Deutschland, Frankreich, Österreich        Spanien, Portugal, Italien          Übrige EU         Balkan und Türkei      
Gerade im Alpenraum ist der Tourismus   Drittstaaten 
oftmals der wichtigste Arbeitgeber. Alter- a Aufgrund der geringen Fallzahlen bei den Bergbahnen und bei der Binnenschifffahrt (je weniger als 50
nativen sind rar. Beobachtungen) sind die Ergebnisse mit Vorsicht zu interpretieren.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  57
TOURISMUS

Kooperationen im Mitarbeiter­ Abb. 5: Monatlicher Bruttolohn (Median) nach beruflicher Stellung (2014)
bereich sind vielversprechend
20 000       Monatlicher Bruttolohn (Median), in Fr.
Insgesamt überwiegen somit in der Dis-
kussion Themen, die die Tourismusbran-
che für Arbeitnehmer generell als wenig 15 000
attraktiv erscheinen lassen. Branchen-
organisationen wie Gastrosuisse oder
Hotelleriesuisse unternehmen viel, um
10 000
die positiven Aspekte des Tourismus als
Arbeitgeber aufzuzeigen und seine Posi-

BFS, ECOPLAN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


tion im Wettbewerb um Arbeitskräfte zu
stärken. Zu nennen sind hier beispielswei- 5 000
se «Please Disturb», ein Infoevent rund um
die Ausbildung in der Hotellerie und der
Gastronomie, «Progresso», eine fachliche 0
Weiterbildung für Mitarbeitende ohne
gastgewerblichen Berufsabschluss in den
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vertrag für das Gastgewerbe. Gleichzeitig
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zeigen die Ergebnisse des Tourismus-Fo-
rum Schweiz, dass weitere Bemühungen   Total          Oberstes, oberes und mittleres Kader          Unteres Kader          Unterstes Kader          Ohne Kaderfunktion 
sinnvoll und notwendig sind.
Ein erster erfolgversprechender Lö-
sungsansatz sind Kooperationen im Mit- Leadership statt Führung gischen Veränderungen sind die Anfor-
arbeiterbereich. Von Effizienzvorteilen – sei Ein zweiter Ansatz ist das Themenfeld Füh- derungen an die Mitarbeiter der Zukunft
es bei der Rekrutierung, der Weiterbildung rungs- bzw. Unternehmenskultur. Da die nicht mehr mit den heutigen Anforderun-
oder allenfalls sogar beim Jobsharing – pro- Branche häufig als wertkonservativ gilt und gen vergleichbar.
fitieren Arbeitgeber und Arbeitnehmer. die Führungsstile als autoritär und hierar- Dies hat auch Auswirkungen auf die Be-
Dank solcher Kooperationen werden die chisch wahrgenommen werden, braucht dürfnisse im Bereich der Aus- und Wei-
Unternehmen durchlässiger – wodurch es ein Umdenken von Führung zu Leader- terbildung. Die Digitalisierung wird zu-
neue Laufbahnmöglichkeiten entstehen. ship. So sollte nebst der Gästeorientierung dem das Rekrutierungsumfeld verändern.
Zudem können neue Jobprofile entstehen, auch eine aktive Mitarbeiterorientierung Gefragt sind vermehrt Ansätze zur Ver-
gerade auch für Spezialisten. ein wichtiges Thema der Unternehmens- stärkung des «Employer Branding». Die
Ein konkreter und erfolgversprechen- strategie sein. Dies auch deshalb, da es, wie Branche muss noch gezielter auf Bildungs-
der Ansatz ist das von der Hochschule für bereits erwähnt, eine grosse Herausforde- abgänger und andere potenzielle Mitarbei-
Technik und Wirtschaft Chur koordinierte rung ist, die Mitarbeiter zu halten. Ange- ter zugehen und die eigenen Stärken und
und vom Seco unterstützte Mitarbeiter- sichts des eingeschränkten Spielraums bei Vorteile bewusster vermarkten.
sharing-Projekt «Im Sommer am See, im den Löhnen sollten die Akteure im Touris-
Winter im Schnee»: Auf der Internetplatt- mus stärker auf immaterielle Bindungsinst-
form Enjoy-summer-winter.ch arbeiten rumente – wie beispielsweise die Nutzung
renommierte Hotel- und Gastronomiebe- der betriebseigenen Infrastruktur – setzen.
triebe aus Sommer- und Winterregionen Drittens bieten sich mit der Digitali-
– vorwiegend aus den Kantonen Grau- sierung neue Möglichkeiten für den tou-
bünden und Tessin – zusammen und bie- ristischen Arbeitsmarkt. Die Leistungs-
ten gemeinsam eine berufliche Ganzjah- erbringer müssen sich mit den Fragen
resperspektive. Damit wollen die Betriebe auseinandersetzen, wie sie sich im Markt Christoph Schlumpf
saisonalen Fachkräften eine ganzjährige positionieren wollen und wie viel Techno- Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort
Arbeitsstelle bieten und diese längerfris- logie sie in ihrem Betrieb einsetzen wollen Tourismuspolitik, Staatssekretariat für
Wirtschaft (Seco), Bern
tig an ihre Unternehmen binden. (Stichwort Roboter). Durch die technolo-

58  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

Digitalisierung der Wirtschaft:


Wohin die Reise geht

KEYSTONE
Die technischen Möglichkeiten der Digitalisierung verändern traditionelle
Berufsfelder und herkömmliche Arbeitsformen. Anschauliche Beispiele
dafür sind die Onlineplattformen der Sharing-Economy wie Airbnb und
Uber. Doch was bedeutet dieser Wandel für die Zukunft der Arbeit?
Und welche gesetzgeberischen Herausforderungen stellt die
Sharing-Economy an den Bund? Die Digitalisierung ist eine Realität. Man
kann sich ihr nicht verweigern. Wie man ihr indessen begegnen soll,
hat der Bundesrat im Bericht über die zentralen Rahmenbedingungen für
die digitale Wirtschaft beantwortet.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  59
SHARING ECONOMY

«Es braucht mehr denn je permanente,


lebenslange Weiterbildung.» Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann im Gespräch
mit der «Volkswirtschaft».
VIVIANE FUTTERKNECHT/DIE VOLKSWIRTSCHAFT
DOSSIER

«Die Arbeit wird für alle anspruchsvoller»


Mit der Digitalisierung der Wirtschaft werde die Weiterbildung entscheidend, sagt Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann gegenüber der «Volkswirtschaft». Heute befänden wir uns in der
vierten industriellen Revolution, die fünfte werde bestimmt irgendwann kommen. Primär sei
jeder Einzelne und jede Einzelne selber verantwortlich, dass er oder sie up to date bleibe.  
Nicole Tesar, Susanne Blank

Herr Schneider-Ammann, welches ist Ihre eine Chancenpolitik und nicht eine Angst- Warum muss sich der Bundesrat mit der
Lieblingsapp? bewirtschaftungspolitik. Digitalisierung beschäftigen? Es gibt
Eine Gib-mir-mehr-Zeit-App müsste man zahlreiche private Initiativen, wie etwa
noch erfinden (überlegt)… Meine Lieblings- Im Bericht zur digitalen Wirtschaft Digitalswitzerland.ch
app ist natürlich die «Volkswirtschaft»-App schreibt der Bundesrat, dass insgesamt Erstens begrüsse ich Initiativen wie
(schmunzelt). mit keinem Rückgang der Beschäftigung Digital­switzerland.ch. Insbesondere wenn
zu rechnen sei. Sie sagen sogar, das Ziel dadurch sichergestellt wird, dass Jung-
Das gefällt uns. Sie engagieren sich seit sei es, die Beschäftigung noch auszu- unternehmer und bewährte Kräfte aus
einem Jahr sehr stark für das Thema Di- bauen. Ist das nicht Schönfärberei? Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und
gitalisierung. Woher kommt dieses Feuer? Nein, mein Ziel ist es, jeder Person in die- Zivil­
gesellschaft zusammenfinden und
Einerseits fasziniert mich Technologie sem Land eine Perspektive zu geben. Jede sich gemeinsam den Herausforderun-
seit je – ich studierte ja vor 40 Jahren an und jeder soll zuerst eine Ausbildung ab- gen der digitalen Transformation stellen.
der ETH Elektrotechnik, das waren die schliessen und dann eine Tätigkeit aus- Die Entwicklung ist so komplex, dass der
Anfänge der Digitalisierung. Anderseits üben. Im Laufe der dritten industriellen Staat diese nicht von oben steuern kann.
ist die erfolgreiche Nutzung der digita- Revolution in den Achtzigerjahren hatte Und das wollen wir auch gar nicht. Das
len Transformation massgeblich für die ich in meinem Unternehmen entschie- führt mich zum zweiten Punkt: Der Bun-
Zukunftsfähigkeit unseres Wirtschafts- desrat macht eine saubere Ordnungs-
standortes – und damit für Jobs und Per- politik. Sauber heisst: Der Bund stellt die
spektiven in der Schweiz. Dafür brennt Rahmenbedingungen bereit und bietet
mein Feuer. In den vergangenen drei in-
«Wir machen eine möglichst viel Freiraum für die Privaten.
dustriellen Revolutionen hatte der tech- Chancenpolitik und Der Bundesrat kommt grundsätzlich zum
nologische Fortschritt trotz aller Ängste nicht eine Angstbewirt- Schluss, dass es derzeit keinen legislati-
positiven Einfluss: Es gab mehr Jobs und ven Handlungsbedarf gibt.
mehr Wohlstand in unserem Land. Wir ha-
schaftungspolitik.»
ben eine hervorragende Ausgangslage, Auch bei der Sharing-Economy heisst das
damit sich das nun wiederholt. Aber wir den, dass wir komplett von der Mechanik Fazit des Bundesrates, dass die aktuelle
müssen noch viel tun. auf die numerische Steuerung umstel- Gesetzgebung diese Geschäftsmodelle
len. Einige der Kader im Betriebsbereich angemessen erfassen kann. Ist es nicht zu
Was sind die Konsequenzen des Wandels? sträubten sich damals dagegen. Ich wies einfach, nichts zu tun?
Der Wandel führt dazu, dass ganze Tä- sie darauf hin, dass sie nicht erstaunt Wir tun ja nicht nichts. Aber manchmal ist
tigkeitsfelder und Berufe abgelöst wer- sein sollten, wenn es für sie später keinen es besser, man hört zu, bevor man sich als
den. Aufgrund dieser technologischen Platz mehr gebe. Am Schluss waren alle Besserwisser ausgibt. Bei diesen Regula-
Realitäten kann es nicht unser Ziel sein, dabei. Die Firma machte Produktivitäts-
Uber und Airbnb zu verbieten. Aber wir fortschritte, gewann an Wettbewerbs-
müssen verstehen, welche Rahmenbe- fähigkeit und war deshalb weiterhin im Johann N. Schneider-Ammann
dingungen für diese Firmen und im Sin- Markt. In der vierten Revolution passiert Der Vorsteher des Departements für Wirt-
ne des gesellschaftlichen Gemeinwohls nichts anderes: Es gibt eine Effizienzstei- schaft, Bildung und Forschung (WBF), Johann N.
Schneider-Ammann, ist seit 2010 Mitglied des
den grösstmöglichen Nutzen stiften. gerung und einen Wettlauf. Deshalb ist es Bundesrates. Zuvor war der 65-jährige Berner
Der Kaufmännische Verband spricht von nicht Schönfärberei. Wir können die gute über zehn Jahre FDP-Nationalrat. In dieser Zeit
100 000 Arbeitsplätzen in der Branche, Ausgangslage, die die Schweiz hat bei präsidierte der damalige Verwaltungsratspräsident
des Langenthaler Maschinenbauunternehmens
die verschwinden werden. Das kann ich der Digitalisierung, nutzen und nach wie
Ammann Group den Verband der schweizerischen
nicht ausschliessen. Gleichzeitig haben vor eine hohe Beschäftigung aufweisen. Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie
wir für die Schweiz aber die Ambition, Wenn wir hingegen versuchen zu brem- Swissmem und war Vizepräsident des Wirt-
dass mehr als 100 000 neue Arbeitsplätze sen, dann findet die Digitalisierung an- schaftsdachverbands Economiesuisse. In das
Familienunternehmen seiner Frau trat er 1981 ein.
insgesamt geschaffen werden. Diese neu- derswo statt – und dort entstehen dann Schneider-Ammann studierte Elektrotechnik an
en Stellen setzen moderne Grundlagen in auch die neuen Arbeitsplätze. Das müssen der ETH Zürich. Er ist verheiratet und Vater zweier
der Bildungspolitik voraus. Wir machen wir verhindern. erwachsener Kinder.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  61
SHARING ECONOMY

