90. Jahrgang   Nr. 3 /2017 sFr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

INTERVIEW DIE STUDIE SOZIALPOLITIK DOSSIER

Bundesrat Johann Schneider- Politische Interventionen in Die europäischen Wie die Sharing-Economy
Ammann zur Digitalisierung der EU schaden Schweizer Sozialstaaten in der traditionelle Branchen
60 Firmen Krise – wie weiter? aufmischt
49 44 59

FOKUS
Gesundheitswesen
und Kosteneffizienz

Wichtiger HINWEIS !
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
 EDITORIAL

Wann gehen wir zum Arzt?

Krank? Welcher Typ sind Sie? Typ A, der je früher, desto besser den
Weg zum Arzt unter die Beine nimmt, man will ja etwas Schlimmes aus-
schliessen? Oder gehören Sie eher zu Typ B, der sozusagen Ärzte meidet,
ausser der Organismus droht zu kollabieren?
Zumindest eine Gemeinsamkeit haben Typ A und B: In der Schweiz eilen
die meisten Patienten immer öfter direkt zum Spezialisten, statt zuerst den
Hausarzt aufzusuchen. Gemäss einer
OECD-Erhebung aus dem Jahr 2012 ist
bei uns jeder achte Arzt ein Spezialist –
im internationalen Vergleich ein Spitzen-
wert. Dies ist mit ein Grund, weshalb
unser Gesundheitssystem zu den teuers-
ten der Welt zählt.
Aber so einfach ist das Ganze nicht.
Das Schweizer Gesundheitswesen ist mit
den zahlreichen Akteuren zu komplex,
als dass eine einfache Lösung zur Kos-
tendämmung vorliegen würde. So treiben auch die alternde Bevölkerung,
der medizinisch-technische Fortschritt und das steigende Einkommen der
Bevölkerung die Kosten in die Höhe. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive
darf man dabei nicht vergessen: Der Gesundheitsmarkt ist ein wichtiger
Bestandteil des Arbeitsmarktes. Bereits arbeiten – wenn man die Heime da-
zuzählt – knapp 12 Prozent der Beschäftigten im Gesundheitssektor.
Im Fokus dieser Ausgabe erhalten Sie Ansatzpunkte, welche Rolle die ver-
schiedenen Akteure bei der Kostenexplosion einnehmen. Kantone, Spitäler,
Patienten, Ärzte und Versicherer äussern sich dabei nicht selber, sondern
wir lassen Gesundheitsökonomen über das wirtschaftliche Verhalten der
Beteiligten schreiben. Gesucht ist die Aussensicht.
Im Dossier steht die Digitalisierung der Wirtschaft im Zentrum. Auch
hier spielt der Arbeitsmarkt eine wichtige Rolle. «Der Wandel führt dazu,
dass ganze Tätigkeitsfelder und Berufe abgelöst werden», sagt Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann im Interview. Die Arbeit werde für alle an-
spruchsvoller.
Ob die zunehmende Digitalisierung unserer Gesellschaft netto mehr Stellen
schafft, als sie vernichtet, kann niemand sagen. Der Bundesrat reagiert nicht
mit neuen Gesetzen auf die scheinbare Bedrohung. Vorerst.

Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.

Nicole Tesar und Susanne Blank
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
INHALT

Fokus

6 11 16
Kosten des Nicht nur die Alterung Nebenwirkungen bei der
Gesundheitssystems führt zu Zusatzlasten im Kranken­versicherung nicht
steigen stärker als in den Gesundheitswesen unter Kontrolle
Nachbarländern Thomas Brändle, Carsten Colombier Peter Zweifel
Pascal Strupler Eidgenössische Finanzverwaltung Universität Zürich
Bundesamt für Gesundheit

20 23 27
Kantonale Marktmacht Wie viel ist uns die Qualität Fehlanreize bei den Ärzten
bei den Spitälern: im Gesundheitswesen wert? beseitigen
Wo bleibt die Weko? Harry Telser Stefan Boes, Christoph Napierala
Polynomics Universität Luzern
Stefan Felder
Universität Basel

32 35 39
Versicherer haben Beschäftigungsboom: AUFGEGRIFFEN

Kosteneffizienz Grund zur Freude? Sündenbock Globalisierung

stark gesteigert Katharina Degen, Dominik Hauri Eric Scheidegger
Staatssekretariat für Wirtschaft Staatssekretariat für Wirtschaft
Martin Eling
Universität St. Gallen
 INHALT

Themen
b

41 44 49
STEUERN SOZIALE SICHERHEIT DIE STUDIE

Steuerreform für Schwierige Zeiten für Politische Eingriffe innerhalb

Mittelstand notwendig Europas der EU schaden der
Stephan Vaterlaus Polynomics Wohlfahrtsstaaten Schweizer Wirtschaft
Christoph Koellreuter Fondation CH2048
Giuliano Bonoli, Delia Pisoni, Philipp Trein Simon J. Evenett Universität St. Gallen
Universität Lausanne

DOSSIER

Digitalisierung der
Wirtschaft: Wohin die
Reise geht
52 56
ERWERBSLOSIGKEIT TOURISMUS 64
Sharing-Economy: Ruhe bewahren
Was beeinflusst die Innovative Ansätze für den
Simon Jäggi
Wiedereingliederung von touristischen Arbeitsmarkt Staatssekretariat für Wirtschaft
Arbeitslosen? Christoph Schlumpf
Robert Fluder, Renate Salzgeber, Tobias Fritschi
Staatssekretariat für Wirtschaft 66
Berner Fachhochschule Neue Technologien machen
viele Regulierungen überflüssig
Andreas Abegg ZHAW School of Management
Michael Grampp, Luc Zobrist Deloitte AG

68
Spots Flexibilisierung der Arbeitswelt
Ursina Jud Huwiler
Staatssekretariat für Wirtschaft

72
Keine neuen Gesetze wegen Airbnb
i Markus Langenegger
Staatssekretariat für Wirtschaft
IMPRESSUM ZAHLEN INFOGRAFIK
60
Alle Informationen Wirtschaftskennzahlen Innovation: Weniger «Die Arbeit wird für alle
zum Magazin Firmen investieren mehr anspruchsvoller»

4 75 76

Im Gespräch mit Bundesrat

Johann N. Schneider-Ammann
 i IMPRESSUM

Herausgeber
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, ­Bildung
und Forschung WBF,
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern

Redaktion
Chefredaktion: Susanne Blank, Nicole Tesar
Redaktion: Käthi Gfeller, Matthias Hausherr, Christian Maillard,
Stefan Sonderegger

Redaktionsausschuss
Eric Scheidegger (Leitung), Antje Baertschi, ­Susanne Blank,
Eric Jakob, Evelyn Kobelt, Cesare Ravara, Markus Tanner,
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Erscheint 10x jährlich in deutscher und franzö­sischer Sprache

(französisch: La Vie économique), 90. Jahrgang, mit Beilagen.

Druck
Jordi AG, Aemmenmattstrasse 22, 3123 Belp

Der Inhalt der Artikel widerspiegelt die Auffassung der Autorinnen

und Autoren und deckt sich nicht notwendigerweise mit der
Meinung der Redaktion.

Der Nachdruck von Artikeln ist, nach Bewilligung durch die

Redaktion, unter ­Quellenangabe gestattet; Belegexemplare
­erwünscht.

ISSN 1011-386X

Quellenangaben für Zahlen auf S. 5: Lebenserwartung: OECD

Health Statistics; übrige: BAG.
 FOKUS

Gesundheitswesen
und Kosteneffizienz
Die Schweiz verfügt über ein qualitativ gutes Gesundheitssystem
mit hohem Leistungsniveau. Allerdings sind die Kosten hoch.
Ökonomen erklären in diesem Fokus, welche Anreize es braucht,
um das Kostenwachstum in den Griff zu bekommen.

Durchschnittliche Ärztedichte pro Monatliche Kranken- Jährliche Gesund-

Lebenserwartung 1000 Einwohner kassenprämie pro heitsausgaben pro
in Jahren (2014) (2014) Erwachsenen in Einwohner in Franken
Franken (2017) (2013)
GESUNDHEITSWESEN

Kosten des Gesundheitssystems steigen

stärker als in den Nachbarländern
Statt den Hausarzt zu fragen, konsultieren Schweizer Patienten vermehrt einen Spezialis-
ten. Dies ist einer der Gründe, weshalb die Kosten des Gesundheitssystems stärker steigen
als in den Nachbarländern.  Pascal Strupler

sind sie prozentual viel stärker gewachsen als die

Abstract  Das Mengen- und Kostenwachstum im Gesundheitswesen hält an. Wäh-
rend die Kosten bei den Medikamenten dank Gegenmassnahmen zwischen 2009 Bevölkerung: Pro versicherte Person beträgt der
und 2015 stabil blieben, stiegen sie in den Bereichen «Spital ambulant», «Arzt am- durchschnittliche jährliche Anstieg der Netto-
bulant» und «Spital stationär» stark an. Ein Vergleich mit den Nachbarländern leistungen 4,0 Prozent. Inflationsbereinigt sind
zeigt: Der Kostenanstieg ist nicht, wie oftmals behauptet, auf eine höhere Ärz- es noch 3,5 Prozent. Nach fünf Jahren mit einem
te- oder Spitalbettendichte zurückzuführen. Vielmehr wachsen die Ausgaben für
relativ kleinen Wachstum haben die Kosten 2015
teure Spezialisten und Spitäler überproportional. Hinzu kommen Preiseffekte.
Gesundheitspolitische Anreize, wie sie beispielsweise Deutschland und die Nie- mit 3,9 Prozent wieder stärker zugenommen. Un-
derlande setzen, könnten diese Mengenausweitung auch in der Schweiz dämpfen. ter Berücksichtigung der negativen Inflation er-
Gleichzeitig gilt es, die Tarifstrukturen zu verbessern und die Hausärzte zu stär- gibt sich sogar ein reales Wachstum von 5,1 Pro-
ken.
zent.1
Stark gestiegen sind die Kosten im Bereich

D  ie Schweiz hat eines der teuersten Gesund-

heitssysteme der Welt. Landläufig werden
dafür überzogene Ansprüche der Versicherten,
ein überbordender medizinischer Aktivismus
oder eine hohe Anzahl Spitalbetten verantwort-
lich gemacht. Im Vergleich mit den Nachbarlän-
dern bestätigen sich diese Annahmen jedoch
nicht. Doch zunächst sollen Leistungen und Kos-
ten des Schweizer Gesundheitssystems näher be-
trachtet werden.
Das Wachstum der Nettoleistungen – also der
1 Eigene Berechnun- bezahlten Leistungen der Versicherer – ist beein-
gen, gestützt auf den
Datenpool Sasis. Die druckend: Zwischen 1996 und 2015 stiegen sie in
Datenqualität des Da-
tenpools ist ab 2009
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
verlässlich. von rund 11 auf 26 Milliarden Franken. Damit
«Spital ambulant»: Zwischen 2009 und 2015
wuchsen sie pro Kopf um insgesamt 36 Prozent.
Während ein starker Anstieg der Konsultatio-
nen in den Spitalambulatorien (+33% seit 2009)
zu verzeichnen ist, blieben die Bruttoleistungen
pro Konsultation stabil. Das Kostenwachstum ist
somit vor allem auf eine Mengenausweitung zu-
rückzuführen. Dabei ist aber zu beachten, dass
eine erwünschte Verlagerung vom stationären in
den kostengünstigeren ambulanten Bereich er-
folgte.
Auch im Bereich «Arzt ambulant» ist das Pro-
Kopf-Wachstum zwischen 2009 und 2015 mit
20 Prozent hoch. Hier stechen insbesondere die
steigenden Bruttoleistungen pro Konsultation

Prioritäten des Bundes und Abrechnungssysteme

Gesundheit 2020
Die Herausforderungen im Gesundheitswesen geht
der Bundesrat mit der Strategie Gesundheit 2020 an.
Mit dem vor vier Jahren verabschiedeten Massnah-
menpaket will er die Lebensqualität sichern, die Chan-
cengleichheit stärken, die Versorgungsqualität stei-
gern und die Transparenz erhöhen. Ein Schwerpunkt
ist die Reduktion ineffizienter medizinischer Leistun-
gen, um das zu starke Mengenwachstum zu bremsen
und die Kostensteigerung in den Griff zu bekommen.
Dieses Jahr steht unter anderem die Zunahme chroni-
scher Krankheiten im Fokus: An der dritten nationalen
Konferenz «Gesundheit 2020» vom Januar suchten die
wichtigsten Akteure gemeinsam nach Möglichkeiten,
wie die Prävention verbessert werden kann.
Swiss DRG
In Spitälern und Geburtshäusern werden die stationä-
ren Leistungen im akutsomatischen Bereich seit 2012
über leistungsbezogene Pauschalen vergütet. In diesem
sogenannten Fallgruppen-System (­Diagnosis-Related
Groups, DRG) sind die Behandlungsfälle zu möglichst
homogenen Fallgruppen zusammengefasst – beispiels-
weise Blinddarmoperationen von Kindern. Die Fallgrup-
pen sind schweizweit identisch. Versicherer und Spitä-
ler legen den Basispreis gemeinsam fest.
Tarmed
Bei ambulanten ärztlichen Leistungen in Praxen und
Spitälern gilt seit 2004 der Tarif Médical (Tarmed).
Die Preise bestimmen Ärzte, Spitäler und Versiche-
rer gemeinsam. Der Bundesrat hat die Kompetenz, die
Struktur des Ärztetarifs anzupassen, wenn sie sich als
nicht mehr sachgerecht erweist und sich die Parteien
nicht auf eine Revision einigen können. Die aktuelle
Tarifstruktur ist noch bis Ende Jahr gültig.

6  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
 FOKUS

SHUTTERSTCK
GESUNDHEITSWESEN

Gesundheitskennzahlen in der Schweiz und in den Nachbarländern

Werte 2014 oder 2015 Werte 2007
Deutschland- Frank- Schweiz Abweichung Schweiz Abweichung
reich-Italien-Öster- (in %) (in %)
reich (Durchschnitt)
Gesundheitsausgaben (in Dollar, kaufkraftbereinigt) 4397 6787 +54 4567 +35
Gesundheitsausgaben (in laufenden Dollar) 4802 9674 +101 6126 +11
Private Zahlungen 636 1815 +185 1403 +173
(«Out-of-pocket», in Dollar, kaufkraftbereinigt)
Ausgaben Medikamente  (in Dollar, kaufkraftbereinigt) 638 730 +15 471 –15
Ärztedichte (pro 1000 Einwohner) 4,1 4,0 –1 3,8 +1

OECD HEALTH STATISTICS (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Psychiaterdichte 0,2 0,5 +150 0,4 +110
Pflegendedichte 9,2 17,6 +90 14,7 +67
Akutpflegebetten (2013) 4,8 3,8 –20 4,5 –12
MRI-Untersuchungen 77,1 65,7 –15 – –
Ärtzliche Konsulationen (pro Einwohner, 2013) 7,7 3,9 –49 4,0 –45
Hospitalisierungen (pro 100 000 Einwohner) 19 573 15 026 –23 13 904 –28
Aufenthaltsdauer Akutpflege (in Tagen, 2013) 6,7 5,9 –12 7,8 +12

Kosten in laufenden US-Dollar (bzw. kaufkraftbereinigt), Weltbank vom 17. November 2016.

(+24%) ins Auge. Die Anzahl der Konsultationen
pro Kopf ist hingegen im zeitlichen Verlauf rela-
tiv stabil (+3%). Aus den Abrechnungsdaten ist
aber eine vermehrte Konsultation von Spezialis-
ten ersichtlich. Gleichzeitig zeigt sich, dass die
Bruttoleistungen pro Beleg bei den Spezialisten
stärker angestiegen sind als bei den Allgemein-
medizinern. Trotz eines vermeintlich kosten-
neutralen Eingriffs in die Tarifstruktur, der die
Allgemeinmediziner auf Kosten der Spezialisten
besser entschädigen sollte, steigen die Kosten für
Spezialisten somit weiter an. Die Preissenkung
ist offenbar schnell durch eine Mengenauswei-
tung kompensiert worden.
Im Bereich «Spital stationär» sind die Kosten
pro Kopf seit 2009 um 15 Prozent gewachsen. Die
Bruttoleistungen pro Beleg stiegen im gleichen
Zeitraum um 7 Prozent. Infolge der demografi-
schen Alterung nahm die Zahl der über 70-jäh-
rigen Patienten zu. Die Anzahl Notfälle hat über-
durchschnittlich zugenommen, und es fand, wie
oben erwähnt, eine Verlagerung in den ambu-
lanten Bereich statt. Die Einführung des Fallpau-
schalensystems «Swiss DRG» (siehe Kasten) im
Jahr 2012 hat die Situation – entgegen den Erwar-
tungen – nicht beruhigt. So waren die Bruttoleis-
tungen pro Kopf, die Anzahl Belege pro Kopf und
die Bruttoleistungen pro Beleg im Bereich «Spital
stationär» im Jahr 2014 deutlich höher als vor der
Einführung von Swiss DRG.
Einzig im Bereich «Medikamente» blieben die
Kosten stabil: Die Arzneimittelkosten (Arzt und
Apotheke) pro Kopf veränderten sich zwischen
2009 und 2015 kaum. Während die Zahl der Me-
dikamentenbelege pro Kopf um gut 24 Prozent
wuchs, sanken die Bruttoleistungen pro Beleg
um rund 13 Prozent. Bei den Arzneimittelpreisen
wurden in den vergangenen Jahren wirksame
Massnahmen ergriffen. Insbesondere die Über-
prüfung der über die obligatorische Kranken-
pflegeversicherung vergüteten Arzneimittel zwi-
schen 2012 und 2014 führte zu Einsparungen von
jährlich 600 Millionen Franken. Weiterhin kos-
tentreibend ist vor allem die Substitution güns-
tiger alter Produkte mit neuen teuren Produkten.
Ärztedichte und andere Indikatoren
vergleichbar
Abgesehen von den Kosten des Schweizer Ge-
sundheitssystems und den Beiträgen, welche die
Versicherten aus der eigenen Tasche bezahlten,
sind die meisten Schlüsselindikatoren im Ver-
gleich mit Deutschland, Frankreich, Italien und
Österreich unauffällig oder tief (siehe Tabelle):
So ist die Ärztedichte beispielsweise vergleich-

8  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

bar. Bei der Zahl der Akut-Spitalbetten, bei der
Spitalaufenthaltsdauer und bei der Anzahl Hos-
pitalisierungen liegt die Schweiz deutlich unter
den Nachbarländern. Die Schweizer Patienten
gehen zudem nur halb so oft zum Arzt. Die ein-
zigen auffälligen Werte betreffen die Pflegenden-
(190% höher) und die Psychiaterdichte (250% hö-
her).
Ein Vergleich der Werte 2014 mit jenen von
2007 zeigt, dass Angebot (Ärztedichte und Bet-
ten) und Output (Hospitalisierungen und ambu-
lante Konsultationen) ähnlich gewachsen sind
wie in den Nachbarländern. Trotzdem sind die
Kosten in der Schweiz deutlich stärker gestiegen.
Kaufkraftadjustiert haben auch die Ausgaben für
Medikamente deutlich zugenommen.
Die Schlussfolgerung ist naheliegend: Zum
einen sind Preiseffekte für die Kostensche-
re verantwortlich. Zum anderen kommt es zu
Verschiebungen im Leistungsmix zwischen
niedrigpreisigen zu hochpreisigen Leistungen.
Mit anderen Worten: In der Schweiz gibt es ver-
hältnismässig zu viele und zu teure Leistungen
von Spezialisten und von Spitälern; hingegen
gibt es weniger Hausarztleistungen. Hier wirkt
eine ungebremste Dynamik, die nicht nur mit
Wohlstandsunterschieden erklärt werden kann,
sondern auch mit Fehlanreizen bei den zugrun-
de liegenden Tarifstrukturen und Abrechnungs-
systemen.
Globalbudgets als Ausweg
Im akutsomatischen Bereich steuern die Kan-
tone die Zulassung der Spitäler zur obligatori-
schen Krankenpflegeversicherung mittels Spi-
talplanung und -listen. Die Spitalplanungspflicht
bezweckt, die Kosten einzudämmen respek-
tive Überkapazitäten zu vermeiden. Dement-
sprechend stehen die Kantone in der Pflicht, be-
darfsorientiert zu planen. Die Kantone sind auch
gehalten, ihre Planungen untereinander zu koor-
dinieren. Das gilt insbesondere für den Bereich
der hoch spezialisierten Medizin.
Einen Lösungsansatz bei der Spitalfinanzie-
2 Beschlussempfehlung
rung bieten Globalbudgets wie in den Kantonen
Genf, Waadt und Tessin. In diesen drei Kanto-
nen nahm das Leistungsvolumen zwischen 2001
3 Alle internationa-
und 2014 nur halb so stark zu wie in den Kanto-
nen ohne Globalbudget. Im ambulanten Bereich
FOKUS
bietet die Zulassungseinschränkung von Ärzten
eine Möglichkeit zur Mengensteuerung. Auch
dieses Instrument liegt in den Händen der Kan-
tone.
Die Tarifpartner sind gehalten, ihre Tarife
wirtschaftlich auszugestalten. Sie haben in den
Tarifverträgen Massnahmen zur Sicherstellung
der Wirtschaftlichkeit vorzusehen. Diese ver-
traglichen Regelungen und die Wirtschaftlich-
keitskontrollen der Krankenversicherer weisen
noch einiges Verbesserungspotenzial auf. So prü-
fen die Versicherer vermutlich nicht alle Rech-
nungen systematisch – was es schwierig macht,
die Mengenausweitungen bei gewissen Tarifpo-
sitionen zu verfolgen.
Von Erfahrungen aus Deutschland
und aus den Niederlanden lernen
Um die Kosten im stationären Bereich zu begren-
zen, wenden die meisten europäischen Länder
Instrumente zur Budgetsteuerung an. Ebenfalls
weit verbreitet ist die Verwendung von Instru-
menten zur Mengensteuerung. Von besonderem
Interesse sind wegen der Ähnlichkeiten der Ta-
rifstruktur respektive des wettbewerblichen Sys-
temaufbaus Deutschland und die Niederlande.
In Deutschland soll ein sogenannter Mehr-
leistungsabschlag einen Anreiz setzen, dass in
den Spitälern keine unbegründete Ausweitung
der Leistungsmenge erfolgt. Dieser Abschlag von
25 Prozent gilt für Leistungen, die im Vergleich
zur Vereinbarung für das laufende Kalender-
jahr das vereinbarte Budget übersteigen. Anfang
Jahr wurde er von einem Fixkostendegressions-
abschlag abgelöst, der deutlich höher ausfällt:
Für 2017 und 2018 beträgt die Höhe des neuen
Abschlags 35 Prozent.2 Gemäss OECD nahmen
die Kosten für das ganze Gesundheitswesen in
Deutschland 2015 pro Kopf um 2,3 Prozent zu, im
Spitalbereich um 2,2 Prozent.3 Im Mittel über die
letzten fünf Jahre betragen die Kostensteigerun-
gen pro Kopf 2,0 Prozent und im Spitalbereich
2,4 Prozent.
In den Niederlanden werden die Behandlungs-
und Bericht des Aus- pauschalen für stationäre Spitalbehandlungen in
schusses für Gesund- zwei Segmente unterteilt: Das erste Segment be-
heit vom 9. November
2016, Seite 43. inhaltet komplexe Behandlungsfälle mit hoher
len Kostenvergleiche:
Fallschwere, deren Tarife durch den Staat fest-
OECD Health Statistics. gelegt werden. Die Spitäler erhalten­­dafür jedes
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  9
GESUNDHEITSWESEN
4 Busse et al. (2013),
439 ff.
5 Schut et al. (2013), 21 ff.
6 Rütsche et al. (2013).
10  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Jahr ein fixes Budget, das bei Mehrleistung nicht
nachträglich erhöht wird. Das zweite Segment
umfasst einfache und standardisierbare Behand-
lungen, deren Tarife zwischen Spitälern und Ver-
sicherern frei ausgehandelt werden. Wenn ein
Spital im zweiten Segment eine bestimmte Leis-
tungsmenge überschreitet, kann es mit den Ver-
sicherern einen reduzierten Tarif vereinbaren.4
Zusätzlich sind Vereinbarungen zwischen der
Regierung und den Leistungserbringerverbän-
den abgeschlossen worden, um den Ausgabenzu-
wachs zu begrenzen.5
Gemäss OECD stiegen die Kosten für das gan-
ze Gesundheitswesen in den Niederlanden 2015
pro Kopf nur um 0,3 Prozent; im Spitalbereich
sanken sie sogar um 0,8 Prozent. Im Mittel über
die letzten fünf Jahre blieben die Kosten konstant
(respektive stiegen um 1,9 Prozent pro Jahr), wo-
bei die Zahlen wegen geänderter Berechnungs-
methodik nicht direkt vergleichbar sind.
Eine vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) in
Auftrag gegebene Studie zur Angebotssteuerung
im ambulanten Bereich hat die Systeme und Re-
gulierungen in 22 OECD-Ländern untersucht.6
Bei einer Vielzahl dieser Staaten gibt es eine Lö-
sung für die langfristige Steuerung der ärztli-
chen Versorgung im ambulanten Bereich. Insbe-
sondere haben Deutschland, Frankreich, Italien
und Österreich bereits Systeme eingeführt, um
die Anzahl Ärzte, welche zulasten der Kranken-
versicherung tätig sein dürfen, oder das durch
diese Ärzte abrechenbare Leistungsvolumen zu
beschränken. In Deutschland werden für alle
abrechnenden Ärzte individuelle Globalbudgets
festgelegt, die bei Mehrleistung nicht nachträg-
lich erhöht werden – was ebenfalls kostensen-
kend wirkt.
Auch in dieser OECD-Studie heben sich die
Niederlande ab, wo die Kosten in den letzten fünf
Jahren im Durchschnitt sogar rückläufig waren.
Allerdings sind die Zahlen wegen veränderter Be-
rechnungsgrundlage mit Vorsicht zu geniessen.
In den Niederlanden werden die Hausärzte wei-
testgehend mit Patienten- und Behandlungspau-
schalen entschädigt. Leistungen von Spezialis-
ten dürfen wiederum nur nach Zuweisung durch
einen Hausarzt erbracht werden (sogenanntes
Gatekeeping) und werden nach Einzelleistung
abgerechnet. Es bestehen zudem nationale Ver-
einbarungen über das maximal zulässige Ausga-
benwachstum.
Mögliche Lösungsansätze
Während also im Ausland bereits Instrumen-
te zur Eindämmung unerwünschter Mengen-
ausweitungen eingesetzt werden, gibt es in der
Schweiz für vergleichbare Massnahmen bisher
keinen politischen Konsens. Zudem sind die An-
reize in den Tarifstrukturen mengentreibend. So
werden beispielsweise die technischen Leistun-
gen im Tarifsystem Tarmed überfinanziert. Da
es im Versorgungssystem kein Gatekeeping gibt,
findet dort ebenfalls eine Mengenausweitung
statt.
Es braucht deshalb mehr Anreize zur Men-
gendämpfung. Gleichzeitig müssen die Fehlan-
reize in den Tarifstrukturen eingeschränkt und
die Grundversorgung verstärkt werden. Ohne
eine solche Neuorientierung wird die demografi-
sche Alterung der Bevölkerung nicht zu bewälti-
gen sein, sollen die Grundprinzipien der sozialen
Krankenversicherung nicht infrage gestellt wer-
den. Wenn die Prämien zu stark ansteigen, dann
verlieren das Versicherungssystem und insbe-
sondere das Obligatorium an Akzeptanz.
Pascal Strupler
Direktor Bundesamt für Gesundheit (BAG), Bern
Literatur
Busse, R., Geissler, A., Quentin, W., Wiley, M. (2013). Diagnosis-Rela-
ted Groups in Europe, European Observatory on Health Systems and
Policies Series, Mc Graw Hill.
OECD Health Statistics (2016), Oecd.org, Oktober.
Rütsche, B., Poledna, T., Gigaud, P., Flühler, N. (2013). Studie: Ange-
botssteuerung im ambulanten Bereich, Luzern, zuhanden BAG.
Schut, E., Sorbe, S., Høj, J. (2013). Health Care Reform and Long-Term
Care in the Netherlands, OECD, Economic Department Working Pa-
per No. 100.
 FOKUS

Nicht nur die Alterung führt zu

Zusatzlasten im Gesundheitswesen
Die voranschreitende Alterung hat höhere Gesundheitsausgaben zur Folge – insbesondere
in der Langzeitpflege. Weitere Kostentreiber sind der medizinisch-technische ­Fortschritt
und das geringere Produktivitätswachstum aufgrund des sogenannten Baumol-Effekts.   
Thomas Brändle, Carsten Colombier

gabenwachstum ist die voranschreitende Al-

Abstract    Die Ausgabenprojektionen der Eidgenössischen Finanzverwaltung
(EFV) für das Gesundheitswesen zeigen, dass nicht nur der demografische Wandel terung: Eine alternde Bevölkerung fragt mehr
die Dynamik der Gesundheitsausgaben beeinflussen wird. Während die Langzeit- Gesundheitsleistungen nach und hat einen hö-
pflege der ab 65-Jährigen primär von der Alterung betroffen ist, sind im Bereich heren Bedarf an Pflegeleistungen. Die anhal-
Gesundheit ohne Langzeitpflege die nicht demografischen Kostentreiber wie der tende Ausgabendynamik ist jedoch nicht nur
medizinisch-technische Fortschritt ebenfalls bedeutend. Ausserdem zeigt die
Analyse: Ein gesundes Altern kann den Kostendruck im Gesundheitswesen subs-
demografiebedingt. Es gilt auch Aspekte wie
tanziell mindern. Zur Kostendämpfung sind deshalb Prävention, Effizienzsteige- den medizinisch-technischen Fortschritt, das
rungen und eine vorausschauende Personalplanung, vor allem in der Pflege, zent- wachsende Einkommen und die Komplexität
rale Ansatzpunkte für die Gesundheitspolitik. des Gesundheitswesens mit einer Vielzahl von
Akteuren zu berücksichtigen.
Folglich sind die Ausgabendynamik und die

I  n der Schweiz werden über 11 Prozent des

Bruttoinlandprodukts (BIP) für Gesundheit
ausgegeben1 – das ist in etwa doppelt so viel wie
damit verbundene Finanzierungslast ein zu-
nehmend wichtiges wirtschafts- und finanz-
politisches Handlungsfeld. Die diesem Artikel
1 Im Jahr 2014, siehe BFS noch zu Beginn der Siebzigerjahre. Damit ge- zugrunde liegenden Ausgabenprojektionen (sie-
(2016).
2 Für eine ausführli- hört die Schweiz neben Schweden, Frankreich, he Kasten 1) sollen den Handlungsbedarf im Ge-
che Darstellung siehe
Brändle und Colombier
Deutschland und den Niederlanden zu den Spit- sundheitswesen verdeutlichen und mögliche
(2017). zenreitern in Europa. Ein Grund für das Aus- Stellschrauben aufzeigen.2

Gesundheitsausgaben nach Bereichen und Finanzierungsträgern (Referenzszenario; 2013 bis 2045; in % des BIP)
Ebene 2013 2030 2045
Niveau Niveau Veränderung Niveau Veränderung
Gesamtes Gesundheitswesen 10,8 12,2 +1,4 14,0 +3,2
Gesundheit ohne Langzeitpflege 8,6 9,3 +0,7 9,9 +1,3
BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Langzeitpflege (ab 65 Jahren) 1,6 2,3 +0,7 3,4 +1,8

Staat (inkl. Sozialwerke) 3,5 4,2 +0,7 5,0 +1,5
Bund 0,4 0,5 +0,1 0,5 +0,1
Kantone 2,4 2,9 +0,5 3,5 +1,1
Gemeinden 0,3 0,4 +0,1 0,5 +0,2
AHV/ IVa 0,4 0,3 –0,0 0,4 +0,0
Obligatorische Krankenpflegeversicherungb 3,3 3,7 +0,4 4,1 +0,8
Restliche Ausgabenc (davon: private Haushalted) 4,0 (2,6) 4,3 (2,9) +0,3 (+0,3) 4,8 (3,3) +0,9 (+0,7)

a Hilflosenentschädigung, Beiträge an medizinische Leistungen und therapeutische Apparate.

b Ohne Beteiligung der öffentlichen Hand in Form der individuellen Prämienverbilligung, welche dem Staatssektor zugerechnet wird.
c Zu den «restlichen Ausgaben» zählen die Ausgaben der privaten Haushalte, der obligatorischen Unfallversicherung (Suva und Militärversicherung) sowie der Zusatzversicherungen, der
privaten Stiftungen und der Ergänzungsleistungen zur IV, die nicht durch die Alterung getrieben werden.
d Kostenbeteiligung obligatorische Krankenpflegeversicherung und Out-of-Pocket-Zahlungen (OOP).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  11

Um die Unsicherheit über die zukünftige Ent-
wicklung abzubilden und die Sensitivität der
Projektionen gegenüber den wesentlichen Ein-
flussfaktoren zu verdeutlichen, wurden ver-
schiedene Szenarien konstruiert (siehe Kasten 2).
Neben den unmittelbaren Auswirkungen des de-
mografischen Wandels steht die Variation be-
züglich der Annahmen über die Veränderung
des Gesundheitszustands (Morbidität) bei fort-
schreitender Lebenserwartung im Vordergrund.
Ein weiterer Unsicherheitsfaktor ist die Migra-
tionsentwicklung.
Nebst demografischen Veränderungen sol-
len die Effekte wichtiger nicht demografischer
Kostentreiber aufgezeigt werden. Erstens wird
dem Zusammenhang zwischen der gesamtwirt-
12  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Der technische Fort- DREAMSTIME
schritt in der Medizin
ist teuer: Bypass­ schaftlichen Einkommensentwicklung und dem
operation am Herz. Wachstum der Gesundheitsausgaben Rechnung
getragen. So werden über die Einkommenselas-
tizität nachfrage- wie auch angebotsseitige Ef­
fekte – wie Ansprüche der Bevölkerung und der
medizinisch-technische Fortschritt – erfasst. Der
zweite Faktor betrifft die Produktivitätsentwick-
lung im Gesundheitswesen: Ein im Vergleich zur
Gesamtwirtschaft geringeres Produktivitäts-
wachstum erzeugt einen Kostendruck, wenn die
Löhne im Gesundheitswesen längerfristig im
Gleichschritt mit den Löhnen in der übrigen Wirt-
schaft wachsen. Bei einer relativ unelastischen
Nachfrage nach Gesundheitsleistungen steigen
die Preise im Gesundheitswesen stärker als in der
übrigen Volkswirtschaft. Dieses Phänomen ist in
 FOKUS

Abb. 1: Ausgaben gesamtes Gesundheitswesen nach Szenarien verdoppeln. Erstens schlägt sich der demografi-
sche Wandel (Alterung inklusive der damit ver-
16       In % des BIP
bundenen Änderung des Gesundheitszustands)
in einem stärkeren Ausmass in der Langzeit-
pflege als im restlichen Gesundheitswesen nie-

BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

14
der. Zweitens – bezüglich der nicht demografi-
schen Kostentreiber – wachsen die Ausgaben für
die Langzeitpflege aufgrund des Baumol-Effekts
12 stärker als die Ausgaben für die Gesundheit ohne
Langzeitpflege aufgrund des zunehmenden Pro-
Kopf-Einkommens.
10 Im optimistischsten Szenario «Healthy Ageing»
steigen die Gesundheitsausgaben angesichts eines
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besseren Gesundheitszustands der Bevölkerung

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  Referenzszenario         Pure Ageing         Healthy Ageing         Migration         Baumol       bis zum Jahr 2045 statt wie im Referenzszenario
  Baumol erweitert         Kostendruck
auf 14,0 Prozent des BIP nur auf 13,1 Prozent. Im
pessimistischsten «erweiterten Baumol-Szenario»
Abb. 2: Ausgaben für die Grundversicherung nach Szenarien nehmen die Gesundheitsausgaben bis 2045 auf
5       In % des BIP 15,7 Prozent des BIP zu (siehe Abbildung 1).