tiven ist das genauso: Weil unser Arbeits- Gibt es für die unten in der Pyramide noch sind der Meinung, dass nicht speziell etwas
markt liberaler ist als der unserer Nachbar- Platz im Arbeitsmarkt? angepasst werden muss. Die Instrumente
länder, gibt es a priori mehr Raum, um neue Natürlich. An einer Hochschule gibt es wei- in der Arbeitslosenversicherung bestehen
Prozesse und Technologien übernehmen terhin angewandte Forschungstätigkeiten und sollten auch in Zukunft genügen.
zu können, ohne dass man erst die Geset- im Labor. Da braucht es Laboranten, die
ze dazu machen muss. Wo das Korsett eng künftig ganz selbstverständlich neue elek- Sie sagten, die Schweiz verfüge über eine
ist und kein Spielraum besteht, muss man es tronische Geräte bedienen können. Junge gute Ausgangslage bei der Digitalisie-
erst öffnen – und das Öffnen ist viel schwie- Leute, die damit aufwachsen, beherrschen rung. Wie kommt es, dass sie beim E-Go-
riger als das Einführen neuer Gesetze. das. Das wird ganz organisch geschehen. Es vernment im internationalen Vergleich
braucht auch weiterhin Zudientätigkeiten Nachholbedarf aufweist?
Die neuen Arbeitsmodelle stellen auch – zwar etwas digitalisiert, aber es braucht Es gibt Bereiche, bei denen wir im Rück-
Herausforderungen an die Sozialversi- sie immer noch. Ergo müssen wir dafür sor- stand sind, es gibt auch Bereiche, wo wir
cherungen. Ist der Uber-Fahrer selbst- gen, dass wir alle miteinander die Pyramide gut unterwegs sind. Ich sass als Bundes-
ständig oder unselbstständig? nach oben schieben können, ohne dass die rat einige Jahre im Steuerungsausschuss
Man muss jedes Tätigkeitsgebiet, ja jeden Basis wegfällt. des E-Government-Projekts. Wegen der
einzelnen Fall für sich beurteilen. Das tun föderalistischen Struktur ist es zeitauf-
derzeit Gerichte. Es gibt keine allgemein Und wie machen wir das? Braucht es eine wendig, Bund, Kantone, Städte und Ge-
gültige Regel. Momentan ist die Digita- Nachholbildung für diese Leute? meinden auf eine gemeinsame Schiene
lisierung in der Mobilität mit Uber im Fo- Weiterbildung ist ein Begriff mit grosser zu bringen. In der Konsequenz führt das
kus. Es muss sichergestellt sein, dass für Zukunft. Es braucht mehr denn je perma- zu etwas Rückstand, aber wenn eine Lö-
alle Marktteilnehmer in einem bestimmten nente, lebenslange Weiterbildung, und sung vereinbart ist, dann wird sie von al-
Segment die gleichen oder vergleichbare zwar für alle, nicht nur für die bereits Gut- len getragen. Wir wären nicht in vielen Be-
Rahmenbedingungen gelten. gebildeten. Damit bleibt man auf dem Ar- reichen ganz vorne mit dabei, wenn diese
beitsmarkt gefragt und kann die Karrie- demokratische, föderale und aufwendi-
Mit anderen Worten heisst das, dass re beeinflussen. Heute befinden wir uns in ge Konzeption von Projekten falsch wäre.
Mitarbeiter von Uber Angestellte sein der vierten Revolution, die fünfte wird be- Einige Projekte haben wir trotzdem zum
werden und der Arbeitgeber die Sozial- stimmt irgendwann kommen. Weiterbil- Abschluss gebracht.
versicherungsbeiträge einziehen und ab- dung ist also entscheidend.
geben muss? Meinen Sie etwa E-Health?
Das habe ich nicht gesagt. Grundsätzlich Wer ist dafür verantwortlich? Das ist eines davon. Es ist zwar noch lan-
lautet die Frage doch, ob das bestehen- Primär ist jeder Einzelne und jede Einzelne ge nicht reif, aber von der Idee her durch-
de Recht ausreichend Ermessensspiel- selber verantwortlich, dass er oder sie up buchstabiert. E-Voting ist in der Testpha-
raum zulässt, damit die Bestimmungen to date bleibt. Wir prüfen zurzeit, ob es für se und bereits relativ weit fortgeschritten.
beispielsweise zum Vertragsrecht oder gering qualifizierte und insbesondere älte- Inzwischen probieren das fünf Kantone
zu den Sozialversicherungen auch auf die re Arbeitnehmende noch spezielle finanzi- aus. Es ist aber noch nicht ganz wasser-
neuen Arbeitsformen, Berufsbilder und elle Impulse braucht. dicht, und deshalb lässt man es noch nicht
Arbeitsbedingungen der Sharing-Eco- in allen Kantonen zu. In den fünf Jahren, die
nomy beziehungsweise der Plattformbe- ich als Bundesrat im Steuerungsausschuss
schäftigten angewendet werden können. «Let it happen. Lassen war, habe ich immer wieder nach dem One-
Dieser und andere Fragen geht der Bund wir den Start-ups mög- Stop-Shop gefragt. In der Finanzierungs-
in seinem Bericht zum Postulat Reynard botschaft des letzten Jahres musste ich
nach, der im Herbst in den Bundesrat
lichst viel Spielraum.» deswegen um fünf Millionen kämpfen, die
kommt. Ich greife dem nicht vor. man mir abklemmen wollte. Die Version
Inwiefern ist auch der Arbeitgeber einzu- 1.0 des One-Stop-Shops wird im Verlauf
Durch den Strukturwandel gibt es auf beziehen? 2017 live gehen. Sie wird erste elektroni-
dem Arbeitsmarkt eine Diskrepanz Der wird automatisch einbezogen. Die sche Behördenleistungen für die Unter-
zwischen Angebot und Nachfrage. Den Märkte verlangen vom Arbeitgeber, dass nehmen anbieten und dann fortlaufend
Bauarbeiter kann man nicht einsetzen, er bei den Besten ist und technisch kom- weiterentwickelt.
um Software zu programmieren. Auch petitiv bleibt. Damit hält die Digitalisie-
Leute im kaufmännischen Bereich sind rung Einzug beim Arbeitgeber. Die Mit- Wie steht es um das Innovationspotenzial
davon betroffen. Wie gehen Sie diese arbeiter müssen die Bereitschaft haben, in der Schweiz? Die letzte digitale Innova-
Herausforderung an? diesen Sog mitzumachen. Sie müssen sich tion aus der Schweiz – die Computermaus
Für mein Verständnis bleibt die Bildungs- bewegen und sich weiterbilden. Und die – ist schon mehrere Jahrzehnte her.
pyramide gültig: mit der Grundbildung Arbeitgeber unterstützen sie dabei, in ih- Es ist überhaupt nicht so, dass zwischen-
für die breite Bevölkerung und den No- rem eigenen Interesse. zeitlich nichts passiert wäre. Die innova-
belpreisgewinnern ganz oben. Die Pyra- tiven Ideen entstehen rund um die EPFL,
mide wird per se etwas nach oben ge- Braucht es bei der Arbeitslosenversiche- ETH, Universitäten und Fachhochschulen.
schoben. Das heisst, die Arbeit wird für rung mit den arbeitsmarktrechtlichen Zentral sind die kreativen Köpfe und eine
alle anspruchsvoller. Trotzdem bleibt es Massnahmen eine Neuausrichtung? gute Zusammenarbeit zwischen Schule,
eine Pyramide. Wir haben diese Diskussion geführt und Forschung und KMU-Umsetzungspartner.

62  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

ranzutreiben. So entsteht dann beispiels-


weise die aussergewöhnliche Position der
Schweizer Medizinaltechnik.

Denken Sie, es ist wichtig, dass Schwei-


zer in schweizerische Start-ups investie-
ren, oder kann das Geld auch vom Aus-
land kommen?
Ich will die Arbeitsplätze hier haben, das
will ich betonen. Aber es ist für mich ohne
Weiteres denkbar, dass diese Stellen mit
ausländischem Kapital finanziert wer-
den. Wir sind ein offenes Land mit inter-
nationalem Personal und Studenten an
den Hochschulen. Es wäre völlig falsch,
zu glauben, wir würden unser Glück gut
schmieden, wenn wir nur Schweizer In-
vestoren zulassen.

Die Schweiz hat in der zweiten  und der


dritten  industriellen Revolution erfolg-
reiche Grossunternehmen hervorge-
bracht. Ist das in der vierten Revolution
wieder möglich?
Niemand ist besser aufgestellt als unsere
Pharmabranche oder Konzerne wie Nest-
lé. Für den Erfolg ist mir wichtig, dass wir
nicht nur über die ganz grossen Unter-
nehmen sprechen, sondern auch über die
kleineren. Wenn sich ganz grosse Unter-
nehmen im Markt begegnen, dann blei-
ben dazwischen Nischenmärkte beste-
In der Innovationsentwicklung kommt viel Spielraum. Dabei ist es nicht unwich- hen, die man anvisieren kann. Innovative
irgendwann die Frage, ob man den Markt- tig, dass Professoren der Eidgenössischen Kleinunternehmen finden dort ihren Platz.
eintritt finanzieren kann oder nicht. Und Technischen Hochschulen in Zürich und Wenn der Markt jedoch unter vielen klei-
die meisten können es nicht. Diese Jung- Lausanne nebst ihrer Haupttätigkeit rela- nen Unternehmen aufgeteilt wird, dann
unternehmen werden sozusagen wegge- tiv grosszügig sogenannte Nebentätigkei- sind diese Nischen so klein, dass sie kaum
schnappt, und deshalb sind die Innovations- ten ausführen dürfen. Es gibt im Moment mehr von Interesse sind.
leistungen nicht mehr öffentlich sichtbar politische Kräfte, die versuchen, die Hoch-
wie seinerzeit bei der Computermaus. schullehrer in den Lehrsaal zurückzudrän- Durch die zunehmende Digitalisierung
gen. Das ist falsch, denn so reduziert man werden viele Unternehmen auch immer
Was meinen Sie mit weggeschnappt? ihre Kapazität, an Projekten mitzuarbeiten wieder von Hackerangriffen heimge-
Sie werden aufgekauft. Neun von zehn Pro- und diese zu fördern. Man muss den Leuten sucht. Bereitet Ihnen das Sorgen?
jekten überleben das Death Valley nicht. vertrauen, dass sie ihren Hauptauftrag – die Das gibt es, und es ist nicht ganz zu verhin-
Bevor sie abstürzen, müssen sie also von Ausbildung und die hochschulgewollte, un- dern. Aber man kann sich wappnen dage-
jemandem übernommen werden, der über abhängige Forschung – wahrnehmen. gen, indem man es rechtzeitig merkt. Für
Mittel verfügt. Das sind in der Regel die mich hat das nichts mit Technologie zu
grösseren Unternehmen. Sie sollen sich also vernetzen können? tun, sondern mit Führung. Wenn Sie eine
Ja, es geht um die Vernetzung – einen der Kultur vorgeben, in der die Leute den Mut
Sind diese genügend interessiert? wesentlichen Treiber der digitalen Trans- haben, zu sagen, wenn sie nicht sicher sind
Ja, die sind sogar darauf angewiesen. Fir- formation – und darum, dass man Umset- und Hilfe brauchen, dann haben Sie die
men wie Nestlé oder Novartis haben zungspartner findet. Das sind in der Re- Chance, dass Sie einen Angriff entdecken
hierzulande an der ETH und weltweit gel die Kleinunternehmen. Man muss die und frühzeitig Gegenmassnahmen tref-
Screening-Trupps, welche nach marktfähi- beiden zusammenführen und ihnen hel- fen können. Wenn Sie eine Kultur haben,
gen Innovationen suchen. Das wird syste- fen, Projekte zu starten. Das ist es, was wo jeder Angst hat und die Kommunikati-
matisch gemacht. wir mit der Innosuisse, der Nachfolgeor- on nicht läuft, dann werden sie dauerhaft
ganisation der Kommission für Technolo- überrannt und überrascht.
Wie soll man die innovativen Start-ups in gie und Innovation, machen wollen. Auch
der Schweiz zusätzlich fördern? der Schweizerische Nationalfonds macht Interview: Nicole Tesar, Susanne Blank,
Let it happen. Lassen wir ihnen möglichst nichts anderes, als zu helfen, Projekte vo- Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  63
SHARING ECONOMY

Sharing-Economy: Ruhe bewahren


In der Politik wecken die boomenden Webplattformen der Sharing-Economy einen gewissen
Aktivismus. Statt voreilig Verbote und Einschränkungen zu erlassen, sollte die Wirtschafts­
politik besser prüfen, ob bestehende Regelungen heutzutage noch sinnvoll sind.   Simon Jäggi

Abstract  Neu an der Sharing-Economy ist aus ökonomischer Sicht nicht das Teilen an sich, Hotel bucht, welches effektiv den Wün-
sondern die Art und Weise, mit welcher die Marktteilnehmer zusammengeführt werden: Inter- schen des Kunden entspricht.
netplattformen ermöglichen eine effizientere Vermittlung von Gütern und Dienstleistungen Hier ist eine zentrale Innovation der
als klassische Verkaufsstellen wie Buchhandlungen oder Reisebüros. Die Transaktionskosten neuen Technologien auszumachen, wel-
– also der Aufwand für die Suche, die Abwicklung und die Qualitätskontrolle – sind im Web che unter anderem in der Sharing-Eco-
oft tiefer als in der «old economy». Aus wirtschaftspolitischer Sicht empfiehlt sich daher eine nomy Anwendung findet. Sie ermöglichen
pragmatische Herangehensweise. Dabei zeigt sich: Bestehende Regulierungen reichen oft aus dank weltweitem Nutzerfeedback einen
oder sind gar nicht mehr nötig. Informationsaustausch, wodurch die un-
erwünschten Informationsasymmetrien
und Transaktionskosten reduziert oder

D  ie Sharing-Economy und ihre Aus-


wirkungen sind in aller Munde.
Entsprechend ist die Spannweite der
Ökonomische Triebfeder dieser Tausch-
und Mietwirtschaft ist oft, dass sich ein
Erwerb eines einmalig genutzten Gutes
gar ganz eliminiert werden. Dank Inter-
net kann praktisch die ganze Welt einfach
auf dieses Feedback zugreifen sowie zeit-
Prognosen riesig. Sie reicht teilweise bis zur gegenüber einer Miete nicht ausbezahlt. nah und ohne grossen Aufwand eine Reise
Prophezeiung der kompletten Umwälzung Es werden temporär ungenutzte Produkte buchen. Für die Kunden ist dies eine aus-
von Wirtschaft und Gesellschaft verbunden und Dienstleistungen «geteilt» und somit gezeichnete Nachricht. Dank Tripadvi-
mit der Forderung nach staatlichem Aktivis- effizienter genutzt. sor, Booking.com und Co. wissen Kunden
mus. Auch wenn die Auswirkungen ver- Doch wieso setzten sich solche – ver- heutzutage besser über die Qualität Hun-
mutlich nicht ganz so heftig sein werden, meintlich effizienzfördernde – Modelle derttausender Hotels Bescheid, als es ein
ist doch mit Veränderungen zu rechnen. So in der «old economy» nicht öfter durch? Reisebüro je könnte.
bringt die Digitalisierung beispielsweise die Hierfür gibt es mehrere Gründe. Erstens Neu ist somit nicht das Tauschen und
traditionellen Geschäftsmodelle von Reise- resultieren teilweise erhebliche Trans- Mieten an sich, sondern die effizientere
büros und Taxiunternehmen unter Druck. aktionskosten. Man muss das gewünschte Vermittlung der Güter und Dienstleistun-
Innovation und Strukturwandel sind Objekt zuerst ausfindig machen (zum Bei- gen. Viele Technologieplattformen sind
wichtige Konstanten in einer funktionie- spiel via Telefonbuch), es muss zu einem im Grunde genommen nichts anderes als
renden Volkswirtschaft. Eine gute Wirt- bestimmten Zeitpunkt verfügbar sein (die Intermediäre, welche die Transaktions-
schaftspolitik ermöglicht beides und setzt gemeinsam genutzte Wachmaschine), kosten und Informationsasymmetrien bei
den richtigen Rahmen, damit sich Be- man muss es irgendwo abholen und später der Vermittlung von Gütern und Dienst-
schäftigte sowie Unternehmen an neue wieder zurückbringen (bei der Autover- leistungen senken. Zu beachten ist, dass
Produktionsmethoden und Vertriebs- mietung), zudem muss es in einwand- sich mithilfe von Internetplattformen der-
kanäle anpassen können. Ein Erhalt von freiem Zustand zu einem bestimmten Zeit- zeit nicht sämtliche Transaktionskosten
nicht mehr überlebensfähigen Struktu- punkt, welcher auch ungelegen kommen eliminieren lassen. Darin liegt vermutlich
ren wäre teuer und würde zu Wohlstands- kann, zurückgebracht werden. Immanent auch der Grund, wieso sich gewisse Sha-
verlusten führen. Es ist kein Novum, dass beim Teilen ist zudem die ungleich ver- ring-Economy-Modelle – beispielswei-
neue Technologien bewährte Geschäfts- teilte Information über die Qualität des ge- se die Vermittlung von selten gebrauch-
modelle herausfordern. wünschten Mietobjekts (das Ferienhotel). ten Haushaltsgeräten wie Bohrmaschinen
Bevor neue Regulierungen erlassen oder Racletteöfen – bisher nicht rich-
werden, lohnt sich ein ökonomischer Blick Weltweites Nutzerfeedback tig durchgesetzt haben. Um eine stärke-
auf die Sharing-Economy und die Fra- re Nutzung herbeizuführen, müssten die
ge, was daran wirklich neu ist. Die Idee –
als Plus zu leihenden Gegenstände wohl rasch,
im Sinne von Teilen oder Mieten – gibt es Typischerweise stellt der Markt Dienst- lückenlos und somit mit noch tieferen
schon sehr lange. Man denke zum Beispiel leistungen zur Verfügung, welche Infor- Transaktionskosten verfügbar sein. An-
an die gemeinsame Waschküche, Biblio- mationsasymmetrien sowie Transaktions- sonsten scheint der Erwerb des Geräts,
theken oder Bauern, die sich einen Mäh- kosten für Kunden erheblich senken. Gut auch bei seltenem Gebrauch, die attrakti-
drescher teilen. All diese Produkte werden illustrieren kann man dies anhand eines vere Option.
von den Nutzern nicht selbst besessen, Reisebüros. Im besten Fall senkt der An- Eine schlechte Nachricht ist die
sondern gegen ein Entgelt zum Gebrauch bieter nicht nur die Transaktionskosten technologische Entwicklung für alle
überlassen. Auch das Taxi, die Autovermie- bei der Buchung von komplexen Reisen, Formen der klassischen Intermediation:
tung oder die Reka-Ferienwohnung sind sondern beseitigt auch die unerwünsch- Viele Reisebüros, Taxizentralen, Musik-
keine Erfindungen des 21. Jahrhunderts. te Informationsasymmetrie, indem er ein läden, Videotheken und Buchhandlungen