4,5 Anstieg der öffentlichen

BRÄNDLE UND COLOMBIER (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Gesundheitsausgaben geht primär

4
zulasten der Kantone
Da die Ausgaben für die Langzeitpflege für die öf-
fentlichen Haushalte anteilsmässig bedeutender
3,5
sind als für das Gesundheitswesen insgesamt,
spielt die Alterung für die öffentlichen Haus-
3 halte eine grössere Rolle. Die öffentlichen Ge-
sundheitsausgaben steigen zwischen 2013 und
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2045 um 1,5 Prozentpunkte auf 5 Prozent des BIP

  Referenzszenario         Pure Ageing         Healthy Ageing         Migration         Baumol       (siehe Tabelle).
  Baumol erweitert         Kostendruck
Zu den Szenarien siehe Kasten 2.
3 Vgl. Baumol (1967).
Die öffentlichen Ausgaben für den Bereich
Gesundheit ohne Langzeitpflege setzen sich aus
den Ausgaben für die Spitäler, für die individuel-
le Prämienverbilligung und den übrigen Gesund-
der G
­ esundheitsökonomik als Baumol-Effekt3 be- heitsausgaben (Prävention, Forschung und Ent-
kannt und spielt insbesondere in der arbeitsinten- wicklung) zusammen. Der Bereich Gesundheit
siven Langzeitpflege eine wichtige Rolle. ohne Langzeitpflege macht im Jahr 2013 gemes-
sen am BIP 2,4 Prozent für die öffentlichen Haus-
Ausgaben nehmen in der halte aus und steigt bis auf 3,0 Prozent im Jahr
2045 im Referenzszenario. Der wesentliche Teil
Langzeitpflege deutlich zu
des Ausgabenanstiegs ist auf die hauptsächlich
Die Ausgaben für das gesamte Gesundheitswe- von den Kantonen finanzierten Beiträge an die
sen steigen gemäss Referenzszenario von knapp Spitäler und die Ausgaben für die Prämienverbil-
11 Prozent des BIP im Basisjahr 2013 auf 14 Pro- ligung zurückzuführen.
zent im Jahr 2045 (siehe Tabelle). Besonders stark Die öffentlichen Ausgaben im Bereich Lang-
ist der Ausgabenanstieg in der Langzeitpflege der zeitpflege für die ab 65-Jährigen umfassen die Aus-
ab 65-Jährigen, wo sich die Ausgaben von 1,6 Pro- gaben der Kantone und Gemeinden für die Kran-
zent des BIP auf 3,4 Prozent im Jahr 2045 mehr als ken- und Pflegeheime sowie für die a­ mbulante

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  13
GESUNDHEITSWESEN
Krankenpflege (Spitex). Zu den öffentlichen Aus-
gaben für die Langzeitpflege gehören im Weite-
ren ein Teil der kantonalen Ergänzungsleistun-
gen zur AHV und die Hilflosenentschädigung der
AHV. Die Staatsausgaben für die Langzeitpfle-
ge betragen für das Basisjahr im Verhältnis zum
BIP 0,8 Prozent und verdoppeln sich auf 1,7 Pro-
zent im Jahr 2045. Die Kantone tragen auch hier
mit derzeit knapp zwei Dritteln den grössten An-
teil an den öffentlichen Pflegeausgaben. Entspre-
chend entfallen rund zwei Drittel der Zunahme
der öffentlichen Ausgaben – das sind 0,6 Prozent
des BIP – auf die kantonale Ebene.
Ausgaben der Grundversicherung
weniger von der Alterung betroffen
Obwohl das Ausgangsniveau mit 3,3 Prozent des
BIP ungefähr gleich hoch ist wie bei den öffent-
lichen Gesundheitsausgaben, steigen die Aus-
gaben der obligatorischen Krankenpflegeversi-
cherung bis 2045 mit einem Wachstum von 0,8
Prozent des BIP nur halb so stark.4 Dies ist darauf
zurückzuführen, dass der Anteil der sich dyna-
mischer entwickelnden Ausgaben der Langzeit-
pflege im Basisjahr 2013 mit 9 Prozent deutlich
tiefer liegt als beim Staat mit 23 Prozent.
Aufgrund des hohen Anteils der Ausgaben
für die Gesundheit ohne Langzeitpflege reagie-
ren die Ausgaben für die Grundversicherung
stark auf Veränderungen der Annahmen über
den Baumol-Effekt und die Einkommenselastizi-
tät. Je stärker der Baumol-Effekt in der Gesund-
heit ohne Langzeitpflege ist, umso höher fällt der
Ausgabenanstieg gegenüber dem Referenzszena-
rio aus: Im erweiterten Baumol-Szenario ist die
Ausgabenzunahme um 0,7 Prozent des BIP und
im Baumol-Szenario um 0,5 Prozent des BIP hö-
her als im Referenzszenario (siehe Abbildung 2).
Ein höherer Kostendruck, beispielsweise
durch den medizinisch-technischen Fortschritt
(Kostendruckszenario), führt zu einem Ausga-
benanstieg von 0,3 Prozent des BIP. Ähnlich stark
nehmen die Ausgaben zu, wenn eine pessimisti-
schere Annahme über die Entwicklung des Ge-
sundheitszustands und der Pflegebedürftigkeit
der Bevölkerung (Szenario «Pure Ageing») unter-
stellt wird. Kostendämpfend wirkt hingegen die
im «Healthy Ageing»-Szenario angenommene
bessere Entwicklung des Gesundheitszustands.
14  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Kasten 1: Methodik der Ausgabenprojektionen
Als Basis dienen zum einen die nach Alters-
kohorten aufgegliederten Ausgabenprofile
im Gesundheitswesen. Zum anderen werden
die Bevölkerungsszenarien des Bundesamts
für Statistik (BFS) für den Zeitraum 2015
bis 2045 herangezogen, welche von einer
abnehmenden Fertilität, einer steigenden
Lebenserwartung und einer Nettozuwan-
derung ausgehen. In Anlehnung an die inter-
nationale Praxisa wurden die Ausgaben für
den gesamten Gesundheitsbereich unter
der Annahme projiziert, dass die rechtlichen
Kasten 2: Szenarien
Referenzszenario
Für die Veränderung des Gesundheitszu-
stands wird angenommen, dass die gewon-
nenen Lebensjahre hälftig in einem guten
Gesundheitszustand und hälftig in einem
schlechten Gesundheitszustand verbracht
werden. In der Gesundheit ohne Langzeitpflege
wird eine Einkommenselastizität von 1,1 un-
terstellt, zudem wird angenommen, dass kein
Baumol-Effekt auftritt. In der Langzeitpflege
spielt kein Einkommenseffekt, da die Pflege-
bedürftigkeit unabhängig vom Einkommen
eintritt. In der Langzeitpflege wird jedoch da-
von ausgegangen, dass keine Produktivitäts-
fortschritte erzielbar sind und somit der Bau-
mol-Effekt vollständig wirksam ist.
Morbiditätsszenarien
Die gewonnenen Lebensjahre werden im Sze-
nario Pure Ageing in einem schlechten Ge-
sundheitszustand und im Szenario ­Healthy
Ageing in einem guten Zustand erlebt.
Migrationsszenario
Es wird ein um 10 000 bis 20 000 Personen
höherer Einwanderungssaldo pro Jahr an-
genommen.
Gesundheitspolitische Prioritäten
Die Gesundheitspolitik sollte in erster Linie da-
rauf bedacht sein, Massnahmen zu fördern,
welche das Erkrankungsrisiko bei nicht über-
tragbaren chronischen Leiden verringern. Im
Vordergrund stehen die Stärkung der Gesund-
heitskompetenz und die Förderung eines gesun-
den Lebensstils anhand adäquater Prävention
– so zum Beispiel mit einem gesunden Ernäh-
rungs- und Bewegungsverhalten, mit einer Ver-
ringerung des Konsums von Alkohol und Tabak
sowie mit Bewegungstherapien zur Sturzpräven-
tion für ältere Menschen.
Rahmenbedingungen unverändert bleiben.
Da in den Bereichen Gesundheit ohne Lang-
zeitpflege und in der Langzeitpflege der ab
65-Jährigen teilweise unterschiedliche Kos-
tentreiber wirken, werden diese Bereiche
getrennt projiziert. Die Ergebnisse der Aus-
gabenprojektionen sind als Wenn-Dann-
Hypothesen zu interpretieren und stellen
keine Prognosen dar.
a Vgl. die Arbeiten der Ageing Working Group
der EU (2015) oder der OECD (De la Maisonn-
euve und Oliveira Martins 2014).
Baumol-Szenarien
Das erste Baumol-Szenario geht davon aus,
dass der Produktivitätsfortschritt in der
Gesundheit ohne Langzeitpflege um rund
40 Prozent langsamer als in der Gesamtwirt-
schaft ist. Das erweiterte Baumol-Szenario
geht von einem schwächeren Produktivi-
tätsfortschritt in der Gesundheit ohne Lang-
zeitpflege aus, in der Langzeitpflege rechnet
dieses Szenario hingegen mit gewissen Pro-
duktivitätsfortschritten.
Kostendruckszenario
Es wird angenommen, dass die nicht demo-
grafischen Determinanten wie der medizi-
nisch-technische Fortschritt, eine Zunah-
me der Ärztedichte – verbunden mit den im
Gesundheitssystem gegebenen Anreizen –
oder steigende Ansprüche der Bevölkerung
ein stärkeres Ausgabenwachstum im Bereich
der Gesundheit ohne Langzeitpflege hervor-
rufen. In Anlehnung an die Europäische Kom-
mission (AWG 2015) wird eine Einkommens-
elastizität von 1,4 unterstellt.
4 Um Doppelzählungen
mit den Staatsaus-
gaben zu vermeiden,
sind die Ausgaben der
obligatorischen Kran-
kenpflegeversicherung
nach Abzug der Ausga-
ben für die individuel-
le Prämienverbilligung
aufgeführt. Zudem wird
die Kostenbeteiligung
der privaten Haushalte
(Franchise, Selbstbe-
halt) abgezogen.
 FOKUS

Regelmässige Bewe-
gung hilft, Krankhei-

KEYSTONE
ten vorzubeugen –
und Kosten zu sparen.

Daneben gilt es, bestehende Effizienzreser- zehnten ein erhöhter Bedarf für Gesundheits-
ven im Gesundheitssystem besser auszuschöpfen. und Pflegepersonal entstehen, sodass eine vo-
Dazu können eine systematische Überprüfung rausschauende Personalplanung mehr denn je
von Gesundheitstechnologien mittels Kosten- notwendig ist.
Nutzen-Bewertungen sowie eine sachgerechte
Abbildung von Produktivitätssteigerungen bei der
Preis- und Tarifbildung einen signifikanten Bei-
trag leisten. Während die Fallpauschalen (DRG)
zur Verminderung von Fehlanreizen und zur Stär-
kung des Wettbewerbs im stationären Bereich
beitragen, setzen die veralteten Einzelleistungs-
vergütungen im ambulanten Sektor (Tarmed) ten-
denziell einen Anreiz zur Überversorgung, insbe- Thomas Brändle Carsten Colombier
Dr. rer. pol., Ökonom, Öko- Dr. rer. oec., Ökonom,
sondere bei technischen Leistungen. nomische Analyse und Ökonomische Analyse und
Eine Stärkung der Spitex sowie eine besse- Beratung, Eidgenössische Beratung, Eidgenössische
Finanzverwaltung (EFV); Finanzverwaltung (EFV);
re Vereinbarkeit des Berufs und der Pflege von
Research Fellow, Wirt- FiFo Policy Fellow, Finanz-
Angehörigen würden zudem helfen, die Auf- schaftswissenschaftliche wissenschaftliches For-
enthaltsdauer in Pflegeheimen zu reduzieren. Fakultät, Universität Basel schungsinstitut, Universi-
tät zu Köln
Schliesslich wird in den nächsten beiden Jahr-

Literatur
Ageing Working Group of the Eco-
nomic Policy Committee and
European Commission, AWG
(2015). The 2015 Ageing Report –
Economic and Budgetary Projec-
tions for the 28 EU Member States
2013–2060, European Economy
3/2015.
Baumol, W. J. (1967). Macroecono-
mics of Unbalanced Growth: The
Anatomy of Urban Crisis, Ame-
rican Economic Review, 57(3):
415–26.
Brändle, T. und Colombier, C.
(2017). Ausgabenprojektionen für
das Gesundheitswesen bis 2045,
Working Paper der Eidgenössi-
schen Finanzverwaltung Nr. 21,
Eidgenössische Finanzverwal-
tung, erscheint im Frühjahr 2017.
Bundesamt für Statistik (2015). Eidgenössisches Finanzdeparte-
Szenarien zur Bevölkerungsent- ment (2016). Langfristperspekti-
wicklung 2015–2045, Neuenburg. ven der öffentlichen Finanzen in
Bundesamt für Statistik (2016). der Schweiz 2016. Bern: Eidgenös-
Kosten des Gesundheitswesens sische Finanzverwaltung.
seit 1960, Neuenburg.
De la Maisonneuve, C. und Oliveira
Martins, J. (2014). The Future of
Health and Long-Term Care Spen-
ding, OECD Journal: Economic
Studies, Volume: 2014(1): 61–96.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  15
GESUNDHEITSWESEN
Nebenwirkungen bei der Kranken­
versicherung nicht unter Kontrolle
Die Reform des Krankenversicherungsgesetzes im Jahr 1996 hat die Nebenwirkungen der
Krankenversicherung nicht beseitigt. Im Gegenteil: Die Regulierungen verstärken die Ri-
sikoselektion, und ökonomische Fehlanreize lassen die Kosten explodieren.  Peter Zweifel
Abstract  Wie jede Versicherung hat auch die Krankenversicherung unerwünsch-
te Nebenwirkungen: Nebst der Risikoselektion ist dies das sogenannte moralische
Risiko, welches sich in den drei Spielarten ex ante, ex post und dynamisch äussert.
Darunter versteht man die Vernachlässigung präventiver Anstrengungen vor dem
Eintreten der Krankheit, eine vermehrte Inanspruchnahme medizinischer Leistun-
gen nach deren Eintritt und die Begünstigung von kostensteigernden Produktin-
novationen. Dabei stellt sich heraus, dass die Reform des Krankenversicherungs-
gesetzes (KVG) im Jahre 1996 an diesen grundlegenden Mechanismen kaum etwas
geändert hat.
W  ie das Geld, das den Austausch von Gü-
tern und Dienstleistungen ungemein
erleichtert, so ist auch die Versicherung eine
grossartige Erfindung. Denn sie ermöglicht
ihrem Käufer, das Risiko eines Vermögensver-
lustes gegen eine feste Prämie auf den Versiche-
rer zu übertragen. Doch wie das Geld hat auch
die Versicherung unerwünschte Nebenwirkun-
gen, die als Risikoselektion und als moralisches
Risiko bekannt sind.
Auf die Krankenversicherung übertragen,
bedeutet Risikoselektion: Die als «gute Risiken»
geltenden Versicherten wählen die für sie güns-
tigsten Verträge aus. Die Krankenversicherer ih-
rerseits versuchen, mit gezielter Werbung, der
Ausgestaltung ihrer Leistungen und ihres Kun-
dendienstes diese «guten» Risiken anzulocken
und die «schlechten»  abzuwehren. Vor der Re-
form des Krankenversicherungsgesetzes (KVG)
1996 diente der Abschluss von Kollektivver-
trägen über die Arbeitgeber als Instrument der
Risikoselektion, da Beschäftigte allgemein als
«gute» Risiken gelten. Seither ist dies verboten,
und die Angst vor der Risikoselektion hat den Ge-
setzgeber zu weiteren Regulierungen veranlasst.
Eine der wichtigsten Regulierungen ist der
Risikoausgleich: Versicherer mit überdurch-
schnittlich vielen «guten» Risiken müssen Zah-
16  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
lungen leisten, die jenen mit überdurchschnitt-
lich «schlechten» Risiken zugutekommen. Auf
diese Weise werden die «guten» Risiken künst-
lich verteuert und die «schlechten» künstlich
verbilligt – in der Hoffnung, damit die Anreize
zur Risikoselektion sowohl aufseiten der Versi-
cherten wie auch der Versicherer zu neutralisie-
ren.
Die «Jagd nach den guten Risiken» wird al-
lerdings just durch denselben Gesetzgeber an-
geheizt, indem er eine Abstufung der Prämien
nach dem Risiko nicht zulässt. Denn im aktu-
ellen System zahlen Personen mit einem ho-
hen Krankheitsrisiko eine gleich hohe Prämie
wie Personen mit einem niedrigen Risiko. Wür-
den die Prämien hingegen nach Risiko abge-
stuft, glichen sich die Deckungsbeiträge der bei-
den Gruppen an. Denn: Es bestünde kein Anlass
mehr, günstige Risiken zu bevorzugen. Der so-
lidarische Ausgleich würde wie bisher durch
die Subventionierung der Prämien gewährleis-
tet, wobei man im Gegensatz zu heute einer
kränklichen Person mit einem Einkommen von
200 000 Franken zumuten würde, eine risiko-
gerechte Prämie von vielleicht 30 000 Franken
selbst zu bezahlen. Die Risikoselektion ist somit
regulierungsinduziert und würde bei echtem
Prämienwettbewerb und gezielter Subventio-
nierung von selbst an Bedeutung verlieren.
Das moralische Risiko als
eigentliches Problem
Auch nach der Reform von 1996 ist es nicht ge-
lungen, die drei Spielarten des moralischen Risi-
kos in der Krankenversicherung einzudämmen.
Beim sogenannten ex-ante-moralischen Risiko
lassen es hochgradig Versicherte ­gerne etwas

Gilt als «gutes ­Risiko»:
Junger, sportlicher
Mann. an der Prävention mangeln, weil sie die finan-
ziellen Folgen einer Erkrankung kaum mehr zu
tragen haben. Das heisst nicht, dass jemand ab-
sichtlich seine Gesundheit opfern würde. Viel-
mehr geht es darum, dass man mit seinem Le-
bensstil die leicht höhere Wahrscheinlichkeit
einer Gesundheitseinbusse in Kauf nimmt.
Solche minimalen Veränderungen von Wahr-
scheinlichkeiten sind im Einzelfall zwar kaum
nachweisbar – im Kollektiv haben sie jedoch
grosse Auswirkungen. Wenn beispielsweise ein
Erkrankungsrisiko von 10 Prozent um 0,1 Pro-
zentpunkte jährlich zunimmt, entspricht dies
landesweit immerhin rund 8000 zusätzlichen
Krankheitsfällen mit den entsprechenden Kos-
tenfolgen. Dass die Zahl der Krankheitsfälle
1 V
gl. dazu den Beitrag
von Pascal Strupler in der Schweiz seit 2009 kaum angestiegen ist,
vom Bundesamt für
Gesundheit (BAG)
spricht allerdings gegen einen entscheidenden
auf Seite 6. Einfluss dieser Spielart.1
FOKUS
SHUTTERSTOCK
Kostenbeteiligung mit
finanziellen Folgen
Die zweite Facette des moralischen Risikos wird
nach Krankheitseintritt, also ex post, relevant.
Hier besteht die Gefahr, dass Patienten zu viele
Leistungen zu einem überhöhten Preis nachfra-
gen. Ein Beispiel: Herr X ist bereit, für ein Medi-
kament in der Apotheke bis zu 100 Franken zu
zahlen. Wenn seine Kostenbeteiligung 20 Pro-
zent beträgt, wird Herr X das Medikament bis zu
einem Preis von 500 Franken kaufen. Die verblei-
benden 400 Franken bezahlt die Allgemeinheit.
Eine Krankenversicherung führt somit auch bei
einer prozentualen Kostenbeteiligung zu einer
(einmaligen) Erhöhung des Preises, der umgesetz-
ten Menge und der Ausgaben. Dies gilt selbstver-
ständlich nicht nur für Medikamente, sondern
für alle versicherten ­Gesundheitsleistungen. Die
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  17
GESUNDHEITSWESEN
Wirkung auf den Preis ist noch massiver, wenn
es den Leistungserbringern gelingt, den Markt
zu schliessen (und damit zu monopolisieren), wie
dies insbesondere bei den Spitälern bereits der
Fall ist. Beispielsweise ist es fast unmöglich, ein
privates Spital neu zu gründen.
In bereits geschlossenen Märkten sind des-
halb Fusionen wie diejenige des Universitätsspi-
tals Basel und des Kantonsspitals Baselland be-
sonders kritisch zu beurteilen – dies zeigt der
Basler Gesundheitsökonom Stefan Felder in sei-
nem Beitrag auf Seite 20 auf. Als Instrument der
Marktschliessung dienen dabei auch öffentliche
Subventionen, welche etwa in der Westschweiz
und im Tessin besonders hoch sind.
Unverzichtbare Vertragsfreiheit
Wie hat der Gesetzgeber in der KVG-Reform von
1996 das moralische Risiko berücksichtigt? Ein
an sich guter Ansatz sind die sogenannten Ma-
naged-Care-Verträge, in welchen Hausarztnetze
das Budget festlegen. Das KVG erlaubt den Ver-
sicherten, individuell Verträge mit Budgetierung
abzuschliessen: Die Versicherten geben damit
dem Arzt das Recht, ihrer Nachfrage nach me-
dizinischen Leistungen nur zum Teil zu entspre-
chen. Im Gegenzug kommen sie in den Genuss
einer reduzierten Prämie.
Weiter sieht das KVG vor, dass die Kranken-
versicherer als gewiefte Einkäufer von Gesund-
heitsleistungen zugunsten ihrer Mitglieder den
Preisauftrieb wenigstens etwas dämpfen. Da-
mit dies funktioniert, brauchte es allerdings
Vertragsfreiheit – wie sie etwa der Chefeinkäu-
fer eines Modehauses geniesst, der nur jene Lie-
feranten berücksichtigt (und entsprechend be-
zahlt), die für die Zielgruppe des Hauses ein
besonders günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis
aufweisen.2
Diese Einkaufsfunktion haben die Kranken-
versicherer jedoch mit der Übernahme des Ta-
rifs für ambulante ärztliche Leistungen (Tar-
med) nicht wahrgenommen und sich damit einer
wichtigen strategischen Herausforderung entzo-
gen. In den Niederlanden dagegen, wo die Kran-
kenversicherer seit 2009 über Vertragsfreiheit
verfügen, beträgt seither die Ausweitung zumin-
dest der «Personalmenge» im Gesundheitswesen
null – statt 19 Prozent wie in der Schweiz –, wie
18  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
der Beitrag von Katharina Degen und Dominik
Hauri, Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco),
auf Seite 35 dokumentiert.
Problematische Anreize im Tarmed führen
zu höheren Kosten.3 Immerhin haben die Kran-
kenversicherer ihre Effizienz seit 1996 erheb-
lich verbessert, indem sie mit dem Einsatz von
Arbeit und Kapital ein höheres Prämienvolumen
generieren und mehr Gesundheitsleistungen ab-
wickeln, wie der Beitrag auf Seite 32 des Versi-
cherungsspezialisten Martin Eling von der Uni-
versität St. Gallen nachweist.
Das Korrektiv für zu hohe Inlandspreise ist
und bleibt aber die Ausweitung des Angebots,
insbesondere durch Importe. Dadurch würde die
Versorgung der Versicherten verbessert – aller-
dings verbunden mit einer Mengenausweitung,
die zu erhöhten Prämien und Bundessubven-
tionen zur Prämienverbilligung führen könnte.
Deshalb werden der Direktimport von Medika-
menten, die Vermittlung von Behandlungsange-
boten im Ausland durch die Krankenversicherer
sowie die Eröffnung von Arztpraxen und Spitä-
lern durch Ausländer weiterhin unterbunden.
Allerdings werden dabei die Präferenzen der
Betroffenen missachtet. Damit Versicherte frei-
willig auf gewisse Angebote verzichten, müssten
sie massiv kompensiert werden, wie Harry Telser
von der Beratungsfirma Polynomics in seinem
Beitrag auf Seite 23 zeigt. Dies legt den Umkehr-
schluss nahe, dass die Zahlungsbereitschaft für
deren Ausweitung durchaus vorhanden wären.
Das dynamische moralische Risiko
Die bisherige Analyse erklärt noch nicht, ­warum
Preise, Leistungsmengen und Ausgaben im Ge-
sundheitswesen stetig steigen. Hier kommt die
dritte, die «dynamische» Ausprägung des mo-
ralischen Risikos ins Spiel. Sie ist dafür verant-
wortlich, dass es im Gegensatz zum Rest der
Wirtschaft im Gesundheitswesen kaum kosten-
senkende Prozessinnovationen gibt, nicht zu-
letzt deshalb, weil Kostensenkungen den Versi-
cherten bei einer geringen Kostenbeteiligung nur
zu einem kleinen Teil zugutekommen.
Produktinnovationen dagegen sind an der 2 Z
weifel (2010).
3 V gl. dazu den
Tagesordnung. Sie induzieren eine erhöhte Zah- Beitrag auf Seite 27
lungsbereitschaft aufseiten der Patienten, die für von Stefan Boes und
Christoph Napierala,
die Leistungsanbieter Spielraum zur Anhebung ­beide Universität Luzern.

ihrer Preise und Kosten schafft. Wollen die Kran-
kenversicherer gegenüber ihren Kunden nicht
als Verhinderer dastehen, müssen sie über kurz
oder lang diesem Druck nachgeben und die neu-
en, teureren Therapien in ihren Leistungskata-
log aufnehmen. Dies gilt auch für Verträge vom
­Managed-Care-Typ, die sonst nicht mehr gewählt
würden; deshalb können auch sie das dynami-
sche Risiko kaum eindämmen.
Starke regulatorische Komponente
Das KVG war schon 1996 janusköpfig: Einerseits
gab es den Krankenversicherern das Recht, neue
Vertragsvarianten zu entwickeln, was den Ver-
sicherten neue Wahlmöglichkeiten eröffnete
und den Wettbewerb begünstigte. Andererseits
hatte das Gesetz auch eine regulatorische Kom-
ponente, indem es dem Bund neue Kompeten-
zen insbesondere bei der Tarifierung von am-
bulanten und stationären Leistungen gab. In
den vergangenen Jahren wurde diese regula-
torische Komponente mit dem Tarmed und der
Spitalfinanzierung mit Fallpauschalen vollum-
fänglich umgesetzt.
Zudem haben die Bundesparlamentarier die
Krankenversicherung als Spielfeld für Interven-
tionen zugunsten ihrer jeweiligen Klientel ent-
deckt. So vergeht keine Session, ohne dass Mo-
tionen und Postulate überwiesen werden, die
zur Verbesserung der Effizienz nichts beitra-
gen, sondern nur zusätzliche Umverteilung be-
zwecken.
Deshalb werden es neue Möglichkeiten zur
Steigerung der Effizienz im Gesundheitswe-
sen schwer haben. So konnte sich nicht ein-
mal im Managed-Care-Bereich die elektroni-
sche Patientenkarte durchsetzen. Zu gross sind
die Befürchtungen der Leistungserbringer, dass
die Krankenversicherer die darauf gespeicher-
4 Z
weifel et al. (1996),
ten Informationen benutzen könnten, um ihr
Abschnitt 6.6.2. Wirken zu überwachen, und zu mächtig die
Literatur
Sennhauser, M., P. Zweifel (2013). Ist ein neues
Arzneimittel sein Geld wert? Wessen Geld? Be-
wertung eines neuen Diabetes-Präparats mit
Hilfe eines Discrete-Choice-Experiments. Phar-
macoEconomics. German Research Articles,
11(2), 101–117.
FOKUS
­ rohung, diese Neuerung gegebenenfalls durch
D
das Parlament verbieten zu lassen.
Kombiverträge einführen
Seit ein paar Jahren ist Big Data, das heisst die
Verknüpfung mehrerer Datenbasen, in aller
Munde. Hier dürften jedoch nicht nur die Leis-
tungserbringer, sondern auch die Versicherten
und Patienten ihre Bedenken haben. Denn die
wichtigsten Nutzer von Big Data sind die Regie-
rungen, nicht zuletzt zur Durchsetzung ihrer
Steueransprüche. Dabei würde Big Data an sich
interessante Innovationen ermöglichen. Bei-
spielsweise könnte die Pensionskasse einem
Mitglied, das gemäss Daten des Krankenversi-
cherers an einer lebensverkürzenden Krankheit
leidet, eine erhöhte Pension entrichten, die ja
weniger häufig ausbezahlt werden muss.
Noch besser wäre es, wenn die Versicherer
als Option «Kombiverträge» anbieten könnten,
bei denen eine maximale Kostenbeteiligung
unabhängig davon anfällt, ob es sich um eine
Krankheit, einen Schaden am Auto oder einen
Pflegefall handelt. 4 Damit wären die Konsumen-
ten vor einem möglichen Kumulrisiko geschützt.
Doch bei der heutigen Regulierungsdichte in der
Krankenversicherung und der Spartentrennung
zwischen Lebens- und Nichtlebensversiche-
rung lässt sich ein solcher Kombivertrag in ab-
sehbarer Zeit wohl kaum verwirklichen.
Peter Zweifel
Emeritierter Professor für Angewandte Mikroökonomie,
Universität Zürich
Zweifel, P. (2010). Warum das Gesundheitswesen Zweifel, P., D. Bonato, C. Zaborowski (1996). So-
vom Gedanken an Modehäuser und Auswahl ziale Sicherung von morgen. Ein Vorschlag  für
profitieren könnte. Neue Zürcher Zeitung vom die Schweiz. Bern: Verlag Paul Haupt.
29.9.2010.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  19
GESUNDHEITSWESEN

Kantonale Marktmacht bei den

Spitälern: Wo bleibt die Weko?
Die öffentlichen Spitäler beherrschen auf kantonaler Ebene den Markt. Da sie gegenüber
den privaten Spitälern dank Subventionen im Vorteil sind, braucht es eine stärkere Wett-
bewerbsaufsicht.  Stefan Felder

Abstract    Ein Gutachten der Universität Basel im Auftrag der Privatkliniken ­ iteratur als wettbewerbspolitisch bedenklich.
L
Schweiz zeigt: In der Spitallandschaft ist eine marktbeherrschende Stellung der Da der Index im interkantonalen Durchschnitt
Spitäler in kantonaler Trägerschaft festzustellen. Im kantonalen Durchschnitt 60 Prozent beträgt, muss man von einer markt-
haben die öffentlich-rechtlichen und die privatrechtlichen Spitäler im Besitz der beherrschenden Stellung der öffentlichen Spitä-
Kantone einen Marktanteil von 80 Prozent. Durch kürzlich erfolgte Fusionen wie
in Bern sowie anstehende Fusionen wie in Basel wird die Stellung der Kantone ler in der stationären medizinischen Versorgung
noch ausgebaut. Gleichzeitig werden diese Spitäler von den Kantonen in einem er- der Kantone sprechen – auch wenn es über die
heblichen Umfang subventioniert. Es braucht deshalb eine stärkere Wettbewerb- Kantonsgrenzen hinweg einen Wettbewerb um
saufsicht, und die Kantone müssen die gemeinwirtschaftlichen Leistungen im sta- die stationäre Behandlung von Patienten gibt.
tionären Sektor öffentlich ausschreiben.
Eine marktbeherrschende Stellung in der stati-
onären Versorgung führt zu höheren Preisen, wie
insbesondere US-amerikanische Studien zeigen.1

D  er Marktanteil von privaten Spitälern liegt im

interkantonalen Durchschnitt knapp unter
einem Fünftel. Die übrige stationäre Versorgung
Gleichzeitig sinkt die Qualität (gemessen an der
morbiditätsadjustierten Krankenhausmortalität).
Für die Patienten sind hohe Preise für Spitalbe-
beherrschen die öffentlich-rechtlichen Spitäler so- handlungen zwar nicht unbedingt entscheidungs-
wie die privatrechtlichen Spitäler, die mehrheit- relevant, wenn sie krankenversichert sind – auf
lich im Besitz der Kantone und daher subventio- Qualitätsunterschiede sollten sie und ihre zuwei-
niert sind (siehe Tabelle 1). Während sich in den senden Ärzte aber theoretisch reagieren. Wie die
Kantonen Appenzell Innerrhoden, Glarus, Obwal- internationale Forschung zeigt, geschieht das nur
den und Uri überhaupt kein Spital in privater Hand in einem sehr beschränkten Umfang. Denn: Wich-
befindet, ist der Marktanteil der Privaten mit 36 tiger als Qualitätsunterschiede ist den Versicher-
Prozent in Basel-Stadt am höchsten. Vergleichbar ten eine wohnortsnahe Versorgung.
hohe Werte weisen das Tessin und der Aargau auf. Mit der Reform der Spitalvergütung im Jahre
Die Angebotskonzentration in einem Markt 2012 wurden kantonale Spitallisten mit landes-
wird häufig durch den Herfindahl-­Hirschman- weiter Geltung eingeführt. Damit wollte man es
Index gemessen. Er entspricht der Summe der den Ärzten ermöglichen, ihre Patienten in einem
quadrierten Marktanteile der einzelnen Ein- Spital ihrer Wahl – unabhängig von der Träger-
1 Gaynor und Vogt
richtungen. Werte über 20 Prozent gelten in der (2000). schaft der Einrichtung – zu behandeln. Gesetz-
lich ist dies allerdings nicht garantiert, unter an-
derem, weil die Kantone bei ihren Entscheidungen
Problematische Spitalfusion in Basel zur Spitalplanung nicht dem Kartellgesetz unter-
Bei der geplanten Fusion zwischen dem Uni- sätze der beteiligten Spitäler derart hoch stehen. Somit bleibt der Einfluss der Kantone auf
versitätsspital Basel-Stadt und dem Kan- sind, dass der Zusammenschluss von der
tonsspital Baselland fällt ins Gewicht, dass Kommission zu prüfen sein wird. Mit dem
die stationäre Versorgung nach wie vor gross.
sie kantonsübergreifend ist. Denn dadurch in Basel geplanten Universitätsspital Nord-
würde der Wettbewerb zwischen momen- westschweiz würde eine neue Qualität einer
tan selbstständigen kantonalen Einrichtun- marktbeherrschenden Stellung etabliert, Öffentliche Spitäler im Vorteil
gen künftig wegfallen. Die Wettbewerbs- die aus wettbewerbspolitischer Sicht höchst
kommission (Weko) wird sich in diesem Fall problematisch erscheint. Die Erträge der Spitäler speisen sich vor allem
zwingend vernehmen lassen, weil die Um- aus der Vergütung der Fallpauschalen (DRG), bei

20  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


­ enen die Kantone aktuell 53 Prozent der Kosten
d Fusion zwischen dem
tragen. Darüber hinaus gelten die Kantone die
Erbringung gemeinwirtschaftlicher Leistungen
ab. 2013 beliefen sich die entsprechenden Erträ-
ge landesweit auf 2,6 Milliarden Franken, wovon
97 Prozent an öffentliche oder subventionier-
te Spitäler flossen. Gemäss einem Gutachten der
Universität Basel zuhanden der Schweizer Pri-
vatkliniken flossen 2013 zusätzlich 470 Millio-
nen Franken in Form überhöhter Tarife und 330
Millionen Franken als verdeckte Investitionshil-
fen an nicht private Einrichtungen.2
Zusammen mit verbilligten Investitionen ver-
schaffen diese Zahlungen den öffentlichen Spitä-
lern einen Vorteil gegenüber privaten Anbietern.
Die aktuelle Regulierung der stationären medi-
zinischen Akutversorgung verletzt deshalb den
in der Bundesverfassung verankerten Anspruch
der privaten Spitäler auf Wettbewerbsneutralität
des Staates beziehungsweise auf Gleichbehand-
lung der Konkurrenten.3
Am meisten Subventionen flossen im Jahr
2013 mit über 985 Millionen Franken im Kanton
Genf (siehe Tabelle 2). Bezogen auf einen statio-
nären Fall sind das im Durchschnitt 2 983 Fran-
ken. Von einer schweizweit durchschnittlichen
Marktbeherrschende
Stellung? Die geplante
Universitätsspital
Basel-Stadt (im Hinter-
grund) und dem Kan-
tonsspital Baselland
ist umstritten.
2 F elder et al. (2016).
3 Art. 27 und Art. 94 BV.
FOKUS
KEYSTONE
DRG-Fallpauschale von 9 670 Franken bezahlt
der Kanton somit fast ein Drittel.
Ausschreibungen empfehlenswert
Das Krankenversicherungsgesetz und die ein-
schlägigen Verordnungen verlangen von den Spi-
tälern, dass sie die Kosten für Leistungen, welche
über die Grundversicherung abgerechnet wer-
den, streng von den Kosten teilen, welche für ge-
meinwirtschaftliche Leistungen bezahlt werden.
Aus ordnungsökonomischer Sicht reicht diese
Trennung jedoch nicht aus, solange es keinen
Wettbewerb um die Erbringung von gesamtwirt-
schaftlichen Leistungen gibt.
Eine Lösung wäre ein Ausschreibungsver-
fahren, in welchem der Anbieter mit dem güns-
tigsten Gebot den Leistungsauftrag erhielte. Der
Zuschlag und der Preis für gemeinwirtschaftli-
che Leistungen sollten deshalb dem öffentlichen
Submissionsrecht unterliegen. Beim Rettungs-
dienst gibt es bereits Ansätze, über eine Aus-
schreibung den Leistungserbringer auszuwäh-
len und gleichzeitig den Preis der Dienstleistung
zu bestimmen. Aus volkswirtschaftlicher Sicht
wäre es geboten, diese Verfahren auf weitere
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  21
GESUNDHEITSWESEN

Bereiche der gemeinwirtschaftlichen Leistun-

Tabelle 1: Marktanteile an Pflegetagen nach Träger-
schaft und Herfindahl-Hirschman-Index (in %, 2013) gen auszuweiten.
Öffentlich Sub- Privat Herfindahl- In vielen Kantonen ist die Marktmacht der öf-
ventioniert Hirschman- fentlichen Spitäler augenfällig. In einigen Kanto-
Indexa
nen ist zudem ein Ausbau der Marktkonzentra-
AG 0 87,2 12,8 21
AI 100 0 0 100 tion beobachtbar. So etwa in Bern, wo per 2016
AR 65,9 0 34,1 50 das Universitätsspital Insel mit dem Spital Netz
BE 0 73,4 26,6 14 Bern fusionierte. Auch in der Region Basel ist
BL 82,7 0 17,3 69
BS 64,1 0 35,9 35
eine Fusion zwischen dem Kantonsspital Basel-
FR 74,7 5,8 19,6 58 land und dem Universitätsspital Basel-Stadt ge-
GE 71,9 0 28,1 54 plant (siehe Kasten).
GL 0 100 0 100
GR 20,2 71 8,8 30
Bei Fusionen, die eine marktbeherrschende
Stellung verstärken, erhöhen sich – wie bereits
KENNZAHLEN DER SCHWEIZER SPITÄLER (2013); BERECHNUNGEN FELDER / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

JU 99,9 0 0,1 100

LU 72,8 0 27,2 57 erwähnt – die Preise, und die Versorgungsquali-
NE 85,1 0 14,9 74
tät verschlechtert sich. Man könnte aber erwar-
NW 98,3 0 1,7 97
OW 100 0 0 100 ten, dass sich immerhin die Kosten reduzieren,
SG 90 4,3 5,7 35 weil Grössenvorteile ausgenützt werden können.
SH 89,6 0 10,4 81 Forschungsergebnisse zeigen allerdings, dass
SO 0 91,7 8,3 84
SZ 0 98,3 1,7 37
dies nur dann der Fall ist, wenn bei einer Fusion
TG 0 90,3 9,7 82 Standorte aufgegeben werden. Kommt es nur zu
TI 64,5 0 35,5 44 einem Zusammenschluss, bei dem die ehemals
UR 100 0 0 100
selbstständigen Spitäler bestehen bleiben, sin-
VD 41,3 41,1 17,5 20
VS 95,6 0 4,4 53 ken dagegen die Kosten nicht.
ZG 0 72,4 27,6 60 Das Schweizer Kartellgesetz verbietet eine
ZH 62,5 20 17,4 9
grosse Spitalfusion nicht grundsätzlich. Die
Schweiz 48,5 32,3 19,3 60
a Werte über 20 Prozent gelten als wettbewerbspolitisch bedenklich.
Wettbewerbskommission (Weko) kann einen Zu-
sammenschluss jedoch untersagen, falls dieser
Tabelle 2: Gesamtsubventionen nach Kanton (2013) eine «marktbeherrschende Stellung, durch die
2013 In Mio. Franken Pro stationären Fall (Akutpflege; in Fr.) wirksamer Wettbewerb beseitigt werden kann,
AG 83,3 1013
begründet oder verstärkt».4 Die Weko müsste
AI 3,3 3823
AR 3,7 273 deshalb Fusionen genauer unter die Lupe neh-
BE 280,7 1659 men. Bei der Fusion der Berner Spitäler zur Insel-
BL 37,6 1 150 gruppe hat sie es leider nicht getan. 4 Art. 11, Abs. 2 KG.
BS 201,2 3350
FR 108,0 3916
GE 985,5 14 896
GL 8,1 1806
GR 60,2 1801
JU 28,4 3875
LU 53,3 1101
NE 168,7 9965
NW 7,2 1621
OW 10,0 3684
SG 79,6 1067
SH 27,1 2957 Stefan Felder
SO 73,8 2541 Professor of Health Economics, Wirtschaftswissen-
SZ 43,5 3028 schaftliches Zentrum, Universität Basel
FELDER ET AL. (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

TG 24,3 816
TI 234,3 4074
UR 7,0 1884 Literatur
VD 508,4 5028
Felder, S., S. Meyer und D. Bieri (2016). Tarif- und Finanzierungsunter-
VS 37,1 1066 schiede zwischen öffentlichen Spitälern und Privatkliniken, Gutach-
ZG 39,8 3060 ten im Auftrag der Privatkliniken Schweiz, September 2016.
ZH 306,1 1463 Gaynor, M. und W. Vogt. (2000). Antitrust and Competition in Health
Care Markets, in: A. Culyer und J. Newhouse (Hrsg.), Handbook of
Schweiz 3420,3 2983 Health Economics, Amsterdam: North Holland, S. 1405– 87.