64  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

KEYSTONE
Sharing-Economy der ersten Stunde: Biblio-
theken wie die im 8. Jahrhundert gegründete
Stiftsbibliothek St. Gallen. wohl dem Taxifahrer kaum mehr vorschrei- wandel erkennt, annimmt und die sich
ben, ein handschriftliches Fahrtenbuch zu bietenden Chancen nutzt. Auch wenn
führen, da moderne Autos standardmässig es letztendlich langweilig tönt: Ein be-
sind bereits heute von der Bildfläche ver- ihre Position über GPS übermitteln können. währtes Rezept hierfür sind im inter-
schwunden. Darüber hinaus setzt diese Überflüssige Regeln wären entsprechend nationalen Vergleich optimale Rahmen-
Tendenz auch weitere Intermediäre ausser- zu streichen. Zweitens ist zu analysieren, bedingungen wie eine generell liberale
halb der Sharing-Economy unter Druck inwiefern die heutige Gesetzgebung die Wirtschaftsordnung, gut ausgebildetes
– beispielsweise im Finanzsektor durch neuen Fälle bereits angemessen abdeckt.1 Personal, zuverlässige und moderne Infra-
die elektronische Vermittlung von Ver- Wirtschaftspolitisch ein schlechter strukturen, eine verträgliche Steuerlast
sicherungen oder das Crowdfunding. Auch Rat­geber sind voreilige Verbote. Damit sowie politische Stabilität.
der Handel, welcher ebenfalls eine Inter- werden nur vermeintlich die be-
mediationsfunktion wahrnimmt, kämpft stehenden Strukturen geschützt. In einer
stark mit der Onlinekonkurrenz. globalisierten Welt werden dadurch vor
allem Chancen verpasst. Die Erfahrung
Voreilige Verbote vermeiden zeigt, dass sich die technologische Ent-
wicklung nicht durch Regulierungen auf-
Wo soll nun die Wirtschaftspolitik anset- halten lässt.
zen? Diesbezüglich kann ein zweistufi- Gerade für die Schweiz als ressourcen-
ges Verfahren wertvolle Erkenntnisse lie- armes Land ist es von Bedeutung, dass man
fern. Erstens ist es ein guter Ratgeber, sich den innovationsgetriebenen Struktur- Simon Jäggi
zu überlegen, welche Regulierungen man Dr. rer. oec., stv. Leiter Direktion für Wirt-
1 Für eine Übersicht siehe: Bundesrat (2017): Bericht über schaftspolitik, Staatssekretariat für Wirt-
heute einführen würde, wenn noch kei- die zentralen Rahmenbedingungen für die digitale schaft (Seco), Bern
ne existierten. Beispielsweise würde man Wirtschaft. Bericht des Bundesrats vom 11. Januar 2017.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  65
SHARING ECONOMY

Neue Technologien machen


viele Regulierungen überflüssig
Die Bewertungsfunktionen von Uber und Airbnb machen die Leistungen eines Anbieters trans-
parent und ersetzen so bisherige Regulierungen zur Qualitätssicherung. Auch bei den Sozial-
abgaben sind neue digitale Lösungen möglich.   Andreas Abegg, Michael Grampp, Luc Zobrist

Abstract    Die Sharing-Economy bietet viele Vorteile: mehr Transparenz, tiefere Preise oder gischen Fortschritt längst überholt sein,
mehr Auswahl bei häufig besserer Qualität. Gleichwohl fordern die bedrängten Branchen die andere dürften bloss noch die Anbieter vor
vollständige Ausweitung bestehender Regulierung auf die Sharing-Economy oder gar deren Konkurrenz schützen und so Ausdruck von
Verbot. Doch solche Forderungen gehen in die falsche Richtung. Es braucht zwar gewisse Staatsversagen sein.
Mindestvorschriften, aber dank Bewertungs- und Monitoringsystemen trägt die Sharing-Eco- In der Sharing-Economy werden vie-
nomy vielen gesetzlichen Anliegen bereits Rechnung. Der Gesetzgeber sollte daher versuchen, le dieser Probleme hingegen ohne staat-
diese als Form der Selbstregulierung besser zu legitimieren. liches Zutun gelöst: Zweiseitige Bewer-
tungssysteme liefern Informationen über
die Qualität des Produktes (beispielsweise

D  er Begriff «Sharing-Economy» schaffte


es 2015 auf die vom britischen Wörter-
buch Oxford Dictionaries erstellte Shortlist
die Sharing-Economy angewendet oder
einzelne Anbieter sogar verboten werden.
Wie sind solche Forderungen aus ökonomi-
die Ausstattung und die Sauberkeit einer
Wohnung) und über die Zuverlässigkeit
der Tauschpartner (zum Beispiel die Fahr-
für das Wort des Jahres. Dies kam nicht un- scher und rechtlicher Sicht zu beurteilen? kenntnisse und die Freundlichkeit eines
erwartet, denn das Teilen und Mieten von Fahrers). Dadurch brechen Bewertungs-
Gütern und Dienstleistungen über Online- Selbstregulierung durch systeme nicht nur Informationsasymmet-
plattformen liegt im Trend: Der EU-weite rien auf, sondern schaffen auch starke An-
Bruttoumsatz der Sharing-Economy 2015
Bewertungssystem reize für vorbildliches Verhalten, was die
hat sich mit 28 Milliarden Euro gegenüber Aus ökonomischer Sicht können Regulie- Wahrscheinlichkeit negativer Externali-
2014 fast verdoppelt.1 Auch in der Schweiz rungen vor allem dann sinnvoll sein, wenn täten reduziert. Zudem bieten beispiels-
beteiligen sich heute 55 Prozent der Be- der Markt keine gesamtwirtschaftlich effi- weise Fahrdienstvermittler wie Uber Mo-
völkerung an der Sharing-Economy – sei es zienten Ergebnisse hervorbringt. In diesem nitoringsysteme an, die den Konsumenten
als Anbieter oder als Nachfrager.2 Zu den Fall sprechen Ökonomen von Marktversa- weitere Informationen zukommen lassen,
Aushängeschildern der Sharing-Economy gen. Liegt ein solches vor, kann der Staat wie etwa Fahrpreisschätzungen sowie bis-
gehören Unternehmen wie die Über- versuchen, durch einen Markteingriff die her absolvierte Wegstrecken und dabei
nachtungsplattform Airbnb oder der Fahr- Wohlfahrt der Gesellschaft zu erhöhen. angewandte Tarife. Die ökonomischen Ei-
dienstvermittler Uber. In den Bereichen Beherbergung und genheiten der Sharing-Economy unter-
Die Vorteile der Sharing-Economy sind Personentransport kann Marktversagen scheiden sich somit von der «traditionel-
vielfältig. Das Teilen und Mieten über On- vor allem als Folge von Informationsa- len» Wirtschaft. Die Forderungen, mittels
lineplattformen führt zu mehr Transpa- symmetrien auftreten. Wer eine Unter- Regulierungen gleich lange oder gleich
renz zwischen den Marktteilnehmern, zu kunft mietet, weiss viel weniger über de- kurze Spiesse zu schaffen, ignorieren die-
geringeren Transaktionskosten und so- ren Ausstattung, Sauberkeit und Qualität se Unterschiede und gehen deshalb in die
mit zu einer effizienteren Allokation von als der Vermieter. Zu einem Marktversa- falsche Richtung.
Gütern wie Autos oder Wohnungen. Das gen kann es auch durch negative Externa-
führt zu einem grösseren Angebot und litäten kommen, etwa wenn ein Taxifahrer Keine vorschnelle Übernahme
zu geringeren Preisen bei häufig besse- einen Unfall verursacht und dadurch Kun-
rer Qualität und erhöht so die Wohlfahrt den oder andere Personen in Mitleiden-
bestehender Normen
der Konsumenten. Darüber hinaus können schaft zieht. Mit dem Ziel, solche Infor- Wie sind aber nun die ökonomischen
Privatanbieter ohne grosse Kosten und Ri- mationsasymmetrien aufzubrechen und Eigenheiten der Sharing-Economy ins
siken ihre Güter und Fähigkeiten einem allfällige negative Externalitäten zu un- Recht umzusetzen, damit deren volkswirt-
grösseren, zum Teil sogar globalen Netz- terbinden, hat der Staat in der Taxi- und schaftliche Chancen genutzt und gleichzei-
werk anbieten. der Hotelbranche eine Fülle von Regu- tig die Regulierungsziele des Gesetzgebers
Doch trotz dieser Vorteile ist der Wi- lierungen eingeführt wie etwa Höchst- erreicht werden?
derstand gross. Das Taxi- und das Hotel- tarife, Lizenzpflichten oder Mengenbe- Aus rechtlicher Sicht besteht das Problem,
gewerbe fordern beispielsweise, dass be- schränkungen. Ob diese die Qualität der dass die Sharing-Economy wichtige Unter-
stehende Regulierungen vollständig auf Dienstleistung und die Sicherheit der Kon- scheidungsmerkmale staatlicher Re­
sumenten immer erhöhen und ob sie tat- gulierung – wie etwa Gewerbe oder Privat,
1 European Parliamentary Research Service (2016).
sächlich noch notwendig sind, ist fraglich. stark oder schwach – unterläuft: Ist zum
2 Deloitte (2015). Einige davon dürften durch den technolo- Beispiel eine unregelmässige Tätigkeit­