22  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


Wie viel ist uns die Qualität im
Gesundheitswesen wert?
In der öffentlichen Diskussion geht vor lauter Fokus auf die Kosteneinsparungen meist ver-
gessen, welchen Nutzen ein hochstehendes Gesundheitssystem für die Patienten und die
Versicherten bietet. Dabei sind diese durchaus bereit, für eine bessere Lebensqualität viel
Geld zu bezahlen.  Harry Telser
Abstract    Betrachtet man das Schweizer Gesundheitswesen aus Sicht der Pati-
enten und Versicherten, fällt auf, dass viel über die Kosten, aber kaum über den
Nutzen gesprochen wird. Dieser Kostenfokus birgt die Gefahr von politischen
Fehlentscheiden, bei denen mehr Nutzen bei den Versicherten verloren geht, als
Kosten eingespart werden. Die meisten Untersuchungen zum Nutzen im Gesund-
heitswesen stützen sich auf  Qualitäts- und Zufriedenheitsindikatoren. Um das
Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen abzubilden, reicht dies aber nicht aus.
Eine Möglichkeit ist deshalb, den Nutzen in Geldeinheiten zu messen. Die wenigen
diesbezüglichen Studien zur Schweiz deuten darauf hin, dass die heutige Gesund-
heitsversorgung den Versicherten insgesamt mehr Nutzen generiert, als sie an
Krankenkassenprämien kostet. Insbesondere in zwei Bereichen, in denen wegen
hoher Kosten häufig Rationierung gefordert wird, weisen die Versicherten hohe
Zahlungsbereitschaften auf: beim direkten Zugang zu Innovationen und bei Be-
handlungen am Lebensende.
I  n der Schweiz ist die öffentliche Diskussion
über das Gesundheitswesen bereits seit Jahren
beinahe ausschliesslich auf die Kosten fixiert. In
der Berichterstattung diagnostiziert man eine
«Kostenexplosion» und warnt vor «Prämien-
schocks». Dieser einseitige Kostenfokus verlei-
tet viele Politiker zu Aktivismus, weshalb sich
die Diskussionen im Parlament hauptsächlich
um die Kostenreduktion drehen. Und seit der
Einführung des Krankenversicherungsgeset-
zes (KVG) fordern verschiedene Stimmen sogar
regelmässig, die Leistungen müssten rationiert
werden. Entsprechend hat das Bundesamt für
Gesundheit (BAG) kürzlich den Zugang zu neuen
– teuren, aber wirksamen – Hepatitis-C-Medika-
menten eingeschränkt, sodass nur Patienten mit
1 V gl. Qualitäts- und Zu- einem fortgeschrittenen Leberschaden diese von
friedenheitsmessungen
in der Akutsomatik, der der Krankenkasse bezahlt bekommen.
Rehabilitation und der
Psychiatrie des Natio-
Es ist unbestritten: Die Gesundheitsausgaben
nalen Vereins für Qua- sind in der Schweiz hoch und über die Zeit stetig
litätsentwicklung in
Spitälern und Kliniken angestiegen. Eine Betrachtung des Gesundheits-
(ANQ). wesens sollte aber auch den Nutzen im Fokus ha-
2 Interpharma (2016).
3 OECD (2006). ben. Denn: Hohe und steigende Gesundheitsaus-
FOKUS
gaben stellen an und für sich noch kein Problem
dar, solange die damit finanzierte Gesundheits-
versorgung den Präferenzen der Versicherten
entspricht und ihnen einen Nutzen generiert,
der höher ausfällt als die Kosten. So zahlt sich
ein Spitzengesundheitssystem für die Patienten
in Form einer besseren Gesundheit und einer
längeren Lebensdauer aus. Die Versicherten ins-
gesamt wiederum profitieren von einem einfa-
chen, schnellen und flächendeckenden Zugang
zu den Gesundheitsleistungen.
Hohe Patientenzufriedenheit
Die Nutzenseite des Gesundheitswesens wird je-
doch in der öffentlichen Diskussion bisher rela-
tiv stiefmütterlich behandelt. Es bestreitet zwar
kaum jemand, dass das Gesundheitswesen ei-
nen hohen Nutzen generiert, aber im Gegensatz
zu den Kosten ist dieser deutlich schwieriger zu
messen. Es gibt allerdings zunehmend Anstren-
gungen, Einflussfaktoren für den Patientennut-
zen durch objektive Qualitätsmessungen oder
den subjektiven Patientennutzen durch Zufrie-
denheitsbefragungen zu ermitteln.1
In Umfragen schneidet das Gesundheitswe-
sen in Bezug auf die Qualität regelmässig gut ab.
Gemäss dem Gesundheitsmonitor 2016 des Bran-
chenverbandes Interpharma sehen 81 Prozent
der Stimmberechtigten das Gesundheitswesen
positiv; drei Viertel halten seine Qualität sogar
für gut bis sehr gut.2
Aufschlussreich sind auch Untersuchungen
zum Gesundheitszustand der Bevölkerung. So
kam eine OECD-Studie im Jahr 2006 3 beispiels-
weise zum Schluss, dass die Schweiz sowohl
bei objektiven als auch subjektiven K ­ riterien
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  23
GESUNDHEITSWESEN
wie zum Beispiel bei der Lebenserwartung und
beim selbst eingeschätzten Gesundheitszu-
stand im Vergleich zu anderen OECD-Ländern
sehr gut abschneidet. Zudem unterschied sich
der Gesundheitszustand der verschiedenen so-
zioökonomischen Gruppen in der Schweiz we-
niger stark als anderswo – was nicht zuletzt auf
einen umfassenden Zugang der Bevölkerung zu
den Gesundheitsdienstleistungen zurückzu-
führen ist.
Der Nutzen in Franken ausgedrückt
Stiften Gesundheitsleistungen also mehr Nutzen,
als sie kosten? Auf diese Schlüsselfrage liefern die
erwähnten Qualitätsmessungen, Zufriedenheits-
befragungen und internationalen Indikatoren-
vergleiche keine abschliessende Antwort. Eine
Möglichkeit ist deshalb, den Nutzen in Geldein-
24  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
heiten zu beziffern – wozu in der Ökonomie üb-
licherweise das Konzept der Zahlungsbereit-
schaft verwendet wird. Messungen dazu sind für
die Schweiz bisher jedoch erst wenige vorhanden.
Vor gut zehn Jahren untersuchte eine Stu-
die 4 erstmals die Nutzenseite von Reformvor-
schlägen in der Schweiz. Allerdings wurde dabei
nicht nach der Zahlungsbereitschaft, sondern
nach der Kompensationsforderung gefragt, da
es hauptsächlich um Einschränkungen im Leis-
tungskatalog der Grundversicherung und damit
um Nutzeneinbussen für die Versicherten ging.
Die grössten Nutzeneinbussen zeigten sich
dabei vor allem bei einer Einschränkung der
freien Arzt- und Spitalwahl: Damit die Versi-
cherten eine Ärzteliste nach Kostenkriterien
akzeptierten, müssten sie monatlich mit einer
Lebensqualität und
rund 100 Franken günstigeren Prämie kom-
Gesundheit haben pensiert werden (siehe Abbildung 1). Der Nut-
ihren Preis.
KEYSTONE
 FOKUS

Abb. 1: Nutzenverluste von Reformvarianten pro Versicherten und Monat (2004)

Keine Bagatellmediakemnte  

Generikasubstitution

Pflegeversicherung

Keine kleinen Spitäler

TELSER ET AL. (2004) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Ärzteliste (nach Effizienz)

Ärzteliste (nach Qualität)

Verzögerte Innovation (2 Jahre)

Ärzteliste (nach Kosten)

-140 -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40

Franken pro Monat

  Kompensationsforderung (Franken pro Monat)           Maximale Abweichung gemäss 95-Prozent-Vertrauensintervall

Die Abbildung zeigt, ab welchem Betrag ein durchschnittlicher Versicherter in der Schweiz eine bestimmte Einschrän-
kung im Krankenversicherungsvertrag freiwillig akzeptieren würde. Den grössten Nutzenverlust (rund 100 Fr. pro
­Monat) hätte er bei einer Einführung einer Ärzteliste nach Kosten. Keinen Verlust würde er dagegen empfinden, wenn er
Medikamente für Bagatellerkrankungen selbst bezahlen müsste: Die Kompensationsforderung beträgt hier statistisch
null (95-Prozent-Vertrauensintervall).

zenverlust reduziert sich auf etwa die Hälfte,
wenn die Ärzteliste nach Qualitäts- (53 Fran-
ken) oder Effizienzkriterien (42 Franken) an-
statt lediglich nach Kostenüberlegungen erstellt
würde. Der Nutzenverlust aus einer Einschrän-
kung der Spitalwahl ohne kleine, lokale Spitä-
ler beträgt 37 Franken. Ebenfalls hoch sind die
Einbussen bei einem um zwei Jahre verzögerten
Zugang zu Innovationen, bei dem beispielswei-
se neue Medikamente oder Implantate erst zwei
Jahre nach der Zulassung in den Leistungskata-
log der Grundversicherung aufgenommen wür-
den. Hier bezifferte sich der Verlust auf 65 Fran-
ken pro Monat und Person. Der direkte Zugang
zu Innovationen stiftete den Versicherten somit
jährlich einen Nutzen von rund fünf Milliarden
Franken – was etwa 10 Prozent der damaligen
Gesundheitsausgaben entspricht.
Zwar wurde in der Studie kein Vergleich mit
den Kosten vorgenommen. Es ist allerdings äus-
serst unwahrscheinlich, dass mit einem ver-
zögerten Innovationszugang tatsächlich jähr-
lich fünf Milliarden Franken eingespart werden
können. Damit würde eine solche Reform eine
4 T elser et al. (2004). höhere Nutzeneinbusse bei den Versicherten
5 Beck et al. (2016).
6 BGE 136 V 395. nach sich ziehen, als dass sie Kosten einspart.
Zahlungsbereitschaft auch für
letzten Lebensabschnitt hoch
Eine Studie 5 aus dem Jahr 2016 untersuchte für
die Schweiz, wie hoch die Zahlungsbereitschaft
der Versicherten für medizinische Leistungen am
Ende des Lebens ist. Weil in dieser Lebensphase
die Kosten besonders hoch sind, wird hier häufig
Rationierung gefordert. Wie die Autoren zeigen,
sind die Versicherten bereit, für eine bessere Ge-
sundheit von Patienten am Lebensende viel Geld
auszugeben: Für eine Behandlung, die das Leben
bei bester Lebensqualität um ein ganzes Jahr ver-
längert, beträgt die Zahlungsbereitschaft rund
200 000 Franken (siehe Abbildung 2). Dieser Be-
trag ist doppelt so hoch wie der im Jahr 2010 vom
Bundesgericht in seinem viel beachteten Myozi-
me-Urteil festgelegte Wert, ab wann Therapie-
kosten nicht mehr angemessen seien.6 Im letz-
ten Lebensjahr von Krebspatienten wird je nach
Alter nur gerade bei 19 Prozent der Verstorbenen
die 200 000-Franken-Schwelle überstiegen. Die
überwiegende Mehrheit der Verstorbenen weist
in ihrem letzten Jahr Gesundheitsausgaben auf,
die deutlich unter dem liegen, was der Durch-
schnittsversicherte dafür zu zahlen bereit ist.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  25
GESUNDHEITSWESEN

Abb. 2: Durchschnittliche Zahlungsbereitschaft für zusätzliche Lebensdauer und -qualität pro Patient
am Lebensende (2014)

3
Qualität (Skala von 0–10)

BECK ET AL. (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

0

-1

-2

-3

-4
-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Lebensdauer in Monaten

  Keine         <50 000 Franken          50 000 – 100 000 Franken          100 000 – 150 000 Franken         >150 000 Franken

Die Abbildung zeigt die Zahlungsbereitschaft der Versicherten in Abhängigkeit der Lebensdauer und -qualität für Patien-
ten, die noch sechs Monate bei mittlerer Lebensqualität zu leben haben. Den Ausgangspunkt bilden die schraffierten Flä-
chen. Negative Qualitätswerte zeigen eine Verschlechterung der Lebensqualität der Patienten an, negative Monatswerte
eine Verkürzung in der Lebenserwartung. Positive Werte stehen für Qualitätsverbesserung respektive Lebensverlänge-
rung. Je dunkler ein Feld eingefärbt ist, desto höher ist die Zahlungsbereitschaft für die entsprechende Kombination aus
Änderung der Lebensdauer und Lebensqualität.

Angesichts dieser Studien deutet vieles darauf

hin, dass die meisten Patienten die Gesundheits-
versorgung als hochwertig und auf ihre Bedürfnis-
se ausgerichtet einstufen. Entsprechend sind die
Versicherten bereit, dafür zu zahlen. Das heisst na-
türlich nicht, dass es kein Einsparpotenzial gibt.
Wenn im Gesundheitswesen Kosten einge-
spart werden können, denen keine Leistungen Harry Telser
entgegenstehen, die einen entsprechenden Nut- Dr. oec. publ., stv. Geschäftsführer,
Beratungsunternehmen Polynomics, Olten
zen stiften, ist dies selbstverständlich die bes-
te aller Welten. Es gibt durchaus Reformen, die
keinen Nutzenverlust nach sich ziehen: So könn-
te die Grundversicherung nur noch Generika an- Literatur
statt Originalpräparate vergüten, wo dies möglich Beck, K., V. von Wyl, H. Telser und B. Fischer (2016). Kosten und Nut-
zen von medizinischen Behandlungen am Lebensende, Nationales
ist, und Medikamente für Bagatellerkrankungen Forschungsprogramm NFP 67.
Interpharma (2016). Das Wichtigste in Kürze zum Gesundheitsmoni-
könnten von den Patienten selbst bezahlt werden tor 2016. Basel.
(siehe Abbildung 1). Vor einer Rationierung rein OECD (2006). OECD Reviews of Health Systems – Switzerland, Paris.
Telser, H., S. Vaterlaus, P. Zweifel und P. Eugster (2004). Was leistet
aus Kostensicht muss jedoch gewarnt werden. unser Gesundheitswesen?, Zürich.

26  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 FOKUS

Fehlanreize bei den Ärzten beseitigen

Die Handlungen von Ärzten werden von ökonomischen Anreizen beeinflusst. Indem das
Tarifsystem Tarmed auf Einzelleistungen basiert, setzt es wirtschaftliche Fehlanreize.
Auch den Vertragszwang gilt es zu hinterfragen.  Stefan Boes, Christoph Napierala

lung begonnen, die kaum abwendbar ist und ge-

Abstract  In der Schweiz praktizieren über 35 000 Ärzte: Für ein funktionierendes
Gesundheitssystem spielen sie eine zentrale Rolle. Das Tarifsystem Tarmed muss
so ausgestaltet werden, dass die Ärzte ihre Aufgaben effizient wahrnehmen. Nicht
nur im stationären Bereich, sondern auch im ambulanten Bereich sollte, wo mög-
lich, über Fallpauschalen abgerechnet werden. Dadurch können Fehlanreize auf-
grund von Informationsasymmetrien zwischen Arzt und Patient reduziert wer-
den. Die Aufhebung des Vertragszwangs würde den Wettbewerb unter den Ärzten
erhöhen. Ebenso sollte vermehrt über ergänzende Funktionen wie «Nurse Practi-
tioners» oder «Physician Assistants» nachgedacht werden. Eine zu starke Regu-
lierung ist hingegen einer steuerbaren Kostenentwicklung nicht dienlich – viel-
mehr muss das Verantwortungsbewusstsein der Ärzteschaft geschärft werden.
rade die Leistungserbringer im ambulanten Be-
reich vor grosse Herausforderungen stellt. So ist
der Trend zu integrierten Modellen und vor al-
lem zu Gruppenpraxen ungebrochen. Junge Ärz-
te drängen auf eine ausgeglichene Work-Life-­
Balance, mit geregelten Arbeitszeiten und einem
sicheren Arbeitsplatz.
Da die gesundheitspolitische Diskussion in
der Schweiz sehr stark auf den medizinischen
Fortschritt und die damit zusammenhängen-

D  en Ärzten kommt im Gesundheitssystem

eine grosse Bedeutung zu. Gemäss der Stan-
desordnung des Berufsverbandes der Schweizer
den Kostenfolgen fokussiert2, geraten die Ärz-
te als Leistungserbringer vermehrt unter Druck.
Der Vorwurf, sie agierten als Kostentreiber im
Ärzteschaft (FMH) sind die Aufgaben des Arz-
tes «menschliches Leben zu schützen, Gesund-
heit zu fördern und zu erhalten, Krankheiten zu Ärzteverteilung nach Alterskategorie in der
behandeln, Leiden zu lindern und Sterbenden Schweiz (2015)
beizustehen». Des Weiteren werden Mittel und   Alle Ambulant Stationär
Qualitätsansprüche beschrieben und die ethi- Alter 25 bis 49, in % 50,9 32,6 71,9

FMH-ÄRZTESTATISTIK (2015)
sche Verantwortung skizziert. Interessanterwei- Alter 50 bis 59, in % 28,5 35,7 20,1
se wird die Pflicht zur kosteneffektiven Medizin Alter >60, in % 20,6 31,7 8,0
aufgeführt, ohne diese jedoch genauer zu spezi-
Anzahl Ärzte gesamt 35 325 18 128 16 634
fizieren.
Im Jahr 2015 waren in der Schweiz über
35 000 Ärzte berufstätig – das sind 2,8 Prozent Ärzte nach Spezialisierung (in %)
OECD HEALTH AT A GLANCE: EUROPE (2012)

mehr als 2014. Im Durchschnitt wuchs die Zahl Allgemeinpraktiker Spezialistena

in den letzten 15 Jahren um 2,3 Prozent pro Jahr. Schweiz 16 84
Gleichzeitig hat die Bedeutung der Teilzeitarbeit Deutschland 42 58
zugenommen. So arbeitet im ambulanten Sektor Österreich 32 68
nur etwa ein Drittel der Ärztinnen Vollzeit; bei
EU25 (Mittel) 30 70
den Männern sind es rund zwei Drittel. Im sta-
tionären Bereich verfügen rund 80 Prozent aller a Enthält Kategorie «Ärzte undefiniert».

Ärzte über eine Vollzeitstelle.1 Im europäischen

OECD HEALTH AT A GLANCE: EUROPE (2012)

Vergleich ist der Anteil an Spezialisten hoch, und Ärzte pro 1000 Einwohner (2010)
auch die Ärztedichte liegt über dem EU-Durch- Schweiz 3,8
schnitt (siehe Tabellen). Deutschland 3,7
1 Vgl. Hostettler et al.
(2013) und Hostettler Durch die sich ändernde Ärztedemografie, Österreich 4,8
und Kraft (2016). neue Versorgungsmodelle und die Erwartungen
2 Vgl. Nowotny (2012) EU25 (Mittel) 3,4
und Anderegg (2015). an das jeweilige Arbeitsumfeld hat eine Entwick-

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  27
GESUNDHEITSWESEN
­ esundheitssystem, steht im Raum und kommt
G aktuelle Tarifsystem
nur schwer von der politischen Agenda (siehe
auch Abbildung).
Was aber sind die Erwartungen des Gesund-
heitssystems an einen ihrer zentralen Leistungs-
erbringer? Welchen Anreizen untersteht die
Ärzteschaft, und welche politischen Handlungs-
optionen gibt es? Und was ist die Sicht der Ärz-
te? Diese Fragen bedürfen einer kritischen Aus-
einandersetzung, um tarifpolitische Fehlanreize
zu vermeiden und um ein System auszuarbeiten,
das eine qualitativ hochstehende Gesundheits-
versorgung auch in den kommenden Jahren si-
chert.
Mehr Aufgaben für Nurse Practitio-
ners oder Physician Assistants
Im Vergleich zur Standesordnung der FMH bleibt
das Öffentlichkeitsrecht deutlich allgemeiner
bezüglich Aufgabenverteilung im Gesundheits­
system.3 So wird beispielsweise die k­ antonale
28  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Welche Behandlung
ist angebracht? Das
Tarmed verleitet
Ärzte dazu, mehr
Leistungen als nötig
zu erbringen.
3 Vgl. Landolt (2009).
4 KVG, Art. 35 Abs. 2
5 Im deutschen Sprach-
raum hat sich noch kei-
ne einheitliche Bezeich-
nung durchgesetzt.
6 Vgl. Van den Driesschen
und de Roo (2014).
KEYSTONE
Versorgungszuständigkeit beschrieben, aber
nicht im Detail, wer welche Aufgaben zu über-
nehmen hat.
Das Krankenversicherungsgesetz (KVG) lis-
tet diejenigen Leistungserbringer auf, welche
obligatorische Krankenpflegeversicherungsleis-
tungen abrechnen können.4 Dort fehlen aktuell
jedoch sogenannte Nurse Practitioners oder Phy-
sician Assistants5 – Fachleute mit einem höheren
Abschluss, welche beispielsweise eigenständig
Diagnosen stellen, Massnahmen verschreiben
und damit die Ärzte nicht nur bei Routinetätig-
keiten entlasten können. In den USA sind beide
Berufe im Affordable Care Act seit 2010 als Pri-
märversorger, neben den Ärzten, aufgeführt. Die
zunehmende Verbreitung dieser Berufsgattun-
gen in anderen Ländern zeigt deren Wichtigkeit
als ergänzende Funktion auf. So läuft zum Bei-
spiel in den Niederlanden seit etwa zehn Jahren
ein erfolgreiches Programm, welches eingeführt
wurde, um den dort drohenden Ärztemangel zu
lindern.6
 FOKUS

Gesundheitsausgaben nach Finanzierungsart Wissensvorsprung der Ärzte

(Auswahl; 2014) als ökonomisches Problem
Stationäre Behandlungen in Spitälern
19,6 Milliarden Franken Zwei Grundpfeiler des schweizerischen Gesund-
heitssystems – die Wahlfreiheit der Patienten und
die Behandlungsfreiheit der Ärzte7 – führen zu
einem grundsätzlichen ökonomischen Konflikt:
Der Patient kann mangels Fachwissen im Voraus
die Behandlung des Arztes nur schwer beurtei-
len, ein klassisches Beispiel für ein sogenanntes
Principal-Agent-Problem. Viele Tarifsysteme, so
auch das Einzelverrechnungssystem Tarmed in
Ambultante Behandlung in Arztpraxen
11 Milliarden Franken
der Schweiz, bieten hier Fehlanreize für die Ärz-
teschaft, über den effizienten Behandlungspfad
hinaus Leistungen zu erbringen.
Zusammen mit den Asymmetrien zum Tarif-
system im stationären Bereich kann dies zu einer
Verschiebung der Leistungen beziehungswei-
se zu einer angebotsinduzierten Nachfrage füh-
Heime für Betagte ren, in welcher die medizinische Versorgung nicht
9,4 Milliarden Franken nur auf deren Notwendigkeit basiert, sondern
auch von der Verfügbarkeit von Ärzten und Spitä-
lern abhängt. Inwieweit die Arztdichte eine Rolle
spielt, lässt sich jedoch nicht abschliessend sagen,
und die Evidenz ist stark kontextabhängig.8

Handel mit Medikamenten und Therapeutischen Apparaten

7,4 Milliarden Franken Fallpauschalen für Hausärzte und
Spezialisten
Wenn es darum geht, die Versorgungskette ef-
fektiv zu steuern und Leistungen effizient zu er-
bringen, stösst eine einzelleistungsabhängige
BFS – KOSTEN UND FINANZIERUNG DES GESUNDHEITSWESEN (COU) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Finanzierung schnell an ihre Grenzen. Deshalb

Ambultante Behandlung in Spitälern empfiehlt es sich, ähnlich den DRG-Fallpauscha-
6,3 Milliarden Franken
len im stationären Sektor, auch ambulante Arzt-
leistungen – wo immer möglich oder angezeigt –
pauschal abzurechnen.
Erstens wäre so jeder Leistungserbringer be-
strebt, die Aufwendungen in einem vorgegebe-
Zahnbehandlung nen Rahmen zu behalten, und zweitens könn-
4,1 Milliarden Franken
te eine verbesserte Verantwortlichkeit, im Sinne
des Arztes als eines Sachverwalters für den Pa-
tienten, festgelegt werden.9 Das reduziert das
Principal-Agent Problem und führt zu einer effi-
zienteren Ressourcenallokation. Zudem werden
  Schwarzer Kreis entspricht 1 Milliarde Franken Leistungen sektorübergreifend vergleichbar und 7 Vgl. Kieser et al. (2015).
  Staat          Krankenversicherung (KVG)          Andere Sozialversicherungen        8 Vgl. Crivelli et al. (2006),
  Andere Regimes, bedarfsabhängige Sozialleistungen       
können dort erledigt werden, wo es medizinisch Busato und Kuen-
zi (2008), Widmer et
  Privatversicherung         Private Haushalte          Andere private Finanzierung sinnvoll und ökonomisch effizient ist. Eine solche al. (2009), Reich et
Im Jahr 2014 wurden total 71,3 Milliarden Franken ausgege- integrierte Versorgung wäre vor allem bei nicht al. (2012), Berlin et al.
(2014).
ben. Abgebildet sind nur die sechs grössten Ausgabenposten. übertragbaren Krankheiten zentral. 9 Vgl. Breyer et al. (2009).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  29
GESUNDHEITSWESEN
Ergänzend kann die Entrichtung eines fes-
ten Entgelts pro Patient («Capitation») die Grund-
versorgung insbesondere in ländlichen Regio-
nen sicherstellen. Beispiele in anderen Ländern
wie Grossbritannien zeigen, dass solche Mass-
nahmen effizient und wirksam sind.10 Als Nach-
teil müssen Anreize gesehen werden, die mit der
Patientenzahl verknüpft sind. Sprich: Wenn Ärz-
te einen monetären Anreiz erhalten, möglichst
viele Patienten in ihrem Stamm zu führen, ohne
Outcome-Perspektive, ist dies ineffizient. Abhilfe
kann hier eine entsprechende Datenhaltung (res-
pektive das geplante elektronische Patientendos-
sier) schaffen. Bei der Finanzierung solcher Mass-
nahmen muss ein Kompensationsmechanismus
zwischen der steuer-finanzierten Capitation und
dem krankenkassenfinanzierten Tarmed gesucht
werden. Dabei ist das Thema der dual-fixen Finan-
zierung oder des Monismus für alle Gesundheits-
dienstleistungen anzugehen, um Fehlallokatio-
nen zu vermeiden. Das würde bedeuten, nur noch
einen Zahler für gleiche Leistungen zu haben. Je
nach Leistungen könnten das entweder die Kanto-
ne oder die Versicherer sein.
30  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Eine Möglichkeit, kostensenkende Innovati-
onen zielgerichtet umzusetzen, bieten Innova-
tionsbudgets im Tarifsystem. Das sind zum Bei-
spiel Pay-for-Performance-Modelle, in welchen
verrechnungs- und behandlungstechnische Ele-
mente mit der Abgeltung verbunden werden.11
Für die Grundversorger könnte das bedeuten,
dass der aktuell gültige Tarmed-Tarif pauschale
Positionen für die Versorgung chronisch Kranker
vorsehen würde, anstatt Einzelleistungen zu ver-
rechnen. Dies würde beispielsweise bei Diabetes
dazu führen, dass die Prozesse in der Versorgung
von der notwendigen Fachkraft und nicht schon
am Anfang vom Arzt geleistet würden. Konkret:
Der Arzt verordnet einen Pfad und delegiert Auf-
gaben an ein zielgerichtetes «Diabetes-Team».
Bei Spezialisten müssten die Anreize an-
ders gesetzt werden. Diese könnten zum Bei-
spiel analog dem stationären DRG-Tarif, wie er
beispielsweise bei Gelenkspiegelungen oder bei
Herzkatheteruntersuchungen angewendet wird,
ausgestaltet werden. Zusätzlich wäre hier eine
10 Vgl. Gravelle und Masi-
Budgetierung basierend auf der Risikostruktur ero (2000).
des Patientenstammes prüfenswert. 11 Vgl. Porter (2010).
In den USA ergänzen
sogenannte Nurse
Practitioners die
Hausärzte.
ALAMY
 FOKUS

Eine zentrale Bedingung für Kostenerspar- strukturen systematisch bewertet, wobei der Fo-
nisse wäre jedoch, dass, wenn neue Verfahren im kus nicht auf Einzelleistungen, sondern auf de-
Tarifsystem eingeführt werden, alte, weniger ef- ren Mehrwert im Patientenpfad liegt. Dabei kann
fiziente Elemente wegfallen oder zumindest ta- ein solches Modell auch kritische Themen wie
riftechnisch an Attraktivität verlieren. Grossgerätebeschränkungen oder Ärztekontin-
gente adressieren.13
Vertragszwang ist nicht zielführend Letzterer Punkt verdeutlicht die Rele-
vanz einer robusten Datenbasis, welche in der
In der aktuellen Diskussion wird der Vertrags- Schweiz insbesondere im ambulanten Bereich
zwang zwischen Krankenkassen und Ärzten leider noch sehr lückenhaft ist. Dazu braucht es
häufig kritisiert. So können die Versicherer ihrer einen Bewusstseinsprozess bei den niedergelas-
gesetzlichen Aufsichtspflicht12 kaum nachkom- senen Ärzten. Denn eine evidenzbasierte Aus-
men, da die Sanktionsmechanismen begrenzt richtung stellt für das kostenintensive Schwei- 12 Art. 76 KVV.
und eher administrativer Natur sind. Hier bedarf zer Gesundheitssystem eine Chance dar und 13 Siehe auch Breyer et al.
(2009: 345) für eine ver-
es aus gesetzlicher Sicht entweder einer stren- sollte weiter gefördert werden. wandte Diskussion.
geren Auslegung, oder es müssen andere Anrei-
ze geschaffen werden – beispielsweise, indem die
Qualität über die gesamte Versorgungskette hin-
weg verbessert wird. Erprobte Ansätze sind das
Case-Management und Managed Care. Bei diesen
Systemveränderungen, die den Arzt vermehrt zu
seiner Kerntätigkeit zurückführen, darf die beid-
seitige Vertragsfreiheit kein Tabuthema mehr
sein. Stefan Boes Christoph Napierala
Eine gerechte Ausgestaltung kann über Me- Professor für Gesund- Wissenschaftlicher Mit-
heitsökonomie und Direk- arbeiter und Doktorand,
chanismen wie beispielsweise «Health Tech-
tor des Center for Health, Center for Health, Policy
nology Assessments» erreicht werden: In die- Policy and Economics, and Economics, Universi-
sen Folgenabschätzungen werden medizinische Universität Luzern tät Luzern; Siemens He-
althcare, Zürich
Technologien, Prozeduren und Organisations-

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Die Volkswirtschaft  3 / 2017  31
GESUNDHEITSWESEN
Versicherer haben Kosteneffizienz
stark gesteigert
In den letzten Jahren haben die Versicherer die Kosteneffizienz in der Grundversicherung
gesteigert. Zwar gibt es weiteres Sparpotenzial, angesichts der explodierenden Kosten sind
jedoch innovative Lösungen gefragt – insbesondere bei der Finanzierung der Langzeit­
pflege.  Martin Eling
Abstract  Im Durchschnitt beträgt die Kosteneffizienz in der Grundversicherung
rund 75 Prozent, wie eine Studie der Universität St. Gallen zeigt. Seit der Einfüh-
rung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Jahr 1996 haben die Ver-
sicherer in der Schweiz die Effizienz verbessert. Nach wie vor gibt es hier Verbes-
serungspotenzial, und wenig effiziente Versicherer werden weiterhin aus dem
Markt ausscheiden. Für eine effiziente Weiterentwicklung des Gesundheitssek-
tors stellen die Themen Langzeitpflege und altersbedingte Krankheiten die zent-
ralen Herausforderungen dar. Gerade in der Pflege sind die Auswirkungen des de-
mografischen Wandels kaum bekannt. Angesichts dessen sollten sich Wirtschaft
und Politik intensiver mit der Kosteneffizienz und mit innovativen Ansätzen zur
Weiterentwicklung des Gesundheitssystems auseinandersetzen.
D  ie Schweiz hat ein relativ effizientes Ge-
sundheitssystem mit einem hohen Leis-
tungsniveau. Entsprechend nimmt die Schweiz
im internationalen Vergleich der Gesundheits-
systeme in der Regel einen der oberen Plätze ein.
Einer der Vorteile des Gesundheitswesens
ist die unternehmerische Prägung der Kranken-
versicherer – was ein wesentlicher Unterschied
zu anderen Krankenversicherungssystemen im
internationalen Vergleich ist. Denn die Kranken-
versicherer sind aufgrund der unternehmerischen
Prägung eine der (wenigen) Parteien im Gesund-
heitssystem, welche ein Interesse an tiefen admi-
nistrativen Kosten und damit an der Effizienz des
gesamten Systems haben. Die Sorge um die Ef-
fizienz spiegelt sich in vielen Aussagen und Me-
dienmitteilungen der Krankenversicherer wider.
Dies sicherlich ein Stück weit aus Eigeninteresse,
aber zugleich auch aus Interesse an der nachhalti-
gen Entwicklung des Sektors insgesamt. Beides ist
aus volkswirtschaftlicher Sicht zu begrüssen.
Eine neue Studie der Universität St. Gallen hat
die Kosteneffizienz der Grundversicherer seit der
Einführung der obligatorischen Krankenpflege-
versicherung (OKP) im Jahr 1996 analysiert. Effi-
zienz wird hier relativ verstanden – als Verhält-
32  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
nis der Inputfaktoren Arbeit und Kapital zum
Prämienvolumen und den geleisteten Schaden-
zahlungen (siehe Kasten).
Nach einem anfänglich stagnierenden Ver-
lauf – die Kosteneffizienz betrug 1997 im Durch-
schnitt lediglich 31 Prozent – zeigen sich seit dem
Beginn der Nullerjahre enorme Effizienzgewinne
(siehe Abbildung 1), sodass die Versicherer inzwi-
schen als relativ kosteneffizient bezeichnet wer-
den können. Dies war nicht immer der Fall: Die
vergleichsweise geringe Effizienz des Sektors zu
Beginn des Betrachtungszeitraums spiegelt da-
bei auch eine gewisse Heterogenität gerade vie-
ler kleiner Versicherer in den Neunzigerjahren,
wo grosse Unterschiede in der Produktivität zu
beobachten waren. Demgegenüber präsentiert
sich die Produktivität der Krankenversicherer
heute deutlich homogener, was mit der Automa-
tisierung und der Digitalisierung vieler Prozesse,
aber auch mit dem Wettbewerb und einer zuneh-
menden Konsolidierung erklärt werden kann.
Allerdings gibt es weiterhin ein Steigerungs-
potenzial, denn im Durchschnitt betrug die Kos-
teneffizienz erst 74 Prozent. In Zukunft sind
folglich weitere Produktivitäts- und Effizienz-
steigerungen im Krankenversicherungssektor zu
erwarten. So werden wenig effiziente Kranken-
versicherer zunehmend aus dem Markt ausschei-
Was heisst Kosteneffizienz?
Die Kosteneffizienz setzt als relatives Produktivitätsmass das
Output-Input-Verhältnis eines Versicherers in Relation zu den
Marktteilnehmern mit dem besten Outp ut-Input-Verhältnis.
Wenn also beispielsweise der beste Versicherer mit 100 Mitarbei-
tenden ein Prämienvolumen von 100 Millionen abwickeln
kann, ein zweiter Versicherer für das gleiche Prämienvolumen
aber ­200 Mitarbeiter benötigt, erhält der erste Versicherer einen
Effizienzwert von 1 und der zweite einen Effizienzwert von 0,5.

den. Während derzeit noch knapp 60 Versiche-
rer im Wettbewerb stehen (siehe Abbildung 2), ist
selbst bei einer linearen Fortschreibung der Ent-
wicklung in wenigen Jahren mit weniger als ­50
Marktteilnehmern zu rechnen.
Langzeitpflege als demografische
Bombe
Aus meiner Sicht stellt die demografische Ent-
wicklung die grösste strategische Herausforde-
rung für eine effiziente Weiterentwicklung des
Gesundheitswesens und der Krankenversiche-
rungsbranche dar. Sie besteht darin, dass die
Menschen, welche in den kommenden Jahren
das Rentenalter erreichen, in etwa 10 bis 15 Jah-
ren das Pflegealter erreichen. Zudem sind im Ge-
sundheitswesen Lösungsansätze zum effizienten
Management der Langzeitpflege und von alters-
bedingten Krankheiten (wie etwa Alzheimer) nur
rudimentär vorhanden: Im Gegensatz zur Al-
tersvorsorge, wo angesichts des demografischen
Wandels Reformhebel wie Rentenalter und Um-
wandlungssatz vollständig bekannt sind, sind
im Gesundheitsbereich die entsprechenden Lö-
sungsansätze noch zu entwickeln.
Dies belastet in den kommenden Jahren das
System. Insofern kann die These aufgestellt wer-
den, dass die eigentliche demografische Bom-
be nicht die AHV ist, sondern die Themen Lang-
FOKUS
KEYSTONE
Die Grundversiche-
rer haben ihre Haus-
zeitpflege und altersbedingte Krankheiten. Diese aufgaben gemacht:
werden in den nächsten 10 bis 15 Jahren zu Mehr- Santésuisse-Präsi-
kosten in Milliardenumfang führen. Es ist dabei dent Heinz Brand (l.)
im ­Gespräch mit BAG-­
noch weitgehend unbestimmt und teilweise un- Direktor Pascal Stru-
bekannt, wie diese Kosten in der Gesellschaft ad- pler während eines
äquat aufgefangen werden können. Kongresses der
Aus dem Blickwinkel der Krankenversiche- Branche in Bern.
rer ist diese Entwicklung eine Herausforderung.
Denn im bestehenden Sozialsystem mit Grund-
versicherung und Ergänzungsleistungen wird
es nicht möglich sein, die höheren Pflegekosten
ohne eine deutliche Beitrags- und Steuererhö-
hung zu stemmen. Aus unternehmerischer Sicht
ist die Entwicklung damit gleichzeitig eine Chan-
ce, da die Pflegekosten im Rahmen von privaten
Zusatzversicherungen abgedeckt werden könn-
ten. Analog zu Nachbarländern wie Deutsch-
land dürfte sich die Alterspflege zu einem gros-
sen Markt für Zusatzversicherungen entwickeln.
Auch ist zu erwarten, dass sich der Anteil der
über Sozialversicherungselemente finanzierten
Kosten tendenziell reduzieren und der Anteil pri-
vat zu tragender oder über privatwirtschaftliche
Versicherungslösungen finanzierter Kosten ten-
denziell erhöhen wird.
Unter Effizienzgesichtspunkten ist schwer zu
sagen, wie der optimale Mix aus Sozialversiche-
rung und privat zu tragenden Elementen ausse-
hen sollte. Auch im internationalen Vergleich
von Krankenversicherungssystemen ist kein
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  33
GESUNDHEITSWESEN

Abb. 1:Kosteneffizienz der Krankenversicherer (Marktdurchschnitt, rieren, während weniger gut situierte dies nicht
1996 bis 2014) können und damit schlussendlich Ergänzungs-
leistungen beziehen müssen.
0,8       Kosteneffizienz (1=max) So kann der demografische Wandel, der für vie-
le Menschen ein längeres Leben bei guter Gesund-
0,7
heit ermöglicht, prekäre Konsequenzen haben
0,6
und vielleicht sogar zu mehr Ungleichheit führen.
Politik wie Wirtschaft sollten folglich schon heu-
0,5 te Konzepte erarbeiten, wie dieser Problematik be-
gegnet werden kann. Eine Variante, die beispiels-

ELING (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

0,4 weise diskutiert wird, ist der verstärkte Aufbau
von Geldern in der zweiten Säule der Altersvorsor-
0,3
ge zur expliziten Pflegeabsicherung, also die Ein-
0,2 führung einer obligatorischen Pflegeversicherung
als Teil des bestehenden Vorsorgesystems. Auch
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weitere innovative Modelle der Pflegeorganisation

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wie etwa Zeitkonten sollten intensiver gefördert

Abb. 2: Anzahl Grundversicherer (1996 bis 2014) und diskutiert werden. In der Stadt St. Gallen wer-
150 den beispielsweise jüngere Pensionierte, welche
ältere Rentner bei Alltagsaufgaben unterstützen,
125 für ihren Einsatz mit einer Zeitgutschrift entschä-
digt. Darauf können sie dereinst selbst zurückgrei-
100 fen – und dadurch Pflegekosten sparen.
Wie die Studie zeigt, ist das Schweizer Ge-
75 sundheitssystem seit der Jahrtausendwende we-
sentlich effizienter geworden. Einzig das relativ
hohe Kostenniveau bleibt Gegenstand anhalten-
BAG (2015) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

50
der, kontroverser Diskussion – denn die relativ
25 hohe Qualität wird mit relativ hohen Kosten er-
kauft. Daher konzentriert sich die politische Dis-
0 kussion häufig auf die Frage, wie die Gesund-
heitsvorsorge kosteneffizienter gestaltet werden
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kann. Sprich: Wie erhält man ähnlich gute Leis-

tungen zu möglichst geringeren Kosten? Im Hin-
­ ollenmodell erkennbar, welches eine eindeutige
R blick auf die kommenden Jahre erscheint die-
Indikation gibt, wohin die Gesundheitssysteme ser Ansatz aber wohl kaum realistisch, denn es
konvergieren sollten. ist eher mit einem weiteren Kostenwachstum zu
rechnen. Allerdings bestehen weiterhin Poten-
Ungleichheit als volkswirtschaftli- ziale für Effizienzsteigerungen.
ches Risiko
Während aus marktwirtschaftlicher Sicht eine
verstärkt private oder über privatwirtschaftliche
Versicherungen finanzierte Lösung wünschens-
wert erscheint, dürfen auch die Risiken einer
derartigen Entwicklung nicht übersehen werden:
Denn aus volkswirtschaftlicher Sicht kann es
Martin Eling
durchaus problematisch sein, wenn gut situier- Professor für Versicherungswirtschaft und Direktor
te Menschen etwa das Pflegerisiko durch Zusatz- des Instituts für Versicherungswirtschaft,
Universität St. Gallen
versicherungen an einen Versicherer transfe-

34  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 FOKUS

Beschäftigungsboom: Grund zur Freude?

Mehr als eine halbe Million Menschen arbeiten im schweizerischen Gesundheitswesen –
Tendenz steigend. In dieser aus arbeitsmarktorientierter Perspektive erfreulichen Ent-
wicklung spiegeln sich aber auch Schwächen des Gesundheitssystems.  Katharina Degen,
Dominik Hauri
che der Bevölkerung gegenüber der Gesundheits-
Abstract    Das Gesundheitswesen ist einer der wichtigsten Beschäftigungsmo-
toren in der Schweiz. Die Zahl der Stellen im Gesundheitswesen ist seit dem Jahr versorgung. Je grösser der Wohlstand ist, umso
2001 um beinahe die Hälfte gestiegen. Der Beschäftigungsboom reflektiert die stärker orientieren sich viele Menschen an einem
steigende volkswirtschaftliche Bedeutung dieses Sektors – das ist aber nur die umfassenden Gesundheitsbegriff, unter dem
eine Seite der Medaille. Angesichts der steigenden finanziellen Belastung der weniger die blosse Abwesenheit von Krankheit
Haushaltsbudgets und der öffentlichen Hand wird künftig auch im Gesundheits-
und Gebrechen als vielmehr ein Zustand des
wesen verstärkt die Suche nach Effizienzpotenzialen im Zentrum stehen müssen.
Hierfür die richtigen Anreize zu setzen, ist eine gesundheitspolitische Herausfor- vollständigen körperlichen, geistigen und sozia-
derung. len Wohlergehens verstanden wird.1
Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht,
dass sich die Schweiz eine im internationalen

W  irtschaftliche Prosperität und Gesund-

heit stehen in einer wechselseitigen Be-
ziehung: Einerseits ist die Leistungsfähigkeit
einer Volkswirtschaft vom Gesundheitszustand
der Bevölkerung abhängig. Anderseits steigen
1 WHO (2014).
2 OECD (2016). mit zunehmendem Wohlstand auch die Ansprü-
Vergleich hochwertige, aber auch kostenintensi-
ve Gesundheitsversorgung leistet. Die kaufkraft-
bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben für die Gesund-
heit sind innerhalb der OECD nur gerade in den
USA und in Luxemburg höher als in der Schweiz.2
Dies schlägt sich auch in den Beschäftigtenzahlen

Die demografische
Alterung erhöht die
Nachfrage nach
KEYSTONE

Pflegefachkräften.
Spitex im Emmental.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  35
GESUNDHEITSWESEN
nieder. So arbeiten in der Schweiz über eine hal-
be Million Menschen im Gesundheitswesen (ein-
schliesslich Heime), was knapp 12 Prozent aller
Beschäftigten entspricht.3 Zum Vergleich: Im Fi-
nanz- und Versicherungssektor oder im Gastge-
werbe und in der Hotellerie beträgt der Beschäf-
tigungsanteil lediglich je rund 5 Prozent.
Das Gesundheitswesen ist in den letzten
15 Jahren zu einem richtiggehenden Beschäfti-
gungsmotor geworden; seit der Jahrtausendwen-
de ist die Beschäftigung um rund die Hälfte an-
gestiegen (siehe Abbildung 1). Vergleichbar hoch
war der Beschäftigungsanstieg mit 38 Prozent
zwischen 2001 und 2016 nur bei den «übrigen
staatsnahen Dienstleistungen», das heisst in der
Bildung, im Sozialwesen und in der öffentlichen
Verwaltung. Demgegenüber wuchs beispielswei-
se der Industriesektor im selben Zeitraum ledig-
lich um 4 Prozent.
Die Kehrseite der Medaille
Aus einer arbeitsmarktorientierten Betrach-
tung lässt sich der Beschäftigungsdynamik im
Gesundheitswesen Positives abgewinnen: Der
Gesundheitssektor bietet einer grossen Zahl von
Arbeitskräften mit ganz unterschiedlichen Qua-
36  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
E-Health als Chance:
Die Telemedizin hilft
den Patienten, einzu-
schätzen, ob ein Arzt-
besuch nötig ist.
KEYSTONE
lifikationsniveaus intakte und stabile Beschäf-
tigungsmöglichkeiten. Dabei gibt es durchaus
nachvollziehbare Gründe für das Wachstum. Die
demografische Alterung etwa führt im Zusam-
menhang mit einer steigenden Zahl von chro-
nischen Erkrankungen unweigerlich zu einem
höheren Bedarf an Pflegefachkräften. Ausserdem
umfasst das Gesundheitswesen viele personal­
intensive Leistungen, die sich – bisher – in der
Regel eher schwer automatisieren liessen. Des-
halb ist es für sich genommen nicht besorgnis-
erregend, wenn die Beschäftigung im Gesund-
heitswesen stärker steigt als in anderen Sektoren.
Aufhorchen lässt allerdings, dass die Be-
schäftigungsdynamik des schweizerischen Ge-
sundheitswesens jene von anderen Ländern
mit einer vergleichbaren Ausgangslage deutlich
übertrifft (siehe Abbildung 2). Zwar sehen sich
auch die meisten westeuropäischen Staaten mit
einem überdurchschnittlichen Beschäftigungs-
wachstum im Gesundheitssektor konfrontiert.
Allerdings fiel das Wachstum im EU-15-Durch-
schnitt seit 2009 um 8 Prozentpunkte tiefer aus
als in der Schweiz. Aktuell ist der Anteil der im
Gesundheitswesen Beschäftigten in der Schweiz
um 2,2 Prozentpunkte höher als in diesen Ver-
gleichsländern. 3 BFS/BESTA.
 FOKUS

Diese Unterschiede führen zur Frage: Wie Abb. 1: Beschäftigungsentwicklung in ausgewählten Branchen
effizient ist unser Gesundheitswesen? Da der (2001–2016)
vielschichtige Output des Gesundheitssystems
schwer zu messen ist, gibt es keine abschlies- 160       Index (2001 1. Quartal=100)

sende Antwort. Orientiert man sich an einem

150
klassischen Indikator wie der Lebenserwartung
bei Geburt, steht dem hohen Ressourcenein-
140
satz auch ein beachtlicher Output gegenüber. So
beträgt die Lebenserwartung für ein Neugebore- 130
nes in der Schweiz 83 Jahre, was im internationa-
len Vergleich ein sehr hoher Wert ist.4 120
Auf der anderen Seite finden internationale

BFS, BESTA / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Vergleichsstudien immer wieder Indizien 110

dafür, dass das heutige Versorgungsniveau auch

100
mit einem tieferen Ressourceneinsatz zu errei-
chen wäre.5 Beispielsweise belegt die Schweiz
90
im jüngsten «Healthcare Efficiency Index» von
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Bloomberg lediglich Rang 14, einen Rang hin-
ter Griechenland und einen vor Frankreich. In   Industrie         Private Dienstleistungen         Gesundheitswesen und Heime      

den vergangenen Jahren hat die Schweiz einige   Übrige staatsnahe Dienstleistungen

Ränge verloren, was vor allem den überdurch-

schnittlichen Kostenanstieg reflektiert. Gleich-
zeitig ist die Lebenserwartung zum Beispiel in Abb. 2: Beschäftigungswachstum Gesundheitswesen und Total
Italien und in Spanien etwa gleich hoch wie in (EU-15 und Schweiz; 2009–2016, in % des BIP)
der Schweiz, obwohl deren Gesundheitsausga- 25
ben relativ zum BIP mit je 9,1 Prozent deutlich Schweiz
20
geringer sind als jene der Schweiz (11,4%).6 Deutschland
Gesundheitswesen und Heime

Österreich
15
Auf Expansion ausgerichtete EU-15 Vereinigtes Königreich

Anreize 10
Italien
Frankreich

EUROSTAT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Dänemark
Die Steigerung der Effizienz steht direkt oder 5

indirekt im Zentrum von mehreren Zielen und Niederlande Schweden

0
Massnahmen der Reformagenda des Bundes,
«Gesundheit 2020». Zu denken ist dabei an die -5
Qualitätsstrategie, die Reduktion von nicht wirk- -5 -2,5 0 2,5 5 7,5 10 12,5 15 17,5 20 22,5 25
Total (exkl. Gesundheitswesen und Heime)
samen Leistungen, Verfahren und Medikamen-
2. Quartal 2009 bis 2. Quartal 2016.
ten oder den Bereich der elektronischen Gesund-
heitsdienste (E-Health).
Eine zentrale und teilweise unterschätzte
Rolle spielen die Anreize. Das Gesundheitswe- sundheitsleistungen für alle. Trotz anhaltender
sen ist ein regulierter Markt, in dem sowohl Bemühungen ist es bisher aber nicht gelungen,
Angebot als auch Nachfrage durch vielfältige das Gesundheitswesen aus der Kostenspirale zu
staatliche Eingriffe beeinflusst werden. Alloka- befreien.
tive und produktive Effizienz des Gesundheits- So ist es aus der Sicht des Einzelnen ange-
systems hängen folglich in hohem Masse von sichts der steigenden Krankenkassenprämien
den institutionellen Rahmenbedingungen ab. rational, die Nachfrage nach Gesundheitsleis-
4 OECD (2016).
Das mittlerweile 20 Jahre alte Krankenversiche- 5 Für Überblick siehe tungen auszudehnen, um für die wachsenden
rungsgesetz (KVG) garantiert zwar eine hohe Kirchgässner und Ger- Beiträge einen Gegenwert zu erhalten. Gleich-
ritzen (2011).
Versorgungsqualität und den Zugang zu Ge- 6 OECD (2016). zeitig sind die Vergütungssysteme mehrheitlich

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  37
GESUNDHEITSWESEN
so ausgestaltet, dass die Leistungserbringer kei-
ne Anreize haben, die Nachfrageausweitung zu
bremsen, sondern von dieser vielmehr finan-
ziell profitieren. Der Effekt dieser institutionel-
len Anreizmechanismen auf die Expansion des
Gesundheitswesens darf neben den oben er-
wähnten strukturellen Erklärungsfaktoren nicht
unterschätzt werden.
Unerwünschte Nebenwirkungen
vermeiden        
Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist die
Entwicklung des Gesundheitssektors deshalb bei
allen positiven Beschäftigungswirkungen auch
mit einem kritischen Auge zu betrachten. Zwei-
felsohne stiftet das Gesundheitswesen einen
hohen Nutzen. Gleichzeitig belasten die Expan-
sion des Gesundheitssektors und insbesonde-
re die nicht ausgeschöpften Effizienzpotenziale
die Haushaltsbudgets und die öffentliche Hand
zunehmend und teilweise ohne entsprechen-
den Gegenwert. Angesichts der im KVG veran-
kerten Anreize zur Mengenausweitung ist die
Gefahr, dass der volkswirtschaftliche Punkt
des «optimalen Nutzens» überschritten wird,
ernst zu nehmen.
Die gesundheitspolitische Herausforderung
besteht folglich darin, die Rahmenbedingun-
38  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
gen so anzupassen, dass die Akteure – sowohl
Leistungserbringer als auch Patienten – der Kos-
tenkontrolle mehr Beachtung schenken. Das «Re-
zept» hierfür umfasst auch politisch unpopuläre
Massnahmen wie die Entschlackung des Grund-
leistungskatalogs, die Aufhebung des Kontrahie-
rungszwangs zwischen Versicherern und Leis-
tungserbringern und die weitere Förderung des
Wettbewerbs im stationären Sektor.
Katharina Degen Dominik Hauri
Wissenschaftliche Mitar- Wissenschaftlicher Mitar-
beiterin, Ressort Arbeits- beiter, Ressort Arbeits-
marktanalyse und Sozial- marktanalyse und Sozial-
politik, Staatssekretariat politik, Staatssekretariat
für Wirtschaft (Seco), Bern für Wirtschaft (Seco), Bern
Literatur
OECD (2016). Health Statistics 2016, Oecd.org, Oktober 2016.
Gebhard Kirchgässner und Berit Gerritzen (2011). Leistungsfähigkeit
und Effizienz von Gesundheitssystemen: Die Schweiz im interna-
tionalen Vergleich, Gutachten zuhanden des Staatssekretariats für
Wirtschaft (Seco).
WHO (2014). Constitution of the World Health Organization, Genf.
 AUFGEGRIFFEN

Sündenbock Globalisierung
Wenn man den Medien Glauben schenkt, geht 2016 als Jahr der aufkeimenden
Antiglobalisierung in die Annalen ein. Als Vorboten einer Deglobalisierung gelten
etwa der Brexit-Entscheid, die Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten
oder das Erstarken von nationalkonservativen Parteien in Europa.
An dieser Einschätzung irritiert weniger die Tatsache, dass die jüngste Welle der
Globalisierungskritik nichts Neues ist. Die öffentlichkeitswirksamen Proteste,
welche um die Jahrtausendwende die WTO-Konferenz in Seattle, die G-8-Treffen
von Genua und Evian sowie im Jahresrhythmus das WEF von Davos begleiteten,
sind offenbar vergessen. Störender ist vielmehr die wiederkehrende Behauptung,
die aktuelle Globalisierungskritik sei eine logische und damit berechtigte
­Reaktion der «Verlierer» der Weltwirtschaft.
Es ist wohl die Erfahrung aus der Sportwelt, aus Wahlen oder Bestenlisten jeg-
licher Art, welche uns reflexartig denken lässt, dass es Verlierer geben muss, wo
es Gewinner gibt. Im Umkehrschluss scheint es uns deshalb geradezu unglaub-
lich, dass es in einer von Wettbewerb getriebenen wirtschaftlichen Entwicklung
Gewinner geben soll, ohne gleichzeitig Leidtragende hervorzubringen. Auf die
Globalisierung übertragen, folgt deshalb typischerweise die Intuition, dass die
mässige Lohnentwicklung in Industriestaaten mit dem Erfolg aufstrebender
Schwellenländer zu begründen ist.

Klagen auf hohem Niveau

Tatsächlich ist die Beschäftigung in der US-Industrie seit der Jahrtausendwende
rückläufig, und die Löhne sind im Industriesektor nur moderat gestiegen. Gleich-
zeitig sind die Industrieproduktion sowie die Arbeitnehmerentgelte in China
förmlich explodiert. Folgerichtig gibt es zahlreiche Untersuchungen, welche

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  39
 den eindrücklichen Fortschritt des ostasiatischen Landes mit der schwachen
Beschäftigungs- und Einkommensentwicklung in den Vereinigten Staaten in
Verbindung bringen. Zwei wichtige Vorbehalte sind bei solchen Studien anzu-
bringen.
Erstens muss zwischen Wachstum und Niveau unterschieden werden. Zwischen
1988 und 2008 nahm das Pro-Kopf-Einkommen in China um über 340 Prozent zu.
In den USA betrug der Zuwachs in derselben Periode «nur» 40 Prozent, was den
amerikanischen Verliererstatus belegen könnte. Ausgeblendet wird dabei jedoch,
dass das jährliche Pro-Kopf-Einkommen 2008 in den USA mit 53 000 Dollar fast
sieben Mal höher war als in China. Der absolute Zuwachs beim Einkommen war
somit in den USA viel grösser. Wer in diesem Lichte betrachtet Gewinner oder
Verlierer sein soll, ist alles andere als offensichtlich.
Zweitens ist es methodisch schwierig, bei solchen Direktvergleichen ursächliche
Zusammenhänge zu schätzen, da die alternative wirtschaftliche Entwicklung
nicht bekannt ist. Wie lässt sich beurteilen, ob es dem US-Durchschnittsbürger
heute besser ginge, wenn er immer noch in der alten amerikanischen Stahl-
industrie oder dem abgewanderten Textilgewerbe arbeiten würde anstatt in
modernen Dienstleistungsbranchen?

Marktzugang für alle

Aber ja, die Globalisierung hat auch wirtschaftliche Schattenseiten. Und ja,
die Ökonomen sind sich weitgehend einig, dass Freihandel für eine Volkswirt-
schaft insgesamt von Vorteil ist, es aber kurz- und mittelfristig benachteiligte
Betroffene geben kann (Stolper-Samuelson-Theorem). Dennoch sollte man das
Gewinner-Verlierer-Schema aus Alltagserfahrungen nicht unbedacht nach-
beten, insbesondere wenn es um Wirtschaftssektoren geht, die (zu) lange von der
internationalen Konkurrenz abgeschirmt waren. Eindeutig falsch ist es zudem,
negative Wirtschaftsentwicklungen in Industrieländern einseitig der Globali-
sierung zuzuschreiben. Da machen es sich solche Kritiker zu leicht.
Den beklagten benachteiligten Bevölkerungsschichten wäre in vielen OECD-
Ländern am besten geholfen, wenn sie den Zugang zu einer besseren (Weiter-)
Bildung, zu einem flexiblen Arbeitsmarkt, zu einer leistungsfähigeren Infra-
struktur oder einem hochwertigen Gesundheitswesen hätten. Diesen berechtigen
Ansprüchen kann jedes wohlhabende Land autonom nachkommen – mit oder
ohne Globalisierung. Den internationalen Handel zum Sündenbock zu erklären,
hilft den benachteiligten Bevölkerungsgruppen ganz sicher nicht.

Eric Scheidegger
Dr. rer. pol., Leiter der Direktion für Wirtschaftspolitik,
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
eric.scheidegger@seco.admin.ch

40  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 STEUERN

Steuerreform für Mittelstand notwendig

Der Schweizer Mittelstand steht nach staatlicher Umverteilung relativ schlecht da. So verfü-
gen viele mittlere Verdiener nur über minim mehr Geld als beispielsweise Empfänger von Sozial-
transfers. Ein Reformpaket der Fondation CH2048 will mehr Steuergerechtigkeit herstellen und
die Arbeits- und Innovationsanreize stärken.   Stephan Vaterlaus, Christoph Koellreuter

Abstract  Im internationalen Vergleich weist das Land eine vergleichsweise geringe Ungleich-
der Literatur und der vorhandenen Daten
heit der Primäreinkommen auf. Auch über die Zeit hat die Ungleichheit nicht dramatisch zuge- zuhanden der Fondation 2048 vorgenom-
nommen. Problematisch präsentiert sich die Situation für mittlere Einkommen nach der staat- men haben.
lichen Umverteilung: Insbesondere die untere Mittelschicht kann sich kaum von der unteren Die sonst vielfach zu beobachtende
Schicht abgrenzen. In einem Reformpaket schlägt die Fondation CH2048 drei Massnahmen Spreizung zwischen hoch und gering qua-
vor. Erstens könnten Sozialtransfers besteuert werden – gleichzeitig sollte ein steuerbefreites lifizierten Arbeitskräften ist in der Schweiz
Existenzminimum eingeführt werden. Zweitens sollte die Individualbesteuerung eingeführt demnach weniger ausgeprägt. Das Ver-
werden. Und drittens macht eine Kapitalgewinnsteuer in Verbindung mit der Abschaffung der hältnis zwischen dem Arbeitseinkommen,
Vermögenssteuer und gegebenenfalls der Einführung einer moderaten Erbschaftssteuer Sinn. das nur 10 Prozent der Erwerbstätigen
Während der Bund den Rahmen festzulegen hätte, wären die Kantone bei der Umsetzung des überschreiten (10. Dezil), und dem Einkom-
Reformpakets gefragt.
men, das nur 10 Prozent der Bevölkerung
unterschreiten (1. Dezil), lag im Jahr 2010

I  m internationalen Vergleich sind

die Einkommensunterschiede in der
Schweiz gering. Betrachtet man die Ver-
teilung der Primäreinkommen der Haus-
halte und somit die Einkommen vor staat-
licher Umverteilung, weist die Schweiz
auf Basis der OECD-Daten im Vergleich
der Industriestaaten eine geringe Un-
gleichheit auf: Zu diesem Schluss kommt
eine Analyse, welche die beiden Ökono-
men Christoph Schaltegger und Christian
Frey von der Universität Luzern anhand
bei 2,7, wobei nur die Industriestaaten Ita-
lien, Schweden, Norwegen und Finnland
einen tieferen Wert aufweisen. Nicht zu-
letzt aufgrund der im internationalen Ver-
Liegen Skiferien noch drin? Das aktuelle Steuer-
system trifft den Mittelstand relativ stark.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  41
STEUERN

gleich betrachteten relativ gleichmässige- internationalen wie auch im historischen Gemäss der Analyse weist das Steuer-
ren Verteilung der Markteinkommen fällt Vergleich moderat aus. und Transfersystem beispielsweise Män-
in der Schweiz auch der Umverteilungsbe- gel bei den unteren Einkommen auf: Hier
darf relativ gering aus. Stärkerer Druck auf mittlere führt das Zusammenspiel der sozialen Si-
Weiter zeigt sich: Die Schweiz weist cherung und des Steuersystems zu ne-
eine über die Zeit stabile und im interna-
Einkommen gativen Arbeitsanreizen und Schwel-
tionalen Vergleich sehr geringe Ungleich- Da Verteilungsfragen im öffentlichen Dis- leneffekten. Ebenfalls eine besonders
heit der Markteinkommen auf. Auch kann kurs in der Schweiz trotzdem prominent starke Umverteilung durch die gesamt-
keine Zunahme der Polarisierung zwischen behandelt werden, lässt sich auf eine Unzu- staatliche Aktivität lässt sich in der Mit-
sozialen Schichten bzw. eine Schrumpfung friedenheit mit der aktuellen Verteilungssi- telschicht feststellen. Insbesondere der
der Mittelschicht festgestellt werden. Bei tuation schliessen. Ein Grund hierfür liegt untere Mittelstand kann sich in seiner
den Top-Einkommen lässt sich seit den wohl in der staatlichen Umverteilung, wel- materiellen Ausstattung kaum noch von
Achtzigerjahren zwar eine Steigerung che den Druck auf die unteren und mittle- den tiefen Einkommen abgrenzen (siehe
feststellen – diese fällt aber sowohl im ren Einkommen verstärkt hat. Abbildung). Für Zweitverdiener des unte-
ren Mittelstands zahlt sich eine Arbeit
kaum aus, da bei zusätzlichem Einkom-
Fondation CH2048 men Unterstützungsleistungen wegfal-
Die Fondation CH2048 wurde tischen Prozess einzuspeisen. rat eine Arbeitsgemeinschaft be- len und im Regelfall die Steuerprogres-
2014 auf Initiative des Basler Die Lancierung des ersten PEP stehend aus Experten der beiden sion zunimmt.
Ökonomen Christoph Koellreu- – Steuern. Transfers: Reformvor- Beratungsfirmen Polynomics und
ter gegründet. Die Stiftung setzt schläge für eine global wettbe- Advocacy sowie der Universität
sich für den Abbau des Span- werbsfähige und verantwortliche Luzern, Reformoptionen für fol- Ausgangsbasis:
nungsfelds ein, welches durch Schweiz – fusste unter anderem gende drei Reformstossrichtun-
den globalen Standortwettbe- auf der Erkenntnis, dass auch die gen zu erarbeiten:
30 Reformoptionen
werb und die innenpolitischen an sich wettbewerbsfähige und –– mehr Leistungsgerechtig- Auf der Basis von internationalen Erfah-
Vorstellungen darüber entsteht, wohlhabende Schweiz ein Ver- keit und Verbesserung der
wie die Früchte des wirtschaftli- teilungsproblem hat (zumindest Arbeitsanreize; rungen, von theoretischen und prakti-
chen Erfolgs verteilt werden sol- nach der staatlichen Umvertei- –– Ja zu Transfers, aber Arbeit schen Reformvorschlägen hat die Fonda-
len. Im Rahmen von sogenannten lung) – was sich etwa in Volksab- muss sich lohnen; tion CH2048 zunächst 30 Reformoptionen
Politikentwicklungsprojekten stimmungen wie der Abzocker- –– mehr Solidarität der höchsten einer näheren Prüfung unterzogen. Aus
(PEP) ist sie bemüht, mehrheits- initiative und der Initiative 1:12 Einkommen und Vermögen bei
fähige Lösungsvorschläge zu zeigte. Im Jahr 2014 beauftragte möglichst geringem Abwan- Überschaubarkeitsgründen hat man sich
erarbeiten und diese in den poli- deshalb der CH2048-Stiftungs- derungsrisiko. auf natürliche Personen beschränkt. Damit
wurden unter anderem die Auswirkungen
der Unternehmenssteuerreform III ausge-
Tabelle 1: Einbettung der Reformoptionen in das Steuersystem blendet.
Ebenfalls nicht berücksichtigt sind
Synthetische Einkommenssteuer Duale Einkommenssteuer Konsequente Konsumorientierung
FONDATION CH248 (2016): REFORMSTOSSRICHTUNGEN FÜR DAS SCHWEIZER STEU-
ER- UND TRANSFERSYSTEM. SCHLUSSBERICHT, S. 29. GRUNDLAGE: REFERAT VON

die durch Staatsausgaben verursachten

BRUNO JEITZINER AM ERSTEN WORKSHOP DER FONDATION CH2048, 26. JUNI 2015.

Erwerbsabhängige Steuergut- Reformen der Paarbesteu- Konsumsteuer (Ausgabensteuer;5) «Realtransfers». Dazu zählen insbesonde-
schriften (1) erung: Individualbesteue- – mit Sparbereinigung
rung (6) re die Bildung – aber auch subventionier-
– mit Zinsbereinigung te Gesundheitsleistungen, die Infrastruk-
Steuerbarkeit staatlicher Unter- Ersatz Vermögenssteuer tur sowie die Landesverteidigung. Gerade
stützungsleistungen und Steu- durch Erbschaftssteuer (7) die Ausklammerung der Bildung wiegt im
erbefreiung des Existenzmini- Zusammenhang mit dem vorliegenden
mums (2)
Projekt schwer, da diese eine beträchtli-
Berücksichtigung von Haus- Bestimmung der Einkom- che Umverteilungswirkung erzeugt und
haltsproduktion und Freizeitnut- mensbasis für Sozialtrans-
zen (3) fers (8) für die Wettbewerbsfähigkeit der Schwei-
zer Arbeitskräfte und des Wirtschafts-
Verbreiterung der Bemessungs-
grundlage (4)
standorts bedeutend ist. Der Ausschluss
von Realtransfers erfolgt denn auch ledig-
lich aufgrund der Wahrung einer handhab-
baren Ausgangslage und nicht aus inhalt-
Tabelle 2: Das Reformpaket der Fondation CH2048 licher Sicht.
Massnahme Verbesserung der horizon- Verbesserung der Arbeits-
talen Steuergerechtigkeit anreize Unter der Lupe:
Besteuerung Sozialtransfer und Steuerbe- Acht Massnahmen
freiung des Existenzminimums
In einem zweiten Schritt wurde die 30
Einführung der Individualbesteuerung Reformoptionen umfassende Liste auf 8
Einführung einer Kapitalgewinnsteuer in mögliche Massnahmen reduziert. Zu die-
FONDATION CH2048.

Verbindung mit der Abschaffung der Ver- sem Zweck wurden zum einen intensive
mögenssteuer und ggf. der Einführung einer
moderaten Erbschaftssteuer
Diskussionen mit einem wissenschaftli-
chen Expertengremium geführt, welches

42  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 STEUERN

die Projektarbeiten begleitete. Zum ande-

AKTUALISIERUNG VON MONIKA ENGLER AUF BASIS VON ENGLER, M. (2011), REDISTRIBUTION IN SWITZERLAND: SOCIAL COHESION OR SIMPLE SMOOTHING OF
FONDATION CH248 (2016). REFORMSTOSSRICHTUNGEN FÜR DAS SCHWEIZER STEUER- UND TRANSFERSYSTEM. SCHLUSSBERICHT, S. 29. GRUNDLAGE:
Verteilung der Haushaltseinkommen in der Schweiz (15- bis 60-Jährige; 2005)
ren wurden zwischen Januar und Juni 2015 200 000       Haushaltseinkommen (pro Jahr, in Franken) 
drei Onlinebefragungen bei rund 250 in-
teressierten Bürgern durchgeführt.
Ein erster Vorschlag umfasst erwerbs-
abhängige Steuergutschriften. Zweitens 150 000 
könnten die Sozialtransfers besteuert
werden – gleichzeitig würden Einkom-

LIFETIME INCOMES? – SWISS JOURNAL OF ECONOMICS AND STATISTICS 147(2), 107–155 / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
men, welche unterhalb eines sogenannten
Existenzminimums fallen, steuerbefreit. 100 000 
Drittens könnten bei der Besteuerung
auch Aspekte der Haushaltsproduktion
und des Freizeitnutzens berücksichtigt
werden. Viertens wurden Vorschläge be- 50 000 
trachtet, welche zu einer Verbreiterung
der Bemessungsgrundlage führen. Der
fünfte Vorschlag betraf die Einführung
einer Konsumsteuer (zins- oder sparbe- 0
reinigte Einkommenssteuer). Die Einfüh- 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
rung einer Individualbesteuerung war ein Einkommensdezil

weiterer, der sechste Vorschlag. Siebtens   Nach Staatsaktivität         Vor Staatsaktivität

könnte die Vermögens- durch eine mo-
Für jedes Einkommensdezil wird die materielle Ausstattung nach der gesamten staatlichen Umverteilungs-
derate Erbschaftssteuer ersetzt werden, aktivität durch Steuern, Transfers sowie Realtransfers dargestellt. Nach Staatsaktivität unterscheidet sich
und der achte Reformvorschlag betraf die die materielle Ausstattung bei den unteren und mittleren Einkommen (2. bis 6. Dezil; blaue Fläche) kaum. Ein
Bestimmung der Einkommensbasis für höheres Einkommen führt in diesem Bereich kaum zu einer höheren materiellen Ausstattung.
Sozialtransfers (Abbau von Schwellenef-
fekten).
Diese Reformoptionen lassen sich ge- transfers bei gleichzeitiger Befreiung nern dank der Einführung der Individual-
mäss dem Chefökonomen der Eidgenös- des Existenzminimums (Reduktion von besteuerung.
sischen Steuerverwaltung (ESTV), Bruno Schwelleneffekten) und für Kapitalein- Alle Reformvorschläge haben die Poli-
Jeitziner, verschiedenen Arten von Steuer- kommen dank der Kapitalgewinnsteuer in tik schon mehrmals beschäftigt, aber kei-
systemen zuteilen (siehe Tabelle 1). Da- Verbindung mit der Abschaffung der Ver- ner hat es bis jetzt geschafft, umgesetzt zu
bei unterscheidet er, ob das Steuersystem mögenssteuer und gegebenenfalls der werden. Im Paket dürfen sie sich insbeson-
grundsätzlich bei der Einkommensentste- Einführung einer moderaten Erbschafts- dere höhere Chancen ausrechnen, wenn
hung und dem Vermögen oder bei der Ein- steuer. Zusätzlich erhöht sich bei Paaren sich der arbeitende Mittelstand dahinter-
kommensverwendung ansetzt. Ersteres ist die Erwerbsbeteiligung von Zweitverdie- stellt.
eine einkommensorientierte und Letzteres
eine konsumorientierte Besteuerung. Für
die Unterscheidung wichtig ist die Frage,
ob auch Kapitaleinkommen besteuert wer-
den sollen.
Die Reformen verbessern sowohl die
horizontale Steuergerechtigkeit als auch
die Arbeitsanreize (siehe Tabelle 2). Indem
eine Reihe von Privilegien zugunsten von
anderen Einkommensarten abgeschafft Stephan Vaterlaus Christoph Koellreuter
werden, soll sich die Arbeit flächende- Dr. rer. pol., Gründer und Geschäftsführer Dr. rer. pol., Initiant, Vizepräsident und
ckend wieder lohnen: für Sozialeinkom- der Beratungsfirma Polynomics, Olten Programmleiter der Fondation CH2048,
Luzern, Ehrenpräsident BAK Basel Economics
men dank der Besteuerung von Sozial-

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  43
SOZIALE SICHERHEIT

Schwierige Zeiten für Europas

Wohlfahrtsstaaten
Die Schuldenkrise, die demografische Alterung und der Strukturwandel im Arbeitsmarkt stellen
den Sozialstaat vor Herausforderungen und geben in vielen europäischen Ländern dem Wohl-
fahrtschauvinismus rechter Parteien Auftrieb. Doch deren Antworten sind nur Scheinlösungen.
Die Schweiz sollte besonnener reagieren.   Giuliano Bonoli, Delia Pisoni, Philipp Trein

hen Niveau oder steigen sogar weiter an.

Abstract  Seit den Ölpreisschocks in den Siebzigerjahren gab es in vielen europäischen Haupt-
­Ausserdem hat der Abbau von öffentlichen
städten immer wieder Zweifel, ob das vorherrschende Wirtschafts- und Sozialmodell nachhal-
tig erhalten werden kann. Dieses beruht häufig auf einer starken Umverteilung des Einkom-
Gesundheitsdiensten für die Bürger eine
mens und auf einer umfassenden Sozialversicherung. Bis Mitte des letzten Jahrzehnts hat sich höhere finanzielle Selbstbeteiligung zur
das Modell als ausserordentlich anpassungsfähig erwiesen. Doch seit der Finanz- und Schul- Folge.
denkrise von 2008 liegen die Dinge anders. Die seither eingeleiteten Reformen haben das Wie bewältigen die europäischen
Herzstück des europäischen Sozialmodells diesmal viel stärker beeinträchtigt, insbesondere Staaten diese Herausforderungen? Aus
in einigen südeuropäischen Ländern. Zudem stellt die politische Vision des «Wohlfahrtschau- einer Analyse der Reformen und des poli-
vinismus» die Fähigkeit von Sozialstaaten, weiterhin eine starke Umverteilung und sozialen tischen Diskurses ergeben sich für die
Zusammenhalt zu gewährleisten, infrage. Vor diesem Hintergrund hat sich die Schweiz bisher Entwicklung des europäischen Sozialmo-
gut gehalten. Doch es bestehen erhebliche Risiken, die nicht ignoriert werden sollten. dells drei verschiedene Szenarien: Dua-
lisierung, Wohlfahrtschauvinismus und
soziale Investition.