66  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

wie das gelegentliche Anbieten von Rechnung trägt, wie etwa durch die –– Durch eine Zusammenarbeit zwischen
Fahrten mit dem Privatauto als gewerb- Anbieterbewertungs- und Monitoring- den Behörden und den Plattformbetrei-
liche Tätigkeit zu behandeln, womit sie systeme auf den Vermittlungsplattformen. bern liessen sich Abgaben wie z. B. Kur-
unter anderem der Chauffeurverordnung taxen ohne grossen administrativen Auf-
mit Vorgaben zu Arbeitszeiten und der Sechs Empfehlungen für den wand erheben.
Aufzeichnung mit Fahrtschreiber unter- –– Eine ähnliche Lösung ist auch bei der
stünde?3 Schützt das soziale Mietrecht
Schweizer Gesetzgeber sozialen Absicherung der Erwerbstä-
den Mieter auch dann, wenn er Über- Die Forderungen nach einer vollständi- tigen anzustreben: Mithilfe eines digi-
nachtungen über eine digitale Platt- gen Übertragung herkömmlicher Regulie- talen Tools liesse sich die Abrechnung
form wie Airbnb gebucht hat? 4 Eine vor- rungen auf die Sharing-Economy oder gar der Beitragssätze für die Sozialversi-
schnelle Übernahme solcher Normen, die das Verbot einzelner in der Sharing-Eco- cherungen problemlos bewerkstelligen
ursprünglich für ganz andere Probleme nomy tätiger Unternehmen führen also – sowohl für Unternehmen als auch für
erlassen wurden, könnte die Entstehung in die falsche Richtung, wie die Analyse Einzelpersonen oder Vermittlungsplatt-
neuer Wohlfahrtsgewinne durch die zeigt. Es braucht zwar einen rechtlichen formen. Die Unterscheidung zwischen
Sharing-Economy behindern. Deshalb Minimalstandard, aber bisherige, staat- selbstständig und unselbstständig Er-
sollten im Sinne der Vertragsfreiheit die liche Regelungen können ihre Legitima- werbstätigen stünde dann nicht mehr
Parteien, d. h. Sharing-Plattformbetreiber tion verlieren, wenn ihre Anliegen bereits im Vordergrund.
sowie Anbieter und Nachfrager, die durch Bewertungs- und Monitoringsyste-
passenden Regeln der Sharing-Economy me erledigt werden. Aus Sicht der Autoren
zunächst selbst definieren. Bei Streit- drängen sich deshalb für den Gesetzgeber
fällen müssten dann Zivilgerichte an- sechs Massnahmen auf, die zusammenge-
hand konkreter Fälle die Reichweite des nommen eine Art regulatorisches Rahmen-
bisherigen sozialen Rechts bestimmen. werk bilden, das Marktversagen korrigiert,
Zudem sollte der Gesetzgeber für eine die Wirtschaft entlastet und für die nötige
minimale und einfach zu handhabende Rechtssicherheit sorgt:
soziale Absicherung sorgen, welche auch
die typischen Sozialversicherungsrisiken –– Historisch gewachsene und nicht mehr
von Personen abdeckt, die in der Sharing- zeitgemässe Regulierungen in der «tradi- Andreas Abegg
Professor für öffentliches Wirtschaftsrecht,
Economy tätig sind. tionellen» Wirtschaft sollten abgeschafft ZHAW School of Management, Winterthur,
Die Plattformbetreiber sehen bislang werden. Beispiele dafür sind etwa die und Partner bei AMT Rechtsanwälte, Zürich
die Regelung des Zugangs zu ihren Ver- Ortskundeprüfung für Taxifahrer oder
mittlungsdienstleistungen sowie zu ihren die quantitative Beschränkung der Taxi-
Monitoring- und Bewertungssystemen unternehmen.
als ihre eigene Angelegenheit an. Und sie –– Bewertungs- und Monitoringsysteme
behalten sich vor, die entsprechenden Re- sollten als Form der Selbstregulierung
gelungen jederzeit zu ändern. Allerdings besser legitimiert werden. Sie sind im-
können Ausschlüsse oder Nichtzulassun- stande, herkömmliche Regulierungen zu
gen von Dienstleistungsanbietern gericht- ersetzen und deren Ziele effizienter zu
lich angefochten werden. Ähnlich wie im erreichen.
Finanzmarkt sollte sich die Selbstregulie- –– Gewisse staatliche Mindestvorschrif- Michael Grampp
Dr. rer. pol., Chefökonom und Leiter Rese-
rung der Vermittlungsplattformen vor al- ten sollten auch für die Sharing-Econo- arch, Communication und Digital, Bera-
lem durch die Offenlegung geltender Rege- my gelten: etwa ein Backgroundcheck tungsunternehmen Deloitte AG, Zürich
lungen und Standards sowie die Anhörung für Fahrer.
der Betroffenen legitimieren müssen. –– Die rechtliche Unterscheidung von Ge-
Die bisherige öffentlich-rechtliche werbe und Privat beim Ausführen einer
Regulierung ist auf sogenannte Offline- Dienstleistung lässt sich kaum auf die
branchen ausgerichtet. Sie sollte nicht Sharing-Economy anwenden. Deshalb
unbesehen auf die Onlinebranchen der sollten nachgewiesene Aspekte von
Sharing-Economy angewendet werden. Marktversagen, insbesondere die konkre-
Insbesondere Regelungen, die Angebote ten Gefährdungslagen, Ausgangspunk-
der Sharing-Economy benachteiligen oder te für Mindestvorschriften sein. So sollte
gar vom Markt ausschliessen, könnten ge- beispielsweise die Pflicht für elektroni- Luc Zobrist
mäss der bisherigen Praxis des Bundes- sche und traditionelle Fahrtenvermitt- Economic Analyst, Beratungsunternehmen
Deloitte AG, Zürich
gerichts unzulässig sein. Das gilt vor allem ler, bei ihren Fahrern einen Background-
für Regelungen, die nicht mehr erforder- check durchzuführen, nicht von der
lich sind, weil die Sharing-Economy den Gewerbsmässigkeit abhängen, sondern Literatur
Deloitte (2015): Sharing Economy: Teile und verdiene!
gesetzgeberischen Anliegen anderweitig dem Gefährdungspotenzial entsprechen Deloitte und ZHAW School of Law and Management
und generell gelten. Die Effektivität der (2016): Die Sharing Economy in der Schweiz: mehr,
weniger oder neue Regulierungen?
3 Art. 4 und 13 ff. der Chauffeurverordnung (SR 822.221). Regelungen wäre periodisch zu überprü- European Parliamentary Research Service (2016):
4 Z. B. Art. 270 OR zur Herabsetzung eines übersetzten
Mietzinses oder Art. 272 OR zur Erstreckung des Miet- fen und gegebenenfalls zu korrigieren. The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy.
verhältnisses.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  67
SHARING ECONOMY

Arbeiten in der Wolke – wohin führt die


Flexibilisierung der Arbeitswelt?
Die Arbeitswelt ist heute flexibler denn je. Jüngst sind die Geschäftsmodelle der Sharing-
Economy hinzugekommen. Bedeuten sie das Ende des klassischen Angestelltenverhältnisses?
Eine Einschätzung heutiger und zukünftiger Tendenzen.   Ursina Jud Huwiler

Abstract    Durch die Digitalisierung hat sich die Flexibilisierung der Arbeitswelt stark
Neue Formen führen zu alten
akzentuiert. Die Flexibilisierung bietet Chancen und Herausforderungen. Dabei stellen sich ver- Fragen
schiedene Fragen. Gehört die Zukunft den Internetplattformen wie Atizo, Uber und Mechanical
Turk? Verliert damit das klassische Angestelltenverhältnis an Bedeutung, und entsteht ein Auf der anderen Seite wecken die neu-
Heer von prekären Ich-AGs? In der Schweiz bleibt das unselbstständige Angestelltenverhält- en Beschäftigungsformen Befürchtungen,
nis über die Zeit die klar dominierende Arbeitsform. Der Anteil Arbeitnehmer, der Dienste über wonach die Lohn- und Arbeitsbedingun-
eine Onlineplattform anbietet, ist sowohl hierzulande wie auch im Ausland noch sehr klein. Eine gen erodieren und somit eine zunehmen-
Tendenz zur Zunahme von prekären Arbeitsverhältnissen ist für die letzten Jahre nicht festzu- de Prekarisierung einsetzt.3 Im Kontext der
stellen, und die Jobqualität bleibt hoch. Plattformbeschäftigung hat insbesonde-
re die Abgrenzung zwischen Selbststän-
digkeit und Unselbstständigkeit eine er-

D  er Arbeitsmarkt und die Arbeits-


bedingungen haben sich in der jüngeren
Ver­­gangenheit bedeutend flexibilisiert,
trum wie IT-, Grafik-, Transport-, Beherber-
gungs- und Unterhaltsdienstleistungen ab.
In den meisten Fällen sind es Einzelperso-
höhte Beachtung erhalten. Dabei ist diese
Abgrenzungsfrage nicht neu. Diese Unter-
scheidung ist unter anderem im Arbeits-
nicht zuletzt aufgrund der Digitalisierung.1 nen, die ihre Arbeitsleistung auf der Platt- vertragsrecht und im Sozialversicherungs-
Die Flexibilisierung erfolgte auf drei form anbieten und dort mit potenziellen recht relevant, weil dadurch hinsichtlich
Ebenen: örtlich, zeitlich sowie betrieb- Kunden verbunden werden. Für die Kunden der sozialen Absicherung unterschiedliche
lich organisatorisch.2 Dank Breitbandinter- ergeben sich dadurch Vorteile in Form von Rechtsfolgen bestehen. Dabei sind auf Ge-
net, Netzwerktechnologien und mobilen sinkenden Transaktionskosten. Für die Platt- setzesstufe die Abgrenzungskriterien nicht
Endgeräten können zahlreiche Tätigkeiten formbeschäftigten entsteht in der Regel kei- definiert.4 Dies ermöglichte es den vollzie-
heute ortsflexibel durchgeführt werden (ört- ne klassische Anstellung mit fixem Pensum, henden Behörden und Gerichten bisher,
liche Flexibilität). Anstelle fester Präsenz- sondern sie leisten Einsätze auf Abruf. Somit auf neue Konstellationen situationsgerecht
zeiten und Vollzeitanstellungen haben sich handelt es sich um eine Form von sogenann- und rasch zu reagieren, ohne dass aufwen-
vermehrt Teilzeitmodelle, Jahres- oder Ver- ten atypischen Arbeitsverhältnissen. dige Gesetzesrevisionen notwendig wa-
trauensarbeitszeit durchgesetzt (zeitliche Die damit verbundenen, ausgesprochen ren. Bei neuen Situationen kann jedoch
Flexibilität). Auch die betriebliche Flexibili- flexiblen Verdienstmöglichkeiten kommen trotz der vergleichsweise raschen Klärung
tät, insbesondere das Outsourcing, wurde jenen Arbeitskräften entgegen, die bei- der Rechtslage eine temporäre Rechtsunsi-
durch die digitalen Technologien erleichtert spielsweise wegen ihrer Ausbildungs- cherheit entstehen. Dies ist aktuell der Fall.
(betrieblich-organisatorische Flexibilität). situation auf flexible Einsätze ausserhalb Kürzlich hat die Suva stellvertretend für die
Zu dieser Entwicklung gehören auch die der klassischen Arbeitszeiten angewiesen Sozialversicherung entschieden, dass meh-
neuen Geschäftsmodelle: Über Internet- sind. Auch erhalten sie durch die Platt- rere Uber-Chauffeure als unselbstständig
plattformen werden verschiedene Dienst- form Zugriff auf einen grossen potenziellen
leistungen angeboten und die Kunden direkt Kundenpool. Dadurch kann sich für sie die
mit dem Dienstleistungserbringer zusammen- Wahrscheinlichkeit erhöhen, einen Auf- 3 Siehe auch Eichhorst und Spermann (2015) sowie Bericht
des Bundesrates (2017). Zur Abgrenzung zwischen
geführt. Die Rede ist von Crowdsourcing und trag zu erhalten. Darüber hinaus bestehen atypischen und atypisch-prekären Arbeitsverhältnissen
Crowdworking. bei solchen Arbeitsformen tiefere Eintritts- siehe Marti, Walker und Bertschy (2010).
hürden als im traditionellen Arbeitsmarkt. 4 Siehe Bericht des Bundesrates (2001).

Neue Arbeitsformen mit


Crowdworking
Weitere Analysen zur Digitalisierung
Die über Internet-Marktplätze vermittelten In seinem Bericht zu den Rahmenbedingungen der Herausforderungen für den Gesundheitsschutz
Dienstleistungen decken ein weites Spek- digitalen Wirtschaft vom 11. Januar 2017 legt der und die Sozialversicherungen, vertiefen. In diesem
Bundesrat die Auswirkungen der Digitalisierung Zusammenhang führt das Seco aktuell drei Studien
1 Der vorliegende Artikel behandelt die veränderten auf die Beschäftigung und die Arbeitsbedingungen zu folgenden Fragestellungen durch: Was sind die
Arbeitsbedingungen. Zur Beschäftigungsentwicklung
dar. Im Rahmen der Beantwortung des Postulats Treiber des Strukturwandels? Wie entwickeln sich
siehe Jud Huwiler, Ursina (2015). Das Ende der Arbeit? In:
Die Volkswirtschaft, 10-2015. 15.3854 «Automatisierung: Chancen und Risiken» die atypisch-prekären Arbeitsverhältnisse? Und wie
2 Siehe Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung wird der Bundesrat im Herbst 2017 weitere Fragen verändern sich die Kompetenzanforderungen?
(2016). zu den Chancen und Risiken, beispielsweise zu den

68  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

Frühjahr 2017
15. Mai
KKL Luzern

The New
GLOBAL
RA
RACE
ACE

www.europaforum.ch

unter anderen mit:

Edwin Eichler Steven Erlanger Martina Larkin Rada Rodriguez Zeno Staub Jan-Egbert Sturm
VR-Präsident London Bureau Chief Head of Europe and CEO und Country CEO Vontobel Prof. für Wirtschafts-
Schmolz & Bickenbach of The New York Eurasia, Executive President Germany, Die Volkswirtschaft  3 
forschung, 69
/ 2017  Direktor
Times Company Committee Member, WEF Schneider Electric KOF, ETH Zürich
SHARING ECONOMY

einzustufen sind.5 Uber bestreitet diese Verschiedene Indikatoren legen nahe, dass Beschäftigungssituation durch die OECD
Einschätzung.6 Der Ausgang des Rechts- der Anteil der Plattformbeschäftigung auch belegt die Schweiz international einen
streites wird auch für andere Plattformen in der Schweiz noch sehr gering sein dürf- Spitzenplatz.10 Die Frage, wie sich atypisch-
von Bedeutung sein.7 te. So ist das klassische Angestelltenver- prekäre Arbeitsformen über die letzten
hältnis mit einem Anteil von 85 Prozent bis Jahre entwickelt haben und welcher Bezug
Jüngste Entwicklungen im heute die dominierende Arbeitsform in der allenfalls zur Digitalisierung besteht, wird
Schweiz (siehe Abbildung).8 Während auf aktuell in einer Studie untersucht (siehe
Schweizer Arbeitsmarkt unter sechs Monate befristete Arbeitsver- Kasten).
Aktuell liegen für die Schweiz wie für die hältnisse und Erwerbstätige mit mehreren
meisten anderen Länder noch keine Daten­ Arbeitsverhältnissen seit 2010 marginal zu- Zukunftsszenarien und Hand-
erhebungen zur Plattformbeschäftigung genommen haben, haben Arbeit auf Abruf
vor. Für die USA wurde der Anteil der Arbeit- und Soloselbstständigkeit – auch sie typi-
lungsbedarf
nehmenden, welche Dienstleistungen über sche Merkmale von Crowdworking – ten- Aktuell lässt sich zur Frage der künfti-
eine Onlineplattform wie Uber oder Task denziell an Bedeutung eingebüsst. Bei den gen Entwicklung keine fundierte Prog-
Rabbit anbieten, für 2015 auf lediglich Soloselbstständigen handelt es sich um nose erstellen. Ob und allenfalls welche
0,5 Prozent der Erwerbstätigen geschätzt. Selbstständige ohne Angestellte. Plattformen sich durchsetzen, hängt von
Generell ist über die letzten Jahre keine sehr unterschiedlichen Parametern ab.
5 Siehe Pärli (2016). Das Gutachten stellt auf verschiedene
Indizien hinsichtlich Subordination und Unternehmer-
Tendenz zur Zunahme von prekären So spricht vieles dafür, dass beispielswei-
risiko ab. Arbeitsverhältnissen, zu einem generellen se hochkomplexe Kernprozesse und die
6 In verschiedenen Ländern, beispielsweise den USA und Lohndruck oder zu einer deutlichen Ex- Bearbeitung heikler Daten innerhalb der
Grossbritannien, haben Gerichte erste Urteile zu Uber
erlassen, die dem Unternehmen zumindest eine arbeit- pansion des Tieflohnbereichs für die Unternehmen verbleiben werden. Ähn-
geberähnliche Funktion zuweisen. Schweiz festzustellen.9 Auch in einer um- lich wie beim längst etablierten Out-
7 Parallel zur juristischen Debatte sind jüngst ver-
schiedene ökonomische Analysen zur Frage Selbst- fassenden, qualitativen Beurteilung der 10 Siehe OECD (2014).
ständigkeit/Unselbstständigkeit entstanden. Siehe dazu
den Beitrag von Prof. Monika Bütler in der «NZZ am 8 Der Anteil der Unselbstständigerwerbenden nahm seit
Sonntag» vom 12.6.2016 sowie Braun-Dubler und Meyer 2010 sogar leicht, um rund 1 Prozentpunkt, zu.
(2016). 9 Siehe Bericht des Bundesrates (2015). Das Ende des klassischen Büroalltags? Die Digi-
talisierung hat die Arbeitsformen flexibilisiert.

SHUTTERSTOCK

70  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

Auch im digitalen Zeitalter gilt als oberstes


Entwicklung der Anteile Erwerbstätiger nach Arbeitsform (1991–2015)
arbeitsmarkt- und sozialpolitisches Ziel,
83,1 83,8 84,9
Rahmenbedingungen zu schaffen, welche
25 In %
die Nutzung von Chancen maximieren und
Risiken minimieren.
20

15

BFS, SAKE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


10

Ursina Jud Huwiler


0
Dr. phil., Leiterin Ressort Arbeitsmarkt­
Angestellte Befristet Angestellte Soloselbstständige Arbeit auf Abruf Erwerbstätige mit
analyse und Sozialpolitik, Staatssekretariat
(< 6 Monate) mehreren Arbeitgebern
für Wirtschaft (Seco), Bern
  2005         2010         2016
Die Werte unter Arbeit auf Abruf entsprechen dem Jahresdurchschnitt 2015. Literatur
Alle übrigen Werte beziehen sich auf das 2. Quartal 2015. Braun-Dubler, Nils und Stefan Meyer (2016). Weniger
ist manchmal mehr. Uber, Wettbewerbsvorteile und
die optimale Regulierung, Beitrag vom 6.12.2016 auf
sourcing bestehen auch hier betriebs- verschiedenen Plattformen machen. An- oekonomenstimme.org.
wirtschaftliche Schranken. Für den bieter mit attraktiven Arbeitsbedingungen Bundesrat (2001). Bericht des Bundesrates über eine
einheitliche und kohärente Behandlung von selbst-
langfristigen Erfolg der Dienstleistungs- erlangen dadurch einen Wettbewerbsvor- ständiger bzw. unselbstständiger Erwerbstätigkeit im
plattformen wiederum ist die Kundenbin- teil. In Ländern wie der Schweiz mit einem Steuer- und im Sozialversicherungsabgaberecht.
Bundesrat (2015). Situation in Tieflohnbranchen
dung entscheidend. Die Dienstleistungs- sehr hohen Beschäftigungsniveau könnte bezüglich Einstiegs- und Mindestlöhnen. Bericht
plattformen haben generell ein Interesse sich das Interesse der Arbeitskräfte an un- des Bundesrats vom 12. August 2015 in Erfüllung des
Postulates Meier-Schatz 12.4058.
an leistungsfähigen und zufriedenen Mit- attraktiven Arbeitsverhältnissen auf Dauer Bundesrat (2017). Bericht über die zentralen Rahmen-
arbeitern. Wie Beispiele aus Deutschland in Grenzen halten. bedingungen für die digitale Wirtschaft.
Deloitte (2016). Die Sharing Economy in der Schweiz:
zeigen, kann es sich für Internetplattfor- Inwiefern ein rechtlicher oder sozial- mehr, weniger oder neue Regulierungen?
men auszahlen, ihre Mitarbeitenden trotz politischer Handlungsbedarf entsteht Eichhorst, Werner und Alexander Spermann (2015).
höherer Lohnkosten fest anzustellen.11 Im und die bestehenden Regulierungen an- Sharing Economy – Chancen, Risiken und Ge-
staltungsoptionen für den Arbeitsmarkt.
Übrigen bieten die neuen Bewertungs- gepasst werden müssen, hängt massgeb- OECD (2014). How Good Is Your Job? Measuring and
möglichkeiten im Internet nicht nur für lich davon ab, wie weit die Flexibilisierung Assessing Job Quality, OECD Employment Outlook
2014, Chapter 3.
Kunden, sondern auch für Arbeitskräfte der Arbeitswelt zukünftig voranschreitet. Pärli, Kurt (2016). Arbeits- und sozialversicherungs-
Chancen. Letztere können sich dadurch Eine wichtige Rolle werden weiterhin rechtliche Fragen bei Uber-Taxifahrer/innen, Gut-
achten im Auftrag der Unia, Uni Basel, Ziff. 47.
ein Bild über die Arbeitsbedingungen der die Akteure der Sozialpartnerschaft ein- Walker, Philippe, Michael Marti und Kathrin Bertschy
nehmen – auch hier unter Umständen (2010). Entwicklung atypisch prekärer Arbeitsverhält-
11 Siehe «Frankfurter Allgemeine Zeitung» vom 26.7.2016. nisse.
Das Reinigungsportal My Clean, der Butlerservice Alfred in neuen Formen. In Anlehnung an die Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung (2016).
oder Parcel haben durch das Insourcing zwar deutlich Empfehlungen der OECD geht es aktuell Flexible neue Arbeitswelt: Eine Bestandsaufnahme
höhere Personalkosten. Gleichzeitig wurden diese auf gesellschaftlicher und volkswirtschaftlicher
Mehrkosten durch gestiegene Umsätze jedoch mehr als
für die Schweiz darum, die Datenlage zu Ebene, Hochschule Luzern und Fachhochschule
kompensiert. den neuen Arbeitsformen zu verbessern. Nordwestschweiz.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  71
SHARING ECONOMY