V  iele europäische Staaten haben eine

Reihe von unbewältigten Heraus-
forderungen für den Sozialstaat mit in die
Zeit nach der Krise von 2008 geschleppt.
Diese Schwierigkeiten haben ihren Ur-
sprung in den weltwirtschaftlichen Ent-
wicklungen und den politischen Entschei-
dungen der letzten 25 Jahre. Doch die
Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschul-
denkrise seit 2008 machte sichtbar, dass
diese Herausforderungen in manchen
europäischen Staaten nach wie vor un-
gelöst sind. Die erste und bedeutendste
Herausforderung ist zweifellos die Über-
alterung der Gesellschaft. Das Zusam-
menfallen einer immer höheren Lebens-
erwartung mit sinkenden Geburtenraten
führt dazu, dass immer mehr Rentner von
immer weniger Erwerbstätigen abhän-
gig sind (Abhängigenquotient steigt). Da-
durch gerät das Altersvorsorgesystem in
vielen Ländern unter Druck.
Eine zweite entscheidende Entwick-
lung, die nicht nur in Europa, sondern in al-
len hoch entwickelten Volkswirtschaften
zu verzeichnen ist, betrifft den Arbeits-
markt: Der technische Fortschritt und die
Verlagerung zahlreicher Produktionstätig-
keiten in Schwellenländer haben zur Fol-
ge, dass in den Industriestaaten haupt-
sächlich hoch qualifizierte Arbeitskräfte
gefragt sind. Die Unternehmen benötigen
Ingenieure, Marketingspezialisten, Wirt-
schaftsprüfer und weitere spezialisierte
Fachkräfte. Die Nachfrage nach ungelern-
ten und gering qualifizierten Arbeitskräf-
ten nimmt dagegen immer weiter ab. Dies
führt zu zunehmender sozialer Ausgren-
zung, wie die hohen Anteile von Langzeit-
arbeitslosen in vielen europäischen Län-
dern zeigen (siehe Abbildung 1).
Drittens sind die europäischen Ge-
sellschaften in den letzten Jahren multi-
kultureller geworden, was mit enormen
Herausforderungen für Politik und Ver-
waltung verbunden ist. Migranten sind
in vielen Sozialprogrammen überreprä-
sentiert, und sie werden im Arbeitsmarkt
und in der Gesellschaft insgesamt diskri-
miniert.
Viertens hat sich die Jugendarbeitslo-
sigkeit während der letzten Jahre in vielen
europäischen Ländern zu einem drängen-
den Problem entwickelt. Jugendliche sind
in der Regel stärker von Arbeitslosigkeit
bedroht, sie haben Schwierigkeiten, sich
dauerhaft in den Arbeitsmarkt zu integrie-
ren, und sind von Konjunktureinbrüchen
besonders stark betroffen.
Fünftens verursachen die grundlegen-
den Sozialleistungen und Sozialdienste
weiterhin hohe Kosten, obwohl zahlreiche
Reformanstrengungen zur Begrenzung
der Sozialausgaben unternommen wer-
den. Insbesondere die Gesundheitsaus-
gaben liegen nach wie vor auf einem ho-
Dualisierung bei den
Sozialleistungen
Ihren Ursprung hat die Dualisierung in
den rigiden Arbeitsgesetzen, die ver-
schiedene europäische Länder, insbeson-
dere in Südeuropa, in den Siebzigerjahren
verabschiedeten. Um den Arbeitsmarkt
flexibler zu gestalten, führten die be-
treffenden Staaten eine Reihe von unge-
schützten Arbeitsverträgen ein. Auf diese
können die Arbeitgeber bei Bedarf neben
den nach wie vor bestehenden stark ge-
schützten Verträgen zurückgreifen. Bei
den neuen Vertragsarten, die teilweise als
«atypische» Verträge bezeichnet werden,
handelt es sich um befristete Arbeitsver-
träge, Verträge von Selbstständigerwer-
benden, Teilzeitverträge, Verträge auf
Abruf oder Verträge für Arbeitsstellen
mit Löhnen, die unter einem bestimmten
Schwellenwert liegen (siehe Abbildung 2).
Gemeinsames Merkmal dieser Verträ-
ge ist der Umstand, dass mit ihnen keine
umfassenden Ansprüche auf Sozialversi-
cherungsleistungen wie Arbeitslosengel-
der und Altersrenten verbunden sind.
Zusammengenommen verändern die-
se Reformen die Bedeutung der sozia-
len Sicherungssysteme, insbesondere
der Alterssicherung. Die verhältnismäs-
sig grossen Kohorten von atypischen Be-

44  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


Viele südeuropäische Staaten kämpfen mit
einer hohen Jugendarbeitslosigkeit. Spanische
Studenten demonstrieren gegen Kürzungen im
Bildungsbereich.
schäftigten, die seit den Neunzigerjahren
in Ländern mit stark regulierten Arbeits-
märkten – wie Italien, Spanien oder Frank-
reich – zur Erwerbsbevölkerung gestossen
sind, werden keinen finanziell abgesicher-
ten Ruhestand geniessen können. Bei vie-
len Arbeitsplätzen, die in diesen Ländern
geschaffen wurden, handelt es sich um
befristete Verträge, Stellen von Selbst-
ständigerwerbenden oder andere Formen
von atypischen Beschäftigungsverhältnis-
sen, die durch das Sozialversicherungs-
system nur unzureichend oder überhaupt
nicht abgesichert sind. In Italien, Spanien
und Frankreich nähern sich ganze Kohor-
ten nicht mehr junger Erwerbstätiger mit
nur sehr geringen Rentenansprüchen dem
Pensionsalter. Diese Beschäftigten leiden
unter dem unstabileren Arbeitsmarkt und
dem weniger grosszügigen öffentlichen
Rentensystem.
Doch atypische Erwerbstätige sind
nicht nur hinsichtlich der Altersversor-
gung benachteiligt. Sie sind auch gegen
die meisten anderen beschäftigungsbe-
zogenen sozialen Risiken wie Arbeitslo-
sigkeit, Krankheit oder Invalidität nur un-
genügend abgesichert. Nach Auffassung
verschiedener Kommentatoren hat sich
sowohl der Arbeitsmarkt als auch die Ge-
sellschaft insgesamt dualisiert. Dies be-
deutet, dass sich eine immer grössere
Kluft zwischen zwei Hauptgruppen von
Beschäftigten öffnet. Auf der einen Sei-
te stehen die «Insider», die den standard-
mässigen Kündigungsschutz und nach
wie vor verhältnismässig gute Sozial-
versicherungsleistungen geniessen. Ih-
nen gegenüber stehen die «Outsider»,
die abwechselnd (zu einem tiefen Lohn)
beschäftigt oder erwerbslos sind. Da sie
SOZIALE SICHERHEIT
KEYSTONE
oftmals in prekären Beschäftigungsver-
hältnissen angestellt sind, geniessen sie
keinen Kündigungsschutz, und auch in-
nerhalb des Sozialversicherungssystems
sind sie nur unzureichend geschützt.
Die grösste Bedrohung für das euro-
päische Sozialmodell ist nicht der Spar-
kurs, sondern die Dualisierung. Diese ist
im Wesentlichen darauf zurückzuführen,
dass es den europäischen Regierungen
nicht gelingt, die Kosten von wirtschaft-
lichen Anpassungen gleichmässig auf die
sozialen Schichten zu verteilen. Schwache
Regierungen haben die Sparmassnahmen
hauptsächlich den ohnehin benachteilig-
ten Gesellschaftsgruppen aufgebürdet.
Das hat zur Folge, dass sie nicht in den Ge-
sellschaftsvertrag eingebunden sind, der
Europa in der zweiten Hälfte des 20. Jahr-
hunderts in Bezug auf den sozialen Zusam-
menhalt und die Gleichstellung zu einem
einzigartigen Kontinent gemacht hat.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  45
SOZIALE SICHERHEIT

lierer der jüngsten wirtschaftlichen Verän-

Abb. 1: Langzeitarbeitslosigkeit in verschiedenen europäischen Ländern
derungen relativ einfach von politischen
(2000 und 2015)
Meinungsführern vereinnahmen lassen,
80       In %
die ihnen versprechen, die Entwicklung zu
einer multikulturellen Gesellschaft zu stop-
pen und die Zuwanderung stark einzu-
60 schränken.
In den letzten zehn Jahren waren poli-
tische Parteien, die eine restriktive Ein-
wanderungspolitik vertreten, in mehreren
40
europäischen Ländern sehr erfolgreich.
In Frankreich konnte der Front National
bis zu 20 Prozent der Wählerstimmen für

OECD / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

20 sich verbuchen und wurde nur durch ein
Wahlsystem von der Macht ferngehalten,
das Parteien begünstigt, die Koalitionen
eingehen. Auch in den skandinavischen
0
Ländern waren einwanderungskritische
Dänemark Frankreich Deutschland Griechen- Italien Spanien Schweden Schweiz Gross­
land britannien Parteien in den letzten Jahren recht er-
  2000         2015 folgreich. Bei den jüngsten Wahlen erziel-
ten sie meist Wähleranteile zwischen 10
Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit (länger als ein Jahr) gemessen an der Arbeitslosigkeit insgesamt.
und 20 Prozent. Was den Sozialstaat be-
trifft, neigen diese Parteien zu einer ähn-
Abb 2: Zeitlich befristete Arbeitsverhältnisse in verschiedenen europäischen lichen Auffassung, wie sie in der Fach-
Ländern (2000 und 2015) literatur als «Wohlfahrtschauvinismus»
40       In % bezeichnet wird. Im Gegensatz zu anderen
Rechtsparteien befürworten diese Partei-
en einen grosszügigen Sozialstaat, der je-
doch hauptsächlich Staatsbürgern und
30
weniger Zuwanderern zugutekommen
soll. Der Wohlfahrtschauvinismus spricht
die Verlierer der laufenden wirtschaftli-
20 chen Veränderungen an, da er ihnen einen
guten sozialen Schutz und hochstehende
Leistungen verspricht. Aus ihrer Sicht wür-
den die finanziellen Probleme, welche die
OECD / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

10
0 das Stoppen der Zuwanderung verringert
Dänemark Frankreich Deutschland Griechen-
land
  2000         2015
Anteil der zeitlich befristeten Arbeitsverhältnisse am Gesamtvolumen der abhängigen Erwerbsarbeit.
Wohlfahrtschauvinismus ignoriert
demografische Alterung
Die meisten Europäer sind sich an ethnisch
und religiös homogene Gesellschaften ge-
wöhnt. Das Auftreten unterschiedlicher Le-
bensstile, Werte und Verhaltensweisen ist
nicht immer einfach zu akzeptieren. Hin-
zu kommt, dass die gegenwärtige Zuwan-
derung in einem wirtschaftlichen Umfeld
erfolgt, in dem verhältnismässig grosse
Teile der Bevölkerung wegen der oben er-
läuterten wirtschaftlichen Veränderungen
und der Krise mit sozialen Härten konfron-
Italien Spanien Schweden Schweiz Gross­
britannien
tiert sind. Die Verlierer dieser Entwicklun-
gen sind hauptsächlich Einzelpersonen
und Familien des unteren Mittelstands, da
sie am stärksten davon betroffen sind. Vor
allem auf dem Arbeitsmarkt ist es für sie
schwieriger geworden, da der technische
Fortschritt viele Arbeitsplätze mit mittle-
rem Anforderungsprofil, wie Sekretärinnen
oder Sachbearbeiter, vernichtet hat. Des-
halb sind sie häufig gezwungen, eine Stel-
le mit tiefem Anforderungsprofil anzuneh-
men, womit sie im direkten Wettbewerb
mit gering qualifizierten Zuwanderern ste-
hen. Dies hat zur Folge, dass sich die Ver-
europäischen Sozialstaaten zu Leistungs-
kürzungen zwingen, dadurch gelöst, dass
die Zahl der Leistungsberechtigten durch
würde.
Die Vision der Wohlfahrtschauvinisten
gewinnt inner- und ausserhalb Europas an
Bedeutung, wobei verschiedene Probleme
damit verbunden sind. Das grösste Prob-
lem besteht darin, dass der Wohlfahrts-
chauvinismus die demografische Heraus-
forderung nicht bewältigen kann. Denn
die höheren Kosten des Sozialstaats sind
nicht in erster Linie auf die Zuwanderung,
sondern vielmehr auf die demografische
Alterung zurückzuführen. Da grössere Ko-
horten das Pensionsalter erreichen, erhöht
sich die Summe der ausgerichteten Alters-
renten. Um den Sozialstaat wieder ins fi-
nanzielle Lot zu bringen, ist die Beschrän-
kung der Zuwanderung angesichts der
alternden Gesellschaft nicht nur eine un-
wirksame Massnahme. Sie ist sogar ganz
offensichtlich kontraproduktiv, nicht zu-

46  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


letzt auch deshalb, weil die Geburtenraten
in vielen europäischen Ländern dank den
Zuwanderern wieder ansteigen.
Soziale Investition in produktivere
Erwerbstätige
Das Konzept der sozialen Investition be-
zieht sich auf eine andere Vision für die Zu-
kunft des Sozialstaats. Demgemäss kann
der soziale Zusammenhalt angesichts der
gegenwärtigen Herausforderungen nur er-
halten und gefördert werden, wenn Staa-
ten deutlich mehr in Humankapital inves-
tieren. Das Konzept der sozialen Investition
wurde zwischen Anfang und Mitte der
Neunzigerjahre entwickelt, als sich zeigte,
dass der Neoliberalismus zur Bewältigung
gewisser anstehender sozialer Herausfor-
derungen ungeeignet ist. Es orientiert sich
am traditionellen Ansatz, der in den skandi-
navischen Ländern, vor allem in Schweden,
für die soziale Sicherheit angewandt wird.
Investitionen in Humankapital werden
in allen Lebensphasen als äusserst wich-
SOZIALE SICHERHEIT
tig betrachtet, von der frühen Kindheit bis Auffassung der Befürworter können so-
zum lebenslangen Lernen. Forschungs- ziale Investitionen in einer multiethni-
arbeiten zur Entwicklung von Kindern ha- schen und alternden Gesellschaft eine
ben gezeigt, dass erlebte Benachteiligung zukunftsfähige Lösung sein, da sie die
in frühen Lebensjahren langfristige Folgen Produktivität aller Menschen im erwerbs-
haben kann. Denn so werden beispielswei- fähigen Alter verbessern. In den letzten
se die Erfolgschancen in der Bildung und Jahren hat sich die soziale Investition zu
Ausbildung sowie anschliessend auf dem einem der Schlüsselbegriffe der politi-
Arbeitsmarkt beeinträchtigt. Durch le- schen Handlungskonzepte entwickelt, die
benslanges Lernen hingegen bleiben die von der Europäischen Kommission unter-
Arbeitskräfte am Ball, sodass sie den Her- stützt werden.
ausforderungen eines sich verändernden Ein Ansatz, der auf der sozialen In-
Arbeitsmarktes gewachsen sind. Ganz all- vestition beruht, scheint die vielverspre-
gemein wird Humankapital für Erwerbs- chendste Strategie zu sein, um die derzei-
tätige angesichts der Entwicklung unserer tigen Herausforderungen zu bewältigen.
Gesellschaft zu einer Wissensgesellschaft Es handelt sich jedoch um einen kosten-
ein immer wichtigeres Kriterium. intensiven Ansatz, dessen Nutzen sich erst
Der Ansatz der sozialen Investition be- in mehreren Jahren zeigen wird. Für Poli-
ruht auf Elementen wie gute Kinderbetreu- tiker ist das Konzept der sozialen Investi-
ung, frühkindliche Bildung, Berufsbildung, tion daher eine weniger attraktive Option
lebenslanges Lernen, Gesundheitsvorsor- als die Dualisierung oder der Wohlfahrts-
ge und aktive Arbeitsmarktpolitik. Nach chauvinismus.
Sie propagieren mit restriktiver Einwanderungspolitik vermeintliche Lösungen: Frauke Petry (Alternative
für Deutschland), Marine Le Pen (Front National), Matteo Salvini (Lega Nord), Geert Wilders (Partei für die
Freiheit) und Harald Vilimsky (Freiheitliche Partei Österreich) (v. l.) anlässlich eines Treffens ihrer EU-­
Parlamentsfraktion in Koblenz.
KEYSTONE
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  47
SOZIALE SICHERHEIT
Welche Lehren lassen sich für die
Schweiz ziehen?
Im Vergleich mit anderen europäischen
Ländern hat sich die Schweiz in den letz-
ten 20 Jahren wirtschaftlich gut entwi-
ckelt. Nach der Wirtschaftskrise Mitte
der Neunzigerjahre ist unser Land in eine
lang anhaltende Phase mit wirtschaftli-
chem Wachstum eingetreten. Es wurden
verschiedene Anstrengungen für eine Re-
form der Sozialpolitik unternommen, die
dem Wandel des wirtschaftlichen und
gesellschaftlichen Umfelds gewachsen
ist. Insgesamt ist es der Schweiz gelun-
gen, ein anhaltendes Wirtschaftswachs-
tum zu gewährleisten, die Arbeitslosig-
keit auf einem tiefen Niveau zu halten und
die öffentlichen Finanzen im Griff zu ha-
ben. Trotzdem sieht sich die Schweiz mit
ähnlichen Herausforderungen wie andere
europäische Länder konfrontiert: demo-
grafische Alterung, abnehmende Nachfra-
ge nach gering qualifizierten Arbeitskräf-
ten, hohe Zuwanderung und hohe Kosten
von staatlichen Sozialleistungen, insbe-
sondere im Gesundheitssektor. Diese Dy-
namik hat zu verschiedenen politischen
Entwicklungen geführt.
Da in der Schweiz eine verhältnismäs-
sig flexible Arbeitsgesetzgebung gilt,
ist die Dualisierung kein grosses The-
ma. Gleichwohl besteht im Arbeitsmarkt
eine grosse Kluft zwischen gut integrier-
ten, dynamischen Arbeitskräften und einer
Minderheit von Erwerbstätigen, die zuneh-
mend Schwierigkeiten haben, im Arbeits-
markt richtig Fuss zu fassen. Dies kommt
in der zunehmenden Zahl der Sozialhilfe-
empfänger und im verhältnismässig hohen
Anteil zeitlich befristeter Arbeitsverträge
zum Ausdruck. Verschiedene Reformen des
schweizerischen Sozialstaats waren unter
anderem darauf ausgerichtet, Sozialhilfe-
empfänger wieder zurück in den Arbeits-
markt zu führen. Anscheinend reichen aber
diese Anstrengungen nicht aus, um die zu-
nehmende Polarisierung zu stoppen.
Soziale Investitionen sind relativ ver-
breitet: Instrumente für Investitionen
48  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
in Humankapital wurden sowohl in der zialmodell. Falls Europa nicht auf den Pfad
Arbeitslosen- und Invalidenversicherung des wirtschaftlichen Wachstums zurück-
als auch in einigen kantonal geregelten findet, dürfte es sehr schwierig sein, die-
Sozialhilfesystemen erfolgreich einge- se Herausforderung erfolgreich zu be-
führt. Doch aus den politischen Anstren- wältigen. Dank ihrer insgesamt stärkeren
gungen auf gesamtschweizerischer Ebe- Wirtschaft hat sich die Schweiz bislang
ne, einen umfassenderen rechtlichen vergleichsweise gut geschlagen. Doch sie
Rahmen für eine solche Politik zu schaffen ist keineswegs vor den demografischen,
– beispielsweise im Bereich der präventi- wirtschaftlichen und politischen Risiken
ven Gesundheitspolitik –, resultierte bis- gefeit, von denen ein grosser Teil Europas
lang nur Stückwerk. Ausserdem fanden bedroht ist.
Volksinitiativen für die Einführung einer
Einheitskrankenkasse nur geringe poli-
tische Unterstützung. Die Finanzierung
der Gesundheitsversorgung beruht somit
weiterhin auf einem regulierten Kranken-
kassenmarkt. Die Versicherten müssen
entweder hohe Krankenkassenprämien
entrichten oder eine hohe Selbstbeteili-
gung übernehmen (den höchsten Eigen-
anteil im Vergleich mit anderen euro- Giuliano Bonoli
päischen Ländern). Dieses System stellt Professor für Sozialpolitik,
Personen mit niedrigem Einkommen – wie Institut für öffentliche Verwaltung (Idheap),
beispielsweise junge Leute, Immigran- Universität Lausanne
ten oder ältere Menschen mit tiefen Ren-
ten – vor erhebliche Probleme. Unter Um-
ständen verzichten diese Personen wegen
der hohen Kosten darauf, notwendige Ge-
sundheitsleistungen in Anspruch zu neh-
men.
Was schliesslich den zunehmenden
Wohlfahrtschauvinismus betrifft, bildet
die Schweiz keine Ausnahme. Mit der An-
nahme der Masseneinwanderungsinitia- Delia Pisoni
tive im Februar 2014 wurde ausdrücklich Assistentin und Doktorandin,
die Möglichkeit eingeführt, den Bezug Institut für öffentliche Verwaltung (Idheap),
Universität Lausanne
von Sozialleistungen für Ausländer ein-
zuschränken. Solche Initiativen sind nicht
nur kontraproduktiv, wenn der Sozialstaat
wieder ins finanzielle Gleichgewicht ge-
bracht werden soll. Sie gefährden auch
ganz allgemein die Schweizer Wirtschaft,
da sie die Beziehungen mit der EU belas-
ten, die der wichtigste Handelspartner der
Schweiz ist.
Die ungelösten Probleme, mit denen
Europa bereits vor der Krise von 2008 Philipp Trein
konfrontiert war, und ihre mittelfristigen Leitender Forschungsmitarbeiter SNF, Insti-
Auswirkungen erweisen sich als enorme tut für Politik, Geschichte und Internatio-
nale Studien (Iephi), Universität Lausanne
Herausforderung für das europäische So-
 DIE STUDIE

Politische Eingriffe innerhalb der EU

schaden der Schweizer Wirtschaft
Die bilateralen Verträge regeln die Handelsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU – zumin-
dest in der Theorie. In der Praxis zeigt sich: Angesichts der Wirtschaftskrise haben die EU-Staaten
handelspolitische Massnahmen getroffen, welche der Schweiz schaden. Simon J. Evenett

Abstract  Seit dem Ausbruch der globalen Wirtschaftskrise 2008 haben die handelspolitischen Politische Eingriffe der EU
Eingriffe in der Europäischen Union zugenommen. Wie eine Studie der Universität St. Gallen
zeigt, schaden diese Massnahmen in den meisten Fällen den Schweizer Handelsinteressen. Sie Regierungen innerhalb der EU haben, wie
wurden von der EU-Kommission oder von den Mitgliedsstaaten veranlasst, obwohl sich die EU anderenorts auch, auf die globale Wirt-
zuvor in diversen internationalen Abkommen zu gegenteiligen Massnahmen verpflichtet hat. schaftskrise energisch mit makroökono-
In den meisten Fällen handelt es sich um Subventionen von defizitären Firmen. Da die Eingriffe mischen Impulsen reagiert. Diese haben
auch nach der Wirtschaftskrise oft weiter bestehen, betreffen sie die Schweiz als kleine und of- sie oft mit gezielten Hilfsmassnahmen für
fene Volkswirtschaft empfindlich. spezifische Wirtschaftssektoren oder kri-
selnde Firmen verbunden. Während viele
dieser Massnahmen im Lichte der Arbeits-

G  egenwärtige Handelsabkommen sind

zwangsläufig unvollständig und ge-
währen den involvierten Parteien einen Er-
messensspielraum.1 Dies gilt auch für die
komplexen bilateralen Abkommen, wel-
che die Handelsbeziehungen zwischen
der Schweiz und der EU regeln. Der Wert
eines jeden für die nationalen Handelsin-
teressen kritischen Abkommens hängt da-
von ab, inwiefern andere unterzeichnen-
de Parteien Richtlinien implementieren. In
Zeiten akuter wirtschaftlicher Anspannung
und Stagnation ist die Versuchung gross,
inländische Interessen über ausländische
zu stellen. Krisenzeiten stellen somit eine
Form von «Stresstest» für Handelsabkom-
men dar.
In den ersten 15 Jahren des neuen Jahr-
tausends sind die Exporte der Schweiz in
die EU um 141 Prozent auf nominal 128,9
Milliarden Dollar gewachsen. Während
der Weltwirtschaftskrise gingen die Ex-
porte allerdings vorübergehend zurück,
und seit 2012 ist eine Verlangsamung des
Exportwachstums erkennbar (siehe Abbil-
dung 1). Auffallend ist zudem die Aufwer-
1 Der Autor bedankt sich bei Piotr Lukaszuk für die For-
schungsassistenz.
tung des Frankens gegenüber dem Euro
seit 2007.
Selbstverständlich kann ein Teil der
Verlangsamung nach 2012 auch auf das
langsamere Wirtschaftswachstum der EU
zurückzuführen sein, welches sich wiede-
rum mit den internationalen Rettungspa-
keten und den damit erzeugten Sparmass-
nahmen in diversen Ländern innerhalb
der Eurozone begründen lässt. Trotzdem
scheint der in den letzten Jahren entstan-
dene Handelsbilanzüberschuss seitens
der EU nicht alleine mit makroökonomi-
schen Faktoren erklärbar zu sein. Wäh-
rend Letztere zweifellos wichtige Deter-
minanten des Handelsverkehrs zwischen
der Schweiz und der EU sind, kann es al-
lerdings auch sein, dass Veränderungen in
den politischen Rahmenbedingungen eine
Rolle gespielt haben. In der hier vorgestell-
ten Studie2 werden deshalb die politischen
Eingriffe – sowohl liberalisierende wie
auch diskriminierende – der EU-Kommis-
sion und der Regierungen der Mitglieds-
staaten zusammengefasst und die mögli-
chen Auswirkungen diskutiert.
2 Siehe Evenett (2017), Collateral Damage: The Harm Done
to Swiss Commercial Interests by EU Policies Since the
Crisis Began, in «Journal Aussenwirtschaft», Nr. 67/3
platzsicherung präsentiert wurden, ging es
bei einigen darum, inländische Firmen auf
Kosten ausländischer Konkurrenz – ein-
schliesslich Schweizer Firmen – zu bevor-
zugen. Solche Massnahmen erscheinen
auf den ersten Blick als wettbewerbsneut-
ral; tatsächlich enthalten sie aber im Klein-
gedruckten diskriminierende Bedingungen
gegenüber ausländischen Firmen. So wer-
den Unternehmen in einzelnen EU-Staa-
ten beispielsweise verpflichtet, einen be-
stimmten Anteil der Wertschöpfung im
Inland zu erbringen.
Wirtschaftspolitische Eingriffe sind
grundsätzlich den EU-Institutionen vor-
behalten: Auch in der Wirtschaftskri-
se waren die Mitgliedsstaaten nicht be-
fugt, die traditionellen Grenzhindernisse
Von der Forschung in die Politik
Die «Volkswirtschaft» und das «Journal Aussen-
wirtschaft» des Schweizerischen Instituts für
Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschafts-
forschung der Universität St. Gallen verbes-
sern den Wissenstransfer von der Forschung in
die Politik: Aktuelle wissen­schaftliche Studien
mit einem starken Be­zug zur schweizerischen
Wirtschafts­poli­tik erscheinen in einer Kurzfas-
sung in der «Volkswirtschaft».

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  49
DIE STUDIE

zu verändern. Der Druck, inländische Fir- markt, einschliesslich unausgewogener nahmen sind beinahe 900 immer noch in
men zu bevorzugen, verschob sich da- öffentlicher Beschaffungsprozesse. Die- Kraft, was darauf hinweist, dass noch ein
durch auf anderweitige Eingriffe – vor se Daten wurden in die Datenbank Global langer Weg zu gehen ist, um die Massnah-
allem auf Subventionen gegenüber de- Trade Alert (GTA) eingespeist (siehe Kas- men zur Bekämpfung der Wirtschaftskri-
fizitären Firmen. Diese bremsen diejeni- ten). Anhand der Informationen wurde in se aufzuheben.
gen Marktkräfte, welche eine Reduktion der hier vorgestellten Studie untersucht, Betrachtet man ausschliesslich die
der Kapazität anstreben. Dadurch bleiben ob und allenfalls inwiefern bei EU-Kom- EU-Daten, dann haben die EU-Mitglieds-
die Preise künstlich tief, und die Anpas- mission und bei den nationalen Regierun- staaten und die EU-Kommission seit dem
sungslast wird den nicht subventionier- gen eine Neigung zu handelsverzerrenden Ausbruch der Wirtschaftskrise im No-
ten Firmen aufgebürdet. Insbesondere die Massnahmen feststellbar ist, welche die vember 2008 aus Schweizer Sicht insge-
drei grössten Volkswirtschaften der EU – schweizerischen Handelsinteressen wahr- samt 200 schädliche und 37 begünstigen-
Deutschland, Grossbritannien und Frank- scheinlich oder fast sicherlich beeinträch- de Massnahmen getroffen (siehe Tabelle).
reich – verwässerten nach dem Ausbruch tigen. Im Oktober 2016 waren noch 151 schädli-
der Krise die strengen EU-Vorschriften zu che und 23 begünstigende Massnahmen
Hilfsprogrammen. Schädliche Massnahmen in Kraft.
Verdienstvollerweise sammelte die EU- Bei den schädlichen EU-Massnahmen
Kommission eine substanzielle Anzahl an
überwiegen ist zwar nur eine geringe Neigung zu typi-
Daten zu Subventionen, welche während Seit November 2008 hat der Global Tra- schen Grenzhindernissen ersichtlich, aber
der Krise EU-Firmen gewährt wurden. de Alert fast 1100 Massnahmen ausländi- in zahlreichen Fällen haben EU-Mitglieds-
Wenn sich eine Möglichkeit ergab, ver- scher Regierungen dokumentiert, welche staaten inländische Firmen vor drohendem
suchte sie, das zuvor existierende System schweizerische Handelsinteressen beein- Konkurs gerettet. Wir konnten mit relevan-
staatlicher Hilfsprogramme zu rekons- trächtigen. Ihnen gegenüber stehen rund ten Informationen über die betroffenen
truieren. Dabei behielt die Kommission 600 Schweizer Handelsinteressen be- Firmen und deren Produkte aufzeigen,
auch ein Auge auf die offenkundigen Ver- günstigende Massnahmen ausländischer dass diese Rettungsaktionen in 141 Fällen
stösse gegen den Europäischen Binnen- Regierungen. Von den schädlichen Mass- Firmen betrafen, welche direkt mit einem
Schweizer Exportunternehmen konkurrie-
ren.
Für die Schweiz schädliche EU-Massnahmen (November 2008 bis Oktober 2016) Da eine grosse Anzahl dieser Subventio-
Politische Eingriffe Schädliche implementierte Begünstigende implementierte nen und Rettungsprogramme noch immer
Massnahmen Massnahmen in Kraft ist, gibt es wenig Grund, zu glau-
ben, dass schweizerische Handelsinteres-
Total Weiterhin in Total Weiterhin in
Kraft Kraft sen nur zu Beginn der Wirtschaftskrise von
der EU beeinträchtigt wurden. Die Locke-
Staatshilfen 141 101 0 0
rung der EU-Regeln bezüglich Staatshilfen
Handelsfinanzierung 13 13 0 0 hatte Auswirkungen für Schweizer Expor-
Exportanreize 10 8 0 0
teure: Sie waren vermutlich gezwungen,
die Preise zu senken sowie tiefere Gewinn-
Importtarife 6 4 9 5 margen auf Exportprodukten und Kapital-
Investitionsmassnahmen 6 6 3 3 erträgen zu akzeptieren.
Jahr für Jahr kommen neue schädliche
Importquoten 5 2 7 2
EU-Massnahmen hinzu (siehe Abbildung 2).
Nicht tarifäre Hindernisse 5 4 3 2 Deren Zahl hat sich bis ins Jahr 2009 ver-
Exportsteuern oder 3 2 6 5 grössert und fiel danach – um nach 2011
Restriktionen wieder anzusteigen. Diese jüngste Zunah-
Öffentliches Beschaffungswesen 3 3 0 0
me ist konsistent mit den weltweiten Ent-
wicklungen. Gleichzeitig sinkt seit 2013 die
Lokalisierungsanforder­ungen 2 2 0 0 Anzahl der implementierten die Schweiz
Präferenzen im öffentlichen 2 2 0 0 begünstigenden EU-Reformen.
Beschaffungswesen Die GTA-Datenbank dokumentiert
Massnahmen bzgl. Migration 1 1 5 5 auch die Massnahmen der Schweiz, wel-
che die Handelsinteressen der EU beein-
Quoten 1 1 1 1 trächtigen. Seit November 2008 hat die
Lokalisierung im öffentlichen Be- 1 1 0 0 Schweiz in 13 Fällen höchstwahrschein-
schaffungswesen lich EU-Handelsinteressen beeinträchtigt,
Handelsverteidigung 1 1 0 0 insbesondere bei landwirtschaftlichen
Anliegen und Fragen zur Wirtschafts-
GLOBAL TRADE ALERT (2016)

Konsumsubventionen 0 0
Importsubventionen 0 0
Total 200 151
2 0
migration. Im Vergleich mit den schädli-
1 0 chen Massnahmen der EU nehmen sich
37 23
die Schritte der Schweiz jedoch beschei-
den aus.