Keine neuen Gesetze wegen Airbnb


Airbnb und andere Vermittlungsplattformen machen der traditionellen Hotellerie Konkurrenz.
Diese fordert gleich lange Spiesse bei Regulierungen und Tourismusabgaben. Bei genauerer Be-
trachtung sind jedoch keine Gesetzesänderungen notwendig.   Markus Langenegger

Abstract    Vermittlungsplattformen wie Airbnb, welche über das Internet Gäste und Gast- sondere auch im Alpenraum, werden da-
geber mit wenigen Klicks zusammenbringen, haben vielerorts rege Diskussionen über die durch teilweise intensiver genutzt.
gesetzlichen Rahmenbedingungen und deren Vollzug ausgelöst. So bestehen bei den neuen Gleichzeitig werden von der Tourismus-
Vermittlungsplattformen Herausforderungen bei der Erhebung von Beherbergungsabgaben branche gleich lange Spiesse für alle Markt-
und Kurtaxen. Zudem monieren die traditionellen Anbieter, dass gewisse Regulierungen für teilnehmer gefordert. Hinsichtlich dieser
die Vermieter von Zimmern über Plattformen wie Airbnb nicht gelten, und fordern gleich lange Forderung ist jedoch zu berücksichtigen,
Spiesse. Eine vertiefte Analyse zeigt, dass einige Gemeinden bei der Erhebung lokaler Abgaben dass einige der geltenden Vorschriften
neue Wege gefunden haben und dass sich auf Bundesebene kaum regulatorische Anpassungen bewusst ungleich lange Spiesse zwischen
aufdrängen.
verschiedenen Angebotsformen vor-
sehen. Dies gilt etwa für die kantonalen
Brandschutzvorschriften: So muss ein Be-

I  nternetplattformen wie Airbnb, House-


trip, Wimdu oder 9flats vermitteln gegen
eine Gebühr Übernachtungsmöglichkeiten.
Viele der angebotenen Objekte dürften
bereits früher auf dem Markt gewesen
sein, etwa Ferienwohnungen und Zweit-
treiber eines Hotels mit mehr als 20 Betten
aus einer Risikoabwägung heraus mehr
Regeln einhalten als ein Anbieter eines
In der Regel werden Gästezimmer oder ganze wohnungen im Alpenraum. Plattformen Privatzimmers. Weiter fallen Angebote,
Wohnungen von Privatpersonen an Privat- wie Airbnb dienen hier als neuer Absatz- die von Internetplattformen vermittelt
personen vermittelt. Vermehrt bedienen sich kanal mit grosser, internationaler Sichtbar- werden, je nach Ausgestaltung und je
aber auch kommerzielle Anbieter wie etwa keit. Andere Angebote kamen aufgrund der nach Kanton in den Geltungsbereich der
Vermittler von Ferienwohnungen dieses Ver- wachsenden Popularität der Vermittlungs- kantonalen Gastgewerbegesetzgebung
triebskanals.1 Airbnb, die bedeutendste Platt- plattformen neu auf den Markt. Zu denken oder nicht.5 Schliesslich gelten in anderen
form, hat 2016 weltweit rund 135 Millionen ist hier insbesondere an Privatzimmer und Bereichen, etwa bei den Lebensmittel-
Logiernächte vermittelt. In der Schweiz wird Wohnungen in den städtischen Zentren. hygienevorschriften, heute grundsätzlich
die Anzahl der Logiernächte auf knapp unter Im «analogen Zeitalter» wurden Über- gleiche Bedingungen für alle Anbieter.6 Die
2 Millionen geschätzt.2 Dies entspricht gut nachtungsmöglichkeiten beispielsweise oben genannte Forderung muss deshalb
5 Prozent der Hotellogiernächte hierzulande. über Zeitschrifteninserate oder über differenziert betrachtet werden.
Berücksichtigt man auch Übernachtungen in traditionelle Mittler wie lokale Tourismus-
der sogenannten Parahotellerie, zu der bei- organisationen bekannt gemacht. Die vor Herausforderungen bei
spielsweise Ferienwohnungen und -häuser einigen Jahren aufgekommene Vermittlung
sowie Privatzimmer gehören, liegt der Anteil über Internetplattformen wird begünstigt
Tourismusabgaben
deutlich tiefer. durch deutlich tiefere Such- und Trans- Die Forderung nach Gleichbehandlung
Die Verbreitung von Internetplattformen aktionskosten für Anbieter und Nachfrager. dürfte insbesondere bei der Erhebung von
wie Airbnb hat im Ausland unterschiedliche Darüber hinaus schaffen transparente Steuern und Abgaben von Relevanz sein.
Reaktionen ausgelöst. Dies zeigt eine vom gegenseitige Bewertungsmechanismen4 Übernachtungsangebote, welche über
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) mit Vertrauen für Gast und Gastgeber. Plattformen wie Airbnb vermittelt wer-
Unterstützung der Schweizer Botschaften den, sind in der Regel den kantonalen bzw.
durchgeführte Umfrage. Einige Städte, wie Gleich lange Spiesse? kommunalen Beherbergungsabgaben und
etwa Berlin, versuchen mit neuen Gesetzen Kurtaxen unterstellt. Das Inkasso dieser
das Angebot auf solchen Plattformen ein- Als zusätzlicher Vertriebskanal sind Inter- Abgaben wird bei Angeboten auf Internet-
zuschränken. Im Unterschied dazu wurden netplattformen aus tourismuspolitischer plattformen dadurch erschwert, dass die
in London oder Amsterdam bestehende Sicht primär eine Chance: Sie tragen dazu Anbieter nicht immer mit ihrem vollstän-
Regulierungen gelockert. Besteht auch bei, das Beherbergungsangebot zu ver- digen oder richtigen Namen und der kor-
hierzulande gesetzgeberischer Handlungs- grössern und zu diversifizieren. Dadurch rekten Adresse auftreten. Zudem geben
bedarf? können neue Kundensegmente erschlos- die meist im Ausland domizilierten Betrei-
In der Schweiz sind die über Internet- sen werden. Zudem können die tiefen ber der Internetplattformen den Behörden
plattformen vermittelten Objekte zu- Transaktionskosten der Vermittlungs- keine Angaben über ihre Nutzer bekannt.
meist der Parahotellerie zuzuordnen.3 plattformen zur Reduktion von «kalten
5 Die Unterstellung unter ein kantonales Gastgewerbe-
Betten» beitragen. Denn Objekte, insbe- gesetz führt in der Regel eine Bewilligungspflicht nach
1 Walliser Tourismus Observatorium (2014). sich.
2 Walliser Tourismus Observatorium (2016). 4 Bewertungsmechanismen reduzieren das Problem der 6 Hier sieht der Gesetzgeber allerdings einen risiko-
3 Laut dem Walliser Tourismus Observatorium (2014) asymmetrischen Information. Zu Bewertungsmechanis- basierten Vollzug vor; vgl. Art. 56 der Lebensmittel- und
entsprechen 96 Prozent der Angebote auf Airbnb der men vgl. Peitz und Schwalbe (2016). Gebrauchsgegenständeverordnung.
traditionellen Parahotellerie.

72  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


DOSSIER

KEYSTONE
Der Bewertungsmechanismus von Airbnb schafft
Transparenz und Vertrauen.
Herausforderungen beim Inkasso von Be- direkt erheben und diese über eine zentrale
herbergungsabgaben und Kurtaxen bei Stelle abrechnen können.7 Es wird sich
der Vermietung von Übernachtungsmög- zeigen, ob das nationale Parlament dies- Internetvermittlungsplattformen vorsieht.
lichkeiten von Privat zu Privat bestehen je- bezüglich Handlungsbedarf sieht. Im Rahmen der Vertragsfreiheit kann eine
doch auch bei anderen Arten der Vermitt- solche generelle Zustimmung allerdings
lung. Untermiete wirft Fragen auf auch unter geltendem Recht vereinbart
Für die Vollzugsstellen bestehen – neben werden. Deshalb drängen sich derzeit in der
den öffentlich verfügbaren Informationen Die Verbreitung von Internetvermittlungs- Schweiz durch die vermehrte Nutzung von
auf den Internetplattformen – weitere plattformen hat schliesslich beim Miet- Internetplattformen wie Airbnb – zumin-
Möglichkeiten, eine möglichst breite Zahl recht zu rechtlichen Unklarheiten geführt: dest auf Bundesebene – kaum regulatori-
von Abgabepflichtigen zu erfassen: Die Wird gemieteter Wohnraum zur temporä- sche Anpassungen auf.
Stadt Bern hat beispielsweise öffentlich- ren Nutzung angeboten, wird in der Regel
keitswirksam über die Pflicht zur Ab- ein Untermietverhältnis begründet.8 Dies-
rechnung der Abgaben informiert. Teil- bezüglich sind heute jedoch die Zustim-
weise machen die Internetplattformen mungsmodalitäten des Vermieters, der
– in Kooperation mit den entsprechenden einer Untervermietung zustimmen muss,
Gemeinden – ihre Nutzer auch selber nicht klar geregelt. Möchte ein Mieter sei-
auf die Abgabenpflicht aufmerksam. Je ne Wohnung oder Teile davon regelmäs-
nach gesetzlicher Grundlage ist auch eine sig untervermieten, muss er dem Vermie-
pauschale Erhebung möglich, die auf der ge- ter unter anderem angeben, wie lange und
schätzten Belegungsquote eines Objektes an wen er dies tun möchte. Diese Angaben Markus Langenegger
basiert. Weiter setzen verschiedene Orte stehen dem Mieter jedoch zum Zeitpunkt Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort
positive Anreize zur Abrechnung der Taxen. der Bekanntmachung eines Angebots auf Wachstum und Wettbewerbspolitik, Staats-
sekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
So werden im Gegenzug etwa Gästefrei- einer Vermittlungsplattform noch gar nicht
karten für den öffentlichen Verkehr oder zur Verfügung. Um die Rechtssicherheit zu
andere Gästevergünstigungen abgegeben. erhöhen, könnte deshalb eine rechtliche Literatur
In Chamonix, Paris, Amsterdam oder Regelung sinnvoll sein, welche die Möglich- Jud, Dominique und Steiger Isabelle (2014). Airbnb in
Lissabon erhebt Airbnb die lokalen Touris- keit einer einmaligen generellen Zustim- der Schweiz: Was sagt das Mietrecht? In: Jusletter,
30. Juni 2014.
musabgaben selber und überweist sie an die mung sowie die konkreten Anforderungen Peitz, Martin und Ulrich Schwalbe (2016). Kollabo-
entsprechenden Behörden. In der Herbst- für die wiederholte Untervermietung über ratives Wirtschaften oder Turbokapitalismus? In:
Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 17(3), S. 232–252.
session 2016 wurde im Nationalrat eine Walliser Tourismus Observatorium (2016). Airbnb –
Motion in diesem Sinne eingereicht. Sie 7 Motion 16.3685 «Sharing Economy: Weniger Bürokratie weiterhin dynamisches Wachstum im Wallis und in
durch eine einfache, nationale Abrechnung der Kur- der Schweiz.
fordert eine Gesetzesgrundlage, damit Ver- taxen, die bisher nicht eingezogen werden konnten». Walliser Tourismus Observatorium (2014). Bedeutung
mittlungsplattformen Tourismusabgaben 8 Vgl. Jud und Steiger (2014). des Phänomens Airbnb in der Schweiz.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  73
SHARING ECONOMY

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74  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


ZAHLEN

Wirtschaftskennzahlen
Auf einen Blick finden Sie hier die Kennzahlen Bruttoinlandprodukt, Erwerbslosenquote und Inflation von acht Ländern, der EU und
der OECD. Zahlenreihen zu diesen Wirtschaftszahlen sind auf Dievolkswirtschaft.ch aufgeschaltet.

Bruttoinlandprodukt: Bruttoinlandprodukt:
Reale Veränderung in % gegenüber dem Reale Veränderung in % gegenüber dem Vorquartal1
Vorjahr
2015 3/2016 2/2016 1/2016 4/2015
Schweiz 0,9 Schweiz 0,0 0,6 0,1 0,4
Deutschland 1,7 Deutschland 0,2 0,4 0,7 0,4
Frankreich 1,2 Frankreich 0,2 –0,1 0,6 0,3
Italien 0,8 Italien 0,3 0,0 0,4 0,2
Grossbritannien 2,3 Grossbritannien 0,5 0,7 0,4 0,7
EU 1,9 EU 0,4 0,4 0,5 0,5
USA 2,4 USA 0,7 0,4 0,2 0,2
Japan 0,5 Japan 0,5 0,2 0,5 –0,4
China 6,9 China 1,8 1,9 1,2 1,6
OECD 2,1 OECD 0,6 0,3 0,4 0,3

Bruttoinlandprodukt: Erwerbslosenquote:3 Erwerbslosenquote:3


In Dollar pro Einwohner 2015 (PPP2) in % der Erwerbstätigen, Jahreswert in % der Erwerbstätigen, Quartalswert
2015 2015 3/2016
Schweiz 59 712 Schweiz 4,5 Schweiz 4,8
Deutschland 47 308 Deutschland 4,6 Deutschland 4,1
Frankreich 40 178 Frankreich 10,4 Frankreich 10,3
Italien 36 196 Italien 11,9 Italien 11,6
Grossbritannien 40 903 Grossbritannien 5,3 Grossbritannien –
EU 38 544 EU 9,4 EU 8,5
USA 55 798 USA 5,3 USA 4,9
Japan 37 122 Japan 3,4 Japan 3,0
China 14 388 China – China –
OECD 40 145 OECD 6,8 OECD 6,3

Inflation: Inflation:
Veränderung in % gegenüber dem Veränderung in % gegenüber dem
Vorjahr ­Vorjahresmonat
2016 Dezember 2016
Schweiz 0,0 Schweiz –0,4
Deutschland 0,5 Deutschland 1,7
Frankreich 0,2 Frankreich 0,6
Italien –0,1 Italien 0,5
Grossbritannien 0,7 Grossbritannien 1,6
EU 0,3 EU 1,2
SECO, BFS, OECD

USA 1,3 USA 2,1


Japan – Japan –
China 2,0 China 2,1
Weitere Zahlenreihen
OECD – OECD –
1 Saisonbereinigt und arbeitstäglich bereinigte Daten.
www.dievolkswirtschaft.ch d Zahlen
2 Kaufkraftbereinigt.
3 Gemäss ILO (Internationale Arbeitsorganisation).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  75
Weniger
Innovation:
Firmen investieren
Weniger Firmen
intensiver
investieren
in Innovation
mehr
Immer weniger Unternehmen investieren in der Schweiz in Forschung und Entwicklung.
Aber: Wer investiert, der tut dies intensiver. Für viele Firmen sind die hohen Kosten noch immer das grösste
Hindernis für Investitionen in Forschung und Entwicklung. Doch bei den Innovationshemmnissen
bestehen je nach Unternehmensgrösse teilweise deutliche Unterschiede.

Unternehmen, die in Umsatzanteil für


Forschung und Entwicklung Ausgaben in Forschung
investieren, nach Branche (in %) und Entwicklung

66 -17 +1,4
Prozentpunkte
49 Gesamtwirtschaft
41 -12
32 -15
29

16 -7
1,3% 2,7%
14
7

1997 2014

Rückgang des Anteils in der


Gesamtwirtschaft
-12,1
Prozentpunkte

KOF (2017). DIE ENTWICKLUNG DER INNOVATIONSAKTIVITÄTEN IN DER SCHWEIZER WIRTSCHAFT 1997–2014, EUROPEAN INNOVATION SCOREBOARD (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
1997 2014

Hightech (Chemie, Pharma, Maschinenbau, Elektrotechnik, Fahrzeuge, Uhren)


Lowtech (Nahrungsmittel, Bekleidung, Metallherstellung, Reparatur, Energie, Sonstige)
Moderne Dienstleistungen (Banken, Informationstechnologie, Medien, Telekommunikation)
Traditionelle Dienstleistungen (Detailhandel, Gastgewerbe, Logistik, Immobilien)

Die Schweiz gilt auch


2016 als innovativstes
Land Europas
Was erschwert die Innovationstätigkeit? 2. Schweden
3. Dänemark
Anteil Firmen nach Unternehmensgrösse, die sich mit bedeutenden Hemmnissen konfrontiert sehen (2014)

20%

15%

10%

5%

> 249 Mitarbeiter


50 – 249 Mitarbeiter
0% < 50 Mitarbeiter
hohe hohes lange Amorti­ staatliche fehlende
Kosten Marktrisiko sationsdauer Regulierung Eigenmittel

76  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


VORSCHAU

89.88 année   N° 35/2017


/2015 sFr.
Frs.12.–
12.–
e
Jahrgang   Nr.

La
DieVie économique
Volkswirtschaft
Plattformdefür Wirtschaftspolitik
Plateforme politique économique

FOKUS

Flexibler Arbeitsmarkt –
quo vadis?
Die Schweiz hat die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise gut gemeistert – nicht zuletzt dank dem
flexiblen Arbeitsmarkt: Schweizer Unternehmen schaffen jährlich Tausende Stellen, andere gehen
verloren. Was heisst jedoch flexibler Arbeitsmarkt? Wo steht das Land im internationalen Vergleich? Vor
Jahresende hat das Parlament als Antwort auf die Masseneinwanderungsinitiative den «Inländervor-
rang light» beschlossen: In Regionen und bei Berufsgruppen mit überdurchschnittlicher Arbeitslosig-
keit müssen Unternehmen frei werdende Stellen zunächst den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren
melden. Die Umsetzungsarbeiten auf Verordnungsstufe sind im Gang. Was heisst dies nun in Bezug auf
den Arbeitsmarkt? Verlieren wir an Flexibilität? Lesen Sie mehr darüber in der nächsten Ausgabe der
«Volkswirtschaft».

Wie widerstandsfähig ist der Schweizer Arbeitsmarkt in Wirtschaftskrisen?


Professor Rafael Lalive, Universität Lausanne

Flexibler Arbeitsmarkt: Würdigung des Schweizer Systems


Bernhard Weber, Seco

Juristische Fakten bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative


Albrecht Dieffenbacher, SEM

«Inländervorrang light»: Welche Fragen sind noch offen?


Boris Zürcher, Leiter Direktion für Arbeit, Seco, im Interview

Vorzüge und Mängel der Schweizer Sozialpartnerschaft


Professor Klaus Armingeon, Universität Bern

Die Schweiz und die gesetzlichen Regulierungen im Arbeitsmarkt


Patrik Schellenbauer, Avenir Suisse

Streitgespräch: Wie flexibel ist der Schweizer Arbeitsmarkt noch?


Daniel Lampart, Chefökonom SGB, und Roland Müller, Direktor SAV