50  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


Abb. 1: Schweizer Exportwachstum nach 2000
160      In Mrd. Dollar
80
0 1,4
-80
-160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
  Total Schweizer Exporte in die EU         Total Handelsbilanzdefizit der Schweiz gegenüber der EU       ventionen und Staatshilfen resultierten.
  Durchschnittlicher Franken-Euro-Wechselkurs (rechte Skala)
Abb. 2: Anzahl schädliche und begünstigende EU-Massnahmen seit 2008
150
100
50
0
2008 2009 2010 2011 2012
  Neue Handelsverzerrungen          Handelsverzerrungen immer noch in Kraft          Neue liberalisierende Massnahmen       ausländischen Märkten angewiesen, und
  Begünstigende Reformen immer noch in Kraft
Global Trade Alert
Der Global Trade Alert (GTA) sammelt Daten be-
züglich angekündigter und implementierter wirt-
schaftspolitischer Massnahmen des Staates seit
dem ersten G-20-Krisengipfel im November 2008.
Die unabhängige Organisation dokumentiert (fast)
alle Massnahmen, welche die relative Behandlung
inländischer Wirtschaftsinteressen verglichen
mit ausländischen beeinflusst. Seit nunmehr sie-
ben Jahren werden systematisch Beweise zu dieser
Datenbank zusammengetragen. Dies hat dazu ge-
führt, dass die Datenbank zurzeit zweieinhalb Mal
Schweiz als kleine und offene
Volkswirtschaft stark betroffen
Wie wirken sich diese Beobachtungen auf
die Effektivität der Wirtschaftsabkom-
men zwischen der Schweiz und der EU
aus? Haben die Abkommen den «Stress-
test» der Wirtschaftskrise überstanden?
Franken-Euro-Wechselkurs      1,8
2012 2013 2014 2015
2013 2014 2015
so gross ist wie die vergleichbare Sammlung der
Welthandelsorganisation (WTO), welche sich auf
eine begrenzte Anzahl spezifischer handelspoliti-
scher Massnahmen während der Wirtschaftskrise
konzentriert. Im Kreise inländischer Wirtschafts-
interessen befinden sich breit definiert Kaufleute,
ausländische Investoren, Besitzer von geistigem
Eigentum (einschliesslich elektronischen Eigen-
tums) und Angestellte im Ausland. Koordiniert wird
der GTA von Simon J. Evenett.
Dass die bilateralen Abkommen ihre
Wirkung durchwegs verfehlt haben, kann
aufgrund der Beobachtungen natürlich
nicht behauptet werden. Dennoch lassen
sie gewisse Vermutungen in diese Rich-
tung zu: Erstens widerspricht die Behaup-
tung, die bilateralen Abkommen hätten
die schweizerischen Handelsinteressen
DIE STUDIE
während der Wirtschaftskrise vor dem
EU-Protektionismus geschützt, eindeu-
tig den dokumentierten Daten. So haben
offizielle EU-Körperschaften – grundsätz-
lich waren dies eher die Mitgliedsstaaten
1,6 als die EU-Kommission – innerhalb der
letzten acht Jahre in 200 Fällen Schritte
unternommen, welche die Handelsinter-
GLOBAL TRADE ALERT (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
essen beeinträchtigen. Dies soll nicht im-
plizieren, dass die EU-Massnahmen ge-
zielt gegen die Schweiz gerichtet wurden
1,2
– vielmehr waren die schweizerischen In-
teressen grundsätzlich als Folge von wirt-
schaftspolitischen Eingriffen seitens der
EU betroffen.
1
Zweitens ist bemerkenswert, dass die
meisten Handelsverzerrungen aus Sub-
Denn bis anhin war die EU stolz auf ihren
Ruf als Hardliner bezüglich Staatshilfen.
Die Ergebnisse dieser Arbeit – und dieje-
nigen anderer Wissenschaftler – bringen
Risse in dieses Bild: Gleich nach Beginn der
Wirtschaftskrise hat die EU die Regeln zur
Staatshilfe aufgehoben. Erst in jüngster
Zeit wurde versucht, diese wieder aufzu-
GLOBAL TRADE ALERT (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
richten.
Der Umstand, dass ein solches Re-
gime in einer akuten wirtschaftlichen An-
spannung überhaupt aufgehoben werden
konnte, sagt viel über den Wert der Han-
delsregeln aus. In der Krise waren es die
Regeln – nicht die Regierungen –, die sich
beugten.
Als eine kleine und offene Volkswirt-
2016
schaft ist die Schweiz auf den Zugang zu
mit ihrer liberalen Handelspolitik trägt sie
zum globalen Wirtschaftswachstum bei.
Allerdings zeigen die Forschungsergeb-
nisse, dass unsere Erwartungen bezüglich
des Schutzes von Freizügigkeitsabkom-
men von den Interessen der Unterzeich-
nenden in schwierigen wirtschaftlichen
Situationen abhängen.
Simon J. Evenett
Professor für internationalen Handel und
wirtschaftliche Entwicklung, Universität
St. Gallen; Koordinator der Datenbank
Global Trade Alert
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  51
ERWERBSLOSIGKEIT

Welche Faktoren beeinflussen die

Wiedereingliederung von Arbeitslosen?
Je länger eine Arbeitslosigkeit dauert, desto schwieriger wird es für die Betroffenen, eine
Stelle zu finden. Ein besonders hohes Risiko, stellenlos zu bleiben, weisen ältere Arbeitslose
sowie Personen ohne Berufsabschluss auf.   Robert Fluder, Renate Salzgeber, Tobias Fritschi

Nachhaltige Integration
Abstract  Das Risiko einer nicht erfolgreichen Reintegration auf dem Arbeitsmarkt steigt mit
zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit. Damit die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren gelingt nur teilweise
(RAV) die Betroffenen bei der Wiedereingliederung gezielt unterstützen können, ist es wich-
Um die Art der Erwerbsintegration cha-
tig, zu wissen, bei welchen Bevölkerungsgruppen und unter welchen Umständen dieses Risiko
besonders hoch ist. Eine Studie der Berner Fachhochschule hat deshalb im Auftrag des Staats- rakterisieren zu können, wurden abhän-
sekretariats für Wirtschaft (Seco) die Erwerbsintegration nach einer Phase der Arbeitslosigkeit gig von der Dauer der Erwerbstätigkeit und
untersucht. Wie sich zeigt, kann ein Drittel der Arbeitslosen nur unvollständig ins Erwerbsle- der Höhe der erzielten Erwerbseinkommen
ben integriert werden. Für eine nachhaltige Erwerbsintegration ist entscheidend, dass die ers- fünf verschiedene Erwerbsverlaufstypen
te Phase der Arbeitslosigkeit nur kurz dauert. Gross ist das Risiko beispielsweise bei Personen gebildet (siehe Abbildung 1): Die Typen rei-
ohne Berufsabschluss, bei älteren Arbeitslosen sowie bei Angestellten in Risikoberufen des chen von einer nachhaltigen Erwerbsinteg-
Strukturwandels (zum Beispiel Drucker, Metallarbeiter, Verkäufer). Positiv auf die nachhaltige ration bis zu keiner Erwerbstätigkeit.
Erwerbsintegration wirken sich sowohl ein Zwischenverdienst als auch eine Umschulung aus. Von allen 2005 arbeitslos gewordenen
Personen waren neun von zehn in der Zeit
vom 31. bis zum 60. Monat nach dem ers-

E  s ist ein Teufelskreis: Wiederholte Ab-

sagen auf Bewerbungen drücken auf
das Selbstwertgefühl und auf die Motiva-
tion von Arbeitslosen. Der zunehmende
Verlust an beruflichem Wissen schmälert
die Aussichten auf einen neuen Job. Eine
Studie1 der Berner Fachhochschule hat im
Auftrag des Staatssekretariats für Wirt-
schaft (Seco) die Erwerbsintegration nach
der Arbeitslosigkeit analysiert. Bei Perso-
nen, die 2005 arbeitslos geworden sind,
wurde untersucht, wie oft und wie lange
sie in den folgenden fünf Jahren Sozialleis-
tungen (Arbeitslosenentschädigung, ALE,
oder Sozialhilfe) bezogen haben und wie
gut sie wieder ins Erwerbsleben integriert
werden konnten. Die Erwerbsintegration
ob diese Grenze aufgrund eines tiefen
Lohnsatzes oder einer Teilzeitbeschäfti-
gung nicht erreicht wurde. Das Einkom-
ten ALE-Bezug zumindest zeitweise wie-
der erwerbstätig. In rund drei Vierteln der
Zeit erzielten sie ein Erwerbseinkommen
men sagt zudem wenig über die effekti- von über 2500 Franken. Erwerbsunterbrü-
ve wirtschaftliche Lage des Haushaltes che von mehr als vier Monaten wurden bei
der Person aus, weil weder das Einkom- jeder fünften Person festgestellt.
men von weiteren Personen im Haushalt Nach zweieinhalb Jahren war gut die
noch weitere Einkommensquellen, wie Hälfte der 2005 arbeitslos gewordenen
beispielsweise Vermögenseinkünfte, be- Personen wieder nachhaltig in den Arbeits-
rücksichtigt werden konnten. markt integriert. Erwerbsunterbrüche, Pha-
Abb. 1: Erwerbsverlaufstypen der neuen Arbeitslosengeldbeziehenden
von 2005 (in %)
1. Nachhaltige Erwerbsintegration:
Über 80% der Beobachtungszeit
erwerbstätig mit einem Einkommen
über 2500 Fr. pro Monat.
BSV SHIVALV 2005 BIS 2013; BERECHNUNGEN BFH, SOZIALE ARBEIT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

wurde zweieinhalb Jahre nach dem ers-

ten ALE-Bezug untersucht, da spätestens 2. Teilweise Erwerbsintegration:
40–80% der Beobachtungszeit erwerbs-
ab diesem Zeitpunkt die Berechtigung auf tätig; davon in mehr als der Hälfte der
Arbeitslosentaggelder ausläuft. Monate mit einem Einkommen über 2500 Fr.
Für jede Person wurde pro Monat er- 3. Nicht existenzsichernde
mittelt, ob sie erwerbstätig war und ob Erwerbsintegration:
Mehr als 40% der 30 Beobachtungsmonate
das Erwerbseinkommen mehr als 2500 erwerbstätig, aber in der Mehrheit der
Franken betrug. Dieser Schwellenwert Monate mit einem Einkommen unter 2500 Fr.
wurde gewählt, da damit das Existenzmi-
4. Minimale Erwerbstätigkeit:
nimum eines Einpersonenhaushalts unge- Zwischen 12,5 und 40% der
fähr gedeckt ist. Die verfügbaren Daten Beobachtungszeit erwerbstätig
lieferten allerdings keine Angaben darüber, 5. Keine Erwerbstätigkeit (Rückzug):
Weniger als 12,5% der Beobachtungszeit
erwerbstätig (d. h. weniger als 4 Monate)
1 Fluder, Robert; Salzgeber, Renate; Fritschi, Tobias; Von
Guten, Luzius (2016). Berufliche Integration von arbeits- 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
losen Personen. Schlussbericht im Auftrag des Staatsse-
kretariats für Wirtschaft (Seco); aufgeschaltet auf Sozia- Beobachtungsdauer 31. Monat bis 60. Monat ab dem ersten ALE-Bezug. Grundgesamtheit:
le-arbeit.bfh.ch unter Forschung/Publikationen ALE Neubeziehende 2005, N=141 450.

52  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


sen ohne Erwerbseinkommen oder ein So-
zialleistungsbezug kommen bei diesen
Personen kaum vor. Teilweise inte­ griert
waren 14 Prozent: Sie waren während
durchschnittlich 60 Prozent der Zeit mit
einem Erwerbseinkommen von über 2500
Franken erwerbstätig; gleichzeitig wiesen
sie aber relativ häufig Erwerbsunterbrüche
von mehr als vier Monaten oder Perioden
von Teilarbeitslosigkeit auf. Diese Perso-
nen sind somit ebenfalls auf dem Arbeits-
markt integriert, die Erwerbstätigkeit ist
jedoch weniger stabil als bei der Gruppe
der nachhaltig Integrierten.
Zur Gruppe der «nicht existenzsi-
chernd integrierten Personen» zählen
17 Prozent. Sie waren zwar teilweise er-
werbstätig, ihr Erwerbseinkommen allein
war jedoch zu gering, um die Existenz
einer erwachsenen Person zu decken. Für
die Existenzsicherung waren diese Per-
sonen auf das Einkommen eines weiteren
Haushaltsmitglieds oder auf Sozialleis-
tungen angewiesen.
Die übrigen Personen waren nur mini-
mal erwerbstätig (5%) oder zogen sich vom
Arbeitsmarkt zurück (11%). Es ist unklar, ob
sich diese Personen freiwillig zurückzogen,
beispielsweise um Kinder zu betreuen, An-
gehörige zu pflegen, wegen einer Ausbil-
dung oder weil sie die Schweiz verlassen
haben. Ob der Rückzug vom Arbeitsmarkt
unfreiwillig geschah – etwa aufgrund man-
gelnder Chancen oder wegen einer ge-
sundheitlichen Beeinträchtigung –, müsste
genauer untersucht werden.
Ältere Arbeitslose mit höherem
Risiko
Welche Bevölkerungsgruppen weisen ein
hohes Risiko für eine gefährdete und nicht
nachhaltige Erwerbsintegration auf? Um
Antworten darauf zu finden, wurde für die
Studie ein Modell geschätzt, welches alle
Einflussfaktoren simultan berücksichtigt.
Darin sind neben den persönlichen sozio-
demografischen und sozioprofessionellen
Merkmalen der Personen auch Merkmale
des wirtschaftlichen Umfeldes (Beschäf-
tigung in einem Risikoberuf, regionale
Arbeitslosenquote) berücksichtigt. Eben-
falls einbezogen wurden Massnahmen
der Regionalen Arbeitsvermittlungszen-
tren (RAV) sowie Angaben zum Sozial-
leistungsbezugsverlauf – beispielsweise
die Dauer des ALE-Bezugs, das Vorliegen
einer Sozialhilfeunterstützung, die Anzahl
ALE-Perioden. Die Erwerbsintegration
wurde dabei für den Zeitraum zwischen
ERWERBSLOSIGKEIT
KEYSTONE
Die Druckbranche ist vom Strukturwandel stark
betroffen. Entsprechend sind die Chancen für
Angestellte auf dem Arbeitsmarkt gesunken.
dem 49. und dem 96. Monat nach dem
ALE-Bezugsbeginn 2005 geschätzt (siehe
Abbildungen 2 und 3).
Junge Erwachsene sind gemäss Modell-
schätzung nach der Arbeitslosigkeit ver-
gleichsweise oft nachhaltig oder teilweise
im Arbeitsmarkt integriert, während dies
Personen ab 45 Jahren wesentlich seltener
gelingt. Entsprechend ist der Anteil der Er-
werbsmonate bei den 18- bis 24-Jährigen
um 5 Prozent höher als bei der Referenz-
gruppe der 35- bis 44-Jährigen. Personen
ab 55 Jahre haben einen um ein Fünftel
tieferen Anteil an Erwerbsmonaten als die
Referenzgruppe.
Die Erwerbsverläufe nach der Arbeits-
losigkeit unterscheiden sich deutlich zwi-
schen den Geschlechtern. Frauen weisen
gemäss Modellschätzungen einen um fast
10 Prozent tieferen Anteil an Erwerbsmona-
ten mit Einkommen über 2500 Franken auf
als Männer. Aufgrund der nach wie vor häu-
fig klassischen Rollenverteilung in der Fa-
milie sind verheiratete Frauen mit Kindern
nach der Arbeitslosigkeit weniger stark
oder nur mit geringem Beschäftigungsgrad
beruflich integriert.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  53
Abb. 2:  Soziodemografische Einflussfaktoren bei der Erwerbsintegrationa
Alter
18 bis 24 Jahre
45 bis 54 Jahre
55 und älter
Referenz: 35 bis 44 Jahre

Geschlecht
weiblich (Referenz: männlich)

Zivilstand
verheiratet (Referenz: ledig)

Nationalität
EU 25: Zentrum, Nord und Efta
EU 25: Ost
Übrige Welt
Referenz: Schweiz

Unterhaltspflichtig:
Ja (Referenz: nein)
Ja × Geschlecht «Frau» (Referenz: Mann)

-15 -10 -5 0 5 10
Geschätzte Parameter des linearen Regressionsmodells

Abb. 3: Sozioprofessionelle, raum- und verlaufsbezogene Einflussfaktorena

Sozialprofessionelle Einflussfaktoren
Ausbildung
Abschluss auf Tertiärstufe a Dargestellt sind
Ohne nachobligatorische Ausbildung die Parameter des
Referenz: Abschluss auf Stufe Sek II Modells zur Erklä-
rung des Anteils
Einkommen der Erwerbsmo-
Höhe des Erwerbseinkommens vor dem ersten Bezug von nate mit einem Er-
Arbeitslosenentschädigung (2003/2004)b werbseinkommen
über 2500 Franken
Berufe im Zeitraum vom
Gastgewerbe und persönliche Dienstleistungen 49. bis zum 96. Mo-
nat ab dem ersten
Management, Administration, Banken, Versicherungen
ALE-Bezugsmonat
Gesundheits-, Lehr- und Kulturberufe, Wissenschaft
im Jahr 2005. In den
Land- und Forstwirtschaft, Tierzucht
Grafiken sind nur
Technik, Informatik
die signifikanten
Referenz: Handels- und Verkehrsberufe
Parameter (p<0,05)
wiedergegeben.
Erwerbstätig in Risikoberuf N=107 497.
Ja (Referenz: nein) b Metrische Einfluss-
grösse, logarith-
miert. Unterschie-
Region
de in der zugrunde
Land liegenden Grösse
Stadt von 10% bewirken
Referenz: Agglomeration eine Veränderung
des Anteils Mona-
Ostschweiz te mit Erwerbs-
Tessin tätigkeit um Para-
Referenz: Espace Mittelland meter/10. Beispiel:
Bei einer um 10%
höheren Dauer
Indikatoren zum Sozialleistungsbezug der Arbeitslosen­
entschädigung ist
Anzahl Monate mit Arbeitslosenentschädigungbc der Anteil der Er-
SHIVLALV 2005-2013, AHV-IK 2003/2004; BERECHNUNGEN BFH SOZIALE ARBEIT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Anzahl Perioden mit Arbeitslosenentschädigungcd werbsmonate um

1,3 Prozentpunkte
tiefer.
c Monate 1-48.
Sozialhilfebezugc «ja»
d Metrische Einfluss-
Beschäftigungsprogramm 2005 bis 2009 «ja»
grösse: Erhöht sich
Umschulung 2005 bis 2009 «ja»
die Anzahl Perioden
Zwischenverdienst 2005 bis 2009 «ja»
mit Arbeitslose-
Referenz: nein
nentschädigung um
1, so nimmt der An-
teil Erwerbsmonate
um ca. 2,4 Prozent-
-15 -10 -5 0 5 10 punkte zu.
Geschätzte Parameter des linearen Regressionsmodells

Lesebeispiel: Personen mit einer tertiären Ausbildung haben einen um 2,9 Prozentpunkte höheren Anteil Erwerbsmonate
im Vergleich zu Personen mit einer Berufsausbildung (Sek II = Referenzkategorie). Personen ohne Berufsausbildung, also
ohne nachobligatorische Ausbildung, haben gegenüber Personen mit einem Berufsabschluss einen um 5,7 Prozentpunkte
tieferen Anteil an Erwerbsmonaten, wenn alle anderen Faktoren ebenfalls einbezogen werden, d. h. bei Kontrolle aller
anderen Einflussfaktoren.

Insbesondere die Kinderbetreuung
erweist sich als relevant für die Erwerbs-
integration. So lässt sich feststellen, dass
die Unterhaltspflicht für Kinder bei den
Frauen zu einem um 6 Prozent tieferen
Anteil an Erwerbs­ monaten führt, wäh-
rend bei Männern die Unterhaltspflicht
die Erwerbsintegration nach einer Phase
der Arbeitslosigkeit verstärkt. Insgesamt
überwiegt der positive Effekt der Unter-
haltspflicht, vermutlich auch, weil sie den
Erwerbsdruck erhöht.
Berufslehre als Jobgarantie
Klare Unterschiede zeigen sich bei der Na-
tionalität. Personen, welche aus Nord-
und Westeuropa stammen, weisen nach
einer Arbeitslosigkeit im Durchschnitt
knapp 9 Prozent weniger Erwerbsmonate
in der Schweiz auf. Dieses Resultat deutet
darauf hin, dass Personen dieser Länder
nach der Arbeitslosigkeit häufig wieder
zurückwandern.
Relativ schlecht ins Erwerbssystem in-
tegriert sind Personen aus Staaten im Os-
ten der EU oder aus aussereuropäischen
Ländern. Berücksichtigt man zusätzlich
zur Nationalität auch sozioprofessionel-
le Merkmale, dann sind die Unterschie-
de zu Schweizern allerdings nicht mehr so
gross. Die geringeren Erwerbschancen bei
diesen Personengruppen sind somit ins-
besondere auf Merkmale wie die gerin-
ge berufliche Integration zurückzuführen
und hängen nicht direkt mit der nationalen
Herkunft zusammen.
Eine Schlüsselrolle bei der nachhalti-
gen Erwerbsintegration nach der Arbeits-
losigkeit spielt die Ausbildung. So haben
Arbeitslose ohne Berufsausbildung erheb-
lich geringere Chancen, sich wieder nach-
haltig in den Arbeitsmarkt zu integrie-
ren (siehe Abbildung 3). Es ist dabei jedoch
von Bedeutung, ob die Personen in einem
sogenannten Risikoberuf des Struktur-
wandels ausgebildet wurden. Durch den
wirtschaftlichen Wandel sind bestimmte
Berufsbilder wie beispielsweise Schrifts-
etzer verschwunden, oder die Nachfra-
ge nach Personen mit bestimmten Fähig-
keiten (zum Beispiel Drucker, Grafiker) ist
deutlich gesunken. Diese Personen ver-
ERWERBSLOSIGKEIT
fügen über einen Berufsabschluss, der je- hen. Es ist eine grosse Herausforderung,
doch durch den Strukturwandel entwertet solche wirksame zielgruppenorientierte
wurde. Ebenfalls einen starken Einfluss auf Massnahmen zu entwickeln. Potenzial für
die Reintegration hat die Branche: Perso- eine Verbesserung der Erwerbs­integration
nen, welche in strukturschwachen Bran- gibt es auch bei Frauen mit Betreuungs-
chen wie der Land- und Forstwirtschaft pflichten. Attraktive und flexible Betreu-
oder dem Gastgewerbe arbeiten, haben ungsangebote (zum Beispiel zu Rand-
deutlich mehr Mühe, einen Job zu finden, zeiten) könnten ihre Erwerbschancen
als beispielsweise Angestellte des Gesund- deutlich verbessern.
heitswesens oder Informatiker. Deutlich positive Wirkungen zeigen sich
Der Verlauf des Sozialleistungsbe- bei zwei Massnahmen: Sowohl ein Zwi-
zugs nach Beginn der Arbeitslosigkeit hat schenverdienst als auch eine Umschulung
ebenfalls einen Einfluss auf die Erwerbsin- verbessern die Chancen auf eine nach-
tegration: Je länger ein ALE-Bezug in den haltige Erwerbsintegration. Beim Besuch
ersten vier Jahren nach der Arbeitslosig- eines Beschäftigungsprogramms zeigt sich
keit dauert, desto schlechter sind die In- hingegen ein leicht negativer Effekt. Hier
tegrationschancen. Dies verdeutlicht die ist die Ursache möglicherweise eine nega-
Wichtigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit zu tive Selektion oder ein stigmatisierender
vermeiden und zu bekämpfen. Besonders Effekt bei der anschliessenden Jobsuche.
ausgeprägt ist der negative Effekt, wenn
in den ersten vier Jahren auch ein Sozial-
hilfebezug vorliegt. So ist der Anteil an
Erwerbsmonaten mit einem monatlichen
Einkommen über 2500 Franken bei Per-
sonen, die Sozialhilfe bezogen haben, um
über ein Fünftel tiefer als jener bei Perso-
nen ohne Sozialhilfebezug.
Robert Fluder
Zielgruppenspezifische Dr. phil. I, Dozent, Berner Fachhochschule,
Soziale Arbeit
Massnahmen
Weshalb verlieren arbeitslos gewordene
Personen ihre Arbeitsmarktfähigkeit, ver-
harren lange in der Arbeitslosigkeit und
können nicht mehr, nur noch vorüberge-
hend oder mit prekären Arbeitsbedingun-
gen in den Arbeitsmarkt integriert werden?
Entscheidend für die nachhaltige Erwerb-
sintegration ist der Verlauf in der ersten
Phase der Arbeitslosigkeit. Personen mit Renate Salzgeber
Dozentin, Berner Fachhochschule,
langen Phasen von Arbeitslosigkeit und ei- Soziale Arbeit
nem Sozialhilfebezug haben deutlich ge-
ringere Integrationschancen als Personen
mit kürzeren Arbeitslosenepisoden.
Insbesondere Personen ohne Berufs-
ausbildung und ältere Arbeitslose weisen
ein höheres Risiko auf, nach der Arbeitslo-
sigkeit nicht mehr vollständig im Arbeits-
markt integriert zu sein. Deshalb ist es
wichtig, gezielt Massnahmen für solche Ri-
sikogruppen bereits zu Beginn der Arbeits- Tobias Fritschi
losigkeit einzusetzen, um die Wirksamkeit Dozent, Berner Fachhochschule,
Soziale Arbeit
der Reintegrationsbemühungen zu erhö-
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  55
TOURISMUS

Innovative Ansätze für den touristischen

Arbeitsmarkt
Tiefe Löhne und unregelmässige Arbeitszeiten: Auf dem Arbeitsmarkt sind die Karten der Tou-
rismusbetriebe relativ schlecht. Innovative Ansätze wie Mitarbeitersharing können den Unter-
nehmen helfen, die passenden Leute zu finden.   Christoph Schlumpf

ist als in den Städten mit internationalen

Abstract    Tourismusbetriebe haben oft Schwierigkeiten, qualifizierte Mitarbeiter zu finden.
Flughäfen. Zudem zeigt sich, dass die Be-
Aufgrund der tiefen Produktivität sind die Löhne im Branchenvergleich unterdurchschnittlich,
und zudem sind die Arbeitsbedingungen wie beispielsweise unregelmässige Arbeitszeiten häu-
schäftigten in den Städten deutlich jünger
fig nicht attraktiv. Gleichzeitig sind die Qualifizierung, die Motivation und die Innovationskraft sind. Beide Argumente können zumindest
der Mitarbeitenden entscheidend für den Erfolg im Tourismus – nicht zuletzt, da im Tourismus teilweise damit erklärt werden, dass der
der Mensch im Zentrum steht. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hat aufbauend auf Tourismus gerade in Städten für zahlreiche
den existierenden Gegebenheiten und Herausforderungen Chancen und Möglichkeiten zur At- junge Personen – insbesondere Studie-
traktivitätssteigerung des touristischen Arbeitsmarktes untersucht. Lösungsansätze finden rende – eine geeignete Nebenbeschäfti-
sich insbesondere bei Kooperationen im Mitarbeiterbereich, bei der Führungs- und Unterneh- gungsmöglichkeit darstellt. Dieser «Pool»
menskultur und im Bereich der Digitalisierung. an flexiblen Arbeitskräften ist in alpinen
Tourismusregionen weniger vorhanden.
Betrachtet man die Herkunft der Tou-

D  er Tourismus ist schweizweit ein

wichtiger Arbeitgeber. Rund 4,5 Pro-
zent aller Beschäftigten arbeiten in dieser
Branche – was rund 170 000 Vollzeitstel-
len entspricht. In touristischen Regionen
liegt der prozentuale Anteil noch deutlich
höher.
Angesichts des oftmals schwierigen
wirtschaftlichen Umfelds der Branche ha-
ben viele Tourismusbetriebe Mühe, geeig-
nete Arbeitskräfte zu finden und zu halten.
Da die Qualifizierung der Mitarbeitenden,
deren Motivation und Innovationskraft
entscheidend für den Erfolg sind, fällt dies
im Tourismus, wo der Mensch im Zentrum
steht, besonders stark ins Gewicht. Zu-
dem sind die Arbeitskräfte in der von klei-
nen und mittleren Unternehmen (KMU)
geprägten Branche doppelt gefordert:
Einerseits werden aufgrund der fortschrei-
tenden Digitalisierung IT-Kompetenzen
immer wichtiger, gleichzeitig lebt der Tou-
rismus von den «Soft Skills» der Mitarbei-
tenden. Beispielsweise von deren Freund-
lichkeit.
Wie kann der touristische Arbeits-
markt für Arbeitnehmer attraktiver ge-
macht werden? Mit dieser Frage befassen
sich verschiedene Grundlagenberichte im
Auftrag des Staatssekretariats für Wirt-
schaft (Seco). Anlass war das Tourismus-
Forum Schweiz, welches sich im Novem-
ber 2016 mit dem Thema «Innovation im
touristischen Arbeitsmarkt» auseinander-
setzte. Einerseits hat das Beratungs- und
F­ orschungsunternehmen Ecoplan die Stu-
die «Facts and Figures zum Arbeitsmarkt
im Tourismus» erstellt. Basierend darauf
und aufgrund eines Expertenworkshops
wurden vier Schwerpunkte zu möglichen
Verbesserungen im Arbeitsmarkt identifi-
ziert. Das Beratungsunternehmen Daniel
Fischer & Partner erarbeitete die dazuge-
hörigen Factsheets.1
Uneinheitlicher Arbeitsmarkt
Je nach Region und Sektor unterscheiden
sich die Gegebenheiten und die Heraus-
forderungen. So haben alpine Tourismus-
regionen andere Arbeitsmarktverhält-
nisse als Städte. Zudem verfügen die
Angestellten von Hotels über einen ande-
ren beruflichen Hintergrund als die Mit-
arbeitenden von Reisebüros und Berg-
bahnen. Während beispielsweise in der
Hotellerie, in der Gastronomie und in den
Reisebüros überdurchschnittlich viele
Frauen und junge Leute arbeiten, sind die
Angestellten des Passagierverkehrs män-
nerdominiert und vergleichsweise alt (sie-
he Abbildungen 1 und 2).
Eine Auswertung nach Regionen zeigt
beispielsweise für die Beherbergung, dass
der Frauenanteil in den alpinen Tourismus-
regionen (inklusive übriger Gebiete) mit
60 Prozent rund 10 Prozentpunkte höher
1 Dokumente zum Tourismus-Forum Schweiz 2016 unter
Tourismusforumschweiz.ch
rismusarbeitskräfte, so fällt der gros-
se Anteil ausländischer Beschäftigter auf.
Am meisten Ausländer arbeiten dabei in
der Beherbergung – wo jeder zweite über
einen ausländischen Pass verfügt (siehe
Abbildungen 3 und 4). Ebenfalls hoch ist
der Ausländeranteil in der Verpflegung.
Im touristischen Passagierverkehr und in
den Reisebüros ist der Anteil der auslän-
dischen Beschäftigten derweil sogar tiefer
als der Durchschnitt.
Eine Betrachtung über die Zeit verdeut-
licht allerdings, dass der hohe Anteil aus-
ländischer Beschäftigter kein neues Phä-
nomen ist. In der Gastronomie wuchs er
von 41 Prozent 2003 auf 53 Prozent im Jahr
2015, und in der Beherbergung blieb er in
diesem Zeitraum auf hohem Niveau kon-
stant.
Tiefe Löhne als Hindernis
Im Wesentlichen hat der Schweizer Tou-
rismus ein Produktivitätsproblem. Grün-
de sind die hohe Personalintensität, wel-
che weniger Automatisierung als in
anderen Branchen zulässt, sowie die tie-
fe Kapazitätsauslastung. Diese entsteht
vor allem aufgrund saisonaler Nachfrage-
schwankungen.
Die tiefe Produktivität hat Konsequen-
zen für den Arbeitsmarkt. So werden in
der Beherbergung und in der Gastro-
nomie auf allen Stufen tiefe Löhne be-
zahlt (siehe Abbildung 5). Zwar steigt auch
hier der Lohn mit der Kaderstufe an, je-

56  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 TOURISMUS

doch in geringerem Ausmass als in an-

Abb. 1: Anteil Beschäftigte nach Geschlecht und Branchen (2009 – 2015, in %)
deren Branchen. Einzig der Detailhandel
und das Baugewerbe weisen vergleich- Beherbergung
bare Lohnspannen auf. Im Weiteren liegt

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /

der Medianlohn des mittleren bis obers-
Verpflegung
ten Kaders in der Beherbergung und der
Verpflegung nur leicht über dem gesamt-
Passagierverkehr
schweizerischen Medianlohn für Positio-
nen ohne Kaderfunktion. Eine mögliche

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Reisebüros
Erklärung für die geringe Lohnspanne
zwischen Berufen mit und ohne Kader-
Alle Branchen
funktion dürfte sein, dass die Mindest-
löhne im Gastgewerbe sozialpartner- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
schaftlich festgelegt sind, wogegen die   Frauen         Männer 
Kaderlöhne vollständig dem Markt aus-
gesetzt sind. Abb. 2: Anteil Beschäftigte nach Alter und Branchen (2009 – 2015, in %)
Auch nicht monetäre Faktoren belas-
Beherbergung
ten den Arbeitsmarkt im Tourismus: Die

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /

starke Saisonalität führt gerade im Alpen-
raum zu einer unterdurchschnittlichen Verpflegung

Arbeitsplatzsicherheit und einem ho-

hen Anteil an befristeten Arbeitsverhält- Passagierverkehr

nissen. Hinzu kommen unregelmässige

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Arbeitszeiten. So leisten die Beschäftig- Reisebüros
ten im Tourismussektor relativ häufig Wo-
chenend- bzw. Abend- und Nachtarbeit, Alle Branchen
was die Vereinbarkeit von Beruf und Pri- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
vatleben erschwert. Im Weiteren führen   15–34 Jahre         35–49 Jahre          50–64 Jahre 
kleingewerbliche Unternehmensstruktu-
ren insbesondere im Bereich Gastronomie Abb. 3: Anteil Beschäftigte nach Herkunft und Branchen (2009 – 2015, in %)
dazu, dass die Karrieremöglichkeiten ein-
geschränkt sind. Beherbergung
Vor diesem Hintergrund stellt sich die

SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /

Frage, welche Charakteristika zur Attrak- Verpflegung
tivität des touristischen Arbeitsmarktes
beitragen – denn dieser verfügt durchaus Passagierverkehr
2

über positive Eigenschaften: Der Touris-

mus bietet weltweit einzigartige Arbeits-

DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Reisebüros
orte und ermöglicht es, dort zu arbeiten,
wo andere Ferien machen. Daraus ergeben
Alle Branchen
sich insbesondere für junge und flexible
Arbeitskräfte spannende Möglichkeiten. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Zudem stehen wie bei kaum einer anderen   Ausländer         Schweizer 
Branche Emotionalität, Genuss und der
Kontakt zu den Menschen im Fokus. Abb. 4: Herkunftsländer der ausländischen Beschäftigten (2009 – 2015, in %)
Im Weiteren vermittelt der Tourismus
Beherbergung
Kompetenzen, welche auch in anderen
SAKE, DURCHSCHNITTSWERTE 2009 BIS 2015, ECOPLAN /

Branchen gefragt sind. Entsprechend er-

geben sich vielfältige berufliche Entwick- Verpflegung

lungsmöglichkeiten, auch ausserhalb des

Tourismus. Ein weiterer Vorteil der Bran- Passagierverkehra

che ist, dass sie auch Arbeitsplätze für

DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Personen mit geringer Qualifikation und Reisebüros

zur Integration von Erwerbstätigen in den

Arbeitsmarkt bietet. Alle Branchen
Aus volkswirtschaftlicher Perspektive 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
darf ein Aspekt nicht vergessen werden.   Deutschland, Frankreich, Österreich        Spanien, Portugal, Italien          Übrige EU         Balkan und Türkei      
Gerade im Alpenraum ist der Tourismus   Drittstaaten 
oftmals der wichtigste Arbeitgeber. Alter- a Aufgrund der geringen Fallzahlen bei den Bergbahnen und bei der Binnenschifffahrt (je weniger als 50
nativen sind rar. Beobachtungen) sind die Ergebnisse mit Vorsicht zu interpretieren.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  57
TOURISMUS

Kooperationen im Mitarbeiter­ Abb. 5: Monatlicher Bruttolohn (Median) nach beruflicher Stellung (2014)
bereich sind vielversprechend
20 000       Monatlicher Bruttolohn (Median), in Fr.
Insgesamt überwiegen somit in der Dis-
kussion Themen, die die Tourismusbran-
che für Arbeitnehmer generell als wenig 15 000
attraktiv erscheinen lassen. Branchen-
organisationen wie Gastrosuisse oder
Hotelleriesuisse unternehmen viel, um
10 000
die positiven Aspekte des Tourismus als
Arbeitgeber aufzuzeigen und seine Posi-

BFS, ECOPLAN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

tion im Wettbewerb um Arbeitskräfte zu
stärken. Zu nennen sind hier beispielswei- 5 000
se «Please Disturb», ein Infoevent rund um
die Ausbildung in der Hotellerie und der
Gastronomie, «Progresso», eine fachliche 0
Weiterbildung für Mitarbeitende ohne
gastgewerblichen Berufsabschluss in den
en

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vertrag für das Gastgewerbe. Gleichzeitig
ns
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Ga

So
La

zeigen die Ergebnisse des Tourismus-Fo-
rum Schweiz, dass weitere Bemühungen
sinnvoll und notwendig sind.
Ein erster erfolgversprechender Lö-
sungsansatz sind Kooperationen im Mit-
arbeiterbereich. Von Effizienzvorteilen – sei
es bei der Rekrutierung, der Weiterbildung
oder allenfalls sogar beim Jobsharing – pro-
fitieren Arbeitgeber und Arbeitnehmer.
Dank solcher Kooperationen werden die
Unternehmen durchlässiger – wodurch
neue Laufbahnmöglichkeiten entstehen.
Zudem können neue Jobprofile entstehen,
gerade auch für Spezialisten.
Ein konkreter und erfolgversprechen-
der Ansatz ist das von der Hochschule für
Technik und Wirtschaft Chur koordinierte
und vom Seco unterstützte Mitarbeiter-
sharing-Projekt «Im Sommer am See, im
Winter im Schnee»: Auf der Internetplatt-
form Enjoy-summer-winter.ch arbeiten
renommierte Hotel- und Gastronomiebe-
triebe aus Sommer- und Winterregionen
– vorwiegend aus den Kantonen Grau-
bünden und Tessin – zusammen und bie-
ten gemeinsam eine berufliche Ganzjah-
resperspektive. Damit wollen die Betriebe
saisonalen Fachkräften eine ganzjährige
Arbeitsstelle bieten und diese längerfris-
tig an ihre Unternehmen binden.
Ve
  Total          Oberstes, oberes und mittleres Kader          Unteres Kader          Unterstes Kader          Ohne Kaderfunktion
Leadership statt Führung
Ein zweiter Ansatz ist das Themenfeld Füh-
rungs- bzw. Unternehmenskultur. Da die
Branche häufig als wertkonservativ gilt und
die Führungsstile als autoritär und hierar-
chisch wahrgenommen werden, braucht
es ein Umdenken von Führung zu Leader-
ship. So sollte nebst der Gästeorientierung
auch eine aktive Mitarbeiterorientierung
ein wichtiges Thema der Unternehmens-
strategie sein. Dies auch deshalb, da es, wie
bereits erwähnt, eine grosse Herausforde-
rung ist, die Mitarbeiter zu halten. Ange-
sichts des eingeschränkten Spielraums bei
den Löhnen sollten die Akteure im Touris-
mus stärker auf immaterielle Bindungsinst-
rumente – wie beispielsweise die Nutzung
der betriebseigenen Infrastruktur – setzen.
Drittens bieten sich mit der Digitali-
sierung neue Möglichkeiten für den tou-
ristischen Arbeitsmarkt. Die Leistungs-
erbringer müssen sich mit den Fragen
auseinandersetzen, wie sie sich im Markt
positionieren wollen und wie viel Techno-
logie sie in ihrem Betrieb einsetzen wollen
(Stichwort Roboter). Durch die technolo-
 
gischen Veränderungen sind die Anfor-
derungen an die Mitarbeiter der Zukunft
nicht mehr mit den heutigen Anforderun-
gen vergleichbar.
Dies hat auch Auswirkungen auf die Be-
dürfnisse im Bereich der Aus- und Wei-
terbildung. Die Digitalisierung wird zu-
dem das Rekrutierungsumfeld verändern.
Gefragt sind vermehrt Ansätze zur Ver-
stärkung des «Employer Branding». Die
Branche muss noch gezielter auf Bildungs-
abgänger und andere potenzielle Mitarbei-
ter zugehen und die eigenen Stärken und
Vorteile bewusster vermarkten.
Christoph Schlumpf
Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort
Tourismuspolitik, Staatssekretariat für
Wirtschaft (Seco), Bern

58  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 DOSSIER

Digitalisierung der Wirtschaft:

Wohin die Reise geht

KEYSTONE
Die technischen Möglichkeiten der Digitalisierung verändern traditionelle
Berufsfelder und herkömmliche Arbeitsformen. Anschauliche Beispiele
dafür sind die Onlineplattformen der Sharing-Economy wie Airbnb und
Uber. Doch was bedeutet dieser Wandel für die Zukunft der Arbeit?
Und welche gesetzgeberischen Herausforderungen stellt die
Sharing-Economy an den Bund? Die Digitalisierung ist eine Realität. Man
kann sich ihr nicht verweigern. Wie man ihr indessen begegnen soll,
hat der Bundesrat im Bericht über die zentralen Rahmenbedingungen für
die digitale Wirtschaft beantwortet.

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  59
SHARING ECONOMY

«Es braucht mehr denn je permanente,

lebenslange Weiterbildung.» Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann im Gespräch
mit der «Volkswirtschaft».
VIVIANE FUTTERKNECHT/DIE VOLKSWIRTSCHAFT

«Die Arbeit wird für alle anspruchsvoller»
Mit der Digitalisierung der Wirtschaft werde die Weiterbildung entscheidend, sagt Bundesrat
Johann N. Schneider-Ammann gegenüber der «Volkswirtschaft». Heute befänden wir uns in der
vierten industriellen Revolution, die fünfte werde bestimmt irgendwann kommen. Primär sei
jeder Einzelne und jede Einzelne selber verantwortlich, dass er oder sie up to date bleibe.
Nicole Tesar, Susanne Blank
Herr Schneider-Ammann, welches ist Ihre
Lieblingsapp?
Eine Gib-mir-mehr-Zeit-App müsste man
noch erfinden (überlegt)… Meine Lieblings-
app ist natürlich die «Volkswirtschaft»-App
(schmunzelt).
Das gefällt uns. Sie engagieren sich seit
einem Jahr sehr stark für das Thema Di-
gitalisierung. Woher kommt dieses Feuer?
Einerseits fasziniert mich Technologie
seit je – ich studierte ja vor 40 Jahren an
der ETH Elektrotechnik, das waren die
Anfänge der Digitalisierung. Anderseits
ist die erfolgreiche Nutzung der digita-
len Transformation massgeblich für die
Zukunftsfähigkeit unseres Wirtschafts-
standortes – und damit für Jobs und Per-
spektiven in der Schweiz. Dafür brennt
mein Feuer. In den vergangenen drei in-
dustriellen Revolutionen hatte der tech-
nologische Fortschritt trotz aller Ängste
positiven Einfluss: Es gab mehr Jobs und
mehr Wohlstand in unserem Land. Wir ha-
ben eine hervorragende Ausgangslage,
damit sich das nun wiederholt. Aber wir
müssen noch viel tun.
Was sind die Konsequenzen des Wandels?
Der Wandel führt dazu, dass ganze Tä-
tigkeitsfelder und Berufe abgelöst wer-
den. Aufgrund dieser technologischen
Realitäten kann es nicht unser Ziel sein,
Uber und Airbnb zu verbieten. Aber wir
müssen verstehen, welche Rahmenbe-
dingungen für diese Firmen und im Sin-
ne des gesellschaftlichen Gemeinwohls
den grösstmöglichen Nutzen stiften.
Der Kaufmännische Verband spricht von
100 000 Arbeitsplätzen in der Branche,
die verschwinden werden. Das kann ich
nicht ausschliessen. Gleichzeitig haben
wir für die Schweiz aber die Ambition,
dass mehr als 100 000 neue Arbeitsplätze
insgesamt geschaffen werden. Diese neu-
en Stellen setzen moderne Grundlagen in
der Bildungspolitik voraus. Wir machen
eine Chancenpolitik und nicht eine Angst-
bewirtschaftungspolitik.
Im Bericht zur digitalen Wirtschaft
schreibt der Bundesrat, dass insgesamt
mit keinem Rückgang der Beschäftigung
zu rechnen sei. Sie sagen sogar, das Ziel
sei es, die Beschäftigung noch auszu-
bauen. Ist das nicht Schönfärberei?
Nein, mein Ziel ist es, jeder Person in die-
sem Land eine Perspektive zu geben. Jede
und jeder soll zuerst eine Ausbildung ab-
schliessen und dann eine Tätigkeit aus-
üben. Im Laufe der dritten industriellen
Revolution in den Achtzigerjahren hatte
ich in meinem Unternehmen entschie-
«Wir machen eine
Chancenpolitik und
nicht eine Angstbewirt-
schaftungspolitik.»
den, dass wir komplett von der Mechanik
auf die numerische Steuerung umstel-
len. Einige der Kader im Betriebsbereich
sträubten sich damals dagegen. Ich wies
sie darauf hin, dass sie nicht erstaunt
sein sollten, wenn es für sie später keinen
Platz mehr gebe. Am Schluss waren alle
dabei. Die Firma machte Produktivitäts-
fortschritte, gewann an Wettbewerbs-
fähigkeit und war deshalb weiterhin im
Markt. In der vierten Revolution passiert
nichts anderes: Es gibt eine Effizienzstei-
gerung und einen Wettlauf. Deshalb ist es
nicht Schönfärberei. Wir können die gute
Ausgangslage, die die Schweiz hat bei
der Digitalisierung, nutzen und nach wie
vor eine hohe Beschäftigung aufweisen.
Wenn wir hingegen versuchen zu brem-
sen, dann findet die Digitalisierung an-
derswo statt – und dort entstehen dann
auch die neuen Arbeitsplätze. Das müssen
wir verhindern.
DOSSIER
Warum muss sich der Bundesrat mit der
Digitalisierung beschäftigen? Es gibt
zahlreiche private Initiativen, wie etwa
Digitalswitzerland.ch
Erstens begrüsse ich Initiativen wie
Digital­switzerland.ch. Insbesondere wenn
dadurch sichergestellt wird, dass Jung-
unternehmer und bewährte Kräfte aus
Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und
Zivil­
gesellschaft zusammenfinden und
sich gemeinsam den Herausforderun-
gen der digitalen Transformation stellen.
Die Entwicklung ist so komplex, dass der
Staat diese nicht von oben steuern kann.
Und das wollen wir auch gar nicht. Das
führt mich zum zweiten Punkt: Der Bun-
desrat macht eine saubere Ordnungs-
politik. Sauber heisst: Der Bund stellt die
Rahmenbedingungen bereit und bietet
möglichst viel Freiraum für die Privaten.
Der Bundesrat kommt grundsätzlich zum
Schluss, dass es derzeit keinen legislati-
ven Handlungsbedarf gibt.
Auch bei der Sharing-Economy heisst das
Fazit des Bundesrates, dass die aktuelle
Gesetzgebung diese Geschäftsmodelle
angemessen erfassen kann. Ist es nicht zu
einfach, nichts zu tun?
Wir tun ja nicht nichts. Aber manchmal ist
es besser, man hört zu, bevor man sich als
Besserwisser ausgibt. Bei diesen Regula-
Johann N. Schneider-Ammann
Der Vorsteher des Departements für Wirt-
schaft, Bildung und Forschung (WBF), Johann N.
Schneider-Ammann, ist seit 2010 Mitglied des
Bundesrates. Zuvor war der 65-jährige Berner
über zehn Jahre FDP-Nationalrat. In dieser Zeit
präsidierte der damalige Verwaltungsratspräsident
des Langenthaler Maschinenbauunternehmens
Ammann Group den Verband der schweizerischen
Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie
Swissmem und war Vizepräsident des Wirt-
schaftsdachverbands Economiesuisse. In das
Familienunternehmen seiner Frau trat er 1981 ein.
Schneider-Ammann studierte Elektrotechnik an
der ETH Zürich. Er ist verheiratet und Vater zweier
erwachsener Kinder.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  61
SHARING ECONOMY
tiven ist das genauso: Weil unser Arbeits-
markt liberaler ist als der unserer Nachbar-
länder, gibt es a priori mehr Raum, um neue
Prozesse und Technologien übernehmen
zu können, ohne dass man erst die Geset-
ze dazu machen muss. Wo das Korsett eng
ist und kein Spielraum besteht, muss man es
erst öffnen – und das Öffnen ist viel schwie-
riger als das Einführen neuer Gesetze.
Die neuen Arbeitsmodelle stellen auch
Herausforderungen an die Sozialversi-
cherungen. Ist der Uber-Fahrer selbst-
ständig oder unselbstständig?
Man muss jedes Tätigkeitsgebiet, ja jeden
einzelnen Fall für sich beurteilen. Das tun
derzeit Gerichte. Es gibt keine allgemein
gültige Regel. Momentan ist die Digita-
lisierung in der Mobilität mit Uber im Fo-
kus. Es muss sichergestellt sein, dass für
alle Marktteilnehmer in einem bestimmten
Segment die gleichen oder vergleichbare
Rahmenbedingungen gelten.
Mit anderen Worten heisst das, dass
Mitarbeiter von Uber Angestellte sein
werden und der Arbeitgeber die Sozial-
versicherungsbeiträge einziehen und ab-
geben muss?
Das habe ich nicht gesagt. Grundsätzlich
lautet die Frage doch, ob das bestehen-
de Recht ausreichend Ermessensspiel-
raum zulässt, damit die Bestimmungen
beispielsweise zum Vertragsrecht oder
zu den Sozialversicherungen auch auf die
neuen Arbeitsformen, Berufsbilder und
Arbeitsbedingungen der Sharing-Eco-
nomy beziehungsweise der Plattformbe-
schäftigten angewendet werden können.
Dieser und andere Fragen geht der Bund
in seinem Bericht zum Postulat Reynard
nach, der im Herbst in den Bundesrat
kommt. Ich greife dem nicht vor.
Durch den Strukturwandel gibt es auf
dem Arbeitsmarkt eine Diskrepanz
zwischen Angebot und Nachfrage. Den
Bauarbeiter kann man nicht einsetzen,
um Software zu programmieren. Auch
Leute im kaufmännischen Bereich sind
davon betroffen. Wie gehen Sie diese
Herausforderung an?
Für mein Verständnis bleibt die Bildungs-
pyramide gültig: mit der Grundbildung
für die breite Bevölkerung und den No-
belpreisgewinnern ganz oben. Die Pyra-
mide wird per se etwas nach oben ge-
schoben. Das heisst, die Arbeit wird für
alle anspruchsvoller. Trotzdem bleibt es
eine Pyramide.
62  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Gibt es für die unten in der Pyramide noch
Platz im Arbeitsmarkt?
Natürlich. An einer Hochschule gibt es wei-
terhin angewandte Forschungstätigkeiten
im Labor. Da braucht es Laboranten, die
künftig ganz selbstverständlich neue elek-
tronische Geräte bedienen können. Junge
Leute, die damit aufwachsen, beherrschen
das. Das wird ganz organisch geschehen. Es
braucht auch weiterhin Zudientätigkeiten
– zwar etwas digitalisiert, aber es braucht
sie immer noch. Ergo müssen wir dafür sor-
gen, dass wir alle miteinander die Pyramide
nach oben schieben können, ohne dass die
Basis wegfällt.
Und wie machen wir das? Braucht es eine
Nachholbildung für diese Leute?
Weiterbildung ist ein Begriff mit grosser
Zukunft. Es braucht mehr denn je perma-
nente, lebenslange Weiterbildung, und
zwar für alle, nicht nur für die bereits Gut-
gebildeten. Damit bleibt man auf dem Ar-
beitsmarkt gefragt und kann die Karrie-
re beeinflussen. Heute befinden wir uns in
der vierten Revolution, die fünfte wird be-
stimmt irgendwann kommen. Weiterbil-
dung ist also entscheidend.
Wer ist dafür verantwortlich?
Primär ist jeder Einzelne und jede Einzelne
selber verantwortlich, dass er oder sie up
to date bleibt. Wir prüfen zurzeit, ob es für
gering qualifizierte und insbesondere älte-
re Arbeitnehmende noch spezielle finanzi-
elle Impulse braucht.
«Let it happen. Lassen
wir den Start-ups mög-
lichst viel Spielraum.»
Inwiefern ist auch der Arbeitgeber einzu-
beziehen?
Der wird automatisch einbezogen. Die
Märkte verlangen vom Arbeitgeber, dass
er bei den Besten ist und technisch kom-
petitiv bleibt. Damit hält die Digitalisie-
rung Einzug beim Arbeitgeber. Die Mit-
arbeiter müssen die Bereitschaft haben,
diesen Sog mitzumachen. Sie müssen sich
bewegen und sich weiterbilden. Und die
Arbeitgeber unterstützen sie dabei, in ih-
rem eigenen Interesse.
Braucht es bei der Arbeitslosenversiche-
rung mit den arbeitsmarktrechtlichen
Massnahmen eine Neuausrichtung?
Wir haben diese Diskussion geführt und
sind der Meinung, dass nicht speziell etwas
angepasst werden muss. Die Instrumente
in der Arbeitslosenversicherung bestehen
und sollten auch in Zukunft genügen.
Sie sagten, die Schweiz verfüge über eine
gute Ausgangslage bei der Digitalisie-
rung. Wie kommt es, dass sie beim E-Go-
vernment im internationalen Vergleich
Nachholbedarf aufweist?
Es gibt Bereiche, bei denen wir im Rück-
stand sind, es gibt auch Bereiche, wo wir
gut unterwegs sind. Ich sass als Bundes-
rat einige Jahre im Steuerungsausschuss
des E-Government-Projekts. Wegen der
föderalistischen Struktur ist es zeitauf-
wendig, Bund, Kantone, Städte und Ge-
meinden auf eine gemeinsame Schiene
zu bringen. In der Konsequenz führt das
zu etwas Rückstand, aber wenn eine Lö-
sung vereinbart ist, dann wird sie von al-
len getragen. Wir wären nicht in vielen Be-
reichen ganz vorne mit dabei, wenn diese
demokratische, föderale und aufwendi-
ge Konzeption von Projekten falsch wäre.
Einige Projekte haben wir trotzdem zum
Abschluss gebracht.
Meinen Sie etwa E-Health?
Das ist eines davon. Es ist zwar noch lan-
ge nicht reif, aber von der Idee her durch-
buchstabiert. E-Voting ist in der Testpha-
se und bereits relativ weit fortgeschritten.
Inzwischen probieren das fünf Kantone
aus. Es ist aber noch nicht ganz wasser-
dicht, und deshalb lässt man es noch nicht
in allen Kantonen zu. In den fünf Jahren, die
ich als Bundesrat im Steuerungsausschuss
war, habe ich immer wieder nach dem One-
Stop-Shop gefragt. In der Finanzierungs-
botschaft des letzten Jahres musste ich
deswegen um fünf Millionen kämpfen, die
man mir abklemmen wollte. Die Version
1.0 des One-Stop-Shops wird im Verlauf
2017 live gehen. Sie wird erste elektroni-
sche Behördenleistungen für die Unter-
nehmen anbieten und dann fortlaufend
weiterentwickelt.
Wie steht es um das Innovationspotenzial
in der Schweiz? Die letzte digitale Innova-
tion aus der Schweiz – die Computermaus
– ist schon mehrere Jahrzehnte her.
Es ist überhaupt nicht so, dass zwischen-
zeitlich nichts passiert wäre. Die innova-
tiven Ideen entstehen rund um die EPFL,
ETH, Universitäten und Fachhochschulen.
Zentral sind die kreativen Köpfe und eine
gute Zusammenarbeit zwischen Schule,
Forschung und KMU-Umsetzungspartner.

In der Innovationsentwicklung kommt
irgendwann die Frage, ob man den Markt-
eintritt finanzieren kann oder nicht. Und
die meisten können es nicht. Diese Jung-
unternehmen werden sozusagen wegge-
schnappt, und deshalb sind die Innovations-
leistungen nicht mehr öffentlich sichtbar
wie seinerzeit bei der Computermaus.
Was meinen Sie mit weggeschnappt?
Sie werden aufgekauft. Neun von zehn Pro-
jekten überleben das Death Valley nicht.
Bevor sie abstürzen, müssen sie also von
jemandem übernommen werden, der über
Mittel verfügt. Das sind in der Regel die
grösseren Unternehmen.
Sind diese genügend interessiert?
Ja, die sind sogar darauf angewiesen. Fir-
men wie Nestlé oder Novartis haben
hierzulande an der ETH und weltweit
Screening-Trupps, welche nach marktfähi-
gen Innovationen suchen. Das wird syste-
matisch gemacht.
Wie soll man die innovativen Start-ups in
der Schweiz zusätzlich fördern?
Let it happen. Lassen wir ihnen möglichst
viel Spielraum. Dabei ist es nicht unwich-
tig, dass Professoren der Eidgenössischen
Technischen Hochschulen in Zürich und
Lausanne nebst ihrer Haupttätigkeit rela-
tiv grosszügig sogenannte Nebentätigkei-
ten ausführen dürfen. Es gibt im Moment
politische Kräfte, die versuchen, die Hoch-
schullehrer in den Lehrsaal zurückzudrän-
gen. Das ist falsch, denn so reduziert man
ihre Kapazität, an Projekten mitzuarbeiten
und diese zu fördern. Man muss den Leuten
vertrauen, dass sie ihren Hauptauftrag – die
Ausbildung und die hochschulgewollte, un-
abhängige Forschung – wahrnehmen.
Sie sollen sich also vernetzen können?
Ja, es geht um die Vernetzung – einen der
wesentlichen Treiber der digitalen Trans-
formation – und darum, dass man Umset-
zungspartner findet. Das sind in der Re-
gel die Kleinunternehmen. Man muss die
beiden zusammenführen und ihnen hel-
fen, Projekte zu starten. Das ist es, was
wir mit der Innosuisse, der Nachfolgeor-
ganisation der Kommission für Technolo-
gie und Innovation, machen wollen. Auch
der Schweizerische Nationalfonds macht
nichts anderes, als zu helfen, Projekte vo-
DOSSIER
ranzutreiben. So entsteht dann beispiels-
weise die aussergewöhnliche Position der
Schweizer Medizinaltechnik.
Denken Sie, es ist wichtig, dass Schwei-
zer in schweizerische Start-ups investie-
ren, oder kann das Geld auch vom Aus-
land kommen?
Ich will die Arbeitsplätze hier haben, das
will ich betonen. Aber es ist für mich ohne
Weiteres denkbar, dass diese Stellen mit
ausländischem Kapital finanziert wer-
den. Wir sind ein offenes Land mit inter-
nationalem Personal und Studenten an
den Hochschulen. Es wäre völlig falsch,
zu glauben, wir würden unser Glück gut
schmieden, wenn wir nur Schweizer In-
vestoren zulassen.
Die Schweiz hat in der zweiten  und der
dritten  industriellen Revolution erfolg-
reiche Grossunternehmen hervorge-
bracht. Ist das in der vierten Revolution
wieder möglich?
Niemand ist besser aufgestellt als unsere
Pharmabranche oder Konzerne wie Nest-
lé. Für den Erfolg ist mir wichtig, dass wir
nicht nur über die ganz grossen Unter-
nehmen sprechen, sondern auch über die
kleineren. Wenn sich ganz grosse Unter-
nehmen im Markt begegnen, dann blei-
ben dazwischen Nischenmärkte beste-
hen, die man anvisieren kann. Innovative
Kleinunternehmen finden dort ihren Platz.
Wenn der Markt jedoch unter vielen klei-
nen Unternehmen aufgeteilt wird, dann
sind diese Nischen so klein, dass sie kaum
mehr von Interesse sind.
Durch die zunehmende Digitalisierung
werden viele Unternehmen auch immer
wieder von Hackerangriffen heimge-
sucht. Bereitet Ihnen das Sorgen?
Das gibt es, und es ist nicht ganz zu verhin-
dern. Aber man kann sich wappnen dage-
gen, indem man es rechtzeitig merkt. Für
mich hat das nichts mit Technologie zu
tun, sondern mit Führung. Wenn Sie eine
Kultur vorgeben, in der die Leute den Mut
haben, zu sagen, wenn sie nicht sicher sind
und Hilfe brauchen, dann haben Sie die
Chance, dass Sie einen Angriff entdecken
und frühzeitig Gegenmassnahmen tref-
fen können. Wenn Sie eine Kultur haben,
wo jeder Angst hat und die Kommunikati-
on nicht läuft, dann werden sie dauerhaft
überrannt und überrascht.
Interview: Nicole Tesar, Susanne Blank,
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  63
SHARING ECONOMY

Sharing-Economy: Ruhe bewahren

In der Politik wecken die boomenden Webplattformen der Sharing-Economy einen gewissen
Aktivismus. Statt voreilig Verbote und Einschränkungen zu erlassen, sollte die Wirtschafts­
politik besser prüfen, ob bestehende Regelungen heutzutage noch sinnvoll sind.   Simon Jäggi

Abstract  Neu an der Sharing-Economy ist aus ökonomischer Sicht nicht das Teilen an sich, Hotel bucht, welches effektiv den Wün-
sondern die Art und Weise, mit welcher die Marktteilnehmer zusammengeführt werden: Inter- schen des Kunden entspricht.
netplattformen ermöglichen eine effizientere Vermittlung von Gütern und Dienstleistungen Hier ist eine zentrale Innovation der
als klassische Verkaufsstellen wie Buchhandlungen oder Reisebüros. Die Transaktionskosten neuen Technologien auszumachen, wel-
– also der Aufwand für die Suche, die Abwicklung und die Qualitätskontrolle – sind im Web che unter anderem in der Sharing-Eco-
oft tiefer als in der «old economy». Aus wirtschaftspolitischer Sicht empfiehlt sich daher eine nomy Anwendung findet. Sie ermöglichen
pragmatische Herangehensweise. Dabei zeigt sich: Bestehende Regulierungen reichen oft aus dank weltweitem Nutzerfeedback einen
oder sind gar nicht mehr nötig. Informationsaustausch, wodurch die un-
erwünschten Informationsasymmetrien
und Transaktionskosten reduziert oder

D  ie Sharing-Economy und ihre Aus-

wirkungen sind in aller Munde.
Entsprechend ist die Spannweite der
Prognosen riesig. Sie reicht teilweise bis zur
Prophezeiung der kompletten Umwälzung
von Wirtschaft und Gesellschaft verbunden
mit der Forderung nach staatlichem Aktivis-
mus. Auch wenn die Auswirkungen ver-
mutlich nicht ganz so heftig sein werden,
ist doch mit Veränderungen zu rechnen. So
bringt die Digitalisierung beispielsweise die
traditionellen Geschäftsmodelle von Reise-
büros und Taxiunternehmen unter Druck.
Innovation und Strukturwandel sind
wichtige Konstanten in einer funktionie-
renden Volkswirtschaft. Eine gute Wirt-
schaftspolitik ermöglicht beides und setzt
den richtigen Rahmen, damit sich Be-
schäftigte sowie Unternehmen an neue
Produktionsmethoden und Vertriebs-
kanäle anpassen können. Ein Erhalt von
nicht mehr überlebensfähigen Struktu-
ren wäre teuer und würde zu Wohlstands-
verlusten führen. Es ist kein Novum, dass
neue Technologien bewährte Geschäfts-
modelle herausfordern.
Bevor neue Regulierungen erlassen
werden, lohnt sich ein ökonomischer Blick
auf die Sharing-Economy und die Fra-
ge, was daran wirklich neu ist. Die Idee –
im Sinne von Teilen oder Mieten – gibt es
schon sehr lange. Man denke zum Beispiel
an die gemeinsame Waschküche, Biblio-
theken oder Bauern, die sich einen Mäh-
drescher teilen. All diese Produkte werden
von den Nutzern nicht selbst besessen,
sondern gegen ein Entgelt zum Gebrauch
überlassen. Auch das Taxi, die Autovermie-
tung oder die Reka-Ferienwohnung sind
keine Erfindungen des 21. Jahrhunderts.
Ökonomische Triebfeder dieser Tausch-
und Mietwirtschaft ist oft, dass sich ein
Erwerb eines einmalig genutzten Gutes
gegenüber einer Miete nicht ausbezahlt.
Es werden temporär ungenutzte Produkte
und Dienstleistungen «geteilt» und somit
effizienter genutzt.
Doch wieso setzten sich solche – ver-
meintlich effizienzfördernde – Modelle
in der «old economy» nicht öfter durch?
Hierfür gibt es mehrere Gründe. Erstens
resultieren teilweise erhebliche Trans-
aktionskosten. Man muss das gewünschte
Objekt zuerst ausfindig machen (zum Bei-
spiel via Telefonbuch), es muss zu einem
bestimmten Zeitpunkt verfügbar sein (die
gemeinsam genutzte Wachmaschine),
man muss es irgendwo abholen und später
wieder zurückbringen (bei der Autover-
mietung), zudem muss es in einwand-
freiem Zustand zu einem bestimmten Zeit-
punkt, welcher auch ungelegen kommen
kann, zurückgebracht werden. Immanent
beim Teilen ist zudem die ungleich ver-
teilte Information über die Qualität des ge-
wünschten Mietobjekts (das Ferienhotel).
Weltweites Nutzerfeedback
als Plus
Typischerweise stellt der Markt Dienst-
leistungen zur Verfügung, welche Infor-
mationsasymmetrien sowie Transaktions-
kosten für Kunden erheblich senken. Gut
illustrieren kann man dies anhand eines
Reisebüros. Im besten Fall senkt der An-
bieter nicht nur die Transaktionskosten
bei der Buchung von komplexen Reisen,
sondern beseitigt auch die unerwünsch-
te Informationsasymmetrie, indem er ein
gar ganz eliminiert werden. Dank Inter-
net kann praktisch die ganze Welt einfach
auf dieses Feedback zugreifen sowie zeit-
nah und ohne grossen Aufwand eine Reise
buchen. Für die Kunden ist dies eine aus-
gezeichnete Nachricht. Dank Tripadvi-
sor, Booking.com und Co. wissen Kunden
heutzutage besser über die Qualität Hun-
derttausender Hotels Bescheid, als es ein
Reisebüro je könnte.
Neu ist somit nicht das Tauschen und
Mieten an sich, sondern die effizientere
Vermittlung der Güter und Dienstleistun-
gen. Viele Technologieplattformen sind
im Grunde genommen nichts anderes als
Intermediäre, welche die Transaktions-
kosten und Informationsasymmetrien bei
der Vermittlung von Gütern und Dienst-
leistungen senken. Zu beachten ist, dass
sich mithilfe von Internetplattformen der-
zeit nicht sämtliche Transaktionskosten
eliminieren lassen. Darin liegt vermutlich
auch der Grund, wieso sich gewisse Sha-
ring-Economy-Modelle – beispielswei-
se die Vermittlung von selten gebrauch-
ten Haushaltsgeräten wie Bohrmaschinen
oder Racletteöfen – bisher nicht rich-
tig durchgesetzt haben. Um eine stärke-
re Nutzung herbeizuführen, müssten die
zu leihenden Gegenstände wohl rasch,
lückenlos und somit mit noch tieferen
Transaktionskosten verfügbar sein. An-
sonsten scheint der Erwerb des Geräts,
auch bei seltenem Gebrauch, die attrakti-
vere Option.
Eine schlechte Nachricht ist die
technologische Entwicklung für alle
Formen der klassischen Intermediation:
Viele Reisebüros, Taxizentralen, Musik-
läden, Videotheken und Buchhandlungen

64  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


Sharing-Economy der ersten Stunde: Biblio-
theken wie die im 8. Jahrhundert gegründete
Stiftsbibliothek St. Gallen.
sind bereits heute von der Bildfläche ver-
schwunden. Darüber hinaus setzt diese
Tendenz auch weitere Intermediäre ausser-
halb der Sharing-Economy unter Druck
– beispielsweise im Finanzsektor durch
die elektronische Vermittlung von Ver-
sicherungen oder das Crowdfunding. Auch
der Handel, welcher ebenfalls eine Inter-
mediationsfunktion wahrnimmt, kämpft
stark mit der Onlinekonkurrenz.
Voreilige Verbote vermeiden
Wo soll nun die Wirtschaftspolitik anset-
zen? Diesbezüglich kann ein zweistufi-
ges Verfahren wertvolle Erkenntnisse lie-
fern. Erstens ist es ein guter Ratgeber, sich
zu überlegen, welche Regulierungen man
heute einführen würde, wenn noch kei-
ne existierten. Beispielsweise würde man
wohl dem Taxifahrer kaum mehr vorschrei-
ben, ein handschriftliches Fahrtenbuch zu
führen, da moderne Autos standardmässig
ihre Position über GPS übermitteln können.
Überflüssige Regeln wären entsprechend
zu streichen. Zweitens ist zu analysieren,
inwiefern die heutige Gesetzgebung die
neuen Fälle bereits angemessen abdeckt.1
Wirtschaftspolitisch ein schlechter
Rat­geber sind voreilige Verbote. Damit
werden nur vermeintlich die be-
stehenden Strukturen geschützt. In einer
globalisierten Welt werden dadurch vor
allem Chancen verpasst. Die Erfahrung
zeigt, dass sich die technologische Ent-
wicklung nicht durch Regulierungen auf-
halten lässt.
Gerade für die Schweiz als ressourcen-
armes Land ist es von Bedeutung, dass man
den innovationsgetriebenen Struktur-
1 Für eine Übersicht siehe: Bundesrat (2017): Bericht über
die zentralen Rahmenbedingungen für die digitale
Wirtschaft. Bericht des Bundesrats vom 11. Januar 2017.
DOSSIER
KEYSTONE
wandel erkennt, annimmt und die sich
bietenden Chancen nutzt. Auch wenn
es letztendlich langweilig tönt: Ein be-
währtes Rezept hierfür sind im inter-
nationalen Vergleich optimale Rahmen-
bedingungen wie eine generell liberale
Wirtschaftsordnung, gut ausgebildetes
Personal, zuverlässige und moderne Infra-
strukturen, eine verträgliche Steuerlast
sowie politische Stabilität.
Simon Jäggi
Dr. rer. oec., stv. Leiter Direktion für Wirt-
schaftspolitik, Staatssekretariat für Wirt-
schaft (Seco), Bern
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  65
SHARING ECONOMY

Neue Technologien machen

viele Regulierungen überflüssig
Die Bewertungsfunktionen von Uber und Airbnb machen die Leistungen eines Anbieters trans-
parent und ersetzen so bisherige Regulierungen zur Qualitätssicherung. Auch bei den Sozial-
abgaben sind neue digitale Lösungen möglich.   Andreas Abegg, Michael Grampp, Luc Zobrist

Abstract    Die Sharing-Economy bietet viele Vorteile: mehr Transparenz, tiefere Preise oder gischen Fortschritt längst überholt sein,
mehr Auswahl bei häufig besserer Qualität. Gleichwohl fordern die bedrängten Branchen die andere dürften bloss noch die Anbieter vor
vollständige Ausweitung bestehender Regulierung auf die Sharing-Economy oder gar deren Konkurrenz schützen und so Ausdruck von
Verbot. Doch solche Forderungen gehen in die falsche Richtung. Es braucht zwar gewisse Staatsversagen sein.
Mindestvorschriften, aber dank Bewertungs- und Monitoringsystemen trägt die Sharing-Eco- In der Sharing-Economy werden vie-
nomy vielen gesetzlichen Anliegen bereits Rechnung. Der Gesetzgeber sollte daher versuchen, le dieser Probleme hingegen ohne staat-
diese als Form der Selbstregulierung besser zu legitimieren. liches Zutun gelöst: Zweiseitige Bewer-
tungssysteme liefern Informationen über
die Qualität des Produktes (beispielsweise

D  er Begriff «Sharing-Economy» schaffte

es 2015 auf die vom britischen Wörter-
buch Oxford Dictionaries erstellte Shortlist
für das Wort des Jahres. Dies kam nicht un-
erwartet, denn das Teilen und Mieten von
Gütern und Dienstleistungen über Online-
plattformen liegt im Trend: Der EU-weite
Bruttoumsatz der Sharing-Economy 2015
hat sich mit 28 Milliarden Euro gegenüber
2014 fast verdoppelt.1 Auch in der Schweiz
beteiligen sich heute 55 Prozent der Be-
völkerung an der Sharing-Economy – sei es
als Anbieter oder als Nachfrager.2 Zu den
Aushängeschildern der Sharing-Economy
gehören Unternehmen wie die Über-
nachtungsplattform Airbnb oder der Fahr-
dienstvermittler Uber.
Die Vorteile der Sharing-Economy sind
vielfältig. Das Teilen und Mieten über On-
lineplattformen führt zu mehr Transpa-
renz zwischen den Marktteilnehmern, zu
geringeren Transaktionskosten und so-
mit zu einer effizienteren Allokation von
Gütern wie Autos oder Wohnungen. Das
führt zu einem grösseren Angebot und
zu geringeren Preisen bei häufig besse-
rer Qualität und erhöht so die Wohlfahrt
der Konsumenten. Darüber hinaus können
Privatanbieter ohne grosse Kosten und Ri-
siken ihre Güter und Fähigkeiten einem
grösseren, zum Teil sogar globalen Netz-
werk anbieten.
Doch trotz dieser Vorteile ist der Wi-
derstand gross. Das Taxi- und das Hotel-
gewerbe fordern beispielsweise, dass be-
stehende Regulierungen vollständig auf
1 European Parliamentary Research Service (2016).
2 Deloitte (2015).
die Sharing-Economy angewendet oder
einzelne Anbieter sogar verboten werden.
Wie sind solche Forderungen aus ökonomi-
scher und rechtlicher Sicht zu beurteilen?
Selbstregulierung durch
Bewertungssystem
Aus ökonomischer Sicht können Regulie-
rungen vor allem dann sinnvoll sein, wenn
der Markt keine gesamtwirtschaftlich effi-
zienten Ergebnisse hervorbringt. In diesem
Fall sprechen Ökonomen von Marktversa-
gen. Liegt ein solches vor, kann der Staat
versuchen, durch einen Markteingriff die
Wohlfahrt der Gesellschaft zu erhöhen.
In den Bereichen Beherbergung und
Personentransport kann Marktversagen
vor allem als Folge von Informationsa-
symmetrien auftreten. Wer eine Unter-
kunft mietet, weiss viel weniger über de-
ren Ausstattung, Sauberkeit und Qualität
als der Vermieter. Zu einem Marktversa-
gen kann es auch durch negative Externa-
litäten kommen, etwa wenn ein Taxifahrer
einen Unfall verursacht und dadurch Kun-
den oder andere Personen in Mitleiden-
schaft zieht. Mit dem Ziel, solche Infor-
mationsasymmetrien aufzubrechen und
allfällige negative Externalitäten zu un-
terbinden, hat der Staat in der Taxi- und
der Hotelbranche eine Fülle von Regu-
lierungen eingeführt wie etwa Höchst-
tarife, Lizenzpflichten oder Mengenbe-
schränkungen. Ob diese die Qualität der
Dienstleistung und die Sicherheit der Kon-
sumenten immer erhöhen und ob sie tat-
sächlich noch notwendig sind, ist fraglich.
Einige davon dürften durch den technolo-
die Ausstattung und die Sauberkeit einer
Wohnung) und über die Zuverlässigkeit
der Tauschpartner (zum Beispiel die Fahr-
kenntnisse und die Freundlichkeit eines
Fahrers). Dadurch brechen Bewertungs-
systeme nicht nur Informationsasymmet-
rien auf, sondern schaffen auch starke An-
reize für vorbildliches Verhalten, was die
Wahrscheinlichkeit negativer Externali-
täten reduziert. Zudem bieten beispiels-
weise Fahrdienstvermittler wie Uber Mo-
nitoringsysteme an, die den Konsumenten
weitere Informationen zukommen lassen,
wie etwa Fahrpreisschätzungen sowie bis-
her absolvierte Wegstrecken und dabei
angewandte Tarife. Die ökonomischen Ei-
genheiten der Sharing-Economy unter-
scheiden sich somit von der «traditionel-
len» Wirtschaft. Die Forderungen, mittels
Regulierungen gleich lange oder gleich
kurze Spiesse zu schaffen, ignorieren die-
se Unterschiede und gehen deshalb in die
falsche Richtung.
Keine vorschnelle Übernahme
bestehender Normen
Wie sind aber nun die ökonomischen
Eigenheiten der Sharing-Economy ins
Recht umzusetzen, damit deren volkswirt-
schaftliche Chancen genutzt und gleichzei-
tig die Regulierungsziele des Gesetzgebers
erreicht werden?
Aus rechtlicher Sicht besteht das Problem,
dass die Sharing-Economy wichtige Unter-
scheidungsmerkmale staatlicher Re­
gulierung – wie etwa Gewerbe oder Privat,
stark oder schwach – unterläuft: Ist zum
Beispiel eine unregelmässige Tätigkeit­

66  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


wie das gelegentliche Anbieten von
Fahrten mit dem Privatauto als gewerb-
liche Tätigkeit zu behandeln, womit sie
unter anderem der Chauffeurverordnung
mit Vorgaben zu Arbeitszeiten und der
Aufzeichnung mit Fahrtschreiber unter-
stünde?3 Schützt das soziale Mietrecht
den Mieter auch dann, wenn er Über-
nachtungen über eine digitale Platt-
form wie Airbnb gebucht hat? 4 Eine vor-
schnelle Übernahme solcher Normen, die
ursprünglich für ganz andere Probleme
erlassen wurden, könnte die Entstehung
neuer Wohlfahrtsgewinne durch die
Sharing-Economy behindern. Deshalb
sollten im Sinne der Vertragsfreiheit die
Parteien, d. h. Sharing-Plattformbetreiber
sowie Anbieter und Nachfrager, die
passenden Regeln der Sharing-Economy
zunächst selbst definieren. Bei Streit-
fällen müssten dann Zivilgerichte an-
hand konkreter Fälle die Reichweite des
bisherigen sozialen Rechts bestimmen.
Zudem sollte der Gesetzgeber für eine
minimale und einfach zu handhabende
soziale Absicherung sorgen, welche auch
die typischen Sozialversicherungsrisiken
von Personen abdeckt, die in der Sharing-
Economy tätig sind.
Die Plattformbetreiber sehen bislang
die Regelung des Zugangs zu ihren Ver-
mittlungsdienstleistungen sowie zu ihren
Monitoring- und Bewertungssystemen
als ihre eigene Angelegenheit an. Und sie
behalten sich vor, die entsprechenden Re-
gelungen jederzeit zu ändern. Allerdings
können Ausschlüsse oder Nichtzulassun-
gen von Dienstleistungsanbietern gericht-
lich angefochten werden. Ähnlich wie im
Finanzmarkt sollte sich die Selbstregulie-
rung der Vermittlungsplattformen vor al-
lem durch die Offenlegung geltender Rege-
lungen und Standards sowie die Anhörung
der Betroffenen legitimieren müssen.
Die bisherige öffentlich-rechtliche
Regulierung ist auf sogenannte Offline-
branchen ausgerichtet. Sie sollte nicht
unbesehen auf die Onlinebranchen der
Sharing-Economy angewendet werden.
Insbesondere Regelungen, die Angebote
der Sharing-Economy benachteiligen oder
gar vom Markt ausschliessen, könnten ge-
mäss der bisherigen Praxis des Bundes-
gerichts unzulässig sein. Das gilt vor allem
für Regelungen, die nicht mehr erforder-
lich sind, weil die Sharing-Economy den
gesetzgeberischen Anliegen anderweitig
3 Art. 4 und 13 ff. der Chauffeurverordnung (SR 822.221).
4 Z. B. Art. 270 OR zur Herabsetzung eines übersetzten
Mietzinses oder Art. 272 OR zur Erstreckung des Miet-
verhältnisses.
DOSSIER
Rechnung trägt, wie etwa durch die –– Durch eine Zusammenarbeit zwischen
Anbieterbewertungs- und Monitoring- den Behörden und den Plattformbetrei-
systeme auf den Vermittlungsplattformen. bern liessen sich Abgaben wie z. B. Kur-
taxen ohne grossen administrativen Auf-
Sechs Empfehlungen für den wand erheben.
–– Eine ähnliche Lösung ist auch bei der
Schweizer Gesetzgeber sozialen Absicherung der Erwerbstä-
Die Forderungen nach einer vollständi- tigen anzustreben: Mithilfe eines digi-
gen Übertragung herkömmlicher Regulie- talen Tools liesse sich die Abrechnung
rungen auf die Sharing-Economy oder gar der Beitragssätze für die Sozialversi-
das Verbot einzelner in der Sharing-Eco- cherungen problemlos bewerkstelligen
nomy tätiger Unternehmen führen also – sowohl für Unternehmen als auch für
in die falsche Richtung, wie die Analyse Einzelpersonen oder Vermittlungsplatt-
zeigt. Es braucht zwar einen rechtlichen formen. Die Unterscheidung zwischen
Minimalstandard, aber bisherige, staat- selbstständig und unselbstständig Er-
liche Regelungen können ihre Legitima- werbstätigen stünde dann nicht mehr
tion verlieren, wenn ihre Anliegen bereits im Vordergrund.
durch Bewertungs- und Monitoringsyste-
me erledigt werden. Aus Sicht der Autoren
drängen sich deshalb für den Gesetzgeber
sechs Massnahmen auf, die zusammenge-
nommen eine Art regulatorisches Rahmen-
werk bilden, das Marktversagen korrigiert,
die Wirtschaft entlastet und für die nötige
Rechtssicherheit sorgt:
–– Historisch gewachsene und nicht mehr
zeitgemässe Regulierungen in der «tradi- Andreas Abegg
Professor für öffentliches Wirtschaftsrecht,
tionellen» Wirtschaft sollten abgeschafft ZHAW School of Management, Winterthur,
werden. Beispiele dafür sind etwa die und Partner bei AMT Rechtsanwälte, Zürich
Ortskundeprüfung für Taxifahrer oder
die quantitative Beschränkung der Taxi-
unternehmen.
–– Bewertungs- und Monitoringsysteme
sollten als Form der Selbstregulierung
besser legitimiert werden. Sie sind im-
stande, herkömmliche Regulierungen zu
ersetzen und deren Ziele effizienter zu
erreichen.
–– Gewisse staatliche Mindestvorschrif- Michael Grampp
Dr. rer. pol., Chefökonom und Leiter Rese-
ten sollten auch für die Sharing-Econo- arch, Communication und Digital, Bera-
my gelten: etwa ein Backgroundcheck tungsunternehmen Deloitte AG, Zürich
für Fahrer.
–– Die rechtliche Unterscheidung von Ge-
werbe und Privat beim Ausführen einer
Dienstleistung lässt sich kaum auf die
Sharing-Economy anwenden. Deshalb
sollten nachgewiesene Aspekte von
Marktversagen, insbesondere die konkre-
ten Gefährdungslagen, Ausgangspunk-
te für Mindestvorschriften sein. So sollte
beispielsweise die Pflicht für elektroni- Luc Zobrist
sche und traditionelle Fahrtenvermitt- Economic Analyst, Beratungsunternehmen
Deloitte AG, Zürich
ler, bei ihren Fahrern einen Background-
check durchzuführen, nicht von der
Gewerbsmässigkeit abhängen, sondern Literatur
Deloitte (2015): Sharing Economy: Teile und verdiene!
dem Gefährdungspotenzial entsprechen Deloitte und ZHAW School of Law and Management
und generell gelten. Die Effektivität der (2016): Die Sharing Economy in der Schweiz: mehr,
weniger oder neue Regulierungen?
Regelungen wäre periodisch zu überprü- European Parliamentary Research Service (2016):
fen und gegebenenfalls zu korrigieren. The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  67
SHARING ECONOMY

Arbeiten in der Wolke – wohin führt die

Flexibilisierung der Arbeitswelt?
Die Arbeitswelt ist heute flexibler denn je. Jüngst sind die Geschäftsmodelle der Sharing-
Economy hinzugekommen. Bedeuten sie das Ende des klassischen Angestelltenverhältnisses?
Eine Einschätzung heutiger und zukünftiger Tendenzen.   Ursina Jud Huwiler

Abstract    Durch die Digitalisierung hat sich die Flexibilisierung der Arbeitswelt stark
Neue Formen führen zu alten
akzentuiert. Die Flexibilisierung bietet Chancen und Herausforderungen. Dabei stellen sich ver- Fragen
schiedene Fragen. Gehört die Zukunft den Internetplattformen wie Atizo, Uber und Mechanical
Turk? Verliert damit das klassische Angestelltenverhältnis an Bedeutung, und entsteht ein Auf der anderen Seite wecken die neu-
Heer von prekären Ich-AGs? In der Schweiz bleibt das unselbstständige Angestelltenverhält- en Beschäftigungsformen Befürchtungen,
nis über die Zeit die klar dominierende Arbeitsform. Der Anteil Arbeitnehmer, der Dienste über wonach die Lohn- und Arbeitsbedingun-
eine Onlineplattform anbietet, ist sowohl hierzulande wie auch im Ausland noch sehr klein. Eine gen erodieren und somit eine zunehmen-
Tendenz zur Zunahme von prekären Arbeitsverhältnissen ist für die letzten Jahre nicht festzu- de Prekarisierung einsetzt.3 Im Kontext der
stellen, und die Jobqualität bleibt hoch. Plattformbeschäftigung hat insbesonde-
re die Abgrenzung zwischen Selbststän-
digkeit und Unselbstständigkeit eine er-

D  er Arbeitsmarkt und die Arbeits-

bedingungen haben sich in der jüngeren
Ver­­gangenheit bedeutend flexibilisiert,
nicht zuletzt aufgrund der Digitalisierung.1
Die Flexibilisierung erfolgte auf drei
Ebenen: örtlich, zeitlich sowie betrieb-
lich organisatorisch.2 Dank Breitbandinter-
net, Netzwerktechnologien und mobilen
Endgeräten können zahlreiche Tätigkeiten
heute ortsflexibel durchgeführt werden (ört-
liche Flexibilität). Anstelle fester Präsenz-
zeiten und Vollzeitanstellungen haben sich
vermehrt Teilzeitmodelle, Jahres- oder Ver-
trauensarbeitszeit durchgesetzt (zeitliche
Flexibilität). Auch die betriebliche Flexibili-
tät, insbesondere das Outsourcing, wurde
durch die digitalen Technologien erleichtert
(betrieblich-organisatorische Flexibilität).
Zu dieser Entwicklung gehören auch die
neuen Geschäftsmodelle: Über Internet-
plattformen werden verschiedene Dienst-
leistungen angeboten und die Kunden direkt
mit dem Dienstleistungserbringer zusammen-
geführt. Die Rede ist von Crowdsourcing und
Crowdworking.
trum wie IT-, Grafik-, Transport-, Beherber-
gungs- und Unterhaltsdienstleistungen ab.
In den meisten Fällen sind es Einzelperso-
nen, die ihre Arbeitsleistung auf der Platt-
form anbieten und dort mit potenziellen
Kunden verbunden werden. Für die Kunden
ergeben sich dadurch Vorteile in Form von
sinkenden Transaktionskosten. Für die Platt-
formbeschäftigten entsteht in der Regel kei-
ne klassische Anstellung mit fixem Pensum,
sondern sie leisten Einsätze auf Abruf. Somit
handelt es sich um eine Form von sogenann-
ten atypischen Arbeitsverhältnissen.
Die damit verbundenen, ausgesprochen
flexiblen Verdienstmöglichkeiten kommen
jenen Arbeitskräften entgegen, die bei-
spielsweise wegen ihrer Ausbildungs-
situation auf flexible Einsätze ausserhalb
der klassischen Arbeitszeiten angewiesen
sind. Auch erhalten sie durch die Platt-
form Zugriff auf einen grossen potenziellen
Kundenpool. Dadurch kann sich für sie die
Wahrscheinlichkeit erhöhen, einen Auf-
trag zu erhalten. Darüber hinaus bestehen
bei solchen Arbeitsformen tiefere Eintritts-
hürden als im traditionellen Arbeitsmarkt.
höhte Beachtung erhalten. Dabei ist diese
Abgrenzungsfrage nicht neu. Diese Unter-
scheidung ist unter anderem im Arbeits-
vertragsrecht und im Sozialversicherungs-
recht relevant, weil dadurch hinsichtlich
der sozialen Absicherung unterschiedliche
Rechtsfolgen bestehen. Dabei sind auf Ge-
setzesstufe die Abgrenzungskriterien nicht
definiert.4 Dies ermöglichte es den vollzie-
henden Behörden und Gerichten bisher,
auf neue Konstellationen situationsgerecht
und rasch zu reagieren, ohne dass aufwen-
dige Gesetzesrevisionen notwendig wa-
ren. Bei neuen Situationen kann jedoch
trotz der vergleichsweise raschen Klärung
der Rechtslage eine temporäre Rechtsunsi-
cherheit entstehen. Dies ist aktuell der Fall.
Kürzlich hat die Suva stellvertretend für die
Sozialversicherung entschieden, dass meh-
rere Uber-Chauffeure als unselbstständig
3 Siehe auch Eichhorst und Spermann (2015) sowie Bericht
des Bundesrates (2017). Zur Abgrenzung zwischen
atypischen und atypisch-prekären Arbeitsverhältnissen
siehe Marti, Walker und Bertschy (2010).
4 Siehe Bericht des Bundesrates (2001).

Neue Arbeitsformen mit

Crowdworking
Die über Internet-Marktplätze vermittelten
Dienstleistungen decken ein weites Spek-
1 Der vorliegende Artikel behandelt die veränderten
Arbeitsbedingungen. Zur Beschäftigungsentwicklung
siehe Jud Huwiler, Ursina (2015). Das Ende der Arbeit? In:
Die Volkswirtschaft, 10-2015.
2 Siehe Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung
(2016).
Weitere Analysen zur Digitalisierung
In seinem Bericht zu den Rahmenbedingungen der
digitalen Wirtschaft vom 11. Januar 2017 legt der
Bundesrat die Auswirkungen der Digitalisierung
auf die Beschäftigung und die Arbeitsbedingungen
dar. Im Rahmen der Beantwortung des Postulats
15.3854 «Automatisierung: Chancen und Risiken»
wird der Bundesrat im Herbst 2017 weitere Fragen
zu den Chancen und Risiken, beispielsweise zu den
Herausforderungen für den Gesundheitsschutz
und die Sozialversicherungen, vertiefen. In diesem
Zusammenhang führt das Seco aktuell drei Studien
zu folgenden Fragestellungen durch: Was sind die
Treiber des Strukturwandels? Wie entwickeln sich
die atypisch-prekären Arbeitsverhältnisse? Und wie
verändern sich die Kompetenzanforderungen?

68  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 DOSSIER

Frühjahr 2017
15. Mai
KKL Luzern

The New
GLOBAL
RA
RACE
ACE

www.europaforum.ch

unter anderen mit:

Edwin Eichler Steven Erlanger Martina Larkin Rada Rodriguez Zeno Staub Jan-Egbert Sturm
VR-Präsident London Bureau Chief Head of Europe and CEO und Country CEO Vontobel Prof. für Wirtschafts-
Schmolz & Bickenbach of The New York Eurasia, Executive President Germany, Die Volkswirtschaft  3 
forschung, 69
/ 2017  Direktor
Times Company Committee Member, WEF Schneider Electric KOF, ETH Zürich
SHARING ECONOMY
einzustufen sind.5 Uber bestreitet diese
Einschätzung.6 Der Ausgang des Rechts-
streites wird auch für andere Plattformen
von Bedeutung sein.7
Jüngste Entwicklungen im
Schweizer Arbeitsmarkt
Aktuell liegen für die Schweiz wie für die
meisten anderen Länder noch keine Daten­
erhebungen zur Plattformbeschäftigung
vor. Für die USA wurde der Anteil der Arbeit-
nehmenden, welche Dienstleistungen über
eine Onlineplattform wie Uber oder Task
Rabbit anbieten, für 2015 auf lediglich
0,5 Prozent der Erwerbstätigen geschätzt.
5 Siehe Pärli (2016). Das Gutachten stellt auf verschiedene
Indizien hinsichtlich Subordination und Unternehmer-
risiko ab.
6 In verschiedenen Ländern, beispielsweise den USA und
Grossbritannien, haben Gerichte erste Urteile zu Uber
erlassen, die dem Unternehmen zumindest eine arbeit-
geberähnliche Funktion zuweisen.
7 Parallel zur juristischen Debatte sind jüngst ver-
schiedene ökonomische Analysen zur Frage Selbst-
ständigkeit/Unselbstständigkeit entstanden. Siehe dazu
den Beitrag von Prof. Monika Bütler in der «NZZ am
Sonntag» vom 12.6.2016 sowie Braun-Dubler und Meyer
(2016).
70  Die Volkswirtschaft  3 / 2017
Verschiedene Indikatoren legen nahe, dass
der Anteil der Plattformbeschäftigung auch
in der Schweiz noch sehr gering sein dürf-
te. So ist das klassische Angestelltenver-
hältnis mit einem Anteil von 85 Prozent bis
heute die dominierende Arbeitsform in der
Schweiz (siehe Abbildung).8 Während auf
unter sechs Monate befristete Arbeitsver-
hältnisse und Erwerbstätige mit mehreren
Arbeitsverhältnissen seit 2010 marginal zu-
genommen haben, haben Arbeit auf Abruf
und Soloselbstständigkeit – auch sie typi-
sche Merkmale von Crowdworking – ten-
denziell an Bedeutung eingebüsst. Bei den
Soloselbstständigen handelt es sich um
Selbstständige ohne Angestellte.
Generell ist über die letzten Jahre keine
Tendenz zur Zunahme von prekären
Arbeitsverhältnissen, zu einem generellen
Lohndruck oder zu einer deutlichen Ex-
pansion des Tieflohnbereichs für die
Schweiz festzustellen.9 Auch in einer um-
fassenden, qualitativen Beurteilung der
8 Der Anteil der Unselbstständigerwerbenden nahm seit
2010 sogar leicht, um rund 1 Prozentpunkt, zu.
9 Siehe Bericht des Bundesrates (2015).
Beschäftigungssituation durch die OECD
belegt die Schweiz international einen
Spitzenplatz.10 Die Frage, wie sich atypisch-
prekäre Arbeitsformen über die letzten
Jahre entwickelt haben und welcher Bezug
allenfalls zur Digitalisierung besteht, wird
aktuell in einer Studie untersucht (siehe
Kasten).
Zukunftsszenarien und Hand-
lungsbedarf
Aktuell lässt sich zur Frage der künfti-
gen Entwicklung keine fundierte Prog-
nose erstellen. Ob und allenfalls welche
Plattformen sich durchsetzen, hängt von
sehr unterschiedlichen Parametern ab.
So spricht vieles dafür, dass beispielswei-
se hochkomplexe Kernprozesse und die
Bearbeitung heikler Daten innerhalb der
Unternehmen verbleiben werden. Ähn-
lich wie beim längst etablierten Out-
10 Siehe OECD (2014).
Das Ende des klassischen Büroalltags? Die Digi-
talisierung hat die Arbeitsformen flexibilisiert.
SHUTTERSTOCK

Entwicklung der Anteile Erwerbstätiger nach Arbeitsform (1991–2015)
83,1 83,8 84,9
25 In %
20
15
10
0
Angestellte Befristet Angestellte
(< 6 Monate)
  2005         2010         2016
Die Werte unter Arbeit auf Abruf entsprechen dem Jahresdurchschnitt 2015.
Alle übrigen Werte beziehen sich auf das 2. Quartal 2015.
sourcing bestehen auch hier betriebs-
wirtschaftliche Schranken. Für den
langfristigen Erfolg der Dienstleistungs-
plattformen wiederum ist die Kundenbin-
dung entscheidend. Die Dienstleistungs-
plattformen haben generell ein Interesse
an leistungsfähigen und zufriedenen Mit-
arbeitern. Wie Beispiele aus Deutschland
zeigen, kann es sich für Internetplattfor-
men auszahlen, ihre Mitarbeitenden trotz
höherer Lohnkosten fest anzustellen.11 Im
Übrigen bieten die neuen Bewertungs-
möglichkeiten im Internet nicht nur für
Kunden, sondern auch für Arbeitskräfte
Chancen. Letztere können sich dadurch
ein Bild über die Arbeitsbedingungen der
11 Siehe «Frankfurter Allgemeine Zeitung» vom 26.7.2016.
Das Reinigungsportal My Clean, der Butlerservice Alfred
oder Parcel haben durch das Insourcing zwar deutlich
höhere Personalkosten. Gleichzeitig wurden diese
Mehrkosten durch gestiegene Umsätze jedoch mehr als
kompensiert.
DOSSIER
Auch im digitalen Zeitalter gilt als oberstes
arbeitsmarkt- und sozialpolitisches Ziel,
Rahmenbedingungen zu schaffen, welche
die Nutzung von Chancen maximieren und
Risiken minimieren.
BFS, SAKE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
Ursina Jud Huwiler
Dr. phil., Leiterin Ressort Arbeitsmarkt­
Soloselbstständige Arbeit auf Abruf Erwerbstätige mit
analyse und Sozialpolitik, Staatssekretariat
mehreren Arbeitgebern
für Wirtschaft (Seco), Bern
Literatur
Braun-Dubler, Nils und Stefan Meyer (2016). Weniger
ist manchmal mehr. Uber, Wettbewerbsvorteile und
die optimale Regulierung, Beitrag vom 6.12.2016 auf
verschiedenen Plattformen machen. An- oekonomenstimme.org.
bieter mit attraktiven Arbeitsbedingungen Bundesrat (2001). Bericht des Bundesrates über eine
einheitliche und kohärente Behandlung von selbst-
erlangen dadurch einen Wettbewerbsvor- ständiger bzw. unselbstständiger Erwerbstätigkeit im
teil. In Ländern wie der Schweiz mit einem Steuer- und im Sozialversicherungsabgaberecht.
Bundesrat (2015). Situation in Tieflohnbranchen
sehr hohen Beschäftigungsniveau könnte bezüglich Einstiegs- und Mindestlöhnen. Bericht
sich das Interesse der Arbeitskräfte an un- des Bundesrats vom 12. August 2015 in Erfüllung des
Postulates Meier-Schatz 12.4058.
attraktiven Arbeitsverhältnissen auf Dauer Bundesrat (2017). Bericht über die zentralen Rahmen-
in Grenzen halten. bedingungen für die digitale Wirtschaft.
Deloitte (2016). Die Sharing Economy in der Schweiz:
Inwiefern ein rechtlicher oder sozial- mehr, weniger oder neue Regulierungen?
politischer Handlungsbedarf entsteht Eichhorst, Werner und Alexander Spermann (2015).
und die bestehenden Regulierungen an- Sharing Economy – Chancen, Risiken und Ge-
staltungsoptionen für den Arbeitsmarkt.
gepasst werden müssen, hängt massgeb- OECD (2014). How Good Is Your Job? Measuring and
lich davon ab, wie weit die Flexibilisierung Assessing Job Quality, OECD Employment Outlook
2014, Chapter 3.
der Arbeitswelt zukünftig voranschreitet. Pärli, Kurt (2016). Arbeits- und sozialversicherungs-
Eine wichtige Rolle werden weiterhin rechtliche Fragen bei Uber-Taxifahrer/innen, Gut-
achten im Auftrag der Unia, Uni Basel, Ziff. 47.
die Akteure der Sozialpartnerschaft ein- Walker, Philippe, Michael Marti und Kathrin Bertschy
nehmen – auch hier unter Umständen (2010). Entwicklung atypisch prekärer Arbeitsverhält-
nisse.
in neuen Formen. In Anlehnung an die Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung (2016).
Empfehlungen der OECD geht es aktuell Flexible neue Arbeitswelt: Eine Bestandsaufnahme
auf gesellschaftlicher und volkswirtschaftlicher
für die Schweiz darum, die Datenlage zu Ebene, Hochschule Luzern und Fachhochschule
den neuen Arbeitsformen zu verbessern. Nordwestschweiz.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  71
SHARING ECONOMY

Keine neuen Gesetze wegen Airbnb

Airbnb und andere Vermittlungsplattformen machen der traditionellen Hotellerie Konkurrenz.
Diese fordert gleich lange Spiesse bei Regulierungen und Tourismusabgaben. Bei genauerer Be-
trachtung sind jedoch keine Gesetzesänderungen notwendig.   Markus Langenegger

Abstract    Vermittlungsplattformen wie Airbnb, welche über das Internet Gäste und Gast- sondere auch im Alpenraum, werden da-
geber mit wenigen Klicks zusammenbringen, haben vielerorts rege Diskussionen über die durch teilweise intensiver genutzt.
gesetzlichen Rahmenbedingungen und deren Vollzug ausgelöst. So bestehen bei den neuen Gleichzeitig werden von der Tourismus-
Vermittlungsplattformen Herausforderungen bei der Erhebung von Beherbergungsabgaben branche gleich lange Spiesse für alle Markt-
und Kurtaxen. Zudem monieren die traditionellen Anbieter, dass gewisse Regulierungen für teilnehmer gefordert. Hinsichtlich dieser
die Vermieter von Zimmern über Plattformen wie Airbnb nicht gelten, und fordern gleich lange Forderung ist jedoch zu berücksichtigen,
Spiesse. Eine vertiefte Analyse zeigt, dass einige Gemeinden bei der Erhebung lokaler Abgaben dass einige der geltenden Vorschriften
neue Wege gefunden haben und dass sich auf Bundesebene kaum regulatorische Anpassungen bewusst ungleich lange Spiesse zwischen
aufdrängen.
verschiedenen Angebotsformen vor-
sehen. Dies gilt etwa für die kantonalen
Brandschutzvorschriften: So muss ein Be-

I  nternetplattformen wie Airbnb, House-

trip, Wimdu oder 9flats vermitteln gegen
eine Gebühr Übernachtungsmöglichkeiten.
In der Regel werden Gästezimmer oder ganze
Wohnungen von Privatpersonen an Privat-
personen vermittelt. Vermehrt bedienen sich
aber auch kommerzielle Anbieter wie etwa
Vermittler von Ferienwohnungen dieses Ver-
triebskanals.1 Airbnb, die bedeutendste Platt-
form, hat 2016 weltweit rund 135 Millionen
Logiernächte vermittelt. In der Schweiz wird
die Anzahl der Logiernächte auf knapp unter
2 Millionen geschätzt.2 Dies entspricht gut
5 Prozent der Hotellogiernächte hierzulande.
Berücksichtigt man auch Übernachtungen in
der sogenannten Parahotellerie, zu der bei-
spielsweise Ferienwohnungen und -häuser
sowie Privatzimmer gehören, liegt der Anteil
deutlich tiefer.
Die Verbreitung von Internetplattformen
wie Airbnb hat im Ausland unterschiedliche
Reaktionen ausgelöst. Dies zeigt eine vom
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) mit
Unterstützung der Schweizer Botschaften
durchgeführte Umfrage. Einige Städte, wie
etwa Berlin, versuchen mit neuen Gesetzen
das Angebot auf solchen Plattformen ein-
zuschränken. Im Unterschied dazu wurden
in London oder Amsterdam bestehende
Regulierungen gelockert. Besteht auch
hierzulande gesetzgeberischer Handlungs-
bedarf?
In der Schweiz sind die über Internet-
plattformen vermittelten Objekte zu-
meist der Parahotellerie zuzuordnen.3
1 Walliser Tourismus Observatorium (2014).
2 Walliser Tourismus Observatorium (2016).
3 Laut dem Walliser Tourismus Observatorium (2014)
entsprechen 96 Prozent der Angebote auf Airbnb der
traditionellen Parahotellerie.
Viele der angebotenen Objekte dürften
bereits früher auf dem Markt gewesen
sein, etwa Ferienwohnungen und Zweit-
wohnungen im Alpenraum. Plattformen
wie Airbnb dienen hier als neuer Absatz-
kanal mit grosser, internationaler Sichtbar-
keit. Andere Angebote kamen aufgrund der
wachsenden Popularität der Vermittlungs-
plattformen neu auf den Markt. Zu denken
ist hier insbesondere an Privatzimmer und
Wohnungen in den städtischen Zentren.
Im «analogen Zeitalter» wurden Über-
nachtungsmöglichkeiten beispielsweise
über Zeitschrifteninserate oder über
traditionelle Mittler wie lokale Tourismus-
organisationen bekannt gemacht. Die vor
einigen Jahren aufgekommene Vermittlung
über Internetplattformen wird begünstigt
durch deutlich tiefere Such- und Trans-
aktionskosten für Anbieter und Nachfrager.
Darüber hinaus schaffen transparente
gegenseitige Bewertungsmechanismen4
Vertrauen für Gast und Gastgeber.
Gleich lange Spiesse?
Als zusätzlicher Vertriebskanal sind Inter-
netplattformen aus tourismuspolitischer
Sicht primär eine Chance: Sie tragen dazu
bei, das Beherbergungsangebot zu ver-
grössern und zu diversifizieren. Dadurch
können neue Kundensegmente erschlos-
sen werden. Zudem können die tiefen
Transaktionskosten der Vermittlungs-
plattformen zur Reduktion von «kalten
Betten» beitragen. Denn Objekte, insbe-
4 Bewertungsmechanismen reduzieren das Problem der
asymmetrischen Information. Zu Bewertungsmechanis-
men vgl. Peitz und Schwalbe (2016).
treiber eines Hotels mit mehr als 20 Betten
aus einer Risikoabwägung heraus mehr
Regeln einhalten als ein Anbieter eines
Privatzimmers. Weiter fallen Angebote,
die von Internetplattformen vermittelt
werden, je nach Ausgestaltung und je
nach Kanton in den Geltungsbereich der
kantonalen Gastgewerbegesetzgebung
oder nicht.5 Schliesslich gelten in anderen
Bereichen, etwa bei den Lebensmittel-
hygienevorschriften, heute grundsätzlich
gleiche Bedingungen für alle Anbieter.6 Die
oben genannte Forderung muss deshalb
differenziert betrachtet werden.
Herausforderungen bei
Tourismusabgaben
Die Forderung nach Gleichbehandlung
dürfte insbesondere bei der Erhebung von
Steuern und Abgaben von Relevanz sein.
Übernachtungsangebote, welche über
Plattformen wie Airbnb vermittelt wer-
den, sind in der Regel den kantonalen bzw.
kommunalen Beherbergungsabgaben und
Kurtaxen unterstellt. Das Inkasso dieser
Abgaben wird bei Angeboten auf Internet-
plattformen dadurch erschwert, dass die
Anbieter nicht immer mit ihrem vollstän-
digen oder richtigen Namen und der kor-
rekten Adresse auftreten. Zudem geben
die meist im Ausland domizilierten Betrei-
ber der Internetplattformen den Behörden
keine Angaben über ihre Nutzer bekannt.
5 Die Unterstellung unter ein kantonales Gastgewerbe-
gesetz führt in der Regel eine Bewilligungspflicht nach
sich.
6 Hier sieht der Gesetzgeber allerdings einen risiko-
basierten Vollzug vor; vgl. Art. 56 der Lebensmittel- und
Gebrauchsgegenständeverordnung.

72  Die Volkswirtschaft  3 / 2017


Herausforderungen beim Inkasso von Be-
herbergungsabgaben und Kurtaxen bei
der Vermietung von Übernachtungsmög-
lichkeiten von Privat zu Privat bestehen je-
doch auch bei anderen Arten der Vermitt-
lung.
Für die Vollzugsstellen bestehen – neben
den öffentlich verfügbaren Informationen
auf den Internetplattformen – weitere
Möglichkeiten, eine möglichst breite Zahl
von Abgabepflichtigen zu erfassen: Die
Stadt Bern hat beispielsweise öffentlich-
keitswirksam über die Pflicht zur Ab-
rechnung der Abgaben informiert. Teil-
weise machen die Internetplattformen
– in Kooperation mit den entsprechenden
Gemeinden – ihre Nutzer auch selber
auf die Abgabenpflicht aufmerksam. Je
nach gesetzlicher Grundlage ist auch eine
pauschale Erhebung möglich, die auf der ge-
schätzten Belegungsquote eines Objektes
basiert. Weiter setzen verschiedene Orte
positive Anreize zur Abrechnung der Taxen.
So werden im Gegenzug etwa Gästefrei-
karten für den öffentlichen Verkehr oder
andere Gästevergünstigungen abgegeben.
In Chamonix, Paris, Amsterdam oder
Lissabon erhebt Airbnb die lokalen Touris-
musabgaben selber und überweist sie an die
entsprechenden Behörden. In der Herbst-
session 2016 wurde im Nationalrat eine
Motion in diesem Sinne eingereicht. Sie
fordert eine Gesetzesgrundlage, damit Ver-
mittlungsplattformen Tourismusabgaben
direkt erheben und diese über eine zentrale
Stelle abrechnen können.7 Es wird sich
zeigen, ob das nationale Parlament dies-
bezüglich Handlungsbedarf sieht.
Untermiete wirft Fragen auf
Die Verbreitung von Internetvermittlungs-
plattformen hat schliesslich beim Miet-
recht zu rechtlichen Unklarheiten geführt:
Wird gemieteter Wohnraum zur temporä-
ren Nutzung angeboten, wird in der Regel
ein Untermietverhältnis begründet.8 Dies-
bezüglich sind heute jedoch die Zustim-
mungsmodalitäten des Vermieters, der
einer Untervermietung zustimmen muss,
nicht klar geregelt. Möchte ein Mieter sei-
ne Wohnung oder Teile davon regelmäs-
sig untervermieten, muss er dem Vermie-
ter unter anderem angeben, wie lange und
an wen er dies tun möchte. Diese Angaben
stehen dem Mieter jedoch zum Zeitpunkt
der Bekanntmachung eines Angebots auf
einer Vermittlungsplattform noch gar nicht
zur Verfügung. Um die Rechtssicherheit zu
erhöhen, könnte deshalb eine rechtliche
Regelung sinnvoll sein, welche die Möglich-
keit einer einmaligen generellen Zustim-
mung sowie die konkreten Anforderungen
für die wiederholte Untervermietung über
7 Motion 16.3685 «Sharing Economy: Weniger Bürokratie
durch eine einfache, nationale Abrechnung der Kur-
taxen, die bisher nicht eingezogen werden konnten».
8 Vgl. Jud und Steiger (2014).
DOSSIER
KEYSTONE
Der Bewertungsmechanismus von Airbnb schafft
Transparenz und Vertrauen.
Internetvermittlungsplattformen vorsieht.
Im Rahmen der Vertragsfreiheit kann eine
solche generelle Zustimmung allerdings
auch unter geltendem Recht vereinbart
werden. Deshalb drängen sich derzeit in der
Schweiz durch die vermehrte Nutzung von
Internetplattformen wie Airbnb – zumin-
dest auf Bundesebene – kaum regulatori-
sche Anpassungen auf.
Markus Langenegger
Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort
Wachstum und Wettbewerbspolitik, Staats-
sekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
Literatur
Jud, Dominique und Steiger Isabelle (2014). Airbnb in
der Schweiz: Was sagt das Mietrecht? In: Jusletter,
30. Juni 2014.
Peitz, Martin und Ulrich Schwalbe (2016). Kollabo-
ratives Wirtschaften oder Turbokapitalismus? In:
Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 17(3), S. 232–252.
Walliser Tourismus Observatorium (2016). Airbnb –
weiterhin dynamisches Wachstum im Wallis und in
der Schweiz.
Walliser Tourismus Observatorium (2014). Bedeutung
des Phänomens Airbnb in der Schweiz.
Die Volkswirtschaft  3 / 2017  73
SHARING ECONOMY

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74  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 ZAHLEN

Wirtschaftskennzahlen
Auf einen Blick finden Sie hier die Kennzahlen Bruttoinlandprodukt, Erwerbslosenquote und Inflation von acht Ländern, der EU und
der OECD. Zahlenreihen zu diesen Wirtschaftszahlen sind auf Dievolkswirtschaft.ch aufgeschaltet.

Bruttoinlandprodukt: Bruttoinlandprodukt:
Reale Veränderung in % gegenüber dem Reale Veränderung in % gegenüber dem Vorquartal1
Vorjahr
2015 3/2016 2/2016 1/2016 4/2015
Schweiz 0,9 Schweiz 0,0 0,6 0,1 0,4
Deutschland 1,7 Deutschland 0,2 0,4 0,7 0,4
Frankreich 1,2 Frankreich 0,2 –0,1 0,6 0,3
Italien 0,8 Italien 0,3 0,0 0,4 0,2
Grossbritannien 2,3 Grossbritannien 0,5 0,7 0,4 0,7
EU 1,9 EU 0,4 0,4 0,5 0,5
USA 2,4 USA 0,7 0,4 0,2 0,2
Japan 0,5 Japan 0,5 0,2 0,5 –0,4
China 6,9 China 1,8 1,9 1,2 1,6
OECD 2,1 OECD 0,6 0,3 0,4 0,3

Bruttoinlandprodukt: Erwerbslosenquote:3 Erwerbslosenquote:3

In Dollar pro Einwohner 2015 (PPP2) in % der Erwerbstätigen, Jahreswert in % der Erwerbstätigen, Quartalswert
2015 2015 3/2016
Schweiz 59 712 Schweiz 4,5 Schweiz 4,8
Deutschland 47 308 Deutschland 4,6 Deutschland 4,1
Frankreich 40 178 Frankreich 10,4 Frankreich 10,3
Italien 36 196 Italien 11,9 Italien 11,6
Grossbritannien 40 903 Grossbritannien 5,3 Grossbritannien –
EU 38 544 EU 9,4 EU 8,5
USA 55 798 USA 5,3 USA 4,9
Japan 37 122 Japan 3,4 Japan 3,0
China 14 388 China – China –
OECD 40 145 OECD 6,8 OECD 6,3

Inflation: Inflation:
Veränderung in % gegenüber dem Veränderung in % gegenüber dem
Vorjahr ­Vorjahresmonat
2016 Dezember 2016
Schweiz 0,0 Schweiz –0,4
Deutschland 0,5 Deutschland 1,7
Frankreich 0,2 Frankreich 0,6
Italien –0,1 Italien 0,5
Grossbritannien 0,7 Grossbritannien 1,6
EU 0,3 EU 1,2
SECO, BFS, OECD

USA 1,3 USA 2,1

Japan – Japan –
China 2,0 China 2,1
Weitere Zahlenreihen
OECD – OECD –
1 Saisonbereinigt und arbeitstäglich bereinigte Daten.
www.dievolkswirtschaft.ch d Zahlen
2 Kaufkraftbereinigt.
3 Gemäss ILO (Internationale Arbeitsorganisation).

Die Volkswirtschaft  3 / 2017  75
 Weniger
Innovation:
Firmen investieren
Weniger Firmen
intensiver
investieren
in Innovation
mehr
Immer weniger Unternehmen investieren in der Schweiz in Forschung und Entwicklung.
Aber: Wer investiert, der tut dies intensiver. Für viele Firmen sind die hohen Kosten noch immer das grösste
Hindernis für Investitionen in Forschung und Entwicklung. Doch bei den Innovationshemmnissen
bestehen je nach Unternehmensgrösse teilweise deutliche Unterschiede.

Unternehmen, die in Umsatzanteil für

Forschung und Entwicklung Ausgaben in Forschung
investieren, nach Branche (in %) und Entwicklung

66 -17 +1,4
Prozentpunkte
49 Gesamtwirtschaft
41 -12
32 -15
29

16 -7
1,3% 2,7%
14
7

1997 2014

Rückgang des Anteils in der

Gesamtwirtschaft
-12,1
Prozentpunkte

KOF (2017). DIE ENTWICKLUNG DER INNOVATIONSAKTIVITÄTEN IN DER SCHWEIZER WIRTSCHAFT 1997–2014, EUROPEAN INNOVATION SCOREBOARD (2016) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
1997 2014

Hightech (Chemie, Pharma, Maschinenbau, Elektrotechnik, Fahrzeuge, Uhren)

Lowtech (Nahrungsmittel, Bekleidung, Metallherstellung, Reparatur, Energie, Sonstige)
Moderne Dienstleistungen (Banken, Informationstechnologie, Medien, Telekommunikation)
Traditionelle Dienstleistungen (Detailhandel, Gastgewerbe, Logistik, Immobilien)

Die Schweiz gilt auch

2016 als innovativstes
Land Europas
Was erschwert die Innovationstätigkeit? 2. Schweden
3. Dänemark
Anteil Firmen nach Unternehmensgrösse, die sich mit bedeutenden Hemmnissen konfrontiert sehen (2014)

20%

15%

10%

5%

> 249 Mitarbeiter

50 – 249 Mitarbeiter
0% < 50 Mitarbeiter
hohe hohes lange Amorti­ staatliche fehlende
Kosten Marktrisiko sationsdauer Regulierung Eigenmittel

76  Die Volkswirtschaft  3 / 2017

 VORSCHAU

89.88 année   N° 35/2017

/2015 sFr.
Frs.12.–
12.–
e
Jahrgang   Nr.

La
DieVie économique
Volkswirtschaft
Plattformdefür Wirtschaftspolitik
Plateforme politique économique

FOKUS

Flexibler Arbeitsmarkt –
quo vadis?
Die Schweiz hat die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise gut gemeistert – nicht zuletzt dank dem
flexiblen Arbeitsmarkt: Schweizer Unternehmen schaffen jährlich Tausende Stellen, andere gehen
verloren. Was heisst jedoch flexibler Arbeitsmarkt? Wo steht das Land im internationalen Vergleich? Vor
Jahresende hat das Parlament als Antwort auf die Masseneinwanderungsinitiative den «Inländervor-
rang light» beschlossen: In Regionen und bei Berufsgruppen mit überdurchschnittlicher Arbeitslosig-
keit müssen Unternehmen frei werdende Stellen zunächst den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren
melden. Die Umsetzungsarbeiten auf Verordnungsstufe sind im Gang. Was heisst dies nun in Bezug auf
den Arbeitsmarkt? Verlieren wir an Flexibilität? Lesen Sie mehr darüber in der nächsten Ausgabe der
«Volkswirtschaft».

Wie widerstandsfähig ist der Schweizer Arbeitsmarkt in Wirtschaftskrisen?

Professor Rafael Lalive, Universität Lausanne

Flexibler Arbeitsmarkt: Würdigung des Schweizer Systems

Bernhard Weber, Seco

Juristische Fakten bei der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative

Albrecht Dieffenbacher, SEM

«Inländervorrang light»: Welche Fragen sind noch offen?

Boris Zürcher, Leiter Direktion für Arbeit, Seco, im Interview

Vorzüge und Mängel der Schweizer Sozialpartnerschaft

Professor Klaus Armingeon, Universität Bern

Die Schweiz und die gesetzlichen Regulierungen im Arbeitsmarkt

Patrik Schellenbauer, Avenir Suisse

Streitgespräch: Wie flexibel ist der Schweizer Arbeitsmarkt noch?

Daniel Lampart, Chefökonom SGB, und Roland Müller, Direktor SAV